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Parecer 9-A/2004, de 28 de Setembro

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Sumário

Publica o Parecer sobre a Conta Geral do Estado para o ano económico de 2002.

Texto do documento

Parecer 9-A/2004:

Parecer sobre a Conta Geral do Estado para o ano económico de 2002 Âmbito, conclusões e recomendações

ÍNDICE

Volume I Considerações preambulares.

Visão global da execução orçamental.

Âmbito, conclusões e recomendações.

I - Processo orçamental.

II - Execução do orçamento da receita.

III - Execução do orçamento da despesa.

IV - Investimentos do Plano.

V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos directa ou indirectamente pelo Estado.

VI - Dívida pública.

VII - Património financeiro.

VIII - Operações de tesouraria.

IX - Operações de encerramento da Conta.

X - Fluxos financeiros entre o OE e o sector público empresarial.

XI - Fluxos financeiros com a União Europeia.

XII - Segurança social.

Síntese conclusiva.

Volume II Nota introdutória.

I - Processo orçamental.

1.1 - Lei do Orçamento.

1.2 - Decreto de execução orçamental.

1.3 - Alterações orçamentais.

1.3.1 - Alterações que modificaram o total da despesa orçamentada (e da receita prevista).

1.3.2 - Alterações que modificaram o total da despesa prevista por Ministério ou capítulo, ou de natureza funcional, sem terem alterado o montante global da despesa orçamentada.

1.3.3 - Alterações que não modificaram o total da despesa prevista por Ministério ou capítulo, nem por funções.

1.3.4 - Alterações de natureza funcional.

1.3.5 - Alterações de natureza económica.

1.4 - Conta Geral do Estado (CGE).

II - Execução do orçamento da receita.

2.1 - Considerações gerais.

2.2 - Análise do modelo de contabilização.

2.3 - Análise dos resultados globais.

2.4 - Receitas aduaneiras e impostos especiais sobre o consumo.

2.4.1 - Contabilização das receitas do Estado pela DGAIEC.

2.4.1.1 - Enquadramento.

2.4.1.2 - Processo de contabilização e controlo.

2.4.1.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada.

2.4.1.4 - Evolução face ao processo de contabilização anterior.

2.4.2 - Reembolsos processados na Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.

2.4.2.1 - Enquadramento.

2.4.2.2 - Análise e avaliação da informação seleccionada.

2.5 - Imposto sobre o valor acrescentado.

2.5.1 - Contabilização da receita de IVA pelo respectivo serviço administrador.

2.5.1.1 - Enquadramento.

2.5.1.2 - Fiabilidade e tempestividade da informação disponibilizada.

2.5.1.3 - Apreciação do processo de contabilização e da conformidade com o quadro legal definido e com as instruções da DGO.

2.5.2 - Contabilização dos reembolsos objecto do despacho do SEAF de 10 de Abril de 2003.

2.5.2.1 - Enquadramento.

2.5.2.2 - Avaliação da informação.

2.6 - Impostos sobre o rendimento.

2.6.1 - Enquadramento.

2.6.2 - Conformidade do processo de contabilização com o regime legal.

2.6.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada.

2.6.4 - Evolução face ao processo de contabilização anterior.

2.7 - Evolução da receita.

2.7.1 - Comparação da receita prevista com a receita cobrada.

2.7.2 - Análise da evolução da receita cobrada.

III - Execução do orçamento da despesa.

3.1 - Considerações gerais.

3.2 - Concretização do regime de administração financeira do Estado (RAFE).

3.3 - Evolução da despesa.

3.3.1 - Comparação da despesa prevista com a despesa paga.

3.3.2 - Evolução da despesa por classificação económica e orgânica.

3.3.3 - Conferência dos mapas de despesa.

3.4 - Despesas constantes da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social".

IV - Investimentos do Plano.

4.1 - Considerações gerais.

4.2 - Análise global.

4.2.1 - Enquadramento.

4.2.1.1 - Estrutura do planeamento.

4.2.1.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos.

4.2.1.3 - Estrutura por sectores.

4.2.2 - Orçamento do PIDDAC.

4.2.2.1 - Princípios gerais.

4.2.2.2 - Fontes de financiamento.

4.2.2.3 - Programas por ministério.

4.2.3 - Análise da execução do Cap. 50 - Investimentos do Plano.

4.2.3.1 - Alterações orçamentais ao Cap. 50.

4.2.3.2 - Distribuição e classificação das despesas "realizadas" - Cap. 50.

4.2.3.3 - Variação e evolução das taxas de execução - Cap. 50.

4.2.4 - Análise da execução do PIDDAC global por sectores.

4.3 - Programa/Projecto PIDDAC "Centros de Formalidades Empresariais - CFE".

4.3.1 - Enquadramento.

4.3.2 - Envolvente do programa/projecto.

4.3.3 - Execução financeira global.

4.3.4 - O PIDDAC - Cap. 50 - Investimentos do Plano e os custos de funcionamento dos CFE.

4.3.5 - Contextualização.

4.3.6 - Observações da auditoria.

4.3.7 - Procedimentos de controlo interno.

4.3.8 - Planeamento, fiscalização e controlo.

4.3.9 - Medição e orçamento dos projectos e obras - CFE Loulé e Lisboa II.

4.4 - Programa/Projecto PIDDAC "Construção/Estradas Nacionais" Subprojecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa".

4.4.1 - Observações da Auditoria.

4.4.1.1 - A solução rodoviária.

4.4.1.2 - Concurso de ideias.

4.4.1.3 - Concurso da empreitada.

4.4.1.4 - Repartição de tarefas, encargos e responsabilidades entre a JAE e CM Coimbra.

4.4.1.5 - Anteprojecto e projecto de execução.

4.4.1.6 - Estabilização da ponte.

4.4.1.7 - Execução financeira.

V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado.

5.1 - Considerações gerais.

5.1.1 - Concessão de apoios não reembolsáveis.

5.1.2 - Âmbito da verificação.

5.2 - Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social.

5.2.1 - Enquadramento.

5.2.2 - Execução financeira.

5.2.2.1 - Execução orçamental em 2002.

5.2.2.2 - Desorçamentação dos encargos com o porte-pago referentes aos CTT.

5.2.3 - Atribuição, pagamento e controlo dos incentivos.

5.2.3.1 - Porte-pago.

5.2.3.2 - Expedição de publicações periódicas para as Regiões Autónomas.

5.2.3.3 - Incentivos directos ao investimento (IMT, ICCI e IIDE).

5.2.3.4 - Incentivos específicos à comunicação social e apoio à edição de obras sobre temas de comunicação social.

5.2.3.5 - Publicitação dos apoios.

5.2.4 - Acção de verificação junto de beneficiários.

5.3 - Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência.

5.3.1 - Enquadramento.

5.3.2 - Execução financeira.

5.3.2.1 - Execução do orçamento privativo do IPDT.

5.3.2.2 - Apoios financeiros a instituições particulares por tipo de apoio.

5.3.3 - Atribuição, pagamento e controlo dos apoios financeiros.

5.3.3.1 - Programa Quadro Prevenir II (PQP II).

5.3.3.2 - Projectos de continuidade do PQP I e do PQR - 2.º semestre de 2001 e 1.º trimestre de 2002.

5.3.3.3 - Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências (PMP).

5.3.3.4 - Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso.

5.3.3.5 - Apoios não incluídos em programas - Subsídios diversos.

5.3.4 - Publicitação dos apoios concedidos pelo IPDT.

5.3.5 - Acção junto de entidades beneficiárias.

5.4 - Benefícios fiscais.

5.4.1 - Enquadramento.

5.4.2 - Quantificação da despesa fiscal.

5.4.2.1 - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS).

5.4.2.2 - Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC).

5.4.2.3 - Imposto sobre o valor acrescentado (IVA).

5.4.2.4 - Imposto automóvel (IA).

5.4.2.5 - Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP).

5.4.2.6 - Outros impostos.

5.4.2.7 - Evolução e importância relativa da despesa fiscal.

5.4.3 - Actos administrativos que implicaram perda de receita fiscal.

5.4.4 - Benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual.

5.4.4.1 - Enquadramento normativo.

5.4.4.2 - Procedimentos de controlo.

5.4.4.3 - Benefícios fiscais do Decreto-Lei 401/99, de 14 de Outubro.

5.4.4.4 - Benefícios fiscais do Decreto-Lei 409/99, de 15 de Outubro.

5.4.4.5 - Benefícios fiscais dos n.os 1 a 3 do art.º 39.º do EBF e da legislação anterior à Lei do OE/99 (Lei 87-B/98, de 31 de Dezembro).

5.4.4.6 - Benefícios fiscais dos n.os 4 a 7 do art.º 39.º do EBF e do Decreto-Lei 289/92, de 26 de Dezembro.

5.4.5 - Acatamento das recomendações do Tribunal de Contas.

VI - Dívida pública.

6.1 - Enquadramento da dívida pública em 2002.

6.1.1 - Objectivos de gestão da dívida, carteira de referência e orientações do Governo.

6.1.2 - Programa de financiamento e de gestão da dívida pública para 2002.

6.2 - Factores com reflexo na evolução da dívida.

6.2.1 - Execução do programa de financiamento para 2002.

6.2.1.1 - Emissões de obrigações do Tesouro.

6.2.1.2 - Certificados de aforro.

6.2.1.3 - Empréstimos de curto prazo em moeda nacional.

6.2.1.4 - Outros empréstimos em moeda nacional.

6.2.1.5 - Emissões em moeda estrangeira.

6.2.2 - Execução do programa de troca de dívida.

6.2.3 - Outros factores com influência na evolução da dívida.

6.2.3.1 - Dívida consolidada.

6.2.3.2 - Obrigações do Tesouro 1997 - Nacionalizações e expropriações.

6.2.3.3 - Promissórias.

6.2.3.4 - Dívida assumida.

6.3 - Evolução da dívida.

6.4 - Observância dos limites fixados na Lei do Orçamento.

6.5 - Gestão da dívida pública.

6.5.1 - Enquadramento.

6.5.2 - Orientações para a gestão da dívida directa do Estado pelo IGCP.

6.5.3 - Operações de financiamento e de recompra.

6.5.4 - Operações envolvendo derivados financeiros.

6.5.5 - Análise dos riscos associados à dívida pública.

6.5.6 - Análise dos custos associados à dívida pública.

6.6 - Produto dos empréstimos públicos e sua aplicação.

6.6.1 - Produto dos empréstimos públicos em 2002.

6.6.2 - Aplicação do produto dos empréstimos em 2002.

6.6.3 - Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação.

6.6.4 - Assunção de passivos e regularização de responsabilidades.

6.6.4.1 - Assunção de passivos das Regiões Autónomas.

6.6.4.2 - Regularização de responsabilidades.

6.6.4.3 - Outras situações.

6.7 - Amortizações e encargos correntes da dívida.

6.7.1 - Análise comparativa entre os valores constantes da CGE e os da conta de gerência do IGCP.

6.7.2 - Verbas orçamentais requisitadas para pagamento de amortizações e encargos correntes da dívida pública.

6.7.3 - Evolução das amortizações e encargos correntes da dívida.

6.7.3.1 - Amortizações.

6.7.3.2 - Encargos correntes da dívida.

6.8 - Dívida garantida.

6.8.1 - Concessão de garantias pessoais pelo Estado.

6.8.2 - Pagamentos efectuados pelo Estado em execução de garantias.

6.8.2.1 - Na ordem interna.

6.8.2.2 - Na ordem externa.

6.8.3 - Responsabilidades assumidas e efectivas do Estado.

6.8.3.1 - Na ordem interna.

6.8.3.2 - Na ordem externa.

6.8.3.3 - Evolução e síntese das variações das responsabilidades ocorridas em 2002.

6.8.4 - Responsabilidades de outras pessoas colectivas de direito público.

6.8.5 - Cabimento das garantias pessoais prestadas nos limites estabelecidos na Lei do Orçamento.

6.9 - Responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, de seguros-caução e seguros de investimento.

6.9.1 - Garantias prestadas pelo Estado em 2002.

6.9.2 - Capitais garantidos pelo Estado no ano.

6.9.3 - Posição das responsabilidades do Estado no final do ano.

6.9.4 - Cabimento das garantias prestadas pelo Estado no limite estabelecido na Lei do Orçamento.

6.9.5 - Prémios.

6.9.6 - Montantes disponibilizados pelo Estado, em 2002, para pagamento de sinistros.

6.9.7 - Recuperação de créditos do Estado em 2002.

VII - Património financeiro.

7.1 - Considerações gerais.

7.2 - Subsector Estado.

7.2.1 - Evolução global em 2002.

7.2.2 - Evolução por tipo de activos financeiros.

7.2.2.1 - Créditos por empréstimos concedidos.

7.2.2.2 - Créditos por empréstimos de repasses de fundos.

7.2.2.3 - Créditos resultantes da execução de garantias prestadas pelo Estado.

7.2.2.4 - Outros créditos.

7.2.2.5 - Obrigações e títulos da dívida pública.

7.2.2.6 - Títulos de participação.

7.2.2.7 - Fundos de investimento.

7.2.2.8 - Acções e quotas.

7.2.2.9 - Participações em entidades não societárias.

7.2.2.10 - Organizações financeiras internacionais.

7.3 - Serviços e fundos autónomos.

7.3.1 - Enquadramento.

7.3.2 - Evolução global em 2002.

7.3.3 - Evolução por tipo de activos financeiros.

7.3.3.1 - Créditos.

7.3.3.2 - Obrigações e títulos de dívida pública.

7.3.3.3 - Títulos de participação.

7.3.3.4 - Fundos de investimento.

7.3.3.5 - Participações em entidades societárias.

7.3.3.6 - Participações em entidades não societárias.

7.3.3.7 - Outros activos.

7.3.4 - Análise comparativa entre os valores apurados, os constantes da CGE/02 e os das contas de gerência.

7.3.4.1 - SFA constantes da CGE.

7.3.4.2 - SFA que não integram os mapas da CGE.

7.4 - Aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais do Estado.

7.4.1 - Evolução global.

7.4.2 - Despesas.

7.4.2.1 - Anulação e amortização de dívida pública.

7.4.2.2 - Novas aplicações de capital.

7.4.2.3 - Visto do Tribunal de Contas.

VIII - Operações de tesouraria.

8.1 - Considerações gerais.

8.2 - Análise do sistema contabilístico.

8.2.1 - Estrutura organizacional.

8.2.2 - Aplicações informáticas e informação contabilística.

8.2.2.1 - Aplicações informáticas.

8.2.2.2 - Informação contabilística.

8.2.2.3 - Criação e movimentação do Diário 80.

8.2.2.4 - Prestação de serviço de homebanking.

8.2.2.5 - Comparação dos saldos das contas entre homebanking e contabilidade.

8.2.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação.

8.2.4 - Prossecução do princípio da unidade de tesouraria.

8.3 - Análise de contas e operações seleccionadas.

8.3.1 - Contas de disponibilidades com saldo credor.

8.3.2 - Contas de terceiros.

8.3.2.1 - Contas de antecipação de fundos.

8.3.2.2 - Outras contas de terceiros.

8.3.3 - Contas de resultados de operações financeiras.

8.3.3.1 - Saldos transitados de 2001 e a transitar para 2003.

8.3.3.2 - Provisões para perdas de disponibilidades em moeda estrangeira.

8.4 - Avaliação sobre a implementação do Regime da Tesouraria do Estado.

IX - Operações de encerramento da Conta.

9.1 - Encerramento da Conta.

9.2 - Apuramento dos saldos de encerramento.

X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial.

10.1 - Considerações gerais.

10.2 - Fluxos financeiros do subsector Estado para o SPE.

10.2.1 - Fluxos evidenciados na CGE.

10.2.1.1 - Subsídios.

10.2.1.2 - Transferências de capital.

10.2.1.3 - Aumentos de capital.

10.2.2 - Operações não evidenciadas na CGE.

10.3 - Fluxos financeiros do SPE para o subsector Estado.

10.4 - Fluxos financeiros dos serviços e fundos autónomos para o SPE.

10.4.1 - Fluxos evidenciados na CGE.

10.4.2 - Outros fluxos.

XI - Fluxos financeiros com a União Europeia.

11.1 - Considerações gerais.

11.2 - Fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia.

11.2.1 - Enquadramento.

11.2.2 - Recursos próprios não tradicionais.

11.3 - Fluxos financeiros da UE para Portugal.

11.3.1 - Enquadramento.

11.3.2 - Portugal no contexto da política financeira da EU.

11.3.3 - Transferências de fundos da UE em 2002.

11.3.4 - Fluxos financeiros da UE no período 1994-2002.

11.3.5 - QCA III.

11.3.5.1 - Quadro financeiro previsional.

11.3.5.2 - Realização financeira acumulada.

11.3.5.3 - Pedidos de pagamento em 30/12/2002 - aplicação da "regra n+2".

11.3.6 - QCA II.

11.3.7 - Fundo de Coesão.

11.3.7.1 - Fundo de Coesão I.

11.3.7.2 - Fundo de Coesão II.

11.3.8 - FEOGA-Garantia.

11.3.9 - Cooperação com o controlo externo comunitário (TCE).

11.4 - Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao Fundo Comunitário - FSE.

11.4.1 - Enquadramento.

11.4.2 - Caracterização do SIIFSE.

11.4.3 - Arquitectura aplicacional.

11.4.4 - Arquitectura física.

11.4.5 - Interfaces.

11.5 - Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 dos PO Regionais do Norte e do Centro.

11.5.1 - Enquadramento.

11.5.2 - Sistema de informação.

11.5.3 - Aspectos financeiros.

11.5.3.1 - Certificação de despesa à Comissão Europeia.

11.5.3.2 - Aprovações/execução financeira.

11.5.4 - Eficácia da decisão de candidaturas.

11.5.4.1 - Candidaturas das medidas FSE.

11.5.4.2 - Candidaturas das medidas FEDER.

11.5.4.3 - Candidaturas das medidas IFOP.

11.5.5 - Eficácia da decisão dos pagamentos.

11.5.6 - Controlo.

11.5.6.1 - Acções de controlo.

11.6 - Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental.

11.6.1 - Enquadramento.

11.6.2 - Observações da auditoria.

11.6.2.1 - Quadro legal da realização do programa e de cada intervenção.

11.6.2.2 - Análise do modelo adoptado.

11.6.2.3 - Financiamento das intervenções Polis.

11.7 - Análise dos Mecanismos de Suporte e Sistemas de Contabilização dos Fluxos Financeiros Comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE.

11.7.1 - Enquadramento.

11.7.2 - Caracterização do POEFDS.

11.7.3 - Circuito financeiro do FSE no âmbito do QCAIII.

11.7.4 - Fluxos financeiros FSE em 2002 - reflexos na CGE.

11.7.5 - Fluxos financeiros provenientes da UE para o POEFDS - Circuito financeiro.

11.7.6 - Orçamentação e contabilização dos projectos co-financiados no âmbito do POEFDS.

11.8 - Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC).

11.8.1 - Enquadramento.

11.8.2 - Observações da auditoria.

11.8.2.1 - De carácter geral.

11.8.2.2 - Sobre as despesas com as inspecções no local.

XII - Segurança social.

12.1 - Enquadramento geral e condicionantes.

12.1.1 - Enquadramento geral.

12.1.2 - Condicionantes.

12.2 - O Orçamento e a Conta.

12.2.1 - Lei do Orçamento.

12.2.2 - Decreto-lei de execução orçamental.

12.2.3 - Alterações orçamentais.

12.2.4 - Transferências do OSS para serviços da administração central.

12.2.4.1 - PIDDAC.

12.2.4.2 - Reforma da segurança social.

12.2.4.3 - Comissão Nacional de Família.

12.2.4.4 - Fundo de Solidariedade com a Emigração.

12.2.4.5 - RAFE - Regime de Administração Financeira do Estado.

12.2.5 - Conta da segurança social.

12.3 - Execução orçamental.

12.3.1 - Receita.

12.3.1.1 - Receita orçamentada e cobrada.

12.3.1.2 - Evolução da receita cobrada.

12.3.1.3 - Evolução das principais receitas.

12.3.2 - Despesa.

12.3.2.1 - Despesa orçamentada e executada.

12.3.2.2 - Evolução da despesa.

12.3.2.3 - Evolução das principais despesas.

12.3.3 - Saldos de execução orçamental.

12.3.3.1 - Exercício de 2002.

12.3.3.2 - Evolução no período de 1998 a 2002.

12.3.4 - Outros aspectos relevantes.

12.3.4.1 - Taxa de crescimento médio anual das receitas e despesas.

12.3.4.2 - Relação das principais receitas e despesas com o PIB.

12.3.5 - Financiamento do sistema de segurança social.

12.3.5.1 - Subsistemas e regimes de segurança social.

12.3.5.2 - O financiamento por subsistemas e regimes na óptica jurídica.

12.3.5.3 - Normas transitórias de financiamento quanto a 2002 e anos seguintes.

12.3.5.4 - Constrangimentos à análise do financiamento do sistema em 2002.

12.3.5.5 - A evolução da origem de fundos no período 2000-2002.

12.3.5.6 - Redistribuição financeira entre os subsistemas.

12.3.5.7 - Comparações do nível contributivo e de fiscalidade no seio da UE.

12.4 - Balanço e demonstração de resultados.

12.4.1 - Processo de consolidação.

12.4.1.1 - Fases e constrangimentos do processo.

12.4.2 - Composição do activo, passivo e fundos próprios.

12.4.2.1 - Activo.

12.4.2.2 - Passivo.

12.4.2.3 - Fundos próprios.

12.4.3 - Desenvolvimento do activo por grupos patrimoniais.

12.4.3.1 - Disponibilidades.

12.4.3.2 - Dívidas de terceiros - Curto prazo.

12.4.3.3 - Dívidas de terceiros a médio e longo prazo.

12.4.3.4 - Investimentos financeiros.

12.4.3.5 - Imobilizações corpóreas e incorpóreas.

12.4.4 - Demonstração de resultados.

12.4.5 - Principais reservas às contas apresentadas.

12.5 - Pensões de reforma.

12.5.1 - Dados financeiros e físicos.

12.5.2 - Capacidade de auto-financiamento do sistema.

12.6 - Subsídio familiar a crianças e jovens e subsídios de maternidade, paternidade e adopção.

12.7 - A acção social.

12.7.1 - Evolução global das despesas e transferências do OSS.

12.7.2 - Despesas e transferências correntes destinadas a IPSS e estabelecimentos integrados.

12.7.3 - Distribuição regional dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais.

12.7.4 - Controlo interno na área dos acordos celebrados com IPSS.

12.8 - O emprego e formação profissional nas CSS e no contexto do sistema.

12.8.1 - Prestações de desemprego.

12.8.1.1 - Evolução geral dos subsídios de desemprego e do número de beneficiários.

12.8.1.2 - Movimento processual.

12.8.1.3 - Tempos médios de processamento.

12.8.1.4 - Valores médios de prestações de desemprego processadas (dias e subsídios).

12.8.1.5 - Distribuição do número de beneficiários por idade e sexo.

12.8.2 - Apoios ao emprego e formação profissional.

12.8.2.1 - Incidência financeira das políticas de emprego e formação profissional.

12.8.2.2 - Controlo interno na área do emprego e da formação profissional.

12.8.3 - Linhas de crédito e adiantamentos do OSS para acções de formação profissional co-financiadas pelo FSE.

12.8.3.1 - Linhas de crédito.

12.8.3.2 - Adiantamentos do OSS.

12.9 - Rendimento mínimo garantido.

12.9.1 - Execução orçamental.

12.9.2 - Valor das prestações e número de beneficiários e famílias.

12.9.3 - Distribuição regional.

12.9.3.1 - Perspectiva financeira.

12.9.3.2 - Número de beneficiários e famílias.

12.9.4 - Pagamentos indevidos.

12.9.5 - Execução processual.

12.9.5.1 - Situação dos processos entrados e avaliados no sistema.

12.9.5.2 - Motivos da cessação.

12.9.5.3 - Caracterização dos acordos de inserção.

12.9.5.4 - Outras características da população beneficiária.

12.10 - Património financeiro e imobiliário do IGFCSS.

12.10.1 - Património financeiro.

12.10.2 - Património imobiliário.

ÍNDICE DE QUADROS Quadro I.1 - Alterações que modificaram o montante da receita inicialmente prevista.

Quadro I.2 - Alterações que modificaram o montante da despesa inicialmente prevista.

Quadro I.3 - Alterações que modificaram a repartição inicial da despesa por ministérios.

Quadro I.4 - Transferências de verbas entre dotações do mesmo ministério.

Quadro I.5 - Alterações de natureza funcional.

Quadro I.6 - Alterações de natureza económica.

Quadro II.1 - Receita do Estado no Sistema Central de Receitas.

Quadro II.2 - Apuramento da receita efectiva por entidades.

Quadro II.3 - Saldos de liquidação em 01/01/2002 não evidenciados no SCR.

Quadro II.4 - Lançamentos efectuados no SGR - Desfasamentos verificados.

Quadro II.5 - Lançamentos efectuados no SGR por operação de execução.

Quadro II.6 - Lançamentos efectuados no SGR - Reembolsos.

Quadro II.7 - Lançamentos no SGR - Tabela do mês de Dezembro.

Quadro II.8 - Versões do SCR remetidas ao Tribunal.

Quadro II.9 - Apuramento do valor do reembolso ao FEA.

Quadro II.10 - Evolução da receita de IVA em dívida no ano de 2002.

Quadro II.11 - Evolução dos reembolsos e restituições de IVA em dívida no ano de 2002.

Quadro II.12 - Apuramento da receita líquida de IVA para o ano de 2002.

Quadro II.13 - Deduções efectuadas no sistema central do IVA.

Quadro II.14 - Identificação dos reembolsos processados por TEI.

Quadro II.15 - Evolução da situação dos 9 reembolsos e 16 restituições, no valor de e 57.443,30.

Quadro II.16 - Deduções efectuadas pela DCGF.

Quadro II.17 - Emissões processadas em 30.12.2002 e consideradas no despacho.

Quadro II.18 - Correcções à rubrica "Reembolsos Pagos" nos anos de 2001, 2002 e 2003.

Quadro II.19 - Balcão 0002 - liquidações prévias de IVA.

Quadro II.20 - Balcão 0002 - liquidações prévias de juros compensatórios.

Quadro II.21 - Balcão 0003 - autoliquidação de IVA.

Quadro II.22 - Balcão 0003 - autoliquidação de juros compensatórios.

Quadro II.23 - Desfasamento temporal entre a data de registo e a data-valor a que o lançamento diz respeito.

Quadro II.24 - Reembolsos e restituições de IVA processados em 30 de Dezembro de 2002.

Quadro II.25 - Restituições emitidas em 30.12.2002 por solicitação dos Serviços de Finanças.

Quadro II.26 - Reembolsos/restituições emitidos antes de 30-12-2002 e considerados na CGE de 2003.

Quadro II.27 - Evolução da receita de IR em dívida no ano de 2002.

Quadro II.28 - Evolução dos reembolsos de IR em dívida no ano de 2002.

Quadro II.29 - Apuramento da receita líquida de IR para o ano de 2002.

Quadro II.30 - Ciclo da informação resultante das pesquisas ao SCIR.

Quadro II.31 - Evolução da receita cobrada.

Quadro II.32 - Evolução da cobrança conciliada resultante das pesquisas ao SCIR.

Quadro II.33 - Evolução da cobrança não conciliada resultante das pesquisas ao SCIR.

Quadro II.34 - Evolução da cobrança de liquidações prévias por regularizar.

Quadro II.35 - Divergência nas cobranças dos serviços locais.

Quadro II.36 - Pontos fortes e fracos do processo contabilístico da Receita de IR.

Quadro II.37 - Comparação da receita prevista com a cobrada.

Quadro II.38 - Comparação da receita fiscal prevista com a cobrada.

Quadro II.39 - Evolução da receita cobrada.

Quadro II.40 - Evolução da receita fiscal.

Quadro II.41 - Peso da receita no PIB.

Quadro III.1 - Execução orçamental.

Quadro III.2 - Pagamentos de despesas de anos anteriores dos serviços integrados.

Quadro III.3 - Serviços integrados no RAFE quanto às despesas de funcionamento, por ministério.

Quadro III.4 - Serviços integrados no RAFE quanto às despesas inscritas no Cap. 50, por ministério.

Quadro III.5 - Capítulo 80 - "Contas de Ordem", por ministério.

Quadro III.6 - Comparação da despesa prevista com a despesa paga, por ministério.

Quadro III.7 - Evolução da despesa orçamental - 2001-2002 - por classificação económica.

Quadro III.8 - Evolução da despesa orçamental - 2001-2002 - por ministério.

Quadro III.9 - "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social" - Despesas.

Quadro III.10 - Estrutura das despesas dos subsectores líquidas de transferências entre si.

Quadro IV.1 - PIDDAC Previsional.

Quadro IV.2 - Execução financeira global do PIDDAC.

Quadro IV.3 - Variação da taxa de execução financeira.

Quadro IV.4 - Síntese e peso relativo dos programas novos e em curso Quadro IV.5 - Alterações ao orçamento inicial da despesa - Cap. 50.

Quadro IV.6 - Despesas "realizadas" por ministério e por agrupamentos económicos - Cap. 50.

Quadro IV.7 - Taxas de execução das despesas "realizadas" por classificação económica e ministério.

Quadro IV.8 - Taxa de execução por agrupamentos económicos - Cap. 50.

Quadro IV.9 - Taxa de execução por ministérios - Cap. 50.

Quadro IV.10 - Evolução orçamental do PIDDAC (Cap. 50) em termos orgânicos - 2000-2002.

Quadro IV.11 - Execução por sectores - Cap. 50.

Quadro IV.12 - Execução do PIDDAC global por sectores e fontes de financiamento.

Quadro IV.13 - Execução financeira global - Conta Geral do Estado 2001-2002.

Quadro IV.14 - Custos obtidos em condições normais de exequibilidade dos trabalhos.

Quadro IV.15 - Variação dos custos verificados das obras e dos preços estimados.

Quadro IV.16 - Variação dos custos do ar condicionado e dos preços estimados.

Quadro IV.17- Execução financeira - 2002.

Quadro IV.18 - Execução financeira global - 2000-2002.

Quadro IV.19 - Custo real da solução rodoviária.

Quadro V.1 - Apoios directos do Estado, por sectores institucionais.

Quadro V.2 - Apoios directos do Estado, por ministérios.

Quadro V.3 - Apoios directos do Estado a empresas e instituições de crédito.

Quadro V.4 - Apoios directos do Estado - a "instituições particulares" e a "famílias/particulares".

Quadro V.5 - Apoios concedidos pelos serviços e fundos autónomos, por sectores institucionais.

Quadro V.6 - Apoios concedidos por serviços e fundos autónomos.

Quadro V.7 - Apoios concedidos directamente pelo Estado e pelos SFA, por sectores institucionais.

Quadro V.8 - Apoios concedidos pelo ICS. Execução orçamental.

Quadro V.9 - Apoios pagos pelo ICS, por tipo de incentivo.

Quadro V.10 - Encargos com o porte pago e sua regularização.

Quadro V.11 - Apoios concedidos pelo IPDT. Execução orçamental.

Quadro V.12 - Apoios pagos pelo IPDT, por tipo de incentivo.

Quadro V.13 - Candidaturas ao PQP II, por eixo de intervenção.

Quadro V.14 - Planos Municipais de Prevenção Primária, por município.

Quadro V.15 - Despesa fiscal total.

Quadro V.16 - Despesa fiscal em IRS.

Quadro V.17 - Despesa fiscal em IRC.

Quadro V.18 - Despesa fiscal em IVA.

Quadro V.19 - Despesa fiscal em ISP.

Quadro V.20 - Despesa fiscal em ISP.

Quadro V.21 - Evolução da despesa e da receita fiscal.

Quadro V.22 - Peso da despesa fiscal na receita do imposto.

Quadro VI.1 - Execução do programa de financiamento.

Quadro VI.2 - Obrigações do Tesouro Médio Prazo emitidas ao abrigo da LOE/2002.

Quadro VI.3 - Execução do programa de troca de dívida.

Quadro VI.4 - Evolução da dívida pública directa.

Quadro VI.5 - Estrutura da dívida denominada em moeda estrangeira, por moedas.

Quadro VI.6 - Estrutura da dívida total após swaps, por moedas.

Quadro VI.7 - Risco cambial - Exposição cambial primária e exposição cambial líquida.

Quadro VI.8 - Perfil de maturidades da dívida outstanding.

Quadro VI.9 - Perfil de maturidades da dívida acumulada.

Quadro VI.10 - Perfil de refixing da carteira.

Quadro VI.11 - Duração modificada.

Quadro VI.12 - Risco de crédito expresso em percentagem do limite em vigor.

Quadro VI.13 - Desempenho global da carteira - Taxa interna de rentabilidade anualizada.

Quadro VI.14 - Custo do financiamento nas emissões.

Quadro VI.15 - Custo orçamental e custo cash-flow em 2002.

Quadro VI.16 - Produto dos empréstimos públicos susceptível de aplicação ao abrigo da LOE/2002.

Quadro VI.17 - Emissões e produto dos empréstimos públicos em 2002 e respectivo período complementar.

Quadro VI.18 - Produto susceptível de utilização ao abrigo da LOE/2002 e respectiva aplicação.

Quadro VI.19 - Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação.

Quadro VI.20 - Evolução dos valores assumidos/regularizados.

Quadro VI.21 - Assunção de passivos e regularização de responsabilidades.

Quadro VI.22 - Amortizações e encargos correntes da dívida.

Quadro VI.23 - Evolução das dotações orçamentais requisitadas e a repor.

Quadro VI.24 - Amortizações e juros e resultados de swaps em 2002 e respectiva variação.

Quadro VI.25 - Evolução das amortizações e encargos correntes da dívida.

Quadro VI.26 - Evolução das amortizações.

Quadro VI.27 - Evolução dos encargos com juros.

Quadro VI.28 - "Outros encargos da dívida".

Quadro VI.29 - Evolução das despesas com serviços da dívida pública.

Quadro VI.30 - Comissões pagas aos CTT/juros recebidos.

Quadro VI.31 - Garantias pessoais concedidas pelo Estado em 2002.

Quadro VI.32 - Pagamentos em execução de garantias ocorridos em 2002 na ordem interna.

Quadro VI.33 - Divergências entre a DGT e as entidades beneficiárias relativamente às responsabilidades assumidas.

Quadro VI.34 - Divergências entre a DGT e as entidades beneficiárias relativamente às responsabilidades efectivas.

Quadro VI.35 - Variações das responsabilidades do Estado na ordem interna.

Quadro VI.36 - Variações das responsabilidades do Estado na ordem externa.

Quadro VI.37 - Evolução dos factores que influenciaram as responsabilidades efectivas do Estado.

Quadro VI.38 - Variações das responsabilidades efectivas do Estado por sectores beneficiários.

Quadro VI.39 - Variações das responsabilidades de outras pessoas colectivas de direito público.

Quadro VI.40 - Cabimentação das garantias pessoais prestadas pelo Estado.

Quadro VI.41 - Evolução dos capitais garantidos pelo Estado no ano.

Quadro VI.42 - Evolução da posição das responsabilidades acumuladas do Estado.

Quadro VI.43 - Valores relativos a 2002 não imputados pela COSEC ao plafond orçamental.

Quadro VII.1 - Repartição do património financeiro, por subsector e tipo de activo.

Quadro VII.2 - Património financeiro do subsector Estado Evolução registada em 2001, por tipo de activo.

Quadro VII.3 - Créditos por empréstimos concedidos. Evolução registada em 2002, por moeda de denominação.

Quadro VII.4 - Créditos por empréstimos concedidos. Evolução registada em 2002, por natureza e moeda de denominação.

Quadro VII.5 - Créditos por repasse de fundos. Montante contratual, por beneficiário e origem dos fundos.

Quadro VII.6 - Créditos por repasse de fundos. Evolução registada em 2002.

Quadro VII.7 - Créditos por execução de garantias. Evolução registada em 2002.

Quadro VII.8 - Créditos resultantes de reestruturação de dívidas. Evolução registada em 2002, por natureza e moeda de denominação.

Quadro VII.9 - Créditos transferidos para o Estado. Evolução registada em 2002.

Quadro VII.10 - Obrigações e títulos da dívida pública na carteira da DGT. Evolução registada em 2002, por tipo de título.

Quadro VII.11 - Fundos de investimento na carteira da DGT. Evolução registada em 2002.

Quadro VII.12 - Acções na carteira da DGT. Evolução registada em 2002, por natureza dos movimentos.

Quadro VII.13 - Participações em organizações financeiras internacionais. Evolução e encargos suportados em 2002, por organização.

Quadro VII.14 - Composição das carteiras dos SFA, por natureza de activos.

Quadro VII.15 - Evolução do património financeiro.

Quadro VII.16 - Evolução global do património financeiro, por entidade.

Quadro VII.17 - Evolução registada na carteira dos empréstimos concedidos.

Quadro VII.18 - Evolução registada no valor da carteira de obrigações.

Quadro VII.19 - Evolução registada no valor da carteira de títulos de dívida pública.

Quadro VII.20 - Evolução registada no valor da carteira de títulos de participação.

Quadro VII.21 - Evolução registada no valor da carteira dos fundos de investimento.

Quadro VII.22 - Evolução registada no valor da carteira de participações em entidades societárias.

Quadro VII.23 - Movimentos de redução e de aumento da carteira.

Quadro VII.24 - Sociedades constituídas em 2002.

Quadro VII.25 - Evolução registada no valor da carteira de participações em entidades não societárias.

Quadro VII.26 - Evolução registada no valor da carteira dos outros activos.

Quadro VII.27 - Serviços e fundos autónomos que apresentam divergências entre a informação constante da CGE e a enviada ao abrigo das instruções.

Quadro VII.28 - Aplicação das receitas das privatizações em 2002.

Quadro VII.29 - Novas aplicações de capital realizadas em 2002, com receitas das privatizações.

Quadro VIII.1 - Movimentação da conta de "Operações de Regularização da Escrita Orçamental" para o ano de 2002.

Quadro IX.1 - Retroacção de reposições por ministérios.

Quadro IX.2 - Retroacção de reposições por finalidade.

Quadro IX.3 - Evolução da receita do Estado por cobrar em 2002.

Quadro IX.4 - Evolução das disponibilidades e aplicações da Tesouraria do Estado em 2002.

Quadro X.1 - Transferências para entidades do SPE.

Quadro X.2 - Subsídios para entidades do SPE.

Quadro X.3 - Transferências de capital para entidades do SPE.

Quadro X.4 - Transferências de verbas do PIDDAC.

Quadro X.5 - Transferências para as administrações portuárias.

Quadro X.6 - Transferência de verbas comunitárias para a APA.

Quadro X.7 - Transferência de verbas comunitárias para a APDL.

Quadro X.8 - Transferência de verbas orçamentais para a APL.

Quadro X.9 - Transferência de verbas comunitárias para a APS.

Quadro X.10 - Transferência de verbas orçamentais para a APSS.

Quadro X.11 - Regularização de responsabilidades.

Quadro X.12 - Aumentos de capital.

Quadro X.13 - Concessão de garantias pessoais.

Quadro X.14 - Variação dos fluxos financeiros e das garantias prestadas.

Quadro X.15 - Receitas com origem no SPE evidenciadas na CGE.

Quadro X.16 - Dividendos e participação nos lucros.

Quadro X.17 - Receitas das privatizações.

Quadro X.18 - Variação das receitas com origem no SPE.

Quadro X.19 - Transferências dos SFA para o SPE.

Quadro X.20 - Transferências dos SFA para o SPE, por entidade.

Quadro X.21 - Outras transferências para entidades do SPE.

Quadro XI.1 - Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia.

Quadro XI.2 - Transferências de Portugal para a União Europeia em 2002.

Quadro XI.3 - Contribuições - Fluxos financeiros.

Quadro XI.4 - Recursos próprios não tradicionais - Execução orçamental.

Quadro XI.5 - Recursos próprios não tradicionais - Evolução.

Quadro XI.6 - Transferências da UE para Portugal - 2002.

Quadro XI.7 - PIDDAC - Financiamento/Comunitário do PIDDAC 2002.

Quadro XI.8 - Transferências da UE - 1994-2002.

Quadro XI.9 - Programação e execução dos fundos do QCA III em 31/12/2002.

Quadro XI.10 - Programação, aprovação e execução financeira comunitária em 31/12/2002.

Quadro XI.11 - Realização dos fundos comunitários em 31/12/2002 - QCA III.

Quadro XI.12 - Aplicação da "regra n+2".

Quadro XI.13 - Realização do QCA II no período 1994-2002.

Quadro XI.14 - Os Programas Operacionais do QCA II.

Quadro XI.15 - Execução do Fundo de Coesão - 1993-2002.

Quadro XI.16 - Realização do Fundo de Coesão - 2000-2002.

Quadro XI.17 - Ajudas no âmbito do FEOGA-Garantia - 2002.

Quadro XI.18 - Despesa controlada no âmbito do PO Norte e do PO Centro.

Quadro XI.19 - Financiamento do investimento reprogramado.

Quadro XI.20 - Investimento previsto, realizado e cobertura por fundos comunitários.

Quadro XI.21 - Capital social das Sociedades Polis.

Quadro XII.1 - SS - LO/02 e Segurança Social.

Quadro XII.2 - SS - PIDDAC - Transferências do IGFSS no triénio de 1999-2002.

Quadro XII.3 - SS - Reforma da segurança social - Valores orçamentados transferidos e utilizados no período de 1997-2002.

Quadro XII.4 - SS - Reforma da segurança social - Valores orçamentados transferidos e utilizados por serviço em 2002.

Quadro XII.5 - SS - Distribuição dos gastos com a CNF.

Quadro XII.6 - SS - Distribuição dos gastos com a RAFE.

Quadro XII.7 - SS - Síntese da receita orçamentada e cobrada.

Quadro XII.8 - SS - Segurança social - Evolução da receita cobrada em 2001 e 2002.

Quadro XII.9 - SS - Desagregação por instituições das "Receitas de Capital - Outras".

Quadro XII.10 - SS - Evolução das principais receitas do Sistema no período de 1998-2002.

Quadro XII.11 - SS - Síntese da despesa orçamentada e executada.

Quadro XII.12 - SS - Evolução da despesa de 2001 para 2002.

Quadro XII.13 - SS - Evolução da despesa com emprego e formação profissional - 2001-2002.

Quadro XII.14 - SS - Evolução das principais despesas correntes no período de 1998-2002.

Quadro XII.15 - SS - Despesas de "Administração" do Sistema no período de 2000-2002.

Quadro XII.16 - SS - Evolução das despesas de "Administração" do Sistema no período de 2000-2002.

Quadro XII.17 - SS - Comparação entre a receita e a despesa.

Quadro XII.18 - SS - Contas da segurança social - 1998-2002.

Quadro XII.19 - SS - Principais receitas e despesas - Taxas de crescimento médio anual 1998-2002.

Quadro XII.20 - SS - Relação das principais receitas e despesas com o PIB - 1992, 1997 e 2002.

Quadro XII.21 - SS - Distribuição das receitas e transferências por fontes de financiamento - 2000-2002.

Quadro XII.22 - SS - Peso das contribuições e cotizações nas receitas totais do Sistema - 2000-2002.

Quadro XII.23 - SS - Distribuição das contribuições e cotizações por contribuintes e beneficiários no período de 2000-2002.

Quadro XII.24 - SS - Financiamento do Sistema.

Quadro XII.25 - SS - Despesas e transferências do subsistema previdencial de repartição.

Quadro XII.26 - SS - Despesas do subsistema de protecção à família e das políticas activas de emprego e formação profissional.

Quadro XII.27 - SS - Despesas do subsistema de protecção social de cidadania.

Quadro XII.28 - SS - Contribuições para a segurança social e nível de fiscalidade.

Quadro XII.29 - SS - Ajustamentos formalizados por verbetes de lançamento.

Quadro XII.30 - SS - Evolução no continente do activo, passivo e fundos próprios - 2001-2002.

Quadro XII.31 - SS - Estrutura do activo no continente - 2002.

Quadro XII.32 - SS - Evolução do activo no continente por grupos patrimoniais - 2001-2002.

Quadro XII.33 - SS - Evolução do passivo no continente por grupos patrimoniais - 2001-2002.

Quadro XII.34 - SS - Evolução dos fundos próprios no continente pelas principais rubricas.

Quadro XII.35 - SS - Distribuição do património por instituições.

Quadro XII.36 - SS - Desagregação da conta 51 - "Património" no IGFSS (transferências de contribuições para o IGFSS).

Quadro XII.37 - SS - Distribuição dos movimentos das reservas estatutárias por instituições em 2002.

Quadro XII.38 - SS - Distribuição das doações por instituições em 2002.

Quadro XII.39 - SS - Evolução das contas de disponibilidades no continente - 2001-2002.

Quadro XII.40 - SS - Distribuição dos depósitos em instituições de crédito e caixa por instituições - 2002.

Quadro XII.41 - SS - Distribuição da conta "Títulos negociáveis".

Quadro XII.42 - SS - Evolução das dívidas de terceiros de curto prazo no continente - 2001-2002 Quadro XII.43 - SS - Principais devedores segundo critérios de antiguidade e valor.

Quadro XII.44 - SS - Evolução das dívidas de terceiros de médio e longo prazo - 2001-2002.

Quadro XII.45 - SS - Evolução no continente em 2001 e 2002 dos investimentos financeiros.

Quadro XII.46 - SS - Partes de capital detidas pelo IGFSS em 31/12/2002.

Quadro XII.47 - SS - Movimentos contabilísticos na conta "Investimentos financeiros".

Quadro XII.48 - SS - Outras aplicações financeiras detidas pelo IGFSS.

Quadro XII.49 - SS - Continente - Imobilizações corpóreas e incorpóreas em 2002.

Quadro XII.50 - SS - Distribuição do imobilizado corpóreo bruto por instituições - 2002.

Quadro XII.51 - SS - Continente - Evolução das imobilizações corpóreas e incorpóreas - 2001-2002.

Quadro XII.52 - SS - Demonstração de resultados do continente em 2002.

Quadro XII.53 - SS - Demonstração dos resultados financeiros em 2002.

Quadro XII.54 - SS - Demonstração dos resultados extraordinários em 2002.

Quadro XII.55 - SS - Evolução do total das despesas com pensões de reforma do RG e RNCE no triénio de 2000 a 2002.

Quadro XII.56 - SS - Despesas com pensões de reforma, por subsistema, em 2002.

Quadro XII.57 - SS - Evolução do número de pensionistas por regime.

Quadro XII.58 - SS - Pensão média anual e mensal.

Quadro XII.59 - SS - Tempos médios de processamento das pensões no triénio de 2000 a 2002.

Quadro XII.60 - SS - Relação entre beneficiários e pensionistas.

Quadro XII.61 - SS - Grau de cobertura das contribuições relativamente às pensões.

Quadro XII.62 - SS - Evolução das despesas correntes com prestações de acção social no triénio de 2000-2002.

Quadro XII.63 - SS - Despesas de capital com equipamentos sociais no período de 2000-2002.

Quadro XII.64 - SS - Evolução das principais despesas e transferências com acção social no triénio de 2000-2002.

Quadro XII.65 - SS - Distribuição dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais e regiões do continente e Regiões Autónomas em 2002.

Quadro XII.66 - SS - Subsídios de desemprego - 1998-2002.

Quadro XII.67 - SS - Número de beneficiários com subsídios de desemprego - 2000-2002.

Quadro XII.68 - SS - Número de requerimentos entrados no período de 2000-2002 por tipo de subsídio de desemprego.

Quadro XII.69 - SS - Tempos médios (em dias) de processamento dos subsídios de desemprego no período de 2000-2002.

Quadro XII.70 - SS - Valores médios (subsídios e dias) em 2001 e 2002.

Quadro XII.71 - SS - Número de beneficiários com prestações de desemprego por grupo etário e tipo de subsídio em 2001 e 2002.

Quadro XII.72 - SS - Distribuição do número de beneficiários com prestações de desemprego por sexo no período de 2000-2002.

Quadro XII.73 - SS - Despesas e transferências associadas a políticas de emprego e formação profissional.

Quadro XII.74 - SS - Situação dos adiantamentos do OSS por conta do FSE - 31/12/2002.

Quadro XII.75 - SS - Orçamento e despesa do RMG no período de 1996-2002.

Quadro XII.76 - SS - Distribuição das despesas com RMG no quinquénio de 1998-2002.

Quadro XII.77 - SS - Prestação média por beneficiários e famílias de 2000 a 2002.

Quadro XII.78 - SS - Despesa no triénio de 2000-2002 por regiões e CDSSS.

Quadro XII.79 - SS - Número de famílias e indivíduos beneficiários no decurso de 2001 e 2002.

Quadro XII.80 - SS - Pagamentos indevidos e valores recuperados de prestações do RMG em 2002.

Quadro XII.81 - SS - Número acumulado de processos entrados e avaliados nos anos 2000, 2001 e 2002.

Quadro XII.82 - SS - Processos deferidos/indeferidos e taxa de indeferimento.

Quadro XII.83 - SS - Distribuição acumulada dos processos deferidos por cessados e não cessados nos anos de 2000, 2001 e 2002.

Quadro XII.84 - SS - Motivos de cessação até 31/12/2002.

Quadro XII.85 - SS - Áreas de inserção.

Quadro XII.86 - SS - Famílias beneficiárias do RMG.

Quadro XII.87 - SS - Evolução dos fundos próprios e dos RLE do IGFCSS (FEFSS) - 1998-2002.

Quadro XII.88 - SS - Evolução dos rácios capitais próprios do IGFCSS (FEFSS)/pensões pagas (RG e total).

Quadro XII.89 - SS - FEFSS - Aplicação em valores mobiliários.

ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico IV.1 - PIDDAC 2002 - Estrutura prevista por sectores.

Gráfico IV.2 - Despesa realizada - Transferências.

Gráfico IV.3 - Variação entre o financiamento total programado e o financiamento total executado - 2000 a 2002.

Gráfico V.1 - Evolução da despesa fiscal.

Gráfico VI.1 - Evolução das receitas provenientes das privatizações.

Gráfico VI.2 - Produto dos empréstimos.

Gráfico VI.3 - Aplicação do produto dos empréstimos.

Gráfico VI.4 - Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação.

Gráfico VII.1 - Repartição do património financeiro por subsector e tipo de activo.

Gráfico VII.2 - Evolução da receita da alienação de participações do Estado, 1993-2002.

Gráfico VII.3 - Constituição das carteiras de activos.

Gráfico VII.4 - Composição em termos percentuais do património financeiro dos SFA no final de 2002.

Gráfico VII.5 - Carteiras mais representativas no património financeiro dos SFA.

Gráfico VII.6 - Repartição das aplicações de receitas de privatizações, 1993-2002.

Gráfico XI.1 - Transferências da UE - 1994-2002.

Gráfico XI.2 - Financiamentos previstos na reprogramação.

Gráfico XI.3 - Distribuição do financiamento recebido.

Gráfico XII.1 - SS - Evolução das principais receitas do Sistema no período de 1998-2002.

Gráfico XII.2 - SS - Evolução das principais prestações sociais - 1999-2002.

Gráfico XII.3 - SS - Evolução das receitas e despesas correntes no quinquénio de 1998-2002.

Gráfico XII.4 - SS - Evolução da despesa e da receita no quinquénio de 1998-2002.

Gráfico XII.5 - SS - Contribuições para a segurança social e nível de fiscalidade em percentagem do PIB.

Gráfico XII.6 - SS - Evolução no continente do activo, passivo e fundos próprios - 2001-2002.

Gráfico XII.7 - SS - Evolução do activo pelos principais grupos patrimoniais - 2001-2002.

Gráfico XII.8 - SS - Relação entre as despesas efectuadas com pensões e o total das despesas e transferências.

Gráfico XII.9 - SS - Evolução do total das despesas com pensões de reforma no triénio de 2000 a 2002.

Gráfico XII.10 - SS - Taxas de crescimento anual nas despesas com pensões no quinquénio de 1997-2002.

Gráfico XII.11 - SS - Evolução do número de pensionistas por regime.

Gráfico XII.12 - SS - Evolução das despesas correntes com acção social de 1999 a 2002.

Gráfico XII.13 - SS - Distribuição dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais.

Gráfico XII.14 - SS - Média nacional (em dias) de processamento dos subsídios de desemprego em 2002.

Gráfico XII.15 - SS - Despesas com RMG de 1996 a 2002.

Gráfico XII.16 - SS - Evolução das despesas com RMG por regiões.

Gráfico XII.17 - SS - Titulares por escalão etário e sexo.

Gráfico XII.18 - SS - Beneficiários por escalão etário.

Gráfico XII.19 - SS - Tipificação dos agregados familiares.

Gráfico XII.20 - SS - Famílias sem rendimento por tipo de agregado.

Gráfico XII.21 - SS - Evolução dos fundos próprios e dos resultados líquidos do IGFCSS (FEFSS).

Gráfico XII.22 - SS - Evolução dos rácios capitais próprios do IGFCSS (FEFSS)/pensões pagas (RG e total).

Gráfico XII.23 - SS - FEFSS - Aplicação de fundos no período de 2000-2002.

Gráfico XII.24 - SS - FEFSS - Evolução da taxa de rendibilidade dos activos financeiros - 1990-2002.

Principais abreviaturas utilizadas AC - Administração central.

ACNUR - Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.

ADSE - Direcção-Geral de Protecção aos Funcionários e Agentes da Administração Pública.

AIP - Associação Industrial Portuguesa.

ANA - Aeroporto e Navegação Aérea.

ANECRA - Associação Nacional das Empresas de Comércio e de Reparação Automóvel.

AP - Administração Pública.

APA - Associação Parque Atlântico.

APAD - Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento.

APC - Alterações do Processo Construtivo.

APDL - Administração dos Portos do Douro e Leixões.

API - Agência Portuguesa para o Investimento.

APL - Administração do Porto de Lisboa.

APPC - Associação Portuguesa de Paralisia Cerebral.

APS - Administração do Porto de Sines.

APSS - Administração do Porto de Setúbal e Sesimbra.

ARAN - Associação Nacional do Ramo Automóvel.

ARS - Administração Regional de Saúde.

BAD - Banco Africano de Desenvolvimento.

BASD - Banco Asiático de Desenvolvimento.

BCP - Banco Comercial Português.

BEI - Banco Europeu de Investimento.

BERD - Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento.

BF - Benefícios fiscais.

BFN - Banco de Fomento Nacional.

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento.

BIRD - Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento.

BNA - Banco Nacional de Angola.

BNU - Banco Nacional Ultramarino.

BPA - Banco Português do Atlântico.

BTA - Banco Totta e Açores.

CA - Conselho de administração.

CA's - Certificados de aforro.

CAP - Confederação dos Agricultores de Portugal.

CARRIS - Companhia Carris de Ferro de Lisboa.

CCAM - Caixas de Crédito Agrícola Mútuo.

CCDR - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional.

CCFSE - Comissão de Coordenação do Fundo Social Europeu.

CCR - Comissão de Coordenação Regional.

CD - Conselho directivo.

CDSSS - Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social.

CE - Comissão Europeia.

CEB - Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa.

CEDIC - Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo.

CEE - Comunidade Económica Europeia.

CEFPI - Centro de Educação e Formação Profissional Integrada.

CEISET - Centro de Empresas e Inovação de Setúbal.

CEO - Conta de Execução Orçamental.

CEPRA - Centro de Formação Profissional de Reparação Automóvel.

CFE - Centro de Formalidades Empresariais.

CGA - Caixa Geral de Aposentações.

CGD - Caixa Geral de Depósitos.

CGE - Conta Geral do Estado.

CGF - Conselho de Garantias Financeiras.

CGTP/INTER - Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses - Intersindical.

CHF - Francos suíços.

CIFRE - Comissão Interministerial de Financiamento a Retornados.

CIMPOR - Cimentos de Portugal.

CIRS - Swap de taxa de juro e de moeda.

CLA - Comissões Locais de Acompanhamento.

CLO - Sistema Nacional de Leitura Óptica.

CMC - Câmara Municipal de Coimbra.

CNCAP - Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública.

CNP - Centro Nacional de Pensões.

CNPRP - Centro Nacional de Protecção contra os Riscos Profissionais.

COSEC - Companhia de Seguro de Créditos.

CP - Caminhos de Ferro Portugueses.

CPA - Código do Procedimento Administrativo.

CPAFJ - Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas.

CPH - Contas Poupança-Habitação.

CPME - Caixa de Previdência do Ministério da Educação.

CPN - Contrapartida Pública Nacional.

CPP - Crédito Predial Português.

CPP/CFB - Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela.

CRCB - Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau.

CRGE - Companhias Reunidas de Gás e Electricidade.

CRP - Constituição da República Portuguesa.

CSOPT - Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes.

CSS - Conta da Segurança Social.

CTM/CNN - Companhia de Transportes Marítimos/Companhia Nacional de Navegação.

CTT - Correios de Portugal.

CVM - Central de Valores Mobiliários.

DAFSE - Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.

DAPHNE - Document Application Processing in a Heterogeneous Network Environment.

DAS - Declaração de Fiabilidade das Contas.

DCC - Direcção de Contabilidade e Controlo.

DCGF - Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos.

DCT - Direcção de Contas do Tesouro.

DEM - Marcos alemães.

DEPP - Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento.

DF - Direcção de Finanças.

DG - Direcção-Geral.

DGA - Direcção-Geral do Ambiente.

DGACCP - Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas.

DGAERI - Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais.

DGAIEC - Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.

DGAJ - Direcção-Geral da Administração da Justiça.

DGAL - Direcção-Geral das Autarquias Locais.

DGCI - Direcção-Geral dos Impostos.

DGCI-ICI/ICA - Direcção-Geral dos Impostos - Imposto de circulação/imposto de camionagem.

DGCI-RPSF - Direcção-Geral dos Impostos - Restituições e pagamentos dos serviços de finanças.

DGCP - Direcção-Geral da Contabilidade Pública.

DGDR - Direcção-Geral de Desenvolvimento Regional.

DGIES - Direcção-Geral das Instalações e Equipamentos da Saúde.

DGITA - Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros.

DGO - Direcção-Geral do Orçamento.

DGOTDU - Direcção-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano.

DGPA - Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura.

DGRSS - Direcção-Geral dos Regimes da Segurança Social.

DGSSS - Direcção-Geral de Solidariedade e Segurança Social.

DGT - Direcção-Geral do Tesouro.

DGTC - Direcção-Geral do Tribunal de Contas.

DGTT - Direcção-Geral de Transportes Terrestres.

DIT - Direcção Internacional (COSEC).

DIV - Diversos.

DL - Decreto-lei.

DO - Depósitos à ordem.

DPP - Departamento de Prospectiva e Planeamento.

DR - Diário da República.

DRA - Direcção Regional de Agricultura.

DRAGAPOR - Dragagens de Portugal.

DRL - Demonstração de resultados líquidos.

DRSSS - Direcção Regional de Solidariedade e Segurança Social.

DSBF - Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais.

DSCGF - Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos.

DSIRC - Direcção de Serviços do IRC.

DSIRS - Direcção de Serviços do IRS.

DSPE - Direcção de Serviços de Planeamento e Estatística.

DSRIVA - Direcção de Serviços de Reembolsos do Imposto sobre o Valor Acrescentado.

DSRNRPC - Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários.

DTCE - Departamento da Tesouraria Central do Estado.

DUC - Documento Único de Cobrança.

EAT - Estrutura de Apoio Técnico.

EBF - Estatuto dos Benefícios Fiscais.

ECP - Euro Commercial Paper.

EDP - Electricidade de Portugal.

EE - Entidade empregadora.

EGN - Encargos Gerais da Nação.

EM - Estado membro.

EMGFA - Estado-Maior-General das Forças Armadas.

EN - Estrada nacional.

ENDAC - Empresa Nacional de Desenvolvimento Agrícola e Cinegético.

EPAL - Empresa Portuguesa de Águas Livres.

EPDP - Empresa Pública do Diário Popular.

EPE - Entidade Pública Empresarial.

EUA - Estados Unidos da América.

EUR - Euro.

EURATOM - European Atomic Energy Community.

EUROSTAT - Serviço de Estatística da Comunidade Europeia.

EXMIN - Companhia de Indústria e Serviços Mineiros.

FA - Fundo de Abastecimento.

FAC - Fundação Abreu Callado.

FAT - Fundo de Acidentes de Trabalho.

FBCF - Formação Bruta do Capital Fixo.

FC - Financiamento Comunitário.

FC - Fundo de Coesão.

FCPB - Fundo Comum para os Produtos de Base.

FCT - Fundação para a Ciência e a Tecnologia.

FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

FEF - Fundo de Equilíbrio Financeiro.

FEFSS - Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.

FEOGA - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.

FEOGA-G - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Garantia.

FEOGA-O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Orientação.

FESSJ - Fundo Especial de Segurança Social dos Jornalistas.

FGA - Fundo de Garantia Automóvel.

FGADM - Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores.

FGCAM - Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo.

FGD - Fundo de Garantia de Depósitos.

FGS - Fundo de Garantia Salarial.

FN - Financiamento Nacional.

FORPESCAS - Centro de Formação para o Sector das Pescas.

FRCE - Fundo de Restabelecimento do Conselho da Europa.

FRDP - Fundo de Regularização da Dívida Pública.

FRIE - Fundo de Reestruturação e Internacionalização Empresarial.

FRN - Floting rate notes.

FSE - Fundo Social Europeu.

FSS - Fundo de Socorro Social.

GBP - Librase esterlinas.

GEP - Gabinete de Estudos e Planeamento.

GEPI - Gabinete de Estudos e Planeamento das Instalações.

GNR - Guarda Nacional Republicana.

GOP - Grandes Opções do Plano.

GRICES - Gabinete de Relações Internacionais da Ciência e do Ensino Superior.

GT - Gestão de tesourarias.

GTADS - Gabinete Técnico de Apoio ao Desenvolvimento Social.

HCB - Hidroeléctrica de Cahora Bassa.

IA - Instituto das Artes.

IA - Imposto automóvel.

IAJ - Incentivo ao Arrendamento por Jovens.

IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.

IASFA - Instituto de Acção Social das Forças Armadas.

IC - Itinerário complementar.

IC - Iniciativa comunitária.

IC - Instituições de crédito.

ICAM - Instituto do Cinema, Audiovisual e Multimédia.

ICCI - Incentivo à Criação de Conteúdos na Internet.

ICEP - Investimentos, Comércio e Turismo de Portugal.

ICOR - Instituto para a Construção Rodoviária.

ICP - Instituto das Comunicações de Portugal.

ICP-ANACOM - Autoridade Nacional de Comunicações.

ICS - Instituto da Comunicação Social.

IDS - Instituto para o Desenvolvimento Social.

IDT - Instituto da Droga e da Toxicodependência.

IEFP - Instituto do Emprego e Formação Profissional.

IEP - Instituto das Estradas de Portugal.

IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.

IFOP - Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.

IFT - Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.

IGAPHE - Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.

IGCP - Instituto de Gestão do Crédito Público.

IGF - Inspecção-Geral de Finanças.

IGFCSS - Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social.

IGFSE - Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.

IGFSS - Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

IGIF - Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde.

IGMSST - Inspecção-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho.

II - Instituto de Informática.

IIES - Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade.

IMIT - Incentivos para a Modernização da Indústria Têxtil.

IMT - Incentivos à Modernização Tecnológica.

INAG - Instituto da Água.

INATEL - Instituto Nacional de Aproveitamento dos Tempos Livres.

INDEP - Indústrias Nacionais de Defesa.

INETI - Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial.

INGA - Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.

INH - Instituto Nacional de Habitação.

INR - Instituto dos Resíduos.

INSDRJ - Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge.

INTERREG - Iniciativa Comunitária para as Áreas Fronteiriças.

IO - Iniciativa operacional.

IOAT - Intervenção Operacional de Acessibilidades e Transportes.

IOI - Intervenção Operacional Integrar.

IP - Itinerário principal.

IPAE - Instituto Português das Artes do Espectáculo.

IPC - Instituto Politécnico de Coimbra.

IPDT - Instituto Português da Droga e da Toxicodependência.

IPE - Investimentos e Participações do Estado.

IPLB - Instituto Português do Livro e das Bibliotecas.

IPM - Instituto Português de Museus.

IPPAR - Instituto Português do Património Arquitectónico.

IPQ - Instituto Português da Qualidade.

IPSS - Instituições particulares de solidariedade social.

IR - Impostos sobre o rendimento.

IRC - Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas.

IROMA - Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas.

IRS - Swap de taxa de juro.

IRS - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares.

ISC - Instituições superiores de controlo.

ISP - Imposto sobre os produtos petrolíferos.

ISS - Instituições de segurança social.

ISSS - Instituto de Solidariedade e Segurança Social.

ISSSS - Instituições do sistema de solidariedade e segurança social.

IT - Inspecção tributária.

ITP - Instituto de Turismo de Portugal.

IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado.

IVV - Instituto da Vinha e do Vinho.

JAE - Junta Autónoma das Estradas.

JPY - Ienes japoneses.

KFW - Kreditansalt für Wiederaufbau.

LBCP - Lei de Bases da Contabilidade Pública.

LBSS - Lei de Bases da Segurança Social.

LEADER - Iniciativa Comunitária para o Desenvolvimento Rural.

LEO - Lei de Enquadramento Orçamental.

LEOE - Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado.

LGT - Lei Geral Tributária.

LOE - Lei do Orçamento do Estado.

LVT - Lisboa e Vale do Tejo.

MADRP - Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

MAI - Ministério da Administração Interna.

MAOT - Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território.

MC - Ministério da Cultura.

MCES - Ministério da Ciência e do Ensino Superior.

MCOTA - Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente.

MCT - Ministério da Ciência e Tecnologia.

MDN - Ministério da Defesa Nacional.

ME - Ministério da Educação.

MEc - Ministério da Economia.

MEDIP - Mercado Especial de Dívida Pública.

MES - Ministério do Equipamento Social.

MET - Meticais.

MF - Ministério das Finanças.

MIGA - Agência Multilateral de Garantia de Investimentos.

MJ - Ministério da Justiça.

MJD - Ministério da Juventude e do Desporto.

ML - Metropolitano de Lisboa.

MM - Metropolitano do Mondego.

MNE - Ministério dos Negócios Estrangeiros.

MOPTH - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação.

MP - Metro do Porto.

MP - Ministério do Planeamento.

MPT - Meios de Pagamento do Tesouro.

MREAP - Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública.

MS - Ministério da Saúde.

MSST - Ministério da Segurança Social e do Trabalho.

MTMM - Mapas de trabalhos a mais e a menos.

MTN - Medium term notes.

MTS - Ministério do Trabalho e da Solidariedade.

NAI - Núcleo de Auditoria Interna da DGAIEC.

NERA - Associação Empresarial da Região do Algarve.

NIB - Número de identificação bancária.

OBERCOM - Observatório da Comunicação Social.

OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico.

OCM - Organizações Comuns de Mercado.

OE - Orçamento do Estado.

OET - Operações Específicas do Tesouro.

OEVT - Operadores Especializados em Valores do Tesouro.

OF - Outras fontes.

OMP - Operadores de mercado primário.

OREO - Operações de regularização da escrita orçamental.

OSS - Orçamento da segurança social.

OT - Obrigações do Tesouro.

OTRV - Obrigações do Tesouro de rendimento variável.

PAC - Política Agrícola Comum.

PAEFP - Políticas Activas de Emprego e Formação Profissional.

PAFAC - Projecto de Apoio à Família e à Criança.

PAIEP - Programa de Apoio à Internacionalização das Empresas Portuguesas.

PAII - Programa de Apoio Integrado a Idosos.

PAR - Programa de Financiamento a Arrendatários Rurais.

PARPÚBLICA - Participações Públicas.

PCISS - Plano de Contas das Instituições da Segurança Social.

PDM - Plano Director Municipal.

PDR - Plano de Desenvolvimento Regional.

PEDIP - Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa.

PIB - Produto Interno Bruto.

PIDDAC - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central.

PLC - Pedido de libertação de crédito.

PME - Pequenas e médias empresas.

PMPS - Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências.

PNB - Produto Nacional Bruto.

PNDES - Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social.

PO - Programa operacional.

POC - Plano Oficial de Contabilidade.

POC-EDUCAÇÃO - Plano Oficial de Contabilidade Pública para o Sector da Educação.

POCISSSS - Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social.

POCMS - Plano Oficial de Contabilidade Pública do Ministério da Saúde.

POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pública.

POE - Programa Operacional de Economia.

POEFDS - Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social.

PPE - Planos Poupança Educação.

PPR - Planos Poupança Reforma.

PPR/E - Planos Poupança Reforma/Educação.

PQP - Programa Quadro Prevenir.

PQR - Programa Quadro Reinserir.

PRN - Plano Rodoviário Nacional.

PRODEP - Programa de Desenvolvimento Educativo para Portugal.

PROREST - Programa de Apoio à Requalificação e Modernização dos Estabelecimentos de Restauração e Bebidas.

PROST - Pension Reform Options Simulation Toolkit.

PSP - Polícia de Segurança Pública.

PT - Portugal Telecom.

QCA - Quadro Comunitário de Apoio.

RA - Regiões Autónomas.

RAA - Região Autónoma dos Açores.

RAFE - Reforma da Administração Financeira do Estado/Regime da Administração Financeira do Estado.

RAM - Região Autónoma da Madeira.

RASL - Receitas Aduaneiras Sujeitas a Liquidação.

RAVE - Rede Ferroviária de Alta Velocidade.

RC - Revisão constitucional.

RCM - Resolução do Conselho de Ministros.

RDP - Radiodifusão Portuguesa.

REFER - Rede Ferroviária Nacional.

REN - Rede Eléctrica Nacional.

RESIDOURO - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos.

RESSAA - Regime Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas.

RESSF - Regime Especial de Segurança Social dos Ferroviários.

RETEX - Iniciativa Comunitária RETEX.

RG - Regime geral.

RL - Resultados líquidos.

RLE - Resultados líquidos do exercício.

RMG - Rendimento mínimo garantido.

RNC - Regime não contributivo.

RNCE - Regimes não contributivos e equiparados.

RTA - Região de Turismo do Algarve.

RTE - Regime da Tesouraria do Estado.

RTR - Regime Transitório dos Rurais.

RURIS - Plano de Desenvolvimento Rural.

SA - Sociedade anónima.

SAA - Serviços com autonomia administrativa.

SAD - Sistema de Apoio à Decisão.

SAMS - Serviços de Assistência Médico-Social do Sindicato dos Bancários do Sul e Ilhas.

SAP - System Application and Products in Data Processing.

SCA - Sistema de Contabilidade Aduaneira.

SCE - Sistema de Controlo de Cobranças de Receitas do Estado e de Operações de Tesouraria.

SCIR - Sistema Central de Impostos sobre o Rendimento.

SCML - Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

SCR - Sistema Central de Receitas.

SCT - Sistema de Compensação do Tesouro.

SDIM - Sociedade de Distribuição de Imprensa da Madeira.

SESS - Secretaria de Estado da Segurança Social.

SETF - Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças.

SFA - Serviços e Fundos Autónomos.

SFC - Structural Funds Common Database.

SG - Secretaria-Geral.

SGBD - Sistema de Gestão de Base de Dados.

SGC - Sistema de Gestão de Contribuintes.

SGEEB - Sistema de Garantia do Estado a Empréstimos Bancários.

SGI - Sistema de Gestão de Interfaces.

SGPS - Sociedade Gestora de Participações Sociais.

SGR - Sistema de Gestão de Receitas.

SGT - Sistema de Gestão das Contas Correntes da Direcção-Geral do Tesouro.

SI - Sistema de Informação.

SI2P - Sistema Integrado de Informação das Pescas.

SIADRU - Sistema de Informação para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural.

SIBS - Sistema Interbancário de Serviços.

SIC - Sistema de Informação Contabilística.

SICPIDDAC - Sistema de Informação Contabilística para o PIDDAC.

SIDReg - Sistema de Informação de Base Regional.

SIF - Sistema de Informação Financeira.

SIFAP - Sistema de Financiamento à Agricultura e Pescas.

SIFEC - Sistema de Informação para os Fundos Estruturais e de Coesão.

SIFIT - Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo.

SIGC - Sistema Integrado de Gestão e de Controlo.

SIGNO - Sistema de Informação para a Gestão dos Fundos Comunitários na CCDR Norte.

SIIFSE - Sistema Integrado de Informação do Fundo Social Europeu.

SIPIDDAC - Sistema de Informação para o PIDDAC.

SNAPA - Sociedade Nacional dos Armadores da Pesca de Arrasto.

SNS - Serviço Nacional de Saúde.

SOFE - Serviços Sociais do Ministério das Finanças.

SOFLUSA - Sociedade Fluvial de Transportes.

SOLARH - Programa de Solidariedade à Recuperação de Habitação.

SP - Subsistema Previdencial.

SPA - Sector Público Administrativo.

SPE - Sector Público Empresarial.

SPF - Subsistema de Protecção à Família.

SPGT - Sistema de Pagamento de Grandes Transacções.

SPSC - Subsistema de Protecção Social de Cidadania.

SPTT - Serviço de Prevenção e Tratamento da Toxicodependência.

SS - Serviços simples.

SS - Segurança social.

SSGNR - Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana.

SSMS - Serviços Sociais do Ministério da Saúde.

SSPSP - Serviços Sociais da Polícia de Segurança Pública.

SSSSS - Sistema de Solidariedade e Segurança Social.

STCP - Sociedade de Transportes Colectivos do Porto.

STE - Sistema de Tratamento Estatístico.

TA - Tratado de Amesterdão.

TC - Tribunal de Contas.

TCE - Tribunal de Contas Europeu.

TEI - Transferência Electrónica Interbancária.

TESFTE - Tabela de entradas e saídas de fundos na Tesouraria do Estado.

TF - Tesourarias de finanças.

TLP - Telefones de Lisboa e Porto.

TNSC - Teatro Nacional de São Carlos.

TSU - Taxa social única.

TUE - Tratado da União Europeia.

TVI - Televisão Independente.

UC - Universidade de Coimbra.

UCF - Unidade de Controlo e Fiscalização dos QCA do IAPMEI e do ICEP.

UE - União Europeia.

UG - Unidade de gestão.

UNIAGRI - União de Cooperativas Agrícolas do Noroeste Português.

USD - Dólares americanos.

VEB - Bolivar.

VITIS - Ajuda à Reconversão e Reestruturação da Vinha.

VLC - Valor líquido contabilístico.

ZAR - Rands sul-africanos.

Anexo I - Identificação de actos administrativos publicados em 2002 que implicaram perda de receita fiscal.

Anexo II - Respostas dos serviços e entidades, nos termos do disposto no n.º 4 do art.º 24.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro.

I - Processo orçamental.

. Direcção-Geral do Orçamento.

II - Execução do Orçamento da Receita.

. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 2.1 a 2.5).

. Direcção-Geral dos Impostos (pontos 2.1 a 2.3 e 2.5).

. Direcção-Geral do Tesouro (pontos 2.1 a 2.5).

. Direcção-Geral dos Impostos (ponto 2.5).

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 2.5).

. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 2.6).

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 2.6).

. Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (ponto 2.6).

. Direcção-Geral dos Impostos (ponto 2.6).

. Direcção-Geral dos Impostos - Direcção de Serviços do IRC (ponto 2.6).

. Instituto de Informática (ponto 2.6).

. Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (ponto 2.6).

. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 2.7).

III - Execução do Orçamento da Despesa.

. Direcção-Geral do Orçamento.

IV - Investimentos do Plano.

. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 4.1 e 4.2).

. Departamento de Prospectiva e Planeamento (pontos 4.1 e 4.2).

. Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 4.3).

. Instituto das Estradas de Portugal (ponto 4.4).

. Inspecção-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações (ponto 4.4).

V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado.

. Instituto da Comunicação Social (ponto 5.2).

. Instituto da Droga e da Toxicodependência (ponto 5.3).

. Direcção-Geral dos Impostos (ponto 5.4).

. Agência Portuguesa para o Investimento (ponto 5.4).

. Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 5.4).

. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 5.4).

. Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (pontos 5.4.1 a 5.4.3).

. Direcção-Geral dos Impostos (pontos 5.4.1 a 5.4.3).

VI - Dívida pública.

. Instituto de Gestão do Crédito Público (pontos 6.1 a 6.4).

. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 6.1 a 6.4).

. Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 6.5).

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 6.6).

. Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 6.6).

. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 6.6).

. Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 6.7).

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 6.8).

. Companhia de Seguro de Créditos (ponto 6.9).

. Conselho de Garantias Financeiras (ponto 6.9).

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 6.9).

VII - Património financeiro.

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 7.2).

. Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais (ponto 7.2).

. Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo (ponto 7.3).

. Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (ponto 7.3).

. Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana (ponto 7. 3).

. Instituto Nacional de Engenharia, Tecnologia e Inovação (ponto 7.3).

. Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 7.3).

. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 7.3).

. Serviços Sociais do Ministério das Finanças (ponto 7.3).

. ICEP Portugal (ponto 7.3).

. Instituto de Turismo de Portugal (ponto 7.3).

. Instituto Português do Património Arquitectónico (ponto 7.3).

. Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (ponto 7.3).

. Instituto Nacional de Habitação (ponto 7.3).

. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo (ponto 7.3).

. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 7.4).

. Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 7.4).

VIII - Operações de tesouraria.

. Direcção-Geral do Tesouro.

. Direcção-Geral do Orçamento.

IX - Operações de encerramento da Conta.

. Direcção-Geral do Orçamento [ponto 9.1 a)].

. Direcção-Geral do Orçamento [pontos 9.1 b) e 9.2)].

. Direcção-Geral dos Impostos [pontos 9.1 b) e 9.2)].

. Direcção-Geral do Tesouro [pontos 9.1 b) e 9.2)].

X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial.

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 10.2).

. Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação (ponto 10.2).

. Instituto das Artes (ponto 10.2).

. Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 10.4).

. Centro de Formação Profissional para o Sector das Pescas (ponto 10.4).

. Centro de Educação e Formação Profissional Integrada (ponto 10.4).

. Instituto de Turismo de Portugal (ponto 10.4).

. Instituto do Emprego e Formação Profissional (ponto 10.4).

. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 10.4).

XI - Fluxos financeiros com a União Europeia.

. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 11.1,11.2 e 11.3).

. Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola/Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (pontos 11.1,11.2 e 11.3).

. Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (pontos 11.1,11.2 e 11.3).

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 11.1,11.2 e 11.3).

. Programa de Iniciativa Comunitária EQUAL (ponto 11.4).

. Instituto para a Inovação na Formação (ponto 11.4).

. Comissão de Gestão do QCA III (ponto 11.4).

. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 11.4).

. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro (ponto 11.4).

. Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão (ponto 11.5).

. Inspecção-Geral da Saúde (ponto 11.5).

. Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola/Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (ponto 11.5).

. Inspecção-Geral das Finanças (ponto 11.5).

. Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura (ponto 11.5).

. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 11.5).

. Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (ponto 11.5).

. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro (ponto 11.5).

. Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão (ponto 11.5).

. Inspecção-Geral de Finanças (ponto 11.5).

. Inspecção-Geral da Saúde (ponto 11.5).

. Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura (ponto 11.5).

. Direcção-Geral de Desenvolvimento Regional (ponto 11.5).

. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 11.5).

. Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola/Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e das Pescas (ponto 11.5).

. Programa Operacional da Região do Norte (ponto 11.5).

. Secretaria-Geral do Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (ponto 11.6).

. Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (ponto 11.6).

. Gabinete do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (ponto 11.6).

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 11.6).

. Coordenador Nacional do Programa Polis (ponto 11.6).

. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 11.7).

. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 11.7).

. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 11.7).

. Comissão de Gestão do QCA III (ponto 11.7).

. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 11.7).

. Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas (ponto 11.7).

. Instituto do Emprego e Formação Profissional (ponto 11.7).

. Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (ponto 11.7).

XII - Segurança social.

. Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (pontos 12.1 a 12.4 e 12.8).

. Instituto de Solidariedade e Segurança Social (pontos 12.5, 12.7 e 12.8).

. Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (ponto 12.7).

. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 12.8).

. Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ponto 12.9).

. Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social (ponto 12.10).

VOLUME I Considerações preambulares Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa, compete ao Tribunal de Contas, nomeadamente, dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo a da Segurança Social.

Por sua vez, insere-se na competência da Assembleia da República, conforme o disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição, tomar as contas do Estado com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua apreciação.

É no cumprimento destes preceitos constitucionais que se apresenta o Parecer do Tribunal sobre a Conta relativa ao ano económico de 2002, recebida em 30 de Dezembro de 2003.

Relativamente às condições em que o Tribunal tem vindo a desenvolver as suas actividades, é de salientar que a informação necessária ao acompanhamento sistemático da execução orçamental de 2002 disponibilizada pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO) voltou a revelar falta de consistência e fiabilidade, quer em relação à receita quer em relação à despesa, com a agravante de, relativamente à receita, ter sido remetida ao Tribunal de forma irregular e extemporânea.

Apesar da evolução positiva observada no processo contabilístico, com a entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas e do Sistema Central de Receitas, verifica-se que a informação relativa à receita continua a revelar falta de fiabilidade, consistência, integralidade e tempestividade.

Face a esta situação, sublinha-se que não é suficiente o envio regular de informação ao Tribunal. Tal informação deve ser sujeita a validações integrais e tempestivas, não dispensando desse processo a Direcção-Geral do Orçamento, entidade responsável pela centralização e coordenação da informação relativa à execução orçamental.

Neste contexto, o Tribunal salienta que, na ausência de informação credível sobre a execução orçamental, não será viável o cabal desempenho das suas atribuições no tocante ao respectivo acompanhamento, com evidentes repercussões, também, na preparação e emissão do Parecer sobre a Conta Geral do Estado.

Quanto à Segurança Social, as contas apresentadas não resultaram integralmente do novo Sistema de Informação Financeira, porque tal não foi possível relativamente às Regiões Autónomas e ao Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social. A principal consequência destes factos foi a apresentação à Assembleia da República e ao Tribunal de Contas de uma Conta Geral do Estado que, no concernente à Segurança Social, é expressamente assumida como provisória, situação que ainda não se alterou.

Fazem parte do presente Parecer, para além deste Volume, o Volume II - Relatório e o Volume III - Anexos, constando deste, na íntegra, as respostas das entidades às questões formuladas pelo Tribunal, nos termos do n.º 4 do artigo 24.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro.

O presente Volume constitui uma síntese do Parecer, tendo-se procurado, contudo, que apenas incluísse as conclusões e recomendações consideradas mais relevantes e dirigidas à Assembleia da República e ao Governo, nos termos do n.º 3 do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

Visão global da execução orçamental No quadro seguinte apresentam-se, de forma agregada, de acordo com os elementos da Conta Geral do Estado, os valores dos orçamentos inicial e final, do subsector Estado, para 2002, bem como os correspondentes valores de execução da receita e da despesa:

(ver documento original) Pela análise dos valores constantes deste quadro verifica-se que, no que se refere às receitas e despesas, o orçamento final difere de forma significativa do inicial. As alterações observadas resultaram, principalmente, do orçamento rectificativo aprovado pela Lei 16-A/2002, de 31 de Maio, na sequência da entrada em funções do novo Governo em Abril de 2002, a que acresceram outras alterações, de que se destacam, pelos montantes envolvidos, as efectuadas através da abertura de créditos especiais.

Pela análise comparativa dos valores da execução com os do orçamento final, verifica-se um grau de execução global de 94,1%, resultante de graus de execução elevados nas receitas e despesas correntes (100,8% e 98,0%), e ligeiramente inferiores nas receitas e despesas de capital (87,6% e 90,2%).

Relativamente às Contas de Ordem, porém, cujas previsões foram aumentadas no orçamento final, observa-se um baixo grau de execução, de cerca de 56,5%, com um valor arrecadado também bastante inferior ao previsto no orçamento inicial.

Quanto às "Reposições não abatidas nos pagamentos", verifica-se uma redução no orçamento rectificativo para pouco mais de um décimo do valor do orçamento inicial, para a qual não se encontra justificação, porquanto o valor de execução atingiu 93,1% do previsto inicialmente.

O resultado final da execução orçamental, bem como a variação registada em relação ao ano anterior, de acordo, também, com os valores constantes das Contas Gerais do Estado respectivas, foi o que se apresenta no quadro seguinte:

(ver documento original) Como se verifica, a Conta Geral do Estado registou em 2002 um défice de Euro 5.873,4 milhões, o que representa um forte agravamento (+31,4%) relativamente ao registado em 2001, embora muito inferior ao que se observara entre 2000 e 2001, (+78,3 %). No ano em apreço, o referido agravamento resultou de o aumento registado na receita efectiva, Euro 3.487,8 milhões (+11,7 %), ter sido superado em Euro 1.403,6 milhões, pelo crescimento da despesa efectiva, Euro 4.891,3 milhões (+14,3%).

Comparando com as previsões, verifica-se que o valor do défice apurado na execução, Euro 5.873,4 milhões, embora superior ao valor inicialmente previsto (Euro 4.784,6 milhões) foi muito inferior ao da previsão constante do orçamento final, Euro 8.628,6 milhões, o que representa uma diferença, para menos, de Euro 2.755,2 milhões, explicada por a despesa realizada ter sido inferior, naquele montante, à despesa orçamentada.

De notar, porém, que transitaram para 2003 dívidas vencidas e não pagas no valor de Euro 112,3 milhões, devido, principalmente, à inexistência de dotação orçamental disponível, em virtude, nalguns casos, de congelamentos adicionais determinados pelo Ministério das Finanças no final do ano, inviabilizando o pagamento de compromissos já assumidos e que se venciam em 2002.

Por outro lado, no que se refere à execução orçamental, os valores referidos devem ser encarados com reserva, porquanto, como adiante se pormenorizará, em consequência das verificações e auditorias realizadas no âmbito dos trabalhos preparatórios do presente Parecer, que incidiram, não só sobre os documentos que a integram, mas também sobre um conjunto de documentação solicitada ou analisada junto de serviços da Administração Pública envolvidos na execução orçamental, e, em particular no tocante à receita, sobre o respectivo modelo de contabilização, concluiu-se pela não fiabilidade e consistência de alguns dos valores constantes da Conta Geral do Estado, quer em relação à receita, quer em relação à despesa e, consequentemente, ao défice.

No que respeita à execução global do PIDDAC, que implicou uma despesa de Euro 4.940,9 milhões, representando 74,4% do total orçamentado, constatou-se que:

A falta de correspondência entre o mapa XI do OE e o mapa 5 da Conta (Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos) inviabiliza uma análise comparativa;

Os valores constantes da Conta não reflectem uma execução real, existindo Euro 351,6 milhões transferidos para serviços com autonomia administrativa ou autónomos que não foram utilizados durante o ano económico de 2002.

A execução financeira da Segurança Social foi influenciada, no exercício de 2002, por um conjunto de factores, de carácter excepcional e diversa natureza, que determinou que o exercício em causa possa ser considerado atípico, e acarretou consequências relevantes, quer para a prestação de contas, quer para a elaboração do Parecer sobre a Conta da Segurança Social. Desses factores destacam-se:

Do ponto de vista operacional, o sistema contabilístico-financeiro que, face aos problemas decorrentes da introdução do euro e, especialmente, da implementação do novo Sistema de Informação Financeira (SIF), aplicação informática orientada para as vertentes orçamental, financeira e administrativa, registou grandes dificuldades no que respeita às adaptações inerentes à adequada e atempada introdução dos registos contabilísticos e processo administrativo em geral;

A principal consequência desta situação foi a apresentação à Assembleia da República e ao Tribunal de Contas de uma Conta Geral do Estado que, no concernente à Segurança Social, foi expressamente assumida como provisória, situação que ainda não se alterou. Com efeito, as contas apresentadas não resultaram integralmente do novo SIF, porque tal não foi possível relativamente às Regiões Autónomas e ao Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS).

Deste modo, o Tribunal defrontou-se com dificuldades acrescidas para emitir o presente Parecer, que conduziram, mesmo, à inviabilidade de qualquer tratamento de temas que, tradicionalmente, integravam a análise efectuada. Acresce que a informação disponibilizada em resposta a pedidos do Tribunal foi fornecida de forma tardia e incompleta, o que denota, além da existência de um leque de informação mais reduzido, um maior hermetismo e insegurança nessa informação, que não pode deixar de ser tido em conta no juízo formulado pelo Tribunal.

Relativamente à execução orçamental da Segurança Social, a variação, entre 2001 e 2002, dos valores globais constantes da respectiva Conta teve a sua expressão como segue:

(ver documento original) O método subjacente ao apuramento dos saldos nas Contas da Segurança Social (CSS) tem sido posto em causa em sucessivos Pareceres do Tribunal, tanto no que se refere aos saldos finais de execução orçamental, como em relação aos saldos iniciais, uma vez que os valores inscritos como saldos iniciais nas CSS têm sido meramente convencionados, não coincidindo - nem sendo passíveis de conciliação - com os saldos finais do exercício anterior. Em 2002, com a entrada em vigor dos novos princípios contabilísticos determinados pelo Plano Oficial de Contas das Instituições do Sistema de Solidariedade e Segurança Social (POCISSSS), considerou-se a possibilidade de este problema ser ultrapassado; no entanto, tal não sucedeu, como se verifica por, na transição de 2001 para 2002, não ter sido utilizado o saldo final expresso na CSS/2001, mas também um saldo convencionado.

Por outro lado, em relação ao IGFCSS, constata-se que o saldo inicial inscrito na CSS é, na verdade, apenas previsional, devendo ter sido revisto na conta consolidada. Na realidade, não se afigura aceitável que um valor meramente previsional se tivesse mantido inalterável a nível da CSS e não tivesse sido adaptado à real execução orçamental, quando esta já era conhecida.

Assim, face ao exposto, o Tribunal de Contas reitera as suas reservas relativamente aos critérios adoptados no que se refere à inscrição dos saldos iniciais de 2002, pelo facto de não coincidirem com os saldos finais de execução orçamental relativos a 2001.

Âmbito, conclusões e recomendações Salientam-se de seguida os principais aspectos do âmbito das verificações realizadas, bem como as correspondentes conclusões alcançadas e ainda as recomendações que o Tribunal entende oportuno explicar, as quais decorrem directamente das suas apreciações.

A síntese apresentada segue uma numeração idêntica à dos capítulos do Volume II - Relatório, ao qual se reportam as referências feitas no presente Volume, analisando-se separadamente os subsectores Estado e Segurança Social.

Subsector Estado I - Processo orçamental A) Âmbito da verificação Neste capítulo analisa-se o cumprimento de diversos aspectos da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei 6/91, de 20 de Fevereiro), bem como do decreto-lei de execução orçamental (Decreto-Lei 23/2002, de 1 de Fevereiro).

Com base no registo das alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano, efectuado pelos serviços de apoio do Tribunal, procedeu-se ao seu confronto com os valores apresentados na Conta e a uma apreciação dessas alterações, tendo em conta as disposições legais aplicáveis (artigo 20.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro, e Decreto-Lei 71/95, de 15 de Abril).

B) Conclusões e recomendações De acordo com a verificação efectuada concluiu-se que em 2002 foram efectuadas as alterações orçamentais a seguir indicadas:

Alterações que aumentaram o montante global da despesa (e receita) orçamentada em Euro 10.798,0 milhões (+22,9%), acréscimo resultante da abertura de créditos especiais autorizados pelo Governo (Euro 7.823,0 milhões) e das modificações introduzidas pela Lei 16-A/2002 (Orçamento rectificativo), de 31 de Maio, (Euro 2.975,0 milhões). As receitas efectivas previstas foram reduzidas em Euro 346,0 milhões (por efeito da redução operada pela Lei 16-A/2002, em Euro 869,0 milhões, e do acréscimo resultante da abertura de créditos especiais, em Euro 523,0 milhões), enquanto as dotações para a despesa efectiva foram reforçadas em Euro 3.498,0 milhões (Euro 2.975,0 milhões, pela Lei 16-A/2002, e Euro 523,0 milhões, pela referida abertura de créditos especiais), resultando destas alterações um agravamento do défice inicialmente previsto (Euro 4.784,6 milhões) em Euro 3.844,0 milhões (+80,3%) (cfr. ponto 1.3.1);

Alterações que não modificaram o montante global da despesa, mas apenas a despesa prevista para cada Ministério e capítulo ou de natureza funcional, previstas: a) no artigo 4.º e no n.º 2 do artigo 82.º da Lei do Orçamento, tendo sido efectuadas essencialmente alterações entre capítulos do mesmo Ministério; b) nas alíneas a) e b) do artigo 14.º da Lei 16-A/2002, resultantes de modificações na orgânica do Governo; c) no n.º 4 do artigo 20.º da LEOE (distribuição da dotação provisional), a qual ascendeu a Euro 397,8 milhões (menos Euro 159,4 milhões do que no ano anterior) tendo sido utilizados Euro 182,2 milhões (45,8 %) no reforço de outras dotações, sendo de destacar o reforço de dotações destinadas a despesas com pessoal (Euro 107,6 milhões, representando 59,1% da dotação provisional utilizada) (cfr. ponto 1.3.2);

Alterações que não modificaram o total da despesa prevista para cada Ministério: de acordo com as relações trimestrais das alterações orçamentais recebidas pelo Tribunal que, para uma mesma rubrica orçamental, apenas evidenciam o valor líquido das alterações ocorridas em cada trimestre (reforços menos anulações), o Governo procedeu a transferências entre dotações do mesmo Ministério que, totalizaram, em valor absoluto, Euro 3.078,9 milhões (cfr. ponto 1.3.3);

Alterações de natureza funcional: em resultado das alterações orçamentais previstas nas citadas disposições da Lei do Orçamento e na Lei 16-A/2002, da abertura de créditos especiais, e da distribuição da dotação provisional, foram reforçadas essencialmente as dotações com as classificações funcionais: 4.01 - "Operações da dívida pública" (em Euro 7.251,5 milhões), 2.02 - "Saúde" (em Euro 1.776,6 milhões) e 2.01 - "Educação" (em Euro 589,5 milhões) (cfr. ponto 1.3.4);

Alterações de natureza económica: em resultado de todas as alterações orçamentais efectuadas, o orçamento para despesas correntes teve um acréscimo de Euro 3.027,5 milhões (+9,7%), resultante essencialmente do acréscimo das dotações para despesas com pessoal (em Euro 1.384,5 milhões) e para transferências para serviços e fundos autónomos (em Euro 1.212,8 milhões, devido essencialmente ao acréscimo das dotações destinadas ao Serviço Nacional de Saúde). Salienta-se que o reforço das dotações para despesas com pessoal, em 12,9%, continua a revelar uma deficiente previsão e especificação orçamental destas despesas. Quanto às dotações para despesas de capital, excluindo o acréscimo das dotações relativas à amortização da dívida pública (em Euro 7.300 milhões, através da abertura de créditos especiais), foram reforçadas, essencialmente, as dotações relativas a transferências de capital para serviços e fundos autónomos, em Euro 167,0 milhões (+7,7%) (cfr. ponto 1.3.5).

II - Execução do orçamento da receita A) Âmbito da Verificação O Parecer sobre a Execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado de 2002 encontra-se suportado pela análise do respectivo modelo de contabilização, pela análise dos resultados globais da Conta e pela realização de auditorias específicas com a finalidade de avaliar a implementação do Regime de Contabilização da Receita do Estado, estabelecido pelo Decreto-Lei 301/99, de 5 de Agosto e pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, nas áreas relativas às entidades administradoras de receitas aduaneiras e impostos especiais sobre o consumo, do imposto sobre o valor acrescentado e dos impostos sobre o rendimento.

Para o ano de 2002, o modelo contabilístico definido pelo referido regime legal passou a ser suportado pela entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas, disponibilizado aos respectivos serviços administradores, e do Sistema Central de Receitas da Direcção-Geral do Orçamento. O Sistema de Gestão de Receitas foi utilizado pelos serviços intervenientes no processo de contabilização de receitas para registar a informação necessária à elaboração da Conta Geral do Estado e para transmitir essa informação ao Sistema Central de Receitas, residente no Instituto de Informática. A informação recebida neste sistema, por entidade e centro de receitas, classificação económica, figura contabilística e data-valor das operações contabilísticas, tinha sido previamente registada no Sistema de Gestão de Receitas com maior desagregação, por lançamento e respectiva data de registo.

O modelo de contabilização das receitas orçamentais na Conta Geral do Estado assenta numa estrutura que compreende o seguinte conjunto de entidades intervenientes no processo de contabilização:

A Direcção-Geral do Orçamento, responsável pela coordenação da contabilização das receitas, pela centralização da informação contabilística e pela elaboração da Conta Geral do Estado;

A Direcção-Geral do Tesouro, responsável pela centralização, controlo e contabilização dos fundos movimentados na Tesouraria do Estado;

A Direcção-Geral dos Impostos, da qual dependem as direcções, os serviços e as tesourarias de finanças e os serviços administradores dos impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo, de circulação e de camionagem;

A Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, da qual dependem as alfândegas, delegações e postos aduaneiros.

A contabilização foi efectuada no Sistema de Gestão de Receitas por estas quatro entidades, tendo para o efeito sido utilizados 395 centros de receita (balcões) e doze figuras contabilísticas (incluindo as dos saldos transitados de liquidação e de reembolsos emitidos). Os lançamentos foram reportados a períodos de incidência mensal (correspondendo a respectiva data-valor ao último dia de cada mês).

Os dados transmitidos ao Sistema Central de Receitas constituíram uma base de dados da qual foram remetidas pela Direcção-Geral do Orçamento para o Tribunal de Contas, por suporte informático, treze versões provisórias e a versão definitiva. A unidade de registo desta base de dados correspondeu ao conjunto de valores das figuras contabilísticas movimentadas por serviço, balcão, classificação económica da receita e mês.

B) Conclusões e recomendações 1. A análise à execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado de 2002 leva o Tribunal de Contas a manter uma posição de reserva sobre os valores nela inscritos, porque o respectivo modelo de contabilização continuou a não assegurar o registo integral, tempestivo, fiável e consistente da informação, contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 26.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), na parte em que determina a elaboração da Conta Geral do Estado com clareza, exactidão e simplicidade (cfr. ponto 2.3).

2. A finalidade do modelo de contabilização da receita do Estado deve consistir no registo tempestivo de informação fiável e consistente, destinada à Conta Geral do Estado e garantida pela acção de um efectivo e permanente sistema de controlo.

Para o ano de 2002, continuou por cumprir essa finalidade, pelo menos nos termos pretendidos pelo Tribunal de Contas, uma vez que a informação registada não pode ser considerada fiável, consistente e tempestiva quando se verifica estar incompleta, conter valores por rectificar, regularizar ou conciliar, o registo da informação original e da informação definitiva ter excedido, respectivamente, três e nove vezes a duração do período considerado tempestivo e o valor das alterações efectuadas à informação original representar 40% do valor da movimentação total. Até ao encerramento da Conta Geral do Estado, os valores fornecidos pelo Sistema Central de Receitas foram provisórios e instáveis, o que distorce a análise intercalar dos mesmos, especialmente se resultante da comparação com os do período homólogo do ano anterior, pondo em causa a utilidade do processo de acompanhamento da execução orçamental.

Para ultrapassar esta situação, o Tribunal continua a recomendar que a contabilização deve evoluir para um modelo sustentado por um sistema informático de registo das receitas, capaz de as controlar através da conciliação integral da informação relativa à emissão e anulação de documentos de cobrança e de reembolso com a informação relativa aos correspondentes recebimentos e pagamentos. A entrada em funcionamento dos Sistemas de Gestão e Central de Receitas constitui um avanço no sentido recomendado pelo Tribunal de Contas mas, só por si, é manifestamente insuficiente para assegurar o registo de informação fiável de forma tempestiva (cfr. ponto 2.2).

3. Como a apreciação do Tribunal de Contas sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade da informação contabilística tem sido recorrente, foi definido um indicador que conjugasse, de forma ponderada, o efeito das duas situações. Este indicador, que se considerou designar de "Fiabilidade Tempestiva" da informação original face à definitiva, representa o peso relativo da movimentação imputada ao período de contabilização considerado tempestivo face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas.

Verificou-se que, para a contabilização da receita do Estado relativa ao ano de 2002, o valor da informação original prestada de forma tempestiva correspondeu a 21,8% do valor da movimentação total (ou, em alternativa, que apenas 21,8% do valor da informação registada no período tempestivo pode ser considerada fiável face à definitiva). Deve referir-se que este indicador se encontra influenciado pelo facto do registo dos Passivos Financeiros só ter sido introduzido na versão do Sistema Central de Receitas de 4 de Dezembro de 2003, como alteração ao valor da informação de Dezembro de 2002. Considerando a receita efectiva, o indicador de Fiabilidade Tempestiva passa para 35% (cfr. ponto 2.3).

4. O Tribunal de Contas entende que ainda não se verificou em 2002, a transição para o novo regime de contabilização das receitas do Estado definido pelo Decreto-Lei 301/99 e pela Portaria 1122/2000, tendo continuado a verificar-se a aplicação da norma transitória prevista no n.º 1 do artigo 8.º do referido Decreto-Lei, segundo a qual os designados cofres do Tesouro continuariam a contabilizar as receitas dos serviços administradores até à transição para o novo regime (cfr. ponto 2.3), uma vez que:

Não se efectivou a transição das entidades administradoras das receitas definidas pelo Decreto-Lei 301/99, para o novo regime de contabilização (artigo 3.º da Portaria 1122/2000);

Não foram formalmente designados os responsáveis pela contabilização dos factos registados, pela respectiva qualidade, fiabilidade e segurança, assim como pelo envio da informação para as entidades competentes (n.º 1 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000);

Não foi assegurada a interligação entre os sistemas próprios das entidades administradoras e o Sistema de Gestão de Receitas (n.º 3 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000);

Não foi fornecida à Direcção-Geral do Orçamento, informação sobre a receita, por natureza, operação de execução, centro de receita e por dia (n.º 2 do artigo 6.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000).

5. A maior parte da cobrança de receita continuou a ser obtida pelas tesourarias de finanças (que arrecadaram mais Euro 1.818,7 milhões do que em 2001) com 31,4% do total arrecadado (atingindo este Euro 36.537,8 milhões, mais 9,5% do que em 2001), seguidas pelas entidades colaboradoras na cobrança (24,2%), pela "Direcção de Serviços de Cobrança do IVA" (24%) e pelas estâncias aduaneiras (17,7%), e, por fim, das contas bancárias da Direcção-Geral do Tesouro (2,7%); a quase totalidade da cobrança obtida pelas entidades colaboradoras (que aumentou Euro 962,4 milhões face à do ano anterior) foi relativa às receitas dos impostos sobre o rendimento (71,6%) e sobre o valor acrescentado (24,1%) (cfr. ponto 2.3).

6. A informação registada no Sistema Central de Receitas, relativamente à receita em dívida evidencia um crescimento de 65,1 %.

No que respeita ao valor das receitas dos impostos sobre o rendimento, registado pelo serviço administrador, o crescimento das dívidas, em 2002, foi de 17,7%, passando de Euro 3.943 milhões para Euro 4.641 milhões. Por sua vez, a receita do imposto sobre o valor acrescentado, em dívida, acusa um crescimento de 407,7%, passando de Euro 604 milhões no início de 2002, para Euro 3.067 milhões, no final do mesmo ano (cfr. pontos 2.2., 2.5.1 e 2.6).

7. No Parecer sobre a CGE de 1999, o Tribunal recomendou o encerramento de todas as contas bancárias existentes, sem suporte legal, em nome de responsáveis por serviços dependentes da Direcção-Geral dos Impostos e a abertura de contas no Tesouro sempre que fosse necessário substituir as contas a encerrar.

Apesar de todas as entidades envolvidas neste processo concordarem com esta posição, só em Dezembro de 2002 foi possível dar início ao processo de transferência dos saldos das referidas contas para a conta do Tesouro atribuída à Direcção-Geral dos Impostos para o efeito, tendo esta apresentado como saldo final na Contabilidade do Tesouro do mesmo ano, o valor de Euro 13.484.621,65. Segundo aquela Direcção-Geral, a aplicação dos valores transferidos para esta conta no pagamento de dívidas teve início em Abril de 2003. Em Maio de 2002 entrou em funcionamento o designado Sistema de Restituições, Compensações e Pagamentos daquela entidade para passar a gerir de forma integrada os saldos, as restituições, as compensações de dívidas e os inerentes pagamentos, utilizando para o efeito um circuito financeiro totalmente integrado na Tesouraria do Estado (cfr. ponto 2.3).

8. O processo de contabilização das receitas continuou a distinguir os reembolsos das demais deduções, através do registo autónomo dos reembolsos como anulações de cobrança, enquanto as restantes deduções são abatidas no apuramento da receita cobrada, designada por receita bruta; os reembolsos são contabilizados na sequência do respectivo pagamento, enquanto as outras deduções são contabilizadas na sequência do apuramento pelo serviço competente para esse efeito, dos valores a entregar e que só posteriormente serão pagos, procedimento que o Tribunal de Contas igualmente tem vindo a defender para os reembolsos e restituições (cfr. pontos 2.3 a 2.6).

9. No âmbito dos reembolsos processados pelos serviços centrais da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, foram abatidos à receita do Estado Euro 1.450.783,84 para pagamento de um reembolso ao Fundo de Estabilização Aduaneiro; esta operação que se consubstanciou na transferência daquele valor para a conta do Fundo, foi justificada pela insuficiente cobrança de receitas que, conforme o disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei 274/90, de 7 de Setembro, se destinam ao pagamento de suplementos aos funcionários daquela Direcção-Geral.

O Tribunal de Contas entende que o abate à receita do Estado para financiar parte do pagamento do suplemento - despesa do Fundo de Estabilização Aduaneiro - para além de violar o princípio consignado no n.º 1 do artigo 5.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro, contraria ainda o disposto no n.º 1 do artigo 26.º da mesma Lei, na parte que determina a elaboração da Conta Geral do Estado com clareza, exactidão e simplicidade (cfr.

ponto 2.4.2).

Considerando que a situação em apreço é recorrente, o Tribunal recomenda que se encontre uma solução que respeite as normas legais em vigor, nomeadamente o estipulado na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (cfr. ponto 2.4.2).

10. Em cumprimento do despacho dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e dos Assuntos Fiscais, de 10 de Abril de 2003, foram incluídos na Conta Geral do Estado de 2002 os reembolsos e restituições do imposto sobre o valor acrescentado, emitidos em 30 de Dezembro de 2002, no valor de Euro 169.270.093,42 cujo pagamento ocorreu já em 2003, à excepção de 24 reembolsos e restituições, no valor de Euro 76.398,37, que continuavam por pagar em 31 de Dezembro desse ano.

A aplicação daquele despacho, à semelhança do que aconteceu no ano anterior, implicou, apenas para as operações realizadas em 30 de Dezembro de 2002, a adopção de procedimento diferente do usual o que, no entender do Tribunal de Contas, fere o princípio da consistência.

Invocando o entendimento do Tribunal, sobre o processo de contabilização dos reembolsos e restituições, o despacho dos Secretários de Estado apenas respeita aquele entendimento para os reembolsos emitidos num determinado dia, continuando a permitir a aplicação do procedimento habitual, contrário ao entendimento do Tribunal de Contas, para as operações efectuadas nos restantes dias do ano.

O Tribunal reitera a recomendação de que seja utilizado um procedimento uniforme na contabilização de reembolsos e restituições, evitando-se a "necessidade" de recurso a despachos pontuais (por regra no final do ano), em sede de alguns impostos (cfr. ponto 2.5.2).

III - Execução do orçamento da despesa A) Âmbito da verificação A verificação efectuada consistiu no confronto entre os valores da despesa orçamental, desagregada por rubricas de classificação económica, indicados pelos serviços processadores nos respectivos "mapas de despesa", e os registos efectuados pelas Delegações da Direcção-Geral do Orçamento que têm expressão no Volume II da Conta (Mapa 10 - "Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado"), bem como na análise de informação diversa solicitada a várias entidades ou resultante de auditorias realizadas.

Neste capítulo, sem prejuízo das reservas a seguir apontadas, procede-se à comparação entre a despesa prevista (orçamentada) e a "despesa paga" e analisa-se a sua evolução em relação ao ano anterior. Referem-se também os resultados da conferência dos "mapas de despesa" remetidos pelos serviços processadores.

Procede-se ainda à análise da concretização do regime de administração financeira do Estado (RAFE) nos organismos sem autonomia financeira, da atribuição e cessação do regime de autonomia administrativa e financeira, passados que estavam, em 2002, doze anos sobre a aprovação da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei 8/90, de 20 de Fevereiro), e do grau de implementação do POCP, bem como a uma breve análise da forma como foi elaborada a "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social".

B) Conclusões e recomendações 1. Considerações gerais sobre a "despesa paga"

Os valores da "despesa paga" registados na Conta merecem as seguintes observações gerais, na sua maioria já efectuadas pelo Tribunal em anteriores Pareceres, no sentido de introduzir maior rigor e transparência às contas públicas, sem que se tenha assistido a suficientes melhorias.

1.1. Assunção de encargos sem dotação orçamental e realização de despesas à margem do Orçamento do Estado A despesa orçamental registada na Conta é apenas a "despesa paga", ou seja, os encargos do Estado vencidos, que não tenham sido pagos por insuficiência de dotação, não são evidenciados.

Em 2002, pela primeira vez, foi criada uma actividade (1.98 - "Despesas de anos anteriores") para identificar "os compromissos assumidos em anos anteriores e cujo pagamento tenha sido diferido para 2002, por conta do Orçamento do Estado deste ano", tendo ascendido os pagamentos dos serviços integrados, por conta dessa actividade, a Euro 2.075,0 milhões.

Para a execução orçamental de 2003, foi criada uma alínea na classificação económica (alínea ZZ) para distinguir o pagamento "das dívidas vencidas e não pagas em 2002 que transitaram para 2003", do pagamento dos restantes encargos, ascendendo os pagamentos dos serviços integrados (ver nota 1), por conta dessa classificação económica, a Euro 112,3 milhões (valor provisório).

Para a diminuição, entre os dois anos, das despesas de anos anteriores, em Euro 1.962,7 milhões, contribuiu essencialmente o reforço em 2002 das transferências do Ministério da Saúde para o Serviço Nacional de Saúde (Euro 1.010,3 milhões), resultante do Orçamento rectificativo, e que não se repetiu em 2003.

O principal motivo pelo qual essas despesas transitaram em dívida para 2003, como se concluiu através de acções realizadas junto de seis dos serviços integrados que apresentavam maiores montantes de despesas processadas em 2003 por conta de "Dívidas vencidas transitadas de 2002" (representando 37,5% do montante antes referido), foi a inexistência de dotação orçamental disponível no OE/2002, situação agravada, em alguns casos, por congelamentos adicionais comunicados pelo Ministério das Finanças, em Novembro e Dezembro, que abrangeram dotações (do Cap. 50 e referentes a aquisição de bens e serviços) em que os compromissos já estavam assumidos, vencendo-se as respectivas facturas até final do ano. Quanto às consequências de ordem financeira para o Estado, salienta-se que a maioria desses organismos já tinha pago, ou esperava vir a pagar, juros de mora por atraso nos pagamentos. De notar que o classificador das despesas públicas não autonomiza os juros de mora (que são geralmente integrados na rubrica que lhes deu origem, por exemplo, investimentos) pelo que não foi possível um levantamento dos montantes envolvidos nessa situação.

Além dos encargos em dívida que transitam para o ano seguinte e que são pagos por despesa orçamental, continuou a verificar-se, designadamente nos casos do Serviço Nacional de Saúde (SNS) e do porte pago, a liquidação de tais encargos, ilegalmente, à margem do Orçamento do Estado. Relativamente a esses dois casos, verificou-se em 2002:

De acordo com a informação prestada pelo Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde (IGIF), relativamente a 2002, o total das dívidas do SNS a fornecedores transitado de 2001 ascendia a Euro 1.887,4 milhões, enquanto o défice acumulado no final do ano de 2002 (transitado para 2003) ascendeu a Euro 1.291,9 milhões. No entanto, para essa redução contribuiu a transferência de verbas para o IGIF, à margem do Orçamento, por operações específicas do Tesouro, no montante de Euro 444,0 milhões;

Relativamente ao porte pago referente aos CTT, em 2002, por insuficiência da respectiva dotação orçamental foi pago àquela empresa apenas 33,6% (Euro 4,4 milhões) do total dos encargos facturados ao Estado nesse ano (Euro 13,1 milhões), tendo, no último quadriénio, essa percentagem variado entre 31,3% (em 2000) e 43,1% (em 1999). O montante da dívida acumulada aos CTT, em 31/12/2002 ascendia a Euro 18,0 milhões, o que representa uma redução de Euro 2,8 milhões (13,4%) relativamente à dívida transitada de 2001. Tal deveu-se ao facto de, em 2002, ter sido regularizado, à margem do Orçamento, por operações específicas do Tesouro, o remanescente da dívida de 1999, no montante de Euro 0,3 milhões, e a dívida de 2000, no montante de Euro 11,1 milhões.

Continuam, assim, a verificar-se situações de repetida assunção de encargos sem cobertura orçamental, com clara violação do artigo 105.º da Lei Constitucional e do n.º 1 do artigo 3.º, do n.º 2 do artigo 9.º e do artigo 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado. O pagamento desses encargos em dívida, por operações específicas do Tesouro, significa a sua completa desorçamentação, uma vez que não são registados como despesa orçamental no ano em que se constituem, nem no ano em que são pagos.

As duas situações (encargos por pagar por insuficiente dotação orçamental e realização de despesas à margem do Orçamento do Estado), que envolvem montantes elevados, põem em causa a fiabilidade e utilidade da Conta para a análise económica das despesas do Estado. As situações descritas são também susceptíveis de constituir infracções financeiras, previstas e puníveis pela alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto (cfr. ponto 3.1 a)).

1.2. Sobrevalorização da despesa "paga" na parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia A CGE regista como "pagamentos efectuados" as verbas orçamentais transferidas para os serviços com autonomia não integrados no RAFE (regime de administração financeira do Estado, estabelecido pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho), ou apenas integrados quanto às despesas de funcionamento, e que, em regra, são superiores aos pagamentos que os serviços efectuam.

Deste procedimento resulta a sobrevalorização da despesa orçamental no montante das verbas orçamentais transferidas e não utilizadas, que vão acrescer à receita orçamental do ano seguinte, no caso de serem repostas (através de reposições não abatidas nos pagamentos, as quais, em 2002, ascenderam a Euro 228,0 milhões), podendo, também, em certos casos, transitar como saldo de gerência na posse do serviço.

Relativamente à generalidade das situações em que existem requisições de verbas em excesso, o Tribunal reitera a recomendação sobre o cumprimento da disposição constante dos sucessivos decretos de execução orçamental quanto à requisição, pelos serviços dotados de autonomia, das importâncias estritamente indispensáveis às suas actividades.

Em especial, as situações de requisição de verbas orçamentais em excesso, para integração nas dotações do ano seguinte através da abertura de créditos especiais ou para transição como saldo para a gerência seguinte em posse do serviço, devem merecer especial atenção do Ministério das Finanças e ser devidamente evidenciadas na Conta Geral do Estado, dados os seus efeitos em termos de transparência das contas públicas, pela sobrevalorização da despesa orçamental anual, o efeito sobre o défice da Conta de cada ano e, também, o efeito sobre a tesouraria do Estado (cfr. ponto 3.1 b) e c)).

1.3. Subavaliação (ou sobrevalorização) da despesa "paga" resultante da transferência de saldos do Cap. 60 do Ministério das Finanças para contas de operações específicas do Tesouro Constituindo também um processo continuado, ao abrigo de disposições contidas em sucessivas leis orçamentais, a transferência de dotações orçamentais do Cap. 60 - "Despesas Excepcionais" para contas específicas do Tesouro e a utilização dessas verbas no ano seguinte pode, também, afectar com significado o rigor e a transparência das contas públicas.

A transferência, em 2002, de verbas orçamentais para a conta "Saldos do Cap. 60 do OE/2002", ao abrigo da respectiva disposição da Lei do Orçamento, representou um acréscimo da despesa em Euro 923,6 milhões (cfr.

ponto 3.1 d)).

2. Concretização do regime de administração financeira do Estado A Lei 8/90, de 20 de Fevereiro (Lei de Bases da Contabilidade Pública - LBCP) e o seu desenvolvimento pelo Decreto-Lei 155/92 (Regime de Administração Financeira do Estado - RAFE), de 28 de Julho, estabeleceram os regimes de administração financeira dos "serviços e organismos da Administração Central", definindo como regime geral a autonomia administrativa, e como regime excepcional a autonomia administrativa e financeira. Em 2002, passados doze anos sobre a aprovação daquela lei, verificava-se a seguinte situação quanto aos dois regimes, que têm incidência distinta nos valores da despesa evidenciados na Conta:

2.1. Integração no novo regime de administração financeira do Estado (RAFE) dos serviços com autonomia administrativa Em 2002, para o processamento das despesas de funcionamento, num total de 2.055 organismos com autonomia administrativa (dos quais, 1.586 estabelecimentos do ensino básico e secundário), não estavam integrados no RAFE 1.787 organismos, ou seja, 87,0 %. No tocante ao processamento das despesas inscritas no Cap. 50 - "Investimentos do Plano", englobando 167 organismos, não estavam integrados no RAFE 84 (50,3%).

Note-se que dos 15 Ministérios apenas em dois se verificava a integração total.

Conforme se destacou em anteriores Pareceres, solucionados os aspectos de natureza técnica relativos aos sistemas informáticos de suporte, não subsistiam razões que obstassem à implementação do RAFE, pelo que o atraso na sua aplicação fica a dever-se à inércia das entidades responsáveis, em cada Ministério, pela aplicação desse regime. Esse atraso contribui para a manutenção das situações atrás evidenciadas, que retiram algum significado ao valor da despesa constante da Conta (cfr. ponto 3.2 a)).

2.2. Atribuição e cessação do regime de autonomia administrativa e financeira Para a atribuição do regime excepcional de autonomia administrativa e financeira a serviços e organismos da Administração Central (excluindo os dotados de autonomia administrativa e financeira por imperativo constitucional), o n.º 1 do artigo 6.º da LBCP exige que tal regime seja o mais adequado para a sua gestão e, cumulativamente, que as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, excluindo as despesas co-financiadas pela União Europeia.

Com derrogação desses dois requisitos, o n.º 4 do mesmo artigo prevê que pode ainda ser atribuída autonomia administrativa e financeira em função de "outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem directamente com a gestão de projectos do PIDDAC co-financiados pelo orçamento das Comunidades Europeias". A LBCP não enumera qualquer outra razão que, a existir, deveria ser sempre expressamente referida no diploma que aprova a orgânica do serviço ou organismo.

Analisados os diplomas posteriores à LBCP e ao Decreto-Lei 155/92 que criaram ou reformularam serviços ou organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, verificou-se que nenhum deles refere expressamente se o respectivo serviço ou organismo cumpria os requisitos estabelecidos no n.º 1 do artigo 6.º e, caso os não cumprisse e não gerisse fundos comunitários, qual a razão ponderosa para a atribuição desse regime, conforme exige referido n.º 4.

Quando a autonomia administrativa e financeira não resulte de imperativo constitucional ou do reconhecimento da existência de "razões ponderosas" nos termos do n.º 4 do artigo 6.º, determina o artigo 7.º da LBCP a cessação desse regime nos serviços e fundos autónomos que, durante dois anos consecutivos, não verificarem os requisitos previstos no referido n.º 1 do artigo 6.º Como se destacou nos Pareceres sobre a CGE/2000 e sobre a CGE/2001 (com base nos valores das contas de gerência dos serviços e fundos autónomos relativos àqueles anos), vários organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, aos quais era aplicável a regra dos 2/3 das receitas próprias, não cumpriam esse preceito.

Se bem que, durante anos, não se tenham registado progressos na aplicação da Lei de Bases da Contabilidade Pública sobre a cessação do regime de autonomia administrativa e financeira, incluindo o ano de 2002 (ver nota 2), refira-se que a situação actual é bastante diferente, face ao estabelecido na Lei do Orçamento do Estado para 2003 que determinou a passagem, a partir de 1 de Janeiro de 2003, para o regime de autonomia administrativa de 42 organismos até então com autonomia administrativa e financeira. (cfr. ponto 3.2 b)).

2.3. Implementação do Plano Oficial de Contabilidade Pública O Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), aprovado pelo Decreto-Lei 232/97, de 3 de Setembro, sete anos após a LBCP, e que visa criar condições para a integração da contabilidade orçamental, patrimonial e analítica, "(...) é obrigatoriamente aplicável a todos os serviços e organismos da administração central, regional e local que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, bem como à segurança social (...)", podendo existir "formas simplificadas dessa aplicação" e "planos sectoriais que se mostrem indispensáveis".

Do universo de 145 serviços e fundos autónomos considerado pela Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública (ver nota 3) fecharam contas em POCP, no ano de 2002, apenas 44 (30,3%).

Relativamente aos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira que ainda não implementaram o POCP, excluindo os abrangidos por planos sectoriais, continua a estar previsto que se conclua essa aplicação em 2005. Já no que respeita aos serviços integrados no RAFE com autonomia administrativa, está previsto que a aplicação do POCP e a sua articulação com o SIC se inicie apenas em 2005, devendo estar concluída em 2006 (ver nota 4).

Sem acrescentar outros argumentos aos expendidos no preâmbulo do Decreto-Lei 232/97, além do facto de a nova Lei de Enquadramento Orçamental (aplicável a partir de 2003) fazer depender da adopção do POCP (e dos planos sectoriais), em todos os serviços, a apresentação na CGE dos valores relativos aos "compromissos assumidos", facilmente se conclui pela necessidade da sua rápida implementação, visto que os atrasos que já se verificam e os que se perspectivam, prejudicam o cumprimento dos objectivos enunciados naqueles diplomas (cfr.

ponto 3.2 c)).

2.4. Não inclusão em "Contas de Ordem" do Orçamento do Estado de parte das despesas financiadas por receitas próprias Tal como referido em anteriores Pareceres, o regime de "Contas de Ordem", aplicável à realização das despesas dos serviços e fundos autónomos financiadas por receitas próprias, continuou a não abranger a totalidade desses organismos, pelo que tais receitas não transitaram pelos cofres do Tesouro. Em consequência, as delegações da DGO controlam apenas parcialmente a utilização desses recursos, ao contrário do previsto no Decreto-Lei 459/82, de 26 de Novembro.

Atendendo a que os serviços e fundos autónomos não estavam, em 2002, integrados no novo regime de administração financeira do Estado, e considerando a dupla vertente do regime de Contas de Ordem - a entrega nos cofres do Tesouro das receitas próprias e a cobertura das suas despesas prioritariamente por essas verbas, com conhecimento e autorização das Delegações da Direcção-Geral do Orçamento - deveria ter sido dado cumprimento ao disposto no Decreto-Lei 459/82, pelos organismos não integrados em Contas de Ordem (cfr.

ponto 3.2 d)).

3. Evolução da despesa Com as reservas e observações antes apontadas, verifica-se que a despesa do subsector Estado registada na Conta totalizou Euro 54.559,2 milhões, que corresponde ao montante dos fundos saídos para pagamento de despesas orçamentais, Euro 55.048,0 milhões, deduzido de Euro 488,8 milhões de reposições abatidas nos pagamentos, efectuadas no próprio ano (Euro 486,1 milhões) e em 2003, retroagidas ao ano de 2002 (Euro 2,7 milhões).

O total da despesa orçamental registou em relação ao ano anterior um acréscimo de Euro 9.193,6 milhões (+20,3%), que resultou, essencialmente, do aumento dos passivos financeiros (amortização da dívida), em Euro 4.302,3 milhões, das transferências correntes para administrações públicas, em Euro 2.502,7 milhões, e das despesas com pessoal, em Euro 1.293,9 milhões.

A despesa efectiva (que não inclui os passivos financeiros) ascendeu, em 2002, a Euro 39.122,6 milhões, o que representou um acréscimo de Euro 4.891,4 milhões (+14,3%) (cfr. ponto 3.3.2).

4. Resultados da conferência dos "mapas de despesa" remetidos pelos serviços processadores A conferência dos mapas de despesa obrigou, tal como em anos anteriores, à solicitação de um significativo número de esclarecimentos complementares aos serviços processadores, em virtude de muitos deles não escriturarem correctamente os respectivos mapas, dando lugar a inúmeras rectificações.

Assim, dos 1.304 serviços cujos mapas de despesa foram conferidos, 435 (33,4%) apresentaram divergências de escrituração, sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios da Educação (59,2% dos respectivos serviços), da Justiça (56,5%) e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (44,4%).

Dessas divergências, tal como em anos anteriores, merecem destaque as seguintes situações:

A não contabilização pelos serviços, nos seus livros obrigatórios e nos "mapas de despesa", de reposições por si emitidas mas pagas por outras entidades nas tesourarias da Fazenda Pública;

A não devolução atempada, pelas Direcções de Finanças, ao serviço que emitiu a guia de reposição ou à respectiva Delegação da Direcção-Geral do Orçamento, do duplicado comprovativo do seu pagamento;

A classificação incorrecta de reposições abatidas como não abatidas nos pagamentos e vice-versa;

Em alguns casos, o processamento de guias de reposição directamente pelas Delegações da DGO sem dar conhecimento aos serviços com autonomia que haviam realizado a despesa, contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 324/80, pelo que tais guias não foram contabilizadas por estes serviços.

Apesar de se vir a assistir a alguma diminuição, interrompida em 2002, das divergências originadas pelas reposições, continua a recomendar-se a implementação de procedimentos que permitam o seu controlo de forma mais eficaz (cfr. ponto 3.3.3).

5. Despesas constantes da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social"

Embora não constitua um mapa obrigatório da Conta Geral do Estado, a "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social", elaborada pela DGO, tem vindo a constar do Relatório do Ministério das Finanças sobre a CGE. A consolidação dos orçamentos e contas dos subsectores que integram o Orçamento do Estado assume uma importância crescente, quer pelos montantes das receitas e despesas de cada subsector, quer pelas "transferências" entre si; por exemplo, as transferências (correntes e de capital) do Subsector Estado para os Serviços e Fundos Autónomos ascenderam a Euro 10.579,7 milhões, correspondendo a 27,0% das despesas efectivas, o que evidencia o peso destes organismos na execução orçamental.

Do total das despesas evidenciadas nessa "Conta Consolidada" (Euro 56.670,2 milhões), foram processadas 41,5% pelo Subsector Estado (Euro 23.531,8 milhões), 35,0% pelos Serviços e Fundos Autónomos (Euro 19.852,4 milhões), totalizando a Administração Central 76,6% dessas despesas, e 23,4% pela Segurança Social (Euro 13.286,0 milhões).

Em 2002, pela primeira vez, no Relatório do Ministério das Finanças são apresentadas notas explicativas das soluções técnicas adoptadas para a elaboração da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social", o que permite uma melhor compreensão do seu conteúdo. Continuam, no entanto, a merecer particular referência os seguintes aspectos:

A não consideração da execução orçamental de todos os organismos dotados de autonomia financeira, por alguns não remeterem tempestivamente as suas "contas de gerência", de modo a serem consideradas na elaboração da CGE;

A inexistência de cruzamento dos valores referentes a "transferências", nas despesas e correspondentes receitas dos subsectores e respectivas unidades orgânicas, que apresentam valores divergentes, de forma a possibilitar a sua rectificação;

A conta de execução orçamental da Segurança Social que, para além de ter carácter provisório (ver nota 5), continuou a ser apresentada segundo um classificador distinto do aplicável ao Subsector Estado e aos SFA, o que implicou a sua reclassificação, de forma por vezes pouco consistente.

Dado que a "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social", ainda que numa óptica de "caixa" (recebimentos e pagamentos), é relevante para a análise das contas desses subsectores, visto que elimina o efeito das transferências entre si, recomenda-se que sejam ultrapassadas as deficiências atrás apontadas (cfr. ponto 3.4).

IV - Investimentos do Plano A) Âmbito da verificação Em cumprimento do disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea e), da Lei 98/97, de 26 de Agosto, procedeu-se à análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) e, em especial, da sua parcela anual.

Esta acção abrangeu o quadro normativo relativo ao PIDDAC no seu enquadramento constitucional, legal e comunitário, bem como a previsão e a execução financeira globais. A análise incidiu sobre a execução reflectida na CGE, segundo os documentos elaborados pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO), e a execução, por sectores do Cap. 50 e global, segundo os elementos fornecidos pelo Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP).

O presente capítulo integra, para além da análise da execução global do PIDDAC, as sínteses relativas às conclusões e recomendações dos seguintes relatórios de auditoria:

Programa / Projecto PIDDAC "Centro de Formalidades Empresariais - CFE";

Programa / Projecto PIDDAC "Construção / Estradas Nacionais", Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa".

B) Conclusões e recomendações 1. Análise Global A análise efectuada à CGE e aos restantes elementos de apoio, com vista a avaliar a execução global do PIDDAC e particularmente a execução do Cap. 50, permitiu formular as seguintes conclusões e recomendações:

1. Como se tem referido em anteriores Pareceres, o Direito Comunitário, originário e derivado, contribui para o enquadramento de toda a actividade de planeamento dos Estados-Membros (EM) da União, quer do ponto de vista das orientações estabelecidas para as políticas económicas e sociais a empreender no seio da União, quer da delimitação de objectivos da aplicação dos Fundos estruturais e outros instrumentos financeiros quer ainda da definição das obrigações dos EM em matéria de disciplina orçamental e financeira (cfr. ponto 4.2.1.1).

2. Desde a adesão de Portugal à CEE, têm sido desenvolvidos programas de convergência, destacando-se, nesta sede, o Programa de Estabilidade e Crescimento para 2001-2004, cujas orientações são no sentido da consolidação das finanças públicas, através da contenção da despesa corrente primária, acompanhada por uma afectação racional dos fundos públicos ao funcionamento da Administração Pública, de forma a aumentar a sua eficiência (cfr. ponto 4.2.1.1).

3. O quadro normativo do planeamento (CRP e Lei Quadro do Planeamento) impõe a obrigatoriedade de elaboração pelo Governo de planos anuais e de planos de médio prazo (cfr. ponto 4.2.1.1).

4. O PIDDAC continua a não evidenciar nem a sua compatibilização com as grandes opções estratégicas nem a correspondência entre os programas/projectos PIDDAC e os projectos QCA, não permitindo, por isso, avaliá-lo enquanto instrumento de prossecução dos objectivos estratégicos definidos nos instrumentos nacionais de planeamento nem estabelecer a articulação entre as políticas comunitárias e nacionais de investimento (cfr.

ponto 4.2.1.2).

5. Não existem instrumentos que estimem e reflictam o esforço financeiro global de investimento público decorrente das Grandes Opções do Plano (GOP), em articulação com o QCA, apesar de ser crescente a pluralidade e a diversidade de entidades não incluídas na Administração Central (AC) envolvidas no financiamento do referido investimento (cfr. ponto 4.2.1.2). Assim, recomenda-se que se criem e regulamentem tais instrumentos (ver nota 6).

6. O PIDDAC, apesar de ser um programa de investimento global e plurianual, não inclui a totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes nem aqueles que foram finalizados (cfr. ponto 4.2.1.2), recomendando-se, mais uma vez, que passe a incluir esta informação.

7. A despesa PIDDAC em 2002, no total de Euro 4.940,9 milhões, apresentou uma taxa de execução global de 74,4%, a qual foi inferior à verificada em 2001 (-1,5%). Relativamente ao Cap. 50, o financiamento nacional apresentou uma taxa de 68% (-15,6 %) e o comunitário de 40,1% (-6,6%) (cfr. ponto 4.2.2.2).

8. Dos Euro 6.639 milhões orçamentados por programas para os 15 ministérios, 92,5% destinavam-se a projectos em curso e 7,5% a novos projectos. Os três ministérios com maior fatia do orçamento foram o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação (MOPTH) (41,4%), o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP) (12,8%) e o Ministério da Economia (MEc) (10,4%) (cfr. ponto 4.2.2.3).

9. A dotação orçamental inicial do Cap. 50 foi de Euro 3.245,1 milhões, tendo, após a introdução das alterações orçamentais, resultado um orçamento final de Euro 3.420,3 milhões (+5,4%); no entanto, a despesa executada foi apenas de Euro 2.477,8 milhões, ou seja, bastante inferior ao orçamento inicial (cfr. ponto 4.2.3.1).

10. No que respeita à execução, os três ministérios acima referidos foram responsáveis por 59,6% da despesa executada.

11. A taxa de execução relativa às despesas correntes foi de 71,1% e a relativa às despesas de capital de 72,8%, sendo a primeira inferior em 1,3% à taxa de execução global do PIDDAC e a segunda superior em 4 décimas (cfr. ponto 4.2.3.2).

12. A evolução global da execução orçamental de 2001 para 2002 apresentou uma variação negativa de Euro 48,1 milhões (-1,9%).

As transferências correntes e de capital, num total de Euro 1.938,8 milhões, representaram 78,2% do total da execução do Cap. 50.

Cerca de dois terços dos ministérios apresentaram taxas de execução que variam entre os 39% e os 72%, ou seja, inferiores à taxa de execução global que foi de 72,4%. Os Ministérios da Economia, da Defesa Nacional e da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas apresentaram as taxas de execução mais elevadas, com 92,6%, 85,3% e 84,8%, respectivamente.

Uma análise comparativa entre os valores da despesa "realizada" inscritos na CGE, no montante de Euro 2.477,8 milhões, e os valores obtidos do DPP, relativos à despesa efectivamente realizada (pagamentos efectuados) pelos executores, no montante de Euro 2.126,2 milhões, permite-nos concluir que não foi utilizado um total de Euro 351,6 milhões, ou seja, 14,2% do total "autorizado" e transferido pela DGO.

A CGE continua a reflectir com rigor pagamentos efectivos apenas no caso de serviços simples e com autonomia administrativa integrados no SIC. Relativamente aos serviços com autonomia administrativa não integrados no SIC e com autonomia administrativa e financeira, uma vez que não há controlo da reposição de saldos nem especialização de exercícios quanto àquelas reposições, a CGE tão só reflecte despesas "autorizadas" pela DGO, abatidas das reposições contabilizadas pela mesma Direcção-Geral (cfr. ponto 4.2.3.3). Recomenda-se, por isso, que a CGE passe a reflectir, com rigor e em todos os casos, os pagamentos efectivos.

13. A inclusão de "Outras Fontes" na análise da execução do PIDDAC global altera significativamente as conclusões extraídas quando considerado exclusivamente o Cap. 50. Assim, com a inclusão de "Outras Fontes", o financiamento nacional é reduzido de 94,6% para 59,5%, aumentado o financiamento comunitário de 5,4% para 40,5%.

Relativamente à execução do PIDDAC - Cap. 50, o valor mais elevado de financiamento foi no sector dos Transportes e Comunicação (31,3%), seguindo-se o da Agricultura (12%) e o do Ambiente e Revitalização Urbana (11,2%) (cfr. ponto 4.2.4).

2. Programa/Projecto PIDDAC "Centros de Formalidades Empresariais - CFE"

1. A criação dos CFE contribuiu para a redução do tempo despendido na constituição legal de sociedades, aumentando por esta via a competitividade da economia, mas não é, por si só, suficiente para se alcançarem os objectivos almejados. A criação, por sobreposição, de serviços que complementam, mas não substituem, os serviços já existentes, também aumenta os custos que são suportados pelos agentes económicos e pela economia do país e que, directa ou indirectamente, são incorporados no custo final dos produtos a colocar no mercado, encarecendo-os e retirando-lhes competitividade (cfr. ponto 4.3.2).

Recomenda-se que, independentemente do mérito da redução dos tempos de espera conseguidos na criação de sociedades, se repensem e reestruturem os serviços da Administração Pública (AP) relacionados com os actos legais inerentes ao ciclo de vida das empresas, sem acréscimo dos custos induzidos pela criação, implementação e sustentação de estruturas complementares às existentes, reestruturando-as de modo a responderem às solicitações em tempo útil, reduzindo custos e minimizando as burocracias.

2. O IAPMEI tem vindo a inscrever e a utilizar verbas do PIDDAC - Cap. 50, Investimentos do Plano, para suportar de forma continuada as despesas de funcionamento da actividade normal dos CFE, o que contraria a filosofia inerente ao PIDDAC (cfr. pontos 4.3.3 e 4.3.4).

Recomenda-se, por isso, que não seja utilizado o PIDDAC - Cap. 50 para suportar estas despesas de funcionamento.

3. Não foram realizados os concursos prévios à adjudicação dos trabalhos de adaptação das instalações dos CFE, tendo as entidades de acolhimento servido de intermediários pelos quais circularam as verbas destinadas a pagar as obras, mas tendo sido o IAPMEI, executor do programa/projecto PIDDAC e efectivo dono da obra, quem definiu as orientações e especificações, forneceu os elementos técnicos e organizativos e escolheu o projectista e o empreiteiro (cfr. ponto 4.3.5).

4. Nos CFE de Braga, Porto, Coimbra, Lisboa II e Loulé não foram observados os regimes das empreitadas de obras públicas e da aquisição de bens e serviços, nem respeitados os princípios da concorrência, da igualdade, da imparcialidade e da transparência, conduzindo e potenciando esta omissão a realização de despesas superiores aos normais custos das obras de adaptação, configurando uma deficiente gestão e controlo de dinheiros públicos (cfr. ponto 4.3.5).

Recomenda-se, no âmbito da formação dos contratos, o respeito pelos princípios da concorrência, da igualdade, da imparcialidade e da transparência, observando-se a estrita legalidade dos procedimentos, cumprindo-se rigorosamente as regras constantes dos diplomas que disciplinam as despesas públicas e as contratações e respeitando-se as regras gerais dos procedimentos pré-contratuais.

5. Na escolha das entidades de acolhimento dos CFE não foram acautelados os princípios da igualdade de oportunidades, transparência, isenção e imparcialidade (cfr. ponto 4.3.5).

Recomenda-se, por conseguinte, a criação de normativos que regulem os procedimentos de selecção de entidades para parcerias, de forma a respeitar aqueles princípios.

6. No âmbito da criação dos CFE, não foram criados os instrumentos normativos necessários para regulamentar, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei 387/88, de 25 de Outubro, a concessão de comparticipações financeiras, densificando os critérios de atribuição e assegurando a igualdade, a publicidade, o rigor e a transparência, indispensáveis garantias da legalidade administrativa e financeira (cfr. ponto 4.3.5).

Recomenda-se, assim, a regulamentação da concessão de comparticipações financeiras não abrangidas por medidas especialmente estatuídas em diplomas próprios, fixando-se objectivos, finalidades, condições de acesso, critérios de atribuição, regras processuais e mecanismos de verificação, acompanhamento e fiscalização, de forma a garantir a igualdade, a publicidade, o rigor e a transparência indispensáveis.

7. O IAPMEI renunciou aos deveres de acompanhamento e controlo da utilização de dinheiros públicos e subtraiu-se à obrigação de fiscalização administrativa da execução orçamental, a que está sujeito por força do disposto na Lei de Enquadramento Orçamental, ao proceder à transferência de verbas, no âmbito do CFE de Loulé, sem que houvesse efectivo investimento (cfr. ponto 4.3.6).

Recomenda-se, por isso, que seja assegurada a fiscalização administrativa da execução orçamental, devendo as entidades legalmente sujeitas a esta obrigação exercer o acompanhamento e o controlo da utilização dos dinheiros públicos que lhes incumbe gerir e responsabilizando-se pela concretização dos projectos, nomeadamente ao nível do controlo da sua execução e dos custos inerentes.

8. O IAPMEI não instituiu, para este programa, nenhum sistema de controlo contabilístico/administrativo das operações, nem dispunha de um sistema de informação que permitisse apurar com fiabilidade as despesas realizadas por comparticipações financeiras, o montante de cada uma e a identificação de quem as autorizou (cfr.

ponto 4.3.7).

9. A inexistência de controlo do processamento de comparticipações financeiras reflectiu-se, designadamente, na falta de conferência da documentação e autorização de suporte às despesas (cfr. ponto 4.3.7).

Recomenda-se, portanto, a instituição de sistemas de controlo interno, contabilístico e administrativo, que definam os procedimentos destinados à verificação, acompanhamento, avaliação e informação sobre a legalidade, regularidade e boa gestão, que garantam o registo de todas as operações correctamente autorizadas, liquidadas e pagas e assegurem a oportunidade, a confiança e a integridade de toda a informação de gestão.

10. As autorizações da despesa não foram acompanhadas da verificação da regularidade financeira, que compreende a confirmação da inscrição orçamental, o cabimento e a adequada classificação económica das despesas, o que, para além de irregular, revela ausência de controlo financeiro e administrativo, não se encontrando autonomizada a fase do pagamento das despesas (cfr. ponto 4.3.7).

11. A documentação de suporte das ordens de pagamento verificadas denota deficiências, tendo-se efectuado pagamentos sem que tivessem sido apresentados os autos de medição dos trabalhos e as respectivas facturas ou documentos equivalentes, sendo os pagamentos documentados apenas por propostas, pedidos de comparticipações financeiras e protocolos. A não exigência de facturas acarretou a falta de controlo sobre a execução do investimento realizado e propiciou a ocorrência de infracções fiscais (cfr. ponto 4.3.7).

Recomenda-se, que as autorizações da despesa sejam acompanhadas da verificação da regularidade financeira, que compreende a confirmação da inscrição orçamental, o cabimento e a adequada classificação económica, e que os pagamentos obedeçam e reflictam formalmente todas as fases que os integram e se baseiem em suportes documentais adequados.

12. Os projectos não apresentavam medições, orçamentos e cadernos de encargos. A não exigência daqueles elementos, por parte do IAPMEI, revelou-se determinante para a falta de controlo sobre os orçamentos apresentados pelo empreiteiro e consequentes custos das obras (cfr. pontos 4.3.8 e 4.3.9).

13. Os orçamentos das obras de adaptação encontravam-se deficientemente elaborados, tendo sido apresentados por artigos globais, com baixo grau de discriminação e sem quantidades. Esta situação originou a falta de controlo sobre: a) os preços praticados; b) a conformidade da execução da obra com o projecto; c) a adequação dos valores pagos aos trabalhos realizados (cfr. pontos 4.3.8 e 4.3.9).

Recomenda-se, rigor e prudência na apreciação e validação de projectos e orçamentos, de forma a permitir o controlo e fiscalização sobre a execução, nomeadamente, a conformidade entre o previsto e o executado e o controlo de custos.

3. Programa / Projecto PIDDAC "Construção / Estradas Nacionais", Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa"

1. O processo decisório subjacente a este empreendimento foi pouco transparente e indefinido quanto à necessidade pública a prover e aos objectivos a realizar e assentou numa gestão temporal ineficiente (cfr.

pontos 4.4.1.1 a 4.4.1.6).

Recomenda-se, assim, uma maior responsabilização e transparência na definição de objectivos e na decisão, planeamento e gestão temporal dos empreendimentos.

2. A escolha da alternativa da ponte e da solução para a rede viária e os acessos constituiu um processo decisório que não teve em conta critérios de economia, eficiência e eficácia na aplicação dos dinheiros públicos (cfr. pontos 4.4.1.1 a 4.4.1.6).

O processo decisório conduziu ainda:

À subordinação do interesse nacional ao municipal, ao converter numa solução rodoviária nacional uma rede viária municipal prevista no PDM de Coimbra desde, pelo menos, 1993, contrariando o princípio do equilíbrio do investimento público no desenvolvimento regional (FEF);

À celebração de um acordo de colaboração entre a JAE e a Câmara Municipal de Coimbra, notoriamente desequilibrado na relação custo/benefício de cada parte, quando deveria ter sido celebrado um contrato-programa sectorial;

A um projecto de grande volumetria, de difícil inserção paisagística, sendo certo que a plena realização funcional e rodoviária que lhe fora atribuída poderia ter sido atingida de modo mais suave e integrado na paisagem e sem quebra alguma de qualidade e valor estético, por pouco mais de um quarto do custo estimado em fase de estudo prévio para o empreendimento e de menos de um décimo do custo real até à data suportado para a sua construção.

Deste modo, recomenda-se que seja preservada a autonomia e segurança de decisão do Conselho de Administração do IEP e uma maior disciplina e rigor na aplicação dos dinheiros públicos, sujeitando-a a uma fundamentação económica transparente.

3. Quanto à execução financeira do Sub-projecto, verificou-se que (cfr. ponto 4.4.1.7):

O custo total real da solução rodoviária cifrou-se (a preços de 2003) em Euro 111,4 milhões, sendo Euro 90,4 milhões relativos à rede viária, rotundas, viadutos e ponte, correspondentes a 1 km de via nacional e 3,5 km de acessos à cidade de Coimbra, e Euro 21 milhões respeitantes a obras integradas na solução rodoviária mas segregadas para outros concursos;

Os custos adicionais cifram-se em Euro 46,3 milhões, representando 120% do valor de adjudicação;

A gestão das áreas de responsabilidade da JAE/JAE, S.A. / IEP (I) / ICOR / IEP (II) de modo diligente, competente e eficiente poderia ter evitado os referidos custos adicionais.

Recomenda-se, assim, a ponderação, em futuros casos semelhantes, de outras soluções contratuais mais adequadas de modo a evitar que a derrapagem dos custos impenda sempre sobre o dono da obra, e não sobre o adjudicatário, e a permitir a responsabilização dos projectistas pelas deficiências dos projectos de que são autores.

V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos directa ou indirectamente pelo Estado A) Âmbito da verificação A análise efectuada aos apoios financeiros concedidos directa ou indirectamente pelo Estado, visa dar cumprimento ao disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

Este capítulo abrange uma análise global dos apoios não reembolsáveis evidenciados na Conta, pagos pelos serviços integrados do Estado e pelos serviços e fundos autónomos e, no âmbito da análise dos sistemas de apoios, inclui as sínteses dos relatórios das auditorias realizadas nos domínios a seguir referidos, e que tiveram por objectivo geral analisar a legalidade, regularidade e correcção económica e financeira da atribuição e pagamento dos apoios, o sistema de controlo instituído, bem como o acompanhamento da implementação de anteriores recomendações do Tribunal. Complementarmente, realizaram-se também acções junto de beneficiários, tendo em vista a verificação do cumprimento da regulamentação aplicável e a realização dos objectivos previstos nas candidaturas.

1. Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social (ICS) Esses apoios compreendem as seguintes modalidades: a) Incentivos indirectos ("porte pago") - traduzidos na assunção, parcial ou total, pelo Estado do custo da expedição postal de certas publicações periódicas (essencialmente da imprensa regional) para assinantes residentes no território nacional ou no estrangeiro; b) Incentivos directos - destinados a apoiar projectos no âmbito da modernização, inovação e desenvolvimento empresarial, formação e qualificação profissional e outros, distinguindo-se: o incentivo à modernização tecnológica (IMT), o incentivo à criação de conteúdos na Internet (ICCI, o incentivo à inovação e desenvolvimento empresarial (IIDE), e os incentivos específicos à comunicação social. Além desses incentivos são suportados, através do orçamento do ICS, os custos de expedição de publicações periódicas entre o continente e as regiões autónomas.

2. Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT) a instituições particulares Foram objecto de auditoria os apoios referentes a: a) Programa Quadro Prevenir II (PQP II); b) Projectos de continuidade do PQP I e do Programa Quadro Reinserir; c) Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências (PMPs), d) Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso; e) Subsídios diversos (não incluídos em programas).

Relativamente aos benefícios fiscais, o presente capítulo contém também as conclusões relativas à análise da despesa fiscal, tendo por base a informação contida na Conta Geral do Estado de 2002, confrontada com a dos relatórios dos Orçamentos do Estado para 2002, 2003 e 2004 (previsões, estimativas e valores definitivos, respectivamente), e com os elementos remetidos ao Tribunal pelas Direcções-Gerais dos Impostos e das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.

Contém igualmente os resultados de uma auditoria à Direcção-Geral dos Impostos no âmbito dos benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual (artigo 39.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais), bem como a avaliação do grau de acatamento das recomendações formuladas pelo Tribunal, em anteriores Pareceres, em matéria dos benefícios das contas poupança-habitação e dos planos poupança-reforma (artigos 18.º e 21.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais).

B) Conclusões e recomendações 1. Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social (ICS) 1.1. Desorçamentação dos encargos com o porte pago Conforme referido no ponto 1.1 do Cap. III, de 1999 a 2002, à semelhança de anos anteriores, as dotações orçamentais cobriram apenas cerca de 1/3 dos encargos com o porte pago facturados pelos CTT ao Estado em cada ano, verificando-se uma sistemática sub-orçamentação das verbas necessárias à sua liquidação. A repetida assunção de encargos com o porte pago sem cobertura orçamental viola claramente o disposto no artigo 105.º da Lei Constitucional, bem como nos n.º 1 do artigo 3.º, n.º 2 do artigo 9.º e artigo 18.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado). Esta situação é também susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punível pela alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

Por outro lado, tal como já se tinha verificado noutros anos, em 2001 e 2002 foram pagos, ilegalmente, através de operações específicas do Tesouro, encargos com o porte pago em dívida de anos anteriores (de 1998 a 2000) ao abrigo de disposições constantes da respectiva Lei do Orçamento, que autorizaram o Governo a regularizar essas "responsabilidades decorrentes de situações do passado". Conforme o Tribunal tem salientado, as despesas, à margem do Orçamento do Estado, efectuadas ao abrigo dessas disposições sobre a "regularização de situações do passado" são ilegais, por violação, nomeadamente, do artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (cfr. ponto 5.2.2.2).

1.2. Credenciação das publicações beneficiárias e controlo da manutenção do direito ao porte pago Uma vez que, no processo de credenciação, apenas são verificadas algumas das condições estabelecidas na legislação sobre a atribuição e manutenção do direito ao porte pago, e dado que o Instituto não dispõe de recursos humanos que permitam a realização de suficientes acções de fiscalização junto dos beneficiários, recomenda-se, em relação às condições passíveis de comprovação documental (como é o caso do pagamento das assinaturas), que seja instituída a obrigatoriedade de apresentação periódica ao ICS desses elementos comprovativos (cfr. ponto 5.2.3.1.a)).

Dado que se repercutem amplificadamente na prevenção de situações violadoras do quadro legal, devem ser objecto de publicitação as sanções resultantes de processos de contra-ordenação, sob a forma de dados gerais (número e tipo de infracções e correspondentes sanções aplicadas num dado período) e deve ser alterado o actual diploma regulamentador dos incentivos do Estado à comunicação social de forma a permitir, também, a publicação nominativa das sanções aplicadas (sanção acessória) (cfr. ponto cfr. ponto 5.2.3.1.a)).

1.3. Facturação dos encargos com o porte pago e controlo pelo ICS Verificou-se que não foram observadas as recomendações do Tribunal, expressas no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1999, no sentido de o ICS criar procedimentos de conferência, sistemática ou por amostragem, com o necessário suporte informático, dos valores apresentados pelos CTT, relativos às facturas, notas de débito e de crédito e dos dados das "guias de avença", e que permitiriam, também, verificar, pela relação entre o número de assinantes de cada publicação periódica e o número de objectos expedidos, a observância do limite fixado para a expedição de exemplares gratuitos a título de divulgação.

Os CTT assumem, na sua facturação ao ICS, que 15% do total das expedições de cada publicação se refere a exemplares para divulgação, debitando o correspondente valor ao Estado, e repartindo o custo de expedição restante (correspondente a 85% do custo total) pelo Estado e pelo beneficiário. Assim, no caso de as expedições de exemplares de divulgação ser inferior a 15% do total, essa prática contraria o disposto na legislação, sendo lesiva para o Estado, pelo que deverão as entidades competentes proceder à sua rectificação (cfr. ponto 5.2.3.1.b)).

1.4. Expedição de publicações periódicas para as Regiões Autónomas Nos termos do artigo 15.º do Decreto-Lei 284/87, na redacção dada pelo Decreto-Lei 112/99, de 14 de Abril, constitui contra-ordenação punível com coima o reembolso pelo Estado dos custos de expedição de publicações periódicas excluídas desse direito; contudo, não foi prevista sanção quando seja solicitado o reembolso de outros custos de expedição igualmente excluídos desse direito (expedição de publicações enviadas a título gratuito, subprodutos, expedição postal para não assinantes e outros, enumerados no artigo 7.º daquele diploma), o que se considera constituir uma lacuna legislativa que deverá ser colmatada (cfr. ponto 5.2.3.2).

Na expedição de publicações por via postal foi implementada a recomendação do Tribunal, expressa no Parecer sobre a CGE/99, tendo passado a constar das "guias de avença" o título da publicação, o que permite ao ICS conferir se não se encontravam excluídas do direito ao reembolso. Quanto a outra recomendação expressa nesse Parecer, no sentido de o Instituto instituir procedimentos de verificação, de forma sistemática ou por amostragem, do envio das publicações para assinantes, foi cumprida parcialmente pelo ICS, uma vez que alguns beneficiários remeteram listagens de assinantes, com as respectivas moradas (cfr. ponto 5.2.3.2).

Na expedição através de transitário, constituiu observação da auditoria anterior, referente a 1999, que a inexistência de verificação física, pelo ICS, dos objectos transportados, não permitia garantir a correcta aplicação do regime estabelecido pelo Decreto-Lei 284/97. Uma vez que foram realizadas acções de fiscalização em número muito limitado, mantém-se, no essencial, essa observação, o que vem reforçar a necessidade da verificação documental das "guias de remessa" das publicações (cfr. ponto 5.2.3.2).

1.5. Incentivos directos ao investimento (ICCI, IMT, IIDE) A legislação não estabelece suficiente distinção entre as candidaturas ao Incentivo à Criação de Conteúdos na Internet (ICCI) e ao Incentivo à Modernização Tecnológica (IMT), uma vez que ambos, com distintas percentagens de comparticipação, permitem a concessão de apoios financeiros para a aquisição de programas e equipamentos informáticos de uso múltiplo (cfr. ponto 5.2.3.3).

Também não existe suficiente distinção entre os incentivos IMT e IIDE (Incentivo à Inovação e Desenvolvimento Empresarial), dado que: a) se destinam às mesmas entidades, b) as despesas apoiáveis são, em grande parte, comuns e, c) os projectos a apoiar através de cada um desses incentivos dependem da repartição da verba total disponível para apoios. Assim, no caso de a legislação continuar a manter as duas modalidades, deverá definir critérios que evitem a duplicação de incentivos (cfr. ponto 5.2.3.3).

Uma vez que se verifica ambiguidade quanto aos critérios de avaliação das candidaturas ao IIDE, porquanto a Portaria 204/2001 não contempla todos os critérios de avaliação previstos no Decreto-Lei 56/2001, nem a solução encontrada pela Comissão de Acompanhamento para a ordenação das candidaturas a apoiar, recomenda-se a sua revisão, por forma a ultrapassar essa ambiguidade (cfr. ponto 5.2.3.3).

Visto que, após a conclusão física dos investimentos, a legislação estabelece diversas obrigações dos promotores por um prazo de dois e três anos, o ICS deve zelar pelo seu cumprimento, instituindo os procedimentos necessários para esse efeito (cfr. ponto 5.2.3.3).

1.6. Incentivos específicos à comunicação social A maioria dos promotores dos projectos objecto de exame não havia ainda apresentado os comprovativos das despesas, embora os mesmos tenham sido solicitados pelo ICS, pelo que este desconhecia se os incentivos foram correctamente utilizados nos fins para que foram atribuídos, o que implica uma deficiência de controlo.

Tratando-se de uma situação recorrente, já detectada na auditoria anterior, recomenda-se a cessação dos apoios às entidades envolvidas, enquanto a situação não for regularizada (cfr. ponto 5.2.3.4).

Contrariamente ao verificado noutros tipos de apoios, não foi aposto carimbo nos documentos comprovativos de despesa anotando o apoio concedido, o que constitui uma lacuna face à natureza das acções apoiadas, passíveis de serem financiadas também por outras entidades (cfr. ponto 5.2.3.4).

2. Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT) 2.1. Execução do orçamento privativo do IPDT Na execução do orçamento privativo destaca-se a requisição de verbas orçamentais em excesso (não utilizadas) que, no total, ascenderam a Euro 355.984, constituindo uma sobrevalorização da despesa contabilizada na CGE/2002 (Subsector Estado) e um acréscimo da receita do OE/2003, inscrita em reposições não abatidas nos pagamentos. Em tais situações, de requisições de verbas orçamentais em excesso, tem o Tribunal salientado as consequências - quanto à falta de rigor das contas públicas e ao prejuízo para a tesouraria do Estado - do incumprimento da disposição orçamental que obriga os organismos a requisitar as verbas estritamente indispensáveis ao seu funcionamento (cfr. ponto 5.3.2.1).

2.2. Programa Quadro Prevenir II (PQP II) Em relação às deficiências apontadas na anterior auditoria relativa ao PQP I, verificaram-se assinaláveis melhorias no processo de avaliação e aprovação das candidaturas, resultantes quer da experiência entretanto adquirida, quer do reforço das estruturas organizativas em relação às do Projecto VIDA. De referir, contudo, que, estabelecendo o regulamento a data limite para a apresentação das candidaturas (até 11 de Janeiro de 2002), não foi possível confirmar o cumprimento desse prazo relativamente a quatro das dezasseis candidaturas objecto de exame, por não constar dos processos evidência da data de recepção. Uma vez que o montante disponível para a concessão dos apoios financeiros pode ser insuficiente para todas as candidaturas apoiáveis, como se verificou em 2002, e sendo considerado relevante o cumprimento do prazo fixado para a sua apresentação, essa data deve estar devidamente evidenciada nos respectivos processos (cfr. ponto 5.3.3.1).

Embora, à data da auditoria, apenas estivesse concluída a fase de atribuição dos incentivos, verificou-se ainda que os instrumentos previstos para o acompanhamento e controlo da execução dos projectos observam anteriores recomendações do Tribunal, designadamente quanto à apresentação dos documentos comprovativos das despesas do projecto, à sua identificação como tendo sido objecto de apoio IPDT (através da aposição de carimbo), à identificação de outras fontes de financiamento, bem como, para a conclusão dos projectos, a elaboração de um "termo de encerramento" (evidenciando, designadamente, as despesas elegíveis realizadas e o apoio pago) (cfr. ponto 5.3.3.1).

2.3. Projectos de continuidade do PQP I e do PQR Relativamente ao controlo da execução dos projectos, salienta-se a apresentação pelos promotores do Relatório de Execução Final e dos respectivos documentos justificativos de despesa, aspecto que tinha sido recomendado pelo Tribunal, os quais foram objecto de análise pelo Núcleo Distrital, bem como pelos serviços centrais do Instituto (cfr. ponto 5.3.3.2).

Observando também uma recomendação do Tribunal formulada na auditoria anterior, verificou-se que, em relação aos projectos concluídos, após a análise do relatório final foi elaborado o "Termo de encerramento", remetido à entidade beneficiária para ser devolvido, devidamente assinado (cfr. ponto 5.3.3.2).

2.4. Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências (PMPs) De referir que, ao contrário do que se encontra previsto para os projectos do PQP II, nos documentos de despesa dos projectos do PMP não foi aposto carimbo identificador do apoio financeiro do IPDT, o que não se compreende, dada a similitude das situações. Visando essa identificação impedir uma eventual duplicação de apoios públicos para as mesmas despesas, recomenda-se que também para os projectos do PMP se proceda à identificação do apoio nos respectivos documentos de despesa (cfr. ponto 5.3.3.3).

2.5. Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso Embora estivesse previsto que a prestação de contas fosse efectuada, pelos beneficiários, à Câmara Municipal de Lisboa, não constando do processo documentos justificativos das despesas financiadas, deve o agora IDT zelar pela obtenção de informação sobre essa prestação de contas (cfr. ponto 5.3.3.4).

2.6. Apoios não incluídos em programas (subsídios diversos) Na maior parte dos casos não constavam dos respectivos processos quaisquer elementos que permitissem evidenciar o critério utilizado para a determinação da comparticipação atribuída e, no que se refere à comprovação das despesas, apenas um beneficiário apresentou comprovativo da realização das despesas apoiadas, deficiências já apontadas na auditoria anterior e que não foram corrigidas. Assim, considera-se necessário que este tipo de apoio seja devidamente fundamentado, atendendo a prioridades e critérios previamente estabelecidos, que sejam explicitadas as despesas consideradas elegíveis e o cálculo do apoio, devendo ser exigida informação sobre a existência de eventuais financiamentos de outras entidades e a prestação de contas pelos beneficiários, com a comprovação das despesas realizadas (cfr. ponto 5.3.3.5).

Num caso particular, foi pago ao beneficiário o valor do apoio financeiro que havia solicitado (Euro 1.500) e não o valor aprovado pelo Conselho de Administração do IPDT (Euro 1.000), devendo o Instituto proceder à regularização dessa situação. O pagamento da importância a mais é também susceptível de responsabilidade financeira, nos termos dos artigos 59.º e 61.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto (cfr. ponto 5.3.3.5).

2.7. Publicitação dos apoios Examinadas as listagens publicadas no Diário da República, discriminando os apoios pagos pelo IPDT em 2002, verificou-se que algumas importâncias não foram objecto de publicação ou o montante pago não correspondia ao publicitado, pelo que não foi dado cumprimento integral ao disposto na Lei 26/94, de 19 de Agosto, que regulamenta a obrigatoriedade da publicação dos apoios concedidos pela Administração Pública a particulares (cfr. ponto 5.3.4).

3. Benefícios fiscais 1. À semelhança do sucedido em relação ao ano anterior, foram publicados na Conta Geral do Estado de 2002, os valores da despesa fiscal respeitantes aos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares e colectivas, sobre o valor acrescentado, sobre os produtos petrolíferos e automóvel.

De acordo com a Conta Geral do Estado, a despesa fiscal atingiu Euro 1.109,6 milhões em 2002, o que representa um crescimento de 10,4% relativamente ao ano anterior - registando-se as maiores variações no imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, tanto em termos absolutos como relativos (Euro 80,0 milhões e 40,2%, respectivamente) (cfr. ponto 5.4.2).

Como tem vindo a ser salientado pelo Tribunal em anteriores pareceres sobre as Contas Gerais do Estado, os valores patenteados continuam a não abranger todas as modalidades de benefícios que originam despesa fiscal como é caso das isenções temporárias em imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas que, segundo a Direcção-Geral dos Impostos, atingiram Euro 1.172 milhões.

Continuam a verificar-se dificuldades quanto ao apuramento da despesa fiscal, associadas ao processo de recolha e tratamento da informação de base, sobretudo em relação ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas e ao imposto do selo, pelo que o Tribunal mantém a recomendação de que seja feito um esforço no sentido de superação das mesmas.

2. Continuando a verificar-se incumprimento do disposto na Lei 26/94, de 19 de Agosto, o Tribunal reitera a recomendação de que sejam objecto de publicação os valores dos benefícios fiscais concedidos.

3. No que concerne aos benefícios previstos no artigo 39.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, regulamentados pelos Decretos-Leis n.ºs 401/99 e 409/99, de 14 e 15 de Outubro, respectivamente, que foram objecto de auditoria pelo Tribunal, verificou-se que não foram ainda acatadas as recomendações atinentes à clarificação das expressões utilizadas naqueles diplomas quanto às condições de acesso e de elegibilidade dos projectos de investimento. (cfr. 5.4.4).

4. Relativamente aos benefícios do artigo 21.º do EBF, o Tribunal de Contas apurou que, embora não tenham ainda sido acolhidas todas as recomendações formuladas, foram tomadas medidas importantes que deverão permitir à DGCI instituir gradualmente um sistema de controlo eficaz baseado em indícios de risco de evasão e fraude fiscal, tendo sido publicado o Decreto-Lei 158/2002, de 2 de Julho que aprovou o novo regime jurídico aplicável a estas modalidades de benefícios fiscais, e publicadas as portarias regulamentares n.ºs 1451, 1452 e 1453, de 11 de Novembro de 2002. De referir também que a Lei 16-A/2002, de 31 de Maio, alterou a redacção do artigo 122.º do CIRS estabelecendo novas obrigações declarativas para as empresas gestoras de PPR, PPE e PPR/E, e que a Portaria 698/2002, de 25 de Junho, aprovou o modelo destinado ao cumprimento das mesmas (cfr.ponto 5.4.4.5).

5. Também no que respeita aos benefícios fiscais das contas poupança-habitação, apesar de não terem sido cabalmente acatadas as recomendações do Tribunal, foram igualmente tomadas algumas medidas no sentido de dar cumprimento às mesmas, tendo sido publicada a portaria 698/2002, de 25 de Junho, que veio estabelecer a obrigatoriedade das instituições depositárias de CPH remeterem à DGCI, até 30 de Junho de cada ano, a informação a que se refere o artigo 18.º, n.º 6, do EBF, aprovando para o efeito um novo modelo (cfr.ponto 5.4.4.5).

VI - Dívida pública A) Âmbito da verificação Este capítulo, que visa dar cumprimento ao estabelecido na alínea g) do artigo 41.º da Lei 98/97, incide sobre:

O movimento anual da dívida pública directa, em termos globais e nas suas componentes em moeda nacional e em moeda estrangeira, compreendendo a análise dos empréstimos contraídos e demais operações e factores determinantes da evolução registada (utilização de empréstimos de anos anteriores, assunção de passivos, amortizações e variações cambiais). Analisa-se a observância das condições estabelecidas nos artigos 68.º a 74.º da LOE/2002, nomeadamente as disposições relativas ao financiamento da execução do Orçamento do Estado e da assunção de passivos e regularização de responsabilidades, aos empréstimos e à dívida denominada em moeda estrangeira, em particular o cabimento do acréscimo de endividamento directo nos limites estabelecidos nos artigos 68.º e 69.º e o cumprimento do limite estabelecido para a dívida denominada em moeda estrangeira não protegida da exposição cambial;

A gestão da dívida pública pelo Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) durante o ano de 2002, incluindo a análise das operações respeitantes à realização, anulação e resgate de derivados e ao programa de troca de dívida, a qual foi objecto de uma auditoria de acompanhamento específica;

O produto dos empréstimos, sua evolução e aplicação, analisando-se, nomeadamente, o financiamento da execução orçamental e as operações previstas nos artigos 59.º e 60.º da Lei do Orçamento, as quais são objecto de análise detalhada;

A evolução das amortizações e encargos com a dívida pública relativamente ao ano anterior e o confronto dos correspondentes valores constantes do Cap. 06 - "Encargos da dívida pública" com os constantes da conta de gerência do Instituto de Gestão do Crédito Público relativa a 2002 e, no respeitante às amortizações, com os do mapa 5.2 - "Movimento da dívida directa do Estado no ano de 2002", do relatório da Conta. Procede-se ainda à análise detalhada das despesas processadas pela rubrica orçamental "Outros encargos correntes da dívida";

A dívida garantida, compreendendo a análise das operações e factores determinantes da evolução, no decurso do ano, das responsabilidades do Estado por garantias pessoais prestadas, nomeadamente a concessão de garantias, as utilizações de financiamentos garantidos em anos anteriores, as amortizações efectuadas pelos beneficiários e os pagamentos efectuados pelo Estado em execução de garantias, bem como o confronto dos valores apurados pelos serviços do Tribunal com os constantes da Conta;

Considerando o disposto no artigo 64.º da Lei do Orçamento, procede-se ainda à verificação do cabimento das garantias pessoais concedidas no limite fixado. É também objecto de análise a evolução das responsabilidades de outras pessoas colectivas de direito público decorrentes da prestação de garantias;

A evolução das responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, seguros-caução e seguros de investimento, e os fluxos daí decorrentes, bem como a observância do limite estabelecido para a concessão deste tipo de garantias, no n.º 3 do artigo 64.º da Lei do Orçamento.

B) Conclusões e recomendações 1. Movimento da dívida directa 1. No ano em apreço, o acréscimo global de endividamento directo do Estado foi de Euro 7.023,6 milhões (+9,7%), valor que excede em Euro 747,6 milhões o aumento de endividamento registado no ano anterior, que se situara em Euro 6.276 milhões (+9,5%), voltando assim a dívida a crescer em 2002 num nível percentual ligeiramente superior ao que se registara no ano anterior. Desta evolução resultou que o "ratio" da dívida directa do Estado sobre o PIB atingisse 61,5% no final do ano, contra 58,5% em 2001 (cfr. ponto 6.3).

2. O programa de financiamento para 2002 aprovado pela tutela foi objecto de uma revisão em Maio, motivada pela alteração da Lei do Orçamento do Estado, a qual elevou para Euro 8.629,98 milhões o limite de endividamento global directo para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental. As emissões de dívida fundada e de certificados de aforro ficaram aquém das previstas no programa revisto em Euro 1.803,8 milhões, tendo as amortizações de dívida, em contrapartida, superado as previsões em Euro 305,2 milhões (cfr. ponto 6.2.1).

3. No âmbito do programa de troca de dívida para 2002, o IGCP procedeu à recompra e amortização antecipada de instrumentos de dívida no montante total de Euro 1.888,1 milhões, emitindo OT em sua substituição. Pelas operações efectuadas foram pagos prémios de reembolso no montante total de Euro 113,9 milhões (cfr. ponto 6.2.2).

2. Operações de Gestão da Dívida 1. No final de 2001, conforme referido no Parecer sobre a CGE desse ano, tornou-se necessário proceder à alteração das Orientações para a gestão da dívida pública, de forma a corrigir a trajectória de convergência da carteira de referência para a carteira benchmark, tendo os novos termos aprovados pela tutela consubstanciado o modelo de gestão que foi aplicado no decorrer do ano em análise.

As referidas alterações consistiram na reestruturação da carteira de referência de partida para 2002, através da realização de um conjunto pré-determinado de transacções (simuladas) sobre esta carteira, na adopção de uma nova estratégia de financiamento de convergência do benchmark a aplicar em 2002, reflectindo as necessidades efectivas de financiamento verificadas no ano anterior e as que passaram a estar previstas para 2002. Foi criado um mecanismo de ajustamento "automático" da estratégia de convergência do benchmark para 2002, para o caso de se verificarem alterações significativas no montante previsto das necessidades líquidas de financiamento e adoptados novos tipos de limites para o risco de refinanciamento, tendo em conta a generalização das operações de recompra no mercado da dívida soberana em euros e os resultados positivos obtidos na execução do programa de recompra de dívida em 2001 (cfr. ponto 6.5.2).

2. Na construção, ao longo do ano, da carteira de referência, foi aplicada, até ao final de Maio, a estratégia de convergência aprovada, correspondente ao cenário de necessidades líquidas de financiamento que inicialmente se previa no Orçamento do Estado para 2002. Com o aumento dessas necessidades decorrente da aprovação do Orçamento Rectificativo, procedeu-se ao ajustamento da estratégia de convergência, recorrendo-se, para tal, ao mecanismo criado nas Orientações para fazer face a alterações no montante previsto desse agregado. No final do ano, a estratégia de financiamento de convergência foi ajustada mais uma vez, em Dezembro, de forma a fazer corresponder a estratégia aplicada às necessidades líquidas de financiamento então apuradas para 2002 (cfr. ponto 6.5.2).

3. No que concerne a instrumentos de financiamento de médio e longo prazos, foram abertas duas novas linhas de Obrigações do Tesouro (OT) nas maturidades de 10 e 5 anos, de que foram feitas emissões nos montantes de Euro 5.036 milhões e Euro 5.117 milhões, respectivamente, e reabertas duas linhas já existentes, de que foram feitas emissões nos montantes de Euro 365 milhões e Euro 2.145 milhões, respectivamente. Foram ainda efectuados saques sobre dois empréstimos do BEI, no montante total de Euro 192 milhões.

Relativamente a instrumentos de financiamento de curto prazo, foi emitido um montante de Euro 2.506 milhões de Euro Commercial Paper (ECP) e de Euro 5.271 milhões de Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC), tendo-se procedido ainda à utilização de linhas de crédito no montante de Euro 160 milhões. Em termos de dívida de retalho, o montante das subscrições de certificados de aforro cifrou-se em Euro 1.623 milhões, acrescendo Euro 578 milhões de juros capitalizados.

4. As novas OT a 10 e 5 anos foram inicialmente colocadas por via sindicada e alimentadas, posteriormente, através de leilões. A opção de colocação inicial das OT através de sindicato bancário, mais uma vez se justificou, segundo o IGCP, pelo objectivo de alcançar uma colocação geograficamente diversificada e por diferentes tipos de entidades e também pela necessidade de assegurar às novas emissões um nível adequado de liquidez, através da colocação de um montante inicial considerável, garantindo-se ao mesmo tempo o necessário controlo do preço da emissão (cfr. ponto 6.5.3).

5. Para a gestão da exposição da carteira de dívida ao risco de taxa de juro e ao risco cambial, o IGCP efectuou, no ano em apreço, entre novos contratos e operações de resgate, um total de 122 operações envolvendo instrumentos derivados financeiros, dos quais 102 foram swaps de taxa de juro, tendo as restantes transacções envolvido 13 swaps de moeda e 7 swaps de taxa de juro e de moeda. Do total de transacções efectuadas, 83 respeitaram a novos contratos, referindo-se as restantes 39 a resgates de contratos relativos, na sua maior parte, a swaps de taxa de juro.

Nas operações de resgate de swaps registou-se um ganho total líquido de Euro 134,5 milhões, decorrente do cancelamento de swaps de taxa de juro. Relativamente aos swaps de natureza estratégica contratados no ano e cujas posições permaneciam abertas no final de 2002, representavam um prejuízo potencial de Euro 111,0 milhões, tratando-se, essencialmente, de swaps de taxa de juro variável para taxa fixa associados ao stock da carteira de certificados de aforro (cfr. ponto 6.5.4).

6. O programa de troca aprovado pela tutela para 2002, visava melhorar as condições de negociação e transacção dos títulos de dívida pública, aumentando a respectiva liquidez, e a redução dos custos de financiamento do Estado. As recompras de dívida, que atingiram o montante total de Euro 1.786 milhões, foram realizadas por intermédio de OEVT, através de operações nas modalidades de troca directa, leilão de recompra e negociação bilateral, abrangendo dívida representada por obrigações do Tesouro de reduzida liquidez e dimensão ou com cupões desalinhados dos yields de mercado, obrigações do Tesouro próximas da maturidade e outros títulos de dívida. Através do exercício de calloption, procedeu-se ainda à amortização antecipada de um empréstimo, no valor de cerca de Euro 102 milhões.

7. Na análise dos riscos associados à dívida pública, efectuada a partir dos elementos fornecidos pelo sistema de informação do IGCP e envolvendo os riscos cambial, de refinanciamento, de taxa de juro e de crédito, concluiu-se que, em termos globais, foram respeitados os parâmetros aplicáveis em 2002 à gestão da dívida directa do Estado (cfr. ponto 6.5.5).

8. Em termos de análise de custos, de acordo com os elementos fornecidos pelo IGCP, concluiu-se que a gestão da dívida pública efectuada pelo IGCP em 2002 conduziu a um desempenho mais favorável do que o apresentado pela carteira benchmark. Com efeito, o custo da carteira foi inferior ao do benchmark, tendo também os custos das emissões efectuadas pela carteira real sido mais vantajosos do que os apresentados pela carteira de referência (cfr. ponto 6.5.6).

3. Aplicação do produto dos empréstimos públicos 1. Tendo em conta o saldo que transitou, em operações específicas do Tesouro (OET), das operações realizadas ao abrigo da LOE/2001, bem como as emissões realizadas ao abrigo da LOE/2002 o valor depositado na tesouraria do Estado em 2002 ascendeu a Euro 23.145,7 milhões (cfr. ponto 6.6.1).

2. Da comparação dos valores inscritos no mapa "Movimento da dívida directa do Estado no ano 2002", com o valor do produto apurado, resulta uma diferença no montante global de Euro 76,5 milhões, que se explica, no essencial, pelo facto de no referido mapa estarem inscritos os empréstimos pelo seu valor nominal, sem serem tidos em conta os valores de mais e menos valias apuradas na emissão, e pelo facto de, no mesmo mapa, serem considerados empréstimos que não geram fluxos financeiros (cfr. ponto 6.6.1).

3. Do produto susceptível de aplicação, 92,1% foi aplicado no financiamento de necessidades brutas de financiamento do ano, 2,4% foi utilizado em operações autorizadas e liquidadas ao abrigo da LOE/2002, decorrentes da "regularização de responsabilidades", efectuadas, ilegalmente, sem cobertura orçamental, por operações específicas do Tesouro, e o remanescente, 5,5%, transitou em saldo para 2003 (cfr. ponto 6.6.2).

4. Não se verificou a assunção de quaisquer passivos ao abrigo do artigo 59.º da Lei do Orçamento, mas ao abrigo do artigo 47.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei 13/98, de 24 de Fevereiro), na redacção que lhe foi dada pela Lei Orgânica 1/2002, de 29 de Junho, foram assumidos passivos das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, no valor total de Euro 64,8 milhões, Euro 32,4 milhões por cada Região.

Contudo, a assunção destes passivos, que integraram o stock da dívida directa do Estado, deveria ter sido prevista na Lei do Orçamento de Estado, como decorre da Constituição e da Lei de Enquadramento Orçamental (cfr. ponto 6.6.4.1).

5. Ao abrigo das várias alíneas do artigo 60.º ("Regularização de responsabilidades") da LOE/2002 foram regularizados Euro 554,4 milhões, o que representa um decréscimo de Euro 1.395 milhões (-72%), relativamente ao ano anterior, tendo sido observado o limite de endividamento estabelecido no artigo 69.º do mesmo diploma, que ascendia a Euro 1.444 milhões (cfr. ponto 6.6.4).

As despesas efectuadas ao abrigo deste artigo 60.º não se encontravam devidamente orçamentadas, tendo sido efectuadas por recurso a operações específicas do Tesouro, pelo que enfermam de ilegalidade, por violação, nomeadamente, do preceito contido no artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

Conforme resulta dos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado dos anos anteriores esta prática tem sido usual, apesar da ilegalidade daí decorrente.

A razão de ser da autorização dada ao Governo na Lei do Orçamento para a regularização deste tipo de operações, prender-se-ia com o facto de se tratar de dívidas do Estado cujos factos constitutivos datam de há bastante tempo e em que o processo de apuramento de muitas delas se prolongou por vários anos. A este tipo de características fogem muitas das situações regularizadas ao abrigo do artigo 60.º em 2002, como é o caso:

Dos reembolsos relativos a encargos com descolonização que respeitam ao ano de 2001 e, em alguns casos, ao próprio ano de 2002;

Das dívidas do SNS e das respeitantes ao Porte Pago, que se reportam a um período temporal relativamente recente e cuja existência tem na base a prática deliberada e sistemática de uma irregularidade financeira - a assunção de despesas para além dos limites orçamentais;

Da actualização das responsabilidades do Fundo de Pensões dos CTT, que respeitam a período recente e que, em parte, derivam do não cumprimento, pelo Estado, das responsabilidades que assumiu em termos de aumento de capital da empresa;

Os encargos liquidados à EDP que, não só respeitam a um período muito recente, mas também não foram pagos por insuficiente dotação da rubrica criada para o efeito, pelo menos nos anos económicos de 1997 e 1998;

Também as dívidas liquidadas relativamente à ENDAC, à Portugal Frankfurt97 e à CP incluem quantias respeitantes a anos recentes, designadamente a 2000.

Quanto às situações que preenchem as características gerais acima enunciadas para integrarem o que o corpo do artigo 60.º da LOE designa por "responsabilidades decorrentes de situações do passado", poderia compreender-se, do ponto de vista financeiro, embora não do da legalidade, as reticências do Governo e da Assembleia da República em orçamentar este tipo de despesas e o expediente usado, ao regularizá-las por via extra-orçamental.

Já quanto às restantes situações, que têm origem em períodos relativamente recentes, trata-se de operações que consubstanciam a desorçamentação deliberada de despesas públicas.

6. Relativamente a algumas das operações realizadas ao abrigo do referido artigo 60.º, há ainda a referir outro tipo de irregularidades, nomeadamente:

Foi indevidamente solicitado e pago o reembolso ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, ao abrigo da alínea c) do artigo 60.º, no montante de Euro 394.781, relativo aos beneficiários da ex-Caixa de Previdência dos Caminhos-de-ferro de Benguela que constituía encargo do Orçamento da Segurança Social, por respeitar a períodos contributivos em Portugal (cfr. ponto 6.6.4.2.2.1);

Ao abrigo da alínea l) foram regularizadas dívidas do Serviço Nacional de Saúde (SNS), no montante de Euro 444 milhões.

Através do confronto das listagens recebidas com as propostas apresentadas pelo IGIF, a DGT detectou, designadamente que o montante aplicado ascendeu a Euro 438.269.929, ou seja, menos Euro 5.730.071 do que o valor transferido, devendo tais divergências ser transmitidas à DGO e à IGF. Quanto a acções de auditoria a realizar por estas entidades, cujos resultados seriam comunicados à DGT, à data da auditoria esta Direcção-Geral não dispunha de qualquer informação sobre a sua existência (cfr. ponto (cfr. ponto 6.6.4.2.9).

4. Amortizações e encargos da dívida pública 1. Os valores inscritos no Cap. 06 - Encargos da dívida pública, do orçamento do Ministério das Finanças, diferem dos valores correspondentes apresentados na conta de gerência do IGCP, tendo-se apurado, no ano em análise, diferenças no valor de Euro 517,2 milhões.

Tais diferenças resultam, no essencial, de no referido capítulo do orçamento do Ministério das Finanças se considerarem como pagamentos efectuados, os valores transferidos para a conta de operações específicas do Tesouro denominada "IGCP - Encargos com a dívida pública", por conta das dotações orçamentais, onde estão incluídos os saldos não utilizados a repor nos cofres do Estado e, em sentido contrário, de não serem tidos em conta os valores das amortizações e anulações efectuadas pelo FRDP como aplicação das receitas das reprivatizações, bem como as despesas realizadas utilizando saldos de dotações de anos anteriores (cfr. ponto 6.7.1).

2. Em 2002, foram requisitados em excesso pelo IGCP Euro 1,7 milhões, valor que, não sendo susceptível de utilização nos fins para que foi requisitado, apenas foi reposto em 9 de Maio de 2003, sendo mais uma vez ultrapassado largamente o prazo estabelecido para tal reposição. Todavia, os montantes requisitados a mais têm vindo a diminuir de ano para ano, com excepção das dotações referentes a outros encargos (cfr. ponto 6.7.2).

3. No ano em análise verificou-se um significativo aumento das despesas com amortizações, em Euro 4.713,6 milhões, (41,4%), mantendo-se a tendência observada no ano anterior, tendo-se verificado que tais aumentos resultam das operações efectuadas no âmbito do programa de troca de dívida (cfr. ponto 6.7.3.1).

4. Em 2002 os juros mantiveram a tendência de crescimento observada em 2001, embora o aumento (Euro 109,8 milhões) tenha sido inferior ao observado no ano anterior, em que o acréscimo foi de Euro 228,7 milhões. De referir que, no ano em apreço, o aumento referido respeita, na sua totalidade, aos juros em moeda nacional, uma vez que os juros em moeda estrangeira sofreram um decréscimo de Euro 18,8 milhões em relação ao ano anterior (cfr. ponto 6.7.3.2.1).

5. Quanto aos "Outros encargos", o IGCP continuou a incluir nesta rubrica as "Transferências para despesas de funcionamento", no montante de Euro 7.230 milhares, verba correspondente à comissão de gestão anual prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 25.º do Decreto-Lei 160/96, de 4 de Setembro, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei 2/99, de 4 de Janeiro.

Não obstante os procedimentos seguidos terem suporte legal, deve referir-se que as opções adoptadas pelo legislador quanto a esta matéria continuam a suscitar reservas por parte do Tribunal de Contas, nomeadamente, no que respeita à fixação da comissão de gestão do IGCP em percentagem do "stock" da dívida pública e também no que respeita à contabilização da referida comissão como encargos da dívida pública, contrariando o quadro geral da classificação económica e funcional das despesas e podendo gerar distorções na consolidação das contas do SPA (cfr. ponto 6.7.3).

Assim, o Tribunal de Contas reitera a recomendação efectuada em anteriores Pareceres no sentido de ser reponderado o conteúdo das normas em causa.

5. Dívida garantida 1. No ano de 2002 foram prestadas pelo Estado, através da DGT, duas garantias pessoais a operações contratadas na ordem interna, no montante global de Euro 202,8 milhões, bem como dez garantias pessoais a operações contratadas na ordem externa, no montante global de Euro 803,3 milhões.

Tendo o IGCP considerado excessivamente elevado, em dois casos, o custo de financiamento respectivo, considera-se que a DGT deverá assegurar-se de que as condições dos financiamentos garantidos são compatíveis com o risco das operações, que, na prática, é inexistente.

Relativamente às operações realizadas, constatou-se que, de um modo geral, foram observadas as disposições legais aplicáveis à concessão de garantias pessoais pelo Estado (cfr. ponto 6.8.1).

2. Os pagamentos efectuados pelo Estado em execução de garantias, com verbas do OE/2002, totalizaram Euro 5,5 milhões, os quais incluem capital e juros, sendo que desta verba a quantia de Euro 5,3 milhões correspondeu a pagamentos na ordem interna e a quantia de Euro 0,2 milhões a pagamentos na ordem externa (cfr. ponto 6.8.2).

Em 2002 não se concretizaram quaisquer medidas para recuperação dos valores pagos pelo Estado em consequência da garantia prestada à CNEMA - Centro Nacional de Exposições e Mercados Agrícolas, S.A., embora o incumprimento desta empresa relativamente às obrigações do financiamento garantido se mantenha desde 1997.

Das nove garantias prestadas ao abrigo do Sistema de Garantias do Estado a Empréstimos Bancários (SGEEB) verificaram-se já três casos de incumprimento, não estando ainda integralmente amortizado nenhum dos financiamentos garantidos.

Em 2002, as garantias concedidas à Gestnave, empresa de capitais maioritariamente públicos, no âmbito dos protocolos de reestruturação da Lisnave, obrigaram o Estado a pagamentos elevados (Euro 2,9 milhões) não obstante o aumento de capital da empresa que o Estado tem vindo a subscrever (cfr. ponto 6.8.2.1).

3. No final de 2002 as responsabilidades assumidas do Estado, no âmbito de garantias pessoais prestadas, na ordem interna e na ordem externa, cifravam-se em Euro 7.287,4 milhões, o que representa um acréscimo de 11,2% em relação ao final de 2001.

4. No que se refere às responsabilidades efectivas do Estado, no âmbito de garantias pessoais prestadas, na ordem interna e na ordem externa, no final de 2002 ascendiam a Euro 6.955,2 milhões, o que representa um acréscimo de 14,9% face aos valores registados no final de 2001 (cfr. ponto 6.8.3.1 e 6.8.3.2).

5. Relativamente aos valores das responsabilidades do Estado no âmbito da Convenção de Lomé, constatou-se que a DGT tem diligenciado junto do BEI para a obtenção de valores actualizados, conforme recomendado pelo Tribunal no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000 (cfr. ponto 6.8.3.2).

6. Tendo em conta o valor das operações autorizadas em 2002, foi observado o limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado, fixado, pelo artigo 64.º da Lei do Orçamento do Estado, em Euro 1.500 milhões, em termos de fluxos líquidos anuais, registando-se um saldo não utilizado de Euro 379,1 milhões (cfr. ponto 6.8.5).

7. Para além dos factos supra descritos, em resultado da acção realizada verificaram-se algumas situações susceptíveis de reparo:

a) Com efeito, enquanto os valores das responsabilidades assumidas e efectivas do Estado em 31.12.2002, na ordem interna, constantes dos mapas da DGT, se cifravam, em qualquer dos casos, em e 1.551.270.549,6 os valores apurados no âmbito da acção, a título de responsabilidades assumidas e efectivas, cifraram-se, respectivamente, em e 1.551.351.251,4 e em e 1.551.267.391,8.

Esta discrepância de valores deve-se, por um lado, a divergências já assinaladas no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001 e que se mantêm, no respeitante às responsabilidades assumidas e efectivas do Estado por garantias prestadas através do IAPMEI, bem como, por outro lado, no que concerne às responsabilidades assumidas, ao facto da DGT ter, incorrectamente, deduzido o valor de e 83.859,6 a título de utilizações não efectuadas por uma empresa beneficiária, embora não tivesse terminado o período de utilização do financiamento (cfr. ponto 6.8.3.1);

b) Com referência ao final de 2001 e de 2002, procedeu-se à circularização da maior parte das entidades que beneficiaram da garantia pessoal do Estado, bem como ao confronto dos elementos obtidos desta forma com os fornecidos pela DGT.

Em resultado da mesma e face à resposta da DGT no âmbito do contraditório, concluiu-se que os valores das responsabilidades assumidas do Estado, em 31.12.2001 se encontravam sobrevalorizados em relação a duas empresas.

Relativamente a outras divergências assinaladas, relativamente às quais não se conseguiram obter elementos suficientes para apuramento dos valores correctos, adoptou-se para efeitos do presente Parecer, embora com reservas, os valores apresentados por aquela Direcção-Geral. Porém, o Tribunal entende que a DGT deve adoptar, com a maior brevidade possível, as diligências necessárias para o esclarecimento cabal dos valores das responsabilidades do Estado, nomeadamente junto das entidades beneficiárias e das entidades financiadoras (cfr. ponto 6.8.3);

c) Por último, face à ausência de sanção legal na Lei 112/97, de 16 de Setembro, para o incumprimento dos deveres de informação relativos ao pagamento de capital e de juros, bem como para o não envio dos elementos comprovativos dos referidos factos, reitera-se a recomendação exarada no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, no sentido de o diploma mencionado ser objecto de intervenção legislativa de forma a colmatar as referidas lacunas (cfr. ponto 6.8.3).

6. Responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, seguros-caução e seguros de investimento 1. No ano de 2002, foram celebrados, com a garantia do Estado, vinte e um contratos de seguro, no âmbito de apólices individuais, dos quais três se referem a seguros de créditos financeiros, doze a seguros-caução e seis a seguros de investimento.

No mesmo ano, no âmbito do seguro de crédito à exportação, foram ainda emitidas duas e renovadas dezassete actas de risco político adicionais a apólices globais (cfr. ponto 6.9.1).

2. Os capitais garantidos pelo Estado em 2002 cifraram-se em Euro 46,3 milhões, o que representa um decréscimo de 46,5% face a 2001 (cfr. ponto 6.9.2).

3. As responsabilidades acumuladas do Estado no final de 2002 ascendiam a Euro 312,5 milhões, o que, face a 2001, representa um decréscimo de 4,2%.

No entanto, uma vez que no decurso da auditoria não foi possível obter informação que permitisse o apuramento individualizado das responsabilidades assumidas e efectivas do Estado em 2002, aquele valor representa, somente, o montante acumulado dos capitais garantidos referentes a apólices individuais e os plafonds aprovados no âmbito de actas de risco político adicionais a apólices globais (cfr. ponto 6.9.3).

O limite fixado pelo n.º 3 do artigo 64.º da LOE/2002 para as responsabilidades do Estado, decorrentes da concessão, em 2002, de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento foi observado, remanescendo um saldo não utilizado no valor de Euro 76, 2 milhões.

Quanto a esta questão, importa, ainda, salientar que, apesar de a LOE/2002 estabelecer o referido limite, os resultados da realização deste tipo de operações não se encontram espelhados na Conta Geral do Estado, nomeadamente no que se refere às garantias concedidas no ano e às responsabilidades anuais ou acumuladas, ficando assim limitado o âmbito do controlo da actividade financeira do Estado (cfr. ponto 6.9.4).

4. Os prémios processados e cobrados em 2002 cifraram-se, respectivamente, em Euro 678 milhares e Euro 633 milhares, o que face aos valores verificados em 2001, representa decréscimos de 78,5% e 79,9%, respectivamente (cfr. ponto 6.9.5).

5. Em 2002, o Estado disponibilizou à COSEC - Companhia de Seguro de Créditos, S.A., para efeitos de pagamento aos sinistrados, ao câmbio da data de entrega, o montante de Euro 44,4 milhões, destinando-se o mesmo, quase na totalidade, a pagamentos de sinistros envolvendo Angola (cfr. ponto 6.9.6).

6. As quantias recuperadas em 2002 pela COSEC, por conta do Estado, ascenderam a Euro 107,7 milhares, o que representa um decréscimo de 83,6% em relação ao ano anterior (cfr. ponto 6.9.7).

7. Em resultado da auditoria realizada verificaram-se algumas situações susceptíveis de reparo:

a) Algumas renovações de actas de risco político adicionais a apólices globais, ocorridas em 2002, foram, segundo a COSEC, efectuadas de forma automática, não tendo sido emitidas actas adicionais, implicando a ausência de elementos informativos necessários a um adequado controlo externo das operações (cfr. ponto 6.9.1);

b) A execução de parte de um investimento seguro iniciou-se antes da sua apresentação à COSEC, pelo que o mesmo não preenchia um dos requisitos legais - o investimento ser "novo" - necessário para que pudesse ser objecto de contrato de seguro garantido pelo Estado (cfr. ponto 6.9.1);

c) O valor dos capitais garantidos em 2002, apresentado pela COSEC e pelo Conselho de Garantias Financeiras (CGF), cifrava-se em e 45.985 milhares. No entanto, apurou-se que o mesmo não integrava o valor de uma utilização ocorrida nesse ano, no montante de e 268.676,97, pelo que o valor apresentado por aquelas entidades se encontra subavaliado naquele montante (cfr. ponto 6.9.2).

Por seu turno, os valores das responsabilidades acumuladas no final de 2002, apresentados pela COSEC e pelo CGF, estarão também subavaliados no montante de e 268.676,97, face aos indícios de que estas entidades não terão considerado o valor da utilização acima referida.

De forma a obviar às situações descritas, recomenda-se um maior rigor no apuramento das responsabilidades do Estado. Por outro lado, atendendo a que a informação referente às responsabilidades é reportada em termos acumulados por tipo de seguro e por país e não por apólice contratada, impossibilitando uma análise discriminada das variações ocorridas no ano (aumentos e diminuições), recomenda-se que sejam instituídos procedimentos que obstem a esta lacuna (cfr. ponto 6.9.3);

d) Nos termos da informação prestada pela COSEC antes da realização da auditoria, o montante utilizado do plafond estabelecido no artigo 64.º, n.º 3, da Lei do Orçamento do Estado de 2002 cifrou-se em e 121.846.964, remanescendo um saldo não utilizado de e 78.153.036. Contudo, em resultado da análise efectuada verificou-se que duas operações que integravam a amostra e que deveriam ter sido imputadas à execução orçamental de 2002 não foram, indevidamente, consideradas pela COSEC, uma parcialmente e outra na totalidade, pelo que, atento o descrito, e pressupondo que as restantes operações não analisadas foram devidamente imputadas ao plafond orçamental de 2002, o valor utilizado cifrou-se em e 123.847.496, remanescendo um saldo não utilizado no valor de e 76.152.504 (cfr. ponto 6.9.4);

e) Na imputação dos valores movimentados ao limite orçamental, não deverão ser incluídas as utilizações de linhas de crédito concedidas em anos anteriores, porquanto o montante global já foi considerado no limite referente ao ano da sua contratação, devendo, por seu turno, as renovações de linhas de crédito ser imputadas àquele limite no ano da renovação, o que não se verificou.

8. Tendo por referência a amostra seleccionada, constatou-se que foram observadas as recomendações efectuadas pelo Tribunal no âmbito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000, relativas à necessidade da Comissão Executiva da COSEC se pronunciar previamente à celebração dos contratos de seguro por si celebrados, por conta e ordem do Estado, nos casos em que pode fazê-lo sem intervenção do CGF e sem necessidade de homologação ministerial, e à necessidade de as deliberações da referida Comissão, relativas à admissão e regulação de sinistros, serem emitidas antes da formalização dos pedidos indemnizatórios junto da DGT (cfr. pontos 6.9.1 e 6.9.6).

VII - Património financeiro A) Âmbito da verificação A análise constante deste capítulo visa dar cumprimento à alínea c), do n.º 1, do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto. Uma vez que a inventariação do Património do Estado não se encontra ainda concluída e a CGE não é acompanhada de um balanço entre valores activos e passivos, a análise patrimonial defronta sérias dificuldades. Para as suprir, foram aprovadas as Instruções 2/00-2.ª Secção, publicadas no Diário da República, 2.ª série, de 20 de Dezembro, que substituíram as aprovadas pela Resolução 10/93 - 2.ª S., e que vinculam todos os serviços e organismos da administração central, institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado, fundos públicos e instituições de segurança social (ver nota 7), a remeter, anualmente, ao Tribunal informação sobre os activos financeiros cuja gestão esteja a seu cargo.

A informação assim obtida abarcou, em 2002, o património financeiro do subsector Estado, gerido pelas Direcções-Gerais dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais, do Património, dos Serviços Prisionais e do Tesouro e pelo Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente, e do subsector dos serviços e fundos autónomos, envolvendo 86 organismos. Esse património é constituído por acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas e instituições internacionais, participações em entidades não societárias, títulos de participação, obrigações, títulos de dívida pública de prazo superior a um ano, unidades de participação em fundos mobiliários e imobiliários, créditos com origem na concessão de empréstimos de prazo superior a um ano, créditos com origem na execução de garantias prestadas e outras aplicações financeiras, à excepção de depósitos com prazo até um ano.

A análise contida neste capítulo compreende o apuramento do valor nominal do património financeiro de cada subsector, global e por tipo de activo financeiro, mediante a agregação dos elementos de informação enviados a este Tribunal pelas entidades acima enunciadas e pela Inspecção-Geral de Finanças. A evolução registada entre o início e final do ano em análise, bem como os rendimentos proporcionados por tais patrimónios, são também apurados a partir daqueles elementos. A informação de base enviada ao Tribunal é confrontada com os poucos elementos relevantes constantes da CGE e, pontualmente, objecto de verificação junto das entidades que a remeteram.

Para além da verificação do cumprimento de normas legais aplicáveis à realização de operações sobre activos financeiros, designadamente, as que se inserem na Lei do Orçamento do Estado para 2002, neste capítulo analisam-se ainda as questões relativas à aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado, transferidas para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, nos termos do Decreto-Lei 453/88, de 13 de Dezembro, e, em particular, às que estão sujeitas a um regime específico de consignação, nos termos do artigo 296.º da Constituição da República e do artigo 16.º da Lei 11/90, de 5 de Abril.

B) Conclusões e recomendações 1. Património Financeiro do Subsector Estado 1. Embora repartido por cinco entidades, o património financeiro do subsector Estado concentra-se na Direcção-Geral do Tesouro e na Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais, organismos do Ministério das Finanças cuja competência específica nesta área está consagrada nas respectivas leis orgânicas.

2. A Direcção-Geral do Tesouro não remeteu toda a informação relativa a 2002, de acordo com as novas instruções do Tribunal, por não dispor, ainda, de meios que lhe permitam apurar a totalidade dos dados relativos aos activos financeiros que para si foram transferidos a vários títulos. Remeteu, porém, e pela primeira vez, elementos relativos a créditos resultantes da extinção de um conjunto de empresas e fundos públicos, cujos patrimónios residuais haviam sido transferidos para o Estado. Como consequência, ainda não se pôde realizar, em 2002, todo o alargamento do âmbito da análise que decorreria da plena aplicação das instruções.

3. O património financeiro deste subsector está, também, muito concentrado em dois tipos de activos, acções e quotas, que representam cerca de metade do valor total, e créditos decorrentes de empréstimos, que representam mais de um quinto (cfr. ponto 7.2.1).

4. O apuramento efectuado, com base nos dados recebidos, mostra um crescimento do valor nominal do património financeiro do subsector Estado de Euro 180 milhões, em 2002, ou seja, 1,1%. Esta variação resultou do crescimento de Euro 479 milhões no valor nominal das acções e quotas e de Euro 110 milhões no das participações em entidades não societárias, em que se incluem as entidades públicas empresariais, parcialmente compensado pela redução do valor dos créditos decorrentes da concessão de empréstimos (cfr. ponto 7.2.1).

5. A generalidade das situações de mora em créditos decorrentes de empréstimos concedidos pelo Estado, assinaladas no Parecer sobre a CGE/2001, manteve-se em 2002, agravando-se mesmo nos casos da HCB, da República de Angola e da República de Moçambique. Assim, constata-se um significativo agravamento no valor dos créditos vencidos, que passou de Euro 1,3 mil milhões em 31 de Dezembro de 2001 para Euro 1,5 mil milhões em 31 de Dezembro de 2002, data em que representavam 43,3% do valor total dos créditos (cfr. ponto 7.2.2.1).

6. Em 2002, foi reduzido o capital social da TRANSTEJO e da PARQUE EXPO 98, duas empresas participadas pelo Estado. Estas operações destinaram-se a absorver prejuízos acumulados no valor de cerca de Euro 366 milhões (cfr. ponto 7.2.2.8.2.2).

7. O processo de realização do capital social inicialmente subscrito pelo Estado em empresas constituídas no âmbito do Programa Polis continuou a registar, em 2002, alguns problemas. Verificou-se que algumas destas empresas tinham um capital social que não era divisível pelo valor mínimo de denominação dos títulos que o representavam ou que não permitia a repartição entre accionistas do capital subscrito, na exacta proporção prevista no diploma legal que as criara. Verificou-se, ainda, que a periodicidade legalmente estabelecida para a realização do capital subscrito pelo Estado não foi, por diversas vezes, cumprida (cfr. ponto 7.2.2.8.3.1.).

8. Verificou-se, por outro lado, que os diplomas legais publicados no final de 2002, que procederam à transformação de hospitais públicos em sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, contêm declarações incorrectas sobre as datas de realização do seu capital social, integralmente subscrito pelo Estado (cfr. ponto 7.2.2.8.3.1), pelo que o Tribunal de Contas recomenda, mais uma vez, a todos os intervenientes, maior rigor nos procedimentos inerentes à constituição, por via legislativa, de empresas participadas pelo Estado.

9. Em Agosto de 2002, o Governo decidiu proceder à extinção da IPE - Investimentos e Participações Empresariais, S.A., empresa na qual o Estado detinha, então, uma participação directa de cerca de 45%. Ainda durante o segundo semestre de 2002, o Estado adquiriu as participações da PARPÚBLICA, da CGD e dos outros accionistas minoritários na IPE, sem efectuar despesa pública, tornando-se accionista único da empresa. Como consequência, o Estado foi o único beneficiário da distribuição extraordinária de Euro 155 milhões de resultados transitados e reservas da IPE, deliberada em Dezembro de 2002. A decisão de extinguir a empresa permitiu, também, antecipar para 2002 o pagamento de Euro 45 milhões de IRC. A extinção da IPE permitiu, assim, que o Estado arrecadasse cerca de Euro 200 milhões de receitas correntes, sem incorrer em qualquer encargo orçamental (cfr. ponto 7.2.2.8.4.).

A aquisição pelo Estado de 55% do capital da IPE realizou-se em duas fases. Na primeira, a PARPÚBLICA adquiriu as participações da CGD e dos pequenos accionistas da IPE mediante pagamentos em numerário e em títulos e com um financiamento da CGD. Na segunda, a PARPÚBLICA vendeu ao Estado estas acções da IPE, em conjunto com as que tinha na sua carteira. O Estado pagou esta aquisição entregando à PARPÚBLICA, em 2002 e 2003, diversos activos financeiros (cfr. ponto 7.2.2.8.3.2.).

No último trimestre de 2002, o Estado adquiriu à IPE acções da Águas de Portugal, S.A., parte das quais entregou à PARPÚBLICA em pagamento da transacção acima referida, bem como acções da IPE CAPITAL - Sociedade de Investimento, da IPE - Estudos e Projectos Internacionais, da ISOSCELES - Compra Venda e Exploração de Imóveis e da FIEP - Fundo para a Internacionalização de Empresas Portuguesas, e unidades de participação nos fundos de investimento FRIE IPE Capital I, FCR IPE Capital Tecnologia e FRIR IPE Capital RETEX/PAIEP, que utilizou para realizar o capital estatutário da Agência Portuguesa para o Investimento, EPE.

Todas estas aquisições foram efectuadas sem realização de despesa pública. O pagamento realizou-se em 2003, no termo do processo de liquidação da IPE, por compensação com os créditos a transmitir para o Estado na partilha final do património residual da empresa (cfr. ponto 7.2.2.8.3.2.).

Em síntese, o modelo adoptado para a extinção da IPE permitiu ao Estado:

Antecipar Euro 200 milhões de receitas correntes que, de outro modo, teriam sido arrecadadas em 2003, com as consequentes implicações na redução do défice de 2002 e no aumento do défice de 2003;

Utilizar activos financeiros, adquiridos à IPE sem quaisquer encargos para o Orçamento de 2002, em diversas operações, como por exemplo, a realização do capital estatutário da Agência Portuguesa para o Investimento, na qual foram utilizados títulos no valor de Euro 162,8 milhões.

10. As acções de empresas directamente detidas pelo Estado proporcionaram, em 2002, Euro 464,9 milhões de dividendos. Por outro lado, a alienação deste tipo de activos traduziu-se, no mesmo período, numa receita, líquida de restituições, de Euro 337,0 milhões (cfr. ponto 7.2.2.8.4).

2. Património Financeiro dos Serviços e fundos autónomos 1. O património financeiro a cargo dos SFA tem vindo a registar uma evolução crescente, verificando-se, em 2002, um acréscimo no valor nominal de Euro 85,4 milhões (+2,5%), o qual se ficou a dever, essencialmente, ao acréscimo ocorrido na carteira de obrigações, no montante de Euro 86,2 milhões. Por sua vez, esse património proporcionou rendimentos no valor total de Euro 60,8 milhões, resultantes, essencialmente, da carteira de títulos de dívida pública e dos créditos decorrentes de empréstimos concedidos (cfr. ponto 7.3.2).

2. O património financeiro de 42% dos SFA sob análise e com exclusão dos 9 SFA detentores em exclusivo de certificados de renda perpétua, era inferior a Euro 50 mil, sendo as carteiras da maioria dessas entidades compostas por um só tipo de activo. Por sua vez, 7 dos SFA analisados detinham, no final do ano de 2002, 84% do valor global da carteira (cfr. ponto 7.3.2).

3. A composição do património financeiro dos SFA é muito diferenciada, existindo carteiras representativas de 51% dos activos, caso dos créditos por empréstimos concedidos, e outras sem qualquer significado, caso das carteiras de títulos de participação e de créditos por execução de garantias (cfr. ponto 7.3.2).

4. À semelhança do referido em Pareceres anteriores, continuou a existir um número significativo de organismos relativamente aos quais os valores de receita e de despesa relacionados com activos financeiros, apurados através da informação prestada no âmbito das Instruções do Tribunal, evidenciam divergências com os valores constantes da CGE (cfr. ponto 7.3.4.1).

5. Conforme relatado em Pareceres anteriores, a informação remetida pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (IFT) ao Tribunal de Contas continuou a evidenciar várias deficiências, pelo que mais uma vez se recomenda ao Instituto de Turismo de Portugal (ex-IFT) que (cfr. ponto 7.3.4.1):

Proceda à reformulação do mapa modelo 3 de acordo com as suas necessidades específicas e de modo a serem reflectidos todos os tipos de situações registadas durante o ano e não espelhadas no mapa modelo;

Proceda à identificação das operações de crédito relacionadas com a venda de imóveis, uma vez que as mesmas não se encontram no âmbito das Instruções.

6. Assinala-se a diminuição verificada na carteira do Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo (FGCAM), no valor de Euro 118 milhões, resultante da redução de valor da sua participação na Credivalor, S.A., e da anulação de suprimentos concedidos à mesma sociedade, que representam a perda de cerca de 41% da totalidade das contribuições que o Fundo tinha recebido desde a sua criação, em 1987. A Credivalor, adquiriu créditos às Caixas de Crédito Agrícola Mútuo (CCAM) mas, além dos créditos terem sido comprados pelo valor nominal, o que, desde logo, limitava fortemente a obtenção de proveitos, grande parte deles era de impossível ou de muito difícil cobrança, de que resultou a acumulação de prejuízos que atingiam já os Euro 122,9 milhões no final de 2001.

O FGCAM referiu que o apuramento e imputação de responsabilidades por eventuais actos de gestão danosa na concessão desses créditos por responsáveis de Caixas de Crédito Agrícola Mútuo não é da sua competência, mas a resposta não afasta a ideia de que os objectivos subjacentes à criação da Credivalor não tinham qualquer viabilidade e que, baseando-se num pressuposto absurdo - a recusa das CCAM em cobrar as suas dívidas - esta sociedade veio a transformar-se numa fonte adicional de perdas para o Fundo, que se viu na necessidade de suportar também os custos de estrutura da empresa, os quais não eram cobertos pelas receitas que iam sendo recuperadas (cfr. ponto 7.3.3.1.1.2).

7. Da acção de verificação externa realizada junto dos Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana (SSGNR) sobre os vários tipos de empréstimos sob a sua gestão, foram retiradas as seguintes conclusões (cfr. pontos 7.3.3.1.3 e 7.3.4.1):

De um modo geral as concessões de empréstimos, nas diversas modalidades, bem como as matérias relacionadas com o processamento, pagamento e cobrança, obedecem às normas internas, com excepção dos empréstimos de emergência, cuja finalidade, na maioria dos casos, não é o tratamento de doença, intervenção cirúrgica, ou outra situação de emergência, mas sim a compra de mobiliário ou electrodomésticos;

No que respeita à informação remetida ao Tribunal de Contas pelos Serviços sobre o património financeiro relativa ao ano de 2002, verificou-se que nem sempre coincidia com os dados da contabilidade patrimonial e orçamental; foram também detectadas algumas inexactidões nos valores constantes da conta de gerência, resultantes da inadequada expressão, em termos de contabilidade orçamental, de operações relacionadas com empréstimos, inexactidões que se repercutem na CGE;

Embora se tenha observado uma eficiente forma de cobrança dos empréstimos, verificaram-se situações de incumprimento, relativamente às quais os regulamentos aplicáveis não previam quaisquer sanções, designadamente pagamento de juros de mora, situação que se mantém no novo projecto de Regulamento apresentado à tutela.

Para além da informação sobre o património financeiro dever ser elaborada com base nos elementos da contabilidade patrimonial e da necessidade de serem implementados os necessários procedimentos contabilísticos, para que a conta de gerência reflicta adequadamente, e apenas, os recebimentos e pagamentos ocorridos durante o ano económico, recomenda-se que se proceda à reformulação do novo projecto de Portaria apresentado à tutela em matéria de sanções a aplicar nos casos de falta de pagamento, de modo a que não possam ser retirados quaisquer benefícios por parte dos beneficiários em incumprimento.

3. Aplicação das receitas das privatizações 1. As aplicações de receitas das privatizações, realizadas pelo FRDP em 2002, ascenderam a Euro 685,9 milhões, tendo Euro 397,7 milhões sido destinados à redução de dívida pública e Euro 288,1 milhões a novas participações no capital de empresas. Foi excedido o limite para a aplicação de receitas de privatizações em novas participações de capital no sector produtivo, imposto pelo Decreto-Lei 236/93, de 3 de Julho, e pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/93, de 22 de Julho, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 14 de Agosto (cfr. ponto 7.4.1).

2. O valor das receitas das privatizações, na posse do FRDP em 31 de Dezembro de 2002, ascendia a Euro 37 milhões, valor significativamente inferior ao registado em anos precedentes (cfr. ponto 7.4.1).

VIII - Operações de tesouraria A) Âmbito de verificação A análise efectuada à movimentação por Operações de Tesouraria registada na Conta Geral do Estado, visa dar cumprimento ao disposto na alínea f) do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

No presente capítulo são reflectidos os resultados da análise sobre a informação remetida ao Tribunal de Contas, pela Direcção-Geral do Tesouro, consubstanciada em Plano de Contas, diários e balancetes, bem como da auditoria realizada àquela Direcção-Geral, no âmbito da Contabilidade do Tesouro, com a finalidade de avaliar o grau de implementação do Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei 191/99, de 5 de Junho, tendo sido objecto de análise específica as contas respeitantes a:

Disponibilidades, com saldo credor;

Antecipação de fundos;

Operações de regularização da escrita orçamental;

Operações de amoedação;

Encerramento de contas sem movimentação e com saldos por regularizar;

Regularização de saldos no ano de 2002 por aplicação do Decreto-Lei 9/2003;

Despesa e receita orçamental de 2001 processada em 2002;

Despesa e receita orçamental de 2002 processada em 2003;

Receita obtida no designado "período complementar" para o ano de 2002;

Terceiros, com saldo devedor;

Resultados de operações financeiras, com saldos;

Provisões para perdas de disponibilidades em moeda estrangeira.

B) Conclusões e recomendações 1. A análise da Contabilidade do Tesouro de 2002 permite concluir que a implementação do Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei 191/99, de 5 de Junho, continua por finalizar e que o grau de implementação das principais condições analisadas, a conformidade dos processos de contabilização e controlo ao regime legal, a prestação de informação fiável de forma tempestiva e a prossecução do princípio da unidade de tesouraria, se manteve insuficiente para extinguir o regime transitório previsto no artigo 50.º Apesar de ainda não terem sido obtidos resultados compatíveis com o disposto no regime legal, a Direcção-Geral do Tesouro continuou a evoluir de forma positiva, valorizando os meios colocados à sua disposição e procurando dar satisfação ao conjunto de recomendações produzido pelo Tribunal de Contas (cfr. ponto 8.4).

2. As conclusões da análise específica às contas seleccionadas são consistentes com as resultantes da análise global ao sistema de contabilização das operações realizadas na Tesouraria do Estado e revelam, mais uma vez, falta de controlo tempestivo sobre as mesmas, condicionando a fiabilidade da informação a um nível que tem de continuar a considerar-se como insuficiente.

O Tribunal de Contas continua a recomendar a evolução para um sistema de controlo interno mais adequado para assegurar a aderência às normas jurídicas que regulam o funcionamento da Tesouraria do Estado, a prevenção e detecção de erros e fraudes, o rigor e a plenitude dos registos contabilísticos e a preparação tempestiva de informação financeira credível (cfr. ponto 8.4).

3. Verificou-se a entrada em funcionamento de um processo de contabilização automática a que correspondeu 48% do valor movimentado na Contabilidade do Tesouro para o ano de 2002. A contabilização automática está em conformidade com as recomendações do Tribunal de Contas, no sentido de reduzir a contabilidade manual, simplificar o processo contabilístico, registar diária e unitariamente as operações e transferir recursos da função de registo para a de controlo das operações.

O Tribunal de Contas recomenda que a contabilização automática venha a abranger todos os sistemas operativos dos serviços geradores da informação contabilística relativa à actividade financeira da Tesouraria do Estado. O peso relativo da contabilização automática na movimentação total deve atingir 75% na Contabilidade do Tesouro para o ano de 2004 (cfr. ponto 8.4).

4. O serviço de homebanking foi criado para permitir às entidades titulares de contas do Tesouro ordenar, acompanhar e controlar a movimentação dessas contas.

A análise sobre a aderência entre a informação do homebanking e a contabilística revelou falta de conciliação e de validação regular e tempestiva dos saldos, em contas abrangidas por este serviço.

Após o encerramento da Contabilidade de 2002 subsistiram quatro contas com divergência nos saldos finais. A informação disponibilizada sobre estes desvios revelou, entre outras deficiências, situações de valores em falta na Tesouraria do Estado por pagamentos indevidamente efectuados cuja detecção e regularização intempestivas evidenciam falta de controlo sobre a respectiva movimentação de fundos, infringindo o Regime da Tesouraria do Estado, nomeadamente, o disposto na alínea c) do artigo 35.º e no artigo 36.º. Assim que detectados, os pagamentos indevidamente efectuados deveriam ter sido relevados contabilisticamente como tal, até à sua completa regularização, nos termos legais.

As situações identificadas como alcance, desvio de dinheiros ou valores públicos e pagamentos indevidos na Tesouraria do Estado devem ser registadas em contas especificamente criadas com essa finalidade. A forma de regularização e o encerramento da conta com a finalidade de registar situações de alcance foram contrários às recomendações do Tribunal de Contas.

As deficiências detectadas nas aplicações informáticas deverão ser eliminadas, nomeadamente, pela implementação de validações uniformes da informação transmitida aos sistemas operativos e destes para o contabilístico. Não se devem verificar desfasamentos entre saldos de contas do Tesouro e os correspondentes saldos contabilísticos (cfr. ponto 8.4).

5. Continuaram sem serem cumpridos os prazos previstos no artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado, para envio à Direcção-Geral do Orçamento dos elementos contabilísticos necessários à elaboração da Conta Geral do Estado. O encerramento da Contabilidade de 2002 só se verificou em 18 de Novembro de 2003, cerca de nove meses depois do prazo legalmente determinado para o efeito (15 de Fevereiro do ano seguinte ao da incidência).

A duração do período de contabilização legalmente determinado correspondeu a 48,6% do tempo necessário para registar a informação original e apenas a 9,2% do tempo necessário para registar a informação definitiva, não se tendo registado evolução significativa face à contabilidade do ano anterior. Verificou-se que o valor da informação original correspondeu a 86,5% da movimentação total, o que representou uma regressão face à contabilidade do ano anterior para a qual o valor relativo da informação original atingira 91,6%.

Como a apreciação do Tribunal de Contas sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade da informação contabilística tem sido recorrente, foi definido um indicador que conjugasse, de forma ponderada, o efeito das duas situações. Este indicador, designado por Índice de Fiabilidade Tempestiva da informação original face à definitiva, representa o peso relativo da movimentação imputada ao período de contabilização legalmente determinado face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas.

Verificou-se que, para a Contabilidade do Tesouro relativa ao ano de 2002, o valor da informação original prestada de forma tempestiva (no período legal) correspondeu a 39% do valor da movimentação total. Ou, em alternativa, que apenas 39% do valor da informação registada no período legal pode ser considerada fiável face à definitiva (cfr. ponto 8.4).

6. Não se verificou a implementação do disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Regime da Tesouraria do Estado, que estabelece a obrigatoriedade dos Serviços e Fundos Autónomos disporem de contas abertas na Direcção-Geral do Tesouro através das quais promovam as respectivas operações de cobrança e pagamento e onde mantenham depositados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria.

Tendo em conta os resultados apresentados no final de 2002 quanto ao cumprimento do disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 115/2002, o Tribunal de Contas não pode considerar ter sido assegurada uma execução desta norma com muito maior eficácia do que a evidenciada pelos resultados obtidos no ano anterior, quando não são apresentados dados relativos a 48% das entidades e se verificar, para as restantes, que só 13% tinham integralmente depositado as respectivas disponibilidades no Tesouro e o valor globalmente depositado na DGT apenas atingir 75% do total.

As acções da Direcção-Geral do Orçamento para verificar o cumprimento das Resoluções do Conselho de Ministros n.º 45/2000 e n.º 115/2002 revelaram que as entidades sujeitas a essa verificação ainda não promoviam todas as suas operações de cobrança e pagamento através de contas abertas na Direcção-Geral do Tesouro, continuavam a manter e a movimentar contas em instituições de crédito para o mesmo efeito e permaneciam sem depositar integralmente nem manter os respectivos excedentes e disponibilidades na Tesouraria do Estado. Esta situação foi justificada por ainda não ser assegurada pela Direcção-Geral do Tesouro a prestação de serviços equiparados aos da actividade bancária, nas mesmas condições de eficiência (como se determina no artigo 2.º do Regime da Tesouraria do Estado), tendo sido assinaladas limitações ao serviço de homebanking e aos meios disponibilizados para efectuar pagamentos e recebimentos através de contas do Tesouro.

Deve ser assegurada aos serviços e fundos autónomos a prestação dos serviços e nas condições de eficiência determinados pela alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do Regime da Tesouraria do Estado, nomeadamente, suprindo as principais limitações do serviço de homebanking (lentidão e ruptura frequente com perda de informação previamente inserida) e dos meios disponibilizados para efectuar recebimentos e pagamentos através de contas do Tesouro (impossibilidade de utilização de multibanco e de depositar numerário directamente no Tesouro, morosidade na disponibilização dos valores depositados agravada em caso de recepção de transferências internacionais, inadaptação à situação de entidades com múltiplas tesourarias descentralizadas, incompatibilidade entre sistemas informáticos).

Deverá ser obtida informação completa, fiável e tempestiva sobre a prossecução do princípio da unidade de tesouraria, nomeadamente, quanto ao cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 50.º do Regime da Tesouraria do Estado e das normas que determinam a entrega dos juros auferidos pela aplicação de disponibilidades que deveriam estar em contas do Tesouro (cfr. ponto 8.4).

7. Apesar do valor (superior a Euro 998 milhões) da antecipação de fundos previstos no Orçamento da União Europeia, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime de Tesouraria do Estado, representar uma diminuição de 12% face ao ano anterior, verificou-se que o saldo devedor das respectivas contas cresceu 10,6% (mais Euro 115 milhões) durante 2002, atingindo quase Euro 1.200 milhões no final do ano.

Para além do disposto no referido regime legal (artigos 30.º a 32.º) e na Portaria 958/99, de 7 de Setembro, continuou a ser invocada a Lei que aprova o respectivo Orçamento de Estado (neste caso o artigo 61.º da Lei 109-B/2001, de 27 de Dezembro), como enquadramento legal para a realização deste tipo de antecipação e, sobretudo, para a respectiva regularização, uma vez que a lei orçamental estabelece prazos mais dilatados para o efeito, nomeadamente, até ao final de 2003.

Sobre esta matéria, é de reiterar que se consideram ilegais as normas que autorizem a realização de operações através de adiantamentos de fundos, prevendo a regularização orçamental destes em anos económicos posteriores ao da respectiva efectivação, visto que contrariam as regras da anualidade e da universalidade previstas, respectivamente, nos artigos 2.º e 3.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro, lei de valor reforçado à qual devem obediência, nomeadamente, as leis do Orçamento que deverão ser elaboradas, organizadas, votadas e executadas de harmonia com o disposto na lei de enquadramento orçamental.

No ano de 2002 verificou-se a autorização de duas operações de antecipação de fundos ao abrigo da alínea e) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime da Tesouraria do Estado, em conjugação com as normas contidas no artigo 61.º da lei orçamental para 2002, sobre os limites que não podem ser excedidos pelos valores dos fundos a antecipar que forem solicitados (alínea b) do n.º 3) e sobre a regularização das operações à data do respectivo pagamento pela União Europeia (n.º 2). Constatando-se que as referidas operações se destinaram, de facto, a antecipar fundos previstos no Orçamento da União Europeia, a norma a invocar para autorização das mesmas deveria ter sido a alínea c) e não a e) da disposição do regime legal previamente citada. O facto de se preverem prazos mais dilatados para a regularização destas operações, face ao estabelecido pela alínea b) do n.º 1 do artigo 32.º do mesmo regime, não justifica a autorização das mesmas ao abrigo da referida alínea e), não apenas devido à sua natureza específica (antecipação de fundos comunitários) mas também porque na lei orçamental para 2002 não foi feita qualquer referência a esta última alínea.

A não utilização de fundos na sequência de um pedido de adiantamento dos mesmos, por dificuldades de tesouraria da entidade que o solicita, deveria constituir motivo mais do que suficiente para promover a regularização da operação que disponibilizou essas verbas, no final do prazo previsto para o efeito.

Uma das contas para antecipação de fundos previstos no Orçamento de Estado, apresentou um saldo final devedor de Euro 2.545,99 que só foi regularizado em 27 de Novembro de 2003. A detecção tardia do montante por regularizar comprova que também nesta área se verifica falta de tempestividade no controlo exercido sobre a respectiva movimentação, neste caso, agravada pela violação da norma que determina a regularização das operações destinadas a antecipar fundos, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime da Tesouraria do Estado, por via orçamental e por conta do ano económico em que tiverem lugar (n.º 2 do artigo 32.º do mesmo regime).

A movimentação efectuada no âmbito da antecipação de fundos não deve contrariar o disposto no Regime da Tesouraria do Estado.

Devem ser evitadas situações de não utilização de verbas disponibilizadas à ordem das entidades beneficiárias de antecipações de fundos (cfr. ponto 8.4).

8. A conta de operações de amoedação deveria reflectir o valor da moeda metálica com curso legal em circulação, uma vez que o aumento das disponibilidades resultante da emissão de moeda tem como contrapartida uma dívida do Tesouro aos detentores da moeda em circulação. Por se destinar a suportar a saída da moeda em circulação, o valor creditado na conta não deveria ser utilizado como receita de amoedação e os custos da produção deveriam ser pagos por despesa orçamental.

O ano de 2002 foi objecto de um processo de substituição da moeda com curso legal e poder liberatório, através da entrada em circulação, em 1 de Janeiro, de notas e moedas metálicas expressas na moeda (euro) adoptada por um conjunto de onze Estados-membros da União Europeia, entre os quais Portugal, e da saída de circulação, a partir de 1 de Março, das notas e moedas metálicas expressas na moeda de âmbito exclusivamente nacional (escudo).

O impacto deste processo na movimentação da conta de operações de amoedação confirmou que a finalidade da mesma não tinha sido assegurada, uma vez que o saldo credor transitado de 2001 (no valor de Euro 168,2 milhões) nem sequer foi suficiente para compensar o valor dos escudos entregues pelo Banco de Portugal no primeiro ano de vigência da nova moeda (Euro 177,7 milhões). Esta insuficiência resultou da conta de operações de amoedação ter suportado custos de produção de moeda e a transferência para receitas públicas (do Estado e de entidades beneficiárias de emissões de moeda comemorativa) de valores impropriamente designados como lucros de amoedação (diferencial entre valor facial e custo de produção da moeda).

Apesar do valor global da moeda em circulação no final de 2001 ascender a Euro 360 milhões e se prever que o valor de moeda saída de circulação em 2002 pudesse atingir os Euro 200 milhões, não foi inscrita no respectivo Orçamento do Estado qualquer verba para suprir a insuficiência do saldo da conta de operações de amoedação.

Foi o valor creditado na conta pela moeda entrada em circulação durante 2002 (Euro 314,5 milhões) que suportou essa carência, continuando o saldo apurado no final do mesmo ano (Euro 304,9 milhões) a reflectir um valor inferior ao da moeda em circulação (cfr. ponto 8.4).

9. Através do Decreto-Lei 9/2003, de 18 de Janeiro, foi instituído um processo de regularização de contas integrantes do Plano de Contas do Tesouro, no quadro do Regime da Tesouraria do Estado aprovado pelo Decreto-Lei 191/99, que permitisse evidenciar com exactidão as responsabilidades do Tesouro perante terceiros.

Foram regularizados os saldos das contas em condições de serem sujeitas à aplicação do disposto no referido diploma, através de transferência desses saldos para a conta criada com essa finalidade e do encerramento de 355 contas de terceiros movimentadas na Contabilidade do Tesouro para 2002.

O saldo apurado com a aplicação deste processo de regularização correspondeu a Euro 368,2 milhões, dos quais só 94,2 milhões (saldo credor transitado para 2003) permaneceram na conta, devido à afectação dos restantes 274 milhões (74,4% do total apurado) à Execução do Orçamento da Receita do Estado para 2002.

A aplicação deste processo não assegurou a validação de Euro 274 milhões como receita orçamental obtida em 2002, mas apenas a transferência para receita orçamental de três quartos dos fundos provenientes de contas de valores a regularizar, tendo mais de 87% destes fundos entrado na Tesouraria do Estado em anos anteriores.

A afectação à Receita Orçamental do ano de 2002, de um valor desta dimensão e arrecadado em anos anteriores, constitui mais uma confirmação da posição que tem vindo a ser expressa em sucessivos Pareceres do Tribunal de Contas sobre as Contas do Estado dos últimos anos, relativamente à falta de fiabilidade dos valores relativos à execução do Orçamento da Receita (cfr. ponto 8.4).

10. Para além de devidamente identificadas e evidenciadas, as excepções ao cumprimento dos princípios e normas de contabilização que afectem a execução do Orçamento da Receita do Estado, bem como as operações de encerramento e de compensação de encerramento da Conta Geral do Estado, devem ser assumidas pela Direcção-Geral do Orçamento que, para o efeito, deverá ser titular das contas orçamentais e das contas de regularização envolvidas na respectiva movimentação (cfr. ponto 8.4).

IX - Operações de encerramento da Conta A) Âmbito da verificação Este capítulo engloba a análise das operações efectuadas para encerramento da Conta Geral do Estado, incluindo o respectivo impacto no valor final da despesa e da receita orçamentais, bem como a análise dos saldos finais de receitas por cobrar, de disponibilidades e de aplicações.

No que respeita à despesa, foram analisadas as operações relativas à retroacção (antecipação) de reposições efectuadas ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei 324/80, de 25 de Agosto, bem como as respectivas guias de reposição.

No que respeita à receita, foram analisadas as operações relativas:

À transferência dos saldos de receitas consignadas com movimentação da conta relativa a Operações de Regularização da Escrita Orçamental;

Ao registo da transferência do produto de empréstimos contraídos pelo Estado para receita orçamental não efectiva, inscrita em "Passivos Financeiros";

À conversão de valores depositados na Tesouraria do Estado em receitas consignadas a pagamentos inerentes a despesas com compensação em receita, incluindo a comparticipação comunitária na execução do PIDDAC.

B) Conclusões e recomendações 1. As operações de retroacção de reposições, isto é, as reposições não abatidas nos pagamentos, que constituiriam receita do OE/2003 e que foram contabilizadas (antecipadas) como reposições "abatidas" do OE/2002, diminuindo a despesa deste ano, ascenderam a cerca de Euro 2,7 milhões (mais Euro 1,8 milhões do que no ano anterior), dos quais cerca de Euro 2,4 milhões (88,7%) dizem respeito a reposições, por organismos com autonomia apenas administrativa, dos saldos das verbas requisitadas de dotações inscritas no Capítulo 50 - "Investimentos do Plano" com "Compensação em receita - UE" (cfr. ponto 9.1 a)).

2. A transferência dos saldos de receitas consignadas a serviços com e sem autonomia financeira que tem por finalidade assegurar a futura utilização desses saldos pelos respectivos beneficiários, originou, no seu conjunto, a reentrada de Euro 207,6 milhões de receitas não utilizadas até final de 2001 e a saída de Euro 197,9 milhões de receitas não utilizadas até final de 2002 (cfr. ponto 9.1.b)).

3. A manutenção dos saldos de receitas consignadas reflecte a não utilização pelos serviços beneficiários dos fundos que lhes foram atribuídos, o que põe em causa o critério de atribuição e de utilização desses fundos, uma vez que os saldos podem resultar da não utilização de receitas próprias desses serviços na cobertura das respectivas despesas, por prévia afectação de transferências do Orçamento do Estado a essa finalidade; a não permanência destes saldos em Receita Orçamental implica o aumento do défice orçamental e, portanto, das respectivas necessidades de financiamento do mesmo (cfr. ponto 9.1.b)).

4. O valor das necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento do Estado relativa aos serviços integrados ascendeu a Euro 21.310 milhões, mais Euro 5.705,9 milhões (36,6%) do que no ano anterior (cfr. ponto 9.1.c)).

5. Foi determinada a conversão de Euro 134,9 milhões (menos 7,4% do que no ano anterior) depositados na Tesouraria do Estado, em receita orçamental de 2002 relativa a receitas correntes e a transferências de capital consignadas a serviços sem autonomia financeira que foram utilizadas para pagamento de despesas com compensação em receita e sem transição de saldos, incluindo a comparticipação comunitária para execução do PIDDAC (no valor de Euro 115,7 milhões).

6. A generalização do mero registo das cobranças continuou a impedir a explicitação integral das dívidas de receitas orçamentais, uma vez que nem todas as liquidações são registadas na Conta Geral do Estado (cfr.

ponto 9.2a)).

7. As dívidas relativas aos impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo, de circulação e de camionagem, encontram-se distorcidas por registos destinados a eliminar os desvios verificados entre a informação de cobrança proveniente dos sistemas próprios de administração dessas receitas e a registada na contabilidade do Tesouro. Efectivamente, constata-se que esta última não distingue a cobrança de liquidações prévias (com impacto no saldo final) da de autoliquidações (sem impacto no saldo final), integra cobranças que não foram objecto de validação e valores que não correspondem àqueles impostos (cfr. ponto 9.2a)).

X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial A) Âmbito da verificação A análise desenvolvida neste capítulo visa dar cumprimento à alínea d) do n.º 1 do artigo 41º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, que estabelece que o Tribunal de Contas, no parecer sobre a Conta Geral do Estado, aprecia, designadamente, os fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o sector empresarial do Estado.

A análise abrange os fluxos evidenciados na CGE e outros, que não o estão, mas relativamente aos quais o Tribunal dispõe de informação resultante de acções de controlo desenvolvidas pelos seus serviços de apoio e de solicitações pontuais a diversas entidades.

B) Conclusões e recomendações 1. Fluxos financeiros entre o subsector Estado e o SPE 1. O Governo continuou a não incluir na Proposta de Lei do Orçamento do Estado o relatório sobre as "transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" ao contrário do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado então em vigor (Lei 6/91), não permitindo, portanto, avaliar em que medida os fluxos verificados em 2002 foram ou não previstos (cfr. ponto 10.1).

2. No que diz respeito aos fluxos financeiros do subsector Estado para o SPE, verificou-se que dos subsídios evidenciados na Conta como destinados a entidades do sector público empresarial, no valor global de Euro 493,2 milhões, cerca de Euro 18,3 mil foram processados a favor de entidades não pertencentes ao SPE, contrariando o disposto nos artigos 7.º e 8.º da LEOE, pelo que o Tribunal recomenda, mais uma vez, maior cuidado nessa classificação, por forma a que a CGE evidencie os verdadeiros sectores institucionais beneficiários das transferências orçamentais (cfr. ponto 10.2.1.1).

3. No âmbito da auditoria sobre as transferências orçamentais processadas pelo Gabinete de Estudos e Planeamento (GEP) do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação para as empresas de capitais públicos do sector portuário, verificou-se, em relação a todos os pagamentos, que os mesmos foram efectuados na sequência dos pedidos efectuados pelas empresas, os quais eram acompanhados, apenas, de listagens de documentos de despesa, sem os respectivos comprovativos, que permitissem ao GEP analisar a natureza da despesa objecto de comparticipação e a sua relação com o respectivo programa/projecto do PIDDAC. Esta situação distingue-se da observada em relação aos financiamentos comunitários, processados pela Intervenção Operacional de Acessibilidades e Transportes, que estavam suportados em cópias das facturas/recibos remetidos pelas empresas, onde tinha sido aposto carimbo com a identificação dos vários financiamentos.

Verificou-se ainda uma deficiente análise de pedidos efectuados por uma daquelas empresas, e a inexistência de qualquer acompanhamento por parte do GEP da execução física dos projectos, embora, nos termos da sua lei orgânica, tenha por atribuição "proceder ao acompanhamento da execução física e financeira dos programas e projectos de investimento financiados por capitais públicos".

Face a esta situação que evidencia um deficiente controlo pelo GEP da aplicação de recursos públicos sob a sua gestão, recomenda-se que sejam instituídos procedimentos no sentido de ser exercido um efectivo acompanhamento e controlo da execução física e financeira dos programas/projectos de investimento (cfr. ponto 10.2.1.2).

4. Em 2002 registou-se uma diminuição dos fluxos financeiros na ordem dos Euro 417,5 milhões (-29,3%), tendo contribuído para tal as transferências de capital (-14,0%), a regularização de responsabilidades (-75,5%) e as dotações de capital (-51,7 %). Apenas os subsídios e indemnizações compensatórias registaram um acréscimo (36,1%).

Em termos de garantias prestadas, registou-se um decréscimo de 30,0%, passando de Euro 1.394,1 para Euro 976,1 milhões (cfr. ponto 10.2.2).

5. Os fluxos financeiros do SPE para o subsector Estado registaram um aumento (Euro 295,5 milhões), tendo contribuído para tal o aumento das receitas provenientes dos dividendos e participação nos lucros (Euro 257,2 milhões), das transferências de capital (Euro 46,6 milhões) e da amortização de empréstimos de curto prazo (Euro 2,0 milhões) (cfr. ponto 10.3).

2. Fluxos financeiros entre os Serviços e Fundos Autónomos e o SPE 1. Relativamente aos fluxos financeiros dos SFA para o SPE, verificou-se que dos subsídios e transferências de capital evidenciados na Conta Geral do Estado como tendo sido processados a favor de entidades do SPE, no valor global de Euro 45,6 milhões, cerca de Euro 1,9 milhões não se destinaram a empresas pertencentes ao sector público empresarial (cfr. ponto 10.4.1).

Verificou-se, por outro lado, que diversos serviços e fundos autónomos (Gabinete de Relações Internacionais da Ciência e do Ensino Superior, Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo e Instituto de Emprego e Formação Profissional) processaram, no seu conjunto, cerca de Euro 4,3 milhões a título de transferências para entidades do SPE, sem contudo as terem classificado nas rubricas próprias, pelo que as mesmas não se encontram evidenciadas na Conta Geral do Estado como fluxos para o sector público empresarial.

Em suma, no que respeita aos serviços e fundos autónomos, a Conta evidencia fluxos, no valor de Euro 1,9 milhões, como sendo destinados ao SPE, que não o foram na realidade, e não inclui muitos dos fluxos que, de facto, ocorreram, o que conduz a que não se disponha de informação fidedigna e sistematizada sobre os sectores institucionais (público ou privado) beneficiários das transferências efectuadas pela administração central. Este procedimento contraria o disposto nos artigos 7.º e 8.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado quanto à especificação das despesas públicas que deve obedecer, nomeadamente, ao código da classificação económica, pelo que o Tribunal recomenda igualmente aos organismos autónomos referidos, um maior cuidado nessa classificação, por forma a que a CGE evidencie os verdadeiros sectores institucionais beneficiários das transferências orçamentais (cfr. ponto 10.4.2).

2. Relativamente às receitas, embora conste da Conta Geral do Estado um mapa com a discriminação das receitas dos SFA segundo a classificação económica, o seu grau de agregação não permite apurar as que têm origem no SPE, pelo que não foi possível proceder a qualquer tipo de análise (cfr. ponto 10.4.2).

XI - Fluxos financeiros com a União Europeia A) Âmbito da verificação Nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal de Contas, no Parecer sobre a CGE, aprecia, entre outros aspectos, "os fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos".

A "Análise dos Fluxos Financeiros de Portugal para a UE" incidiu sobre as transferências dos recursos próprios não tradicionais e outras contribuições, ocorridas em 2002, enquanto que a "Análise Global dos Fluxos Financeiros da UE para Portugal" incidiu sobre as transferências e a aplicação dos Fundos estruturais dos Quadros Comunitários de Apoio II e III, do Fundo de Coesão I e II e do FEOGA-Garantia, no período de 1994-2002, e, em especial, sobre os seus reflexos no OE/PIDDAC/2002 e na CGE do mesmo ano.

Fazem ainda parte deste capítulo as sínteses das principais conclusões e recomendações extraídas dos seguintes relatórios de auditoria:

Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao fundo comunitário - FSE;

Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 "Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentradas" dos Programas Operacionais Regionais do Norte (PO Norte) e do Centro (PO Centro), no âmbito do QCA III;

Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental;

Análise dos mecanismos de suporte e sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE;

Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC).

B) Conclusões e recomendações 1. Inclusão na CGE de informação sistematizada sobre os fluxos financeiros da União Europeia Foi referido em anteriores Pareceres que a análise do Tribunal era dificultada, neste domínio, pelo facto de a CGE não conter informação sistematizada sobre os fluxos efectivos com a União Europeia.

A CGE/2002 contém, pela primeira vez, informação relativa às "Relações Financeiras com a União Europeia", quer no que respeita às transferências de fundos de Portugal para a União Europeia quer no que se refere aos fluxos desta para Portugal, procurando evidenciar os desvios apurados entre as estimativas das verbas a transferir e as efectivamente recebidas. No entanto, verificou-se que a CGE continua a não evidenciar qualquer sistematização relativamente à aplicação e execução orçamental das verbas transferidas no âmbito dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do FEOGA-Garantia, encontrando-se as mesmas disseminadas na execução orçamental dos diversos serviços que a integram e nas várias rubricas de classificação económica (cfr. pontos 11.1 e 11.3.3).

Assim, continua a recomendar-se que, relativamente à aplicação e execução orçamental das verbas transferidas no âmbito dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do FEOGA-Garantia, a CGE inclua informação sistematizada por fundo comunitário.

2. Fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia No que respeita às transferências dos recursos próprios tradicionais, constatou-se a total concordância entre as estimativas apresentadas pelo Governo, na Proposta de Lei 105/VIII (OE para 2002), e os montantes das respectivas dotações iniciais inscritas no OE, verificando-se, assim, que as considerações feitas pelo Tribunal de Contas em anteriores Pareceres foram levadas em consideração (cfr. ponto 11.2.1).

A CGE evidencia transferências para a UE no montante de Euro 1.306,8 milhões, ou seja, menos Euro 25,8 milhões do que o valor inicial inscrito no Orçamento, sendo de destacar os "Direitos aduaneiros" (-Euro 14,8 milhões) e o "Recurso complementar PNB" (-Euro 41,8 milhões) (cfr. ponto 11.2.1).

As contribuições para o orçamento da União Europeia relativas aos recursos próprios não tradicionais, que ascenderam a Euro 1.162,5 milhões, registaram, em relação ao ano de 2001, um acréscimo de cerca de Euro 108,3 milhões, tendo contribuído para este aumento o Recurso complementar PNB e a Reserva monetária FEOGA, em cerca de 43,2% e 1,5%, respectivamente.

A Comissão Europeia solicitou o pagamento de juros de mora, no montante de Euro 377.107, os quais foram pagos em Agosto de 2002. Tais juros deveram-se ao facto de não terem sido postos atempadamente à disposição da Comissão recursos próprios relativos à correcção da Compensação ao Reino Unido e Recursos próprios relativos aos saldos PNB/IVA 1982-2000 (cfr. ponto 11.2.2).

Face à situação descrita, recomenda-se que os pagamentos das contribuições sejam efectuados nas datas fixadas pelos regulamentos comunitários, ou seja, no primeiro dia útil de cada mês, e pelos montantes previamente indicados, de forma a não onerar o Estado com o pagamento de juros de mora (cfr. ponto 11.2.2).

3. Fluxos Financeiros da UE para Portugal 3.1. Portugal no contexto da actividade financeira da UE Em 2002, o Orçamento da UE financiou beneficiários nos 15 Estados-Membros no montante de Euro 67.019,6 milhões correspondentes a 87,6% das dotações finais (Euro 76.543,3 milhões). De,, sse montante Euro 43.520,6 milhões (56,9%) reportaram-se à Política Agrícola Comum (PAC) e Euro 23.499 milhões (30,7%) às Acções Estruturais.

Dos Euro 3.762,4 milhões recebidos por Portugal, Euro 2.993,8 milhões destinaram-se às Acções Estruturais e Euro 768,6 milhões à PAC, o que, em termos de UE, representou 1,8% do valor total transferido no âmbito da PAC e 12,7% dos pagamentos totais relativos às Acções Estruturais (cfr. ponto 11.3.2).

3.2. Transferências de Fundos da UE em 2002 Na estimativa para 2002 previam-se fluxos financeiros provenientes da CE de Euro 6.095,5 milhões, tendo-se concretizado a transferência efectiva, via DGT, de Euro 3.928,6 milhões, o que representou um decréscimo de 35,5% face às previsões governamentais;

A execução financeira comunitária do PIDDAC registou, em 2002, uma taxa de 70,8%, valor que, apesar de representar um aumento de 9,8 pontos percentuais face ao ano de 2001, pode ser considerado baixo.

O mapa XI do OE relativo ao PIDDAC, muito embora indique os programas e os projectos cujos investimentos são passíveis de co-financiamento comunitário, não indica quais os Fundos envolvidos nos investimentos previstos, impossibilitando uma análise por fundo (cfr. ponto 11.3.3), pelo que se recomenda que, de futuro, esta informação conste do referido mapa.

3.3. Fluxos financeiros da UE no período 1994/2002 Em 2002, as transferências da UE atingiram Euro 30.029,8 milhões, dos quais a maior fatia foi a relativa ao FEDER - QCA II (30,6 %).

Uma análise face à programação permitiu verificar que, relativamente aos fundos que constituem o QCA II e ao Fundo de Coesão I, as verbas transferidas já atingiam taxas superiores a 90%, com excepção do IFOP que se ficava pelos 86,5%.

Os fundos que integram o QCA III, conjuntamente com o Fundo de Coesão II, representam no total transferido, no período 2000/2002, cerca de 18,4% (cfr. ponto 11.3.4).

3.4. QCA III Realização financeira acumulada:

No âmbito do QCA III, encontra-se programada para o período de 2000 a 2006 uma despesa pública total de Euro 30.622,5 milhões e uma despesa comunitária de Euro 19.178,5 milhões;

De entre os fundos com melhor realização financeira destacavam-se o FSE (31,9%) e o FEDER (26,5%). Os restantes fundos apresentavam realizações inferiores (19% o IFOP e 16,7% o FEOGA-Orientação);

Em termos de verbas comunitárias (não incluindo as relativas às reservas de eficiência e de programação) foi programado um total de Euro 19.178,5 milhões, aprovado um montante de Euro 10.969,1 milhões e executado o valor de Euro 5.097,7 milhões, tendo sido apuradas taxas de realização de 26,6%, de aprovação de 57,2% e de execução de 46,5%;

Uma análise individual por programa permite-nos referir o seguinte:

As maiores taxas de execução foram registadas nos PO Acessibilidades e Transportes (67,8%), da Educação (62,3%), da Ciência, Tecnologia e Inovação (59,7%) e em alguns dos PO Regionais, como sejam, os relativos às Regiões de Lisboa e Vale do Tejo (58,2%), do Centro (55,2%) e da Região Autónoma dos Açores (54,9%).

Destacam-se, com as menores taxas de execução, o PO Sociedade de Informação (22,8%), o PO Economia, que, apesar de ter melhorado ao nível das aprovações, continua a apresentar uma das mais baixas taxas de execução (26,3%), e o PO Saúde (29,9%);

As maiores taxas de aprovação foram registadas no PO Ciência, Tecnologia e Inovação (76,1%), no PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (66,7%), no PO Cultura (65,4%) e no PO Economia (65,4%);

As melhores taxas de realização foram atingidas no PO Ciência, Tecnologia e Inovação (45,4%), no PO da Região Autónoma dos Açores (34,3%), no PO da Região de Lisboa e Vale do Tejo (34,1%), no PO Educação (33,6%) e no PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (31,4%). Merecem especial atenção, visto que evidenciam maiores problemas de execução face à programação estabelecida, o PO Assistência Técnica (12%) e o PO Sociedade da Informação (12%), bem como o PO Saúde (14,9%) e o PO Economia (17,2%);

Através da análise das taxas de realização, por fundo e por programa operacional, verificou-se o seguinte:

Em relação ao FEDER, as taxas mais significativas registaram-se no PO Ciência, Tecnologia e Inovação (43,7%), no PO Educação (38,1%) e no PO da Região Autónoma dos Açores (37,3%). Ao invés, as mais baixas taxas de realização ocorreram no PO Pescas (8,5%), no PO Assistência Técnica (9,8%), no PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (10,1%), no PO Sociedade de Informação (12,6%), no PO Saúde (15,2%) e no PO Economia (17,9%);

O FSE apresentava, entre os Programas com melhor taxa, o PO da Região de Lisboa e Vale do Tejo (48,9%) e o PO Ciência, Tecnologia e Inovação (47,9%). Os resultados menos favoráveis foram obtidos no PO Saúde (5,1%), no PO Sociedade de Informação (8,8%), no PO Economia (9,7%) e no PO Assistência Técnica (13%);

O FEOGA-Orientação apresentava, de uma forma geral, taxas baixas, destacando-se o PO da Região do Algarve com a taxa de realização mais baixa (6%);

O IFOP apresentava taxas igualmente baixas, especialmente nos Programas Operacionais Regionais, com especial incidência nos PO das Regiões do Alentejo (0,2%) e do Centro (0,8%) (cfr. ponto 11.3.5.2).

Pedidos de pagamento em 30.12.2002 - aplicação da "regra n+2":

Todos os PO ultrapassaram consideravelmente a meta necessária, no que respeita à "regra n+2", com excepção do PO Saúde (FSE), cuja taxa de absorção se situou nos 51,2%, levando, tal como já se previa e foi referido no Parecer sobre a CGE de 2001, a um incumprimento no valor de Euro 1,1 milhões;

Atendendo a que a aplicação da "regra n+2" relativa ao ano 2000 já teve as suas consequências efectivas, recomenda-se a análise e ponderação das causas que a tal conduziram, de forma a obviar a novas perdas no futuro (cfr. ponto 11.3.5.4).

3.5. QCA II Ao longo de 2002, foram poucas as variações registadas ao nível da execução da despesa pública total e da respectiva componente comunitária.

Em termos do FEDER, encontrava-se encerrada a execução da totalidade dos PO/IC. No entanto, tendo em conta o entendimento de que o efectivo encerramento dos PO e IC do QCA II terá de ter subjacente o reembolso por parte da CE do pedido de pagamento de saldo final, o número de PO/IC efectivamente encerrados era de apenas cinco.

Com excepção do IFOP, as verbas relativas a cada um dos Fundos estruturais que constituem o QCA II estavam praticamente esgotadas.

Uma análise por Programa Operacional permitiu concluir que:

Foi executada uma despesa pública no valor de Euro 22.481,4 milhões, suportada por uma comparticipação comunitária de Euro 15.593,8 milhões (69,4%) e, no restante, por verbas nacionais;

A distribuição da despesa comunitária por eixos favoreceu em especial o Eixo 2, o qual representava 41,1% do total;

A distribuição por programas privilegiou em primeira linha o PO "Modernização do tecido económico" (28%), seguindo-se o PO "Infra-estruturas de apoio ao desenvolvimento" (13,1%), o PO "Bases do conhecimento e da inovação" (11,3%) e o PO "Formação profissional e emprego" (9,1%);

Cada um dos restantes Programas, nos quais se incluem os programas regionais, representava um nível de despesa abaixo dos 5 %;

Às IC ficaram reservados 7% do total da despesa realizada (cfr. ponto 11.3.1.6).

3.6. Fundo de Coesão I e II Embora no ano de 2002 tenham coexistido projectos do Fundo de Coesão I e do Fundo de Coesão II, a execução do Fundo de Coesão I articulou-se fundamentalmente com intervenções aprovadas no segundo período de programação deste fundo.

O ano de 2002 foi responsável pela execução de uma despesa pública total de Euro 402,3 milhões (Euro 58,2 milhões do FC I e Euro 344,1 milhões do FC II), sendo a despesa comunitária de Euro 305,6 milhões (Euro 43,3 milhões do FC I e Euro 262,3 milhões do FC II).

Em termos do Fundo de Coesão I, foram encerrados todos os projectos do sector dos Transportes, atingindo-se uma taxa de realização comunitária de 99,9%. Ao nível do sector do Ambiente, a taxa de realização situou-se já nos 96,7%. O Fundo de Coesão I concretizou o equilíbrio adequado dos investimentos entre os sectores do ambiente e dos transportes, conforme está estabelecido no artigo 10.º, n.º 2, do Regulamento (CE) 1164/94, do Conselho, de 16 de Maio (cfr. ponto 11.3.7.1).

Com início em 2000, o Fundo de Coesão II apresentou, no período 2000/2002, uma taxa de realização comunitária de 32,2%, verificando-se que as taxas de realização apuradas são praticamente idênticas nos sectores dos transportes (32,6%) e do ambiente (31,7%) (cfr. ponto 11.3.7.2).

3.7. FEOGA-Garantia No ano de 2002, o FEOGA-Garantia pagou ajudas, num total de cerca de Euro 741,2 milhões, distribuídas por 18 OCM representativas da PAC, com especial destaque para as ajudas às culturas arvenses (24,6%), ao desenvolvimento rural (22,1%) e à carne de bovino (16,6%) que, em conjunto, constituíram mais de metade do total das ajudas (cfr. ponto 11.3.8).

4. Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao fundo comunitário - FSE 1. O SIIFSE foi concebido e desenvolvido segundo as necessidades do IGFSE, mas também para poder responder às exigências de gestão e informação inerentes às autoridades de gestão e às entidades titulares de pedidos de financiamento. Este sistema de informação entrou em produção um ano e meio após o QCA III ter iniciado a sua execução, tendo sido vários os factores que contribuíram para o atraso no desenvolvimento e implementação deste sistema.

2. O IGFSE continuava a recuperar a informação histórica contida nos modelos IGFSE submetidos pelas autoridades de gestão, de modo a que a maioria das IO pudesse utilizar o SIIFSE na sua plenitude.

3. A opção de utilização do SIIFSE não é obrigatória, sendo cada gestor livre de utilizar, para apoio à gestão, acompanhamento e controlo do seu PO, o sistema que considere adequado e possível.

4. A solução adoptada na implementação do SIIFSE foi alicerçada no recurso à Internet e em modelos de processamento do tipo Net-centric, recorrendo-se a standards do mercado com salvaguarda da escalibilidade funcional e tecnológica.

O controlo de acessos é feito por uma estrutura flexível e parametrizável de gestão de perfis, a qual pode assegurar que cada utilizador só tenha acesso às especificidades da aplicação a si dirigidas, assim como aos seus dados, não tendo permissão de acesso a outro tipo de informação, nomeadamente, a relativa a outras entidades gestoras e não necessária à prossecução da sua actividade.

Este sistema de informação é constituído por um sistema operacional (módulo central e módulo gestor) e por um sistema de apoio à decisão.

O módulo central operacionaliza a gestão, o acompanhamento e a coordenação da execução do FSE, por parte do IGFSE, e é também responsável pela transmissão da informação à Comissão de Gestão do QCA III e à Comissão Europeia.

O módulo gestor tem sido complementado com funcionalidades adicionais específicas, as quais são incorporadas quando se concretiza o processo de integração, o que já ocorreu, designadamente, no EQUAL, no PRODEP e na medida desconcentrada 3.2 dos PO Regionais.

O sistema de apoio à decisão baseia-se numa filosofia datawarehouse, com actualização diária, efectuada pela reposição da base de dados de produção; inclui uma base de dados histórica com informação integrada e ferramentas específicas para a produção e exploração de indicadores físicos e financeiros, indispensáveis à análise, e monitorização e decisão dos vários agentes envolvidos na gestão do FSE. As funcionalidades disponíveis para cada utilizador são definidas pelo sistema em função do perfil que lhe foi atribuído.

5. A integração dos dados do SIIFSE no SIFEC, através do módulo gateway, tem sido dificultada pelos problemas de recuperação da informação histórica no SIIFSE e outras questões inerentes.

O interface com o Structural Funds Common Database (SFC) da Comissão Europeia ainda não estava a ser usado, pois só é possível utilizá-lo depois de concluída a recuperação de todos os modelos 6 (Financiamento à Gestão - Pedido de Reembolso).

O IGFSE pretendia também estabelecer a ligação à Segurança Social e à DGCI, a fim de permitir às entidades a apresentação, em suporte de papel, das certidões de dívida, de seis em seis meses.

Neste contexto recomenda-se:

Celeridade no desenvolvimento, aceitação e utilização do SIIFSE, tanto no que respeita ao sistema operacional como no que se refere ao sistema de apoio à decisão, de modo a concretizar-se algum retorno do investimento efectuado, uma vez que já decorreu metade do período relativo ao QCA III, o qual termina em 2006 e a sua execução em 2008;

Celeridade na recuperação do histórico da informação atinente aos projectos, nas vertentes física e financeira;

Celeridade no desenvolvimento e estabilidade dos procedimentos de integração da informação do SIIFSE no SIFEC, pois, para uma melhor agregação e actualização da informação relativa ao FSE, deverá ser utilizado pelas várias IO o mesmo SI ou, no caso de existirem vários sistemas, deverá a integração dos dados ser adequada e oportuna.

Logo que reunidas as condições de funcionamento, deverá ainda o IGFSE disponibilizar a este Tribunal um perfil de utilizador para acesso ao sistema de apoio à decisão, à semelhança do que já sucede com o sistema operacional.

5. Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 dos PO Regionais do Norte e do Centro 1. O Eixo 3 "Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrada" é um dos eixos prioritários dos PO Regionais do Norte e do Centro aprovados, respectivamente, pelas Decisões da Comissão C (2000) 1779 e C (2000) 1775, de 28 de Julho de 2000.

No âmbito do Eixo 3 destes PO, prevê-se uma despesa pública de Euro 4.536,4 milhões, co-financiada através do FEDER, do FSE, do FEOGA-O e do IFOP em Euro 2.664,7 milhões, o que corresponde a uma taxa de co-financiamento comunitário de 58,7%. Prevê-se ainda um investimento privado de Euro 451,8 milhões, o que perfaz um investimento total associado a este Eixo de Euro 4.988,2 milhões (cfr. ponto 11.5.1).

2. Os Sistemas de Informação - SIFEC (FEDER), SIIFSE (FSE), SIADRU (FEOGA-O) e SI2P (IFOP) - encontravam-se ainda numa fase de desenvolvimento, em especial o SIADRU e o SI2P, o que não permitiu uma visão global da informação dos Programas e dificultou, de certo modo, a eficácia e o desempenho destas auditorias (cfr. ponto 11.5.2).

Neste sentido, recomenda-se uma maior adequação de meios nas ligações a nível informático, a fim de se garantir a transferência atempada de dados que possam ter repercussões sobre a gestão dos vários Fundos.

3. A meta relativa à "regra dos 18 meses" foi atingida, no que respeita a todos os Fundos estruturais, em cada um dos PO, não se tendo, portanto, reembolsado qualquer verba dos pagamentos por conta à Comissão (cfr.

ponto 11.5.3.1.1).

4. O volume de pedidos de pagamentos efectuados à Comissão Europeia, de verbas FEDER, FSE e FEOGA-O, foi além da meta estabelecida para o ano de 2002 no que respeita à "regra n+2", com relevo para o FSE, o FEDER e o FEOGA-O que apresentaram taxas de absorção globais de 298,4%, 263% e 134,1%, respectivamente (cfr.

ponto 11.5.3.1.2).

5. Embora o Eixo 3 (FEDER e FSE), em todos os PO, tenha apresentado, relativamente à "regra n+2" para 2002, uma boa taxa de absorção, verificou-se que em cada um dos PO houve Medidas que ficaram aquém dessa meta (cfr. ponto 11.5.3.1.2.2).

6. A boa "performance" do Eixo 3 compensou o baixo nível de absorção nos outros eixos, contribuindo para evitar perdas de verbas no âmbito destes PO (cfr. ponto 11.5.3.1.2.2).

7. Em 31 de Dezembro de 2002, tinham sido comprometidas, em termos de despesa pública, no âmbito do PO Norte e do PO Centro, verbas no montante de Euro 2.675,3 milhões, a que corresponde um investimento total de Euro 2.757,7 milhões e comunitário de Euro 1.398,4 milhões. A taxa de compromisso, em termos de despesa pública, correspondia a 59% (cfr. ponto 11.5.3.2).

8. Em termos de despesa pública o FEDER, o FSE, o IFOP e o FEOGA-O apresentavam taxas de compromissos, face ao total programado para 2000-2006, de 65,1%, 50,8%, 45,5% e 37,8%, respectivamente (cfr. ponto 11.5.3.2).

Em termos de uma boa "performance", no que respeita ao compromisso de verbas, salientam-se, no âmbito de cada PO, as seguintes Medidas cujas taxas de compromisso se situavam acima dos 60,0%: PO Norte, Medidas "3.9 - Cultura" (97,8%)", "3.12 - Pescas: Infra-Estruturas de Portos" (100,3%), "3.15 - Acessibilidades e Transportes" (89,9%) e "3.17 - Assistência Técnica" (76,1%); PO Centro, Medidas "3.10 - Desporto:

Desenvolvimento de Equipamentos Desportivos" (111,9%) e "3.15 - Pescas: Infra-Estruturas de Portos"

(78,9%).

Em termos de má prestação, no que respeita a aprovações, destacam-se, no âmbito de cada PO, as seguintes Medidas: PO Norte, Medidas "3.4 - Apoio ao Investimento no Desenvolvimento Local" (0%), "3.5 - Ciência, Tecnologia e Inovação" (13,6%), "3.6 - Sociedade de Informação" (17,7%) e "3.7 - Formação para a Sociedade de Informação" (0%); PO Centro, Medidas "3.4 - Apoio ao Investimento no Desenvolvimento Local" (0%), "3.5 - Ciência, Tecnologia e Inovação" (5,5%), "3.6 - Sociedade da Informação" (9,7%) e "3.7 - Sociedade da Informação" (0%).

Neste contexto, recomenda-se o estudo da capacidade de comprometimento e de execução das verbas afectas às Medidas com menor taxa de compromisso, de modo a que, em caso de necessidade, se possa proceder atempadamente à reprogramação de verbas e, assim, evitar-se a sua perda.

9. Em todas as Medidas (FSE) destes dois PO Regionais o tempo médio decorrido, entre a recepção das candidaturas e respectivas aprovações, ultrapassou os prazos estipulados nos Regulamentos Específicos (cfr.

ponto 11.5.4.1).

10. Pela análise efectuada às Medidas (FEDER) do PO Norte e do PO Centro, nas quais foi possível averiguar da conformidade dos tempos médios decorridos entre a recepção e aprovação das candidaturas, verificou-se que em algumas delas esse tempo médio foi inferior ao estipulado em regulamentação específica, sendo em outras ultrapassado (cfr. ponto 11.5.4.2).

11. Na Medida IFOP dos dois PO Regionais, o tempo médio decorrido entre a recepção das candidaturas e as respectivas aprovações foi superior ao estipulado no Regulamento Específico (cfr. ponto 11.5.4.3).

Recomenda-se, assim, a adopção de medidas tendentes a acelerar a análise das candidaturas e, para as Medidas em que seja maior a exigência de determinados requisitos para a sua aprovação, a ponderação de eventual alteração por via legal dos prazos de aprovação das candidaturas.

12. Relativamente à eficácia dos pedidos de pagamento, a informação disponibilizada pelo Gestor do PO Norte não permitiu verificar a sua conformidade. Quanto ao PO Centro, o tempo médio decorrido entre os pedidos de pagamento e as respectivas transferências ultrapassou sempre os prazos estipulados em Regulamentação Específica ou Regulamento Interno de Unidade de Gestão (cfr. ponto 11.5.4.5).

13. Por Fundos estruturais, verifica-se que, em ambos os PO, o montante da despesa controlada ultrapassou os 5% exigidos, com excepção do IFOP no PO Norte (cfr. ponto 11.5.6.1).

14. Em termos de Medidas, apurou-se que, em cada um dos PO, somente em 5 das que tinham despesa certificada a 31 de Dezembro de 2002 a despesa controlada ficou aquém dos 5%. Todavia, relativamente a 4 Medidas do PO Norte e a 3 do PO Centro, não tinha sido efectuado qualquer controlo (cfr. ponto 11.5.6.1).

Neste sentido, recomenda-se o incremento das acções de controlo no âmbito das Medidas cuja despesa controlada ficou abaixo da meta dos 5%.

6. Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental 1. A componente 1 do Programa Polis contempla investimentos na área da requalificação ambiental urbana e coexiste com programas orçamentais com as mesmas finalidades, no âmbito do MCOTA (Ex-MAOT), embora de menor dimensão. É composta de 28 intervenções, cada uma com uma dinâmica própria, facultando sobretudo análises ao conjunto das intervenções e não ao programa na globalidade.

2. O modelo organizativo adoptado passou pela constituição de 22 Sociedades Polis para as quais foram transferidos do FRDP, como realização de capital social, montantes para os quais se não prevê outra finalidade que não a realização das empreitadas e respectivos projectos, com a consequente descaracterização da despesa e não relevância para o défice orçamental de mais de Euro 100 milhões (cfr. ponto 11.6.2.2.3).

Recomenda-se que, na concepção de programas de investimentos públicos que impliquem a constituição de sociedades comerciais para as quais se não prevejam proveitos significativos, o respectivo Capital Social não seja instrumento para dotar a sociedade dos meios financeiros destinados à realização do seu objecto social.

3. Não foi conseguido o objectivo de associar às intervenções Polis o investimento local de outros departamentos governamentais, o que aumentaria o efeito renovador nas cidades em causa (cfr. ponto 11.6.2.2.4).

Assim, recomenda-se que, quando a cooperação interdepartamental for importante num programa de investimentos públicos, esta seja assegurada atempadamente, através de protocolo ou outro instrumento adequado, para garantir o empenho dos vários departamentos, nomeadamente quanto à previsão e execução orçamental.

4. Não foi assegurada a regularidade na transferência dos montantes relativos à realização do capital social das Sociedades Polis: as taxas de realização apuradas são manifestamente baixas, denotando incumprimento dos compromissos assumidos pelos accionistas nos estatutos das Sociedades, não tendo o accionista Estado, designadamente, realizado as "tranches" de Capital Social subscritas e com realização planeada para 2003 (cfr.

ponto 11.6.2.3.5).

Recomenda-se, por isso, que o Estado e os Municípios, enquanto subscritores do Capital Social das Sociedades Polis, providenciem pelo cumprimento atempado das suas obrigações, nomeadamente quanto à plena realização do Capital subscrito.

5. O montante de investimentos previsto nos Planos Estratégicos para a componente 1 do programa Polis é de Euro 1.225,8 milhões. Este valor foi posteriormente considerado desadequado à realidade, tendo sido determinada a reprogramação do quadro financeiro pelo Despacho 5103/2003, de 24 de Fevereiro, passando a prever-se um investimento global de Euro 1.155,7 milhões. Este valor ainda não foi aprovado, pelo que se encontra por estabilizar o plano de investimentos (cfr. ponto 11.6.2.3.3).

6. As fontes de financiamento previstas para o investimento reprogramado têm a seguinte composição: fundos comunitários (45 %), auto financiamento (23%), Capital Social (17%), PIDDAC (4%), Câmaras Municipais (4%), ajustamentos e reforços do Capital Social (6%) e outras fontes (1%).

Foram ainda previstos encargos financeiros no valor de Euro 7,6 milhões, provenientes do previsível recurso a empréstimos, que irão onerar os investimentos.

No global, o financiamento previsto é superior ao investimento e encargos financeiros, beneficiando assim de uma margem de Euro 12,9 milhões (1%) (cfr. ponto 11.6.2.3.2).

7. Na sua globalidade, o Polis apresentava, em 30/09/03, uma taxa média de realização de 17,9%, sendo de salientar as baixas taxas apresentadas pelas maiores intervenções, situação que é preocupante (cfr. ponto 11.6.2.3.3).

8. Tendo como referência o final do 3.º trimestre de 2003, foi recebido pelas 28 intervenções Polis um total de Euro 177,7 milhões.

Este montante é proveniente das seguintes origens:

Estado, através da realização do Capital Social (36,0%);

Fundos comunitários (27,5%);

Municípios, igualmente através da realização do Capital Social (26,3%).

Estas foram, até àquela data, as três grandes fontes de financiamento do Polis. As restantes receitas têm um peso pouco significativo, sendo de referir que todas as receitas de autofinanciamento (1,4%) são provenientes de uma única intervenção (Polis Porto) que já se encontra fisicamente concluída (cfr. ponto 11.6.2.3.2).

9. Comparando a taxa de financiamento global do Polis (15,4%) com a taxa de realização (17,9%), pode concluir-se que aquele é insuficiente para a cobertura da despesa realizada, pelo que se terão verificado situações de não pagamento atempado a fornecedores. Esta é a situação na grande maioria das intervenções, as quais apresentam taxas de realização superiores às taxas de financiamento (cfr. ponto 11.6.2.3.3).

10. A realização de um programa de investimentos públicos de grandes dimensões implica a co-responsabilização de todos os intervenientes no cumprimento da respectiva programação física e financeira, não podendo a dimensão justificar atrasos no progresso dos trabalhos (cfr. ponto 11.6.2.2.4).

Recomenda-se, neste contexto, que a adopção de novas modalidades de gestão na administração pública, ainda não testadas a nível nacional, seja feita em experiências-piloto que permitam o levantamento das inerentes dificuldades e dos meios adequados à sua correcção e não em programas de investimento público de grandes dimensões, em que os pequenos ajustamentos se cifram em milhões de euros.

7. Análise dos mecanismos de suporte e sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE 1. O POEFDS integra-se no Eixo 1 do PDR (2000-2006) - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social - e tem subjacente um investimento total programado de Euro 2.821,9 milhões. A despesa pública total será de Euro 2.573,7 milhões, sendo Euro 1.606,2 milhões relativos a despesa pública comunitária (Euro 1.548,3 milhões provenientes do FSE e Euro 57,9 mil do FEDER) e Euro 967,6 milhões a despesa pública nacional. Está ainda previsto um financiamento privado de Euro 248,1 milhões (cfr. ponto 11.7.2).

2. Tendo em conta os montantes programados para o período 2000-2006, da despesa pública e do FSE, as taxas de realização do POEFDS eram, em meados de Dezembro de 2003, de 38,4% e de 41,8%, respectivamente (cfr. ponto 11.7.2).

3. O controlo de 1.º nível do POEFDS estava organizado de acordo com o disposto na legislação comunitária e nacional e com as orientações do SNC. A despesa verificada representava 3,7% da totalidade da despesa executada, sendo, por isso, inferior aos 5% fixados no artigo 10.º do Regulamento (CE) 438/2001, de 2 de Março (cfr. ponto 11.7.2).

Recomenda-se, assim, maior celeridade na concretização das acções de controlo de 1.º e 2.º níveis, de forma a garantir as obrigações fixadas neste Regulamento.

4. Em termos orçamentais, no ano de 2002, os fluxos financeiros FSE provenientes da UE (QCA III) encontravam-se registados em vários serviços. De acordo com a informação constante na CGE/2002, no âmbito do FSE, foram transferidos da CE cerca de Euro 915,7 milhões, dos quais Euro 909,8 milhões se destinaram ao QCA III e o restante (Euro 5,9 milhões) ainda ao QCA II. Tendo em conta a execução orçamental do IGFSE, no ano de 2002, o fluxo financeiro proveniente da UE, no âmbito do FSE III, foi de Euro 908,7 milhões, em vez de Euro 909,8 milhões, conforme registado pela DGT. Esta diferença, de cerca de Euro 1,1 milhões, ficou a dever-se a duas transferências que foram efectivamente realizadas pela UE mas que não estavam reflectidas como receita orçamental no IGFSE (cfr. ponto 11.7.4).

Recomenda-se, por isso, a contabilização da totalidade das transferências da UE, ocorridas no âmbito do FSE III, nos documentos de prestação de contas do IGFSE.

5. Dado que a Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social integra os subsectores dos serviços integrados, dos fundos e serviços autónomos (SFA) e da segurança social, verificou-se que, devido aos movimentos de consolidação, na CGE de 2002, especificamente na parte correspondente aos SFA, "(...) foi retirada a receita proveniente da União Europeia, relativa ao Fundo Social Europeu (FSE) e recebida pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (...)", o que permitiu concluir que os fluxos financeiros (FSE - QCA III) provenientes da UE num determinado ano e particularmente em 2002, a estarem reflectidos na CGE se encontrariam registados na Conta da Segurança Social. Ora, de acordo com o apurado, esta não evidenciava o montante total recebido, no ano, pelo IGFSE (cfr. ponto 11.7.4).

Recomenda-se, portanto, a utilização de procedimentos e critérios que garantam que os fluxos financeiros (FSE - QCA III) estejam correctamente reflectidos na Conta da Segurança Social e consequentemente na CGE.

6. Os fluxos financeiros provenientes da CE, no ano de 2002, foram depositados na DGT, passaram pelo IGFSE e pelo IGFSS e foram encaminhados, posteriormente, para o POEFDS, através do IEFP, entidade que assegura a tesouraria deste PO. Porém, apurou-se que as funções de contabilidade e de tesouraria asseguradas pelo IEFP careciam da devida consagração legal ou contratual (cfr. ponto 11.7.5).

Recomenda-se, por isso, que, na falta de consagração legal, deverão ser incluídas em protocolo as funções de tesouraria asseguradas pelo IEFP.

7. Os registos contabilísticos constantes da CGE e os do POEFDS não são coincidentes. Os registos contabilísticos inscritos na CGE reflectem uma execução em que, por vezes, os montantes em causa estão totalmente imputados a rubricas de classificação económica referentes à componente nacional e em que existem despesas totalmente imputadas a rubricas de classificação económica de componente comunitária. Quanto aos registos efectuados no âmbito do POEFDS, as despesas são sempre consideradas com as comparticipações de 37,5% de verbas nacionais e de 62,5% de verbas FSE.

Esta situação era ainda mais evidente nos serviços integrados, os quais só dispõem de meios de tesouraria após a autorização das requisições de fundos ou dos PLC's. Assim, para que não seja posta em causa a execução dos projectos co-financiados, vêem-se "obrigados" a avançar com o financiamento nacional, para que possam, posteriormente, beneficiar do financiamento comunitário. Verificou-se ainda que, com alguma frequência, os reembolsos do Gestor, relativos a um determinado ano, acabavam por ser disponibilizados ao serviço já no ano seguinte, existindo um deslizamento temporal entre o fluxo comunitário emitido e a efectiva execução da despesa, o que veio comprovar a incompatibilidade existente entre o regime jurídico, bem como os sistemas de contabilização subjacentes a estes serviços, com as regras comunitárias em vigor, nomeadamente o regime dos reembolsos. Esta situação ficou particularmente demonstrada num projecto cujo titular era a DGACCP (ver nota 8) (cfr. ponto 11.7.6).

Recomenda-se, assim, a implementação das medidas tidas como convenientes de forma a garantir que os registos contabilísticos evidenciados no âmbito do POEFDS sejam coincidentes com os da CGE, devendo ser correctamente evidenciadas as operações subjacentes à contabilização do fluxo financeiro FSE e respectiva contrapartida nacional.

Mantendo-se o modelo actual, de inscrição dos financiamentos da UE pelos organismos da administração directa sob o regime de compensação em receita, uma solução possível, a nível interno, seria a alteração do princípio estabelecido no QCA III do reembolso das despesas efectuadas, para a modalidade dos adiantamentos. Em alternativa, sugere-se a alteração do modelo de orçamentação e inscrição dos fundos comunitários.

Também, em termos do planeamento das despesas públicas, seria útil que os organismos públicos beneficiários de fundos comunitários, aquando da elaboração dos seus orçamentos, fossem já detentores da informação relativa ao financiamento comunitário aprovado.

8. Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) - ano de 2002 1. A despesa total controlada elevou-se a Euro 240,6 milhões, dos quais 96% correspondem a financiamento comunitário (Euro 230,9 milhões), cabendo os restantes 4% (Euro 9,7 milhões) ao orçamento nacional (cfr. ponto 11.8.2.2.1).

2. O número total de inspecções no local, apurado a partir dos relatórios/fichas de inspecções correspondentes às estatísticas remetidas à Comissão Europeia, elevou-se a 35.765 (cfr. ponto 11.8.2.2.2).

3. As despesas administrativas, correspondentes às inspecções realizadas, elevaram-se a Euro 7,5 milhões, sendo Euro 2,1 milhões relativos a custos salariais do pessoal afecto ao controlo e Euro 5,4 milhões relativos a outros custos (cfr. ponto 11.8.2.2.3).

4. Os montantes recuperados, correspondentes às deduções e sanções financeiras aplicadas na sequência das inspecções, elevaram-se a Euro 17,9 milhões (cfr. ponto 11.8.2.2.4).

5. As dificuldades sentidas na recolha dos dados relativos aos custos dos controlos no local, no âmbito do SIGC, advieram fundamentalmente das seguintes situações (cfr. 11.8.2.1):

A informação sobre esta matéria, existente no INGA e no IFADAP, encontra-se dispersa por diferentes unidades orgânicas envolvidas no SIGC, em processo faseado de integração, o que dificulta extraordinariamente a garantia de integralidade e até de coerência dos dados, reconhecidamente parciais e fragmentados;

A União Europeia nunca estabeleceu qualquer sistema de informação harmonizada no domínio em questão, e o IFADAP/INGA não dispõe de estatísticas integradas e globais sobre as várias componentes do SIGC, em particular dos seus custos de funcionamento, não havendo, assim, a produção da informação necessária.

Recomenda-se que se proceda à concepção e aplicação de um modelo fiável de registo dos tempos gastos com inspecções, quer a nível central quer ao nível das unidades orgânicas descentralizadas com funções inspectivas, e à criação de um sistema que permita garantir a produção expedita de informação coerente sobre os custos administrativos dos controlos efectuados, o qual deverá incluir as diversas modalidades de inspecções e de tipos de ajudas do FEOGA-Garantia.

Subsector segurança social XII - Segurança social A) Âmbito da verificação Na elaboração do Parecer sobre a Conta da Segurança Social de 2002 (CSS/02), a análise temática e o controlo exercido centraram-se especialmente nos seguintes aspectos:

Enquadramento jurídico e institucional do sector da Segurança Social e caracterização do sistema de informação implementado tendo em atenção as respectivas dinâmicas de mudança;

Execução orçamental, conforme decorre da Conta de Execução Orçamental, e evolução das principais receitas e despesas, bem como o financiamento do sistema, em termos de origens e aplicações de fundos, discriminando em função dos subsistemas que o integram;

Balanço e Demonstração de Resultados Líquidos, com relevo para as operações de consolidação e comportamento das componentes patrimoniais mais significativas;

Certas matérias seleccionadas em função da sua importância e disponibilidade de informação (ver nota 9), a saber: as pensões de reforma, a acção social, o emprego e formação profissional, o Rendimento Mínimo Garantido e o património financeiro e imobiliário do FEFSS.

Tomaram-se, ainda, em conta as conclusões constantes de vários Relatórios de Auditoria elaborados pelo Tribunal.

B) Conclusões e recomendações 1. Enquadramento geral e condicionantes 1. A execução financeira da Segurança Social foi influenciada, no exercício de 2002, por um conjunto de factores, de natureza excepcional e diversificada, que determina que o exercício em causa possa ser considerado atípico, e acarretou consequências relevantes, quer para a prestação de contas, quer para a elaboração deste Parecer.

Assim:

a) O enquadramento legislativo, no que se refere à elaboração e apresentação dos mapas orçamentais e de prestação de contas, bem como às demonstrações financeiras em geral, registou as seguintes alterações fundamentais (cfr. ponto 12.1.1):

Publicação da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), ou seja, a Lei 91/2001, de 20 de Agosto, cuja aplicação foi derrogada pela conjugação dos artigos 93.º e 94.º da Lei Orgânica 2/2002, de 28 de Agosto (Lei da Estabilidade Orçamental), que a alterou;

Em termos de Lei de Bases da Segurança Social (LBSS), a Lei 28/84, de 14 de Agosto, deu lugar à Lei 17/2000, de 8 de Agosto, por sua vez revogada pela Lei 32/2002, de 20 de Dezembro;

O Decreto-Lei 12/2002, de 25 de Janeiro, aprovou o Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e Segurança Social (POCISSSS), implicando a substituição do Plano de Contas das Instituições de Segurança Social (PCISS), que decorria do Decreto-Lei 24/88, de 29 de Janeiro;

Novo enquadramento jurídico do financiamento do sistema da segurança social, pois foi publicado o Decreto-Lei 331/2001, de 20 de Dezembro, tendo em vista regulamentar, nesta matéria, a Lei 17/2000;

b) A adopção, por todas as instituições do sistema, do POCISSSS, moldado com base no POCP, veio permitir que as reservas postas pelo Tribunal de Contas em anteriores Pareceres, incluindo o relativo a 2001, no sentido de que se vinha verificando, no concernente ao "sistema da Segurança Social um desfasamento quanto ao quadro normativo relativo ao processo orçamental e respectiva execução, assim como em relação a parte dos princípios contabilísticos e respectiva aplicação, quando em comparação com os princípios de contabilidade geralmente aceites, tanto no que respeita à contabilidade orçamental como patrimonial", pudessem finalmente ser ultrapassadas em grande parte, nomeadamente no que se refere aos princípios contabilísticos, já que a aplicação do novo plano de contas veio, neste domínio, ao encontro do preconizado pelo Tribunal ao longo da última década (cfr. ponto 12.1.1);

c) Do ponto de vista operacional, o sistema contabilístico-financeiro, ao ser abalado pela introdução do euro e, especialmente, pela implementação do novo Sistema de Informação Financeira (SIF), aplicação informática orientada para as vertentes orçamental, financeira e administrativa, registou grandes dificuldades no que respeita às adaptações inerentes à adequada e atempada introdução dos registos contabilísticos e processo administrativo em geral, tendo como consequência de curto prazo uma perda qualitativa em termos de prestação de contas, que parece estender-se à execução orçamental de 2003, independentemente da perspectiva relativamente mais optimista que se anuncia, de acordo com os responsáveis, a partir de 2004.

Acresce que, em 2002, o SIF arrancou em produção, sem qualquer paralelo por via do anterior sistema, o que se pode designar, no mínimo, como pouco prudente, e que a interacção do SIF com outros subsistemas de apoio, como o Sistema de Gestão de Contribuintes ou a Gestão de Tesourarias, mesmo à data do presente parecer, ainda não se encontra totalmente operacionalizada.

Em consequência deste quadro, a apresentação ao Tribunal das contas por parte das instituições integrantes do perímetro de consolidação da segurança social verificou-se com assinalável atraso, prolongando-se por vários meses e não tendo ainda, em 18 de Maio de 2004, no caso da RA Madeira, o Centro de Segurança Social apresentado as contas de 2002 à respectiva Secção Regional do Tribunal de Contas.

A principal consequência destes factos foi a apresentação à Assembleia da República e ao Tribunal de Contas de uma Conta Geral do Estado que, no concernente à Segurança Social, é expressamente assumida como provisória, situação que ainda não se alterou.

Com efeito, as contas apresentadas não resultaram integralmente do novo sistema contabilístico SIF, porque tal não foi possível relativamente às Regiões Autónomas e ao IGFCSS.

Verifica-se, ainda, que, nas contas provisórias apresentadas:

a) O relatório anexo às demonstrações financeiras omitiu totalmente a análise por regimes da segurança social, que vinha sendo habitual em anos anteriores, implicando uma assinalável perda qualitativa;

b) Tendo em atenção as transformações operadas a nível dos princípios contabilísticos e critérios valorimétricos, nada é explicado sobre os efeitos e consequências dos mesmos nas demonstrações financeiras apresentadas;

c) A Conta de Execução Orçamental é relativamente mais sintética, perdendo-se muita da informação que continham as anteriores, bem como comparabilidade com as mesmas;

d) Os movimentos inerentes ao processo de consolidação não são objecto de explicitação e desenvolvimento.

É também de assinalar que ainda não foram disponibilizados ao Tribunal os relatórios definitivos da empresa de auditoria especialmente contratada pela Segurança Social para auditar as contas de 2002 dos quatro principais institutos (ver nota 10) - IGFSS, ISSS, IIES e IGFCSS -, não se dispondo, mesmo, em relação ao IGFSS, de relatório agregando todas as áreas e, em relação ao ISSS, de qualquer relatório preliminar às respectivas contas.

Deste modo, o Tribunal defrontou-se com dificuldades acrescidas para emitir o presente Parecer, que conduziu, mesmo, à inviabilidade de qualquer tratamento de temas que, tradicionalmente, integravam a análise efectuada pelo Tribunal, a saber: "Dívida relativa a contribuições", "Outras dívidas à Segurança Social", "Outros devedores e credores" e "Património imobiliário".

Quanto aos restantes pontos, a informação disponibilizada em resposta a pedidos do Tribunal foi fornecida de forma tardia e incompleta, o que denota, além da existência de um leque de informação mais reduzido, um maior hermetismo e insegurança nessa informação, que não pode deixar de ser tido em conta no juízo formulado pelo Tribunal (cfr. ponto 12.1.2).

2. Orçamento e Conta 1. O Decreto-Lei 23/2002, de 1 de Fevereiro, estabeleceu as normas indispensáveis à execução do OE para 2002, aprovado pela Lei 109-B/2001, de 27 de Dezembro, incluindo, também, as normas relativas ao orçamento dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do OSS (cfr. ponto 12.2.2).

2. Verificou-se, mais uma vez, a tardia publicação das alterações orçamentais, já que, ao abrigo do artigo 50.º do Decreto-Lei 23/02, de 1 de Fevereiro, foi publicada uma única alteração em 30 de Janeiro de 2004, pelo que o Tribunal recomenda que esta prática seja alterada, de forma a evitar um desfasamento tão significativo entre o final do exercício e a sua publicação (cfr. ponto 12.2.3).

3. O exercício de 2002 foi, pelas razões já referidas, um ano verdadeiramente atípico em termos de apresentação da CSS. Assim, para a elaboração desta Conta, o IGFSS procedeu ao apuramento dos montantes da receita cobrada e da despesa incorrida pelas instituições de segurança social que fazem parte do perímetro de consolidação subjacente à CSS (o qual integra, neste ano pela primeira vez, o IGFCSS e o FSS) através dos dados registados no novo "Sistema de Informação Financeira" (SIF), tendo como exercício inicial de referência o ano de 2002, sendo apenas considerados os organismos do Continente; no entanto, no que respeita ao IGFCSS, os referidos montantes não foram obtidos, ainda, por esta via, em virtude de incompatibilidades entre as aplicações em uso; igualmente, a CEO incluiu as instituições das RA, mas os valores respectivos que consolidam foram obtidos por via alternativa, sendo, em consequência, a execução orçamental considerada como provisória; finalmente, no que toca ao Balanço e DR, peças finais na contabilidade patrimonial, são excluídas as RA da Madeira e dos Açores (cfr. ponto 12.2.5).

3. Execução Orçamental 1. Em 2002, a execução orçamental, no que se refere à receita total apurada, incluindo o saldo orçamental transitado de 2001, foi de 99,6%, ficando as cobranças aquém do previsto em cerca de Euro 81,1 milhões. Os principais desvios ocorridos entre o orçamentado e o realizado deveram-se, sobretudo, aos movimentos de capital, designadamente, às receitas de capital, (-)Euro 25,1 milhões, e às transferências de capital, (-) Euro 49,0 milhões, com execuções, respectivamente, de 99,1% e 30,8%, que se justifica por uma orçamentação por excesso no que respeita à rubrica "Empréstimos obtidos" (linhas de crédito relacionadas com o FSE) e quanto às transferências relativas ao PIDDAC provenientes do OE (cfr. ponto 12.3.1.1).

2. As receitas totais arrecadadas pelo sistema, em 2002, superaram os Euro 17,9 mil milhões, representando, em cotejo com 2001, um acréscimo de Euro 4,2 mil milhões, correspondente a uma variação relativa positiva de 31,0%, quando no período imediatamente antecedente esta se tinha situado nos 8,9%. Porém, há que ter em atenção que o crescimento registado se deveu, em grande medida, à evolução positiva das receitas de capital originadas pela integração no perímetro de consolidação do IGFCSS/FEFSS, que representou cerca de Euro 2,8 mil milhões (caso tal não tivesse acontecido, o crescimento das receitas ter-se-ia ficado pelos 10,5%) (cfr. pontos 12.3.1.2 e 12.3.1.3).

3. Quanto à execução orçamental da despesa, em 2002, foi de 98,6%, reflexo de bem estimadas transferências correntes e de capital (grau de execução muito próximo de 100%) e de desfasamentos (que se podem considerar, atendendo à grandeza dos números em causa, relativamente ligeiros) nas despesas correntes e de capital, respectivamente, Euro 172,7 milhões e Euro 84,9 milhões (cfr. 12.3.2.1).

4. As despesas totais aumentaram, relativamente a 2001, cerca de Euro 4,1 mil milhões, ou seja, cerca de 29,9%, em grande parte devido à junção das despesas de capital do IGFCSS/FEFSS no universo consolidado, já que, se estas não fossem assim consideradas, os gastos totais do sistema teriam crescido apenas 4,5% (de 2000 para 2001 tinham registado um aumento de 11,4 %) (cfr. 12.3.2.2).

5. A estrutura das despesas correntes, responsáveis, em 2002, por cerca de 71% dos gastos totais do sistema (mesmo excluindo os subsídios à formação profissional, considerados, neste ano, como sua componente), não apresentou, ao longo do quinquénio 1998/2002, alterações consideráveis, sendo, no entanto, de salientar o seguinte:

Em 2002, as pensões mantiveram-se como a principal despesa do sistema (Euro 8.432,6 milhões), tendo representado, ao longo do período, entre 68,6% e 69,2% do total das prestações sociais, sendo a evolução registada de 2001 para 2002 muito próxima da observada nos períodos antecedentes;

As despesas com acção social (Euro 1.104,2 milhões, em 2002, incluindo cerca de Euro 1,3 milhões de despesa realizada com "Subsídios de renda), onde se destacam as transferências para IPSS ao abrigo de acordos de cooperação, têm evoluído a ritmo constante, passando de 7,4% do total das prestações sociais, em 1998, para 9,0% do total, em 2002;

Os subsídios de desemprego (Euro 1.090,4 milhões, em 2002) que entre 1998 a 2001, tinham mantido uma posição relativa entre 7,8 % e 7,9%, atingiram, em 2002, os 8,9%, o que significou um aumento do seu valor absoluto em cerca de Euro 220,5 milhões, quando, nos períodos precedentes, os aumentos tinham rondado os Euro 70,0 milhões;

O subsídio familiar a crianças e jovens e as prestações não especificadas cresceram sempre ao longo do período, apesar de a sua posição relativa no conjunto se manter inalterável; o subsídio de doença, por seu lado, apresenta uma clara tendência de decréscimo do seu peso relativo nas principais despesas correntes do sistema, baixando, progressivamente, de 5,3%, em 1998, para 3,8%, em 2002. Finalmente, o RMG, que atingiu o seu máximo em 1999 em termos da sua posição relativa no conjunto (3,0 %), registou uma assinalável perda de peso situando-se, em 2002, nos 1,9% da despesa corrente efectuada;

Em 2002, as despesas com administração totalizaram Euro 412,7 milhões, tendo crescido, de 2001 para 2002, Euro 20,8 milhões (5,3 %), quando no período imediatamente anterior tinham aumentado Euro 71,6 milhões, isto é, 22,3% (sem o reflexo da introdução no perímetro de consolidação do IGFCSS/FEFESS, esse aumento teria sido de Euro 17,4 milhões, ou seja 4,4%) (cfr. ponto 12.3.2.3.2).

6. O método subjacente ao apuramento dos saldos nos OSS e CSS tem sido posto em causa em sucessivos Pareceres do TC, uma vez que os valores inscritos como saldos iniciais nas CSS têm sido meramente convencionados, não coincidindo - nem sendo passíveis de conciliação - com os saldos de execução do exercício anterior. Em 2002, este problema continuou a subsistir na medida em que como saldo inicial deste ano não foi utilizado o saldo final expresso na CSS/2001, mas também um saldo convencionado. Assim, face ao exposto, o TC reitera as suas reservas sobre o assunto. Por outro lado, em relação ao IGFCSS, constata-se que o saldo inscrito no OSS e CSS como inicial é, na verdade, apenas previsional, não se afigurando aceitável que um valor meramente previsional se tivesse mantido inalterável a nível de CSS e não tivesse sido adaptado à real execução orçamental, quando esta já era conhecida (cfr. ponto 12.3.3.1).

7. No quinquénio 1998/2002:

Os saldos negativos entre as receitas e despesas correntes (com exclusão dos subsídios à formação profissional) assumiram um crescimento contínuo ao longo dos anos em referência (com valores entre os (-) e 883,7, em 1998, e os (-) Euro 2.725,5 milhões, em 2002), mas as transferências tendo por origem o OE complementaram as receitas do subsistema previdencial, no sentido da cobertura total ou parcial de outros subsistemas, tendo, como resultante, saldos correntes positivos. No que se refere aos movimentos de capital, é de realçar o efeito da integração do IGFCSS/FEFSS, mas também o da reclassificação das despesas com formação profissional, factos que não evitaram que os saldos de capital continuassem, em 2002, a assumir valores negativos (cfr. ponto 12.3.3.2);

Considerando, conjuntamente, os saldos correntes e os saldos de capital, verifica-se que as CSS foram apresentando sempre, entre 1998 e 2002, saldos positivos, que se cifraram num máximo de Euro 693,9 milhões obtidos em 2000 e num mínimo de Euro 33,3 milhões registados em 2002 (cfr. ponto 12.3.3.2).

8. Quanto ao financiamento do sistema é possível extrair as seguintes conclusões (cfr. ponto 12.3.5.6):

Foi dado cumprimento ao determinado no n.º 1, conjugado com o n.º 4, ambos do artigo 4.º do Decreto-Lei 331/2001, que impunha o financiamento exclusivo por transferências do OE à protecção garantida no âmbito do subsistema de protecção social de cidadania;

Relativamente à transferência para capitalização de 2 pontos percentuais correspondentes às cotizações dos trabalhadores, previsto no artigo 13.º do supra referido Decreto-Lei e nos termos do n.º 1 do artigo 83.º da Lei de Bases, foi dado cumprimento ao disposto na referida legislação;

A transferência de Euro 496,1 milhões do subsistema previdencial de repartição para o subsistema de protecção à família diminuiu o saldo do subsistema previdencial de repartição que seria, no final do exercício, como previsto no n.º 2 do artigo 83.º da Lei 17/2000, de 8 de Agosto, transferido para o fundo de reserva para ser gerido em regime de capitalização.

4. Balanço e Demonstração de Resultados 1. As contas da SS relativas ao ano de 2002 foram apresentadas como provisórias, o que, por si só, significa que não traduzem de forma verdadeira e apropriada a realidade patrimonial e financeira subjacente, que só as contas definitivas podem aspirar a reflectir.

Acresce, além disso, que se verificou, em relação ao exercício de 2002, um conjunto de condicionantes, desenvolvidamente apresentadas no Volume II deste parecer, que potenciam as reservas que é legítimo formular sobre tais contas.

Tais condicionantes resultam de um conjunto de mudanças que confluíram nesse exercício e que afectaram significativamente a informação disponível, justificando que sobre grandes áreas das contas não seja possível emitir, mesmo, qualquer opinião. Espera-se, no entanto, que tais constrangimentos sejam ultrapassáveis nos exercícios seguintes, pois o Tribunal reconhece que o novo sistema de informação financeira reúne as condições para, uma vez implementado na sua totalidade, ultrapassar os constrangimentos verificados.

Não obstante o referido e sem prejuízo da reserva geral acabada de enunciar, sintetizam-se a seguir algumas das principais reservas específicas que se podem formular com referência às contas do exercício de 2002:

a) O sistema de informação financeira da SS - que se reflecte necessariamente nas demonstrações financeiras - continuou, durante o exercício em causa, a não ser fiável, tendo-se verificado grandes dificuldades e atrasos na implementação do novo sistema, ainda não completamente resolvidas, continuando a não existir uma Base Nacional de Contribuintes, completa e actualizada, que, designadamente, permita um controlo fiável das dívidas de contribuintes, em especial das nascidas posteriormente a 1 de Janeiro de 2002;

b) O sistema de controlo interno é frágil, não assegurando a integridade de todas as operações, designadamente pela falta de nomeação de uma Comissão de Fiscalização para o IGFSS, também não se dispondo ainda dos relatórios de auditoria, mesmo preliminares, sobre as contas do exercício de 2002 de todas as quatro principais instituições da segurança social relativamente às quais o sistema tomou a iniciativa - muito útil e meritória - de fazer auditar as respectivas contas por uma empresa especialmente contratada para o efeito;

c) Não é possível formular um juízo sobre as operações de consolidação, dado que as mesmas continuam a pautar-se por uma grande opacidade, designadamente por não serem devidamente explicitados e justificados com o pormenor suficiente todos os ajustamentos e regularizações de consolidação, a que acresce o facto de:

O processo de consolidação se ter baseado, não nas contas finais das entidades incluídas no perímetro de consolidação, mas nos chamados balancetes "antes de apuramento de resultados", o que não garante a fiabilidade dos valores consolidados, sendo disso exemplo as diferenças encontradas relativamente ao activo financeiro do IGFCSS, com reflexo significativo no balanço e nas demonstrações de resultados consolidados;

Não existir evidência de que a eliminação das transacções intra-entidades consolidantes tenha sido precedida de um processo completo de reconciliação de saldos entre as referidas entidades;

d) Apesar de algumas melhorias pontuais, continua a verificar-se a ausência de uma base de dados actualizada relativa a bens do activo imobilizado, que permita a sua identificação, localização e verificação física, bem como a inexistência de uma política sistemática de conferência regular dos bens do imobilizado que salvaguarde adequadamente esses activos;

e) Não existe informação suficiente que permita analisar com detalhe a evolução das contas de terceiros, em particular a referente à dívida de contribuintes, não se dispondo também de elementos que permitam avaliar a justeza das provisões constituídas para fazer face a desvalorização de activos e ou outros riscos ou responsabilidades.

Assim, o Tribunal, além de sugerir que sejam corrigidas as anomalias e insuficiências indicadas, reitera a recomendação, já anteriormente expendida, de que deveria ser adicionado às demonstrações financeiras consolidadas um mapa demonstrativo, a inserir no relatório anexo à CSS, que evidenciasse o "agregado" das contas parcelares e todos os ajustamentos e correcções efectuadas, sem excepção, bem como a elaboração de um "Manual de Consolidação" que integrasse todos os procedimentos seguidos.

2. Sem prejuízo das reservas anteriormente referidas, pode ainda concluir-se o seguinte:

a) O aumento verificado no Activo (líquido), de 2001 para 2002, independentemente dos ajustamentos e das regularizações efectuadas nas contas do exercício, decorreu, exclusivamente, por força da integração do IGFCSS/FEFSS no universo de consolidação do sistema, pois, caso tal não sucedesse, ter-se-ia mesmo verificado um decréscimo. No que se refere ao Passivo, em cujo valor não tem qualquer expressão o IGFCSS/FEFSS, nota-se uma diminuição das responsabilidades do sistema perante terceiros em 54,4% (cerca de Euro 427,6 milhões), que vem no mesmo sentido dos ajustamentos e regularizações ocasionadas pela introdução do novo plano de contas. Quanto aos Fundos Próprios registou-se um aumento paralelo ao do Activo, resultante da nova situação do IGFCSS/FEFSS perante o sistema (cfr. ponto 12.4.2);

b) A estrutura do Activo, em 2002, reflecte a nova situação do IGFCSS/FEFSS, implicando, por um lado, a diluição da principal rubrica patrimonial de exercícios anteriores, as dívidas de terceiros a curto prazo que, em 2001, representavam 70,9% dos activos do sistema e, em 2002, se resumem a 30,9%, (Euro 2.853,7 milhões), devido, essencialmente, à integração do valor contabilístico dos títulos negociáveis que faziam parte da carteira da referida instituição, rubrica essa que aumentou, por essa via, nas contas consolidadas, em cerca de Euro 4.210,6 milhões. Por outro lado, é de salientar o efeito da nova política de provisões, em obediência aos princípios contabilísticos preconizados pelo POCISSSS, referentes às dívidas de terceiros de curto prazo e para investimentos financeiros, no valor, respectivamente, de Euro 795,2 milhões e Euro 8,9 milhões (cfr. ponto 12.4.2.1);

c) O Passivo diminuiu de Euro 786,3 milhões para Euro 358,8 milhões, de 2001 para 2002, o que se deveu à conjugação dos seguintes factores: diminuição das dívidas a terceiros de curto prazo (cerca de Euro 616,2 milhões), devido especialmente à redução do saldo de outros credores em cerca de Euro 597,7 milhões; redução dos saldos das contas correntes de fornecedores, no valor de Euro 16,2 milhões; aumento em Euro 161,1 milhões no que se refere à conta "Acréscimos e diferimentos", bem como ao efeito da nova política de provisões (Euro 27,6 milhões), que contempla o registo de responsabilidades derivadas de riscos de natureza específica e provável, relacionados com eventuais indemnizações resultantes de acidentes de trabalho, indemnizações ou despesas de processos judiciais em curso (cfr. ponto 12.4.2.2).

5. Pensões de reforma 1. O montante total dos gastos afectos às pensões de reforma atingiu, em 2002, cerca de Euro 8.432,6 milhões, o que, se comparado com as despesas da mesma natureza efectuadas no ano anterior, correspondeu a um acréscimo, em termos absolutos, de cerca de Euro 704 milhões. A taxa de crescimento das despesas afectas às pensões de reforma registou, em 2002, ainda assim, um abrandamento (9,1%), já que, nos quatro primeiros anos do quinquénio considerado, se observaram crescimentos sucessivos desta taxa, tendo evoluído de 7,3% em 1997, para 10,3% em 2001 (cfr. ponto 12.5.1).

2. Aplicados os novos critérios impostos pelo diploma que aprova a nova LBSS, em vigor em 2002, verifica-se que o Subsistema Previdencial (SP) (que equivale, basicamente, ao anterior Regime Geral) absorveu cerca de 72,6% (Euro 6.124,2 milhões), seguindo-se o Subsistema de Protecção Social e Cidadania (SPSC) com 22,9% (Euro 1.930,3 milhões) e, finalmente, o Subsistema de Protecção à Família (SPF) que representou gastos na ordem dos 4,5%, ou seja, Euro 378,1 milhões. Por outro lado, a desagregação por tipos de pensão permite verificar que os gastos se concentram, maioritariamente, ao nível da pensão de velhice, que consumiu cerca de 70,1% do total dos recursos financeiros canalizados para a área das pensões de reforma (Euro 5.912,1 milhões), distribuindo-se o remanescente de forma quase homogénea entre a pensão de invalidez, 15% (Euro 1.226,9 milhões), e a pensão de sobrevivência, 14,9% (Euro 1.253,6 milhões) (cfr. ponto 12.5.1).

3. O total de pensionistas sofreu um novo acréscimo, atingindo, em 2002, os 2.564 milhares de indivíduos. Este incremento representou, em termos relativos, um aumento de 1,4% desta população, quando, em 2001, esse crescimento se tinha cifrado em 2%, o que revela um ligeiro desaceleramento da tendência verificada. A evolução registada deve-se, exclusivamente, ao crescimento verificado na população de beneficiários afecta ao Regime Geral (cerca de 39 mil indivíduos, em 2002), visto que, no que concerne ao Regime não Contributivo, se verifica, analogamente à tendência registada nos últimos anos, um decréscimo do número dos seus beneficiários (cerca de 4 mil indivíduos) pelo que, na globalidade, se regista um saldo positivo de cerca de 35 mil beneficiários (cfr.

ponto 12.5.1).

4. Ao longo do período considerado, não se verificaram alterações significativas na evolução, quer do indicador extraído do confronto dos totais dos pensionistas e dos beneficiários activos, fixando-se este na ordem dos 1,9 activos para cada beneficiário a quem foi atribuída uma pensão, quer no relativo ao cotejo entre os pensionistas, exclusivamente afectos ao regime geral, onde se verificou, em 2002, um resultado de 1,96 (1,98 em 2001) activos por cada reformado pertencente a este regime (cfr. ponto 12.5.2).

5. No triénio de 2000 a 2002, o grau de cobertura das receitas de contribuições relativamente às despesas com pensões denotam uma tendência decrescente, evoluindo de 1,25, em 2000, para 1,20, em 2002, o que leva a concluir, no estrito sentido desta extrapolação, que o sistema tem vindo a perder capacidade financeira. Aliás, se analisados os mesmos dados em termos da percentagem das contribuições que é canalizada para pagamento de pensões, verifica-se que, dos 79,9% registados em 2000, se passou para cerca de 83%, em 2002. Já no que respeita ao rácio resultante da confrontação do total das contribuições com as despesas afectas, apenas, a pensões do Regime Geral verificou-se, igualmente, uma quebra, registando-se uma evolução de 1,37, em 2000 e 2001, para 1,34, em 2002 (cfr. ponto 12.5.2).

6. Subsídio familiar a crianças e jovens e subsídios de maternidade, paternidade e adopção 1. O Subsídio Familiar a Crianças e Jovens ultrapassava, no total nacional, os Euro 529 milhões em 2002, contra, apenas, cerca de Euro 169 milhões dos subsídios de maternidade, paternidade e por adopção; regista-se, em qualquer dos casos, um crescimento regular ao longo dos três últimos anos, situado, em média, em 8,5%.

2. As prestações em causa foram objecto de uma auditoria do Tribunal de Contas, a qual permitiu extrair, designadamente, as seguintes conclusões:

Em termos de sistema de informação, à data a que se reporta a auditoria (2003), continuavam a verificar-se os problemas decorrentes da desactualização e não integração das bases de dados existentes, que impossibilitavam, em grande parte dos casos, quanto aos subsídios de maternidade, paternidade e adopção, o cálculo automático das prestações devidas e a verificação informática de eventuais situações de sobreposição com outras prestações. Por outro lado, o número médio de dias decorrido entre a data da entrada do requerimento nos serviços e a do deferimento (ou data do processamento) dos mesmos variava, no tocante aos subsídios de maternidade, paternidade e adopção, entre 18,1 e 25,2 dias e, quanto ao subsídio familiar a crianças e jovens, entre 14,5 dias e 89,6 dias;

Verificou-se ainda, nomeadamente, que:

Não se envia qualquer declaração aos beneficiários, nem mesmo anual, sobre os valores processados;

Não existe uniformidade sobre o período a que devem reportar-se as remunerações a ter em conta para efeitos de prova de rendimentos, que se baseia exclusivamente nos montantes declarados pelo beneficiário sem qualquer controlo ou validação posterior;

Não há possibilidade de verificar o valor da conta "Credores por prestações sociais em prescrição" relativamente às prestações de maternidade, paternidade e adopção por estas não estarem autonomizadas do subsídio de doença;

Os procedimentos adoptados conduzem ao tendencial crescimento dos saldos bancários nas contas dos CDSSS, o que se deve ao facto de o IGFSS proceder à transferência financeira do total das prestações processadas, independentemente do saldo anterior relativo a prestações processadas e não pagas, o que põe em causa a unidade de tesouraria na segurança social e uma gestão financeira global e integrada das respectivas verbas.

O controlo interno instituído relativamente às prestações em causa mereceu a qualificação de fraco (cfr. ponto 12.6).

7. Acção Social 1. As despesas e transferências correntes nesta área registaram, no período considerado, um crescimento contínuo, atingindo, em 2002, aproximadamente os Euro 1.103 milhões, correspondente a um aumento, relativamente ao ano antecedente, na ordem dos 10,8 %, ou seja, um acréscimo de cerca de Euro 107,2 milhões (de 2000 para 2001 o aumento relativo foi de 15,8%, o que correspondeu a um incremento absoluto de, aproximadamente, Euro 135,6 milhões) (cfr. ponto 12.7.1).

2. As importâncias canalizadas para equipamentos sociais cifraram-se, em 2002, nos Euro 20,6 milhões, o que corresponde a um decréscimo de cerca de 65,8%, relativamente ao investimento homólogo realizado em 2001.

No tocante a estes financiamentos, destaque para o surgimento, em 2002, de um novo programa destinado (entre outras finalidades), ao financiamento de equipamentos sociais - Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS) -, tendo, por esta via, sido aplicados cerca de Euro 1,8 milhões, valor este que representou cerca de 8,9% do total das verbas encaminhadas para esta área (cfr. ponto 12.7.1).

3. As despesas com acção social mais expressivas dizem respeito aos subsídios atribuídos a IPSS no âmbito dos acordos de cooperação subscritos entre estas entidades e as instituições de segurança social, representando, em relação ao total dos gastos anuais, 69,6% em 2002 (Euro 796,0 milhões). Se analisada a evolução relativa ocorrida de 2000 para 2001 e de 2001 para 2002, nota-se um ligeiro abrandamento do crescimento registado, já que, enquanto no primeiro período referido aumentaram cerca de Euro 102,5 milhões, ou seja 17,2%, no segundo esse incremento ficou-se pelos Euro 96,2 milhões, significando um aumento de 13,7% (cfr. ponto 12.7.2).

4. Relativamente aos subsídios a IPSS, se considerados, conjuntamente, os montantes dispendidos nas regiões do Norte, Centro e LVT, verifica-se que foram para elas direccionados cerca de 83,9% do total destes financiamentos: 30,2% na Região Centro, 28,9% na Região Norte e 24,8% na Região de LVT. Relativamente às áreas sociais, o volume de gastos é liderado pela "Infância e Juventude" com 47,6% do total das verbas, correspondente a Euro 378,9 milhões, seguindo-se a "Terceira Idade" com 39,8%, Euro 316,7 milhões, a "Invalidez e Reabilitação" que arrecadou 8,4% do total dos financiamentos, Euro 67,2 milhões e, finalmente, a "Família e Comunidade" com cerca de Euro 33,2 milhões, ou seja, 4,2% dos gastos totais afectos a estes subsídios (cfr. ponto 12.7.3).

5. No que respeita ao controlo interno nas áreas dos acordos celebrados com IPSS salienta-se o facto de os protocolos celebrados entre a Segurança Social e as IPSS se fundarem basicamente, quanto às verbas a transferir, no número de utentes que cada estabelecimento se propõe apoiar multiplicado por um valor, superiormente fixado e para cujo cálculo relevam custos considerados inerentes à actividade, e ao qual acrescem, por vezes, outras compensações (v.g. remunerações de pessoal), o que torna necessário um controlo regular, pelas entidades sobre quem impende tal atribuição, de que aquelas metas são cumpridas ou que aquelas compensações correspondem a importâncias efectivamente pagas, sob pena de se poder, eventualmente, assistir a uma má utilização de dinheiros públicos, por via do sobrefinaciamento de instituições incumpridoras (cfr. ponto 12.7.4).

O Tribunal recomenda que os protocolos anuais celebrados com as Uniões sectoriais e que fixam as comparticipações a transferir sejam objecto de publicitação no Diário da República e que o controlo regular sobre o seu cumprimento seja intensificado.

8. Emprego e Formação Profissional 1. Em 2002 verificou-se um acentuado crescimento da despesa com subsídio de desemprego, atingindo cerca de Euro 799 milhões, mais Euro 168,4 milhões que no ano anterior, representando, em termos relativos, um incremento de 24,7%, o que revela uma aceleração do pendor de crescimento que se verifica desde 1998. Por sua vez, o subsídio social de desemprego revela, com excepção do período 1999/2000 em que denotou um ligeiro decréscimo, uma continuada subida, atingindo, em 2002, Euro 278,1 milhões, o que, relativamente a 2001, corresponde a um aumento de 19,7%. A tendência de crescimento verificada no subsídio de desemprego reflecte a evolução geral do número de desempregados que, de acordo com os números publicados pelo Banco de Portugal, aumentou, em 2002, cerca de 26,3% (cfr. ponto 12.8.1.1).

2. O número de beneficiários de subsídio de desemprego é claramente crescente no período em análise, verificando-se um aumento, de 2001 para 2002, de cerca de 12,1%, indicador que diverge da taxa de crescimento do valor anual das prestações que lhes correspondem (26,7%) indiciando, assim, um aumento do valor médio de subsídio por beneficiário. Quanto ao número de beneficiários do subsídio social de desemprego, onde pontifica o subsídio inicial, verificou-se, no mesmo período, um aumento de 6,5%, quando no período imediatamente antecedente se tinha verificado um decréscimo; por outro lado, o referido aumento não acompanhou a evolução deste tipo de prestação social em termos de montante total anual (+ 19,7%), indicando, também neste tipo de subsídio, um acréscimo no valor médio por beneficiário (cfr. ponto 12.8.1.1).

3. O relevo financeiro cada vez maior que vêm assumindo as despesas relacionadas com as prestações de desemprego, embora justificadas pelo aumento deste flagelo, leva a que o Tribunal recomende que se melhore a sua eficácia enquanto sistema de suporte financeiro para indivíduos que estão desempregados mas que procuram activamente um novo emprego, já que os números disponíveis revelam que uma parcela significativa destes beneficiários aufere prestações de desemprego estando inactivos, ou seja, não procurando activamente trabalho (cfr. ponto 12.8.1.1).

4. O número de requerimentos entrados no conjunto dos dois tipos de subsídios denota, no período 2001/02, um crescimento, cerca de 14,9%, verificando-se uma maior procura no subsídio de desemprego (+ 19,4%), enquanto que, relativamente ao subsídio social de desemprego, se verificou, no mesmo período, um aumento de 7,6% (no período antecedente tinha registado um decréscimo de 0,9%) (cfr. ponto 12.8.1.2).

5. Em 2002, os tempos médios de processamento deslizaram acentuadamente tendo, quer quanto ao subsídio de desemprego, quer relativamente ao subsídio social de desemprego, praticamente duplicado. No que se refere ao primeiro, o tempo médio de processamento agravou-se de 87 dias em Janeiro para 102 dias em Dezembro, tendo atingido um pico de 123 dias em Setembro. Quanto ao segundo, registou-se uma evolução paralela à referida anteriormente, embora partindo de um tempo relativamente superior em Janeiro (96 dias) para um valor igual em Dezembro (102 dias), mas com um máximo de 111 dias em Setembro, pelo que o Tribunal recomenda que, sem prejuízo do controlo da atribuição desta prestação, o tempo médio de processamento seja encurtado (cfr. ponto 12.8.1.5).

6. Em relação aos apoios ao emprego e formação profissional importa sublinhar que o reflexo financeiro geral destas políticas tem vindo a ser crescente no período em análise, passando de Euro 948,4 milhões, em 2000, para Euro 1.433,2 milhões, em 2002, facto que se deveu, no que se refere à componente comunitária das acções de formação profissional, essencialmente, aos financiamentos comunitários através do FSE. Por outro lado, as transferências do OSS mantiveram um crescimento regular no triénio 2000/02, passando de Euro 598,2 milhões, em 2000, para Euro 631,7 milhões, em 2002, enquanto a componente nacional de financiamento da política de formação profissional que, usualmente, era de montante superior à componente externa, deixou de o ser em 2002, tendo, neste ano, esta última parte representado cerca de Euro 801,5 milhões, o que correspondeu a um crescimento, relativamente a 2001, de 76,9%, ou seja, um incremento absoluto de Euro 348,3 milhões (cfr. ponto 12.8.2).

7. O sistema pratica outras formas de apoio ao emprego, como sejam as reformas antecipadas e outras medidas enquadráveis no conceito genérico de políticas activas de emprego, como a redução permanente de contribuições, sendo este um dos domínios onde o sistema de informação existente carece de aperfeiçoamento - a estimativa de perda de receita (Euro 102,8 milhões), efectuada pelo IGFSS e utilizada como referência para se conhecer a dimensão financeira desta política, não é coincidente com a fornecida pelo IIES (Euro 185,7 milhões) -, facto que tem suscitado, em anteriores Pareceres, a recomendação, que se reitera, no sentido de ser melhorada a estimativa da receita cessante, que deve ser desagregada pelos regimes legais que a suportam e devidamente fundamentada (cfr. ponto 12.8.2).

8. A utilização de verbas do OSS para colmatar dificuldades de tesouraria específicas do FSE, embora tenha permitido limitar o valor das utilizações das linhas de crédito obtidas junto da CGD e, consequentemente, diminuir os encargos bancários suportados pelo IGFSE/OE, não possibilitou que o IGFSS rentabilizasse as referidas verbas, através de possíveis aplicações financeiras, lesando-se financeiramente o subsector segurança social (cfr. ponto 12.8.3.2).

9. Rendimento Mínimo Garantido 1. Nos cerca de sete anos de vigência desta medida, considerando os valores acumulados da despesa até ao final do ano 2002, verifica-se que foram despendidos cerca de Euro 1.269,7 milhões, sendo que 58,6% desse montante respeita ao último triénio. No período considerado, verificou-se um forte crescimento anual das despesas até 1999, ano em que se atingiu o montante máximo de gastos, cerca de Euro 277,4 milhões, registando-se, a partir daí, decréscimos ligeiros da despesa, fixada, em 2002, em aproximadamente Euro 233,6 milhões. Os decréscimos na despesa que se têm vindo a notar ao longo dos últimos três anos revelam que a medida entrou numa fase de maturidade, patenteada, designadamente, ao nível da análise dos novos requerimentos que entraram no sistema e, particularmente, no que respeita ao acompanhamento e mais exigente avaliação da evolução económico-social das famílias beneficiárias (cfr. ponto 12.9.1).

2. O montante de pagamentos indevidos, considerando apenas as regiões do Continente, cifrou-se em cerca de Euro 16,3 milhões, o que representou 7,1% face ao valor total dispendido com estas prestações (efectuada uma estimativa para os gastos relacionados com outros apoios e serviços administrativos e calculada, em conformidade, a percentagem de pagamentos indevidos em relação ao total das prestações, chegou-se ao resultado de 8,3%). A taxa de recuperação de prestações indevidamente pagas no continente fixou-se nos 68,2%, correspondendo ao recobro de aproximadamente Euro 11,1 milhões. Feita uma análise ao nível de cada uma das regiões, verifica-se que foi a de LVT que mais se destacou no cumprimento deste desiderato, cerca de 101,3% mais que duplicando a taxa alcançada no período anterior. Em sentido oposto situa-se a Região do Algarve com uma taxa de recuperação muito abaixo do razoável (0,2%), significando que, dos cerca de Euro 170 mil que consubstanciam pagamentos indevidos, apenas se procedeu à recuperação de pouco mais de Euro 400.

Esta ocorrência, como aliás se sublinhou no anterior Parecer, justifica, por parte do Tribunal, a recomendação de que, relativamente ao CDSSS de Faro, sejam apuradas as causas que lhe estão subjacentes e corrigidas eventuais disfunções que venham a ser detectadas no apuramento e recobro de pagamentos indevidos de prestações de RMG (cfr. ponto 12.9.4).

3. Relativamente à execução processual observou-se que o ritmo de entrada de novos processos voltou, em 2002, a decrescer, fixando-se nos 48.423, o que reflecte uma quebra, relativamente ao observado em 2001, na ordem dos 11%. Considerando o total acumulado desde 1996 até ao final do ano em análise, verifica-se a entrada no sistema de 506.798 processos, dos quais 479.657 foram avaliados até Dezembro de 2002, traduzindo uma taxa de avaliação de 94,6%. Por outro lado, o nível de eficiência registado na avaliação dos processos entrados continua em crescendo, à semelhança, aliás, do que se tem vindo a verificar em anos anteriores, contribuindo para tal o desempenho do conjunto das regiões do país com destaque para o Alentejo, LVT e Norte cujo peso dos processos por avaliar se situa aquém dos 5%. Por outro lado, ao longo dos últimos anos parece ter havido um maior rigor na análise dos processos e respeito pelas normas de acesso à medida, já que se verificou uma subida continuada da taxa de indeferimento, atingindo-se, em 2002, os 40,5%, ou seja, 1,5% acima do registado dois anos antes (cfr. ponto 12.9.5.1).

4. A taxa de cessação aumentou, em 2002, para os 61,6%, parecendo evidenciar que, por parte dos serviços competentes, tem existido um reforço do acompanhamento e cuidado na análise da evolução das realidades das famílias beneficiárias e, paralelamente, uma cada vez mais oportuna actuação na reavaliação dos respectivos processos. Analisando esta realidade por regiões, verifica-se que é no Alentejo (66,7%) e no Centro (65,8%) onde se registam as mais altas taxas de cessação, enquanto que as mais baixas se localizam no Algarve e RA dos Açores com, respectivamente, 56,4% e 57,7%. Dos 160.746 processos cessados até ao final de 2002 (não considerando os relativos à RA da Madeira), 100.823 foram-no por motivo de alteração de rendimentos, correspondendo, em termos relativos, a cerca de 62,7% do total das cessações ocorridas, por outro lado, o não cumprimento dos acordos de inserção subscritos revela-se como a segunda causa de cessação com cerca de 11,5% do total das ocorrências, seguindo-se a não subscrição do referido acordo com 7,9% (cfr. ponto 12.9.5.1 e 12.9.5.1.1).

5. A área de inserção com maior adesão continua a ser a relativa à Acção Social, com cerca de 34% do total de acordos celebrados, seguindo-se a Saúde com 23,6%, enquanto a área referente à Formação Profissional se fixa no patamar mais baixo de aderência, com apenas 2,7% das contratualizações. O panorama descrito relativo à subscrição de acordos parece indiciar que, perante um cenário de reprodução geracional da pobreza em que vive a maioria dos beneficiários desta medida, a estratégia adoptada passa, antes de mais, por um investimento na qualificação pessoal e na promoção de um mínimo de bem-estar físico e mental dos beneficiários - o Apoio Psicossocial representa cerca de 67% do total dos programas de acção social subscritos -, designadamente, no que concerne à promoção e desenvolvimento das suas competências relacionais e administração de cuidados de saúde básicos, antes de se avançar para a formação e qualificação profissional que, só num estádio ulterior, poderá contribuir para solidificar a sua inserção social e profissional (cfr. ponto 12.9.5.2).

6. Cerca de 69% da titularidade da prestação é pertença de mulheres, revelando este fenómeno dois aspectos fundamentais: por um lado, que é, tradicionalmente, a população feminina a mais afectada pelas situações de vulnerabilidade económica e, por outro, a que apresenta maior iniciativa no que respeita à mobilização de esforços para aceder às prestações a que legalmente tem direito (cfr. ponto 12.9.5.3.1).

7. Das 105.520 famílias consideradas, cerca de 29,3%, ou seja 30.936, sobrevivem, exclusivamente, dos rendimentos provenientes das prestações do RMG. Considerando esta realidade ao nível de cada uma das regiões do país, observa-se que é na região de LVT onde se concentram, em termos relativos, o maior número de famílias totalmente dependentes destes rendimentos, cerca de 35%, enquanto as economicamente mais autónomas são as residentes nos Açores, onde apenas 16,7% das famílias não possuem qualquer outro tipo de rendimento (cfr. ponto 12.9.5.3.3).

10. Património Financeiro e Imobiliário do IGFCSS 1. Em 2002, os fundos próprios do IGFCSS atingiram os Euro 4.717,6 milhões, crescendo cerca de Euro 919 milhões comparativamente ao registado em 2001, o que corresponde a um acréscimo relativo de 24,2%. Este crescimento é explicado, numa parte considerável, pelas transferências efectuadas pelo IGFSS, em 2002, Euro 812,6 milhões, que representaram 88,5% da variação verificada, havendo ainda a destacar, relativamente aos incrementos ocorridos no decorrer deste exercício, a contribuição dos rendimentos auferidos, responsáveis por cerca de 16,3% da variação (Euro 149,4 milhões) e dos juros corridos, 2,1% (Euro 19,4 milhões); por outro lado, relativamente às variações negativas verificadas, destaca-se a desvalorização ocorrida no segmento accionista, cifrada em cerca de Euro 68,5 milhões, que se traduziu num contributo negativo para os fundos próprios do IGFCSS na ordem dos 7,5%. Os RLE atingiram, no ano em análise, cerca de Euro 106,4 milhões, denotando, relativamente ao ano transacto, um decréscimo de cerca de Euro 3 milhões, o que significou, em termos relativos, um declínio de 2,7% (cfr. ponto 12.10.1).

2. As taxas de cobertura, evidenciadas, quer pelo rácio CP/RG, quer pelo CP/Total das Pensões, registaram, no triénio, uma progressão positiva significativa, tendo passado, respectivamente, de 48,4% e 44,1%, em 2000, para 62,0% e 55,9%, em 2002. Estes indicadores revelam que, considerando isoladamente as pensões do Regime Geral, os capitais próprios do FEFSS estavam em condições de assegurar, em 2002, cerca de 7,5 meses de pagamento de pensões, descendo esta taxa de cobertura para cerca de 6,7 meses se se considerar os gastos totais respeitantes ao conjunto dos regimes. Estas taxas de cobertura denotam, relativamente ao ano anterior, o crescimento de, aproximadamente, um mês em cada um dos rácios considerados, revelando uma tendência que, a médio/longo prazo, se afigura poder convergir para o cumprimento dos objectivos traçados de cobertura das despesas com pensões, por um período mínimo de dois anos (cfr. ponto 12.10.1).

3. Foi transferido para o FEFSS, para integrar a classe de activos designada de "reserva estratégica" um lote de 21.267.542 acções "Portugal Telecom, SGPS, SA" às quais atribuiu o valor de e 216.029.369,22, para cumprimento do determinado na Lei de Orçamento de Estado para 2001. Entretanto, em 31/12/2002 e segundo o IGFCSS, aplicado o normativo de valorimetria em vigor para os activos do FEFSS, apurou-se, a partir da cotação mínima das referidas acções observada nesse dia na Euronext Lisboa - Euro 6,35 -, o valor de Euro 135.048.891,7, registando-se, assim, uma perda para o subsector Segurança Social, no valor de Euro 80.980.477,52 (contabilizada directamente em "Reservas"). Reitera-se, portanto, a conclusão do Parecer anterior de que se está perante uma perda que, não sendo assumida pelo Estado, só não se concretizará para a Segurança Social se houver, no futuro, uma inflexão da evolução recente desses títulos e que seja suficiente para a cobrir (cfr. ponto 12.10.1).

4. A aplicação em valores mobiliários atingiu, em 2002, cerca de Euro 4.467 milhões, crescendo, face ao ocorrido em 2001, 23,1 %, ou seja, aproximadamente Euro 838,9 milhões. Na composição da carteira, para além da inclusão da reserva estratégica (que passou a constituir 3% do total das aplicações em valores mobiliários), destaque para o acentuado decréscimo registado nos fundos de investimento, cifrado em cerca de Euro 175,2 milhões, passando de um peso relativo de 7,1% do total das aplicações, em 2001, para 1,8%, em 2002, enquanto, no mesmo período, as acções perdiam mais de 2% (cerca de Euro 31,2 milhões). Por outro lado, registaram-se reforços nos títulos da divida pública (0,2%) e nas obrigações (cerca de 4%). A rendibilidade dos activos financeiros que compõem o fundo tem registado um continuado decréscimo. Fruto de uma conjuntura económica conturbada, o ano de 2002 não fugiu a essa regra, atingindo-se, a preços de mercado, a taxa de 2,51% (cfr. ponto 12.10.1).

Síntese conclusiva Através da análise das peças contabilísticas e demais documentos de suporte relativos às receitas e despesas orçamentais, incluindo as despesas decorrentes da execução global do PIDDAC, à aplicação do produto dos empréstimos públicos e às operações de tesouraria, a que se procedeu no âmbito da emissão do presente Parecer, designadamente nos capítulos II, III, IV, V, VI e VIII, verificou-se que persistem práticas de desorçamentação (ver nota 11), deficiências no sistema de apuramento das receitas e despesas públicas (ver nota 12) e desconformidade do registo de algumas operações com os princípios contabilísticos vigentes (ver nota 13), assinaladas em pareceres anteriores.

Face a estas situações, não pode deixar de concluir-se que aqueles documentos não apresentam de forma fidedigna a situação financeira resultante das operações realizadas no decurso do ano.

Deste modo, o Tribunal mantém as reservas que tem vindo a colocar relativamente aos valores globais da receita e despesa evidenciados na Conta Geral do Estado e, consequentemente, ao valor do défice orçamental ali apresentado.

No que respeita à preparação e emissão do Parecer, considera-se pertinente referir que, mais uma vez, não foi possível ter em conta a informação da execução orçamental ao longo do ano, dada a intempestividade da mesma e a falta de credibilidade de que se reveste.

A disponibilização atempada de informação credível relativa à execução do Orçamento do Estado, permitiria ao Tribunal não apenas o exercício das suas competências nesta matéria, mas um maior aprofundamento do controlo dos dinheiros públicos que se reflectiria nos resultados a integrar no Parecer sobre a Conta Geral do Estado.

Quanto ao Subsector Segurança Social, as contas relativas ao ano de 2002 foram apresentadas como provisórias, o que, por si só, significa que não traduzem de forma verdadeira e apropriada a realidade patrimonial e financeira subjacente, que só as contas definitivas podem aspirar a reflectir. As condicionantes verificadas resultam de um conjunto de mudanças que confluíram neste exercício e que afectaram significativamente a informação disponível, justificando que sobre grandes áreas das contas não seja possível emitir, mesmo, qualquer opinião.

Deste modo, a análise efectuada sobre a respectiva Conta Consolidada, documentos anexos e informações supervenientes, teve como resultante uma posição de reserva relativamente aos resultados da execução orçamental e à imagem verdadeira e apropriada de que as demonstrações financeiras se deveriam revestir (ver nota 14).

Futuramente, a repetição desta situação poderá implicar a não emissão de parecer pelo Tribunal de Contas, na parte respeitante à Conta da Segurança Social.

No tocante à execução orçamental, o Tribunal entende dever salientar, mais uma vez, os elevados montantes por cobrar que têm vindo a atingir as receitas de impostos.

Cabe à Assembleia da República, no exercício do poder legislativo e das competências em matéria de fiscalização da execução do Orçamento do Estado que a Constituição da República Portuguesa lhe confiou, um papel primordial no sentido de assegurar que, na busca de formas cada vez mais eficazes de utilização dos dinheiros públicos, não sejam prejudicados o rigor e a transparência da actividade financeira do Estado, pois só assim será possível assegurar a correcta utilização dos recursos públicos, na prossecução do interesse comum.

(nota 1) A presente análise restringe-se aos serviços integrados, por não estar ainda disponível informação quanto à despesa de anos anteriores paga em 2003 pelos serviços e fundos autónomos.

(nota 2) Com base nos valores das contas de gerência de 2001 e 2002, os serviços de apoio do Tribunal procederam à verificação do cumprimento das citadas disposições da Lei de Bases da Contabilidade Pública, tendo-se concluído que 53 dos organismos não tiveram 2/3 de receitas próprias nesses dois anos consecutivos.

(nota 3) Dos 440 serviços e fundos autónomos existentes em 2002, foram excluídos os que estarão abrangidos por planos de contas sectoriais: POC EDUCAÇÃO (aprovado pela Portaria 794/2000, de 20/9), POCMS (do Ministério da Saúde, aprovado pela Portaria 898/2000, de 28/9) e POCISSSS (da Segurança Social, aprovado pelo DL n.º 12/2002, de 25/1).

(nota 4) Para o efeito está actualmente em curso um concurso internacional para a aquisição do correspondente programa informático (que integrará também as funcionalidades do SIC), a disponibilizar também para os SFA que o pretendam.

(nota 5) Cfr. Cap. XII.1 do presente Volume.

(nota 6) Saliente-se, no entanto, que a Lei 91/2001 (LEOE), de 20 de Agosto, já manda incluir no Mapa XV, previsto no seu artigo 29.º, "(...) os respectivos programas e medidas orçamentais, articulados com as Grandes Opções do Plano (GOP) e com o Quadro Comunitário de Apoio (QCA) (...)".

(nota 7) O património financeiro das Instituições de Segurança Social, não é objecto de análise no presente capítulo.

(nota 8) Organismo da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, em que os financiamentos da CE estão sob o regime de compensação em receita.

(nota 9) Usualmente eram tratadas, em capítulo autónomo, as dívidas à segurança social, bem como o património imobiliário afecto ao IGFSS. Relativamente ao exercício de 2002, por carência de informação relevante sobre esta matéria, não foi possível fazer uma abordagem sobre estes temas.

(nota 10) V. Portaria 1799-A/2002 (2ª série), publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 280, de 4 de Dezembro de 2002.

(nota 11) Cfr. Cap. III.1, V.1, VI.3, VI.4 e VII.1 do presente Volume.

(nota 12) Cfr. Cap. II.2 a II.7, III.1, III.2, IV.1 e VI.4.

(nota 13) Cfr. Cap. II.8, II.9, III.4, III.5,VI.4, VII.2, VIII.2, VIII.6 a VIII.8, X.1 e X.2.

(nota 14) Cfr. Cap. XII.4.

30 de Junho de 2004. - Alfredo José de Sousa, presidente - João Pinto Ribeiro, relator - Manuel Raminhos Alves de Melo, relator - José Alves Cardoso, relator - Manuel Henrique de Freitas Pereira, relator - José de Castro de Mira Mendes - Adelino Ribeiro Gonçalves - Carlos Manuel Botelheiro Moreno - Nuno Manuel Pimentel Lobo Ferreira - António José Avérous Mira Crespo - Lia Olema Ferreira Videira de Jesus Correia - José Luís Pinto Almeida -Lídio José Leite Pinheiro de Magalhães - Manuel Roberto Mota Botelho - Armindo de Jesus de Sousa Ribeiro. - Fui presente, Jorge Manuel Ferreira da Cruz Leal.

VOLUME II Nota introdutória O presente Parecer, cuja estrutura reflecte o conteúdo genérico previsto no artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, contém, para além da análise relativa ao processo orçamental e à execução global do orçamento, os resultados das acções e verificações realizadas no âmbito e com a incidência que seguidamente se referem.

No que respeita à execução orçamental da receita, para além da análise global sobre o modelo de contabilização e sobre o registo da movimentação na Tesouraria do Estado, foram realizadas várias auditorias que tiveram por finalidade avaliar a implementação do novo sistema de contabilização da receita nas entidades que têm a seu cargo a administração dos principais impostos: Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais do Consumo e Direcção-Geral dos Impostos.

Procedeu-se ainda à realização de auditorias direccionadas aos reembolsos processados pelos serviços centrais da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais do Consumo e aos reembolsos do imposto sobre o valor acrescentado, objecto de despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

No que respeita à receita cessante, a análise efectuada incidiu sobre o apuramento da despesa fiscal para 2002 e o cumprimento do disposto na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado quanto à publicitação e fundamentação dos actos administrativos que impliquem perda de receita fiscal, tendo sido efectuado o acompanhamento das recomendações do Tribunal de Contas em matéria de benefícios concedidos em sede de contas poupança-habitação, poupança-reforma/educação e de planos poupança-reforma. A análise da despesa fiscal foi complementada com a realização de uma auditoria à Direcção-Geral dos Impostos, no âmbito dos benefícios fiscais previstos no artigo 39º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, que visou a avaliação e acompanhamento do processo de concessão daqueles benefícios.

No campo da despesa, para além das acções de verificação e da apreciação geral da "despesa paga"

evidenciada na Conta, foram realizadas acções junto de organismos que transitaram o pagamento de encargos vencidos em 2002 para o ano seguinte, bem como auditorias que deram continuidade ao acompanhamento do sistema de concessão de subsídios e outras formas de apoio, directo ou indirecto, por parte do Estado (artigo 41º, n.º 1, alínea h) da Lei 98/97, de 26 de Agosto). Nessas auditorias, que incidiram sobre os apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social e pelo então Instituto Português da Droga e da Toxicodependência, apreciou-se, para além dos tradicionais aspectos de legalidade, a regularidade e a correcção económica e financeira da atribuição e pagamento dos apoios e o sistema de controlo instituído, bem como a implementação de anteriores recomendações do Tribunal.

O capítulo relativo aos Investimentos do Plano inclui a análise da execução financeira global do Programa de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), nomeadamente da sua parcela anual, bem como as sínteses relativas aos relatórios de auditoria respeitantes aos Programas/Projectos PIDDAC "Centro de Formalidades Empresariais - CFE" e "Construção / Estradas Nacionais", Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa".

No capítulo referente à dívida pública, para além da análise dos factores determinantes da evolução da dívida directa do Estado, bem como dos encargos a ela associados, procedeu-se à avaliação da gestão da dívida pública, numa perspectiva idêntica à do ano anterior, com o objectivo de consolidar experiência e conhecimentos neste novo campo da actividade financeira do Estado. No domínio da assunção de outras responsabilidades, para além da análise dos factores determinantes da evolução da dívida garantida, foi objecto de verificação a concessão de garantias do Estado através da COSEC - Companhia de Seguros de Crédito, S.A. Continua a assumir particular ênfase a análise da aplicação do produto dos empréstimos, com especial incidência nas operações autorizadas pelo artigo 60.º da Lei do Orçamento, sem a necessária cobertura orçamental, relativamente às quais se continua a verificar a sistemática violação da CRP e da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, com importantes implicações na transparência e rigor das contas públicas.

Como se tem vindo a assinalar em Pareceres anteriores, na medida em que a inventariação do património do Estado não se encontra ainda efectuada e a Conta Geral do Estado continua a não ser acompanhada de um balanço entre valores activos e passivos, a análise que se tem vindo a desenvolver circunscreve-se ao acompanhamento da evolução do património financeiro, tendo em conta as disposições legais aplicáveis, em particular a Lei 11/90, de 5 de Abril e o artigo 4º da Lei 14/96, de 20 de Abril, tendo por base a informação proporcionada ao abrigo das Instruções 2/00-2.ª Secção. Embora a análise continue a não assegurar a cobertura exaustiva do património financeiro da administração central, abrange, para além dos serviços integrados no subsector Estado, 86 serviços e fundos autónomos.

No presente Parecer, para além do acompanhamento da arrecadação e aplicação das receitas das reprivatizações efectuadas ao abrigo da Lei 11/90, incluindo a função que a Parpública assumiu neste âmbito mereceu especial atenção o modelo adoptado para a extinção da IPE.

A análise das operações de tesouraria foi desenvolvida através de uma auditoria realizada na Direcção Geral do Tesouro que teve como objectivos acompanhar a actividade na área da Tesouraria do Estado, por forma a avaliar da respectiva evolução e do acatamento das recomendações do Tribunal de Contas, bem como do grau de implementação do regime de Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei 191/99, de 5 de Junho.

Neste âmbito, foi analisada a movimentação sujeita a condições especificamente determinadas pelo Regime da Tesouraria do Estado, a movimentação em contas e diários criados, alterados ou extintos em 2002, bem como a movimentação destinada à regularização ou encerramento da Contabilidade do Tesouro e da Conta Geral do Estado.

A análise efectuada às operações de encerramento da Conta incidiu, na área da despesa, sobre a retroacção a 2002, de reposições efectuadas em 2003 e, no âmbito da receita, sobre a transferência de saldos de receitas consignadas, sobre as necessidades de financiamento do défice orçamental, bem como sobre os saldos em documentos (receitas em dívida) e em disponibilidades na Tesouraria do Estado.

A Lei 98/97, de 26 de Agosto, no seu artigo 41º, alíneas d) e i), contempla, respectivamente, a análise dos fluxos entre o Orçamento do Estado e o Sector Empresarial do Estado e com a União Europeia (UE), pelo que se procede no presente Parecer à análise desses fluxos.

O Capítulo respeitante aos fluxos financeiros com a União Europeia integra a análise das contribuições financeiras nacionais para o orçamento da Comunidade e a apreciação global, no horizonte temporal 1994-2002, das transferências e da aplicação dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do FEOGA - Garantia, contemplando a execução financeira de 2002, sua relação com a CGE/2002 e com o OE/PIDDAC relativo ao mesmo ano. Este capítulo integra ainda as sínteses globais dos seguintes relatórios de auditoria:

Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao fundo comunitário - FSE; Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 "Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentradas" dos Programas Operacionais Regionais do Norte (PO Norte) e do Centro (PO Centro), no âmbito do QCA III; Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental; Análise dos mecanismos de suporte e sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE e Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC).

A dinâmica de mudança que se continua a observar no sector da segurança social, nos aspectos jurídico e institucional, bem como no que concerne ao sistema de informação que lhe está subjacente, implicou alterações em relação ao enquadramento que tem vindo a presidir à análise da respectiva execução orçamental, bem como atrasos e insuficiências na informação prestada, conduzindo, mesmo, à apresentação de contas expressamente qualificadas como provisórias, situação que persiste.

Analisaram-se o Balanço e a Demonstração de Resultados, dando especial destaque às operações de consolidação e comportamento das variáveis mais significativas que fazem parte do leque patrimonial da segurança social. Foi, ainda, abordado e desenvolvido um conjunto de temas considerado como relevante como sejam: as contribuições e pensões de reforma, a acção social, o emprego e formação profissional, o Rendimento Mínimo Garantido e o património financeiro.

No presente Parecer observou-se o princípio do contraditório, tendo o Tribunal de Contas tido na devida conta as respostas das entidades às observações formuladas, de que se inserem extractos ao longo do Relatório, e que se apresentam na íntegra, no Volume III - Anexos, nos termos do n.º 4 do artigo 24.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro.

I - Processo orçamental 1.1 - Lei do Orçamento A Lei do Orçamento do Estado para 2002, Lei 109-B/2001 (ver nota 1), foi aprovada pela Assembleia da República em 30 de Novembro de 2001, tendo sido publicada no 2.º Suplemento ao Diário da República de 27 de Dezembro de 2001, distribuído a 31 de Dezembro. Nos termos do art.º 86.º da referida lei, o Orçamento entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2002.

No decurso da execução orçamental, através da Lei 16-A/2002 (ver nota 2), de 31 de Maio, foi alterada a redacção do art.º 3.º (Alienação de imóveis), do n.º 4 do art.º 32.º (Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas) e dos art.ºs 68.º (Financiamento do Orçamento do Estado) e 72.º (Dívida flutuante), bem como os mapas anexos I a IV.

1.2 - Decreto de execução orçamental O art.º 16.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro (LEOE), dispõe que "O Governo deve tomar as medidas necessárias para que o Orçamento do Estado possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina, devendo, no exercício do poder de execução orçamental, aprovar os decretos-leis contendo as disposições necessárias a tal execução, sem prejuízo da imediata aplicação das normas da lei do orçamento que sejam directamente exequíveis (...)".

As normas de execução do Orçamento do Estado para 2002 foram aprovadas pelo Decreto-Lei 23/2002, de 1 de Fevereiro, produzindo efeitos desde 1 de Janeiro de 2002, nos termos do art.º 63.º desse diploma.

Das normas que mais directamente respeitam à disciplina orçamental destacam-se:

a) Transição para o novo regime de administração financeira do Estado Para o ano de 2002 o decreto de execução orçamental manteve normas idênticas às de anos anteriores, salientando-se:

Os serviços e organismos transitarão para o novo regime à medida que forem reunindo as condições adequadas, mediante despacho conjunto dos Ministros da tutela e das Finanças. Note-se que o art.º 56.º Decreto-Lei 155/92 estabelecia que: "A transição para o novo regime financeiro (...) far-se-á durante o ano económico de 1993 (...)", como se analisa no Capítulo III;

Os serviços e organismos abrangidos pela transição deverão contabilizar todos os movimentos efectuados de acordo com as normas do Decreto-Lei 155/92;

Relativamente aos demais serviços e organismos da Administração Pública não abrangidos pela transição foram mantidas em vigor as normas dos diplomas revogados pelo n.º 1 do art.º 57.º do Decreto-Lei 155/92.

b) Informação a prestar pelos fundos e serviços autónomos O art.º 36.º do decreto de execução orçamental contém normas sobre a remessa periódica de elementos informativos pelos serviços e fundos autónomos, nomeadamente sobre os seguintes aspectos:

Saldos de depósitos ou de outras aplicações financeiras e respectivas remunerações, a comunicar mensalmente à DGT e à DGO;

Operações de financiamento realizadas, nomeadamente empréstimos e amortizações efectuadas, bem como as previstas até final do ano, a remeter trimestralmente ao IGCP e à DGO;

Situação da dívida e dos activos expressos em títulos da dívida pública, a remeter às Delegações da DGO, nos termos definidos na Circular n.º 1 290, de 20 de Fevereiro de 2002, daquela Direcção-Geral;

Contas de execução orçamental, onde constem os compromissos assumidos, os processamentos efectuados e os montantes pagos, a remeter mensalmente, tratando-se de fundos e serviços autónomos com orçamento superior a 25 milhões de euros, e trimestralmente, para os restantes;

Relatórios de execução orçamental elaborados pelos competentes órgãos fiscalizadores ou, na sua falta, pelos órgãos de gestão; no caso de organismos com contabilidade patrimonial também os balancetes que evidenciem as contas da classe de terceiros, a remeter trimestralmente;

Contas de gerência, a remeter às Delegações da DGO, até 15 de Maio do ano seguinte àquele a que respeitam;

Outros elementos que possam ser solicitados pela DGO.

Os elementos referidos abrangem uma ampla informação, necessária para o controlo financeiro dos fundos e serviços autónomos, sobretudo através da DGO, e para a consolidação periódica dos dados relativos a esse subsector. Tal como no ano anterior, em caso de incumprimento quanto aos prazos para a remessa dos referidos elementos e das normas relativas às requisições de fundos, o n.º 4 do art.º 11.º do decreto de execução orçamental estabeleceu que as requisições de fundos poderiam não ser totalmente autorizadas pelas Delegações da DGO (ver nota 3).

c) Informação a fornecer pelos Municípios e Regiões Autónomas e pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social Também, com o fim de permitir uma informação consolidada do conjunto do sector público administrativo, conforme definido no art.º 37.º do decreto de execução orçamental, os Municípios e as Regiões Autónomas devem remeter à DGO os seus orçamentos, contas trimestrais e contas anuais, nos 30 dias subsequentes, respectivamente, à sua aprovação e ao período a que respeitam, bem como informação sobre a dívida contraída e os activos expressos em títulos da dívida pública, até 31 de Janeiro e 31 de Julho, e ainda sobre os contratos de locação financeira, nos termos a definir por aquela Direcção-Geral.

Com o mesmo objectivo, deve o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social remeter mensalmente à DGO os elementos referentes à execução financeira da segurança social.

Tal como no caso dos serviços e fundos autónomos, não está prevista qualquer sanção para os responsáveis pela não remessa daqueles elementos informativos nos prazos estabelecidos, uma vez que a penalização referida na alínea anterior recai sobre o respectivo organismo.

d) Regime duodecimal Em 2002, ficaram excepcionadas do regime duodecimal as dotações orçamentais referentes às seguintes despesas:

Destinadas a remunerações certas e permanentes, adicional à remuneração, segurança social, não incluindo encargos com a saúde;

Encargos de instalações, comunicações, locação de bens, seguros e encargos da dívida pública;

Com compensação em receita, incluindo contas de ordem;

Inscritas no cap.º 50 ("Investimentos do Plano") referentes a despesas de capital, a despesas respeitantes à participação portuguesa em projectos co-financiados pela União Europeia e a despesas com compensação em receita comunitária;

As dotações destinadas à Caixa Geral de Aposentações e as inscritas no cap.º 70 ("Recursos próprios comunitários") do orçamento do Ministério das Finanças;

De valor anual não superior a Euro 2.500;

Transferências do Fundo de Financiamento das Freguesias (ver nota 4).

Deixaram, assim, de estar excepcionadas deste regime determinadas dotações relativas a pensões e reformas, bem como as inscritas no cap.º 60 ("Despesas excepcionais") do orçamento do Ministério das Finanças. No entanto, este regime continua a abranger, essencialmente, apenas as dotações para aquisição de bens e serviços correntes (com as excepções acima referidas), cujos duodécimos podem ser antecipados, total ou parcialmente. A eficácia do regime duodecimal é assim bastante restrita, nomeadamente quanto a evitar a requisição antecipada de verbas em relação à data do pagamento das correspondentes despesas, com prejuízo para a tesouraria do Estado.

Refira-se a este propósito que o art.º 11.º do decreto de execução orçamental manteve as normas relativas à obrigação da requisição, pelos serviços com autonomia administrativa ou autonomia administrativa e financeira, apenas dos fundos indispensáveis às suas actividades, podendo no caso dos serviços e fundos autónomos ser cativadas as transferências correntes e de capital, com excepção das dotações com compensação em receita e as incluídas no Capítulo 50, quando a sua "(...) execução orçamental ou as auditorias realizadas pelo Ministério das Finanças não demonstrem a necessidade da utilização integral daquele financiamento".

Relativamente a este assunto, a DGO, na sua resposta, refere que:

"(...) é entendimento desta Direcção-Geral que, apesar das situações em que, reconhecidamente, existe uma antecipação da requisição de verbas em relação à data de realização das correspondentes despesas, com prejuízo (actualmente menor, em virtude do cumprimento do regime de tesouraria) da tesouraria do Estado, parte significativa das autorizações de despesa correspondem a efectivas necessidades de financiamento dos serviços. Tal não significa, no entanto, que, de facto, a Direcção-Geral não partilhe preocupações em fazer coincidir o momento entre a autorização e a efectivação de despesas, numa óptica de optimização da gestão de tesouraria.".

e) Fundos de maneio e fundos permanentes Tal como em anos anteriores, os fundos de maneio a que se refere o art.º 32.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, para os serviços integrados no RAFE, puderam ser constituídos em 2002 por um valor a definir pelos dirigentes dos serviços e organismos (ver nota 5), tendo em conta, nos termos do referido artigo, o princípio da unidade da tesouraria e o objectivo de satisfazer as necessidades inadiáveis dos serviços, e sendo a sua liquidação obrigatoriamente efectuada até 15 de Janeiro do ano seguinte.

Nos serviços que permaneceram no antigo regime, a constituição de fundos permanentes para a realização de despesas de pequeno montante que excedam um duodécimo por rubrica, continuou dependente de autorização do respectivo Ministro, com a concordância do Ministro das Finanças, devendo os saldos que porventura se verifiquem no final do ano económico ser repostos nos cofres do Estado, também até 15 de Janeiro do ano seguinte.

Como tem sido referido em anteriores Pareceres, continua a verificar-se duas realidades distintas consoante os serviços permaneçam no antigo ou tenham transitado para o novo regime, embora, a partir de 2001, tenha sido estabelecida a mesma data limite para a reposição dos saldos desses fundos, o que não acontecia anteriormente.

f ) Reposições O decreto de execução orçamental, no n.º 2 do art.º 25.º, estabeleceu que, independentemente do grau de autonomia do serviço ou organismo, o montante mínimo para as reposições era de Euro 25. Através do n.º 1 do mesmo artigo voltou a ser represtinado o art.º 6.º do Decreto-Lei 324/80, de 25 de Agosto, diploma revogado pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho.

Assim, a retroacção de reposições ao ano da realização da despesa quando indispensável ao acerto das respectivas autorizações e pagamentos e a correcção por estorno de reposições não abatidas para abatidas, no caso de se verificar excessos de pagamentos que não seja possível regularizar de outra forma, não previstas no enquadramento legal do novo regime de administração financeira do Estado, continuou a ser possível no ano de 2002, em relação aos serviços que transitaram para esse regime.

1.3 - Alterações orçamentais A Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado define, no seu art.º 20.º, o regime das alterações orçamentais, especificando as que necessitam de autorização da Assembleia da República e as que se enquadram na área da competência do Governo, encontrando-se estas reguladas pelo Decreto-Lei 71/95, de 15 de Abril.

Além disso, e à semelhança de anos anteriores, a Assembleia da República, através do art.º 4.º da Lei do Orçamento do Estado, autorizou o Governo, em situações definidas, a proceder a várias alterações orçamentais, independentemente da sua classificação orgânica e ou funcional.

Os Serviços de Apoio do Tribunal de Contas procederam, como habitualmente, à análise e registo das alterações orçamentais que constam das declarações remetidas trimestralmente pelas Delegações da Direcção-Geral do Orçamento (ver nota 6), com vista a sua apreciação e confronto com os valores apresentados na Conta, tendo-se verificado algumas divergências que foram objecto de correcção posterior pelas respectivas Delegações.

1.3.1 - Alterações que modificaram o total da despesa orçamentada (e da receita prevista) O total aprovado pelo Orçamento do Estado para a realização de despesas dos serviços integrados (e o total da receita prevista para o seu financiamento), no montante de Euro 47.169.627.222, foi durante a execução orçamental elevado em Euro 10.798.003.946, o que representa um acréscimo de 22,9%. Esse aumento resultou da abertura de créditos especiais (Euro 7.822.982.642), autorizados pelo Governo e das modificações introduzidas pela Lei 16-A/2002 (Euro 2.975.021.304).

Através da lei rectificativa do Orçamento do Estado e da abertura de créditos especiais, as receitas efectivas previstas foram reduzidas em Euro 345.972.793 (cfr. Quadro I.1), enquanto as dotações para despesas efectivas foram aumentadas em Euro 3.498.003.947 (cfr. Quadro I.2), o que representou um agravamento do défice inicialmente previsto (Euro 4.784.551.847) em aproximadamente Euro 3.843.976.740 (+80,3%).

As alterações decorrentes da abertura de créditos especiais não se repercutiram no défice, uma vez que as receitas e as despesas efectivas registaram o mesmo acréscimo (Euro 522.982.642 - Cfr. Quadro 1.1 e 1.2).

QUADRO I.1 Alterações que modificaram o montante da receita inicialmente prevista (ver documento original) Conforme evidencia o quadro anterior, o decréscimo da receita efectiva foi devido essencialmente à diminuição das previsões das receitas relativas a rendimentos de propriedade (Euro -220.138.967), reposições não abatidas nos pagamentos (Euro -217.136.261) e venda de bens de investimento (Euro -140.447.622) contrabalançado, em parte, pelo acréscimo da previsão dos impostos indirectos (Euro 144.882.672), decorrente, este último, da alteração da taxa do IVA de 17% para 19%.

Quanto ao orçamento da despesa, no Quadro I.2 apresentam-se as alterações orçamentais por ministério, resultantes do orçamento rectificativo (Lei 16-A/2002) e da abertura de créditos especiais. Conforme foi referido, a dotação para despesas efectivas aumentou Euro 3.498,0 milhões em resultado das alterações introduzidas pela referida Lei (Euro 2.975,0 milhões) e pela abertura de créditos especiais (ver nota 7) (Euro 523,0 milhões). Refira-se que o orçamento rectificativo visou, entre outras, o pagamento de despesas de anos anteriores que de acordo com dados fornecidos pela DGO rondava os Euro 2.000 milhões (ver nota 8).

Em termos da despesa efectiva, é de salientar o acréscimo em todos os ministérios sendo de destacar as maiores variações nos orçamentos do Ministério da Saúde, em Euro 1.012.036.398 (+18,5%), do Ministério das Finanças, em Euro 964.148.313 (+8,4%), da Educação, em Euro 490.158.896 (+9,1%), da Administração Interna, em Euro 244.746.569 (+18,1%), da Defesa Nacional, em Euro 237.675.744 (+13,6%) e da Justiça, em Euro 226.493.039 (+36,0%).

QUADRO I.2 Alterações que modificaram o montante da despesa inicialmente prevista (ver documento original) 1.3.2 - Alterações que modificaram o total da despesa prevista por Ministério ou capítulo, ou de natureza funcional, sem terem alterado o montante global da despesa orçamentada Ao longo da execução orçamental o Governo procedeu a transferências de verbas, alterando a repartição inicialmente prevista pelos vários Ministérios e capítulos, no uso de competência própria ou por autorização da Assembleia da República. Estão neste caso as alterações decorrentes de:

Transferências de verbas previstas no art.º 4.º da Lei do Orçamento;

Alterações orçamentais ao abrigo do n.º 2 do art.º 82.º da Lei 109-B/2001;

Transferências e alterações previstas nas alíneas a) e b) do art.º 14.º da Lei 16-A/2002 (orçamento rectificativo);

Distribuição da dotação provisional inscrita no orçamento do Ministério das Finanças, conforme o n.º 4 do art.º 20.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, para fazer face a despesas não previstas e inadiáveis.

QUADRO I.3 Alterações que modificaram a repartição inicial da despesa por ministérios (ver documento original) a) Alterações orçamentais ao abrigo do artigo 4.º da Lei do Orçamento A Assembleia da República autorizou o Governo, através do referido art.º 4.º, a efectuar diversos tipos de alterações orçamentais, tendo sido efectuadas alterações ao abrigo dos seguintes números desse artigo:

N.º 1 - transferências das dotações inscritas a favor dos serviços que sejam deslocados do centro para a periferia e de um ministério para outro ou de um departamento para outro dentro do mesmo ministério, durante a execução orçamental, ainda que a transferência se efectue com alteração da designação do serviço;

N.º 4 - alterações entre capítulos do orçamento do Ministério da Defesa Nacional decorrentes da aprovação da Lei do Serviço Militar e das alienações dos imóveis afectos às Forças Armadas;

N.º 13 - alterações decorrentes da criação do Instituto para a Inovação na Administração do Estado;

N.º 27 - transferência de Euro 1.246.995 da dotação inscrita no capítulo 50 do Ministério da Educação para o orçamento do Ministério da Defesa Nacional, relativa à reafectação à Universidade de Coimbra de parte do Quartel da Graça ou da Sofia;

N.º 63 - transferir do Capítulo 50 do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território uma verba até Euro 500.000 para reforço do orçamento do Ministério da Administração Interna, no âmbito do programa que suporta o apetrechamento do Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente da Guarda Nacional Republicana;

N.º 71 - transferir do Capítulo 02 do Ministério dos Negócios Estrangeiros a verba de Euro 224.459 para reforço do Capítulo 01 do mesmo Ministério.

No quadro seguinte identificam-se essas alterações:

(ver documento original) b) Alterações orçamentais ao abrigo do n.º 2 do art.º 82.º da Lei 109-B/2001 Através dessa disposição, ficou o Governo autorizado a efectuar as alterações orçamentais decorrentes da aprovação da revisão da Lei de Programação Militar. Assim, foram efectuadas as seguintes alterações:

(em euros) Ministério da Defesa Nacional Anulações Marinha - Lei de Programação Militar ... 32.342.055 Exército - Comando de Logística/Logística ... 3.591.344 Reforços Força Aérea - Comandos e Unidades da Força Aérea ... 35.933.399 c) Alterações orçamentais ao abrigo do artigo 14.º da Lei 16-A/2002 Na sequência da aprovação da Lei Orgânica do XV Governo, conforme previsto no referido art.º 14.º, o Governo:

Transferiu, ao abrigo da alínea a), os saldos das dotações orçamentais dos gabinetes dos membros do Governo extintos para a dotação provisional (Euro 6.274.658), conforme se identifica no quadro seguinte:

(ver documento original) Procedeu, ao abrigo da alínea b), às alterações resultantes da adaptação dos serviços da administração central à nova estrutura orgânica que a seguir se identificam:

(ver documento original) Refira-se que o orçamento rectificativo contemplou, desde logo, a adaptação dos serviços à nova orgânica. Para os casos acima indicados essa adaptação ocorreu em data posterior.

d) Dotação Provisional Para fazer face a despesas não previstas e inadiáveis foram inicialmente orçamentados Euro 553.697.898 (Euro 304.298.949 para despesas correntes e Euro 249.398.949 para despesas de capital).

Por via do orçamento rectificativo (Lei 16-A/2002) a dotação destinada a despesas correntes foi reduzida em e 162.131.112, tendo posteriormente, conforme já referido, sido reforçada em Euro 6.274.658, nos termos do disposto na alínea a) do art.14.º da mesma lei.

Esta dotação, destinada a despesas correntes, foi ainda reforçada em Euro 200.000.000 por contrapartida da dotação para despesas de capital, passando cada uma delas a ascender a, respectivamente, Euro 348.442.495 e Euro 49.398.949.

O montante utilizado da dotação provisional, no seu conjunto, foi de Euro 182.229.168 (Euro 181.339.547 para o reforço de dotações de despesas correntes e Euro 889.621 para despesas de capital), o que representou uma utilização de 52,0% da dotação provisional destinada a despesas correntes e 1,8% da destinada a despesas de capital, ficando um saldo de Euro 215.612.276.

Em termos globais, a dotação provisional foi utilizada para o reforço das dotações de 12 dos 15 ministérios (não foram reforçadas por esta via as verbas do Ministério dos Negócios Estrangeiros, da Cultura e da Segurança Social e do Trabalho), sendo de destacar os reforços nas dotações dos Ministérios da Educação (38,0%), das Finanças (25,6%), da Administração Interna (8,8%), da Ciência e do Ensino Superior (8,4%) e dos Encargos Gerais da Nação (6,1%) os quais, em conjunto, beneficiaram, aproximadamente de 86,9% do total distribuído.

Tal como em anos anteriores, a dotação provisional destinada a despesas correntes foi utilizada essencialmente no reforço de dotações para despesas com pessoal (Euro 107.619.220), representando aproximadamente 59,4%, seguindo-se o reforço de dotações para transferências correntes para administrações públicas (Euro 41.801.469) representou 23,1%.

No quadro seguinte destacam-se os principais serviços e organismos que beneficiaram da distribuição da dotação provisional para reforço das suas dotações para despesas correntes:

(ver documento original) Quanto à utilização da dotação provisional destinada a despesas de capital foi totalmente canalizada para o reforço das transferências de capital para serviços autónomos, Euro 748.000 para a Universidade de Coimbra e Euro 141.621 para a Presidência da República.

1.3.3 - Alterações que não modificaram o total da despesa prevista por ministério ou capítulo, nem por funções Para além de todas as alterações orçamentais atrás referidas, que modificaram o total da despesa inicialmente prevista para cada um dos Ministérios ou capítulos, o Governo procedeu ainda, ao longo da execução orçamental, a transferências de verbas entre dotações do mesmo departamento ministerial.

Assim, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do art.º 2.º do Decreto-Lei 71/95, foram efectuadas as alterações orçamentais constantes do quadro que a seguir se apresenta. Apesar de elas se anularem em valor, o montante total daquelas alterações ascendeu a cerca de Euro 3.078.893.534.

QUADRO I.4 Transferências de verbas entre dotações do mesmo ministério (ver documento original) Embora as relações recebidas pelo Tribunal, evidenciem, por rubrica orçamental, apenas o valor líquido das alterações (reforços menos anulações) ocorridas durante cada trimestre, a proporção entre o valor das alterações orçamentais constantes dessas relações e o orçamento inicial dá, em certa medida, a dimensão das transferências de verbas efectuadas.

Esta proporção foi, em termos globais de 6,5%, sendo de destacar os Ministérios da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, com 31,3%, da Justiça, com 27,1%, da Cultura, com 23,3%, da Administração Interna, com 19,2%, da Defesa Nacional, com 18,6% e dos Negócios Estrangeiros, com 16,3%. Os Ministérios da Saúde e da Segurança Social e do Trabalho foram os que apresentaram uma menor proporção com 0,6% e 1,5%, respectivamente.

1.3.4 - Alterações de natureza funcional As alterações referidas nos pontos 1.3.1 e 1.3.2 implicaram, naturalmente, ajustamentos no orçamento da despesa, segundo o critério da classificação funcional, alterando a distribuição inicial constante do mapa III anexo à Lei do Orçamento. Estas alterações constam do quadro que a seguir se apresenta:

QUADRO I.5 Alterações de natureza funcional (ver documento original) Pela análise do quadro anterior verifica-se que as maiores variações, em termos absolutos e relativos, se situam ao nível das "Outras Funções" com um acréscimo de Euro 6.920.132.378 (+37,6%), tendo a classificação funcional 4.01 - "Operações da dívida pública" registado um acréscimo de Euro 7.251.500.000 e a classificação 4.03 - "Diversas não especificadas" (dotação provisional) um decréscimo de Euro 338.085.622, e das "Funções Sociais" com uma variação de Euro 2.651.507.154 (+12,7%). Nesta última, as funções 2.01 - "Educação" (com um acréscimo de Euro 589.540.751) e 2.02 - "Saúde" (com um acréscimo de Euro 1.776.573.122) representam, respectivamente, 22,2% e 67,0% daquele montante.

1.3.5 - Alterações de natureza económica As alterações referidas nos pontos 1.3.1, 1.3.2 e 1.3.3 implicaram, igualmente, ajustamentos no orçamento da despesa, segundo o critério da classificação económica, alterando a distribuição inicial constante do mapa IV anexo à Lei do Orçamento. Estas alterações constam do quadro seguinte:

QUADRO I.6 Alterações de natureza económica (ver documento original) Durante a execução orçamental o orçamento sofreu um reforço de Euro 10.798.003.946, dos quais Euro 3.027.549.012 para reforço das dotações para despesas correntes (+9,7%) e Euro 7.717.801.618 para o total das despesas de capital (+52,7%), sendo o acréscimo das dotações relativas a despesas de capital efectivas de Euro 417.801.618 (+7,8%).

Ao nível das despesas correntes é de salientar o acréscimo em Euro 1.384.538.422 nas despesas com pessoal (+12,9%) e nas transferências correntes em Euro 1.317.837.149 (+9,1%), das quais Euro 1.249.862.292 para administrações públicas (+10,0%), e da aquisição de bens e serviços correntes em Euro 339.445.177 (+31,0%).

Estes reforços resultaram essencialmente do orçamento rectificativo, o qual correspondeu a 68,1%, 93,6% (93,5% relativamente às transferências correntes para administrações públicas) e 55,8% daqueles totais, respectivamente.

Nas despesas com pessoal destacam-se os seguintes reforços:

Em termos absolutos, nas dotações dos Ministérios:

Das Finanças, em Euro 453.910.652 (+14,3%), dos quais Euro 417.658.741 relativos a segurança social resultante do acréscimo da dotação da ADSE em Euro 252.113.797 (+47,4%) e das Pensões e Reformas (CGA) em Euro 165.565.300 (+7,6%);

Da Educação, em Euro 383.104.423 (+8,6%), correspondendo quase na sua totalidade ao acréscimo das dotações para remunerações certas e permanentes (Euro 382.935.159), destacando-se o acréscimo das dotações relativas aos Estabelecimentos de Educação e Ensino Básico e Secundário em Euro 379.749.633;

Da Administração Interna, em Euro 187.348.618 (+17,5%), dos quais Euro 130.737.179 relativos a segurança social, destacando-se a Guarda Nacional Republicana, com um acréscimo de Euro 88.391.456 e a Polícia de Segurança Pública, com um acréscimo de Euro 42.318.139;

Da Justiça, em Euro 182.343.078 (+49,9%), dos quais Euro 163.394.098 para remunerações certas e permanentes, destacando-se o acréscimo nas dotações relativas à Direcção-Geral da Administração da Justiça em Euro 128.718.418;

Da Defesa Nacional, em Euro 148.752.033 (+15,0%), dos quais Euro 112.966.908 relativos ao Exército.

O acréscimo das dotações relativas a transferências correntes para administrações públicas resulta essencialmente do reforço, em Euro 1.010.292 939, da dotação relativa ao Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde.

Saliente-se que o reforço das dotações relativas a despesas com pessoal, que tinha reduzido o seu crescimento no ano transacto (+4,5% em 2001 contra + 8,6% em 2000), subiu este ano para os 12,9%, o que continua a revelar uma deficiente previsão e especificação orçamental destas despesas.

Relativamente às dotações para despesas de capital, excluindo o acréscimo da dotação dos passivos financeiros para cobertura de encargos com a amortização de dívida pública (Euro 7.300.000.000), foram reforçadas essencialmente as dotações relativas a transferências de capital para serviços e fundos autónomos, em Euro 167,1 milhões (+7,7%).

1.4 - Conta Geral do Estado (CGE) O Governo apresentou a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2002 dentro do prazo previsto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (ver nota 9).

A Conta de 2002 apresenta a estrutura prevista na LEOE. Assim, integram a Conta Geral do Estado de 2002, para além do relatório sobre os resultados da execução orçamental, os mapas enumerados nos art.ºs 27.º e 29.º da citada lei, bem como os mapas relativos às contas de gerência do Tribunal de Contas (Sede e Secções Regionais dos Açores e da Madeira) de acordo com o disposto no n.º 1 do art.º 1.º da Lei 53/93, de 30 de Julho (ver nota 10), que alterou a Lei 6/91, de 20 de Fevereiro.

De notar, conforme tem sido observado desde o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1994, que, nos termos da referida disposição legal, a conta da Assembleia da República também deveria integrar a Conta Geral do Estado, o que mais uma vez não aconteceu.

Como consequência da revogação do parágrafo 1.º do art.º 1.º do Decreto-Lei 27 223, de 21 de Novembro de 1936, e da aprovação da actual estrutura da Conta Geral do Estado, não se encontra expressa a obrigatoriedade de apresentação de um balanço entre valores activos e passivos do Estado, o que, aliás, não era cumprido.

Todavia, tal não significa que o Tribunal de Contas não se deva pronunciar sobre a gestão do património do Estado, pois a tal se encontra vinculado nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto. Nestes termos, a lacuna existente na LEOE não justifica que a Conta continue a ser incompleta neste domínio, e, consequentemente, subsista uma falta de elementos sobre o património do Estado que o Tribunal tenta superar, desde o Parecer de 1989, por recurso a fontes de informação alternativas.

Ouvida sobre o presente capítulo, a DGO, na sua resposta, informou que o mesmo, não lhe suscitava, genericamente, quaisquer comentários, com excepção das considerações tecidas sobre o regime duodecimal, atrás transcritas.

(nota 1) Rectificada pelas Declarações de Rectificação 6/2002, de 6 de Fevereiro e n.º 10/2002, de 6 de Março.

(nota 2) Rectificada pelas Declarações de Rectificação 21-A/2002, de 31 de Maio, n.º 23/2002, de 29 de Junho e 26/2002, de 31 de Julho.

(nota 3) O art.º 36.º do decreto de execução orçamental, estabelece que: "Em caso de incumprimento das obrigações de informação decorrentes dos números anteriores, a Direcção-Geral do Orçamento não procederá à análise de quaisquer pedidos, processos ou de qualquer expediente proveniente dos serviços ou organismos em causa, com excepção daqueles cujo processamento for expressamente autorizado por despacho do Ministro das Finanças, devidamente fundamentado" (n.º 9) e, "(...) dos pedidos de requisição de fundos relativos a despesas com pessoal" (n.º 10 do mesmo artigo). Idêntico procedimento foi determinado, em anos anteriores, por despachos do Secretário de Estado do Orçamento.

(nota 4) Dado que o n.º 5 do art.º 10.º da Lei 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais) estabelece uma periodicidade trimestral para essas transferências.

(nota 5) Cfr. n.º 1 do art.º 16.º do decreto de execução orçamental.

(nota 6) Relativamente às relações das alterações ocorridas no 4.º trimestre, o art. 5.º do Decreto-Lei 71/95, de 15 de Abril, prevê que sejam remetidas conjuntamente com a Conta Geral do Estado, ou seja, no final do ano seguinte, o que não permitiria a sua conferência atempada pelos serviços do Tribunal, razão pela qual tem sido solicitado o seu envio antes de recebida a Conta.

(nota 7) Excluindo a variação dos passivos financeiros (amortização de dívida) no Ministério das Finanças, que totalizou Euro 7.300 milhões, com contrapartida na receita também de passivos financeiros.

(nota 8) Cfr. alínea a) do ponto 3.1. do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001.

(nota 9) A Conta foi recebida pelos serviços do Tribunal de Contas em 30 de Dezembro de 2003. Refira-se que a nova Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 91/2001, de 20 de Agosto), aplicável a partir de 2003, prevê como data limite 30 de Junho do ano seguinte.

(noat 10) A Lei 98/97, de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas) prevê igualmente, no seu art.º 113.º, a integração das contas do Tribunal, relativas à execução do Orçamento do Estado, na Conta Geral do Estado.

II - Execução do Orçamento da Receita 2.1 - Considerações gerais O Parecer sobre a Execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado (CGE) de 2002 encontra-se suportado pela análise do respectivo modelo de contabilização (ponto 2.2 do presente capítulo), pela análise dos resultados globais da Conta (ponto 2.3) e pela apresentação dos resultados obtidos com a realização de auditorias específicas com a finalidade de avaliar a implementação do Regime de Contabilização da Receita do Estado estabelecido pelo Decreto-Lei 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, nas áreas relativas às entidades administradoras de receitas aduaneiras e impostos especiais sobre o consumo (ponto 2.4), do imposto sobre o valor acrescentado (ponto 2.5) e de impostos sobre o rendimento (ponto 2.6). Foi ainda analisada a evolução da receita incluindo a comparação entre receita prevista e cobrada (ponto 2.7).

Para o ano de 2002, o modelo contabilístico definido pelo referido regime legal passou a ser suportado pela entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas (SGR), disponibilizado aos respectivos serviços administradores, e do Sistema Central de Receitas (SCR) da Direcção-Geral do Orçamento. O SGR foi utilizado pelos serviços intervenientes no processo de contabilização de receitas para registar a informação necessária à CGE e para transmitir essa informação ao SCR, residente no Instituto de Informática, através do Sistema de Gestão de Interfaces (SGI). A informação recebida pelo SCR, por entidade e centro de receitas, classificação económica, figura contabilística e data-valor das operações contabilísticas, tinha sido previamente registada no SGR com maior desagregação, por lançamento e respectiva data de registo.

O modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE assenta numa estrutura que compreende o seguinte conjunto de entidades intervenientes no processo de contabilização:

A Direcção-Geral do Orçamento (DGO), responsável pela coordenação da contabilização das receitas, pela centralização da informação contabilística e pela elaboração da CGE;

A Direcção-Geral do Tesouro (DGT), responsável pela centralização, controlo e contabilização dos fundos movimentados na Tesouraria do Estado;

A Direcção-Geral dos Impostos (DGCI), da qual dependem as direcções, os serviços e as tesourarias de finanças e os serviços administradores dos impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo, de circulação e de camionagem;

A Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), da qual dependem as alfândegas, delegações e postos aduaneiros.

A contabilização foi efectuada no SGR por estas quatro entidades, tendo para o efeito sido utilizados 395 centros de receita (balcões) e doze figuras contabilísticas (incluindo as dos saldos transitados de liquidação e de reembolsos emitidos). Os lançamentos foram reportados a períodos de incidência mensal (correspondendo a respectiva data-valor ao último dia de cada mês).

Os dados transmitidos ao SCR constituíram uma base de dados da qual foram remetidas pela DGO para o Tribunal de Contas e por suporte informático, treze versões provisórias e a versão definitiva. A unidade de registo desta base de dados correspondeu ao conjunto de valores das figuras contabilísticas movimentadas por serviço, balcão, classificação económica da receita e mês.

2.2 - Análise do modelo de contabilização No Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, o Tribunal de Contas manteve uma posição de reserva sobre os valores relativos à execução do Orçamento da Receita, porque o respectivo modelo de contabilização continuava a não assegurar o registo integral, tempestivo, fiável e consistente da informação.

O Tribunal entendeu ainda não se ter verificado a transição para o Regime de Contabilização da Receita do Estado estabelecido pelo Decreto-Lei 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, mas a aplicação da norma transitória prevista no n.º 1 do artigo 8.º do referido decreto-lei, segundo a qual os designados cofres do Tesouro continuariam a contabilizar as receitas dos serviços administradores até à transição para o novo regime.

No âmbito do presente Parecer foi efectuada a análise da conformidade do processo de contabilização e controlo da Receita do Estado ao respectivo regime legal, apresentando-se de seguida as principais observações e conclusões resultantes da mesma.

A legislação necessária à execução do Decreto-Lei 301/99 não foi publicada até à data da sua entrada em vigor, conforme determinava o n.º 2 do seu artigo 8.º. De facto, a Portaria 1122/2000, destinada a dar cumprimento à única referência a legislação constante do articulado daquele decreto-lei, concretamente no seu artigo 7.º, só foi publicada quase nove meses após a entrada em vigor do mesmo decreto-lei. Por sua vez, esta Portaria só entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2001.

A Portaria 1122/2000 aprova as normas relativas aos procedimentos de contabilização das receitas do Estado (artigo 1.º), determina que as mesmas são aplicadas a todas as entidades administradoras das receitas, sem prejuízo da continuação da intervenção dos designados cofres do Tesouro (artigo 2.º) e que a transição das entidades administradoras das receitas definidas pelo Decreto-Lei 301/99, para o novo regime de contabilização das receitas, se efectiva, à medida que estas entidades forem reunindo as condições adequadas, por despacho conjunto dos Ministros da tutela e das Finanças, sob proposta da Direcção-Geral do Orçamento (artigo 3.º).

Segundo informação da Direcção-Geral do Orçamento, em 28 de Outubro de 2003 ainda não tinha sido aprovado qualquer despacho a que a Portaria 1122/2000 faz referência. Nestas circunstâncias, a conclusão não pode ser outra que não seja a de que nenhuma entidade administradora de receitas definida pelo Decreto-Lei 301/99 tenha, até àquela data, transitado para o referido regime.

Os resultados das auditorias efectuadas confirmam a intervenção dos designados cofres do Tesouro na contabilização das receitas orçamentais para o ano de 2002 e o facto dos serviços administradores que foram auditados ainda não reunirem as condições adequadas para transitar para o novo regime de contabilização da Receita do Estado.

Uma dessas condições encontra-se expressa no n.º 1 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000, ao ser determinado que nas "entidades administradoras das receitas existirá um responsável pela contabilização dos factos registados, pela respectiva qualidade, fiabilidade e segurança, assim como pelo envio dessa informação para as respectivas entidades competentes".

Em 28 de Outubro de 2003, a Direcção-Geral do Orçamento revelou não ter conhecimento de documentação que formalizasse nominalmente a identificação dos responsáveis pela contabilização nas entidades administradoras das receitas, informando que quando necessário as comunicações eram estabelecidas com os Directores-Gerais ou Directores de Serviços competentes.

Também não foi cumprido o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei 301/99 e no n.º 2 do artigo 6.º das normas aprovadas pela Portaria 1.122/2000, determinando esta última disposição que "as entidades administradoras das receitas fornecem diariamente à Direcção-Geral do Orçamento informação sobre a receita, por natureza, operação de execução, centro de receita e dia".

Desde logo, a possibilidade de incumprimento desta disposição foi admitida pela Direcção-Geral do Orçamento, ao estabelecer que a periodicidade mínima de envio dos movimentos contabilísticos relativos ao ano de 2002 continuaria a ser o mês. Verificou-se que efectivamente a periodicidade da informação registada foi mensal, confirmando o referido incumprimento.

Tem de salientar-se, no entanto, que não será possível evitar este incumprimento enquanto que em primeiro lugar não forem eliminadas as deficiências que impedem os sistemas próprios de administração das receitas orçamentais de assegurar, de forma fiável e tempestiva, a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar e em segundo lugar, não for assegurada a interligação entre esses sistemas próprios e o Sistema de Gestão de Receitas, conforme dispõe o n.º 3 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000.

Nestas circunstâncias, o Tribunal de Contas entende que, no âmbito da contabilização da Receita do Estado para o ano de 2002, continuou sem se verificar a transição para o regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, e a verificar-se a aplicação da norma transitória prevista no n.º 1 do artigo 8.º do referido decreto-lei, segundo a qual os designados cofres do Tesouro continuariam a contabilizar as receitas dos serviços administradores até à transição para o novo regime.

Para além do regime legal, o processo de contabilização e controlo da Receita do Estado de 2002 esteve ainda sujeito à aplicação de normas difundidas pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO) em documento datado de 13 de Fevereiro do mesmo ano e designado por "Instruções para o lançamento das Tabelas de Receita do Estado a partir de Janeiro de 2002".

Naquelas Instruções, a DGO informa ir recorrer exclusivamente ao Sistema Central de Receitas (SCR) para efectuar o tratamento dos dados contabilísticos do ano económico de 2002 e obter a conciliação dos mesmos o que, em articulação com os elementos fornecidos pela Tesouraria do Estado, deveria assegurar o encerramento da respectiva Conta Geral do Estado.

Como aspectos relevantes destas Instruções deve assinalar-se que:

Sendo a responsabilização dos serviços um dos princípios básicos do novo modelo, a contabilização seria suportada pela informação remetida para a DGO através da transmissão (para o SCR) dos dados introduzidos pelos serviços administradores no respectivo Sistema de Gestão de Receitas (SGR);

Os serviços administradores continuariam a enviar as tabelas de Receita do Estado em suporte documental, para efeito de controlo paralelo;

As receitas não suportadas por documento único de cobrança continuariam a ser contabilizadas pelos designados cofres do Tesouro que deveriam ainda proceder à remessa mensal das respectivas tabelas e ficheiros do SGR para a DGO;

Apesar de ter sido definido, como regra geral, que a contabilização das receitas suportadas por documento único de cobrança seria efectuada pelos respectivos serviços administradores, as cobranças destas receitas efectuadas nas tesourarias de finanças continuariam a ser registadas nas tabelas das respectivas direcções de finanças;

A receita orçamental titulada por documentos únicos de cobrança devia referir-se exclusivamente à entrada de fundos na Tesouraria do Estado e ter por suporte documentos enviados pela Direcção-Geral do Tesouro (DGT), sendo esta a informação a constar das tabelas da DGCI. A informação de detalhe que não tivesse suporte em ficheiro de cobrança só seria contabilizada pelo serviço administrador quando houvesse conciliação com o ficheiro de cobrança recebido da DGT;

A periodicidade mínima estabelecida para envio dos movimentos contabilísticos continuaria a ser mensal, sendo a remessa diária meramente opcional, apesar do artigo 2.º do Decreto-Lei 301/99 e do artigo 6.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000 determinarem que as entidades administradoras das receitas deviam prestar informação contabilística por dia.

Finalmente, através de despacho exarado em 4 de Fevereiro de 2003, o Director-Geral do Orçamento determinou que "para efeitos do encerramento da Conta Geral do Estado de 2002 a data referência a observar pela DGCI, DGAIEC e DGT para conciliação das receitas do Estado é 30 de Abril de 2003". Sobre a fixação de uma data de referência para emissão da informação, o Director-Geral do Orçamento veio a esclarecer, em 28 de Outubro de 2003, que a mesma visava facilitar o processo de conciliação e não terminá-lo, tendo ainda afirmado julgar que o seu despacho tinha sido cumprido mas que só as entidades intervenientes poderiam confirmar esse facto.

Sobre este conjunto de orientações genéricas determinado pela DGO conclui-se que, para o ano de 2002, o período de incidência mínimo obrigatório se manteve mensal e que continuaram por estabelecer prazos para registo da informação original e da informação definitiva relativas a cada período de incidência, à excepção do prazo determinado pela necessidade de encerrar a própria CGE.

No final de Outubro de 2003, segundo o Director-Geral do Orçamento, a CGE de 2002 ainda não tinha sido encerrada devido à existência de receitas orçamentais administradas pela DGCI cujos valores registados no SGR e transmitidos ao SCR não eram coincidentes com os da Tesouraria do Estado, tendo o assunto sido colocado à consideração do Secretário de Estado do Orçamento e por este aos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças, com conhecimento à Ministra de Estado e das Finanças.

O processo contabilístico, conforme já foi referido, passou a ser suportado, a partir do ano económico de 2002, por um sistema informático constituído por duas componentes, um sistema de âmbito local (SGR) disponibilizado a cada serviço interveniente neste processo, por um servidor com uma base de dados específica para registar e transmitir a informação contabilística, e um sistema de âmbito central (SCR), localizado no Instituto de Informática, para receber e consolidar os dados transmitidos.

Na sequência de solicitação formulada em 7 de Maio de 2002, para efeito do Parecer sobre a CGE do mesmo ano, a DGO passou a reportar periodicamente, ao Tribunal de Contas, a situação relativa à execução do Orçamento da Receita do Estado, através de um conjunto de ficheiros informáticos extraídos do SCR, tendo sido recebidas treze versões provisórias em 16 de Outubro, 27 de Novembro e 27 de Dezembro de 2002, 7 e 31 de Março, 30 de Abril, 30 de Maio, 30 de Junho, 31 de Julho, 29 de Agosto, 30 de Setembro, 4 de Novembro e 4 de Dezembro de 2003. A versão definitiva foi recebida em 16 de Dezembro de 2003.

Cada versão foi constituída por seis ficheiros de dados com a seguinte composição:

Classificador, com três campos para registar ano, classificação económica e designação da receita;

Serviços, com três campos para registar ano, código de serviço e designação de cada serviço;

Balcões, com quatro campos para registar ano, códigos de serviço e de balcão e designação de cada balcão;

Orçamento, com cinco campos para registar ano, código do classificador e valores do orçamento previsto, do orçamento aprovado e das alterações orçamentais;

Execução por Balcão, com vinte campos para registar ano, códigos de serviço, de balcão e do classificador, valores de liquidação, anulação de liquidação, cobrança, cobrança escritural, reembolsos emitidos, reembolsos cancelados, pagamento de reembolsos, restituições emitidas, restituições canceladas, pagamento de restituições, envio para cobrança coerciva, saldos transitados de liquidação, de reembolsos emitidos, de restituições emitidas e de envio para cobrança coerciva, e ainda data-valor; os campos relativos ao envio para cobrança coerciva e aos saldos transitados de restituições emitidas e do envio para cobrança coerciva não apresentaram valores nas versões recebidas pelo Tribunal;

Execução Nacional, com dezoito campos idênticos aos do ficheiro da Execução por Balcão à excepção dos códigos de serviço e de balcão, uma vez que este ficheiro é obtido pela agregação dos valores relativos a balcões e serviços, por classificação económica.

A DGO assegurou a introdução dos dados relativos aos orçamentos inicial e corrigido. Já a informação relativa aos saldos transitados de 2001 e à movimentação de 2002 foi introduzida nos 395 balcões atribuídos a serviços das quatro entidades intervenientes no processo de contabilização, apresentando a versão definitiva do SCR 122.520 unidades de registo, de acordo com a distribuição reportada no quadro seguinte:

(ver documento original) A DGO utilizou um balcão para registar a movimentação das receitas obtidas pelos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (DGO-SEMNE); a DGT utilizou dois balcões para as receitas obtidas por movimentos escriturais e não escriturais; a DGCI utilizou dois balcões para as receitas de impostos sobre o rendimento (DGCI-IR), dois balcões para as do imposto sobre o valor acrescentado (DGCI-IVA), um balcão para as do selo (DGCI-ISelo), dois balcões para as dos impostos de circulação e de camionagem (DGCI-ICI/ICA), um balcão para as restituições e pagamentos de receitas dos serviços de finanças (DGCI-RPSF) e trezentos e oitenta e três balcões para as receitas obtidas pelas tesourarias de finanças (DGCI-TF); a DGAIEC utilizou um balcão para registar as receitas obtidas pelas estâncias aduaneiras.

Os ficheiros com a informação contabilística sobre a execução do Orçamento da Receita do Estado de 2002 destinada ao SCR começaram a ser criados em 31 de Julho (DGAIEC), 8 de Agosto (DGT, DGCI-IR, DGCI-IVA, DGCI-ISelo e DGCI-ICI/ICA), 3 de Setembro (DGO-SEMNE) e 23 de Outubro (DGCI-TF) desse ano; o primeiro ficheiro proveniente da DGCI-RPSF só foi criado em 3 de Janeiro de 2003.

Mesmo tendo em conta que o ano de 2002 foi o da entrada em funcionamento do SGR e do SCR, verifica-se que a contabilização através desses sistemas só se iniciou no segundo semestre desse ano e só se concluiu em Dezembro do ano seguinte.

O quadro seguinte apresenta, para as nove entidades previamente definidas, a evolução do registo da informação original por período de incidência mensal (01 a 12), em função das versões do SCR recebidas pelo Tribunal de Contas:

(ver documento original) Para efeito da análise sobre a tempestividade da informação contabilística, não tendo sido estabelecido pela DGO prazo para registo da informação original, foi definido o intervalo entre o início de cada período de incidência mensal e o final do respectivo mês seguinte, como período tempestivo (PT) para introduzir no SCR a informação contabilística relativa a esse período de incidência. Uma vez que o SCR não apresenta a data de registo da informação contabilística, o período efectivo de contabilização da informação original (PVo, sendo o valor desta informação Vo) foi determinado pelo intervalo entre o início do respectivo período de incidência e a data da primeira versão do SCR recebida pelo Tribunal de Contas com essa informação, enquanto o período efectivo de contabilização da informação definitiva (PVn, sendo o valor desta informação Vn) foi determinado pelo intervalo entre o início do respectivo período de incidência e a data da última versão do SCR recebida pelo Tribunal de Contas, em 16 de Dezembro de 2003.

Desta forma, foi possível determinar que, em média, a duração dos períodos efectivos utilizados pelas nove entidades para registar a informação original e a informação definitiva excedeu, respectivamente, três e nove vezes a duração do período tempestivo de contabilização. Estes indicadores e os restantes dados que foram apresentados comprovam que a entrada em funcionamento do SGR e do SCR não foi suficiente para eliminar nem sequer para atenuar a falta de tempestividade do processo de contabilização da Receita do Estado de 2002, face à situação registada em anos anteriores.

Para determinar a fiabilidade da informação original face à definitiva verificou-se que o valor (absoluto) das alterações efectuadas representou quase 40% do valor da movimentação total (obtido pela soma do valor da informação original ao valor absoluto das alterações). Este indicador é consistente com os resultados obtidos nas auditorias efectuadas que permitem concluir ter sido mantido, até ao registo dos dados no SGR, o processo contabilístico utilizado em anos anteriores, continuando assim a verificar-se a falta de fiabilidade inerente ao mesmo.

A prestação de informação fiável de forma tempestiva tem sido considerada pelo Tribunal de Contas como uma condição essencial para realizar uma avaliação positiva, não apenas da execução do Orçamento da Receita do Estado mas também, numa perspectiva mais abrangente, do modelo de contabilização e controlo utilizado para apuramento das receitas orçamentais e operações de tesouraria a registar na Conta Geral do Estado.

Os factos apurados e descritos no presente capítulo deste Parecer fazem concluir que o sistema de contabilização e controlo da Receita do Estado continua a revelar manifesta incapacidade para produzir informação fiável de forma tempestiva. Comprovam ainda que, até ao encerramento da respectiva CGE, os valores fornecidos pelo SCR são provisórios e instáveis (podem variar de forma imprevisível e significativa), o que distorce a análise intercalar dos mesmos, especialmente se resultante da comparação com os do período homólogo do ano anterior, pondo em causa a utilidade do processo de acompanhamento da execução orçamental.

Voltaram a revelar-se deficiências já apontadas pelo Tribunal em anteriores Pareceres, como resultado da aplicação dos seguintes procedimentos:

Manutenção de tabelas de execução orçamental de estrutura e tipo de informação heterogéneos, tornando necessário aplicar critérios de normalização para obter os dados a registar no SCR;

Utilização de critérios de contabilização diferenciados, com especial incidência na aplicação dos conceitos de informação original, de alterações e de data dos movimentos, provocando desfasamentos entre os dados obtidos pelos diferentes sistemas de registo;

A informação sobre as operações contabilizadas pelas entidades intervenientes na sua realização continuou sem ser objecto de transmissão automática, fiável e tempestiva desses dados para os sistemas informáticos utilizados no âmbito da CGE;

Parte da informação que tem de ser objecto de recolha informática para integrar as bases de dados dos serviços administradores continuou a ser enviada com significativos atrasos ou sem deter condições para poder ser validada;

Os valores registados no SGR não resultaram directamente de pesquisa automática a bases de dados fiáveis sobre cada operação realizada e contiveram alterações ao registo original das operações sem outra justificação que não fosse para igualar os valores obtidos por esse sistema aos dados correspondentes registados pelos serviços cobradores ou na contabilidade do Tesouro, processo de conciliação que permite obter valores idênticos mas admite todavia que sejam incorrectos;

A maior parte dos serviços destinados a controlar as operações realizadas e a contabilização efectuada pelos respectivos operadores continuou a afectar parte significativa dos seus recursos ao registo dessas operações daí resultando insuficiência de controlo sobre a informação registada;

A aplicação de alterações à cobrança registada no SGR por serviços da DGCI, no sentido de igualar esta aos correspondentes valores dos serviços cobradores ou na contabilidade do Tesouro, provocou desvios nas receitas por cobrar, entre a informação apurada por esses serviços e a CGE, parte dos quais comprovadamente indevidos e inconsistentes;

O critério de alterar valores para assumir os dados da contabilidade do Tesouro não resolve o problema da falta de fiabilidade da informação, transportando para a receita orçamental inscrita na CGE, as deficiências que têm vindo a ser detectadas no sistema de contabilização da DGT, como resultado da insuficiência e inadequação do respectivo controlo que, com frequência superior ao admissível, não consegue corrigir erros de forma tempestiva.

A finalidade do modelo de contabilização da Receita do Estado deve consistir no registo tempestivo de informação fiável e consistente, destinada à Conta Geral do Estado e garantida pela acção de um efectivo e permanente sistema de controlo; para 2002, continua por cumprir essa finalidade, pelo menos nos termos pretendidos pelo Tribunal de Contas, uma vez que a informação registada não pode ser considerada fiável, consistente e tempestiva quando se verifica estar incompleta, conter valores por rectificar, regularizar ou conciliar, o registo da informação original e da informação definitiva ter excedido, respectivamente, três e nove vezes a duração do período considerado tempestivo e o valor das alterações efectuadas à informação original representar 40% do valor da movimentação total.

Para ultrapassar esta situação, o Tribunal continua a recomendar que a contabilização deve evoluir para um modelo sustentado por um sistema informático de registo das receitas, capaz de as controlar através da conciliação integral da informação relativa à emissão e anulação de documentos de cobrança e de reembolso com a informação relativa aos correspondentes recebimentos e pagamentos. A entrada em funcionamento do SGR e do SCR constitui um avanço no sentido recomendado pelo Tribunal de Contas mas, só por si, é manifestamente insuficiente para assegurar o registo de informação fiável de forma tempestiva, uma vez que até ao registo dos dados no SGR se manteve o processo de contabilização e controlo utilizado em anos anteriores.

Continuou sem se verificar a transmissão fiável e consistente dos dados registados pelos serviços directamente envolvidos na realização das operações para os serviços responsáveis pela validação, conciliação e controlo dessas operações; em vez dessa transmissão, manteve-se o sucessivo registo por diversas entidades dos dados relativos às operações, em diferentes sistemas não relacionados entre si e com distintos níveis de agregação.

O Tribunal de Contas entende que os dados apenas deveriam ser registados pela entidade directamente envolvida na realização das operações e num sistema informático que estivesse relacionado de forma fiável e tempestiva com os restantes sistemas do modelo de contabilização de forma a assegurar a conciliação e o controlo efectivo da informação registada.

Devido aos condicionalismos existentes, as instruções para a contabilização da Receita de 2002 continuaram a admitir um modelo híbrido em que parte da informação foi prestada pelos serviços administradores das receitas e parte pelos serviços cobradores, com a prevalência destes sobre aqueles no caso da informação sobre a cobrança, quando os valores cobrados deveriam ser integralmente validados pelos respectivos serviços administradores.

O Tribunal continua a recomendar que sejam criadas todas as condições para um efectivo processo de conciliação da informação proveniente dos serviços cobradores, que sujeite os valores cobrados a uma validação integral e tempestiva.

A análise à execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado de 2002 confirma que apesar da evolução verificada no processo contabilístico com a entrada em funcionamento do SGR nas entidades intervenientes no processo e a transmissão da informação necessária à elaboração da CGE para o SCR da DGO, o subjacente modelo de contabilização e controlo continuou sem cumprir a sua finalidade, não assegurando o registo integral, tempestivo, fiável e consistente da informação.

2.3 - Análise dos resultados globais O quadro II.1 reflecte os valores constantes da versão definitiva do SCR recebida pelo Tribunal de Contas, os valores da CGE e os desvios resultantes da comparação entre esses valores:

QUADRO II.1 Receita do Estado no Sistema Central de Receitas (ver documento original) Apuramento da Receita Líquida (RL) (ver documento original) Entre a informação constante da versão definitiva do SCR e a registada na CGE foram apenas detectadas divergências de Euro 294.071,22, no saldo transitado de liquidação, e de Euro 13.303,95, na cobrança.

Verificou-se que o primeiro destes desvios resultou de, no saldo das receitas a cobrar em 1 de Janeiro de 2002 inscrito na CGE (Mapa 3.2 - Receitas do Estado segundo a classificação económica) como constante no SCR, terem sido afectos Euro 272.066,14 a taxa de relaxe (valor que corresponde ao do saldo inicial da taxa de regularização de cheques sem provisão inscrito na tabela da DGCI-IR) e acrescidos Euro 22.005,08 a recursos próprios comunitários (incluídos na tabela da DGAIEC) que não constavam da versão recebida pelo Tribunal. Por sua vez, o segundo desvio ficou a dever-se a cobranças inválidas de IVA registadas numa figura contabilística (má cobrança), cujo campo não foi incluído na estrutura dos ficheiros recebidos pelo Tribunal.

Uma vez que, segundo a DGO, os valores inscritos no mapa 3.2 da CGE foram provenientes do SCR, tem de concluir-se que a informação recebida pelo Tribunal se encontrava incompleta face à que realmente constava do SCR, situação que não se deveria ter verificado. O Tribunal considera que esta situação não deverá repetir-se uma vez que prejudica a apreciação das Contas Públicas por este órgão de controlo.

É também de salientar que o valor dos saldos iniciais no SCR de 2002 é inferior, em Euro 238.267.276,99, ao valor (convertido para euros) dos saldos finais das receitas por cobrar na CGE de 2001 (que também consta mas de forma meramente indicativa do mapa 3.2 da CGE). Com a assumpção dos saldos do SCR verificou-se a eliminação de saldos resultantes da acumulação de registos indevidos em CGE de anos anteriores, nomeadamente, relativos a receitas afectas a tesourarias de finanças, a serviços aduaneiros e aos serviços administradores do imposto do selo e de impostos rodoviários. Verificou-se ainda que os saldos iniciais afectos aos serviços administradores do IVA e de IR no SCR de 2002 são, respectivamente, inferiores em 292,6 milhões e superiores em 50,4 milhões de euros aos dos saldos finais para 2001 resultantes da movimentação nas tabelas da DGCI-IVA e da DGCI-IR.

As divergências verificadas nos saldos de receitas por cobrar e nas receitas líquidas entre as tabelas de execução orçamental e a CGE têm constituído, para a Receita do Estado de anos anteriores a 2002, o primeiro factor demonstrativo da apreciação desfavorável do Tribunal sobre a fiabilidade da informação contida na CGE.

Por um dos princípios básicos do regime legal e do modelo de contabilização das receitas do Estado consistir na responsabilização dos respectivos serviços administradores, o registo das receitas com administração centralizada foi imputada pela DGO aos serviços administradores das mesmas, sem estes reunirem as condições adequadas para poderem assumir essa responsabilidade; apesar disso, verificou-se que estes serviços passaram a registar não apenas as receitas que tinham sido objecto de validação pelos respectivos sistemas próprios mas também a deter o ónus de, independentemente da situação constante desses sistemas, assumir os valores de receita cobrada e reembolsos e restituições pagos que foram apurados pela contabilidade da Tesouraria do Estado. A consequência deste facto foi que as divergências verificadas nos saldos de receitas por cobrar e nas receitas líquidas entre as tabelas dos serviços administradores que registaram a informação proveniente dos respectivos sistemas próprios e a CGE foram eliminadas do SGR (e consequentemente do SCR) devido a lançamentos subsequentes que vieram a igualar (para as receitas de cada serviço administrador) os valores registados neste sistema aos dos serviços cobradores e aos da Contabilidade do Tesouro.

Esta situação foi comprovada através da tabela da Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos (DSCGF) da DGCI que registou a movimentação das receitas afectas a impostos sobre o rendimento, do selo e rodoviários. A versão definitiva desta tabela resultou de pesquisas efectuadas às bases de dados das referidas receitas, na sequência do despacho do Director-Geral do Orçamento sobre a data de referência a considerar para conciliação das receitas do Estado de 2002 (30 de Abril de 2003).

Os valores globais de liquidação, cobrança, e reembolsos pagos constantes dessa tabela vieram a ser alterados por lançamentos efectuados no SGR que fizeram aumentar a receita líquida de 2002 em 147,6 milhões de euros e o saldo de liquidação a transitar para 2003 em 239,9 milhões de euros.

Outro factor demonstrativo para a apreciação do Tribunal consiste na comprovação dos sistemas próprios de administração de receitas do Estado conterem valores errados, incompletos ou desactualizados que não foram atempadamente rectificados porque o modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE continuou a ser utilizado sem deter as condições necessárias para produzir resultados finais que sejam fiáveis.

Tendo em conta o procedimento descrito que se consubstancia na alteração da informação apurada pelos serviços administradores, no sentido de eliminar as divergências entre esta e a registada pelos serviços cobradores ou na contabilidade do Tesouro sem que estas deixem efectivamente de subsistir, e também devido à apreciação do Tribunal de Contas sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade do processo de contabilização da Receita do Estado ser recorrente, foi determinado um conjunto de indicadores representativos, para cada período de incidência mensal ou anual e para cada entidade ou para o seu conjunto, do grau de tempestividade, do grau de fiabilidade e, finalmente, da prestação de informação fiável de forma tempestiva, este último para conjugar de forma ponderada a informação sintetizada nos outros. Estes indicadores permitem aferir a evolução verificada entre sucessivos períodos homólogos e entre as diferentes entidades para o mesmo período de incidência.

O Índice de Tempestividade (IT) corresponde ao valor percentual do quociente entre a duração (em dias) do período tempestivo e a dos períodos efectivos de contabilização definidos no ponto 2.2. Este índice foi determinado para a informação original (ITo) e para a definitiva (ITn).

O ITo é igual ao quociente (PT/PVo) que determina o grau de tempestividade da informação original (cujo valor contabilizado é Vo) em função do PT e atinge o valor máximo quando essa informação é registada nesse período.

Os resultados do ITo mostram que, em média, a duração do PT correspondeu a um terço do tempo necessário para registar a informação original e que os meses e as entidades de menor e maior tempestividade dessa informação foram, respectivamente, Janeiro e Dezembro, e, a DGO-SEMNE e a DGT.

O ITn é igual ao quociente (PT/PVn) que determina o grau de tempestividade da informação definitiva (cujo valor contabilizado é Vn) em função do PT e atinge o seu valor máximo quando a informação definitiva é registada nesse período. Os resultados do ITn mostram que a duração do PT correspondeu a um nono do tempo necessário para registar a informação definitiva e que o ITn cresce em função do período de incidência mensal mas não varia de entidade para entidade, devido ao encerramento da contabilização ter sido comum para todos os meses e entidades (em 16 de Dezembro de 2003). Este facto fez diminuir o PVn desde Janeiro até Dezembro e determinou o mesmo ITn mensal para todas as entidades (o ITn anual da DGCI-RPSF é superior aos das outras entidades porque a respectiva incidência só teve início em Maio de 2002).

O Índice de Fiabilidade (IF) da informação original face à definitiva corresponde ao valor percentual do quociente entre o valor da informação original (Vo) e a soma do mesmo valor com a dos valores absolutos das alterações efectuadas (Vn'). Os resultados do IF (Vo/Vn') mostram que o valor da informação original apenas correspondeu a cerca de 60% do valor da movimentação total. Os meses e entidades de menor e maior fiabilidade dessa informação foram, respectivamente, Dezembro, Outubro, a DGT e a DGAIEC.

O Índice de Fiabilidade Tempestiva (IFT) da informação original face à definitiva corresponde ao valor percentual do quociente entre o produto do valor da informação original de cada período de incidência mensal (Vo, em euros) pelo respectivo período tempestivo (PT, em dias) e a soma de uma sequência de produtos em que o primeiro é o do mesmo valor (Vo) pelo respectivo período efectivo para contabilização da informação original (PVo) e os restantes multiplicam o valor absoluto de cada alteração efectuada (em euros) pelo desfasamento entre a data de registo dessa alteração e o final do prazo para contabilização da informação original (em dias).

O IFT representa assim o peso relativo da movimentação imputada ao período tempestivo de contabilização face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas. Pode também ser interpretado como uma medida de adequação desse período para efectuar a respectiva contabilização.

O IFT de cada período de incidência mensal resulta do produto do ITo pelo peso relativo da informação original face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas (designado por IFTo).

A determinação do IFT para cada subconjunto da movimentação total em que seja possível diferenciar as respectivas informação original e alterações permite identificar as áreas de menor fiabilidade tempestiva da informação original.

Para o IFT atingir o valor máximo é necessário que a contabilização seja integralmente efectuada no período definido como tempestivo para esse efeito, penalizando este índice os atrasos no registo da informação original face a esse período e as posteriores alterações, neste caso, de forma crescentemente agravada pelos atrasos face ao registo da respectiva informação original.

Os resultados do IFT mostram que o valor da informação original prestada de forma tempestiva correspondeu a 21,8% do valor da movimentação total. Ou, em alternativa, que apenas 21,8% da informação registada no período tempestivo pode ser considerada fiável face à definitiva. Os meses e entidades de menor e maior fiabilidade dessa informação foram, respectivamente, Dezembro, Novembro, a DGT e a DGAIEC. É no entanto de salientar que os resultados se encontram influenciados pela imputação do registo dos Passivos Financeiros à DGT e pelo facto do respectivo valor só ter sido introduzido na versão do SCR de 4 de Dezembro de 2003, como alteração ao valor da informação de Dezembro de 2002. Considerando apenas a receita efectiva, o IFT da DGT aumenta de 9,1% para 45,8% (passando do pior para o melhor desempenho) e o IFT global de 21,8% para 35%.

De novo se reitera que estes resultados foram obtidos ponderando a fiabilidade da informação original face à definitiva (definida pelo peso relativo das alterações na movimentação total) pelo atraso verificado entre a contabilização efectiva e o período considerado como tempestivo para esse efeito. Assim sendo, este índice não é representativo da fiabilidade da informação definitiva mas permite determinar as áreas críticas a sujeitar a análise específica para apurar essa fiabilidade.

O resultado obtido depende da ponderação a utilizar, tendo a opção recaído num ponderador que penalizasse os atrasos de forma crescente, uma vez que o critério para avaliação da tempestividade deve ser coerente com os prazos estabelecidos para apresentação do Boletim Informativo de Execução Orçamental e pelo artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado cuja contabilidade também contempla a execução do Orçamento da Receita do Estado.

Daqui resulta que a maior utilidade deste indicador consiste em permitir a comparação entre períodos de incidência e entre as diferentes áreas a registar.

Instada a pronunciar-se no âmbito do exercício do contraditório, a Direcção-Geral do Tesouro refere não lhe parecer correcto utilizar o conceito de fiabilidade para determinar um indicador em que é estabelecida a relação entre o valor da informação inicial face à definitiva, por não dever ser este o alcance utilizado no n.º 1 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria 1.122/2000; entende a DGT que o referido conceito tem a ver com a "verdade ou sinceridade das contas" e não com a "integridade" inicial da informação para onde parece apontar a construção do indicador, acrescentando ainda que enquanto a primeira referência se encontra ligada ao cumprimento dos princípios e critérios estabelecidos, já a segunda está direccionada para o registo da informação completa dentro do prazo legal. Na actual conjuntura, em que a informação não se encontra totalmente automatizada, a DGT considera ser prematura a criação de tais indicadores, tanto mais que o processo não depende somente de si, salientando encontrar-se em vias de finalização a parte que lhe diz exclusivamente respeito (excepto a componente externa). Na óptica desta entidade, deveria existir primazia da substância sobre a forma, na busca de uma "imagem verdadeira apropriada da situação financeira e dos resultados das operações" como refere o Plano Oficial de Contabilidade.

Esta intervenção da DGT justifica, no entendimento do Tribunal, os seguintes esclarecimentos:

Os valores acumulados relativos à execução orçamental no final de cada período de incidência mensal são publicitados pelo Ministério das Finanças, através do Boletim Informativo, até ao dia 15 do mês seguinte a que essa execução respeita. Essa informação deverá estar contida no Sistema Central de Receitas, uma vez que a finalidade deste sistema é assegurar o registo da execução do Orçamento da Receita;

As normas contidas no artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado determinam que a DGT deve enviar à DGO, os elementos contabilísticos necessários à elaboração da Conta Geral do Estado, até ao dia 15 do mês seguinte ao que respeitam, com excepção dos relativos ao mês de Dezembro;

Apesar de se verificar , como a DGT reconhece, a inexistência de condições para a prestação de informação fiável neste prazo, o mesmo não só não foi objecto de qualquer alteração como veio até a ser reduzido pela DGO para o dia 10 do mês seguinte àquele a que a informação respeita nas instruções para a contabilização da Receita do Estado a partir de 2003;

Nestas circunstâncias, o período definido como tempestivo pelo Tribunal é coerente com o legalmente definido para a contabilidade da Tesouraria do Estado e com o instituído para a contabilidade orçamental, pelo que as observações da DGT sobre "a verdade ou a sinceridade das contas", o cumprimento dos princípios e critérios estabelecidos e a primazia da substância sobre a forma na procura de "uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira e dos resultados das operações" devem ser tão válidas para a informação prestada pelo Estado nesse período como para a informação que os contribuintes têm de prestar ao Estado nos períodos legalmente definidos para o efeito;

Verificando-se que os atrasos no fecho da contabilidade mensal têm sido muito significativos e contínuos, que a dimensão das alterações à informação prestada no período considerado tempestivo tem sido significativa e contínua e que as críticas do Tribunal sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade da informação contabilística têm sido recorrentes, a determinação dos indicadores apresentados contribui para avaliar de forma objectiva a evolução entre períodos de incidência e a diferenciação entre áreas de contabilização;

No presente capítulo apresentam-se os resultados das auditorias específicas que foram efectuadas para avaliar a aplicação dos princípios e critérios estabelecidos no âmbito da contabilização da Receita do Estado; as observações e conclusões resultantes dessa avaliação são consistentes com os resultados dos indicadores de tempestividade do período de contabilização efectivo face ao legal e da fiabilidade e fiabilidade tempestiva da informação original face à definitiva;

Se os circuitos de contabilização sujeitos a registo automático estiverem autonomizados dos sujeitos a registo manual ou a qualquer outra limitação da fiabilidade tempestiva, estes índices só identificam estes últimos como áreas críticas para exercício dos controlos interno e externo;

A informação sintetizada nos indicadores é útil e a construção dos mesmos não é prematura porque, efectivamente, a contabilidade orçamental não se encontra próxima de uma situação generalizada de fiabilidade tempestiva;

Os indicadores de fiabilidade não assentam na quantidade de informação tratada no período tempestivo mas no valor imputado a esse período face ao da movimentação total.

Os quadros seguintes apresentam os resultados obtidos com a aplicação ao SCR de 2002, dos Índices de Tempestividade, de Fiabilidade e de Fiabilidade Tempestiva, por período de incidência mensal e por entidade:

(ver documento original) Do tratamento e análise efectuada aos elementos recebidos pelo Tribunal para efeito da elaboração do presente Parecer, bem como dos esclarecimentos que foram prestados para justificar as divergências e lapsos detectados no decurso dessa análise, deve ainda destacar-se que:

O Tribunal de Contas tem vindo a defender a utilização de um modelo normalizado de registo que distinga a movimentação relativa a receitas emitidas pelo respectivo serviço administrador, por liquidação prévia (aquelas que são registadas previamente à respectiva cobrança e, portanto, as únicas que podem permanecer por cobrar ou serem anuladas), das receitas obtidas por autoliquidação dos respectivos sujeitos passivos (aquelas que só são registadas no momento da respectiva cobrança, incluindo as relativas a pagamentos por conta e retenções na fonte). Esta posição do Tribunal não foi considerada na definição das figuras contabilísticas movimentadas no SGR para o ano de 2002;

A informação registada pela DGAIEC continuou sem resultar directa e integralmente de dados transmitidos pelas aplicações informáticas do Sistema de Contabilidade Aduaneira utilizadas nos serviços dependentes daquela entidade;

A informação registada pela DGCI relativa às receitas obtidas pelas tesourarias de finanças continuou sem poder resultar directa e integralmente de dados transmitidos pelas aplicações informáticas dos Sistemas Locais de Cobrança e de Liquidação, porque o primeiro não se encontrava ainda instalado em todas as tesourarias e o segundo continuava por implementar nos serviços de finanças;

A contabilização pelos serviços da DGCI administradores de receitas do Estado continua a evidenciar divergências na cobrança validada por esses serviços face à registada na Contabilidade do Tesouro, devido às deficiências do processo de recolha e tratamento dessa informação, que não permite a transmissão, integração e conciliação automática dos dados, mas está dependente de um conjunto de procedimentos que não asseguram a detecção e correcção tempestiva das divergências;

Esta vulnerabilidade do modelo de contabilização resulta de neste se integrarem diferentes sistemas não relacionados entre si e com diferentes níveis de agregação, tornando praticamente inviável efectuar, em tempo útil, a conciliação e o controlo efectivo da informação registada;

Como consequência desta situação, verificou-se que a informação de cobrança constante das tabelas dos serviços administradores veio a ser alterada, por lançamentos efectuados no SGR que vieram a igualar a cobrança de receitas orçamentais aos valores que foram apurados pela DGT, como entidade responsável pela movimentação de fundos na Tesouraria do Estado; este procedimento que também foi seguido para registar os reembolsos e restituições pagos na CGE, constitui uma demonstração cabal da falta de fiabilidade do modelo de contabilização;

Ao ser sujeita a sucessivas actualizações, parte das quais afectando a situação ou a conciliação de operações realizadas em períodos com contabilização já encerrada, a informação constante das diferentes bases de dados torna-se inconsistente com os valores registados pelos serviços administradores relativos aos mesmos períodos facto que, só por si, coloca seriamente em causa a fiabilidade do processo de contabilização que gera estes dados, uma vez que não assegura valores definitivos até ao encerramento da CGE (apesar deste só se verificar quase um ano depois daquele a que respeita) nem os consegue conciliar com os da contabilidade do Tesouro.

Para ultrapassar esta inconsistência, o Tribunal recomenda que seja fixada uma data comum para apuramento e registo da informação original e da informação definitiva de cada período de incidência; as operações realizadas em período já encerrado mas só validadas em período posterior, deverão ser registadas de forma autónoma, como regularizações de períodos anteriores, nas tabelas correspondentes ao período de validação identificado pelos códigos e respectivas datas de conciliação (para as autoliquidações) ou de situação (para as liquidações prévias);

A cobrança apurada por pesquisa ao sistema próprio de administração dos impostos sobre o rendimento como obtida pelas tesourarias de finanças (5.696,8 milhões de euros) é inferior em 118 milhões de euros à registada por esses serviços cobradores (e que foi a considerada no SGR, no SCR e na CGE); este valor resulta dos desvios verificados na cobrança de IRS (menos 77,4 milhões de euros apurados pelo serviço administrador) e de IRC (menos 40,6 milhões de euros).

A manutenção de desvios deste tipo e dimensão também coloca seriamente em causa o controlo (que não é) exercido através do modelo de contabilização, tanto mais que se verifica numa área de intervenção exclusiva de serviços do Ministério de Finanças;

O Tribunal recomenda à DGO que, para além do prazo para contabilização da informação original de cada período de incidência, passe igualmente a determinar o prazo para registo da informação definitiva desse período.

O Tribunal entende a fixação destes prazos como uma condição necessária mas não suficiente para a solução das deficiências existentes, dependendo a sua eficácia da capacidade da DGO em os fazer cumprir e da aplicação das outras recomendações constantes do presente capítulo;

A DGT registou a cobrança das diferentes receitas orçamentais na Contabilidade do Tesouro pela respectiva informação de cobrança validada pelo Sistema de Controlo de Cobranças de Receitas do Estado e de Operações de Tesouraria (SCE); o Tribunal considera que o processo de validação e a inerente contabilização devem evoluir de forma a serem realizados com o desfasamento face ao respectivo período de incidência que se encontra determinado pelo regime legal da Tesouraria do Estado;

Continua o Tribunal a recomendar que devem ser criadas condições para o valor global da informação de cobrança ser diariamente conciliado entre a DGT e os serviços administradores;

No âmbito do exercício do contraditório, a DGT refere que o início da contabilização automática da receita obtida por documentos únicos de cobrança, previsto para 2004, irá permitir o registo diário das respectivas cobranças e facilitar a reconciliação num período mais curto do que o actual;

As receitas obtidas pelos Serviços Externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (SEMNE), foram registadas no SGR pela DGO, entendendo o Tribunal que esse registo deve ser efectuado pela DGT.

A DGT informa que passou a executar o registo das receitas obtidas pelos SEMNE no SGR, a partir de Janeiro de 2003, tendo na Contabilidade do Tesouro sido aberta uma conta de Receita do Estado afecta à DGT para registo dessas receitas; o Tribunal considera cumprida a recomendação efectuada sobre esta contabilização com a aplicação dos referidos procedimentos;

Considerando as competências atribuídas à DGO nos Decretos-Leis n.º 344/98, de 6 de Novembro, e n.º 301/99, de 5 de Agosto, o Tribunal entende que deve ser esta entidade a registar no SGR as excepções ao cumprimento dos princípios, normas e critérios de contabilização determinados para a execução do Orçamento da Receita do Estado, bem como as operações de encerramento e de compensação do encerramento da CGE.

A DGT refere efectuar os movimentos de encerramento da CGE, no SGR, por indicação da DGO pelo que quanto mais tarde esse encerramento ocorrer maior será o desfasamento temporal entre o primeiro e o último registo.

É por ser esta a situação de facto que o Tribunal entende que as referidas operações devem ser assumidas pela entidade responsável pelo controlo da execução orçamental, pela coordenação e centralização da respectiva contabilização e pela elaboração da Conta Geral do Estado.

Para concretizar esta recomendação deverão ser criadas, na Contabilidade do Tesouro, contas de Receita do Estado afectas à Direcção-Geral do Orçamento para registar as referidas operações, substituindo nesse âmbito a conta de Receita do Estado afecta à Direcção-Geral do Tesouro através de movimentos escriturais;

paralelamente, a contabilização orçamental destas operações também deve passar a ser efectuada (no Sistema de Gestão de Receitas) pela Direcção-Geral do Orçamento;

No Parecer sobre a CGE de 1999, o Tribunal considerou ilegal a manutenção de contas bancárias não integradas na Tesouraria do Estado e utilizadas por serviços administradores de receitas, para depositar reembolsos retidos aos beneficiários para pagamento das dívidas fiscais, tendo recomendado o encerramento de todas as contas bancárias existentes, sem suporte legal, em nome de responsáveis por serviços dependentes da Direcção-Geral dos Impostos e a abertura de contas no Tesouro sempre que fosse necessário substituir as contas a encerrar.

Estas contas deviam ser encerradas por infringirem o disposto no Regime da Tesouraria do Estado que se encontra em vigor e também devido aos riscos que envolve a respectiva movimentação dada a evidente falta de procedimentos de controlo que se possam considerar eficazes.

Apesar de todas as entidades envolvidas neste processo concordarem com esta posição, só em Dezembro de 2002 foi possível dar início ao processo de transferência dos saldos das referidas contas para a conta do Tesouro atribuída à DGCI para o efeito, tendo esta apresentado como saldo final credor na Contabilidade do Tesouro do mesmo ano, o valor de e 13.484.621,65. Segundo a DGCI, a aplicação dos valores transferidos para esta conta no pagamento de dívidas teve início em Abril de 2003.

Em Maio de 2002 entrou em funcionamento o designado Sistema de Restituições, Compensações e Pagamentos da DGCI (cuja acção no âmbito da execução da receita orçamental de 2002 foi registada no SGR pela DGCI-RPSF) para passar a gerir de forma integrada os saldos, as restituições, as compensações de dívidas e os inerentes pagamentos, utilizando para o efeito um circuito financeiro totalmente integrado na Tesouraria do Estado.

A actividade financeira da Tesouraria do Estado é registada pela Contabilidade do Tesouro, num sistema revelador da posição de tesouraria, por contrapartida da movimentação relativa a terceiros e à execução do orçamento das receitas e das despesas do Estado, em função do lançamento do valor de cada movimento em duas ou mais contas do respectivo plano, cujo âmbito mais fielmente traduza as características do facto que originou a operação a contabilizar. No quadro seguinte são apresentados os valores relativos à cobrança e a reembolsos e restituições pagos apurados no SCR e na Contabilidade do Tesouro (CT), discriminados pelas entidades intervenientes no processo de contabilização das receitas orçamentais, bem como os resultados da comparação entre os dois sistemas e com os valores inscritos na CGE:

Cobrança (ver documento original) Reembolsos e Restituições pagos (ver documento original) Os desvios apurados na cobrança ficaram a dever-se à cobrança inválida de IVA que não foi incluída nas versões do SCR recebidas pelo Tribunal e à substituição efectuada no SGR, dos valores obtidos pelas tesourarias de finanças provenientes dos sistemas próprios dos serviços administradores de impostos sobre o rendimento, do selo e rodoviários, pelos valores registados por essas tesourarias como cobranças das referidas receitas, tendo o registo destes valores sido anulado pela DGCI-TF e sido efectuado, por alteração da respectiva informação, pelas DGCI-IR, DGCI-ISelo e DGCI-ICI/ICA.

A análise efectuada ao sistema de contabilização das operações orçamentais (receitas e reposições abatidas nos pagamentos) do Tesouro faz com que o Tribunal de Contas continue a insistir na:

Organização da Contabilidade do Tesouro que permita autonomizar a movimentação efectuada em cada uma das áreas de responsabilidade financeira, tornando possível exercer efectivo controlo sobre essa movimentação e avaliar a fiabilidade e consistência dos respectivos registos com os das restantes áreas e com os escriturados na contabilidade de outras entidades;

Contabilização integral das receitas orçamentais por serviço administrador e discriminação da receita cobrada por serviço cobrador através da utilização de um processo fiável de recolha e tratamento da cobrança para efeito da respectiva validação (o que ainda não se pode considerar como atingido uma vez que se continuam a verificar desvios entre a informação registada por serviços administradores e a registada por serviços cobradores);

Criação de códigos de conta específicos das receitas obtidas por cada uma das entidades colaboradoras (foram apenas criadas contas de terceiros para validação das cobranças dessas entidades);

Registo das receitas imputadas aos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros pela DGT no SGR e na correspondente área da contabilidade do Tesouro mas, neste caso, devendo ser associadas a um código de conta específico.

Para concluir a análise dos resultados globais relativos à CGE de 2002, encontra-se evidenciada no quadro II.2, o apuramento da receita efectiva, por entidades, após a realização de operações escriturais traduzidas por acréscimo ou dedução à cobrança arrecadada pelos serviços com função de caixa do Tesouro ou pelas entidades colaboradoras.

Uma vez que o objecto do presente Parecer é a CGE de 2002, os dados deste quadro foram obtidos em função dos valores relativos à receita cobrada (correspondente à receita orçamental líquida) e às reposições abatidas nos pagamentos que constam daquela Conta, no mapa 4.4 referente à situação de tesouraria.

No entanto, deve ter-se presente que os valores registados no referido mapa são os registados na Contabilidade do Tesouro e apresentam desvios globalmente significativos face aos valores provenientes dos sistemas próprios dos serviços administradores das receitas do Estado, tendo sido comprovado conterem incorrecções ou desactualizações que não foram eliminadas, colocando em causa a fiabilidade dos respectivos processos de contabilização, por falta de controlo tempestivo sobre os mesmos.

QUADRO II.2 Apuramento da receita efectiva por entidades (ver documento original) Em termos de entidades cobradoras verifica-se que a maior cobrança continuou a ser obtida pelas tesourarias de finanças (que arrecadaram mais 1.818,7 milhões de euros do que em 2001) com 31,4% do total arrecadado (atingindo este 36.537,8 milhões de euros, mais 9,5% do que em 2001), seguidas pelas entidades colaboradoras na cobrança (24,2%), pela DSCIVA (DGCI-IVA) (24%) e caixas da DGAIEC (17,7%), e, por fim, das contas bancárias da DGT (2,7%); a quase totalidade da cobrança obtida pelas entidades colaboradoras (que aumentou 962,4 milhões de euros face à do ano anterior) foi relativa às receitas de IR (71,6%) e de IVA (24,1%).

A cobrança por entrada de fundos foi acrescida em 25.601 milhões de euros, através de operações escriturais, dos quais 83,2% corresponderam ao registo de passivos financeiros provenientes de dívida pública para satisfação das necessidades de financiamento. Também por operações escriturais, foram efectuadas deduções aos valores cobrados que foram registados como orçamentais, as quais atingiram 1.700,2 milhões de euros que tiveram como principais destinatários as Regiões Autónomas (38,7 %), a Segurança Social (29,6%) e as Autarquias (19%).

Ao valor remanescente (60.438,6 milhões de euros) foi ainda abatido o valor dos pagamentos para reembolso ou restituição de receitas orçamentais indevida ou excessivamente cobradas e registadas no mesmo ano ou em anos anteriores; segundo a CGE, foram pagos reembolsos e restituições no valor de 5.390,6 milhões de euros, dos quais 53,7% foram relativos a IVA e 45,6% a IR.

As receitas obtidas desta forma, designadas como receitas líquidas, constituem o produto final da execução do Orçamento, matéria sobre a qual o Tribunal já definiu a sua posição em anteriores pareceres. O referido processo de contabilização continuou a distinguir os reembolsos das demais deduções, através do registo autónomo dos reembolsos como anulações de cobrança, enquanto as restantes deduções são abatidas no apuramento da receita cobrada designada por receita bruta; os reembolsos são contabilizados na sequência do respectivo pagamento, enquanto as outras deduções são contabilizadas na sequência do apuramento pelo serviço competente para esse efeito, dos valores a entregar e que só posteriormente serão pagos, procedimento que o Tribunal de Contas igualmente tem vindo a defender para os reembolsos e restituições.

Na CGE de 2002, a receita líquida sem as reposições abatidas nos pagamentos (que não constituem receita porque são abatidas à despesa orçamental) e sem os passivos financeiros (que cresceram 36,6% devido à utilização de mais 5.705,9 milhões de euros de dívida pública do que em 2001), ou seja, a receita efectiva totalizou 33.249,2 milhões de euros, o que representou um crescimento de 11,7% (mais 3.487,8 milhões de euros) face ao ano anterior.

No entanto, a análise efectuada ao processo de contabilização das receitas no âmbito da execução do Orçamento do Estado para 2002, leva o Tribunal de Contas a manter uma posição de reserva sobre a forma como os resultados foram obtidos, não só pela falta de fiabilidade e de consistência que o modelo e os procedimentos utilizados admitem, como pela convicção que, nestas condições, a única certeza que é possível ter sobre a receita orçamental efectivamente obtida é que o respectivo valor não corresponde ao que se encontra inscrito na Conta Geral do Estado.

Este facto contraria o disposto no n.º 1 do artigo 26.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), na parte em que determina a elaboração da Conta Geral do Estado com clareza, exactidão e simplicidade.

Instada a pronunciar-se, no âmbito do exercício do contraditório ao presente capítulo, a Direcção-Geral do Orçamento referiu, quanto às considerações de índole geral produzidas sobre a contabilização e o apuramento da receita orçamental, nada ter a acrescentar aos comentários (inseridos no final do ponto 2.6.3) sobre os resultados da auditoria à contabilização dos impostos sobre o rendimento, considerando esses comentários extensivos às outras receitas orçamentais.

Por sua vez, a Direcção-Geral dos Impostos considera que o conteúdo do presente capítulo traduz a realidade observada quanto aos procedimentos contabilísticos efectuados na DGCI no que concerne às receitas dos impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo e rodoviários. Esta entidade reconhece continuar a debater-se com deficiências estruturais nos circuitos de informação que têm subjacente a falta de articulação entre os sistemas próprios das entidades intervenientes e são geradoras de incumprimento nos prazos dos registos e na fiabilidade da informação. Salienta que as divergências resultantes de informação não conciliada continuam a ser fruto de investigação junto da DGITA e da DGT com o objectivo de ser localizada a origem das anomalias. A DGCI entende que no essencial o SGR veio apenas permitir uma maior celeridade no fecho da Conta pela DGO mas critica a inexistência de um módulo de administração que permita inscrever a cobrança por entidade cobradora (tendo por objectivo a conciliação com os dados disponibilizados pela DGT), as cobranças devidas às Regiões Autónomas, as derramas devidas aos Municípios e o registo da informação de anos transactos. Finalmente a DGCI refere um conjunto de medidas já desencadeadas (criação do documento único de cobrança de leitura óptica em 1997, avanço para a desmaterialização deste documento em 2004, implementação da conta corrente do sujeito passivo que numa primeira fase aglutina os registos dos impostos sobre o rendimento e do selo) ou em curso (integração das receitas em execução fiscal no circuito do documento único de cobrança) que lhe permitirão, no futuro, responder a alguns dos objectivos recomendados pelo Tribunal de Contas.

As observações da DGCI levam o Tribunal a referir que o SGR não permitiu maior celeridade no fecho da Conta relativa ao primeiro ano de incidência (2002) e que as medidas indicadas pela DGCI só poderão ter reflexo efectivo a partir de 2004, e a insistir na aplicação do conjunto de recomendações apresentadas no presente capítulo como forma de ultrapassar as deficiências estruturais que a DGCI também reconhece existirem nos circuitos de informação subjacentes ao processo de contabilização e controlo da Receita do Estado.

Instadas a pronunciar-se sobre o presente capítulo, as Direcções-Gerais das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) e de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA) não responderam.

2.4 - Receitas aduaneiras e impostos especiais sobre o consumo 2.4.1 - Contabilização das receitas do Estado pela DGAIEC 2.4.1.1 - Enquadramento No sentido de aferir sobre a evolução do processo de contabilização anteriormente referido, os serviços do Tribunal realizaram uma acção de controlo com vista à análise e avaliação dos procedimentos de contabilização das receitas do Estado pela DGAIEC no Sistema de Gestão de Receitas (SGR).

Esta acção teve como objectivo avaliar a implementação do Regime de Contabilização da Receita do Estado na área dos impostos sob administração da DGAIEC, quanto à conformidade do processo de contabilização ao regime legal, à fiabilidade e tempestividade da informação registada e à evolução face ao processo anteriormente utilizado.

O objecto da acção foram os serviços centrais da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), mais concretamente a Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários (DSRNRPC), serviço ao qual está cometido o processo de contabilização.

Para a prossecução do objectivo fixado os serviços do Tribunal, para além do estudo do quadro normativo subjacente ao novo sistema de contabilização das receitas do Estado, procederam à análise da informação solicitada à DGAIEC:

Relativa aos movimentos registados no SGR no balcão 9999, pela DSRNRPC e extraídos em Janeiro de 2004;

Tabela mod. 28 (anual e mensal) - versão definitiva;

Tabela mod. 28 (anuais e mensais) de cada um dos serviços periféricos (ver nota 1) da DGAIEC - versões definitivas;

Listagem dos reembolsos emitidos e pagos durante o ano de 2002, relativos à receita do Estado e Receitas Aduaneiras Sujeitas a Liquidação (RASL).

Os serviços do Tribunal procederam ainda à análise e avaliação da conformidade das operações com os procedimentos e as normas/instruções definidas, com os requisitos legais aplicáveis, bem como da exactidão dos registos contabilísticos, da tempestividade dos registos no SGR e disponibilização dessa informação no Sistema Central de Receitas (SCR) e à aferição da existência ou não de mecanismos de prevenção e detecção de eventuais erros de contabilização, bem como à observação dos procedimentos executados para o registo das operações no SGR.

Dezembro de 2002 foi o mês seleccionado para análise das operações de contabilização no SGR por ser este mês que habitualmente regista maior volume de informação e ser a ele que reportam as operações decorrentes da conciliação com a DGT.

2.4.1.2 - Processo de contabilização e controlo Conforme o estabelecido no art.º 6º, n.º 2 do anexo à Portaria 1122/2000 (2ª Série), de 28 de Julho, que aprova as normas relativas aos procedimentos de contabilização das receitas, a DGAIEC, enquanto entidade administradora de receitas, deve fornecer diariamente à DGO informação sobre a receita, por natureza de operação de execução, centro de receitas e dia.

Esta obrigação corresponde ao fornecimento da informação relativa aos serviços periféricos (alfandegas, delegações e postos aduaneiros) que, pelos Despachos n.ºs 19941/2000 (2.ª Série), de 6 de Outubro, 24196/2001 (2.ª Série), de 28 de Novembro, e 2517/2002 (2ª Série), de 1 de Fevereiro, do Ministro das Finanças, exercem funções de caixa.

De acordo com o art. 3.º do Decreto-Lei 301/99 de 5 de Agosto, "Cada serviço poderá dispor de um ou mais centros de receita, constituindo cada um destes uma unidade contabilística", referindo o n.º 2 do mesmo artigo que a "atribuição do código de serviço e dos centros de receitas dele dependentes é da responsabilidade da DGO".

Salienta-se ainda que nas instruções para o lançamento das tabelas de receita do Estado, datadas de 13 de Fevereiro de 2002, a DGO refere que de acordo com as suas necessidades os serviços deverão solicitar a criação de códigos de serviço/centros de receita (entidades liquidadoras) que entendam.

Apesar de terem sido criados os códigos de centro de receitas, para todos os serviços periféricos da DGAIEC os serviços do Tribunal constataram que, apenas a Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários (DSRNRPC), serviço central da DGAIEC, procedeu ao registo no Sistema de Gestão de Receitas da informação contabilística relativa aos 31 serviços de si dependentes, após agregação da mesma, não tendo sido disponibilizado àqueles serviços o acesso à aplicação que suporta o sistema referido.

A contabilização no SGR foi efectuada por digitação manual dos valores relativos à receita dos impostos cobrados pela DGAIEC, transcritos das tabelas mensais aglutinadoras, elaboradas pela DSRNRPC, com base nas enviadas pelos 31 serviços periféricos, sem que tenha sido assegurada a transmissão automática da informação (directamente do Sistema de Contabilidade Aduaneira (SCA) para o SGR).

O SCA é um sistema informático desenvolvido inicialmente pela Direcção de Serviços de Sistemas Informáticos da DGAIEC mas encontrando-se desde 1998, a cargo da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA). Trata-se de uma aplicação de índole contabilística, concebida de acordo com as exigências decorrentes das competências e obrigações cometidas à DGAIEC.

Este sistema, segundo aquela Direcção-Geral, encontra-se em permanente evolução e actualização, prevendo-se para 2004 a implementação de um interface que fará a ligação directa ao SGR, permitindo desta forma o registo contabilístico "on line" por todos os serviços do balcão da DGAIEC.

Cada estância aduaneira elabora as tabelas em folha de cálculo Excel, tendo em conta as figuras contabilísticas saldo inicial, liquidação, cobrança, anulação de liquidação, saldo final, reembolsos e receita líquida financeira, preenchidas segundo a classificação económica das receitas públicas e remetidas mensalmente à Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários, em suporte papel e por correio electrónico, até ao dia 15 do mês seguinte àquele a que dizem respeito. Caso haja rectificações aos valores inscritos é elaborada e remetida uma nova tabela mod. 28, em substituição da anterior.

Posteriormente, a Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários procede à aglutinação das tabelas mensais remetidas pelos serviços periféricos, conciliando a informação com recurso à consulta ao Sistema de Contabilidade Aduaneira e à base de dados, criada para a gestão da informação relativa aos reembolsos de receita do Estado.

A tabela mod. 28 Aglutinadora (Tabela das receitas liquidadas e cobradas - DGAIEC) constitui o documento suporte de registo no SGR e resume as operações ocorridas e as correspondentes alterações (quantitativa - unidades monetárias e ou qualitativas - classificação económica), sendo enviada mensalmente para a DGO.

Na base de dados anteriormente referida, encontram-se reflectidos os valores dos reembolsos emitidos e pagos, objecto de registo posterior no Sistema de Gestão de Receitas. Refira-se que em matéria de reembolsos, por instruções do Director-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, nas tabelas mod. 28 deverão ser registados os reembolsos pela emissão. Porém, conforme se apurou, a DGAIEC apenas procede ao respectivo lançamento após informação de pagamento da DGT, pelo que, as tabelas evidenciam não o valor da emissão mas o do pagamento, como se apenas aquele tivesse sido o emitido.

Importa salientar que os reembolsos são processados centralmente através de transferência bancária, movimentando as contas da DGT destinadas a esse fim, pelo que o primeiro destinatário da informação de pagamento é a DSRNRPC.

2.4.1.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada Da documentação apresentada e do confronto com a informação residente na base de dados disponibilizada (SGR e SCR) os serviços do Tribunal verificaram que, apesar de se terem verificado lançamentos de índole correctiva, o arquivo contabilístico não comportava os documentos justificativos dessas correcções, existindo apenas a última versão do documento de registo (tabela mod. 28 - Aglutinadora), agregando todos os registos entretanto executados.

O facto da DGAIEC apenas reter a última versão do documento de registo, impediu os serviços do Tribunal de proceder ao controlo, revisão, confirmação e conciliação, para aferir sobre a fiabilidade, credibilidade, integridade e objectividade da informação contabilística.

De resto, este procedimento contraria o disposto no n.º 3 do art.º 2 da Portaria 1122/2000 (2ª Série), de 28 de Julho, que determina que "Todos os factos que originem operações de execução devem ter um suporte documental com existência material ou electrónica."

Na análise ao ficheiro do SGR relativo aos saldos iniciais do ano de 2002, os serviços do Tribunal procederam ao confronto dos respectivos valores com os existentes na tabela mod. 28 Anual da DGAIEC, bem como com os valores do SCR, não se tendo verificado divergências entre os valores dos saldos inscritos no SGR e os da tabela mod. 28 Anual.

Porém, entre os valores constantes das versões do SCR recebidas no Tribunal e os do SGR introduzidos pela DSRNRPC, apuraram-se divergências na operação de execução "Saldos transitados de liquidação", nas seguintes rubricas da classificação económica:

QUADRO II.3 Saldos de liquidação em 01/01/2002 não evidenciados no SCR (ver documento original) Em 2002 o registo da informação efectuou-se com periodicidade mensal, conforme instruções da DGO, o que só pode considerar-se norma transitória, já que de acordo com o n.º 2 do art.º 6º do anexo à Portaria 1122/2000 (2ª Série), de 28 de Julho, "as entidades administradoras das receitas fornecem diariamente à Direcção Geral do Orçamento informação sobre a receita, por natureza, operação de execução, centro de receita e dia".

O primeiro registo introduzido pela DSRNRPC relativamente à contabilidade de 2002 ocorreu em 31 de Julho de 2002, com data-valor de 31 de Janeiro de 2002, tendo-se efectuado entre aquela data e 30 de Setembro de 2003, 156 lançamentos registados por balcão (foi utilizado apenas o correspondente aos serviços centrais - 9999), figura contabilística, data-valor e classificação económica.

Da análise efectuada aos registos no SGR, evidenciados nos quadros seguintes, verifica-se que, em média, foram feitos quatro registos, com datas diferentes, mas todos reportam informação à mesma data-valor, sendo que o primeiro dos quatro (registo/inicial) respeita ao lançamento da tabela mod. 28 Aglutinadora e os restantes, a correcções/alterações ao anterior:

QUADRO II.4 Lançamentos efectuados no SGR - Desfasamentos verificados (ver documento original) QUADRO II.5 Lançamentos efectuados no SGR por operação de execução (ver documento original) Da mesma forma, os serviços do Tribunal verificaram que os montantes relativos à tabela mod. 28 de Janeiro de 2002 (data-valor de 31-01-2002) sofreram alterações em 25 de Setembro de 2002, isto é, dois meses após o registo inicial, encontrando-se nessa data contabilizado todo o primeiro semestre de 2002 (registo até Junho de 2002).

Apurou-se ainda que, em 21 de Fevereiro de 2003, foram registados no SGR os valores relativos às duas últimas tabelas mod. 28 do ano de 2002 (Novembro e Dezembro) - valores iniciais. Todos os registos subsequentes a essa data tiveram como finalidade corrigir a informação reportada a todas as tabelas de 2002, exceptuando a relativa ao mês de Julho que teve como única data de registo 27 de Setembro de 2002.

Para todos os meses de 2002, à excepção do referido, os serviços do Tribunal verificaram a existência de registos alterando a informação inicial, sempre com data-valor do último dia do respectivo mês, mas que se prolongaram ao longo do ano de 2003, sendo que o último registo se verificou em 30 de Setembro deste ano, isto é, cinco meses depois da data limite de referência, fixada pela DGO, para o processo de conciliação entre a DGT, DGO e as várias entidades intervenientes na contabilização das receitas do Estado para 2002, sendo pois evidente a falta de tempestividade da informação, relevante para o acompanhamento da execução orçamental.

O facto de se observarem correcções aos valores da informação inicial (tão elevadas em número e tão distanciadas no tempo, face à data real de ocorrência da operação que a origina), denotam igualmente deficiências no sistema de controlo existente na DGAIEC.

Como já foi referido, aos serviços do Tribunal não foi possível aceder nem às versões iniciais das tabelas mod. 28 nem aos documentos justificativos das alterações introduzidas, levando o Tribunal a concluir pela sua inexistência e portanto pelo não cumprimento, por parte da DGAIEC, dos n.ºs 3 e 4 do art.º 2.º das normas relativas aos procedimentos de contabilização de receitas do Estado, aprovadas pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, que estabelecem que "Todos os factos que originem operações de execução devem ter um suporte documental com existência material ou electrónica" e "As entidades administradoras das receitas serão também responsáveis pelo arquivo dos suportes de toda a informação produzida..." respectivamente.

Em 2002 foram efectuados 86 lançamentos correctivos, que incidiram sobre todas as figuras contabilísticas utilizadas pela DGAIEC e afectaram a informação relativa a todos os meses, com excepção da de Julho.

No que respeita aos reembolsos, da análise à informação registada no SGR os serviços do Tribunal verificaram que o valor dos reembolsos pagos registados em 31 de Julho e 6 e 7 de Agosto de 2002, com data-valor do último dia dos meses de Janeiro a Maio, perfaz Euro 12.146.635,93, valor registado como sendo de reembolsos emitidos em 25 de Setembro de 2002, com data-valor do último dia dos meses de Janeiro a Junho do mesmo ano.

Verifica-se ainda que entre 27 de Setembro de 2002 e 11 de Julho de 2003, foram registados reembolsos emitidos e reembolsos pagos por igual valor, reportando ao último dia dos meses de Julho a Dezembro de 2002.

Apesar da DGAIEC ter informado que a contabilização dos reembolsos se efectua pela emissão e pelo pagamento, resulta claro que assim não procedeu, pelo menos para os seis primeiros meses de 2002, conforme se pode concluir da informação constante do quadro seguinte:

QUADRO II.6 Lançamentos efectuados no SGR - Reembolsos (ver documento original) Pela análise dos registos pode também concluir-se que os últimos lançamentos efectuados, em 11 de Julho e 22 de Setembro de 2003, estão relacionados com procedimentos de conciliação da informação registada pelas DGAIEC e DGT, por forma a igualar os valores da DGAIEC aos da contabilidade do Tesouro que, tal como para outras figuras contabilísticas, foram mais uma vez assumidos pela DGO para efeitos da elaboração da respectiva CGE.

Considerando que os serviços periféricos enviam as tabelas aos serviços centrais da DGAIEC, até ao dia 15 do mês seguinte a que a informação respeita, neste caso, até 15 de Janeiro de 2003, as relativas ao mês de Dezembro de 2002, a DSRNRPC dispôs de mais de um mês para proceder à aglutinação da informação e ao seu registo no SGR, sendo que esta mesma informação veio a sofrer alterações logo no mês seguinte ao da sua introdução e novamente decorridos sete meses após o registo inicial, conforme se explicita no quadro seguinte:

QUADRO II.7 Lançamentos no SGR - Tabela do mês de Dezembro (ver documento original) Acresce ainda que desses registos, por consulta ao arquivo contabilístico, não se encontrou qualquer documento justificativo dos lançamentos correctivos, encontrando-se apenas a última versão da tabela aglutinadora mensal elaborada pela Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários e os mapas extraídos do SGR.

No âmbito do Parecer sobre a CGE e na sequência dos processos implementados a partir de Maio de 2002, a DGO passou a reportar periodicamente ao Tribunal de Contas a informação, para o acompanhamento da execução do Orçamento da Receita do Estado, por meio de ficheiros informáticos extraídos do SCR.

Para 2002, as várias versões dessa informação foram remetidas entre 16 de Outubro de 2002 e 16 de Dezembro de 2003:

QUADRO II.8 Versões do SCR remetidas ao Tribunal (ver documento original) Das 14 remessas efectuadas pela DGO, são evidenciados os valores totais apurados para o balcão da DGAIEC, os quais são coincidentes com os inscritos na CGE de 2002, salientando-se que ao longo destas versões foi sendo consecutivamente corrigida a informação inicial.

2.4.1.4 - Evolução face ao processo de contabilização anterior Em anteriores Pareceres sobre a CGE, o Tribunal de Contas tem vindo a defender uma posição de reserva face aos valores registados relativos à execução do Orçamento da Receita, porque o modelo até então utilizado não assegurava a prestação de uma informação fiável e tempestiva.

Com a implementação e entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas foram criadas condições para que fossem definidas regras comuns de contabilização e para a centralização de toda a informação num sistema informático especializado para o efeito.

No entanto permanecem por satisfazer condições essenciais para serem alcançados os resultados pretendidos, em especial no que concerne à centralização e integração de toda a informação, entre os sistemas em uso por parte da DGAIEC e os sistemas locais e centrais da DGO/II e a DGT, o que requer a informatização plena de todas as operações.

No que se refere aos sistemas em uso na DGAIEC, mais concretamente o SCA, em 2002 continuou a verificar-se a impossibilidade de produção automática das tabelas mod. 28, mantendo-se as deficiências relatadas em anos anteriores.

De referir no entanto que as normas que presidem à entrada em funcionamento do SGR, a serem integralmente cumpridas, permitem ao Tribunal o conhecimento detalhado de toda a informação registada pelos serviços administradores das Receitas do Estado, situação que com os procedimentos até à data vigentes naquelas entidades, nem sempre se tem verificado.

Em resultado da análise efectuada e com base na matéria exposta, o Tribunal entende recomendar que:

Seja nomeado o responsável pela contabilização dos factos registados no SGR, nos termos do n.º 1 do art.º 3º.

das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, e que seja atribuída a respectiva credenciação/formalização para as actividades inerentes ao exercício dessa função;

Seja dado cumprimento, pela DGAIEC, ao n.º 3 do art.º 2.º da referida Portaria, para que seja organizado um arquivo contabilístico contendo toda a informação sobre os factos/operações registados no SGR;

Sejam eliminadas as deficiências do SCA no sentido deste produzir, de forma integral, toda a informação referida no âmbito da elaboração da tabela mod. 28, com inclusão da relativa ao processo de reembolso, identificando a data de produção e que sejam cumpridos os requisitos, relativos às tabelas de receita, conforme o disposto no n.º 2 do art.º 45º do Regime de Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei 191/99, de 5 de Junho, que estabelece que o registo da movimentação de fundos derivados das anulações da receita orçamental decorrentes dos reembolsos e das restituições se processa "... através da inserção nas tabelas da receita de colunas para os registos de reembolsos de impostos e restituições de cobrança, adaptando-se em conformidade os registos para a relevação da receita bruta e líquida";

Sejam suprimidas as deficiências que impeçam o Sistema de Gestão de Receitas de assegurar de forma integral, fiável, tempestiva e consistente a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar.

Instadas a pronunciarem-se em sede do exercício do contraditório sobre o ponto 2.4.1 do presente capítulo, a DGAIEC e a DGITA não responderam.

A DGT e a DGO, ainda que referindo no exercício do contraditório os pontos 2.1 a 2.5 do presente capítulo, não emitiram quaisquer comentários sobre a matéria constante do presente ponto.

2.4.2 - Reembolsos processados na Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo 2.4.2.1 - Enquadramento O processamento dos reembolsos de receita do Estado, relativos a impostos sobre a administração da DGAIEC é efectuado de um modo geral através dos seus serviços periféricos (alfândegas e delegações aduaneiras), verificando-se no entanto, a existência de um conjunto deles, designadamente os relativos a Imposto sobre os Produtos Petrolíferos (ISP), que são excepção àquela regra, e por isso processados exclusivamente pelos serviços centrais daquela Direcção-Geral.

Na sequência da acção de controlo realizada sobre os reembolsos de receita do Estado de 2001, processados nos serviços centrais da DGAIEC, e tendo em conta os resultados produzidos, considerou o Tribunal a necessidade de proceder a uma acção na mesma área, tendo em vista a análise do processamento e contabilização dos reembolsos de ISP, relativamente aos combustíveis contidos nos reservatórios de viaturas novas destinadas à expedição e à exportação, bem como do relativo ao Fundo de Estabilização Aduaneiro (FEA), com referência a 2002.

Tendo em vista a prossecução destes objectivos os serviços do Tribunal procederam:

Ao estudo dos resultados apurados na acção de controlo realizada à DGAIEC, no âmbito do Parecer sobre a CGE de 2001, designadamente das questões de carácter jurídico suscitadas na resposta elaborada por aquela entidade no âmbito do contraditório que só foi recebida posteriormente à aprovação do Parecer pelo Tribunal;

À análise da informação solicitada à DGAIEC, relativamente aos pedidos de reembolso de ISP, processados no ano de 2002, referentes àqueles combustíveis, por operador, mês e destino;

Ao confronto desta informação com a constante nos correspondentes processos de pedido de reembolso, cuja apreciação e decisão compete à Divisão do Imposto sobre os Óleos Minerais (DIOM);

À análise da informação prestada pelo Núcleo de Auditoria Interna (NAI) da DGAIEC em resultado do pedido de esclarecimentos adicionais quanto aos procedimentos desenvolvidos pelas Alfândegas de Alverca e de Setúbal, no âmbito dos pedidos de isenção de ISP sobre os combustíveis contidos nos reservatórios das viaturas novas com destino à expedição e à exportação;

Ao apuramento, relativamente ao FEA, do montante do reembolso contabilizado e pago, bem como, da correcção dos respectivos procedimentos.

2.4.2.2 - Análise e avaliação da informação seleccionada 2.4.2.2.1 - Reembolsos relativos à isenção de ISP sobre o combustível contido nos reservatórios dos veículos novos destinados à expedição e à exportação O procedimento que tem vindo a ser adoptado por Portugal no sentido de isentar de ISP o combustível contido nos reservatórios dos veículos novos com destino à expedição, contrariava a legislação em vigor.

Esta matéria tinha já suscitado algumas divergências no seio da Comunidade, pelo que o "Comité des Accises", com o objectivo de harmonizar os procedimentos dos Estados Membros emanou, em 10 de Outubro de 2001, um conjunto de Orientações, que mereceu a aprovação daqueles Estados, no sentido de que o carburante em causa se encontra sujeito a ISP no Estado Membro onde o abastecimento tiver lugar.

O Despacho 58/2003 do SEAF, de 14 de Janeiro, sancionando aquele entendimento produziu efeitos apenas a partir do ano de 2003, tendo a DGAIEC continuado a isentar de ISP o combustível contido nas viaturas destinadas a ser comercializadas em território nacional e em outros Estados Membros.

Assim, durante o ano de 2002, foram processados indevidamente reembolsos de ISP no valor de Euro 474.852,60, sendo que Euro 34.584,51 respeitaram ao combustível abastecido em viaturas destinadas a ser comercializadas em território nacional, enquanto que relativamente às viaturas destinadas a outros Estados Membros, aquele montante ascendeu a Euro 440.268,09.

Dado que o mecanismo de atribuição deste tipo de reembolso assenta essencialmente na declaração das quantidades abastecidas por parte das empresas petrolíferas tornou-se pertinente identificar que tipo de controlo é exercido pela Divisão do Imposto sobre os Óleos Minerais (DIOM) e pelas estâncias aduaneiras das correspondentes áreas de jurisdição, neste caso, as Alfândegas de Setúbal e de Alverca.

O controlo efectuado pela DIOM consubstancia-se apenas no confronto da informação recebida da empresa petrolífera e que consiste na indicação da quantidade de gasolina e de gasóleo abastecida, com a correspondente informação prestada pela respectiva Alfândega (mapa com a indicação do número de veículos por destino, quantidade e tipo de combustível).

Respondendo, através do NAI, às questões colocadas pela equipa do Tribunal sobre os procedimentos de controlo exercidos, relativamente às informações prestadas pelas empresas fabricantes, a Alfândega de Setúbal referiu que procede:

À verificação física da descarga de parte dos carregamentos de combustível, pela empresa petrolífera, que durante o ano de 2002 correspondeu a 7 dos 61 carregamentos efectuados;

Ao confronto documental, efectuado em regra, semestralmente, das quantidades de combustível abastecido com os elementos fornecidos pela empresa fabricante.

Os procedimentos efectuados pela Alfândega têm por base o facto de esta considerar eficiente o controlo interno montado pelo fabricante, quer pela limitação dos abastecimentos às viaturas da linha de montagem quer pelo sistema informático instalado no final desta.

Não pode, no entanto, ser essa a opinião do Tribunal, face ao que se observou no âmbito da auditoria realizada, conforme de seguida se relata.

No decurso do trabalho de campo, constataram os técnicos do Tribunal, que os dados relativos ao mês de Junho de 2002, não se encontravam desagregados por destino, pelo que foi solicitado à DIOM que diligenciasse junto da empresa fabricante a obtenção desta informação. Assim, foram remetidos aos serviços do Tribunal dois ficheiros resultantes do sistema informático instalado no final da linha de montagem, sendo um relativo às viaturas abastecidas com gasóleo e outro relativo às viaturas abastecidas com gasolina.

Do confronto efectuado entre os valores constantes dos ficheiros acima referidos e a correspondente informação constante do mapa que acompanha o pedido de reembolso remetido pela empresa petrolífera e remetido à Alfândega de Setúbal pelo fabricante, apurou-se que não é coincidente:

O número de viaturas com destino a cada um dos países;

O número total de viaturas;

A discriminação das viaturas, por tipo de combustível.

Face às divergências detectadas, apesar de materialmente pouco relevantes em termos do valor de ISP apurado, não pode o Tribunal considerar fiável o sistema de controlo existente na empresa fabricante apesar da opinião emitida pela Alfândega de Setúbal a esse respeito.

Na verdade, a avaliação do sistema de controlo interno não poderá limitar-se à apreciação do sistema informático instalado no final da linha de montagem, principalmente, quando se verifica que a informação que dele consta é distinta da remetida à DGAIEC para efeitos de processamento do reembolso.

Quanto à Alfândega de Alverca e ainda de acordo com a informação prestada pelo NAI, o controlo efectuado às duas empresas fabricantes situadas na área da sua jurisdição, incide essencialmente sobre o consumo mensal declarado por estas e a conformidade destes valores com os abastecimentos efectuados, tendo em conta a capacidade dos tanques de armazenagem.

Neste domínio será de salientar que não consta dos procedimentos de controlo promovidos pela Alfândega de Alverca a verificação física dos depósitos e dos abastecimentos.

Contrariamente à informação da estância aduaneira, da análise efectuada aos processos na Divisão do Imposto sobre os Óleos Minerais, verificou-se que no mapa dos consumos de um dos fabricantes não é feita a desagregação por destino de viatura fabricada e que tal informação só foi disponibilizada àquela Divisão, num mapa resumo relativo a todo o ano de 2002, a solicitação dos serviços do Tribunal.

Considerando que o procedimento relativo à isenção de ISP que incide sobre o combustível contido nas viaturas novas com destino à expedição, foi abandonado com referência ao ano de 2003, entende o Tribunal de Contas ser de recomendar à Direcção de Impostos Especiais sobre o Consumo, à Divisão de Óleos Minerais e às estâncias aduaneiras intervenientes, neste caso, as Alfândegas de Setúbal e de Alverca que:

Sejam implementados mecanismos que possibilitem a cada uma das entidades intervenientes, um efectivo controlo dos valores a reembolsar;

Dependendo o processamento deste tipo de reembolsos em grande medida, dos elementos declarados pelas empresas petrolíferas e fabricantes, os mecanismos de controlo a implementar incidam não só sobre o abastecimento e consumo dos combustíveis mas também sobre o número de viaturas e o seu destino;

Sejam adoptados procedimentos de verificação física periódica dos carregamentos de combustível em função de uma rigorosa avaliação do sistema de controlo interno de cada uma das empresas fabricantes;

Seja privilegiado o confronto, tanto quanto possível, entre os dados fornecidos pelas empresas para efeitos do processamento do respectivo reembolso e a informação a que as estâncias aduaneiras têm acesso em função do seu regular funcionamento.

2.4.2.2.2 - Reembolso relativo ao Fundo de Estabilização Aduaneiro Não se tendo verificado qualquer alteração legislativa em relação ao já mencionado no Parecer sobre a CGE de 2001 no que concerne ao FEA, importa de novo referir que o Fundo de Estabilização Aduaneiro foi criado pelo Decreto-Lei 274/90, de 7 de Setembro, tendo como objectivo a gestão das receitas afectas ao pagamento do suplemento remuneratório a atribuir às carreiras do regime especial do quadro de pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas. A sua regulamentação foi implementada pela Portaria 824/91, de 14 de Agosto.

No entanto, o n.º 8 do art.º 4.º daquele Decreto-Lei dispõe que as receitas cobradas nos termos referidos nas respectivas alíneas são parcialmente afectas ao pagamento daqueles suplementos e abonos, pelo que o n.º 9 do mesmo artigo estipula que sendo as receitas previstas nas alíneas b) e d) inferiores a 35% dos custos do suplemento, serão transferidas verbas para o FEA, até repor aquela percentagem, podendo, designadamente, ser elevadas as percentagens previstas nas alíneas referidas.

Relativamente ao processo referente à transferência efectuada para a conta do Fundo de Estabilização Aduaneiro, em reunião ordinária do Conselho Administrativo daquele Fundo, de 19 de Abril de 2002, foi deliberado proceder à transferência de Euro 1.450.783,84, uma vez que a cobrança de receitas, cuja percentagem estipulada na lei se destina ao aprovisionamento daquela conta, se mostrou insuficiente.

Aquele valor foi apurado de acordo com os montantes cobrados relativamente às receitas previstas nas alíneas b) e d) do n.º 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei 274/90, de 7 de Setembro, como se evidencia no quadro seguinte:

QUADRO II.9 Apuramento do valor do reembolso ao FEA (ver documento original) No ano de 2002 e à semelhança de anos anteriores, a transferência para o Fundo de Estabilização Aduaneiro foi efectivada através de reembolso, por abate à receita do Estado, com base num despacho de 25 de Julho de 1996, da Secretária de Estado do Orçamento.

Apesar dos argumentos invocados pela DGAIEC, quer no decurso do trabalho de campo da acção, realizada para o presente Parecer do Tribunal, quer no exercício do contraditório do anterior, quanto à dificuldade de previsão do montante necessário à cobertura dos 35% do valor do suplemento, o Tribunal não pode deixar de referir que a transferência a que acima se alude, não prefigura a natureza de reembolso, porquanto não respeita ao retorno à esfera do contribuinte de importância a que tem direito por se ter verificado cobrança indevida.

Entende ainda o Tribunal de Contas que o abate à receita do Estado para financiar parte do pagamento do suplemento - despesa do Fundo de Estabilização Aduaneiro - para além de violar o princípio consignado no n.º 1 do art.º 5.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro, contraria ainda o disposto no n.º 1 do art.º 26.º da mesma Lei, na parte que determina a elaboração da CGE com clareza, exactidão e simplicidade.

Considerando que a situação em apreço é recorrente, deverá encontrar-se uma solução que respeite as normas legais em vigor, nomeadamente o estipulado na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

Instada a pronunciar-se sobre o presente ponto, a DGAIEC não respondeu no prazo fixado para o efeito nem solicitou prorrogação do mesmo.

2.5 - Imposto sobre o valor acrescentado 2.5.1 - Contabilização da receita de IVA pelo respectivo serviço administrador 2.5.1.1 - Enquadramento A entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas, disponibilizado aos serviços administradores de receitas, e do Sistema Central de Receitas, da Direcção-Geral do Orçamento, foi motivo suficiente para a realização de uma auditoria ao serviço administrador da receita do Imposto sobre o Valor Acrescentado. Esta auditoria, cujos resultados serão explicitados nos pontos seguintes teve como objectivo avaliar a contabilização da receita do IVA por aquele serviço, no sentido de aferir do grau de implementação do Regime de Contabilização da Receita do Estado, nomeadamente no que se refere à:

Conformidade dos processos de contabilização e de controlo ao regime legal;

Fiabilidade e tempestividade da informação prestada pela contabilidade orçamental;

Evolução face aos processos de contabilização e controlo anteriores.

O objecto desta auditoria foi a Área da Cobrança da Direcção-Geral dos Impostos, designadamente a Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos, a quem está cometida a responsabilidade da contabilização da receita do imposto.

A Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos (DCGF), na prática inserida na Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos, encontra-se formalmente integrada na Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto sobre o Valor Acrescentado pois, de acordo com o disposto nos n.os 1 e 2 do art.º 28.º do Decreto-Lei 366/99, de 18 de Setembro, a estrutura e competências dos serviços definida pelo Decreto-Lei 408/93, de 14 de Dezembro, manter-se-iam até à aprovação, o que ainda não ocorreu, da nova estrutura, competências e demais aspectos organizativos e funcionais dos serviços centrais da DGCI, por portaria do Ministro das Finanças.

2.5.1.2 - Fiabilidade e tempestividade da informação disponibilizada A DGO, nas instruções para o lançamento das Tabelas de Receitas do Estado a partir de Janeiro de 2002, determinou, ser da responsabilidade do Serviço Administrador DGCI - DSCIVA a contabi-lização da cobrança dos DUC's de liquidações prévias e de autoliquidações, exceptuando-se a efectuada nas Tesourarias de Finanças que será contabilizada nas tabelas das Direcções de Finanças, tendo, para tal, criado para o serviço DGCI (código 1021) dois centros de receitas/balcões, um denominado DGCI - IVA - Liquidações Prévias (código de balcão 0002) e, outro, DGCI - IVA - Autoliquidações (código de balcão 0003).

A contabilização das receitas acima identificadas foi efectuada pela DCGF, através da inserção dos valores respeitantes a cada operação de execução no Sistema de Gestão de Receitas disponibilizado pela DGO.

Conforme foi referido no ponto 2.1, estes valores foram transmitidos ao Sistema Central de Receitas e considerados na Conta Geral do Estado do ano de 2002, coincidindo com os valores finais inseridos no Sistema de Gestão de Receitas, em cada uma das operações de execução, sendo de ressalvar que das versões do SCR remetidas ao Tribunal de Contas não consta, no âmbito do imposto em análise, o campo relativo a "Má Cobrança", que no SGR apresenta o valor de Euro 13.303,95:

QUADRO II.10 Evolução da receita de IVA em dívida no ano de 2002 (ver documento original) QUADRO II.11 Evolução dos reembolsos e restituições de IVA em dívida no ano de 2002 (ver documento original) QUADRO II.12 Apuramento da receita líquida de IVA para o ano de 2002 (ver documento original) Tendo em vista a avaliação do processo de contabilização, os serviços do Tribunal procederam à análise de todos os valores introduzidos no Sistema de Gestão de Receitas, pela DCGF, por forma a aferir da sua correcção, fiabilidade e tempestividade.

Não obstante o novo quadro normativo definido pelo Decreto-Lei 301/99, de 5 de Agosto, tendo em vista a implementação do novo Regime de Contabilização da Receita do Estado, o processo de contabilização relativo ao ano de 2002, efectuado pela DCGF, distinguiu-se do utilizado em anos anteriores, apenas no que diz respeito à inserção de valores no SGR.

Deste modo e para proceder ao confronto dos dados resultantes do sistema central do IVA com os do SGR, foi solicitada à DGCI a última versão da informação contida no SGR, relativamente aos balcões 0002 (DGCI - IVA - Liquidações Prévias) e 0003 (DGCI - IVA - Autoliquidação), referente a 2002, bem como as Tabelas mod. 28 - IVA - Autoliquidação e IVA - Liquidações Prévias.

Assim, os valores considerados nesse sistema, no balcão 0002 - DGCI - IVA - Liquidações Prévias e no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, resultaram:

Dos valores constantes das tabelas elaboradas pela DGITA, por pesquisa ao sistema central do IVA, já que durante o prohcesso de contabilização, para além da tabela mensal extraída no mês seguinte àquele a que diz respeito, a DGITA procedeu à extracção de novas tabelas, em 21 de Maio de 2003, por forma a poder ter em conta algumas actualizações efectuadas, nomeadamente no que se refere a "Meios de Pagamentos Inválidos".

Foi ainda extraída uma tabela final em 21 de Julho de 2003, a fim de serem consideradas alterações relativas ao mês de Abril de 2002;

Da consulta directa ao Sistema Central do IVA - sistema de gestão do imposto e da conta-corrente de cada sujeito passivo - nos casos em que tal informação não se encontre disponível no módulo de contabilização tal como sucede relativamente às restituições de IVA emitidas pelos Serviços Centrais, a solicitação dos Serviços Locais de Finanças;

De correcções manuais efectuadas pela DCGF aos valores constantes das Tabelas, na sequência:

Do cumprimento do Despacho Conjunto 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças;

Do cumprimento do Despacho 831/2003-XV, de 10 de Abril, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais;

De erros de lançamento;

De correcções tendo em vista a conciliação de valores com a Contabilidade do Tesouro.

Todas estas correcções, não obstante a sua significativa influência no processo de contabilização de 2002, não se encontram devidamente documentadas constando, apenas, como anotações às Tabelas extraídas pela DGITA cujos valores pretendem corrigir.

Como tal, a sua identificação e quantificação só foi possível através da análise de todos os lançamentos efectuados no SGR e do confronto destes com os valores constantes das diferentes versões das Tabelas mod.

28, bem como de esclarecimentos adicionais prestados pelos responsáveis.

Para além disso, a análise de todas as versões das Tabelas mod. 28 revelou alterações significativas de valores.

Os esclarecimentos prestados e a informação recolhida, permitiram concluir que a DGITA, a pedido da DCGF, procedeu a alterações dos dados residentes no Sistema Central do IVA, que se reflectiram no módulo de contabilização.

Estas alterações foram motivadas:

Pelo cumprimento do Despacho 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças que mandou contabilizar como pagos em 2001, os reembolsos, restituições e juros emitidos em 26 de Dezembro de 2001;

Pela necessidade de alterar a informação das tabelas, no que se refere às rubricas "Reembolsos Emitidos", "Reembolsos Cancelados", "Restituições Emitidas", "Restituições Canceladas", "Juros Indemnizatórios Emitidos"

e "Juros Indemnizatórios Cancelados", da data de contabilização para data valor.

Sendo certo que as tabelas utilizadas pela DCGF no processo de contabilização devem ser elaboradas, para todas as rubricas, tendo em conta a data-valor e não a data de contabilização, não compreende o Tribunal como, até à data da reformulação solicitada, tal não se verificasse, suscitando-se dúvidas quanto à fiabilidade dos valores apresentados em anos anteriores, relativamente às rubricas em causa.

As divergências referidas, quer por via de correcções manuais quer por alterações dos dados constantes do Sistema Central do IVA, foram analisadas pormenorizadamente nos pontos seguintes (2.5.1.2 a 2.5.2.5).

2.5.1.2.1 - Despacho Conjunto 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças O Despacho Conjunto 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças, mandou contabilizar como pagos no ano de 2001, os reembolsos, restituições e juros indemnizatórios, emitidos no dia 26 de Dezembro, no valor global de Euro 162.321.494,09.

Dada a impossibilidade de serem pagos ainda durante o ano de 2001, o cumprimento do Despacho levou à contabilização dos reembolsos, restituições e juros indemnizatórios nele considerados, pela sua emissão e não pelo seu pagamento, forma de contabilização adoptada relativamente a todas as outras emissões processadas durante esse ano.

A adopção de um critério de contabilização distinto apenas para as emissões processadas num único dia do ano, com efeitos no encerramento da Conta Geral do Estado de 2001, motivou a realização, pelos serviços do Tribunal de Contas, de uma acção de controlo, em Julho e Agosto de 2002, cujos resultados foram integrados no Parecer sobre a referida Conta.

A Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos, com vista ao cumprimento do Despacho do SEAF e do SETF, procedeu a um conjunto de correcções que afectaram o processo de contabilização referente ao ano de 2002, sendo que alguns dos procedimentos só viriam a ser efectuados em Outubro desse ano, já depois da realização da acção de controlo acima referida.

Dado que o referido despacho mandou considerar como pagos no ano de 2001, reembolsos e restituições no valor global de Euro 162.321.494,09 emitidos em 26 de Dezembro de 2001 mas cujo pagamento não ocorreria efectivamente nesse ano, o seu cumprimento implicaria, por um lado, considerar esses valores como pagos no ano de 2001 e, por outro, anular os efeitos que decorressem da normal contabilização desses reembolsos, restituições e juros indemnizatórios no ano de 2002.

Se relativamente ao primeiro aspecto, o cumprimento do Despacho implicou apenas que o valor nele considerado fosse adicionado ao valor dos reembolsos efectivamente pagos em Dezembro de 2001, o mesmo não aconteceu quanto à anulação dos efeitos decorrentes da normal contabilização em 2002.

Na verdade, se todos os reembolsos ou restituições tivessem sido pagos em resultado da emissão efectuada em 26 de Dezembro de 2001, anular os efeitos da sua contabilização em 2002, corresponderia a deduzir o valor dos reembolsos, restituições e juros nas rubricas "Reembolsos Pagos", "Restituições Pagas" e "Juros Indemnizatórios Pagos", no mês em que ocorresse o seu efectivo pagamento. No entanto, como veio a verificar-se, nem todos aqueles reembolsos, restituições e respectivos juros foram pagos na sequência desta emissão.

A DGITA, por pesquisa ao Sistema Central do IVA, a pedido da DCGF apurou que, dos reembolsos, restituições e juros indemnizatórios considerados no Despacho, só Euro 155.721.360,45 foram pagos na sequência da emissão processada em 26 de Dezembro de 2001.

Tendo em conta esta informação, também a solicitação da DCGF, a DGITA procedeu à alteração da base de dados uma vez que, de acordo com o Despacho, esses valores deveriam ser considerados como pagos no ano de 2001.

A intervenção da DGITA na base de dados do Sistema Central do IVA, consistiu na alteração da data-valor do pagamento dos reembolsos, restituições e juros considerados no Despacho.

Relativamente às Liquidações Prévias, esta alteração levou à dedução de Euro 859,93 na rubrica "Restituições Pagas", embora não tenham sido extraídas novas Tabelas. No que respeita à Autoliquidação, a correcção acima identificada levou à produção de novas Tabelas mod. 28 - Autoliquidação, em 21 de Maio de 2003.

O confronto destas novas Tabelas com a anterior versão extraída para os meses de Janeiro, Fevereiro e Março, permitiu identificar as alterações produzidas nas rubricas "Reembolsos Pagos", "Restituições Pagas" e "Juros Indemnizatórios Pagos", por via da alteração à base de dados.

O quadro seguinte sistematiza as deduções apuradas:

QUADRO II.13 Deduções efectuadas no sistema central do IVA (ver documento original) As deduções efectuadas relativamente a estes meses, por via da alteração provocada na base de dados, totalizaram o valor que a DGITA tinha apurado como pago, na pesquisa ao Sistema Central do IVA efectuada em 28 de Outubro de 2002, ou seja, Euro 155.720.500,52 (ver nota 2).

Este ficava, no entanto, aquém do valor considerado no Despacho (Euro 162.321.494,09), apurando-se uma diferença de Euro 6.600.993,57.

As correcções identificadas permitiram anular o efeito do pagamento dos reembolsos, restituições e juros objecto do Despacho que tinham sido pagos durante o ano de 2002, mas não se mostraram suficientes para anular os efeitos do cancelamento de alguns desses reembolsos, o que justifica a diferença Euro 6.600.993,57 para o valor considerado no Despacho.

A anulação desta diferença viria a ser efectuada pela DCGF através de correcções manuais aos valores constantes das Tabelas mod. 28 - IVA - Autoliquidação, extraídas para cada um dos meses, o que mereceu uma análise pormenorizada por parte dos serviços do Tribunal.

Esta análise teve por objectivo aferir, por um lado, se as deduções aos valores das Tabelas mod. 28 foram efectuadas correctamente e, por outro, se foram integralmente anulados os efeitos na Conta Geral do Estado do ano de 2002, pelo que se tornou necessário:

Identificar os reembolsos e restituições cuja soma totalizava aquele valor;

Identificar, relativamente a cada um desses reembolsos e restituições, quantas vezes se verificou o seu cancelamento, a sua reemissão e se chegaram a ser efectivamente pagos, bem como a data de cada uma destas ocorrências;

Avaliar, face à situação em concreto de cada um dos reembolsos e restituições em causa, quais as deduções necessárias, por forma a anular os efeitos da sua normal contabilização durante o ano de 2002, dando assim cumprimento ao Despacho Conjunto do SEAF e do SETF;

Confrontar as deduções que se identificaram como necessárias com as correcções efectuadas pela DCGF e que estiveram na base dos valores introduzidos no SGR.

Face ao exposto, e para facilitar a compreensão da apreciação desenvolvida pelos serviços do Tribunal sobre as correcções efectuadas pela DCGF, pode considerar-se que o valor de e 6.600.993,57 diz respeito a 78 reembolsos e 16 restituições:

61 reembolsos do regime normal, processados por transferência electrónica interbancária (TEI), no valor global de Euro 6.431.716,74 foram emitidos em 26 de Dezembro de 2001 e cancelados no próprio dia, devido a dificuldades surgidas na conversão dos sistemas informáticos para o Euro.

Estes reembolsos, não tendo sido pagos na sequência da emissão processada em 26 de Dezembro de 2001, foram reemitidos e pagos no início do mês de Janeiro de 2002.

De acordo com o normal processo de contabilização, o valor respeitante a estes reembolsos constaria da Tabela mod. 28 relativa ao mês de Janeiro de 2002, nas rubricas "Reembolsos Emitidos" (pela sua reemissão) e "Reembolsos Pagos" (por via do seu pagamento).

Deste modo, tendo em vista a anulação dos efeitos desta contabilização na CGE de 2002, a DCGF no apuramento dos valores a considerar no SGR - Balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, procedeu correctamente à dedução de Euro 6.431.716,74, nas duas rubricas acima referidas;

8 reembolsos, também do regime normal, foram emitidos em 26 de Dezembro de 2001 e processados por TEI, no valor de Euro 110.973,29, e cancelados em 9, 10 e 11 de Janeiro de 2002. Estes reembolsos viriam a ser reemitidos e pagos durante o ano de 2002, como se discrimina no quadro seguinte:

QUADRO II.14 Identificação dos reembolsos processados por TEI (ver documento original) Todos estes reembolsos foram cancelados em Janeiro de 2002 e, por isso, o seu valor, seguindo o processo normal de contabilização, consta da Tabela mod. 28 relativa ao mês de Janeiro de 2002, na rubrica "Reembolsos Cancelados".

A DCGF, tendo em vista a anulação dos efeitos desta contabilização na CGE de 2002, ao apurar os valores a considerar no SGR - Balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, procedeu à dedução do valor global, ou seja, Euro 110.973,29, nas rubricas "Reembolsos Cancelados", "Reembolsos Emitidos" e "Reembolsos Pagos", na Tabela mod. 28 relativa ao mês de Janeiro.

Ora, se na realidade esta correcção se afigura como correcta relativamente a "Reembolsos Cancelados" uma vez que todos estes oito reembolsos foram cancelados durante o mês de Janeiro, o mesmo já não se poderá afirmar em relação às restantes duas operações de execução. Na verdade, este valor teria que ser abatido às rubricas "Reembolsos Emitidos" e "Reembolsos Pagos" mas, como evidencia o quadro acima, não através da dedução integral do valor ao mês de Janeiro mas sim através de correcções que deveriam ter sido imputadas aos meses a que efectivamente diziam respeito;

9 reembolsos e 16 restituições foram emitidos em 26 de Dezembro de 2001, não tendo sido pagos na sequência desta emissão.

Este facto justificou uma análise individualizada, pois como se poderá comprovar pelo quadro seguinte, a evolução da situação em cada um dos casos foi quase sempre distinta.

QUADRO II.15 Evolução da situação dos 9 reembolsos e 16 restituições, no valor de Euro 57.443,30 (ver documento original) Atendendo à informação do quadro acima, importará identificar que deduções foram motivadas por cada um destes reembolsos e restituições, em que rubricas foram efectuadas e a que mês foram imputadas:

QUADRO II.16 Deduções efectuadas pela DCGF (ver documento original) O confronto entre a informação obtida por consulta ao Sistema Central do IVA e as correcções efectuadas pela DCGF permitiu, em relação a cada reembolso e restituição, aferir da correcção das correspondentes deduções, sendo de destacar os seguintes aspectos:

Nem sempre foi feita a distinção entre reembolsos e restituições o que não só dificulta a percepção das correcções efectuadas como se traduz num procedimento de contabilização incorrecto, facto que não é justificável uma vez que o SGR prevê a existência de rubricas especificamente destinadas a restituições e reembolsos;

As deduções efectuadas não foram, a maior parte das vezes, imputadas ao mês a que efectivamente diziam respeito;

Não foi tida em conta a efectiva situação dos reembolsos, nomeadamente no que respeita ao pagamento, tendo sido deduzido à rubrica "Reembolsos Pagos" o valor de Euro 49.813,72 correspondente a reembolsos e restituições que não foram efectivamente pagos em 2002.

2.5.1.2.2 - Despacho 831/2003-XV, de 10 de Abril, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais O Despacho 831/2003-XV, de 10 de Abril, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, determinou a contabilização na Conta Geral do Estado de 2002, dos reembolsos e restituições de IVA, emitidos no dia 30 de Dezembro de 2002, cujo pagamento só ocorreria durante o ano de 2003, no valor global de Euro 169.270.093,42.

À semelhança do que sucedeu em relação ao Despacho analisado no ponto anterior, o cumprimento deste novo Despacho levou à contabilização dos reembolsos e restituições nele considerados, pela emissão e não pelo pagamento, forma de contabilização adoptada relativamente a todas as outras emissões processadas durante esse ano.

O valor considerado no Despacho do SEAF refere-se a:

QUADRO II.17 Emissões processadas em 30.12.2002 e consideradas no despacho (ver documento original) No sentido de dar cumprimento ao Despacho, e considerar como pagos em 2002 os reembolsos e restituições nele considerados, a DCGF:

Adicionou Euro 169.265.645,22, na rubrica "Reembolsos Pagos" na Tabela modelo 28 - IVA - Autoliquidação, referente ao mês de Dezembro de 2002;

Adicionou Euro 4.447,89, na rubrica "Restituições Pagas" na Tabela mod. 28 - IVA - Liquidações Prévias, referente ao mês de Dezembro de 2002.

Estes movimentos foram compensados através de idênticas deduções efectuadas nas respectivas tabelas do mês de Janeiro de 2003.

O acréscimo de Euro 169.265.645,22, na rubrica "Reembolsos Pagos" é, em parte, indevido já que Euro 1.140.925,19 diziam respeito a restituições e não a reembolsos porquanto esta importância deveria ter sido acrescida na rubrica a que dizia efectivamente respeito - "Restituições Pagas".

Os dois Despachos analisados, pela adopção de um critério de contabilização diferente do utilizado para todos os outros dias do ano, conduziram a um conjunto de correcções que tornaram menos transparente o processo de contabilização da receita de IVA no ano de 2002.

A auditoria efectuada a reembolsos e restituições de IVA, no âmbito do encerramento da CGE de 2001, levou o Tribunal a concluir pela inconsistência do Despacho 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças. A análise pormenorizada da contabilização dos reembolsos e restituições só veio reforçar esta posição.

O cumprimento do Despacho 831/2003-XV, de 10 de Abril, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais tornou ainda mais evidente essa inconsistência. Na verdade, verificou-se que o reembolso n.º 010284180, no valor de Euro 4.679,42, e a restituição n.º 010510200, no valor de Euro 24,42, foram objecto dos dois Despachos, primeiro por via da emissão de 26 de Dezembro de 2001 e, segundo, por via da sua reemissão a 30 de Dezembro de 2002.

O cumprimento do determinado em cada um destes despachos obrigaria a que o reembolso e a restituição em causa fossem considerados como pagos na CGE de 2001 e de 2002.

Centrando a análise apenas no reembolso e na restituição em causa, no valor global de Euro 4.703,84, os movimentos correctivos, efectuados pela DCGF, poderão resumir-se da seguinte forma:

QUADRO II.18 Correcções à rubrica "Reembolsos Pagos" nos anos de 2001, 2002 e 2003 (ver documento original) A análise do quadro permite verificar que o reembolso e a restituição em causa só não foram considerados como pagos, simultaneamente, na CGE de 2001 e na de 2002, porque a DCGF, ao proceder às correcções manuais na sequência do Despacho Conjunto 80/2002-XV, relativo às emissões processadas em 26 de Dezembro de 2001, deduziu indevidamente estes montantes às rubricas de "Reembolsos Pagos" e "Restituições Pagas", como se tivessem sido pagos em 2002, o que efectivamente não aconteceu.

O quadro acima permite ainda evidenciar que, devido a este procedimento incorrecto, o reembolso e a restituição em análise, ainda que abrangidos pelos dois Despachos, apenas foram contabilizados como pagos no ano de 2001.

O mesmo raciocínio permite ainda concluir que o Despacho 831/2003-XV, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 10 de Abril, não foi integralmente cumprido e que, contrariamente ao nele determinado, não foram considerados como pagos em 2002 reembolsos e restituições no valor de Euro 169.270.093,42, mas apenas Euro 169.265.389,58, o que corresponde ao valor considerado no Despacho deduzido de Euro 4.703,84.

2.5.1.2.3 - Anulação de reembolsos e de juros indemnizatórios cancelados O confronto entre os valores constantes da Tabela mod. 28 - IVA - Autoliquidação mensal e os inseridos no SGR no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, nas rubricas "Reembolsos Cancelados" e "Juros Indemnizatórios Cancelados" permitiu identificar divergências no mês de Abril, no valor de Euro 2.017.607,70 e de Euro 127,10.

Na verdade, aquela tabela nas rubricas "Reembolsos Cancelados" e "Juros Indemnizatórios Cancelados"

apresentava valores negativos, ou seja, - Euro 1.008.803,85 e - Euro 63,55, respectivamente. Contudo, no SGR foram inseridos os correspondentes valores simétricos, ou seja, Euro 1.008.803,85 e Euro 63,55.

Assim, o valor final do ano de 2002, na rubrica "Reembolsos Cancelados" constante daquele sistema foi de Euro 9.837.235,30 quando deveria ter sido de Euro 7.819.657,60, apurando-se um erro de Euro 2.017.607,70. Esta divergência seria, porém, afectada por um erro praticado na inserção do valor relativo ao mês de Maio, tendo sido considerada a importância de Euro 368.633,10 quando deveria ter sido Euro 368.663,10, apurando-se uma diferença de Euro 30,00, pelo que a divergência total na rubrica "Reembolsos Cancelados" foi de Euro 2.017.577,70.

Relativamente a "Juros Indemnizatórios Cancelados", tendo sido inserido, no SGR, o valor positivo de Euro 63,55, o valor final do ano de 2002, nesta rubrica foi de Euro 19.839,65 quando deveria ter sido de Euro 19.712.55, apurando-se um erro de Euro 127,10.

Do exposto, infere-se que, por via destes erros, a receita de IVA do ano de 2002 encontra-se sobreavaliada em Euro 2.017.704,80 (Euro 2.017.607,70 - Euro 30,00 + Euro 127,10).

Na sequência do apuramento destas divergências, os serviços do Tribunal esclareceram junto da DCGF o significado da existência de valores negativos nas rubricas "Reembolsos Cancelados" e "Juros Indemnizatórios Cancelados".

De acordo com aquela entidade, os valores negativos reflectiam a anulação de cancelamentos de reembolsos e juros que tinham sido efectivamente pagos mas que, por erro no ficheiro remetido pela DGT, passaram a constar do Sistema Central do IVA como cancelados. Esta situação foi detectada aquando da conciliação final de valores com a DGT, para efeito do encerramento da CGE de 2001, pelo que a DCGF solicitou à DGITA que procedesse à actualização da situação de 142 cheques discriminados numa listagem elaborada pela DGT, e que totalizavam Euro 1.419.585,72.

A intervenção da DGITA traduziu-se na anulação do cancelamento daqueles valores que passaram a constar da base de dados como pagos.

As correcções efectuadas pela DGITA anularam a divergência que se verificava em "Reembolsos Pagos" entre os valores das tabelas mod. 28 e os da contabilidade do Tesouro de 2001. Contudo, essas correcções com reflexo no processo de contabilização de 2002, para as quais não foram obtidos os devidos esclarecimentos, suscitam algumas questões que a seguir se explicitam.

Uma vez que a CGE de 2001 não tinha ainda sido encerrada aquando da detecção daquelas divergências não se compreende que a correcção das mesmas tenha sido imputada à contabilização de 2002 e não à de 2001.

É verdade que o Tribunal de Contas não dispõe de informação relativa às datas de emissão e cancelamento dos cheques em causa, porém, tendo em conta que o prazo de validade dos cheques é de sessenta dias (ainda que na prática sejam dados mais dez dias de tolerância), a contar da respectiva data de emissão, é possível, face à data de pagamento, que é conhecida, extrair as seguintes conclusões:

Sendo que apenas dois cheques dos emitidos foram pagos depois de 23 de Outubro de 2001, o cancelamento teria de ter ocorrido, o mais tardar, em 31 de Dezembro do mesmo ano, o que quer dizer, que todos os outros cheques constantes da listagem da DGT estariam cancelados naquela data;

Por consulta à listagem elaborada pela DGT, com o valor global de Euro 1.419.585,72, verificou-se que apenas dois cheques foram pagos depois de 21 de Outubro de 2001, um no valor de Euro 2.869,96 e outro de Euro 228,95;

Se se deduzir o valor destes dois reembolsos ao montante global dos cheques constantes da listagem acima referida, é possível apurar o valor dos reembolsos (Euro 1.416.486,81) que, com toda a certeza, foram efectivamente cancelados ainda no decorrer de 2001.

Deste modo, as correcções efectuadas pela DGITA deveriam ter sido imputadas, aos meses de 2001 em que os reembolsos e os juros em causa constavam do Sistema Central do IVA como cancelados e não ao mês de Abril de 2002.

2.5.1.2.4 - Saldos iniciais considerados no SGR, em 2002 De acordo com instruções da DGO, para o ano de 2002, os serviços administradores deveriam lançar directamente no Módulo Orçamentação do SGR, os saldos transitados, a seu cargo, por classificação económica, relativamente a "Saldo Transitado de Liquidações", "Saldo Transitado de Reembolsos Emitidos" e "Saldo Transitado de Restituições Emitidas".

No SGR de 2002, no balcão 0002 - IVA - Liquidações Prévias, relativamente a "Saldo Transitado de Liquidações"

foram inscritos, como transitados de 2001, os valores de Euro 489.063.933,36 e Euro 115.321.099,71, correspondentes a IVA e Juros Compensatórios.

No que diz respeito aos saldos iniciais de 2002, da análise dos valores considerados no SGR, considera o Tribunal ser de salientar os seguintes aspectos:

Não foi inserido no SGR qualquer valor respeitante ao "Saldo Transitado de Liquidações" no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação.

Em anos anteriores, a DGO tem vindo a considerar na CGE que este saldo, relativamente a IVA - Autoliquidação, correspondia ao valor da liquidação enviada para cobrança coerciva, em cada ano.

Dado que em 2002, o apuramento dos saldos e o seu lançamento no SGR é da exclusiva responsabilidade do serviço administrador, o facto de não ter sido considerado qualquer valor poderia justificar-se por uma alteração de procedimento.

Contudo, verifica-se que o saldo inicial em 2003 (saldo final de 2002) inserido no SGR, pelo serviço administrador coincide com o valor da liquidação enviada para cobrança coerciva durante o ano de 2002, não se encontrando justificação para que o "Saldo Transitado de Liquidações" em 1 de Janeiro deste ano seja nulo;

O valor considerado relativamente a "Saldo Transitado de Reembolsos Emitidos" pela DCGF, foi de Euro 3.573.017,42. Este valor deveria corresponder aos reembolsos emitidos durante o ano de 2002 e que ainda não tinham sido pagos nem cancelados. Para além disso, deveria ter tido em conta o efeito de terem sido contabilizados como pagos no ano de 2001, os reembolsos e restituições objecto do Despacho Conjunto 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças.

Se tivesse sido considerado o efeito do referido Despacho, o valor do "Saldo Transitado de Reembolsos Emitidos" seria de Euro 3.527.907,50, pelo que apresenta uma divergência de Euro 45.109,88;

Relativamente ao "Saldo Transitado de Restituições Emitidas", no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, este foi apurado e considerado no "Saldo Transitado de Reembolsos Emitidos", opção que não se justifica uma vez que a DCGF, através das pesquisas efectuadas pela DGITA ao Sistema Central do IVA, tem possibilidade de efectuar uma distinção inequívoca entre os dados relativos a reembolsos e a restituições.

2.5.1.2.5 - Outras correcções manuais não devidamente justificadas No âmbito das operações de conciliação efectuadas entre a DGCI e a DGT, para efeitos de encerramento da CGE de 2002, a DCGF procedeu em 1 de Agosto de 2003 às seguintes correcções no SGR de 2002, com data-valor de 31 de Dezembro deste ano:

Acréscimo de Euro 149.611,37, no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, em "Reembolsos Pagos", que segundo informação da DCGF, respeita a restituições emitidas pelos Serviços Centrais do IVA, a solicitação dos Serviços de Finanças e que, por efeito da correcção efectuada pela DGITA ao Sistema Central do IVA, na sequência do Despacho Conjunto 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças foram, por lapso, contabilizadas como pagas no ano de 2001.

Na verdade, a intervenção da DGITA traduziu-se na alteração da data-valor do pagamento de todos os reembolsos e restituições pagos na sequência da emissão processada em 26 de Dezembro de 2001, partindo assim do pressuposto que todos eles teriam sido objecto do referido Despacho.

Contudo, as restituições emitidas pelos Serviços Centrais do IVA a solicitação dos Serviços de Finanças, ainda que emitidas em 26 de Dezembro de 2001, não foram abrangidas pelo Despacho, uma vez que não constavam do Módulo de Contabilização, do qual foi extraído o documento que serviu de base ao apuramento do valor a considerar no Despacho Conjunto.

A alteração da data-valor do pagamento levou a que, por um lado, estas restituições fossem contabilizadas como pagas em 2001 e, por outro, que o seu valor deixasse de constar como pago nos meses de 2002 em que efectivamente tinha ocorrido o seu pagamento.

Assim, o acréscimo de Euro 149.611,37, teve por objectivo considerar estas restituições como pagas em 2002, procurando anular-se os efeitos da correcção efectuada pela DGITA que tinha afectado estas restituições de forma indevida.

Ainda que reconheça esta correcção como necessária, na conciliação de valores com a DGT, para efeito do encerramento da CGE de 2002, o Tribunal considera ser de salientar os seguintes aspectos:

A DCGF solicitou à DGITA alterações aos dados do Sistema Central do IVA, e consequentemente do módulo de contabilização, não procedendo, no entanto, a um acompanhamento que permitisse a identificação de todos os efeitos dessas alterações no processo de contabilização;

A correcção deveria ter sido efectuada na operação de execução "Restituições Pagas" e não em "Reembolsos Pagos";

Dado que a contabilização destas restituições é da competência da DCGF, não se compreende como persistem à margem do módulo de contabilização, sendo o valor a inserir no SGR apurado por consulta directa ao Sistema Central do IVA (ecran 49600).

Dedução de Euro 60.555,32 e acréscimo de Euro 13.303,95, no Balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, em "Liquidação" e "Cobrança".

A dedução visava anular a divergência detectada no confronto entre os valores da cobrança inseridos no SGR pela DCGF e os que constavam da Contabilidade do Tesouro (CT).

Contudo, esta divergência não foi apurada de forma correcta uma vez que a DGT procedeu ao confronto de duas realidades distintas ao não considerar os valores inseridos pela DCGF no SGR, no balcão 0002 - IVA - Liquidações Prévias, referentes à "Má Cobrança", no valor de Euro 13.303,95.

Ao proceder à comparação do valor constante da CT que correspondia à cobrança deduzida dos meios de pagamento inválidos com o valor da DCGF que incluía aqueles montantes, apurou-se uma divergência de Euro 60.555,32 quando esta era, na realidade, de apenas Euro 47.251,37.

Deste modo, a DCGF procedeu ao acréscimo de Euro 13.303,95 nas operações "Liquidação" e "Cobrança", em 14 e 18 de Agosto de 2003, respectivamente, por forma a anular os efeitos da dedução anterior na parte em que se mostrava indevida.

A análise destas correcções permite ainda constatar que:

Permanece por identificar a razão da divergência de Euro 47.251,37 detectada entre a DGCI e a DGT.

A DGCI, em sede de contraditório, sobre este ponto, referiu que:

"(...) as divergências entre a informação económica e financeira que não conseguimos conciliar, e relativamente à qual estamos obrigados a regularizar no encerramento da Conta, continuam a ser fruto de investigação junto da DGITA e da DGT com o objectivo de localizarmos a origem das anomalias".

A DGT, no exercício do contraditório, entendeu não tecer comentários sobre a análise e apreciação efectuada pelos serviços do Tribunal à Contabilização da Receita de IVA pelo respectivo Serviço Administrador (ponto 2.5.1), não adiantando, por isso, qualquer esclarecimento no que respeita à divergência detectada.

O Tribunal não pode deixar de salientar o facto de, decorridos seis meses após o encerramento da CGE de 2002, a DGCI e a DGT não terem ainda, identificado a origem da divergência. Esta questão continuará a ser objecto de apreciação pelo Tribunal no âmbito do Parecer sobre a CGE de 2003;

As correcções efectuadas com vista à conciliação de valores, para efeito de encerramento da CGE, não permitem uma correcta afectação das receitas a cada um dos balcões (Autoliquidação e Liquidações Prévias) uma vez que a CT não contempla tal distinção.

2.5.1.3 - Apreciação do processo de contabilização e da conformidade com o quadro legal definido e com as instruções da DGO Da análise do processo de contabilização no ano de 2002, não obstante tratar-se do primeiro ano de utilização do SGR o que, só por si, poderá justificar alguns erros e imprecisões, o Tribunal de Contas considera ser de salientar o seguinte:

A DCGF procedeu a um número significativo de correcções aos lançamentos inseridos no SGR (20 no balcão 0002 - IVA - Liquidações Prévias e 123 no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação).

O efeito do recurso à correcção de valores viu-se, contudo, minorado pelo facto de a DCGF ter optado por associar a um lançamento um único valor, o que se poderá considerar como uma decisão prudente nesta fase de adaptação ao novo sistema.

O número de correcções efectuadas explica-se, em grande medida, pela falta de sistematização e transparência no apuramento dos valores finais a considerar em cada mês, para cada operação de execução.

A análise da totalidade dos lançamentos efectuados no SGR, evidenciada nos Quadros que se apresentam de seguida, permite uma primeira apreciação acerca da fiabilidade e tempestividade da informação prestada pela DCGF:

QUADRO II.19 Balcão 0002 - Liquidações prévias de IVA (ver documento original) QUADRO II.20 Balcão 0002 - Liquidações prévias de juros compensatórios (ver documento original) A análise do Quadro anterior evidencia que, contrariamente ao determinado pela DGO, nas instruções de 13 de Fevereiro de 2002, a DCGF utilizou, nos dois primeiros lançamentos, uma data-valor que não correspondia ao último dia do mês, tendo considerado, por lapso, a data-valor de 1 em vez de 31 de Janeiro de 2002.

No que diz respeito, ao quadro seguinte, será de destacar que os lançamentos com data de registo de 31 de Julho de 2003, reportam informação relativa às restituições emitidas pelos Serviços Centrais do IVA a solicitação dos Serviços de Finanças, com data-valor do último dia de todos os meses de 2002.

Estes valores não constam das Tabelas mod. 28 utilizadas pela DCGF no processo de contabilização pelo que o seu apuramento é efectuado por consulta directa ao Sistema Central do IVA.

Neste sentido, sendo desejável que toda a informação relevante para o processo de contabilização conste do módulo de contabilização e, em consequência, das tabelas elaboradas pela DGITA, considera-se que a autonomização destes lançamentos contribui para uma maior clareza no processo de contabilização:

QUADRO II.21 Balcão 0003 - Autoliquidação de IVA (ver documento original) QUADRO II.22 Balcão 0003 - Autoliquidação de juros compensatórios (ver documento original) Como evidenciam os Quadros anteriores, até ao apuramento dos valores finais a considerar para cada operação de execução, foram efectuadas frequentes correcções ao valor inserido inicialmente:

20 correcções no balcão 0002 - IVA - Liquidações Prévias;

123 correcções no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação.

Estas resultaram, em grande medida, de erros praticados no apuramento ou inserção de valores e decorreram dos problemas detectados no processo de contabilização nomeadamente no que se refere à falta de sistematização e controlo na determinação dos valores a considerar.

No que respeita à tempestividade da prestação da informação, esta análise permite ilações ainda mais conclusivas. Na verdade, é claro o desfasamento temporal entre a data de registo do valor final e a data-valor a que o lançamento diz respeito, como se resume no quadro seguinte:

QUADRO II.23 Desfasamento temporal entre a data de registo e a data-valor (ver documento original) Este desfasamento é mais evidente nos lançamentos efectuados no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação o que poderá resultar do maior número de operações de execução e correcções manuais efectuadas já no decorrer do ano de 2003.

Neste domínio, considera-se ainda ser de salientar que o menor número de correcções efectuadas, relativamente à classificação económica "Juros Compensatórios" poderia indiciar uma maior fiabilidade da informação. Contudo, tal apreciação não é correcta uma vez que o menor número de correcções ficou a dever-se, não a uma maior segurança no apuramento dos valores mas sim ao facto de, relativamente a esta classificação económica, os lançamentos terem sido efectuados muito posteriormente aos que diziam respeito à classificação económica "IVA".

Refira-se que o primeiro registo no SGR, relativo a "IVA" foi efectuado em 8 de Agosto de 2002, reportando informação de Janeiro do mesmo ano, enquanto que os primeiros registos respeitantes a "Juros Compensatórios" ocorreram em 20 de Fevereiro e 23 de Maio de 2003, reportando informação de todos os meses de 2002, no caso do balcão 0002 - IVA Liquidações Prévias, e de todos os meses com excepção de Fevereiro, Junho e Dezembro, no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação.

Não se compreende este diferimento uma vez que, as Tabelas que servem de suporte aos lançamentos respeitantes a "IVA" são as mesmas que sustentam a informação inserida relativamente a "Juros Compensatórios".

O último registo efectuado pela DCGF, no SGR de 2002, ocorreu em 18 de Agosto de 2003, decorridos portanto, 3 meses e meio após o final do prazo estabelecido pela DGO para conclusão das operações de conciliação da receita entre a DGCI e a DGT.

Sendo certo que esta tarefa da DCGF foi, em muito, dificultada pelas alterações no processo de contabilização motivadas por Despachos superiores, a verdade é que o processo em si permite a ocorrência de erros.

Para além disso, verificou-se ainda que a DCGF não utiliza todos os meios que tem ao seu dispor para controlar os valores inseridos no SGR, o que se torna evidente pelas divergências detectadas, no mês de Abril, relativamente a "Reembolsos Cancelados" e "Juros Indemnizatórios Cancelados", entre a Tabela Mod. 28 - Autoliquidação anual remetida ao Tribunal de Contas e o valor resultante da soma dos valores mensais inseridos no SGR:

As correcções manuais, não se encontram devidamente documentadas no "dossier" do qual consta a informação relativa aos lançamentos efectuados no SGR, o que representa uma violação do disposto no n.º 3 do art.º 2º do Anexo à Portaria 1122/2000 (2ª Série), de 28 de Julho.

A informação foi prestada, de acordo com a periodicidade mínima prevista nas instruções formuladas pela DGO, ou seja, mensalmente. Esta só poderá ser entendida como uma norma de carácter transitório, uma vez que o Decreto-Lei 301/99, de 5 de Agosto, prevê claramente que a informação deverá ser prestada diariamente;

Não se prevê, num futuro próximo, a ligação ao SGR do módulo de contabilização do Sistema Central do IVA, utilizado pela DCGF, uma vez que este denota claras deficiências no processo de contabilização actual, sendo de destacar o facto de:

Permanecer em escudos obrigando a uma dupla conversão de valores (de euros para escudos e, depois, de escudos para euros), mesmo após a DCGF ter solicitado à DGITA a conversão total do módulo de contabilização para euros, por Despacho do Subdirector-Geral da Área da Cobrança;

Não contemplar toda a informação necessária ao processo de contabilização, como é o caso das restituições emitidas pelos Serviços Centrais do IVA a solicitação dos Serviços de Finanças;

As alterações ao Sistema Central do IVA e, por consequência, ao módulo de contabilização serem efectuadas pela DGITA, revelando-se a DCGF incapaz de identificar todos os efeitos de tais alterações, nomeadamente ao nível da contabilização;

As instruções formuladas pela DGO previam a utilização das operações de execução relativas a reembolsos também para os valores respeitantes a restituições, quando não fosse possível ao serviço separar as várias figuras, apelando, no entanto, para que tal distinção fosse promovida dada a diferença de conceitos.

A DCGF, ainda que tendo conhecimento dos valores respeitantes a restituições e a reembolsos, até pela estrutura das suas tabelas que sempre privilegiaram essa distinção, optou, em algumas situações, por considerá-los globalmente nas operações de execução relativas a reembolsos.

Esta opção, para além de não se mostrar necessária, desvirtua o processo de contabilização, nomeadamente no que se refere aos valores dos saldos inseridos pelo serviço administrador.

A DGCI, em sede de contraditório, considera que a análise desenvolvida pelos serviços do Tribunal traduz a realidade observada quanto aos procedimentos efectuados naquela Direcção-Geral, adiantando estarem em curso medidas que, no futuro, permitirão dar resposta às observações formuladas pelo Tribunal.

Espera o Tribunal que tais medidas permitam, efectivamente, uma evolução positiva no processo de contabilização, designadamente no que respeita à fiabilidade, tempestividade e transparência dos valores relativos à receita de IVA.

2.5.2 - Contabilização dos reembolsos objecto do despacho do SEAF de 10 de Abril de 2003 2.5.2.1 - Enquadramento Em anteriores Pareceres sobre a CGE, o Tribunal de Contas tem vindo a defender que a contabilização dos reembolsos e restituições deve ser feita pela respectiva emissão, anulação, cancelamento e pagamento. A aceitar-se o abate à receita, este deveria verificar-se no momento da emissão, já que se considera esta operação como suficiente para tornar indevida a manutenção, como receita pública, do respectivo valor a reembolsar até ao pagamento desse reembolso - sendo este conceito - extensivo a todos os reembolsos e restituições.

Mais uma vez por proposta da DSCIVA, sancionada pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) e invocando o entendimento do Tribunal de Contas, foram contabilizados e consequentemente abatidos à receita de 2002, Euro 169.270.093,42 de reembolsos e restituições de IVA, emitidos em 30 de Dezembro de 2002.

Tendo em conta o conteúdo do referido Despacho, à semelhança do que foi feito para o Parecer sobre a CGE de 2001, os serviços do Tribunal procederam a uma acção de controlo na DGCI, a qual teve como objectivo avaliar a forma de contabilização dos reembolsos e restituições de IVA, emitidos no mês de Dezembro de 2002 e o seu impacto na CGE, de forma a:

Determinar se o Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF), de 10 de Abril de 2003, que mandava contabilizar na CGE de 2002, os reembolsos emitidos em 30 de Dezembro de 2002, se aplicou a todos os reembolsos e restituições emitidos naquela data;

Apurar se foram contabilizados na CGE de 2003, reembolsos emitidos antes de 30 de Dezembro de 2002, por terem sido pagos durante o ano de 2003, enquanto que os reembolsos objecto do Despacho terão sido considerados na CGE de 2002, independentemente da data em que ocorreu o seu pagamento.

Tendo em conta os objectivos fixados foi solicitado à DGCI, o ficheiro dos reembolsos e restituições emitidos de 1 a 31 de Dezembro de 2002, bem como as tabelas da Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto sobre o Valor Acrescentado (DGCI-IVA), relativas à autoliquidação e a liquidações de IVA cobradas por documentos únicos, sob a sua administração, tendo vindo a constatar-se que a informação remetida apresentava omissões e incoerências, obrigando os serviços do Tribunal a efectuar de forma sucessiva novos pedidos.

No sentido de se obter uma informação credível e definitiva foi solicitado à DGCI que procedesse à identificação dos reembolsos que teriam sido efectivamente considerados no Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o que apenas veio a verificar-se no decurso da auditoria realizada pelos serviços do Tribunal.

Após a análise da informação disponibilizada procedeu-se à selecção e análise de processos de pedido de reembolso relativos ao mês de Dezembro de 2002.

2.5.2.2 - Avaliação da informação O cumprimento do Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) levou, pelo segundo ano consecutivo, à adopção, por parte da DGCI, de procedimento diferente do usual, na contabilização dos reembolsos de IVA, abatendo, no momento da emissão dos mesmos, o respectivo valor à receita.

O Tribunal de Contas tem vindo a defender a contabilização dos reembolsos em cada momento do respectivo processo, defendendo ainda que o abate à receita, a ser aceite, deveria ocorrer no momento da emissão e não no do pagamento.

Ora o Tribunal defende este princípio não apenas para um tipo de reembolso ou restituição ou para um dado momento, mas para todos os reembolsos e restituições que ocorram ao longo do ano.

Instada a pronunciar-se, em sede de contraditório, a DGCI, referiu que:

"Efectivamente, e embora contrariando o entendimento do Tribunal de Contas sobre o momento (emissão/pagamento) da contabilização dos reembolsos e restituições, tem, em regra, vindo a ser mantido o "critério de caixa" nos registos contabilísticos, em articulação com os critérios de registo da DGT, pese embora a ordem de pagamento relacionada com o despacho acima referido, tendo presente que a Conta do Estado é elaborada na óptica financeira."

Relativamente a esta matéria, a DGT, em sede de contraditório, entendeu esclarecer que:

"A definição do critério de contabilização orçamental dos reembolsos baseado nos valores pagos é da competência da Direcção-Geral do Orçamento, tendo sido sempre aplicado em conformidade pela DGT. No caso mencionado (...) o critério de contabilização utilizado esteve em conformidade com o respectivo despacho governamental;"

O Tribunal de Contas, conforme já foi referido, tem defendido para a contabilização dos reembolsos e restituições um critério diferente do que é utilizado quer pela DGCI quer pela DGT.

Compreende-se que a DGT mais não fez que cumprir o estipulado no Despacho do SEAF mas não pode o Tribunal deixar de criticar o próprio despacho que ordena a aplicação de um critério de excepção para a contabilização dos reembolsos e restituições emitidos em determinado dia, com as consequências negativas que dessa alteração de procedimentos ocorre, em termos de controlo desses mesmos reembolsos como adiante se verá.

Também não pode deixar de salientar a contradição existente entre o argumento invocado pela DGCI que justifica o critério habitualmente utilizado com a óptica em que é elaborada a CGE e a contabilização dos reembolsos e restituições objecto do despacho.

Se em dois anos consecutivos foi utilizado o critério preconizado pelo Tribunal de Contas, como medida de excepção, apesar de a Conta Geral do Estado continuar a se elaborada segundo a óptica de caixa, não se compreende porque não é essa excepção convertida em regra. De resto, este é o critério utilizado para contabilização das receitas afectas às Autarquias e às Regiões Autónomas.

No quadro seguinte são apresentados, por regime, os montantes de reembolsos e restituições, processados em 30 de Dezembro de 2002, objecto do despacho acima mencionado, ainda que este apenas faça referência a reembolsos:

QUADRO II.24 Reembolsos e restituições de IVA processados em 30 de Dezembro de 2002 (ver documento original) Os serviços do Tribunal procederam à análise da informação constante do ficheiro informático remetido pela DGITA, tendo apurado que no dia 30 de Dezembro de 2002 foram emitidos reembolsos e restituições no valor global de Euro 169.276.490,08, verificando-se pois uma diferença de Euro 6.396,66 em relação ao valor mencionado no despacho do SEAF.

Esta diferença, de acordo com informação da Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos do IVA, corresponde às restituições emitidas em 30 de Dezembro de 2002, a pedido dos respectivos Serviços Locais de Finanças, evidenciadas no quadro seguinte, e que, por serem da responsabilidade destes serviços foram contabilizados pela Direcção de Serviços de Planeamento Estatística, não constando do módulo de contabilização do Sistema Central do IVA de onde foi extraída a informação para o SEAF:

QUADRO II.25 Restituições emitidas em 30.12.2002 por solicitação dos Serviços de Finanças (ver documento original) Esta justificação veio porém a verificar-se não ter fundamento, pois no âmbito da auditoria à contabilização do IVA, pelo serviço administrador, conforme explicitado no ponto 2.5.1, apurou-se que as quatro restituições evidenciadas no quadro acima, à semelhança de todas as emitidas pelos Serviços Centrais a solicitação dos Serviços de Finanças durante o ano de 2002, foram efectivamente contabilizadas pela Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos no Sistema de Gestão das Receitas (SGR) no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação e não pela DSPE através do balcão 0017 - DGCI - Restituições e Pagamentos nos Serviços Locais de Cobrança.

Esta constatação viria a ser confirmada pela DGCI, em sede de contraditório, ao justificar o facto destas restituições não constarem do módulo de contabilização, como se transcreve:

"(...) O módulo "reembolsos-écran 49600" permite a observação destas importâncias as quais estão omissas do módulo de contabilização pelo facto do Plano de Contas ter sido criado anteriormente e não contemplar as rubricas "juros de mora" e "multas e penalidades".

A ultrapassagem desta incongruência passará pela alteração do Plano de Contas ou através da ventilação da informação constante do módulo reembolsos para a tabela mod. 28 e mapa mod. 13. A primeira alternativa é a ideal mas obrigará a profundas alterações ao actual módulo de contabilização. A segunda opção consegue responder de modo expedito às questões colocadas."

O Tribunal entende que toda a informação relevante para o processo de contabilização deve constar do respectivo módulo; se isso implica uma profunda reestruturação do mesmo, ela deverá ser feita até porque virá a tornar-se necessária aquando da interligação dos sistemas próprios das entidades administradores com o SGR, conforme estipulam as normas aprovadas pela Portaria 1122/2000.

Da análise das emissões efectuadas no mês de Dezembro de 2002, verificou-se existirem reembolsos e restituições emitidos antes do dia 30 que foram pagos durante o ano de 2003, tendo o abate à receita sido, por isso, considerado neste ano.

O quadro seguinte reflecte de forma resumida os reembolsos e restituições naquelas condições:

QUADRO II.26 Reembolsos/restituições emitidos antes de 30-12-2002 e considerados na CGE de 2003 (ver documento original) A alusão no Despacho do SEAF ao entendimento do Tribunal de Contas, no sentido de fundamentar o facto dos reembolsos emitidos a 30 de Dezembro de 2002 deverem ser imputados ao ano em que são emitidos, não é de todo consistente pois como se apurou, foram contabilizados em 2003, segundo o critério habitual, Euro 7.300.697,90 de reembolsos e restituições emitidos naquele mês, antes do dia 30, e imputados ao ano do pagamento e não ao da emissão.

Da análise efectuada, e apesar do teor do referido despacho ir ao encontro do defendido pelo Tribunal nesta matéria, o facto de apenas ser aplicável aos reembolsos emitidos numa determinada data, fere o princípio da consistência já que conduz à aplicação de um critério de contabilização distinto do adoptado relativamente aos restantes dias do ano.

Conforme já foi referido no ponto anterior, a aplicação do Despacho do SEAF teve como efeito a correcção manual, pela DSCIVA, dos valores constantes das tabelas mod. 28 referentes a Autoliquidação e Liquidações Prévias.

Da consulta ao sistema informático do IVA, realizada pelos serviços do Tribunal, já em 26 de Março de 2004, constatou-se que, dos reembolsos e restituições emitidos em 30 de Dezembro de 2002, ainda se encontravam por pagar oito reembolsos do regime normal e dezasseis restituições, no valor de Euro 12.532,86 e Euro 63.865,51 respectivamente, totalizando Euro 76.398,37.

Não sendo adoptado pela DGCI/DSCIVA qualquer procedimento de controlo adicional, os reembolsos e restituições considerados no Despacho e que não foram pagos até ao final de 2003, no valor global de Euro 76.398,37, poderão vir a ser abatidos em duplicado, à receita, pois para além de terem sido contabilizados como pagos na CGE de 2002, por efeito do referido Despacho, serão contabilizados na CGE do ano em que ocorrer o seu pagamento, de acordo com as regras de contabilização habituais.

Face à situação detectada, a DGCI, em sede de contraditório, referiu que:

"No que concerne à eventual afectação, negativa, à receita do ano em que ocorreram os pagamentos dos reembolsos e restituições (8 reembolsos - Euro 12.632,86; 16 restituições - Euro 63.865,51) que integraram o universo da emissão de 30 de Dezembro, iremos solicitar a sua identificação de modo a que possamos acompanhar a evolução da situação nos correspondentes créditos e corrigirmos, consequentemente, os pagamentos."

O Tribunal de Contas voltará a analisar esta questão, chamando a atenção para o facto de o valor correcto dos oito reembolsos que não foram pagos até ao final do ano de 2003 ser de Euro 12.532,86 e não de Euro 12.632,86, como menciona a DGCI.

Por seu lado, a DGT, tendo em vista o cumprimento do referido despacho e a solicitação da DGCI, ao abrigo do estipulado no n.º 2 do art.º 37.º do Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei 191/99, de 5 de Junho, que lhe confere competência para autorizar a abertura e encerramento de contas do Plano de Contas do Tesouro, conjugado com o disposto no n.º 6 do art.º 13.º do Decreto-Lei 23/2002, de 1 de Fevereiro, que se transcreve, procedeu à criação de uma subconta da conta "0258068", designada "Período Complementar de Receita - 2002 Reembolsos":

"(...) 6 - Nos termos do n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, aditado pelo artigo 7.º da Lei 10-B/96, de 23 de Março, a efectivação dos créditos originados ou autorizados até 31 de Dezembro de 2002 pode ser realizada até 21 de Janeiro de 2003, relevando para efeitos de execução orçamental de 2002."

Os movimentos contabilísticos efectuados merecem do Tribunal de Contas os seguintes comentários:

Os movimentos contabilísticos relativos aos anos de 2002 e 2003 foram efectuados com data-valor de 31 de Dezembro de 2002 e 2 de Janeiro de 2003, respectivamente;

Os movimentos enunciados visaram, por um lado, considerar como pagos no ano de 2002, os reembolsos e restituições constantes do Despacho do SEAF, no valor de Euro 169.270.093,42 e, por outro, a compensação dos movimentos contabilísticos decorrentes do efectivo pagamento daqueles reembolsos e restituições, no ano de 2003, partindo do pressuposto de que todos se concretizariam no decurso deste ano;

A DGT ao proceder à compensação daqueles movimentos pela sua totalidade e com data-valor de 2 de Janeiro de 2003, não teve em atenção a identificação dos reembolsos e restituições efectivamente pagos;

O movimento com sinal negativo na conta de receita 04123 - Reembolsos - DGCI-IVA, terá tido como objectivo anular o efeito do pagamento, em 2003, dos reembolsos considerados no Despacho uma vez que estes iriam ser contabilizados, ao longo do ano, a débito desta conta (com sinal positivo).

Contudo, da consulta ao sistema informático do IVA, efectuada em 26 de Março de 2004, no decurso da auditoria à contabilização daquele imposto pelo respectivo serviço administrador, verificou-se que a 31 de Dezembro 2003, do universo de reembolsos e restituições considerados no Despacho do SEAF ainda se encontravam por pagar 8 reembolsos do regime normal e 16 restituições no valor de Euro 12.532,86 e de Euro 63.865,51, respectivamente.

Esta situação originou na conta 04123 - Reembolsos - DGCI-IVA, uma subvalorização dos reembolsos abatidos, não perceptível pelo facto de na mesma serem contabilizados todos os pagamentos de reembolsos e restituições de IVA.

Se a movimentação dos reembolsos objecto do despacho do SEAF tivesse sido contabilizada numa outra conta de receita, aberta exclusivamente para esse fim, em 31 de Dezembro de 2003 seria evidente o valor dos que ficaram por pagar, pela soma algébrica do valor inscrito à data de 2 de Janeiro com os débitos efectuados ao longo do ano.

Como tal, os movimentos efectuados irão traduzir-se numa sobreavaliação da receita referente a 2003, no exacto valor dos reembolsos e restituições que não foram pagos nesse ano, no montante global de Euro 76.398,37.

Relativamente a esta matéria, a DGT, em sede de contraditório, argumentou que os mecanismos de controlo desta situação pontual dependiam exclusivamente de informação residente na DSCIVA.

O Tribunal considera que a DGT, dada a necessidade de proceder à contabilização do pagamento desses reembolsos e restituições, deveria, em articulação com a DSCIVA, ter instituído um conjunto de procedimentos que evitassem a sobreavaliação da receita de IVA;

Do tratamento da informação constante do ficheiro informático disponibilizado pela DGITA verificou-se que as 1304 emissões de reembolsos e restituições consideradas no Despacho não foram integralmente pagas até 21 de Janeiro de 2003, ou seja, durante o designado período complementar da receita. Na verdade, durante este período foram pagas 1192 emissões de reembolsos e restituições consideradas no Despacho, no valor de Euro 164.386.771,19. Este montante diverge em Euro 4.883.322,23 do inscrito na Contabilidade do Tesouro (Euro 169.270.093,42);

A análise das contas movimentadas na sequência da aplicação do Despacho do SEAF permitiu ainda identificar um estorno no valor de e 19.893,59 na conta relativa à contabilização dos reembolsos pagos durante o designado período complementar referente a um reembolso emitido em 30 de Dezembro e processado a um sujeito passivo não residente, cujo pagamento ocorreu em 8 de Janeiro de 2003.

O procedimento de contabilização dos reembolsos a não residentes diverge do efectuado a residentes;

enquanto que para os residentes o abate à receita se efectua aquando da contabilização do pagamento, no caso dos não residentes esse abate é efectuado na data de emissão do reembolso.

A DGT ao considerar que todos os reembolsos emitidos em 30 de Dezembro de 2002 tinham como destinatários sujeitos passivos residentes, abateu à receita daquele ano o valor total desses reembolsos no qual estava contido o valor de e 19.893,59 relativo a um reembolso a não residente, motivando assim a duplicação do abate:

uma vez por via da sua inclusão no Despacho e outra na data da sua emissão por se destinar a Sujeito Passivo não residente, pelo que o estorno acima referido se mostrou necessário, aliás como esclareceu a DGT, no exercício do contraditório, que se transcreve:

"(...) sobre o montante de e 19.893,59 o estorno efectuado na Contabilidade do Tesouro, através dos documentos nº 11067 e 11068 do diário 04 teve por objectivo evitar uma duplicação do abate, ou seja, deduzimos ao valor do despacho (e 169.270.093,42) esse valor uma vez que o mesmo já tinha sido objecto de contabilização (doc. nº 272 do diário 05)".

Da análise comparativa entre o valor inscrito nas tabelas Mod. 28 de IVA sob a administração da DSCIVA relativas à autoliquidação e a liquidações de IVA, cobradas por documentos únicos e o extraído do ficheiro informático enviado pela DGITA, verificou-se que das restituições emitidas durante o mês de Dezembro de 2002, 72 no total de Euro 375.691,44 não constavam daquelas tabelas, por não serem consideradas no módulo de contabilização, ainda que emitidas pelos Serviços Centrais.

Os serviços do Tribunal apuraram ainda que o pagamento dos reembolsos emitidos em 30 de Dezembro cujo processamento foi efectuado através de transferência bancária, somente se verificou em 10 e 11 de Janeiro de 2003, ou seja, para além das 48 a 72 horas consideradas normais.

Tendo sido solicitados esclarecimentos sobre esta situação, a DSCIVA remeteu o pedido de esclarecimento à entidade responsável pelo processamento da emissão de reembolsos, da qual se obteve a informação, que se transcreve:

"A nossa cadeia foi executada de 30 para 31 de Dezembro. Dado que o dia 31 de Dezembro e 1 de Janeiro foram respectivamente tolerância de ponto e feriado, as bandas só foram enviadas para o Instituto de Informática na 5ª feira dia 2 de Janeiro. Posteriormente foi-nos comunicado que a banda não podia ser tratada pois o ano da conta que constava no ficheiro era 2002 e a DGT já tinha a conta de 2002 encerrada.

Ficou assente, em conversa tida com a DGT em 2003-01-07, que enviaríamos novamente o referido ficheiro com o ano de conta 2003. Procedeu-se à alteração do ano da conta em cada um dos registos do ficheiro e à reformatação da banda ainda no dia 7 de Janeiro, tendo a mesma sido entregue no Instituto de Informática no dia 8 de Janeiro."

Desconhecendo-se, o sentido atribuído à "conta" referida na resposta em causa, foi a questão colocada à DGT tendo-se obtido a informação que se transcreve:

"(...) A. O Sistema de Compensação do Tesouro não permite processar transferências quando o ano contido nos ficheiros for diferente do ano de processamento. Por isso, a banda enviada pela DGITA ao Instituto de Informática no dia 2 de Janeiro de 2003 foi rejeitada;

B. Assim, após reformatação da banda a DGITA enviou-a ao II no dia 8 de Janeiro, tendo os pagamentos sido efectuados no prazo previsto (48 a 72 horas)."

Esclarecidos os motivos que estiveram na origem do atraso no processamento das referidas transferências, não poderá o Tribunal deixar de chamar a atenção para o facto de só decorridos cinco dias a DGITA ter tomado conhecimento da necessidade de proceder à reformulação do ficheiro.

O tratamento dos diversos ficheiros informáticos remetidos permitiu a identificação de situações que, por serem menos perceptíveis ou por sugerir algumas incoerências justificaram, no decurso da auditoria, a solicitação de seis processos relativos a Dezembro de 2002 com vista a uma análise mais pormenorizada.

A consulta aos processos, organizados por sujeito passivo, permitiu relativamente a cada um dos reembolsos reconstituir as diferentes fases do processo de atribuição/indeferimento do pedido permitindo assim clarificar a situação (processo documental e registo informático) de cada um deles.

Assim, verificou-se que, em quatro dos seis processos solicitados, o mecanismo de compensação previsto no art.º 83º-B do CIVA, foi indevidamente accionado pela DSRIVA. Esta situação derivou essencialmente de três factores:

Não serem considerados, na conta-corrente do sujeito passivo os pagamentos realizados através da guia de pagamento Mod. 26 (guia de pagamento fora do circuito DUC, utilizada nas situações em que o pagamento não pode ser associado a uma liquidação, como é por exemplo, o caso do pagamento de uma liquidação adicional, da qual o sujeito passivo tem conhecimento, mas que ainda não foi emitida);

Não constarem do sistema informático do IVA os pagamentos parciais de dívidas, já em fase de execução fiscal, efectuados pelo sujeito passivo junto do Serviço de Finanças da sua sede ou domicílio fiscal;

Ao deficiente funcionamento do circuito de informação estabelecido entre a DSRIVA e o respectivo Serviço de Finanças com vista à identificação das dívidas do sujeito passivo.

Os resultados apurados na auditoria aos reembolsos de IVA emitidos em Dezembro de 2002, levam o Tribunal a concluir que:

O Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 10 de Abril de 2003 que ordena a contabilização dos reembolsos emitidos em 30 de Dezembro de 2002, em função da data da respectiva emissão, não foi todavia extensivo aos restantes reembolsos e restituições desse ano;

A recomendação que tem vindo a ser feita pelo Tribunal em anteriores Pareceres, continuou a não ser cumprida em 2002 porque os reembolsos e restituições continuaram a ser contabilizados pelo respectivo pagamento, como regra geral, excepcionando os emitidos em 30 de Dezembro de 2002, cujo valor foi imputado ao ano de emissão, com o correspondente abate à receita desse ano (2002) e não ao do pagamento (2003);

A aplicação do citado despacho implicou para as operações em causa, a adopção de procedimento diferente do usual, na prática da DGCI, o que fere o princípio da consistência, levando o Tribunal a questionar se o acatamento pontual de tal recomendação não visará outro objectivo, dada a necessidade de receita efectiva no ano posterior ao que a Conta respeita; o Tribunal de Contas recomenda pois a adopção de um critério uniforme na contabilização dos reembolsos e restituições;

Foram abatidos à receita de 2002, Euro 4.883.322,23 correspondentes a reembolsos emitidos em 30 de Dezembro desse ano, ao abrigo do despacho do SEAF, cujo pagamento ocorreu em 2003 posteriormente ao designado Período Complementar da Receita;

Em 26 de Março de 2004, de acordo com a informação constante do sistema informático do IVA, continuavam por pagar 8 reembolsos do regime normal e 16 restituições, emitidos em 30 de Dezembro de 2002 e objecto do referido despacho, no valor de Euro 12.532,86 e Euro 63.865,51, respectivamente;

O circuito de informação entre a DSRIVA e os Serviços de Finanças é deficiente já que permite que o mecanismo de compensação previsto no art.º 83.º-B do CIVA seja indevidamente accionado, pelo que o Tribunal de Contas recomenda se implementem medidas que visem celeridade naquele circuito por forma a evitar o accionamento do referido mecanismo por dívidas que já se encontrem pagas.

Em sede de contraditório, a DGCI refere que:

"(...) Para colmatar tais insuficiências, ainda que não se trate de solução ideal, estão já a ser carregados no sistema informático do IVA os pagamentos efectuados e constantes do Sistema de Execuções Fiscais (SEF), tendo em vista actualizar os montantes em dívida nas contas-correntes dos contribuintes.

Paralelamente eliminou-se a Guia Mod 26 (deixou de ser utilizada a partir de 01.01.2004) e foi criada, em substituição, o Mod P2, integrado no circuito DUC. Tal significa que os pagamentos efectuados através deste impresso actualizam a conta-corrente obstando aos inconvenientes apontados no Relatório à Guia Mod 26.

Estão ainda em curso diligências no sentido de recuperar informação relativa a pagamentos efectuados ao abrigo do 124/96, o que permitirá corrigir as contas-correntes, obstando assim a indevidas compensações."

O Tribunal congratula-se com a introdução daqueles procedimentos, esperando que os mesmos sejam suficientes para evitarem situações como as que ocorreram no passado.

No decurso da auditoria do Tribunal teve-se ainda conhecimento da existência de elevado número de pedidos de reembolso que se encontram pendentes de apreciação, desde Novembro de 1993, encontrando-se os serviços a proceder à identificação de todas as situações cujo valor seja superior a Euro 7.481,97 (ver nota 3).

No âmbito do contraditório, a DGCI informou que na sequência do Ofício-Circulado n.º 30050, de 29 de Maio de 2002, a Direcção de Serviços de Reembolsos, "(...) a 1 de Agosto de 2002, oficiou a todas as Direcções de Finanças que "para os fins previstos no ofício-circulado n.º 30050, de 29/05/2002, desta Direcção de Serviços, tenho a honra de enviar a V.Exª, a listagem completa de todos os pedidos de reembolsos, superiores a Euro 7.481,97, que se encontram em apreciação".

Referiu ainda que foram recebidas "(...) inúmeras informações prestadas sobre a situação daqueles pedidos de reembolso, que permitiu a sua posterior decisão", tendo-se conseguido "(...)uma significativa diminuição do saldo dos processos que àquela data afectavam o respectivo mapa".

Considerando que o trabalho de campo decorreu em Outubro de 2003, não compreende o Tribunal porque não foram facultados, nessa ocasião, os resultados dos procedimentos desenvolvidos na sequência do referido Ofício-Circulado, tal como não compreende porque não foram esses resultados remetidos juntamente com o contraditório.

Tendo em conta que em muitos dos casos pendentes terá expirado o direito à liquidação, impossibilitando a Administração Fiscal de fazer quaisquer correcções que vierem a revelar-se necessárias, sem prejuízo da situação vir a ser novamente objecto de fiscalização, deverá ser remetida a este Tribunal, informação dos resultados obtidos, logo que concluída a acção tendente à identificação das situações acima referidas.

2.6 - Impostos sobre o rendimento 2.6.1 - Enquadramento Uma das áreas em que o modelo de contabilização relativo à execução do Orçamento da Receita do Estado não tem assegurado tempestivamente valores fiáveis sobre a cobrança obtida e a receita por cobrar, é a área relativa aos impostos sobre o rendimento.

Como já foi referido, para o ano de 2002, o modelo contabilístico definido pelo Regime de Contabilização da Receita do Estado estabelecido pelo Decreto-Lei 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, passou a ser suportado pela entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas (SGR), disponibilizado aos respectivos serviços administradores, e do Sistema Central de Receitas (SCR) da Direcção-Geral do Orçamento (DGO).

Estas circunstâncias justificaram a realização da auditoria à contabilização da Receita de Impostos sobre o Rendimento pelo respectivo serviço administrador que teve como objectivo avaliar a implementação do referido regime legal, na área dos impostos sobre o rendimento, quanto à conformidade do processo de contabilização a esse regime, à fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada e à evolução face ao processo de contabilização anterior.

O objecto desta auditoria foi a Área da Cobrança da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI). Os serviços centrais directamente envolvidos no processo de contabilização, através do Sistema de Gestão de Receitas, são a Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos (DSCGF) e a Direcção de Serviços de Planeamento e Estatística (DSPE). A primeira está incumbida de contabilizar a receita administrada pelos serviços centrais e a segunda de coordenar a contabilização da receita arrecadada pelos serviços locais (tesourarias de finanças). Foi ainda solicitada informação à DGO, entidade responsável pela coordenação da contabilização da Receita do Estado e pela centralização da informação contabilística, e à Direcção-Geral do Tesouro (DGT), entidade responsável pela gestão da Tesouraria do Estado.

Para efeito da realização desta acção foi adoptada a metodologia seguinte:

Tratamento e análise da informação relativa às várias versões do SCR, no sentido de proporcionar uma visão global relativamente a esse universo e aferir da sua consistência, correcção e conformidade face à informação constante do SGR, dando-se especial destaque à forma de registo e às variações registadas entre essas versões;

Tratamento e análise da informação constante do SGR com o objectivo de a caracterizar no que respeita à forma de registo (para os balcões da DGCI) e ao conteúdo dos lançamentos (para o SGR de todos os serviços que contabilizaram a receita em causa). Esta análise visou também a conferência dos valores das tabelas de execução orçamental face aos valores dos mapas elaborados pela Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA);

Confronto da informação sobre liquidação, anulação, cobrança e reembolsos de impostos sobre o rendimento, contida nos mapas mensais produzidos pela DGITA (obtidos na sequência de pesquisas efectuadas à base de dados do sistema central) com a inscrita nas tabelas de execução orçamental elaboradas pela DSCGF e com os movimentos registados no SGR e no SCR dos balcões 0004 (IRS) e 0005 (IRC). Procedeu-se à verificação das alterações introduzidas aos valores apurados através das pesquisas e ao recenseamento das correcções efectuadas nesses sistemas, com o objectivo de apurar o seu motivo e avaliar a sua regularidade.

A necessidade de efectuar pesquisas ao sistema central deriva do facto deste sistema se destinar à gestão do imposto e conter, por isso, toda a informação sobre a situação dos contribuintes, interessando extrair apenas a informação de natureza contabilística.

2.6.2 - Conformidade do processo de contabilização com o regime legal A análise sobre a conformidade do processo de contabilização ao regime legal efectuada no ponto 2.2 do presente capítulo é extensiva à área dos impostos sobre o rendimento.

Assim sendo, apenas se refere que, no âmbito da contabilização da receita de impostos sobre o rendimento para o ano de 2002 continuou sem se verificar a transição para o regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei 301/99 e pela Portaria 1122/2000, tendo os designados cofres do Tesouro continuado a contabilizar as receitas do respectivo serviço administrador, ao abrigo da norma transitória prevista no n.º 1 do artigo 8.º do referido Decreto-Lei.

2.6.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada Na área da Receita do Estado, o processo contabilístico relativo ao ano económico de 2002 foi suportado por um sistema informático constituído por duas componentes, um sistema de âmbito local (SGR) disponibilizado a cada serviço interveniente neste processo, por um servidor com uma base de dados específica para registar e transmitir a informação contabilística, e um sistema de âmbito central (SCR), localizado no Instituto de Informática, para receber e consolidar os dados transmitidos. A informação foi transmitida do sistema local ao central através do Sistema de Gestão de Interfaces (SGI) agregada por centro de receitas, classificação económica e data-valor das operações contabilísticas.

Instado a pronunciar-se, no âmbito do exercício do contraditório, sobre a matéria analisada no presente ponto, o Instituto de Informática começou por referir, sobre a fiabilidade da informação, que o valor global do SCR correspondia ao somatório de toda a informação recebida através de ficheiro de cada aplicação local nos serviços da DGCI, DGO, DGAIEC e DGT; porém, isso não se verificou para as versões do SCR de 2002 que foram recebidas pelo Tribunal de Contas, as quais não continham o valor do saldo transitado de liquidação afecto a taxa de relaxe registado no balcão de IRS e na CGE, situação que não deverá repetir-se uma vez que prejudica a apreciação das contas públicas. Este facto também contraria a afirmação que o Instituto de Informática faz sobre não ter responsabilidade nos "erros encontrados na análise do TC ... visto não ser entidade interveniente na aplicação na óptica do utilizador", uma vez que o erro detectado não está relacionado com a introdução de dados no SGR (óptica do utilizador) mas com as pesquisas efectuadas pelo Instituto para constituição dos ficheiros a enviar para o Tribunal, os quais não incluíram toda a informação introduzida no SGR.

O Instituto de Informática refere ainda apoiar as recomendações do Tribunal de Contas sobre a continuidade da utilização do SGR e do SCR, "incluindo o desenvolvimento de novas funcionalidades tendo em vista a fiabilidade, a consistência dos dados e um melhor apuramento dos resultados de acordo com as portarias e os regulamentos em vigor".

A análise à informação extraída do SCR permitiu identificar mais dois serviços intervenientes no processo de contabilização da receita de impostos sobre o rendimento, para além do respectivo serviço administrador. Um desses serviços foi a DGT que efectuou os registos relativos à imputação de cobranças obtidas pelas tesourarias de finanças no final de 2002 e de 2003, às receitas de 2001 e 2002, respectivamente. O impacto na receita de impostos sobre o rendimento traduziu-se no acréscimo dos valores apurados para 2001, em 75,9 milhões de euros, e para 2002, em 41,1 milhões de euros, compensado pela dedução de 117 milhões de euros ao valor relativo a 2003. O outro serviço foi a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, que registou as entregas nas tesourarias dos serviços aduaneiros das retenções na fonte de IRS sobre a parte atribuída aos autuantes ou denunciantes nas multas resultantes da aplicação do Regime Jurídico das Infracções Fiscais e Aduaneiras, no valor de 19,4 milhares de euros.

Neste âmbito, o SGR da DGCI para os balcões de IRS e de IRC foi a principal fonte de informação do SCR. Os quadros seguintes apresentam os valores definitivos registados em Outubro de 2003 pelos referidos balcões, para o ano de 2002:

QUADRO II.27 Evolução da receita de IR em dívida no ano de 2002 (ver documento original) QUADRO II.28 Evolução dos reembolsos de IR em dívida no ano de 2002 (ver documento original) QUADRO II.29 Apuramento da receita líquida de IR para o ano de 2002 (ver documento original) A informação relativa à receita de impostos sobre o rendimento registada no SGR por serviços da DGCI, no âmbito da execução do Orçamento do Estado para 2002, foi proveniente do seguinte conjunto de elementos:

Tabelas da DSCGF elaboradas na sequência de pesquisas efectuadas pela DGITA às bases de dados de receitas administradas pelos serviços centrais da DGCI (impostos sobre o rendimento, do selo, de circulação e de camionagem, incluindo as respectivas receitas acessórias);

Tabelas das Direcções de Finanças (DF) por agregação das tabelas das tesourarias de finanças da respectiva área de jurisdição;

Documentação da DGT sobre a informação registada pela DSCGF sujeita a conciliação com a contabilidade da Tesouraria do Estado.

Apesar da responsabilidade pelo registo da informação contabilística relativa à receita de impostos sobre o rendimento, ter sido imputada à DSCGF da DGCI, na prática verificou-se a intervenção de outro serviço central da Direcção-Geral nessa contabilização, designadamente, a DSPE que, na qualidade de entidade coordenadora das tesourarias de finanças para efeitos do disposto no artigo 8.º do Decreto-Lei 301/99, foi incumbida do apuramento das receitas cobradas por aqueles serviços locais que, nos termos da referida disposição, funcionaram como cofres do Tesouro.

A primeira fase do processo contabilístico correspondeu à manutenção do procedimento de elaboração de tabelas mensais da DSCGF, para execução do Orçamento da Receita do Estado relativa a receitas administradas por serviços centrais da DGCI afectas ao Continente. Estas tabelas foram enviadas em suporte documental à DGO para conciliação das receitas por rubricas orçamentais e à DGT para conciliação dos valores cobrados e reembolsos pagos.

A segunda fase do processo contabilístico consistiu na alteração da receita de impostos sobre o rendimento devido à substituição dos valores registados nas tabelas do serviço administrador, como cobrados nas tesourarias de finanças, pelos das tabelas daqueles serviços cobradores e devido à anulação das divergências face aos valores apurados pela DGT.

O resultado final deste processo traduziu-se, tal como em anos anteriores, pela assumpção, na Conta Geral do Estado, do valor da receita imputada ao Continente que foi registado na contabilidade da Tesouraria do Estado.

A contabilização teve assim por fonte primária e principal a informação obtida através de pesquisas programadas ao sistema central de impostos sobre o rendimento, executadas pela DGITA, após comunicação da DGT indicando o último ficheiro de cobrança por documentos únicos (DUC), a considerar para cada período de contabilização.

Os resultados das pesquisas efectuadas pela DGITA foram registados num conjunto de três mapas (que se passam a designar por mapas da DGITA), para Continente e para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, respectivamente, e período de contabilização (mensal), a partir das quais foram produzidas as tabelas de execução orçamental pela DSCGF (que se passam a designar por tabelas da DSCGF).

Os mapas da DGITA apresentam, por classificação económica (IRS, IRC, juros compensatórios, de mora ou de retenção-poupança), valores relativos à emissão, cobrança, reembolso e anulação de liquidações prévias e à cobrança de liquidações não prévias, incluindo-se nesta última os designados movimentos escriturais por corresponderem a entregas de retenções na fonte de impostos sobre o rendimento efectuadas por serviços da administração pública, através de transferências entre contas do Tesouro. A cobrança é ainda discriminada por tipo de entidade cobradora, nomeadamente, CTT, instituições de crédito, SIBS e tesourarias de finanças, distinguindo-se nestas últimas os pagamentos por nota de cobrança, em prestações ou em execução fiscal.

Estes mapas apresentam ainda informação sobre a validade da cobrança que inclui a suportada por meio de pagamento inválido (má cobrança), o que permite determinar a cobrança de liquidações prévias regularizada e a regularizar e a cobrança de liquidações não prévias conciliada e por conciliar. A cobrança não conciliada de liquidações não prévias tem resultado de deficiências no processo de recolha da informação dos documentos cobrados nas tesourarias de finanças e por entidades colaboradoras da cobrança (CTT e instituições de crédito), nomeadamente, falta da informação do detalhe de documentos para os quais existe a informação do respectivo talão e vice-versa, bem como divergência entre a informação de talões e a dos respectivos detalhes.

As tabelas da DSCGF foram elaboradas a partir da informação constante dos mapas provenientes da DGITA e da tabela que teve de ser criada pelo serviço administrador para registar os reembolsos e as restituições que foram objecto de processamento manual, com pagamento comunicado pela DGT mas sem a respectiva informação ter sido transmitida para a base de dados central, por corresponderem a situações excepcionais para as quais não foi possível aplicar o sistema de tratamento automático.

Foram elaboradas quatro tabelas, três delas para a movimentação imputada ao Continente e às Regiões Autónomas dos Açores (RAA) ou da Madeira (RAM), de cuja agregação resultou a tabela designada como Nacional. Só a informação constante da tabela afecta ao Continente foi considerada na execução do Orçamento da Receita do Estado.

Já na contabilidade da Tesouraria do Estado, a DGT regista a receita afecta ao serviço administrador de impostos sobre o rendimento não distinguindo as diferentes regiões orçamentais (contabilização de âmbito equivalente ao da tabela nacional) mas deduzindo ao total assim apurado, os valores das receitas das regiões autónomas e das autarquias (derramas) registados nas tabelas da DSCGF.

Deste procedimento resultam duas consequências importantes, a extrema dificuldade em realizar um processo de conciliação efectivo entre a contabilidade do serviço administrador e a do Tesouro (cuja periodicidade mínima teria de ser mensal) e a falta de fiabilidade inerente às tabelas da DSCGF (devido às deficiências na recolha dos dados para o SCIR) ser transmitida para a contabilidade do Tesouro.

Importa referir que os saldos inscritos nas tabelas da DSCGF como transitados do período anterior (valor das liquidações emitidas que não se encontra cobrado nem anulado) não são sujeitos a qualquer processo de conciliação com o valor correspondente apurado no sistema central à data de encerramento da contabilização desse período, por não ser efectuada a pesquisa necessária para o efeito. Só os saldos reportados à data-valor de 31 de Dezembro de 1996 foram determinados por pesquisa efectuada pela DGITA, a solicitação da DSCGF, para serem registados como saldos iniciais nas tabelas de 1997 (primeiro ano em que foram elaboradas tabelas segundo os modelos descritos).

A falta de apuramento do saldo por pesquisa ao sistema central, no encerramento de cada período de contabilização anual, constitui uma limitação importante ao controlo exercido sobre o processo de contabilização, uma vez que não permite actualizar o saldo com a informação relativa às operações realizadas nesse período ou em períodos anteriores que ainda não tivesse sido introduzida na base de dados, à data das últimas pesquisas efectuadas para efeito da respectiva contabilização.

Os critérios de contabilização aplicados pela DSCGF às tabelas do Continente compreenderam:

A assunção do valor dos saldos transitados da tabela da DSCGF para o ano anterior;

A assunção do valor das emissões, anulações e reembolsos automáticos de liquidações prévias registado nos mapas da DGITA;

A inclusão nos reembolsos de IRS, dos juros de retenção-poupança registados nos mapas da DGITA;

A inclusão na cobrança de liquidações prévias, do valor dos documentos cobrados a regularizar, basicamente resultantes do pagamento de dívidas em execução fiscal nas tesourarias de finanças;

A inclusão na cobrança de liquidações não prévias, do valor dos talões dos documentos cobrados por conciliar, devido a divergência entre a informação desses talões e a dos respectivos detalhes ou por falta desta última;

A inclusão na cobrança de liquidações não prévias, do valor dos movimentos escriturais registado nos mapas da DGITA;

A exclusão do valor dos detalhes relativos a documentos de cobrança de liquidações não prévias por conciliar, devido a divergência entre a informação desses detalhes e a dos respectivos talões ou por falta desta última;

A inclusão do valor da receita para as autarquias (derramas) apurado com base nas declarações de IRC, como abatimento à cobrança deste imposto.

Com base nos resultados obtidos com as pesquisas realizadas foram elaboradas duas versões das tabelas mensais do respectivo serviço administrador.

As primeiras pesquisas foram efectuadas com um desfasamento de três meses após o final do respectivo período de incidência, tendo este processo sido concluído com a elaboração das tabelas de Dezembro de 2002, em Março de 2003.

As segundas pesquisas foram sucessivamente efectuadas para cada um dos meses de 2002, entre 29 de Abril e 2 de Maio do ano seguinte, devido a um despacho do Director-Geral do Orçamento ter determinado, em 4 de Fevereiro de 2003, o dia 30 de Abril do mesmo ano, como data de referência para conciliação das receitas do Estado, no âmbito do encerramento da Conta Geral do Estado de 2002.

O ciclo da informação resultante das pesquisas é apresentado no quadro seguinte:

QUADRO II.30 Ciclo da informação resultante das pesquisas ao SCIR (ver documento original) No exercício do contraditório, a DGT declarou que as reconciliações com o serviço administrador de IR, dos valores cobrados no ano de 2002 através de documentos únicos, foram encetadas com um desfasamento de três meses face ao respectivo período de incidência, pelas "dificuldades manifestadas por esse serviço, quer na leitura óptica atempada das guias de pagamento das liquidações não prévias, quer no apuramento das cobranças ocorridas nas tesourarias não informatizadas".

Sobre esta declaração, deve referir-se que se verificam atrasos na recolha e validação da informação de cobrança não apenas no sistema próprio do serviço administrador mas também no sistema operativo do Tesouro envolvido neste circuito (SCE); esta situação foi comprovada pelas alterações de valores previamente apurados como reconciliados pela DGT que vieram a ser comunicadas ao serviço administrador e pelas 83 alterações (acréscimos e deduções) à receita de IR obtida por documentos únicos, no valor global de 11,9 milhões de euros que foram, em média, registadas na contabilidade da Tesouraria do Estado para 2002, com um atraso superior a três meses face aos respectivos períodos de incidência mensal.

Para avaliar a evolução da receita cobrada no decurso do processo de contabilização foi efectuada a comparação entre os valores obtidos pelas pesquisas efectuadas ao sistema central e o valor final resultante da contabilização efectuada pela DSCGF no SGR. Nesse valor final não foi considerada a dedução do valor da receita para as autarquias (derramas cobradas cumulativamente com o IRC) para não distorcer os resultados da comparação, uma vez que o valor das derramas não foi objecto daquelas pesquisas, tendo sido determinado com base nas declarações de IRC. Os resultados da comparação encontram-se expressos no quadro seguinte.

Sobre a contabilização das derramas, a DGITA veio referir, no exercício do contraditório, que "no âmbito do projecto da Conta-Corrente foram criadas as condições para que o tratamento das derramas a transferir para os municípios se processe com base nos valores pagos e não nos declarados como actualmente é feito". Esta questão continuará a ser objecto de apreciação pelos serviços do Tribunal, até por não ter sido indicada qual a data de implementação do referido processamento:

QUADRO II.31 Evolução da receita cobrada (ver documento original) Analisando os resultados, verifica-se um crescimento de 2,68% das primeiras para as segundas pesquisas (mais 372,7 milhões de euros) e de 0,93% das segundas pesquisas até ao valor final (mais 133,5 milhões de euros), atingindo 3,63% (mais 506,2 milhões de euros) a evolução verificada das primeiras pesquisas (efectuadas com um atraso trimestral face aos períodos mensais de incidência) até ao valor final (apurado dez meses após o final do ano de incidência).

Nas tabelas resultantes das segundas pesquisas, o valor da receita cobrada obtido pelas primeiras pesquisas (13.925,5 milhões de euros) foi objecto de alterações que ficaram a dever-se à actualização da base de dados central (372,7 milhões de euros) e à dedução do valor da derrama entretanto apurado (323,8 milhões de euros).

Foi também efectuada a comparação dos valores cobrados relativos aos documentos considerados como conciliados no sistema central, entre as pesquisas iniciais e as finais, para identificar as áreas com maior variação, ou seja, aquelas onde a actualização da informação no sistema central se revelou mais problemática.

Aos valores comparados não foram abatidas as más cobranças nem incluídos os movimentos escriturais, porque o processo de conciliação dos documentos cobrados não abrange essas situações. Os resultados expressos no quadro seguinte revelam que a evolução da cobrança conciliada correspondeu a um crescimento de 7,15% (mais 788,7 milhões de euros):

QUADRO II.32 Evolução da cobrança conciliada resultante das pesquisas ao SCIR (ver documento original) O acréscimo de 85,5 milhões de euros em documentos de cobrança de liquidação prévia verificou-se na área das tesourarias de finanças e ficou a dever-se, essencialmente, a pagamentos em execução fiscal (por guia modelo 82) que cresceram 84 milhões de euros (quase 20%), sendo ainda de referir o crescimento de 33,56% nos pagamentos a prestações (por guia modelo 81) que já não teve impacto expressivo em termos absolutos. Esta situação confirma observações efectuadas em anteriores auditorias do Tribunal de Contas identificando o circuito de informação sobre os referidos pagamentos como área crítica do processo de contabilização e controlo da Receita de impostos sobre o rendimento.

O acréscimo de 703,2 milhões de euros em documentos de cobrança de liquidação não prévia resultou da evolução da receita conciliada nas áreas das tesourarias de finanças, das instituições de crédito e dos correios nas quais aumentou, respectivamente, 397,2, 250,5 e 55,5 milhões de euros.

Para complementar a análise sobre a evolução da receita cobrada determinada pelas pesquisas ao SCIR foi efectuada a comparação dos valores relativos aos documentos cobrados mas considerados como não validados pelo sistema central.

Os resultados obtidos para os documentos de cobrança de liquidações não prévias constam do quadro seguinte e revelam a redução de 392,3 para 9,8 milhões de euros no valor dos talões não conciliados (por falta de detalhe ou por divergência face aos dados deste). Deve novamente realçar-se que um dos critérios de contabilização consiste na inclusão do valor destes talões na receita cobrada:

QUADRO II.33 Evolução da cobrança não conciliada resultante das pesquisas ao SCIR (ver documento original) Confrontando a informação constante dos dois quadros anteriores, verifica-se que o acréscimo de 306 milhões de euros na receita conciliada obtida pelos CTT e pelas instituições de crédito é praticamente igual à dedução no valor dos respectivos talões por conciliar, o que significa que entre as pesquisas iniciais e as finais não se verificou recolha de informação adicional significativa mas sim validação muito significativa da informação por conciliar (especialmente no caso dos CTT em que atingiu 99%).

Os resultados obtidos para os documentos de cobrança de liquidações prévias constam do quadro seguinte e revelam a redução de 92,3 para 58,8 milhões de euros no valor dos documentos por regularizar. Deve novamente realçar-se que um dos critérios de contabilização consiste na inclusão do valor destes documentos na receita cobrada:

QUADRO II.34 Evolução da cobrança de liquidações prévias por regularizar (ver documento original) Confrontando a informação constante dos três quadros anteriores, verifica-se que o acréscimo de 482,7 milhões de euros na receita conciliada obtida pelas tesourarias de finanças só é parcialmente compensado pelas deduções no valor dos respectivos talões por conciliar (76,6 milhões de euros) e no valor da cobrança de liquidações prévias a regularizar (33,5 milhões de euros), o que significa que entre as pesquisas iniciais e as finais se verificou recolha e validação de informação adicional significativa (320,5 milhões de euros na cobrança de liquidações não prévias e 52,1 milhões de euros na cobrança de liquidações prévias, dos quais 50,8 milhões por pagamentos em execução fiscal).

A informação da cobrança por validar (incluída na receita cobrada pelos critérios de contabilização) passou de 484,6 milhões de euros apurados pelas pesquisas iniciais efectuadas ao SCIR (cerca de três meses após o final dos respectivos períodos mensais de incidência) para 68,6 milhões de euros resultantes das pesquisas finais (quatro meses após o final do período anual de incidência). Entre as duas pesquisas verificou-se ainda a recolha e validação de mais 372,7 milhões de euros relativos, na sua quase totalidade, a cobrança obtida pelas tesourarias de finanças.

Ainda no âmbito da evolução verificada entre as pesquisas iniciais e finais, deve destacar-se o aumento verificado no valor da anulação de liquidações de IRC que passou de 203,7 milhões de euros para 267,9.

No âmbito da análise sobre a informação de cobrança proveniente do SCIR verificou-se que o processo de dação em pagamento não origina registo de cobrança por ainda não ter sido definido nem implementado um procedimento que permita contabilizar o respectivo crédito. A solução para esta limitação passará, eventualmente, pela contabilização da cobrança através de movimento escritural por contrapartida de saída, no mesmo valor, de conta do Tesouro a criar para esta finalidade e a regularizar pelo valor obtido com a alienação dos bens que tenham sido objecto de dação em pagamento.

Verificou-se também a existência de excepções aos critérios de contabilização para imputação das receitas cobradas de IRC no início de Janeiro de 2002 ao ano de 2001 e das receitas cobradas no início de Janeiro de 2003 ao ano de 2002, para cumprimento do determinado por despachos de 21 de Janeiro e de 30 de Dezembro de 2002 do Ministro das Finanças, respectivamente. O impacto destas excepções na informação de cobrança proveniente do SCIR foi o seguinte:

Ao resultado da primeira pesquisa aos documentos cobrados no mês de Janeiro foram abatidos os valores de 75,2 milhões de euros e de 652,7 mil euros relativos à cobrança de liquidações não prévias e de liquidações prévias de IRC, respectivamente, em 1 e 2 de Janeiro de 2002, por todas as entidades cobradoras. Estes valores não foram incluídos na tabela da DSCGF de Janeiro. Ao resultado da segunda pesquisa (que corrigiu a anterior) já não foram aplicadas deduções devido a esta situação;

Contudo, veio a ser registada no SGR, em 14 de Agosto de 2003, a dedução de 4,6 milhões de euros ao IRC liquidado e cobrado no mês de Janeiro de 2002. O valor abatido resultou de pesquisa realizada ao SCIR em 6 de Maio de 2002 para apurar as cobranças efectuadas nos dias 1 e 2 de Janeiro do mesmo ano, pelas entidades colaboradoras da cobrança; verificou-se, porém, que o valor correspondente apurado por pesquisa ao sistema da DGT (SCE) e registado na contabilidade do Tesouro foi apenas de 2,7 milhões de euros;

Ao resultado da primeira pesquisa aos documentos cobrados no mês de Dezembro foram acrescidos os valores relativos à cobrança obtida nos dias 2 e 3 de Janeiro de 2003, de IRS (41,2 milhões de euros), IRC (101,5 milhões de euros) e juros (61,7 mil euros). Estes valores foram incluídos na tabela da DSCGF de Dezembro. O resultado da segunda pesquisa (que corrigiu a anterior) já não foi acrescido devido a esta situação.

A contabilização das cobranças apuradas como objecto destes despachos infringiu o disposto no n.º 2 do artigo 7.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000, que define a data-valor de cada operação de execução como a data a considerar para efeitos contabilísticos.

As situações determinadas pelos despachos configuraram-se assim como excepções aos princípios da consistência e da anualidade e à norma da contabilização pela data-valor. Para além de não cumprirem o disposto no regime legal, os procedimentos efectuados para aplicação dos referidos despachos revelaram alguns dos efeitos perversos que podem ocorrer, quando sistemas que não asseguram uma contabilização fiável de forma tempestiva nem são coerentes entre si, são sujeitos a situações de carácter excepcional. Apesar de não se ter realizado qualquer operação destinada a eliminar este desvio de quase dois milhões de euros na receita cobrada em 2002 mas imputada a 2001, o valor definitivo da cobrança de impostos sobre o rendimento imputada a 2002 pelo respectivo serviço administrador foi idêntico ao registado na parte correspondente da contabilidade da Tesouraria do Estado.

Este facto, só por si, coloca seriamente em causa a credibilidade do resultado obtido com a designada conciliação da receita de impostos sobre rendimento e traduzido por um conjunto de registos efectuados pelo respectivo serviço administrador, após determinação superior para o efeito, sem esta entidade ter condições para assegurar a validade e a fiabilidade da maior parte destas operações, enquanto outras não deveriam sequer ter sido efectuadas. Foram os casos da dedução das derramas afectas a autarquias da Região Autónoma dos Açores à receita de IRC do Continente e a imputação de receitas das Regiões Autónomas ao Continente.

A falta de fiabilidade evidenciada demonstra que a mesma é inerente ao processo de contabilização e controlo das receitas do Estado, porque tanto se verifica para um ano como para um dia. Neste caso pode mesmo afirmar-se que as excepções confirmam a regra e se há que modificar a regra de forma a tornar a contabilização fiável e tempestiva, no presente contexto não se deveriam promover ou admitir excepções aos critérios de contabilização. E se mesmo assim tais excepções forem determinadas, como foram, não devem ser, seguramente, os serviços administradores das receitas a alterar a sua contabilidade mas a entidade coordenadora da contabilização das receitas do Estado a registar essas alterações.

No exercício do contraditório, a DGT entendeu manifestar a sua total concordância com a posição do Tribunal, no sentido de ser a entidade coordenadora da contabilização das receitas a registar as alterações verificadas no âmbito de excepções aos critérios de contabilização.

No sistema utilizado para contabilização da receita em análise foi ainda registada informação proveniente de entidades cobradoras, com a finalidade de eliminar os desvios verificados entre os dados obtidos com as pesquisas finais e os registados na contabilidade da Tesouraria do Estado, desvio que foi apresentado como consequência:

De receita registada nas tabelas das direcções de finanças exceder em 83,3 milhões de euros o valor da receita obtida pelas tesourarias de finanças que foi apurado pelas pesquisas. Este desvio seria ainda superior, em 30,1 milhões de euros, se o valor resultante da afectação de 5% da receita obtida em fase de cobrança coerciva ao Fundo de Estabilização Tributário não tivesse sido abatido à receita de impostos sobre o rendimento constante das tabelas, uma vez que as operações relativas a essa afectação não foram transmitidas ao sistema central;

De 8 milhões de euros obtidos por transferências para a conta corrente do Tesouro no Banco de Portugal. Em regra, a receita arrecadada desta forma não dispõe de informação de cobrança que permita ser objecto de validação pelo serviço administrador, não existindo assim confirmação efectiva sobre a natureza da transferência;

De receita registada na contabilidade da Tesouraria do Estado como escritural (obtida por transferência de contas do Tesouro afectas a serviços públicos, essencialmente, para entrega de retenções na fonte) exceder em 46,6 milhões de euros o valor apurado pelas pesquisas com o mesmo âmbito;

De um conjunto de outras situações com menor impacto, entre as quais a cobrança de liquidações não prévias que não se encontrava conciliada no SCIR mas a DGT considerou como válida, da cobrança por documentos únicos contabilizada pela DGT como relativa a regularizações de anos anteriores, da cobrança de receita destinada às Regiões Autónomas que não se encontrava conciliada no SCIR (por falta de detalhe) mas a DGT considerou como válida (pelo que foi imputada ao Continente) e da indevida dedução à receita do Continente, da derrama afecta às autarquias da Região Autónoma dos Açores.

Um dos procedimentos exógenos à contabilização dos resultados das pesquisas efectuadas no SCIR, que implicou alterações aos dados registados nos balcões de IRS e de IRC consistiu na substituição dos valores de cobrança apurados pela informação existente no sistema central, como obtidos nas tesourarias de finanças, pelos valores contabilizados nas tabelas destes serviços locais. É de salientar que a aplicação deste procedimento não teve consequências nas tabelas da DSCGF que mantiveram os valores de cobrança resultantes das últimas pesquisas ao SCIR.

Para o ano de 2002, a contabilização das receitas de impostos sobre o rendimento cobradas nas tesourarias de finanças fora inicialmente efectuada pela informação existente no sistema central do serviço administrador e não pela constante das tabelas dos serviços locais. Este procedimento já tinha sido o aplicado, nos anos anteriores, às tabelas da DSCGF mas nunca tivera consequências práticas, uma vez que o valor contabilizado pela DGO na Conta Geral do Estado era sempre o registado nas tabelas das direcções de finanças (que agregam a informação das tabelas das respectivas tesourarias).

A questão é relevante porque, tal como nos anos anteriores, a informação apurada pelos dois sistemas de contabilização apresentou divergências, as quais se encontram expressas no quadro seguinte:

QUADRO II.35 Divergência nas cobranças dos serviços locais (ver documento original) Estas divergências têm originado a sistemática assunção, na Conta Geral do Estado, dos valores contabilizados pelas tesourarias, apesar das tabelas da DSCGF incluírem a informação de cobrança relativa às tesourarias. A DGO justifica esta opção porque, em sua opinião, as tesourarias de finanças conciliam com a DGT (entidade responsável pela certificação dos depósitos, enquanto gestora da Tesouraria do Estado), os valores cobrados e transferidos para o Tesouro, contabilizando esses valores nas respectivas contas de gerência. Deve salientar-se, no entanto, que esta conciliação não assegura a correcta imputação das cobranças às diversas receitas do Estado, nomeadamente de impostos sobre o rendimento, e às diversas operações de tesouraria, nomeadamente as relativas a receitas das regiões autónomas e das autarquias (derramas). Garantir essa correcção é, aliás, um dos motivos para as receitas cobradas terem de ser objecto de validação por parte dos respectivos serviços administradores.

Na base das divergências assinaladas encontram-se deficiências na recolha da informação de cobrança das tesourarias de finanças para o SCIR que originam significativo desfasamento entre a data de parte da cobrança e a data da introdução dos correspondentes dados no sistema, atrasando as tarefas de conciliação que só se verificam em prazos muito desfasados da realização das operações a conciliar, em prejuízo da oportunidade e da fiabilidade da informação contabilística. Refira-se que as tarefas de conciliação dos valores cobrados nos serviços locais são efectuadas com a DGT e não com a DSCGF.

Outro problema gerador de desvios consiste no facto da base de cálculo das cobranças nas tabelas da DSCGF não ser a mesma das registadas nas tabelas das direcções de finanças, uma vez que nestas últimas a receita executiva é contabilizada por 95% do seu valor, sendo a parte afecta ao Fundo de Estabilização Tributária contabilizada nas tabelas das tesourarias destinadas ao registo das entradas de fundos por operações não orçamentais.

A análise realizada permite formular as seguintes observações:

A contabilização no SGR foi efectuada por digitação manual dos valores relativos à Receita de impostos sobre o rendimento, transcritos das tabelas mensais da DSCGF, pela respectiva Divisão de Contabilidade, sem que tenha sido implementado um efectivo sistema de validação e controlo dos dados nem assegurada a transmissão automática da informação (directamente do SCIR para o SGR);

As tarefas necessárias à elaboração das tabelas finais da DSCGF (incluindo os respectivos anexos) e as consequentes alterações aos lançamentos originais efectuadas no SGR, foram concluídas no final de Maio, um mês depois da data limite de referência para o processo de conciliação entre as várias entidades intervenientes na contabilização das receitas do Estado para 2002;

A sobreposição dos resultados de cada pesquisa aos previamente obtidos para cada período de incidência não evidencia a informação sobre a variação ocorrida, necessária num sistema contabilístico, e também não garante a contabilização da receita cuja informação de cobrança seja recolhida em data posterior ao encerramento do respectivo período ou Conta Geral do Estado. Este procedimento não assegura que todos os pagamentos realizados em 2002 sejam contabilizados como relativos a esse ano;

Os valores registados na tabela da DSCGF relativa ao Continente (a considerada na execução do Orçamento do Estado) resultam da informação dos mapas da DGITA, da tabela dos reembolsos e restituições manuais e da aplicação de critérios de contabilização que se traduziram pela inclusão de cobranças por regularizar ou conciliar;

A informação de cobrança introduzida no sistema central nem sempre foi consistente entre si (devido a divergências, omissões e desfasamentos nos dados relativos aos documentos cobrados), nem com o registo previamente efectuado pelos serviços cobradores, verificando-se a existência de receita por validar na base de dados devido à informação necessária para o efeito não ter dado entrada no sistema ou ter sido rejeitada por incumprimento de uma ou mais das validações existentes;

Devido ao processo de dação em pagamento não originar registo de cobrança por ainda não ter sido definido nem implementado um procedimento que permita contabilizar o respectivo crédito, os resultados obtidos através deste processo não foram registados no sistema central nem incluídos no processo contabilístico;

As alterações devidas a posteriores pesquisas à informação residente no sistema central de impostos sobre o rendimento demonstram a provisoriedade e instabilidade dos valores previamente registados e revelam que o motivo subjacente ao facto dos prazos determinados para prestar a informação até ao encerramento da Conta Geral do Estado não terem sido vinculativos é que o seu cumprimento não garantia a fiabilidade dos dados.

Fiabilidade que também não foi garantida pela informação definitiva porque esta também esteve sujeita às deficiências e limitações detectadas no respectivo processo de contabilização e controlo;

Continua assim a não ser possível considerar como fiável a informação proveniente das pesquisas ao sistema central destes impostos, por não se encontrar completa, não se revelar estável de forma tempestiva, não identificar as regularizações relativas a anos anteriores e, por isso, não permitir a validação integral dos valores determinados para a receita cobrada e para a receita em dívida a transitar como saldo;

Mas também continua a não ser possível considerar como fiável a informação sobre a receita cobrada imputada ao serviço administrador na contabilidade da Tesouraria do Estado, porque o valor que é objecto de validação pelos sistemas operativos do Tesouro não distingue a receita afecta ao Continente da afecta às Regiões Autónomas ou às Autarquias (derramas), sendo necessário recorrer a informação obtida por pesquisa ao sistema central (sujeita às deficiências previamente assinaladas) para, por dedução das restantes receitas, se obter o valor da cobrança imputada ao Continente e a considerar para efeito da Conta Geral do Estado;

Há também a considerar a questão da receita validada pelos sistemas operativos do Tesouro mas ainda não validada pelo sistema central dos impostos sobre o rendimento. A assumpção desta receita como cobrada coloca em causa a competência do serviço administrador (ao eliminar o controlo exercido pelo conjunto de validações implementado no sistema central) pelo que deveriam ser claramente definidas e impostas para todos os sistemas intervenientes na contabilização das receitas do Estado, as respectivas condições de validação;

A existência de receita por validar e o atraso na recolha de informação de cobrança são dois dos factores que tornam necessária a realização de pesquisas ao sistema central à data de encerramento da contabilização das receitas para efeito da Conta Geral do Estado. Os resultados obtidos tornariam possível o apuramento dos desvios definitivos face aos valores registados pelos serviços cobradores e a avaliação da situação no final do processo de contabilização. Nas pesquisas a realizar ao sistema central deveria igualmente ser obtida informação sobre as operações registadas nesse sistema em data posterior ao encerramento da contabilização relativa aos anos em que essas operações tivessem sido efectuadas;

Também não é possível considerar como fiável a informação relativa à receita de impostos sobre o rendimento registada nas tabelas das direcções de finanças como obtida pelas tesourarias de finanças, devido ao facto da prévia imputação dos valores recebidos que constituem essa receita ao Continente também necessitar de consequente validação pelo respectivo administrador, procedimento que não é integralmente assegurado de forma tempestiva;

A análise efectuada revelou que, apesar da informação apurada pelo serviço administrador da receita de impostos sobre o rendimento ter sido proveniente de pesquisas efectuadas ao respectivo sistema central, no Sistema de Gestão de Receitas foi ainda registada informação proveniente de entidades cobradoras, com a finalidade de eliminar os desvios verificados entre os dados obtidos com as pesquisas finais e os registados na contabilidade da Tesouraria do Estado;

O processo contabilístico manteve assim as deficiências que têm sido apontadas pelo Tribunal de Contas em sucessivos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado porque os procedimentos de registo e de controlo são idênticos aos de anos anteriores, com a particularidade de passar a ser imputado ao serviço administrador o ónus de, independentemente da situação constante da respectiva base de dados, assumir os valores apurados pela contabilidade da Tesouraria do Estado.

A intervenção da Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos da DGCI, no exercício do contraditório sobre a matéria analisada neste ponto, começa por referir que o documento do Tribunal "identifica com clareza os actuais constrangimentos que obviam o conhecimento global, fiável, atempado e consistente da informação subjacente aos registos contabilísticos".

Segundo aquela direcção de serviços, o SGR "permite para além de alguns aspectos positivos descritos no Relatório tornar mais célere as tarefas de consolidação dos dados efectuadas pela Direcção-Geral do Orçamento relativas apenas a uma área fiscal (Continente). Consequentemente, a sua implementação traduziu-se em procedimentos adicionais para os nossos serviços, bem como, a assunção da responsabilidade pelo apuramento e registos dos movimentos de acerto pelos valores inscritos na Contabilidade da Tesouraria do Estado".

A metodologia recomendada pelo Tribunal é entendida pela DSCGF como "correcta e indispensável para os objectivos pretendidos", referindo ainda esta entidade que "os serviços da DGCI têm avançado com medidas que visam ultrapassar insuficiências no tratamento da informação, algumas das quais vão ao encontro de reparos do Tribunal de Contas"; neste âmbito foi salientada a identificação de algumas falhas de comunicação e de discriminação dos dados, por área fiscal, na transmissão das cobranças por movimentos escriturais, a diminuição dos reembolsos manuais "com a implementação da 'conta corrente' e inerentes funcionalidades ..., encontrando-se em estudo a solução para a automatização dos casos residuais" e a diminuição dos "atrasos no tratamento da informação da cobrança através da criação de um "duc" desmaterializado, previsto no Regulamento do Documento Único de Cobrança, aprovado pela Portaria 1423-I/2003, de 31 de Dezembro, eliminando-se assim os erros e atrasos decorrentes da leitura óptica dos anteriores documentos de pagamento", tendo esta última medida sido implementada no início do ano de 2004.

Também sobre este âmbito, é de assinalar, no contraditório recebido da DGITA, a referência à eliminação das guias de pagamento de IRS e IRC (modelos 41, 42, 43 e 44), documentos "que, pelo circuito que lhes estava associado, (a informação de detalhe era enviada directamente à DGITA e a informação do talão à DGT), potenciavam divergências de informação, obrigando a um processo de conciliação moroso".

No entender daquela direcção-geral, os documentos adoptados para substituírem as guias eliminadas (o DUC de emissão prévia para pagamentos por conta de IRS, o modelo P1 para os pagamentos de IRC, por conta, especiais por conta e por autoliquidação, bem como as declarações de retenções na fonte submetidas na Internet e pagas com base na referência de pagamento atribuída na sequência dessa submissão) e os respectivos circuitos de informação "irão contribuir para a redução das deficiências apontadas, nomeadamente no respeitante à recolha, validação, apuramento e conciliação da informação".

Esta inovação, efectuada no âmbito do projecto de Implementação do Novo Sistema de Gestão de Fluxos Financeiros (Conta-Corrente), bem como as restantes medidas indicadas pela DSCGF serão objecto de avaliação pelo Tribunal, em futuras acções a realizar na área dos impostos sobre o rendimento, para confirmar a sua conformidade às recomendações apresentadas no presente capítulo deste Parecer.

Por sua vez, a DGO refere que "nada mais tem a acrescentar aos esclarecimentos já transmitidos e aos quais é feita referência", sustentando ainda que "a informatização plena dos Serviços Locais de Finanças, e o aperfeiçoamento gradual dos sistemas que conduzem à quantificação da receita orçamental, em articulação, com melhorias aos nível dos sistemas que suportam a tesouraria do Estado e a contabilização, por parte dos serviços administradores, levarão a curto/médio prazo, à eliminação da generalidade das observações negativas, que ora são enumeradas".

2.6.4 - Evolução face ao processo de contabilização anterior Com a entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas no ano de 2002 associado ao regime legal e regulamentar para contabilização das receitas do Estado vigente desde o ano de 2001 foi estabelecida parte das condições necessárias para implementar um módulo de contabilização que assegure, conforme foi recomendado pelo Tribunal de Contas, a prestação de informação fiável e tempestiva do Sistema Central de Impostos sobre o Rendimento para a Conta Geral do Estado. Note-se que, para o efeito, esse módulo deve conter a programação dos critérios e das regras de contabilização de forma objectiva e a determinação do período de contabilização mínimo obrigatório, prazos para registo da informação original e da informação definitiva relativa a cada período e processo de autonomização contabilística das alterações à informação original.

No entanto, permanecem por satisfazer outras condições essenciais para atingir o resultado pretendido, continuando por eliminar as deficiências que impedem o sistema próprio de administração da receita de impostos sobre o rendimento de assegurar, de forma fiável e tempestiva, a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar. E também não foi assegurada a interligação entre esse sistema próprio e o Sistema de Gestão de Receitas, conforme dispõe o n.º 3 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000.

No quadro seguinte são apresentados os pontos fortes e fracos do processo contabilístico da Receita de Impostos sobre o Rendimento:

QUADRO II.36 Pontos fortes e fracos do processo contabilístico da Receita de IR (ver documento original) De acordo com o referido na tabela, o processo de contabilização apresentou a seguinte evolução:

A integração do sistema informático constituído pelos Sistemas de Gestão e Central de Receitas, no processo de contabilização da Receita do Estado garantiu a automatização da informação a remeter pelo serviço administrador, por transferência electrónica de ficheiros, a uniformização do classificador económico das receitas e a normalização da informação;

A desagregação da informação contabilística continuou a ser insuficiente ou desajustada (por exemplo, não distinguindo a má cobrança, nem entre liquidações prévias e não prévias e incluindo a cobrança coerciva na obtida por pagamento voluntário) mantendo-se limitada ao Continente e excluindo a informação sobre as receitas das Regiões Autónomas e das Autarquias (derramas);

A responsabilização dos serviços administradores das receitas do Estado ficou condicionada pela não designação dos responsáveis pela contabilização e pela inexistência de condições para efectivação dessa responsabilidade;

O sistema de registo da informação financeira sobre a execução do Orçamento da Receita do Estado continua a revelar-se inadequado, ao admitir o registo da dedução do valor das derramas pelo valor declarado e ao rejeitar a dedução do valor dos reembolsos emitidos até os mesmos serem pagos (apesar do serviço competente para o efeito determinar que o valor a reembolsar deixa de pertencer a receita do Estado desde o momento da respectiva emissão). É de referir que, para o ano de 2002, a receita líquida de impostos sobre o rendimento, por dedução dos reembolsos pagos, é superior em 21,7 milhões de euros à determinada por dedução dos reembolsos emitidos (abatidos dos cancelados);

Verificou-se a manutenção dos circuitos e procedimentos até à fase do registo da informação no Sistema de Gestão de Receitas;

A definição de prazos para o registo contabilístico que permitam o acompanhamento da execução orçamental das receitas do Estado ficou prejudicado pelo incumprimento dos prazos definidos devido ao atraso trimestral no registo da informação original face ao respectivo período de incidência e ao facto da instabilidade verificada nos dados continuar a ultrapassar o encerramento da contabilização para efeito da respectiva Conta Geral do Estado;

O controlo sobre o processo de centralização da informação e de coordenação da contabilização permaneceu afectado pela manutenção do procedimento de assumpção do valor definitivo da receita imputada ao Continente registado na contabilidade da Tesouraria do Estado, sem validação integral e efectiva do mesmo pelo respectivo serviço administrador.

Face ao exposto, o Tribunal de Contas recomenda que sejam reunidas as condições adequadas para a Entidade Administradora da Receita de Impostos sobre o Rendimento transitar para o regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, devendo essa transição ser efectivada pela forma prevista no artigo 3.º da mesma Portaria, até ao final do ano de 2005. Esta recomendação deve ser implementada através da concretização de um processo evolutivo composto pelas seguintes etapas:

Nomeação formal do responsável pela contabilização, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000, através de documentação em que igualmente constem as condições atribuídas e as restrições existentes para o efectivo exercício dessa função;

Eliminação das deficiências que impedem o sistema próprio de administração da receita de impostos sobre o rendimento de assegurar, de forma integral, fiável, tempestiva e consistente, a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar;

Para o efeito, toda a informação sobre receita cobrada, reembolsada ou restituída deve ser objecto de recolha e validação nos termos definidos pelos serviços com competência para esse efeito (os respectivos serviços administradores) e não ser apenas sujeita às condições impostas pelos sistemas de controlo de cobrança ou pagamento;

A informação a validar deve incluir a receita obtida por serviços aduaneiros e a resultante de transferências directas para contas bancárias do Tesouro e entre contas do Tesouro (movimentos escriturais), de dação em pagamento e de reembolsos processados manualmente;

Interligação entre aquele sistema próprio e o Sistema de Gestão de Receitas conforme dispõe o n.º 3 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000;

Assunção do Sistema de Gestão de Receitas como módulo de contabilização que assegure o registo integral, fiável, tempestivo e consistente da informação residente no Sistema Central de Impostos sobre o Rendimento e a transmita, nas mesmas condições, para a Conta Geral do Estado, através do Sistema Central de Receitas; para o efeito, a movimentação das receitas de anos anteriores e das receitas afectas a Regiões Autónomas, Autarquias, Fundo de Estabilização Tributário ou quaisquer outras cumulativamente cobradas, reembolsadas ou restituídas com receitas de impostos sobre o rendimento e para as quais não seja possível aos serviços cobradores ou pagadores discriminar de forma autónoma, devem ser contabilizadas no Sistema de Gestão de Receitas e ser objecto de conciliação periódica com a DGT, para certificação dos valores cobrados; a movimentação relativa a excepções aos critérios de contabilização deverá ser evitada mas, a verificar-se, deverá ser registada pela entidade coordenadora do processo de contabilização;

Cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 6.º das mesmas normas, passando a Entidade Administradora da receita a fornecer "diariamente à Direcção-Geral do Orçamento informação sobre a receita, por natureza, operação de execução, centro de receita e dia".

2.7 - Evolução da receita Com as reservas atrás apontadas, procede-se nos pontos seguintes à comparação da receita prevista com a cobrada e à análise da evolução desta, tomando em consideração os valores constantes da Conta Geral do Estado.

2.7.1 - Comparação da receita prevista com a receita cobrada No quadro seguinte evidenciam-se, ao nível de totais de capítulos do classificador económico das receitas públicas, os valores dos orçamentos inicial e final e da execução orçamental, bem como as diferenças, em termos absolutos e relativos, entre os dois orçamentos e entre a execução e os mesmos, procedendo-se seguidamente a uma breve análise dos valores mais relevantes.

Refira-se que as diferenças entre o orçamento inicial, aprovado pela Lei 109/B/2001, de 27 de Dezembro, e o final, são resultantes de alterações introduzidas pela abertura de créditos especiais e pela Lei 16-B/2002, de 31 de Maio, que aprovou um orçamento rectificativo:

QUADRO II.37 Comparação da receita prevista com a cobrada (ver documento original) Como se observa, ao nível do total da receita o valor da execução ficou aquém do orçamento final em 3.408,4 milhões de euros (-5,9%), o que ficou a dever-se essencialmente aos passivos financeiros, uma vez que, em relação ao conjunto da receita efectiva, os valores da execução superaram os do orçamento em 474,9 milhões de euros (+1,4%).

Também se verifica que, se em relação ao total das receitas as alterações orçamentais introduzidas conduziram à aproximação entre os valores previstos e realizados, já quanto ao total das receitas efectivas, e à maioria dos totais por capítulos, provocaram desvios mais acentuados. Embora tal facto resulte por vezes de terem sido sobrestimados ou subestimados os valores de certas rubricas aquando da introdução das alterações orçamentais, a situação mais frequente é a de ocorrência de efeitos compensatórios entre os totais dos diferentes capítulos e no interior dos mesmos.

No que respeita à receita efectiva, as maiores diferenças em termos relativos entre a execução e o orçamento final ocorreram nas "Reposições não abatidas nos pagamentos" (723,1%), "Venda de bens de investimento"

(255,6%) e "Outras receitas de capital" (226,3%), sendo em todos estes casos os valores da execução superiores aos orçamentados. Em termos de valores absolutos, a maior diferença ao nível dos totais de capítulos ocorreu porém nas "Contas de ordem" (-539,7 milhões de euros).

Dada a importância que assume a receita fiscal no cômputo da receita efectiva (85,7% em 2002), apresentam-se no quadro seguinte os valores dos principais impostos:

QUADRO II.38 Comparação da receita fiscal prevista com a cobrada (ver documento original) Observa-se que o total da receita fiscal cobrada ultrapassou o inscrito nos orçamentos inicial e final e que, em relação a este último, apenas o IRS e o IA registaram cobranças inferiores ao previsto (-2,1% e -7,7%, respectivamente) - tais desvios foram assim compensados por desvios de sinal contrário nos restantes impostos, com destaque para o ISP em que as cobranças superaram os valores do orçamento final em 8,8%.

2.7.2 - Análise da evolução da receita cobrada No quadro seguinte evidencia-se por totais de capítulos a receita cobrada em 2001 e 2002, o peso da cada capítulo no total da receita e o respectivo crescimento de 2001 para 2002:

QUADRO II.39 Evolução da receita cobrada (ver documento original) Como se observa, o total da receita registou um crescimento de 20,3%, o que, em larga medida, ficou a dever-se à evolução registada nos passivos financeiros, que aumentaram 36,6%. Assim, as receitas efectivas, embora com um aumento de 11,7%, cresceram bastante menos do que as daquele capítulo, baixando o respectivo peso no total de receita de 65,6% em 2001 para 60,9% em 2002.

Observa-se ainda que os capítulos que registaram maior crescimento em termos relativos foram os de "Vendas de bens de investimento" (2.441,3%) e "Outras receitas de capital" (185,2%), representando não obstante, cada um, apenas 1% da receita total em 2002.

Os capítulos com maior peso no total da receita efectiva continuaram a ser os da receita fiscal, de que se apresentam os principais valores e variações no quadro seguinte:

QUADRO II.40 Evolução da receita fiscal (ver documento original) Conforme se verifica, a receita fiscal cresceu 8,9% tendo o peso relativo dos impostos indirectos aumentado de 2001 para 2002 em consequência de um crescimento superior ao dos impostos directos (11,9% e 4,8%, respectivamente).

Dos principais impostos indirectos o ISP foi o que registou a maior taxa de crescimento (27,9%), enquanto o IA registou uma variação de sinal negativo (-3,6%). Por sua vez o IVA foi o imposto que registou maior aumento em termos de valores absolutos (990, 6 milhões de euros).

Nos impostos directos, o IRS continuou a ser o que gerou maior receita, embora o IRC tenha registado um maior aumento tanto em termos absolutos como relativos.

No quadro seguinte são apresentados rácios que ilustram o peso da receita fiscal, efectiva e total, no PIB:

QUADRO II.41 Peso da receita no PIB (ver documento original) Verifica-se que tanto a receita fiscal como a receita efectiva e a receita total, aumentaram o seu peso no PIB, sendo porém mais significativo o aumento da importância relativa do total da receita.

Tendo em conta os indicadores para a economia nacional publicados na CGE, e tomando como deflator a taxa de variação dos preços implícita no PIB (4,6%) (ver nota 4), obtêm-se para 2002 taxas de variação reais de 4,1%, 6,8% e 14,9%, para a receita fiscal, efectiva e total da receita, respectivamente, qualquer delas bastante superior à daquele agregado macroeconómico, também em termos reais (0,4%).

Instada a pronunciar-se no âmbito do exercício do contraditório, a Direcção-Geral do Orçamento referiu que:

"Em cumprimento do solicitado, esta Direcção-Geral, no âmbito das suas atribuições e face aos elementos disponíveis, não tem qualquer comentário a fazer ao Anteprojecto relativo ao ponto 2.7 "Evolução da Receita"

que nos foi remetido."

(nota 1) Entende-se por serviços periféricos ou estâncias aduaneiras da DGAIEC todas as alfândegas, delegações e postos aduaneiros.

(nota 2) A diferença de cêntimos fica a dever-se ao facto de o módulo de contabilização permanecer em escudos.

(nota 3) Valor fixado pelo Despacho Normativo 342/93, de 18 de Outubro, relativamente aos reembolsos cuja atribuição se encontra condicionada pela apresentação de documentos.

(nota 4) Obtido pelos serviços do Tribunal com base nos elementos referidos.

III - Execução do Orçamento da Despesa 3.1 - Considerações gerais A Conta Geral do Estado, no Mapa 10 - "Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado" (Volume II), evidencia, para cada dotação orçamental, a "despesa paga", correspondente aos pagamentos efectuados pelo Tesouro:

Autorizados pelas Delegações da Direcção-Geral do Orçamento - relativamente às despesas de serviços simples e às transferências para serviços com autonomia não integrados no Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), regulamentado pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho;

Autorizados pelos serviços com autonomia administrativa integrados no RAFE (tendo como limite o crédito da dotação liberto pela respectiva Delegação da Direcção-Geral do Orçamento);

deduzindo ao montante desses pagamentos (saídas de fundos) o valor das reposições abatidas nos pagamentos (em que se incluem as reposições retrotraídas).

Os fundos saídos para pagamento das despesas orçamentais, as reposições abatidas nos pagamentos e as verbas efectivamente afectas ao pagamento de despesas (despesa orçamental líquida) constam do quadro seguinte, por Ministério:

QUADRO III.1 Execução orçamental (ver documento original) Os valores do quadro anterior, que correspondem aos evidenciados na Conta, foram conferidos através dos "Mapas de Despesa", remetidos pelos serviços processadores de cada um dos Ministérios.

A despesa orçamental líquida, que ascendeu a Euro 54.559.201.458,43, corresponde ao montante dos fundos saídos para pagamento de despesas orçamentais, no valor total de Euro 55.048.032.700,39, deduzido de Euro 488.831.241,96 de reposições abatidas nos pagamentos, efectuadas no próprio ano (Euro 486.129.523,22) e em 2003 (Euro 2.701.718,74) (ver nota 1).

Os valores da "despesa paga" registados na Conta merecem, no sentido de introduzir maior rigor e transparência às contas públicas, as seguintes considerações gerais, na sua maioria já efectuadas pelo Tribunal em anteriores Pareceres sem que se tenha assistido a suficientes melhorias.

a) Dotações orçamentais insuficientes e realização de despesas à margem do Orçamento do Estado A despesa orçamental registada na Conta é apenas a "despesa paga", o que significa que os encargos do Estado vencidos que não tenham sido pagos por insuficiência de dotação não são evidenciados.

Em 2002, pela primeira vez, foi criada uma actividade (1.98 - "Despesas de anos anteriores") para identificar "os compromissos assumidos (ver nota 2) em anos anteriores e cujo pagamento tenha sido diferido para 2002, por conta do Orçamento do Estado deste ano" (ver nota 3), sem, todavia, permitir distinguir os encargos que transitaram de 2001 já em dívida e sem discriminar o ano a que respeitam esses compromissos.

Os pagamentos efectuados, em 2002, por conta dessa actividade, pelos serviços integrados do Estado, ascenderam a Euro 2.075,0 milhões, sendo muito provável que a maior parte desse montante diga respeito a encargos assumidos em 2001 e que transitaram em dívida, embora a informação existente não permita esse apuramento, nem esteja assegurado que todos os organismos registaram tais pagamentos na referida actividade.

Já para a execução orçamental de 2003, foi criada uma alínea na classificação económica (alínea ZZ) para distinguir o pagamento "das dívidas vencidas e não pagas em 2002 que transitaram para 2003", do pagamento dos restantes encargos (ver nota 4).

Os pagamentos efectuados, em 2003, por conta dessa classificação económica, pelos serviços integrados ascenderam a Euro 112,3 milhões (ver nota 5).

No quadro seguinte evidenciam-se os pagamentos efectuados nesses dois anos, por conta dessas classificações, embora a definição aplicada em 2003, que acentua tratar-se de "dívidas vencidas e não pagas que transitaram", poder ser mais restritiva do que a empregue no ano anterior ("compromissos assumidos em anos anteriores e cujo pagamento tenha sido diferido", sem referência a encontrarem-se vencidos):

QUADRO III.2 Pagamentos de despesas de anos anteriores dos serviços integrados (ver documento original) Conforme evidencia o quadro anterior, para a diminuição, entre os dois anos, das despesas de anos anteriores, em Euro 1.962,7 milhões, contribuiu essencialmente o reforço havido em 2002 nas transferências do Ministério da Saúde para o Serviço Nacional de Saúde (Euro 1.010,3 milhões), resultante do Orçamento rectificativo, que não se repetiu em 2003.

Para averiguar os motivos pelos quais essas despesas transitaram em dívida para 2003 e das consequências dessas situações, foram realizadas acções junto de seis dos dez serviços integrados que apresentavam maiores montantes de despesas processadas por conta de "Dívidas vencidas transitadas de 2002", representando 37,5% daquele montante. A selecção desses organismos (ver nota 6) teve também em conta a sua distribuição por diferentes ministérios e a natureza (classificação económica) das despesas abrangidas.

Concluiu-se que o principal motivo foi o da inexistência de dotação orçamental disponível que permitisse efectuar o pagamento nesse ano, situação que foi agravada, em alguns casos, por congelamentos adicionais comunicados pelo Ministério das Finanças, em Novembro/Dezembro, que abrangeram dotações (do Cap.º 50 e referentes a aquisição de bens e serviços) em que os compromissos já estavam assumidos, vencendo-se as respectivas facturas até final do ano.

Relativamente aos organismos que constituíram a amostra, verificou-se que em quatro (INAG, GEPI, DGAJ e DGIES) os congelamentos adicionais, efectuados no final do ano, abrangeram dotações já comprometidas. Sem esses congelamentos, em 2002, as despesas que transitaram em dívida teriam sido integralmente pagas, no caso dos dois primeiros organismos, ou parcialmente, no caso dos outros dois. Nos outros casos, embora, pela sua natureza, as dotações não tenham sido objecto de congelamento (ver nota 7), foram também insuficientes para o pagamento da totalidade dos encargos vencidos em 2002.

Quanto a consequências de ordem financeira para o Estado, salienta-se que a maioria desses organismos já tinha pago ou esperava vir a pagar juros de mora por atraso nos pagamentos (ver nota 8).

Além dos encargos em dívida que transitam para o ano seguinte e são pagos por despesa orçamental, continua a verificar-se, designadamente nos casos do Serviço Nacional de Saúde (SNS) e do porte pago, a liquidação de tais encargos, ilegalmente, à margem do Orçamento do Estado, por operações específicas do Tesouro.

Relativamente a esses dois casos, verificou-se em 2002:

De acordo com a informação prestada pelo Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde (IGIF), relativamente a 2002, o total das dívidas do SNS a fornecedores transitado de 2001 ascendia a Euro 1.887,4 milhões, enquanto o défice acumulado no final do ano (transitado para 2003) ascendeu a Euro 1.291,9 milhões.

No entanto, para essa redução contribuiu a transferência de verbas para o IGIF, à margem do Orçamento, por operações específicas do Tesouro, no montante de Euro 444 milhões (ver nota 9);

Relativamente ao porte pago referente aos CTT, em 2002, por insuficiência da respectiva dotação orçamental foi pago àquela empresa apenas 33,6% (Euro 4,4 milhões) do total dos encargos do porte pago facturados ao Estado nesse ano (Euro 13,1 milhões), tendo, no último quadriénio, essa percentagem variado entre os 31,3% (em 2000) e os 43,1% (em 1999) (ver nota 10). O montante da dívida acumulada aos CTT, em 31/12/2002 ascendia a Euro 18,0 milhões, o que representa uma redução de Euro 2,8 milhões (13,4%) relativamente à dívida transitada de 2001.

Tal deveu-se ao facto de, em 2002, ter sido regularizado, à margem do orçamento, por operações específicas do Tesouro, o remanescente da dívida de 1999, no montante de Euro 0,3 milhões, e a dívida de 2000, no montante de Euro 11,1 milhões.

Continua-se, assim, a verificar situações de repetida assunção de encargos sem cobertura orçamental, com clara violação do art.º 105.º da Lei Constitucional e do n.º 1 do art.º 3.º, do n.º 2 do art.º 9.º e do art.º 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado.

O pagamento desses encargos do Estado por operações específicas do Tesouro significa a sua completa desorçamentação, ou seja, não são registados como despesa orçamental no ano em que se constituem, nem no ano em que são pagos.

b) Sobrevalorização da "despesa paga" na parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia A CGE regista como "pagamentos efectuados" também as verbas orçamentais transferidas para os serviços com autonomia não integrados no SIC (ver nota 11) (ou apenas integrados quanto às despesas de funcionamento), em regra superiores aos pagamentos que os serviços efectuam.

As verbas transferidas e não utilizadas constituem uma sobrevalorização da despesa orçamental, indo acrescer à receita orçamental do ano seguinte, no caso de serem repostas (através de reposições não abatidas nos pagamentos). Relativamente aos serviços e fundos autónomos, em 2002, a obrigatoriedade da reposição desses saldos, segundo o disposto no art.º 17.º do Decreto-Lei 23/2002, de 1 de Fevereiro, continuou a não se aplicar às verbas consignadas no Orçamento do Estado a:

"Investimentos do Plano", desde que os saldos sejam aplicados na realização dos objectivos em que tiveram origem;

Despesas de funcionamento dos serviços sociais, Fundo de Apoio ao Estudante, organismos financiados pelo Serviço Nacional de Saúde e estabelecimentos de ensino superior;

Outras despesas que mereçam a concordância do Ministro das Finanças.

Relativamente à generalidade das situações em que existem requisições de verbas em excesso, o Tribunal reitera a recomendação sobre o estrito cumprimento da disposição sobre a requisição de fundos constante dos sucessivos decretos-lei que estabelecem anualmente as normas de execução orçamental. Assim, o n.º 1 do art.º 11.º do Decreto-Lei 23/2002, de 1 de Fevereiro (aprovou essas normas para 2002), determinava que:

"Os serviços dotados de autonomia administrativa e de autonomia administrativa e financeira só podem requisitar mensalmente as importâncias que, embora dentro dos respectivos duodécimos, forem estritamente indispensáveis às suas actividades."

No que respeita aos saldos que são repostos no ano seguinte como receita do Estado, salienta-se que a Conta Geral do Estado e o respectivo Relatório não distinguem, no total das reposições não abatidas, as que resultam:

i) de pagamentos orçamentais indevidos ocorridos em anos anteriores e ii) de verbas não utilizadas pelas entidades a que se destinaram as transferências orçamentais (reposição de saldos). Nos últimos cinco anos, as reposições apresentaram a seguinte evolução:

(milhões de euros) 1998 ... 337,1 1999 ... 306,2 2000 ... 477,7 2001 ... 267,5 2002 ... 228,0 Neste processo das reposições não abatidas nos pagamentos, que compromete o rigor das contas públicas, destaca-se um tipo especial de saldos repostos - resultantes das verbas transferidas em excesso para os serviços com autonomia (constituindo despesa adicional do Orçamento do Estado) e destinadas a reforçar no ano seguinte as correspondentes dotações orçamentais, através da abertura de créditos especiais, com contrapartida em receita resultante dessas reposições não abatidas. Além das verbas requisitadas propositadamente em excesso para a abertura de créditos especiais no ano seguinte, podem os serviços e fundos autónomos, nos termos do mencionado art.º 17.º do Decreto-Lei 23/2002, de 1 de Fevereiro, transitar como saldo de gerência em posse do serviço determinadas verbas orçamentais requisitadas em excesso, designadamente as referentes ao Cap.º 50 - "Investimentos do Plano", questões que se analisam em seguida.

c) Sobrevalorização da "despesa paga" resultante das verbas transferidas para organismos com autonomia e destinadas à abertura de créditos especiais ou a transitar como saldo de gerência para o ano seguinte Nos Programas com co-financiamento comunitário inscritos no Cap.º 50 - "Investimentos do Plano", a requisição de verbas em excesso ou da totalidade das respectivas dotações - e não apenas a requisição das dotações necessárias para a cobertura das correspondentes despesas durante o ano económico - tem sido autorizada em sucessivas leis orçamentais, através do processo de integração de saldos por abertura de créditos especiais.

Assim, o n.º 19 do art.º 4.º da Lei do Orçamento do Estado para 2002, autorizou o Governo a:

"Transferir para o Orçamento de 2002 os saldos das dotações dos programas com co-financiamento comunitário, constantes do Orçamento do ano económico anterior, para programas de idêntico conteúdo, tendo em vista as características desses programas e com o objectivo de que não sofram qualquer interrupção por falta de verbas".

Em resultado deste processo continuado, conforme consta de anteriores Pareceres, tem-se verificado em programas objecto de auditoria que a importância registada na Conta como "despesa paga" pode diferir, por vezes significativamente, da importância efectivamente paga pelos serviços executores daqueles programas, podendo os saldos das verbas requisitadas e não utilizadas ser superiores aos pagamentos efectuados no ano.

Para evidenciar os montantes envolvidos, indicam-se no quadro seguinte, para os anos de 1998 a 2002: (1) o valor total das reposições não abatidas e (2) o valor global das reposições não abatidas que serviram de contrapartida à abertura de créditos especiais, e a sua distribuição por (3) capítulo 50 - "Investimentos do Plano"; (4) Orçamento do Ministério da Defesa ao abrigo da lei de programação militar; e (5) Outros créditos especiais com contrapartida em reposições não abatidas nos pagamentos:

(ver documento original) Conforme evidencia o quadro, exceptuando a situação particular de 2002 relativamente à reposição de saldos de dotações afectas à Lei de Programação Militar em vigor no ano anterior, a proporção das reposições não abatidas que serviram de contrapartida à abertura de créditos especiais variou entre 47,6% e 77,1%, ou seja, a maior parte das verbas transferidas em excesso para os organismos com autonomia (e registadas na CGE como "pagamentos efectuados") teve já como propósito a sua integração nas correspondentes dotações orçamentais do ano seguinte, através do mecanismo da abertura de créditos especiais.

Relativamente às verbas orçamentais inscritas no Cap.º 50, além do mecanismo da sua requisição para a abertura de créditos especiais no ano seguinte, a partir de 2000 (ano em que se inicia a redução de tais créditos) passou a ser possível outro mecanismo susceptível de aumentar a requisição de verbas em excesso.

Assim, tal como nos anos anteriores, o já referido art.º 17.º do Decreto-Lei 23/2002, de 1 de Fevereiro, relativamente aos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, estabelece que: "O disposto no n.º 9 do art.º 4.º do Decreto-Lei 459/82, de 26 de Novembro (ver nota 12), não se aplica às verbas consignadas no Orçamento do Estado a: (...) Despesas referentes a "Investimentos do Plano" desde que os saldos sejam aplicados na realização dos objectivos em que tiveram origem, transitando como saldos de gerência na posse dos serviços", para a sua integração no orçamento privativo do organismo no ano seguinte.

Destaca-se que o classificador económico das receitas dos serviços e fundos autónomos não distingue a proveniência dos saldos de gerência transitados (isto é, não distingue o saldo de verbas orçamentais requisitadas e não utilizadas do saldo de receitas próprias), pelo que os dados das contas de gerência dos serviços e fundos autónomos constantes da Conta Geral do Estado não permitem quantificar o montante de verbas orçamentais requisitadas em excesso ao abrigo da citada disposição.

Dados os efeitos descritos em termos de transparência das contas públicas, pela sobrevalorização da despesa orçamental anual, o efeito sobre o défice da CGE de cada ano e também o efeito sobre a tesouraria do Estado, a requisição de verbas orçamentais em excesso para integração nas dotações do ano seguinte através da abertura de créditos especiais ou, agora, para transição como saldo para a gerência seguinte em posse do serviço, deverá ser utilizado apenas quando estritamente indispensável, conforme já se recomendou em anteriores Pareceres, devendo o Ministério das Finanças dedicar especial atenção a essas situações, as quais devem ser devidamente evidenciadas no relatório sobre a Conta Geral do Estado.

d) Subavaliação (ou sobrevalorização) da "despesa paga" resultante da transferência do saldo de diversas dotações inscritas no Cap.º 60 - "Despesas excepcionais" do Ministério das Finanças para contas de operações específicas do Tesouro A Lei do Orçamento do Estado para 2002, no seu art.º 65.º, continuou a permitir que os saldos das dotações afectas às rubricas de classificação económica relativas a transferências correntes, subsídios, activos financeiros e outras despesas correntes inscritas no Cap.º 60 - "Despesas excepcionais", fossem transferidos para contas especiais do Tesouro, a utilizar na liquidação das respectivas despesas até 31 de Março de 2003 (ver nota 13), sendo as verbas não utilizadas repostas como receita do OE/2003.

A transferência de verbas orçamentais para a conta de operações específicas do Tesouro "Saldos do Cap.º 60 do OE/2002", ao abrigo dessa norma, representou um acréscimo da despesa do OE/2002 em Euro 923,6 milhões.

Refira-se que, desse montante, não foi utilizado Euro 0,4 milhões, que constituiu receita do OE/2003, a título de reposição não abatida nos pagamentos.

3.2 - Concretização do regime de administração financeira do Estado (RAFE) A Lei 8/90, de 20 de Fevereiro (Lei de Bases da Contabilidade Pública) e o seu desenvolvimento pelo Decreto-Lei 155/92 (Regime de administração financeira do Estado), de 28 de Julho, estabeleceram os regimes de administração financeira dos "serviços e organismos da Administração Central", incluindo os institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados e de fundos públicos, definindo:

Regime geral - a autonomia administrativa;

O regime excepcional - a autonomia administrativa e financeira, para os "serviços e fundos autónomos".

Dada a incidência que o regime financeiro dos serviços tem nos valores da despesa evidenciados na Conta, analisa-se em seguida o estado de concretização da reforma prevista nesses diplomas.

a) Serviços integrados no novo regime de administração financeira do Estado (organismos com autonomia apenas administrativa) Os serviços que transitaram, desde 1993, para o novo regime de administração financeira do Estado (RAFE), regulado pelo Decreto-Lei 155/92, passaram a deter um novo tipo de autonomia administrativa, que se caracteriza, entre outros aspectos, pela realização das despesas através do SIC (Sistema de Informação Contabilística) e do SIC/PIDDAC (ver nota 14), deixando de processar requisições de fundos, substituídas por pedidos de libertação de créditos, autorizados pelas Delegações da DGO, e realizando os seus pagamentos através dos meios de pagamento do Tesouro. Neste sistema, os fundos saídos dos cofres públicos respeitantes à despesa orçamental correspondem ao pagamento efectivo de despesas dos serviços processadores (ver nota 15).

Quanto ao prazo para a sua implementação, estabelecia o art.º 56.º do Decreto-Lei 155/92 que: "A transição para o novo regime financeiro (...) far-se-á durante o ano económico de 1993, ficando salvaguardada a possibilidade de uma aplicação anterior aos serviços e organismos da Administração Pública que reunirem as condições indispensáveis".

Em 2002, estavam integrados no SIC, para o processamento das despesas de funcionamento, 268 organismos com autonomia administrativa e 83 processavam as suas despesas inscritas no Cap.º 50 - "Investimentos do Plano" através do SIC/PIDDAC.

O quadro seguinte evidencia o número de serviços (anteriormente serviços simples ou com autonomia administrativa) integrados no SIC para o processamento das despesas de funcionamento, por Ministério, comparando-se o número de serviços integrados face ao universo dos serviços. Refira-se que em virtude da alteração governamental ocorrida em 2002 (ver nota 16), para permitir efectuar comparações, ajustou-se a orgânica dos Ministérios e serviços existente anteriormente à nova estrutura:

QUADRO III.3 Serviços integrados no RAFE quanto às despesas de funcionamento, por ministério (ver documento original) Como evidencia o quadro, em 2002, decorridos 12 anos após a aprovação da Lei de Bases da Contabilidade Pública, o RAFE abrangia 268 serviços, o que representava 13,0% do universo em apreço (ver nota 17).

Da leitura do quadro, observa-se ainda que o grau de integração no SIC dos serviços de cada Ministério, quanto ao processamento das suas despesas de funcionamento, varia entre a integração total (ver nota 18) (Ministérios da Administração Interna, da Economia e da Saúde) e 0,3% (Ministério da Educação, que engloba 1.609 serviços).

No que se refere ao processamento das despesas do Cap.º 50, no quadro seguinte indica-se por Ministério, o número de serviços e o grau de integração no SIC/PIDDAC, considerando o número de serviços sem autonomia financeira que processam verbas por conta desse capítulo:

QUADRO III.4 Serviços integrados no RAFE quanto às despesas inscritas no Cap. 50, por ministério (ver documento original) Como se evidencia no quadro, em 2002, estavam integrados no SIC/PIDDAC 83 num total de 167 serviços (49,7%), salientando-se que os Ministérios da Defesa Nacional e da Administração Interna não tinham qualquer serviço integrado.

Conforme se destacou em anteriores Pareceres, solucionados os aspectos de natureza técnica relativos aos sistemas informáticos de suporte, não subsistiam razões que obstassem à implementação do RAFE, regulado pelo Decreto-Lei 155/92, pelo que o atraso na sua aplicação fica a dever-se à inércia das entidades, em cada Ministério, responsáveis pela aplicação desse regime. Esse atraso contribui para a manutenção das situações atrás evidenciadas que retiram algum significado ao valor da despesa constante da Conta.

Actualmente, apesar de finalmente se ter generalizado a aplicação do SIC, tal não significa a completa implementação do RAFE, uma vez que continua a verificar-se o processamento de despesa orçamental como transferência de verbas para contas bancárias de organismos (ver nota 19).

b) Atribuição e cessação do regime de autonomia administrativa e financeira Para a atribuição do regime excepcional de autonomia administrativa e financeira aos serviços e organismos da Administração Central, o n.º 1 do art.º 6 º da Lei de Bases da Contabilidade Pública exige que tal regime seja o mais adequado para a sua gestão e, cumulativamente, as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, excluindo as despesas co-financiadas pela União Europeia.

Nos termos dessa disposição (excluindo os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira por imperativo constitucional (ver nota 20), a atribuição desse regime, pela via legislativa, nomeadamente através do diploma que aprova a orgânica de cada organismo, deve estar fundamentada em relação ao cumprimento desses requisitos.

Note-se que, com derrogação desses dois requisitos, o n.º 4 do mesmo artigo prevê que pode ainda ser atribuída autonomia administrativa e financeira em função de "outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei". No entanto, até 2002, analisados os diplomas, posteriores à LBCP e ao Decreto-Lei 155/92, que criaram ou reformularam serviços ou organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, verificou-se que nenhum deles referia expressamente se o respectivo serviço ou organismo cumpria os requisitos estabelecidos no n.º 1 do art.º 6.º e, caso os não cumprisse e não gerisse fundos comunitários, qual a razão ponderosa para a atribuição desse regime nos termos do referido n.º 4.

Quando a autonomia administrativa e financeira não resulte de imperativo constitucional ou do seu reconhecimento nos termos do n.º 4 do art.º 6.º, determina o art.º 7.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública a cessação desse regime nos serviços e fundos autónomos que, durante dois anos consecutivos, não verificarem os requisitos previstos no referido n.º 1 do art.º 6.º Relativamente aos anos 2000 e 2001, o art.º 90.º da Lei 91/2001, de 20 de Agosto, aditado pela Lei Orgânica 2/2002, de 28 de Agosto (Lei de estabilidade orçamental), veio determinar que: "Os serviços e fundos autónomos, cujo regime de autonomia administrativa e financeira não decorra de imperativo constitucional e da sua integração nas áreas do Serviço Nacional de Saúde e regulação e supervisão, que nos anos económicos de 2000 e 2001, não tiverem tido pelo menos dois terços de receitas próprias relativamente às suas despesas totais passarão ao regime de autonomia meramente administrativa (...). Os organismos especialmente competentes para a gestão dos fundos comunitários podem manter o seu actual regime de autonomia (...)". Essa disposição foi aplicada pelo art.º 3.º da Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2003), que determinou, a partir de 1 de Janeiro de 2003, a passagem para o regime de autonomia administrativa de 42 organismos, até então dotados de autonomia administrativa e financeira.

Refira-se que a Circular da DGO n.º 1302, de 31 de Julho de 2003, manteve, com base nos anos de 2001 e 2002, "(...) a observância das regras necessárias à manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira em matéria de cobertura das despesas totais por recitas próprias(...)". Relativamente a estes dois anos, os serviços de apoio do Tribunal, mantendo a metodologia usada no ano anterior (seguida também pela DGO), procederam ao tratamento das contas de gerência dos serviços e fundos autónomos cujos extractos constam do Volume II da CGE, com a finalidade de verificar o cumprimento do disposto na Lei de Bases da Contabilidade Pública, conjugado com o disposto no art.º 90.º da Lei 91/2001, de 20 de Agosto. Para esse efeito:

Foram excluídas das receitas próprias as transferências de administrações públicas e da União Europeia, os passivos financeiros, os saldos da gerência anterior e as contas de ordem;

Relativamente à despesa consideraram-se apenas as despesas de funcionamento, dado que o classificador das despesas não discrimina as co-financiadas pela União Europeia a que alude o n.º 1 do art.º 6.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública e, além disso, por as despesas de "Investimentos do Plano" serem financiadas em grande parte por transferências do Orçamento do Estado, não integradas nas receitas próprias.

Nesse tratamento, destaca-se, uma vez mais, a dificuldade em estabelecer a correspondência entre a definição de receitas próprias constante do art.º 47.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, e as classificações económicas das receitas e despesas das contas de gerência, designadamente, na receita, quanto aos "saldos de gerência", conforme já foi mencionado no ponto 3.1 c) e, na despesa, as "despesas financiadas pela União Europeia". Saliente-se que, enquanto pela via legislativa não for estabelecida essa correspondência, em certos casos se torna complexa a verificação da proporção entre as receitas próprias e as despesas.

O total dos serviços e fundos autónomos que constam da CGE/2002, ascende a 440 (ver nota 21), tendo-se excluído da análise 339 (77,0%), pelos seguintes motivos: deterem autonomia administrativa e financeira por imperativo constitucional; estarem relacionados com a gestão de projectos co-financiados pela União Europeia;

não apresentarem execução em pelo menos um dos anos analisados.

Assim, a análise incidiu sobre 101 organismos, em relação aos quais se calculou a percentagem das receitas próprias sobre as suas despesas de funcionamento, evidenciando o quadro seguinte os respectivos rácios, em 2001 e 2002:

(ver documento original) Conforme evidencia o quadro, 53 (52,5%) dos 101 organismos dotados de autonomia administrativa e financeira apresentaram, em 2001 e 2002, receitas próprias inferiores a 2/3 das despesas de funcionamento, o que, nos termos estabelecidos no citado art.º 7.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública, implicaria a cessação do regime de autonomia administrativa e financeira. Observa-se que, em relação a 23 desses organismos, as receitas próprias não atingiram 10% daquelas despesas, em ambos os anos.

Como foi referido, a Lei do Orçamento do Estado para 2003 determinou, a partir de 1 de Janeiro desse ano, a passagem para o regime de autonomia apenas administrativa de 42 organismos até então com autonomia administrativa e financeira. Analisados os dados relativos aos organismos que não perderam a autonomia financeira, conclui-se haver justificação para essas situações.

c) Implementação do POCP Quanto aos sistemas de contabilidade dos serviços e organismos da Administração Central, estabeleceram os art.ºs 14.º e 15.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública:

O sistema unigráfico (orçamental ou de caixa), para os serviços e organismos com autonomia administrativa, apoiado numa contabilidade analítica e numa contabilidade de compromissos; este sistema foi posteriormente desenvolvido com base no SIC;

O sistema de contabilidade digráfica, para os serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, moldado no POC ou num plano de contas sectorial especialmente aplicável, além da contabilidade de caixa e de compromissos.

Mais abrangente, o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), aprovado pelo Decreto-Lei 232/97, de 3 de Setembro, aprovado sete anos após a LBCP e que visa criar condições para a integração da contabilidade orçamental, patrimonial e analítica, "(...) é obrigatoriamente aplicável a todos os serviços e organismos da administração central, regional e local que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, bem como à segurança social (...)", podendo existir "formas simplificadas dessa aplicação" e "planos sectoriais que se mostrem indispensáveis".

Do universo de 145 SFA considerado pela Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública (ver nota 22) fecharam contas em POCP, no ano de 2002, apenas 44 (30,3%) (ver nota 23).

Tal como já se referiu no anterior Parecer, relativamente aos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira que ainda não implementaram o POCP, excluindo os abrangidos por planos sectoriais, continua a estar previsto que se conclua essa aplicação em 2005. Já no que respeita aos serviços integrados no RAFE com autonomia apenas administrativa, está previsto que a aplicação do POCP e a sua articulação com o SIC se inicie apenas em 2005, a concluir em 2006 (ver nota 24).

Sem acrescentar outros argumentos aos expendidos no preâmbulo do Decreto-Lei 232/97, além do facto de a nova LEO fazer depender da adopção do POCP (e dos planos sectoriais), em todos os serviços, a apresentação na Conta Geral do Estado dos valores relativos aos "compromissos assumidos", facilmente se conclui pela necessidade da sua rápida implementação, visto que os atrasos que já se verificam e os que se perspectivam, prejudicam o cumprimento dos objectivos enunciados nesses diplomas.

d) Não inclusão em "Contas de Ordem" do Orçamento do Estado de todas as despesas financiadas por receitas próprias Conforme se indica no quadro seguinte o valor total da despesa do Cap. 80 - "Contas de Ordem" ascendeu a Euro 702.348.702:

QUADRO III.5 Capítulo 80 - "Contas de Ordem", por ministério (ver documento original) Verifica-se que em 2002, o número de serviços e fundos autónomos (isto é, com autonomia administrativa e financeira) que inscreveram receitas próprias em Contas de Ordem (Cap.º 80) foi de 216 (ver nota 25) (221 no ano anterior), dos quais 156 pertencem ao Ministério da Educação.

Nos termos do n.º 1 do art.º 1.º e do art.º 2.º do Decreto-Lei 459/82, de 26 de Novembro (ver nota 26), o regime de contas de ordem é aplicável aos "fundos autónomos e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, incluindo os institutos públicos financiados pelo Orçamento do Estado em mais de 50%", que "apresentem orçamentos privativos com um total de receitas próprias igual ou superior a 10.000 contos".

Nos art.os 3.º e 4.º daquele Decreto-Lei são definidos os procedimentos a seguir para o processamento das receitas próprias através de Contas de Ordem, nomeadamente a sua entrega nos cofres do Tesouro, a inscrição dessas verbas no orçamento da receita (Cap.º 15) e da despesa (Cap.º 80) de cada Ministério em nome do respectivo serviço ou fundo autónomo, e a autorização das requisições de fundos pela competente delegação da então Direcção-Geral da Contabilidade Pública, após verificação do duplo cabimento.

Atendendo a que os serviços e fundos autónomos não estavam, em 2002, integrados no regime previsto no Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho (novo regime de administração financeira do Estado) e atendendo à dupla vertente do regime de Contas de Ordem - a entrega nos cofres do Tesouro das receitas próprias e a cobertura das suas despesas prioritariamente por essas verbas, com conhecimento e autorização das Delegações da Direcção-Geral do Orçamento -, deveria ter sido dado cumprimento ao disposto no Decreto-Lei 459/82, pelos serviços não integrados em Contas de Ordem.

De referir que o regime de Contas de Ordem estabelecido pelo Decreto-Lei 459/82, que nunca foi integralmente aplicado, cessou em 2003, por força do Decreto-Lei 26/2002, de 14 de Fevereiro (aprova os códigos de classificação económica das receitas e despesas públicas), conforme refere a DGO na sua resposta, deixando as respectivas operações de ter expressão orçamental.

3.3 - Evolução da despesa Com as reservas antes apontadas, analisa-se nos pontos seguintes a despesa registada na Conta.

3.3.1 - Comparação da despesa prevista com a despesa paga No quadro seguinte, por Ministério, comparam-se as dotações finais do Orçamento do Estado com a despesa realizada por conta dessas dotações:

QUADRO III.6 Comparação da despesa prevista com a despesa paga, por ministério (ver documento original) Conforme se analisa no Capítulo I (ponto 1.3.1), o total das dotações aprovadas pela Lei do Orçamento do Estado, no montante de Euro 47.169.627.222, foi durante a execução orçamental elevado em Euro 10.798.003.947 (+22,9%), em resultado das alterações aprovadas pela Assembleia da República (orçamento rectificativo) (ver nota 27) e da abertura de créditos especiais, aprovadas pelo Governo, ascendendo o orçamento final a Euro 57.967.631.168.

A despesa orçamental totalizou Euro 54.559.201.458,43, o que representa 94,1% do orçamento final (115,7% do orçamento inicial). Registaram uma execução inferior a essa taxa média os Ministérios da Economia (72,4%), das Obras Públicas, Transportes e Habitação (75,3%), da Cultura (84,9%), da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (88,2%), os Encargos Gerais da Nação (88,9%), e os Ministérios da Defesa Nacional (90,4%), da Justiça (90,6%), da Ciência e do Ensino Superior (92,1%) e das Finanças (93,9%).

Quanto às taxas de execução, deve ter-se em conta que o valor do orçamento final não corresponde às verbas disponíveis (utilizáveis), uma vez que, de acordo com informação prestada pela DGO, no final de 2002 encontravam-se cativos Euro 330,7 milhões.

Conforme se tem destacado em anteriores Pareceres, as cativações/descativações (ou congelamentos/descongelamentos) não estão previstos na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, designadamente nos seus art.ºs 18.º (execução do orçamento das despesas) e 20.º (alterações orçamentais), pelo que decorrem à margem das alterações orçamentais. Na prática, as dotações orçamentais são substituídas pelas "dotações disponíveis" (dotação orçamental menos cativações ou congelamentos), que não figuram nos mapas da Conta Geral do Estado, pelo que, no caso de não serem anuladas, pela via das alterações orçamentais, a Conta apresenta dotações que perdem significado.

No Relatório do Ministério das Finanças que acompanha a CGE/2002, continua a não constar qualquer referência às verbas "cativas" ou "congeladas", apesar da seguinte resposta dada pela DGO em relação a observação idêntica constante do Parecer sobre a CGE/98 (ver nota 28):

"Não pode esta Direcção-Geral, tendo em vista a clareza e o rigor que pretende dar à Conta Geral do Estado, deixar de ser sensível à observação de fazer constar do Relatório da Conta dados quanto às "dotações disponíveis" (dotação orçamental corrigida abatida das cativações e congelamentos). Se possível, faremos constar tais elementos, eventualmente, acompanhados da respectiva análise, já no Relatório da Conta Geral do Estado de 1999".

3.3.2 - Evolução da despesa por classificação económica e orgânica A despesa orçamental de 2002, representou em relação à despesa do ano anterior (Euro 45.365.576.025) um acréscimo de Euro 9.193.625.433 (+20,3%). Como evidencia o Quadro III.7, esse acréscimo resultou essencialmente do aumento das transferências correntes para administrações públicas, em Euro 2.502.679.163 (+22,5%), das despesas com pessoal, em Euro 1.293.901.056 (+12,0%), dos passivos financeiros, em Euro 4.302.273.514 (+38,6%) e dos activos financeiros, em Euro 888.014.019 (+1095,3%).

A despesa efectiva (ver nota 29), em 2002, ascendeu a Euro 39.122.622.077, o que representou um acréscimo de 14,3% (Euro 4.891.351.920), em relação ao ano anterior.

Nos Quadros III.7 e III.8, indica-se o montante da despesa em 2001 e 2002, a sua variação e estrutura, respectivamente, por classificação económica e por Ministério:

QUADRO III.7 Evolução da despesa orçamental - 2001-2002 - Por classificação económica (ver documento original) O acréscimo das despesas efectivas, em Euro 4.891,4 milhões (+ 14,3%), resultou do aumento das despesas correntes, em Euro 4.237,7 milhões (+14,4%) e das despesas capital (excluindo passivos financeiros), em Euro 686,2 milhões (+ 17,0%), contrabalançado pelo decréscimo das despesas inscritas em Contas de Ordem, em Euro - 32,5 milhões (- 4,4%).

Como indica o quadro III.7, face ao ano anterior, verificaram-se decréscimos nas despesas relativas a aquisição de bens de capital (Euro - 157,2 milhões), a transferências de capital (Euro - 42,9 milhões), a Contas de Ordem (Euro - 32,5 milhões), a outras despesas correntes (Euro - 6,8 milhões) e a outras despesas de capital (Euro - 1,8 milhões).

Em termos absolutos, considerando a despesa efectiva, registaram maiores crescimentos:

As transferências correntes para administrações públicas, em Euro 2.502,7 milhões (+ 22,5%), onde se destacam:

As transferências para fundos e serviços autónomos, com um acréscimo de Euro 1.527,6 milhões (+ 21,0%), resultante essencialmente do aumento das transferências para o SNS, e, As transferências para a Segurança Social com um aumento de Euro 804,2 milhões (+ 32,0%), resultante essencialmente do acréscimo das transferências para cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social e a da redução das transferências destinadas ao Rendimento Mínimo Garantido;

As despesas com pessoal, com um acréscimo de Euro 1.293,9 milhões (+ 12,0%);

Os activos financeiros, que aumentaram Euro 888,0 milhões (+ 1095,3%), em resultado essencialmente do montante (Euro 897,8 milhões) destinado à realização do capital das 31 novas sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, resultantes da transformação de estabelecimentos de saúde em empresas.

Considerando o acréscimo da despesa total, em Euro 9.193,6 milhões, salienta-se ainda o aumento dos passivos financeiros, em Euro 4.302,3 milhões (o que representa 46,8% daquele acréscimo), essencialmente em resultado do acréscimo da amortização da dívida em moeda nacional (Euro 2.860,6 milhões) e em moeda estrangeira (Euro 1.431,7 milhões) (ver nota 30).

Relativamente à estrutura da despesa efectiva é de salientar que as alterações foram ligeiras: o peso das contas de ordem diminuiu 0,4 pontos percentuais contrabalançado pelo aumento em 0,3 p.p. do peso das despesas de capital e 0,1 p.p. do peso das despesas correntes.

No Quadro III.8 evidencia-se o montante da despesa em 2001 e 2002, a sua variação e estrutura, por Ministério, distinguindo-se no Ministério das Finanças as despesas efectivas e as não efectivas (passivos financeiros):

QUADRO III.8 Evolução da despesa orçamental - 2001-2002 - Por ministério (ver documento original) Da análise do Quadro III.8 verificou-se que quatro Ministérios apresentaram uma redução das despesas efectivas: o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação, em Euro - 126,5 milhões (- 11,4%), o da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, em Euro - 43,5 milhões (-7,1%), o da Defesa Nacional, em Euro - 37,1 milhões (- 2,0%) e o da Cultura, em Euro - 2,8 milhões (- 1,3%).

Em termos de acréscimo das despesas efectivas são de destacar os Ministérios:

Das Finanças, em Euro 1.821,2 milhões (+18,5%), onde se salientam:

Os activos financeiros, em Euro 888,0 milhões, essencialmente em resultado do acréscimo dos aumentos de capital, em Euro 897,8 milhões (relativo aos mencionados aumentos de capital dos hospitais-sociedades anónimas), e da redução dos empréstimos de médio e longo prazo, em Euro - 21,1 milhões;

As despesas com pessoal, em Euro 504,9 milhões, resultante essencialmente do acréscimo das despesas relativas a segurança social, em Euro 497,4 milhões, quase na sua totalidade relativo à CGA (em Euro 352,1 milhões) e à ADSE (em Euro 145,2 milhões);

As transferências correntes, com um acréscimo de Euro 190,6 milhões (dos quais Euro 108,1 milhões relativos a transferências para administrações públicas);

Os subsídios, em Euro 156,0 milhões, destacando-se o acréscimo dos subsídios às famílias, em Euro 124,3 milhões (dos quais Euro 122,0 milhões relativos à bonificação de juros do crédito à aquisição de habitação própria);

Da Saúde, em Euro 1.186,6 milhões (22,9%), resultante do acréscimo das transferências correntes para administrações públicas em Euro 1.233,4 milhões (resultante do aumento das transferências para o IGIF/SNS, em Euro 1.235,3 milhões, e de uma redução, de Euro - 1,7 milhões, nas transferências para o Instituto Português da Droga e da Toxicodependência);

Da Segurança Social e do Trabalho, em Euro 795,6 milhões (30,2%), na sua totalidade devido ao acréscimo das transferências para administrações públicas, em Euro 795,4 milhões. É de salientar o crescimento das transferências correntes efectuadas pelo Gabinete do Secretário de Estado da Segurança Social para administrações públicas (em Euro 1.031,2 milhões) e o decréscimo das transferências para administrações públicas efectuadas pelo Gabinete do Ministro (de Euro - 224,7 milhões), pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (Euro -7,9 milhões) e pelo Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (Euro - 4,3 milhões);

Da Educação, em Euro 498,9 milhões (9,3%), destacando-se:

As despesas com pessoal, em Euro 361,8 milhões, onde se destaca o acréscimo nas remunerações certas e permanentes, em Euro 361,2 milhões (dos quais Euro 269,0 milhões relativos a Escolas Básicas Integradas, 2.º e 3º ciclos e Agrupamentos Verticais e Euro 81,9 milhões a Escolas Secundárias);

As transferências correntes para administrações públicas, em Euro 79,8 milhões, dos quais Euro 63,4 milhões relativas ao acréscimo das transferências para o Gabinete de Gestão Financeira e Euro 9,8 milhões relativos a transferências para a Direcção Regional de Educação do Norte;

Da Justiça, em Euro 256,6 milhões (49,1%) onde se salientam:

As despesas com pessoal, em Euro 168,0 milhões, onde se destaca o acréscimo nas remunerações certas e permanentes, em Euro 149,6 milhões (dos quais Euro 129,2 milhões relativos à Direcção-Geral da Administração da Justiça).

Conforme já referido, as despesas com contrapartida em receitas próprias inscritas em Contas de Ordem totalizaram Euro 702,3 milhões, representando um decréscimo de Euro 32,5 milhões (- 4,4%).

Relativamente aos serviços com autonomia administrativa e financeira com maior montante de despesas processadas através de Contas de Ordem, destacam-se o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (Euro 94,0 milhões), a Direcção-Geral de Viação (Euro 50,8 milhões), o Instituto de Estradas de Portugal (Euro 50,8 milhões), o Serviço Nacional de Bombeiros (Euro 37,1 milhões), o Instituto Nacional do Desporto (Euro 32,9 milhões), o Instituto Nacional de Emergência Médica (Euro 32,6 milhões), o Arsenal do Alfeite (Euro 28,9 milhões), o Instituto Nacional de Aviação Civil (Euro 26,9 milhões), o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (Euro 19,2 milhões), o Instituto do Cinema, Audiovisual e Multimédia (Euro 18,3 milhões), o Instituto de Acção Social das Forcas Armadas (Euro 16,4 milhões) e o Laboratório Nacional de Engenharia Civil (Euro 13,8 milhões) que, em conjunto, representam 60,0% das despesas orçamentais processadas por este regime.

3.3.3 - Conferência dos mapas de despesa O apuramento global da despesa orçamental é da responsabilidade da Direcção-Geral do Orçamento (DGO), a partir dos registos contabilísticos efectuados nas suas delegações.

Tais registos são o suporte dos valores mencionados na Conta Geral do Estado, os quais foram objecto de conferência pelos serviços deste Tribunal, tendo por base os "mapas de despesa" dos serviços processadores (2.493 serviços) e os registos efectuados pelas respectivas delegações da Direcção-Geral do Orçamento, em paralelo com o desenvolvimento da despesa, constante do volume II da Conta.

A conferência abrangeu todos os serviços, à excepção dos serviços processadores de verbas comuns do Ministério da Educação (1.586), relativamente aos quais foram conferidos, por amostragem, os mapas relativos a 397 serviços (25%), respeitantes ao Cap.º 02 - "Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário"

e às Divisões:

01 - "Estabelecimentos de Educação e Ensino e Delegações Escolares";

02 - "Escolas Básicas Integradas, 2.º e 3.º Ciclos e Agrupamentos Verticais";

03 - "Escolas Secundárias";

04 - "Escolas Profissionais Públicas".

Continuaram a ser conferidos os mapas de despesa das embaixadas, representações permanentes e consulados, que dispõem de autonomia administrativa mas com expressão orçamental através de dotações de verbas comuns, inscritas no orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Cap.º 02 - "Serviços Diplomáticos e Consulares", Divisão 02 - "Serviços Externos - Verbas Comuns", Subdivisão 01 - "Serviços Próprios" e Subdivisão 98 - "Despesas com Compensação em receita - sem transição de saldos".

Foram igualmente conferidos os mapas de despesa respeitantes a essas entidades relativos às verbas comuns inscritas no Capítulo 50 - "Investimentos do Plano", Divisão 02 - "Direcção-Geral de Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas - Modernização dos Serviços Externos".

Em termos globais, dos 2.493 serviços cujos mapas de despesa foram enviados à Direcção-Geral do Tribunal de Contas, 1.169 (46,9%) não os remeteram no prazo legalmente estabelecido (ver nota 31), sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios das Obras Públicas, Transportes e Habitação (94,9% dos seus serviços), dos Encargos Gerais da Nação (87,2%) e das Finanças (87,1%).

A conferência dos mapas de despesa obrigou, tal como em anos anteriores, à solicitação de um significativo número de esclarecimentos complementares aos serviços processadores, em virtude de muitos deles não escriturarem correctamente os respectivos mapas, dando lugar a inúmeras rectificações.

Assim, dos 1.304 serviços cujos mapas de despesa foram conferidos, 435 (33,4%) (ver nota 32) apresentaram divergências de escrituração, sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios da Educação (59,2% dos respectivos serviços), da Justiça (56,5%) e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (44,4%). A estes serviços foram enviados ofícios a solicitar o esclarecimento das divergências e, em alguns casos (18 serviços), ofícios de insistência para que fosse prestado esse esclarecimento.

Dessas divergências, tal como em anos anteriores, merecem destaque as seguintes situações:

A não contabilização pelos serviços, nos seus livros obrigatórios e nos "mapas de despesa", de reposições por si emitidas mas pagas por outras entidades nas tesourarias da Fazenda Pública;

A não devolução atempada, pelas Direcções de Finanças, ao serviço que emitiu a guia de reposição ou à respectiva Delegação da Direcção-Geral do Orçamento, do duplicado comprovativo do seu pagamento (ver nota 33);

A classificação incorrecta de reposições abatidas como não abatidas nos pagamentos e vice-versa;

Em alguns casos, o processamento de guias de reposição directamente pelas Delegações da DGO sem dar conhecimento aos serviços com autonomia que haviam realizado a despesa, contrariando o disposto no n.º 1 do art.º 7.º do Decreto-Lei 324/80 (ver nota 34), pelo que tais guias não foram contabilizadas por estes serviços.

Apesar de se vir a assistir a alguma diminuição, interrompida em 2002, das divergências originadas pelas reposições, continua a recomendar-se à Direcção-Geral do Orçamento e à Direcção-Geral dos Impostos, da qual dependem as Direcções e Serviços de Finanças, que analisem a situação particular das guias de reposição e implementem procedimentos que permitam o seu controlo de forma mais eficaz (ver nota 35).

3.4 - Despesas constantes da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social"

A consolidação dos orçamentos e contas dos subsectores que integram o Orçamento do Estado assume uma importância crescente, quer pelos montantes das receitas e despesas de cada subsector, quer pelas "transferências" entre si (ver nota 36).

Embora não constitua um mapa obrigatório, o Relatório do Ministério das Finanças sobre a CGE tem vindo a apresentar a "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social", elaborada pela DGO, efectuando a sua análise sintética (cfr. ponto 1.3 do relatório da CGE/2002 - Volume I da Conta) (ver nota 37).

No quadro seguinte indicam-se as despesas consolidadas desses subsectores evidenciadas nessa "Conta", bem com a estrutura dessas despesas:

QUADRO III.9 "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social" - Despesas (ver documento original) QUADRO III.10 Estrutura das despesas dos subsectores líquidas de transferências entre si (ver documento original) Como evidenciam os quadros anteriores, do total das despesas consideradas (Euro 56.670,2 milhões), foram processados por cada um dos subsectores, respectivamente, 41,5% pelo Estado (Euro 23.531,8 milhões), 35,0% pelos serviços e fundos autónomos (Euro 19.852,4 milhões), totalizando a Administração Central 76,6% dessas despesas, e correspondendo à Segurança Social 23,4% (Euro 13.286,0 milhões).

Refira-se que o subsector dos serviços e fundos autónomos constitui um conjunto bastante heterogéneo incluindo a Caixa Geral de Aposentações (regime de segurança social dos funcionários públicos), cujas despesas consideradas na elaboração dos quadros anteriores totalizaram Euro 5.016,4 milhões (25,3% daquele Subsector).

A "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social" baseia-se nos valores constantes do Mapa 10 - "Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado" (Volume II da Conta), das contas de gerência dos serviços e fundos autónomos (publicadas de modo sintetizado também no Volume II) e da conta de execução orçamental da Segurança Social constante do Volume I da Conta, após os acertos efectuados pela DGO, resultantes de divergências nos valores das despesas e correspondentes receitas referentes às transferências entre esses subsectores e, reclassificações das receitas e despesas da Segurança Social, as quais não são apresentadas segundo o classificador aplicável aos outros subsectores.

Refira-se que em 2002, pela primeira vez, foram elaboradas notas explicativas das soluções técnicas adoptadas para a elaboração da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social" o que permite uma melhor compreensão do seu conteúdo. Continuam, no entanto, a merecer referência os seguintes aspectos:

a) Contas de gerência em falta À semelhança de anos anteriores, continua a não ser apresentada tempestivamente à DGO a conta da Assembleia da República, não tendo também sido apresentada a conta do Instituto Português de Santo António em Roma, pelo que não foram consideradas na elaboração da CGE/2002. Esse facto retira algum significado aos mapas da CGE 3.9 e 3.12, respectivamente, com as receitas e despesas globais dos serviços e fundos autónomos (resultantes da soma das contas de gerência), bem como à referida "conta consolidada" (ver nota 38).

b) Exclusão do Fundo de Regularização da Dívida Pública Na consolidação das contas, não foram consideradas as receitas e as despesas do Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP). De acordo com os critérios seguidos para a elaboração da "conta consolidada", deveriam ser excluídas as receitas e despesas de "passivos financeiros" e de "activos financeiros" relativas ao FRDP, bem como as "transferências" do OE para o Fundo das receitas das privatizações. Contudo, não se vêem razões para terem sido também excluídas as receitas correntes do FRDP referentes a "rendimentos de propriedade" (Euro 9.119.641) e a "outras receitas correntes" (Euro 270.685), bem como as despesas correntes (Euro 31.033).

c) Transferências do Subsector Estado para os Serviços e Fundos Autónomos O montante de despesas do Orçamento do Estado (Subsector Estado) de "transferências (correntes e de capital) para os Serviços e Fundos e Autónomos" (Euro 10.579.665.944) (ver nota 39) é superior, em Euro 1.453.195, ao montante das receitas dos Fundos e Serviços Autónomos provenientes de "transferências do Orçamento do Estado" (Euro 10.578.212.749) (ver nota 40).

d) Transferências no Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) No Mapa 3.12 - "Despesas globais dos SFA, por classificação económica" e no Mapa 3.9 - "Receitas globais dos SFA, por classificação económica" da Conta, as despesas globais dos SFA registadas como "transferências (correntes e de capital) para outros SFA" são superiores, em Euro 193.928.138, em relação às receitas globais dos SFA provenientes de "transferências (correntes e de capital) de outros SFA" (ver nota 41).

Tais divergências, bem como as que existem entre os vários subsectores, retiram algum significado ao Quadro 1.3.A - "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social", e à sua análise apresentada no Relatório do Ministério das Finanças sobre a Conta.

Com efeito, tomando como exemplo o valor, nessa "Conta consolidada", da "receita corrente" dos Serviços e Fundos Autónomos proveniente de "administrações públicas" (Euro 9.258.042.739), esse valor resulta de:

(ver documento original) Considerando que o valor das "receitas correntes (provenientes) do Orçamento do Estado", constante do Mapa 3.9 - "Receitas globais dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação económica" é de Euro 8.828.546.605, conclui-se que na "conta consolidada dos SFA" essa receita foi artificialmente reduzida em Euro 23.256.759, por contrapartida do aumento, de igual montante, na receita proveniente de "outras transferências" recebidas de entidades exteriores ao sector público administrativo (ver nota 42).

e) Reclassificação da Conta de Execução Orçamental da Segurança Social Dado que a conta de execução orçamental da Segurança Social, elaborada segundo o Plano de Contas das Instituições de Segurança Social (PCISS), apresenta uma classificação das receitas e despesas distinta do classificador económico aplicável aos restantes subsectores (ver nota 43), a DGO procedeu à sua reclassificação.

Relativamente às "transferências" efectuadas com os outros subsectores, nessa reclassificação foram considerados os valores constantes da CGE (Subsector Estado) e das "contas de gerência" dos SFA, em detrimento dos valores insuficientemente explicitados na conta da execução orçamental da Segurança Social.

Além das "transferências", a reclassificação efectuada pela DGO abrangeu também outras despesas, designadamente as "despesas de pessoal" (ver nota 44), não discriminadas nessa conta.

Em suma, a "conta consolidada da administração central e da segurança social" continua a apresentar várias deficiências, resultantes fundamentalmente de:

Não consideração da execução orçamental de todos os organismos dotados de autonomia financeira;

Inexistência de cruzamento dos valores referentes a "transferências", nas despesas e correspondentes receitas dos subsectores e respectivas unidades orgânicas, que apresentam valores divergentes, de forma a possibilitar a sua rectificação;

A conta de execução orçamental da Segurança Social que, para além de ter carácter provisório (ver nota 45), continuou a ser apresentada segundo um classificador distinto do aplicável ao Subsector Estado e aos SFA, o que implicou a sua reclassificação, de forma por vezes pouco consistente.

Dado que a "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social", ainda que numa óptica de "caixa" (recebimentos e pagamentos), é relevante para a análise das contas desses subsectores, visto que elimina o efeito das transferências entre si, recomenda-se que sejam ultrapassadas as deficiências atrás apontadas.

Com excepção dos aspectos antes mencionados, a DGO, na sua resposta, refere que o presente capítulo não lhe suscita, genericamente, quaisquer comentários.

Foi também ouvida a Ministra das Finanças, que não se pronunciou.

(nota 1) Reposições retroagidas a 2002, conforme alude a DGO na sua resposta (cfr. ponto 9.1.a)).

(nota 2) Quer pelos serviços integrados, quer pelos serviços e fundos autónomos.

(nota 3) Cfr. Circular da DGO n.º 1292, de 15/04/2002.

(nota 4) Cfr. Circular da DGO n.º 1299, de 18/02/2003. Relativamente à execução orçamental de 2004, foi mantida distinção análoga para o pagamento de "dívidas vencidas e não pagas em 2003 que transitaram para 2004", através de sub-alíneas que terminam no dígito 9 (Cfr. Circular da DGO n.º 1306, de 5/01/2004).

(nota 5) Dado não estar disponível ainda informação quanto à despesa de anos anteriores paga em 2003 pelos SFA, a presente análise restringe-se aos serviços integrados.

(nota 6) Polícia de Segurança Pública (PSP), Instituto da Água (INAG), Direcção-Geral das Instalações e Equipamentos da Saúde (DGIES), Direcção-Geral de Administração da Justiça (DGAJ), Gabinete de Estudos e Planeamento das Instalações (GEPI) do Ministério da Administração Interna, e Ministério dos Negócios Estrangeiros (Despesas referentes à orgânica "Contribuições e quotizações para organizações internacionais").

(nota 7) Dotações referentes à PSP (para despesas de pessoal-segurança social) e a "contribuições e quotizações para organizações internacionais" (MNE).

(nota 8) Salienta-se que o classificador das despesas públicas não distingue os juros de mora, geralmente integrados na rubrica que lhe deu origem (por exemplo, investimentos), pelo que não é possível um levantamento dessas situações.

(nota 9) Cfr. ponto 6.6.4.2.9.

(nota 10) Cfr. pontos 5.2.2.2 e 6.6.4.2.7.

(nota 11) SIC - Sistema de Informação Contabilística, concebido (inicialmente) para os serviços dotados de autonomia administrativa e estruturado de acordo com o art.º 9.º e seguintes do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho (Cfr. alínea a) do ponto 3.2.).

(nota 12) Essa disposição do Decreto-Lei 459/82 (revogado pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, mas represtinado pelos sucessivos decretos-lei de execução orçamental), estabelece a obrigatoriedade da reposição dos saldos das verbas orçamentais, requisitadas e não utilizadas, incluindo as destinadas a "Investimentos do Plano", até 14 de Fevereiro do ano seguinte.

(nota 13) Em anos anteriores, a respectiva Lei do Orçamento prolongava esse prazo até 30 de Junho.

(nota 14) Na designação das aplicações informáticas de suporte à reforma da administração financeira do Estado, o SIC respeita ao orçamento de funcionamento e o SIC/PIDDAC, criado em 1999, ao orçamento dos "Investimentos do Plano".

(nota 15) Exceptuam-se as transferências de verbas orçamentais para os fundos de maneio e para contas de operações específicas do Tesouro.

De notar que, actualmente, aumentaram as situações em que os fundos saídos dos cofres públicos respeitantes à despesa orçamental, embora processados através do SIC, podem não corresponder ao pagamento efectivo (a terceiros) de despesas dos serviços processadores. Com efeito, em 2004, as Delegações da DGO deixaram de processar o pagamento de despesas dos "serviços simples" e de autorizar requisições de fundos dos organismos com autonomia, tendo-se generalizado a aplicação do SIC para o processamento de pedidos de libertação de créditos e de saída de fundos através dos meios de pagamento do Tesouro (despesa orçamental).

Contudo, o processamento da despesa orçamental através do SIC não corresponde a pagamentos a terceiros no caso das transferências de verbas para contas bancárias de: a) organismos do Ministério da Defesa (os três ramos das Forças Armadas e o EMGFA); b) escolas do ensino básico e secundário; e c) serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Em tais casos continua, actualmente, a não ser aplicado o regime previsto no Decreto-Lei 155/92 para os organismos com autonomia apenas administrativa, ressalvando-se a especificidade dos serviços externos do MNE (os quais, obviamente, não podem proceder aos seus pagamentos através do SIC).

Por terem cessado as autorizações de requisições de fundos, a aplicação do SIC generalizou-se também aos organismos com autonomia administrativa e financeira, que passaram a utilizar esse sistema para o processamento dos seus pedidos de libertação de créditos e para a transferência das verbas orçamentais para as suas contas no Tesouro (através das quais procedem à efectivação de pagamentos a terceiros).

(nota 16) Cfr. Decreto-Lei 120/2002, de 3 de Maio (Lei Orgânica do XV Governo Constitucional).

(nota 17) Realce-se que em cada ano se verificam alterações no número de serviços utilizadores do SIC em cada Ministério, quer pela entrada de novos serviços no sistema, quer em resultado da mudança de tutela ministerial, extinção ou alteração do regime administrativo e financeiro.

(nota 18) Note-se que com a nova estrutura governamental o Ministério das Finanças, que no ano transacto apresentava uma integração total dos seus serviços, em 2002 tem uma taxa de 93,9%, por terem transitado para este Ministério o Secretariado para a Modernização Administrativa e o Instituto de Gestão de Base da Dados dos Recursos Humanos da Administração Pública, que não estavam no novo regime.

(nota 19) Cfr. nota da pág. III.8.

(nota 20) Nos termos do n.º 2 do art.º 76.º da CRP têm autonomia administrativa e financeira as universidades e, por extensão legislativa, as escolas do ensino politécnico. Nos termos do n.º 4 do art.º 64.º, o serviço nacional de saúde tem gestão "descentralizada e participada" e, nos termos do art.º 105.º, as instituições que integram o sistema de segurança social têm uma gestão autónoma baseada em organização orçamental própria - o orçamento da segurança social.

(nota 21) Neste grupo não estão incluídos a Assembleia da Republica e o Instituto Português de Santo António em Roma por não terem apresentado as suas contas de gerência e, por esse motivo, não constarem da CGE.

(nota 22) Dos 440 serviços e fundos autónomos existentes em 2002, excluíram-se os que estarão abrangidos por planos de contas sectoriais: POC EDUCAÇÃO (aprovado pela Portaria 794/2000, de 20/9), POCMS (do Ministério da Saúde, aprovado pela Portaria 898/2000, de 28/9) e POCISSSS (da Segurança Social, aprovado pelo DL n.º 12/2002, de 25/1).

(nota 23) Número apurado, relativamente a 112 SFA, através da informação prestada pela CNCAP e, relativamente aos restantes para os quais a Comissão não tinha informação, através das suas contas de gerência remetidas ao Tribunal.

(nota 24) Para o efeito está actualmente em curso um concurso internacional para a aquisição do correspondente programa informático (que integrará também as funcionalidades do SIC), a disponibilizar também para os SFA que o pretendam.

(nota 25) Excluindo dos 247 serviços (244 no ano anterior), com dotações inscritas em Contas de Ordem, os 31 que não apresentaram execução.

(nota 26) Este Decreto-Lei foi revogado pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, mas mantido em vigor pelos sucessivos decretos-lei de execução orçamental.

(nota 27) Lei 16-A/2002, de 31 de Maio.

(nota 28) Cfr. ponto 3.1.4 do Parecer sobre a CGE/98.

(nota 29) Despesa efectiva = Despesa total -Passivos financeiros (amortização de dívida). A partir de 1997, a Conta passou a incluir em Passivos financeiros o valor total das amortizações realizadas por despesa orçamental de títulos de curto prazo, representando montantes e variações anuais que retiram qualquer significado a comparações baseadas no agregado "despesa total".

(nota 30) Para maior desenvolvimento, cfr. ponto 6.7.

(nota 31) No ano anterior essa percentagem foi de 49,8%. Nos termos do parágrafo único do art.º 3.º do Decreto 27.327, de 15 de Dezembro de 1936, os serviços deverão remeter os mapas de despesa até 1 de Março do ano seguinte.

(nota 32) Essa percentagem foi de 38,3%, em 2000, e de 29,0%, em 2001.

(nota 33) Nos termos do n.º 3 do art.º 8.º do Decreto-Lei 324/80, de 25 de Agosto, essa devolução deve ser efectuada no prazo de quinze dias, após o pagamento ter sido efectuado.

(nota 34) Dispõe que compete aos serviços com autonomia administrativa ou também financeira proceder à emissão das guias que lhes respeitem.

(nota 35) Como se refere na parte inicial do ponto 3.1, o total das reposições abatidas efectuadas em 2002 ascendeu a Euro 488,8 milhões.

(nota 36) Por exemplo, como se referiu no ponto 3.3.2, as transferências (correntes e de capital) do Orçamento do Estado (Subsector Estado) para os serviços e fundos autónomos ascendeu a Euro 10.579.665.944, correspondendo a 27,0% das despesas efectivas, o que evidencia o peso destes organismos na execução orçamental.

(nota 37) A consolidação dos orçamentos (e das contas), de cada subsector ou conjunto de subsectores, consiste em excluir, das respectivas receitas e despesas, as "transferências (correntes e de capital)" entre as respectivas subunidades. Previamente, essas contas devem estar expressas numa base uniforme, de acordo com o classificador económico das receitas e despesas públicas.

A consolidação efectua-se de forma faseada, designadamente quanto à "conta consolidada dos serviços e fundos autónomos" que, da respectiva "conta global das receitas e despesas", exclui as "transferências" entre os mesmos. Refira-se que, em anos anteriores tem sido apresentada uma conta do Serviço Nacional de Saúde/IGIF, tendo por base uma agregação/consolidação de contas, entre as sub-unidades que compõem o SNS. Também a Conta da Segurança Social é uma conta consolidada, com base nas contas das instituições de segurança social.

Da consolidação de contas entre o Subsector Estado e o Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos resulta a "conta consolidada da Administração Central" e, da sua consolidação com o Subsector da Segurança Social, a "conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social".

(nota 38) Note-se que no Mapa 10 - Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado" da Conta (Volume II), constam Euro 79.440.065 de transferências para a Assembleia da República, montante que não é evidenciado nos mapas globais das receitas e das despesas dos serviços e fundos autónomos.

(nota 39) Montante da despesa constante do Mapa 10 - "Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado".

(nota 40) Montante da receita dos Serviços e Fundos Autónomos constante do Mapa 3.9 - "Receitas globais dos Fundos e Serviços Autónomos, por classificação económica" da Conta (Volume I).

(nota 41) As transferências correntes registadas no mapa da despesa ultrapassam em Euro 168.724.771 as registadas no mapa da receita e relativamente às transferências de capital aquele montante ascende a Euro 25.203.367.

(nota 42) As outras transferências (provenientes de "sociedades", "instituições de crédito", "administrações privadas", "famílias" e "exterior"), que ascendiam a e 455.575.622, conforme se encontra registado no Mapa 3.9 da Conta, foram aumentadas em e 23.256.759 na "Conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social".

(nota 43) Para os quais vigoravam, em 2002, os classificadores das despesas e das receitas públicas aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Lei n.os 112/88, de 2 de Abril, e 450/88, de 12 de Dezembro. Com a aplicação, em 2003, do novo classificador económico das receitas e despesas públicas (aprovado pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14 de Fevereiro), aplicável ao Sector Público Administrativo passa a existir uma base de classificação comum.

(nota 44) O total das despesas classificadas na conta de execução orçamental da Segurança Social em "Administração", "Despesas com acções financiadas por organismos estrangeiros" e "Acções de formação profissional", foram reclassificadas como "Despesas com o pessoal" e "Aquisição de bens e serviços correntes", nas percentagens, respectivamente, de 70% e 30% desse total, após dedução do valor relativo a encargos financeiros (linha de crédito).

(nota 45) Cfr. Cap.º XII.

IV - Investimentos do Plano 4.1 - Considerações gerais Em cumprimento do disposto no art.º 41.º, n.º 1, al. e), da Lei 98/97, de 26 de Agosto, procedeu-se à análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), com referência especial à sua parcela anual.

O Mapa XI do OE, que integra o PIDDAC, deve, nos termos do n.º 4 do art.º 12.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro - LEOE (ver nota 1), apresentar os programas e os projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a Administração Central pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas, a repartição destes por regiões e os programas e projectos novos.

O presente capítulo integra, para além da análise da execução global do PIDDAC, as sínteses relativas aos seguintes relatórios de auditoria:

Programa / Projecto PIDDAC "Centro de Formalidades Empresariais";

Programa / Projecto PIDDAC "Construção"/"Estradas Nacionais" Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa".

Tendo em vista o exercício do direito de resposta, em cumprimento do princípio do contraditório, nos termos do disposto nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, da Lei 98/97, de 26 de Agosto, foram enviados às entidades competentes quer a "Análise Global da Execução do PIDDAC" quer os relatos referentes às auditorias supra mencionadas.

Assim, sobre a "Análise Global da Execução do PIDDAC", foram ouvidos o DPP e a DGO que apresentaram as suas alegações. As respostas, depois de analisadas, foram transcritas ou sintetizadas nos pontos próprios pertinentes do presente capítulo.

No que respeita às auditorias atrás referidas, foram ouvidas as competentes entidades e as suas alegações evidenciadas nos relatórios de auditoria.

As sínteses elaboradas para efeitos do presente Parecer tiveram em consideração o teor daquelas alegações.

4.2 - Análise global 4.2.1 - Enquadramento A análise global do PIDDAC abrangeu o seu enquadramento nacional, constitucional e legal, e comunitário, a sua previsão e execução financeira globais e a expressão sectorial da sua execução. Para o efeito, a análise incidiu sobre o quadro normativo relativo ao PIDDAC, bem como sobre a execução reflectida na CGE e a execução por sectores do Cap. 50 - Investimentos do Plano e global, segundo os elementos fornecidos pelo DPP.

4.2.1.1 - Estrutura do planeamento 1 - Normas Comunitárias A actividade pública nacional de planeamento nos Estados membros da União Europeia encontra-se condicionada por normas de direito comunitário, originário e derivado, a eles directamente aplicáveis.

Assim, quer o Tratado que instituiu a Comunidade Económica Europeia (Tratado de Roma) (ver nota 2) quer os diplomas de direito comunitário derivado (ver nota 3), ao definirem os objectivos da União, dos fundos estruturais e de outros instrumentos financeiros e, bem assim, as orientações a que devem submeter-se as políticas económicas e sociais a empreender no seio da União, constituem limites materiais ao planeamento a realizar pelos Estados Membros. De igual modo, por via dos princípios da complementaridade e da parceria (ver nota 4), encontram-se os EM compelidos a empreender acções e a afectar recursos de acordo com objectivos definidos pela UE, a fim de poderem beneficiar do co-financiamento. Os recursos financeiros provenientes da União Europeia no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio são, pois, enformados por objectivos comunitários que se estendem aos vários instrumentos do planeamento nacional e, muito em especial, ao PIDDAC.

Acrescem a estes constrangimentos as obrigações impostas aos EM em matéria de disciplina orçamental e financeira, resultantes dos art.os 104.º e 121.º do Tratado de Roma, na versão resultante do Tratado de Amesterdão, e desenvolvidas no Pacto de Estabilidade e Crescimento (ver nota 5), tendo por objectivos a consolidação das finanças públicas e a convergência nominal e real no seio da União Europeia.

Desde a adesão de Portugal à CEE, em 1986, sempre foram estabelecidos programas de convergência, sendo relevante para o presente parecer o Programa de Estabilidade e Crescimento para o período 2000-2004 com a respectiva actualização para o período 2001-2004. Destaca-se neste Programa, como objectivo central, a eliminação do défice orçamental em 2004 (ver nota 6), através da contenção da despesa corrente primária, acompanhada por uma afectação racional dos fundos públicos ao funcionamento da Administração Pública, de forma a aumentar a sua eficiência.

Neste Programa a estratégia de consolidação orçamental passava, nomeadamente, por garantir o rigoroso controlo orçamental das despesas públicas com recurso à orçamentação por actividades, considerando-se a implementação do orçamento por objectivos [ABB (activity based budgeting)] como um dos instrumentos de consolidação das finanças públicas.

Neste sentido, a nova Lei do Enquadramento Orçamental (ver nota 7) contempla a estruturação do orçamento por programas, a introdução do princípio do orçamento por actividades e o reforço do papel da auditoria.

2 - Normas nacionais Nos termos da al. e) do art.º 80.º da CRP (ver nota 8), um dos princípios da organização económico-social é o do planeamento democrático do desenvolvimento económico e social, sendo uma das incumbências prioritárias do Estado criar os instrumentos jurídicos e técnicos necessários para o efeito, como resulta da al. i) do art.º 81.º do mesmo diploma fundamental (ver nota 9).

A hierarquia dos planos - cujos objectivos se encontram consignados no art.º 90.º da CRP - é encimada pela lei das Grandes Opções do Plano (ver nota 10), que deve "fundamentar a orientação estratégica da política de desenvolvimento económico e social" (ver nota 11), surgindo em seguida os planos nacionais (ver nota 12), que podem integrar programas específicos de âmbito territorial e de natureza sectorial (ver nota 13). No que respeita aos planos nacionais, pode ainda distinguir-se, nos termos da Lei 43/91, de 27 de Julho - Lei Quadro do Planeamento -, os planos de médio prazo (ver nota 14) e os planos anuais (ver nota 15).

As Grandes Opções do Plano articulam-se necessariamente com o Orçamento do Estado, desde logo porque ambos são objecto de proposta de lei do Governo e de aprovação pela Assembleia da República (ver nota 16), mas também porque a CRP, no n.º 2 do seu art.º 105.º, estatui que o Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento. Esta articulação impõe a existência de instrumentos de planeamento anuais, muito embora o actual n.º 2 do art.º 105.º da CRP não se refira expressamente à anualidade do plano, diferentemente do que acontecia com o n.º 2 do art.º 108.º da versão anterior à revisão constitucional de 1997 (RC/97), cujo texto aludia de forma expressa à harmonização do Orçamento com as grandes opções do plano anual. Neste sentido, releva ainda o facto de o princípio da anualidade do Orçamento, já anteriormente consagrado na respectiva Lei de Enquadramento (ver nota 17), ter sido consagrado constitucionalmente (ver nota 18).

4.2.1.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/98, de 21 de Março, determinou o Governo a elaboração do PNDES - Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social e, na sequência deste, foi elaborado o Plano de Desenvolvimento Regional 2000-2006 (ver nota 19).

Nos termos da própria introdução, "o Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) constitui a proposta portuguesa de enquadramento, orientação estratégica, sistematização operacional, programação financeira e estrutura organizativa que dará origem ao estabelecimento do Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006, na sequência do processo negocial comunitário".

De acordo com a estratégia governamental de médio prazo para o desenvolvimento da economia portuguesa, incluída no Programa do XIV Governo Constitucional, a Lei 109-A/2001, de 27 de Dezembro, definiu as GOP para 2002: a afirmação da identidade nacional, o reforço da cidadania para assegurar a democracia, a qualificação profissional, a promoção do emprego e da sociedade do conhecimento e da informação; o reforço da coesão social; a criação de condições para uma economia moderna e competitiva; e, finalmente, a potenciação do território português como fonte de bem-estar e competitividade.

Entretanto, o Programa do XV Governo Constitucional veio consagrar, como prioridades fundamentais: sanear as finanças públicas; promover a retoma acelerada da convergência com os Países mais ricos da UE; recuperar a Autoridade do Estado; promover um sério investimento na qualificação dos Portugueses; reforçar a justiça social e a igualdade de oportunidades.

A política de investimentos públicos, em termos das GOP, pretende promover a execução do QCA III, segundo os princípios de exigência emanados das normas regulamentares, e a continuidade de uma estratégia de desenvolvimento com a tónica virada para a sociedade do conhecimento e da informação.

Ora, o PIDDAC para 2002 não evidencia, uma vez mais, de forma clara, quer a sua compatibilização com as grandes opções estratégicas quer a correspondência entre os programas/projectos PIDDAC e os projectos QCA, não permitindo, desse modo, respectivamente, avaliar o PIDDAC enquanto instrumento de prossecução dos objectivos estratégicos definidos nos instrumentos nacionais de planeamento e estabelecer a articulação entre as políticas comunitárias e nacionais de investimento.

Nas suas alegações, o DPP referiu: "O DPP tem em funcionamento um sistema de informação (SIPIDDAC) que tem vindo a ser implementado progressivamente por forma a poder satisfazer as diferentes e crescentes solicitações em matéria de informação sobre o PIDDAC. Desta forma, e atendendo a que tem sido preocupação deste Departamento apurar a correspondência entre o PIDDAC e QCA, é possível obter apuramentos relativamente à despesa efectiva realizada por eixo, medida e projecto III Quadro Comunitário de Apoio (...)".

"No que concerne à compatibilização do PIDDAC com as GOP, embora essa possibilidade estivesse prevista no SIPIDDAC, não foi efectivamente possível, em 2002, obter a classificação de cada projecto de acordo com esse critério".

Verifica-se igualmente a ausência de instrumentos que estimem e reflictam o esforço financeiro global de investimento expresso nas GOP, em articulação com o QCA, decorrendo a sua necessidade das crescentes pluralidade e diversidade de entidades não incluídas na AC envolvidas no financiamento do referido investimento.

Acresce que o PIDDAC, apesar de ser um programa de investimento global e plurianual, não inclui a totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes.

Sobre esta matéria, o DPP alegou: "A não inclusão no MAPA XI da totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes, bem como daqueles que entretanto foram finalizados, decorre do facto de, em Portugal, o orçamento se reger pela regra de anualidade, ainda que sem prejuízo da possibilidade de nele serem integrados programas e projectos que impliquem encargos plurianuais. Esta regra implica que, quer os projectos concluídos em anos anteriores quer os projectos a lançar em anos futuros, não tenham expressão no ano de orçamento".

"A sua inclusão em Mapa XV (ex Mapa XI), pelo menos no que se refere aos projectos a lançar em anos futuros, só poderá considerar-se no contexto do orçamento plurianual."

Para 2002, as GOP previam uma despesa de 6 638,2 milhões de euros, a qual corresponde a um acréscimo nominal de 7,2% da dotação inicial do PIDDAC 2001 e representa 5% do PIB e 17% da FBCF.

No que respeita às fontes de financiamento do PIDDAC, previam as GOP:

Os Financiamentos através do Cap. 50 deveriam representar 43,7% do total, e o Financiamento Comunitário 42,6%; por outro lado, cerca de 46,5% do Financiamento Nacional destinava-se à contrapartida pública nacional ao Financiamento Comunitário;

Apesar do esforço de contenção do nível da despesa pública, o investimento associado ao PIDDAC seria financiado em 58% por recursos financeiros nacionais (ver nota 20);

O esforço financeiro adicional do Financiamento Nacional através do Orçamento do Estado e "Outras Fontes" (ver nota 21) representaria um crescimento nominal de 7,7%, enquanto o Financiamento Comunitário teria um crescimento moderado (4%) (ver nota 22).

De acordo com o mesmo documento, a estrutura previsional do investimento PIDDAC era a seguinte:

45% da despesa total seria executada directamente por entidades da Administração Central e a execução das intervenções correspondentes aos restantes 55% da programação seria da responsabilidade de outras entidades, nomeadamente, Fundos e Serviços Autónomos ou de outros sectores institucionais (Administração Local, empresas públicas, empresas privadas e outras);

Cerca de 25% das despesas de capital eram destinadas ao investimento directo da Administração Central e as restantes 75% a transferências destinadas ao apoio ao investimento de outros sectores institucionais (ver nota 23);

Aproximadamente 80% do Financiamento Nacional através do Cap. 50 estava afecto aos Ministérios do Equipamento Social, da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, da Economia, da Educação, da Saúde, do Ambiente e Ordenamento do Território e da Ciência e Tecnologia;

90% do Financiamento Comunitário seria absorvido pelos Ministérios ligados à construção de acessibilidades (ver nota 24), aos apoios aos sectores produtivos, à investigação e sociedade de informação, à educação e à saúde.

É referido nas GOP a utilização por todos os Ministérios de uma aplicação informática específica (o SIPIDDAC) a qual permitiria um melhor registo, processamento e acesso à informação do PIDDAC.

O TC, na sequência de uma acção instrumental a este sistema de informação, efectuada no ano de 2003, elaborou uma recomendação (ver nota 25) no sentido de ser garantido, a este Tribunal, o acesso à informação residente no SIPIDDAC; contudo, apesar de nova insistência (cf. Oficio n.º 509, de 14 de Janeiro de 2004, endereçado ao Chefe de Gabinete de Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças), até à presente data, ainda não foi disponibilizado.

Este acesso é fundamental para o TC, pois permitir-lhe-á acompanhar a execução financeira dos projectos do PIDDAC, nas suas diversas componentes, designadamente, em matéria de pagamentos efectuados, o que o SICPIDDAC não possibilita.

Por outro lado, também o SIPIDDAC, como sistema de apoio à gestão e ao controlo do PIDDAC, inclui indicadores referidos no âmbito dos QCA que o TC necessita conhecer.

4.2.1.3 - Estrutura por sectores Os investimentos na infra-estruturação do País e na actividade produtiva representavam, nos documentos previsionais e como se espelha no Gráfico IV.1, mais de três quintos da despesa de investimento associada ao PIDDAC 2002:

GRÁFICO IV.1 PIDDAC 2002 - Estrutura prevista por sectores (ver documento original) 4.2.2 - Orçamento do PIDDAC 4.2.2.1 - Princípios gerais A CRP, no seu art.º 106.º, faz subordinar a elaboração, organização, votação e execução da Lei do Orçamento à LEOE (na altura, a Lei 6/91, de 20 de Fevereiro). Nos termos desta Lei, o Orçamento do Estado compreende "todas as receitas e despesas da administração central, incluindo as receitas e despesas dos organismos que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, adiante designados por fundos e serviços autónomos, bem como o orçamento da Segurança Social" (ver nota 26).

Ainda na óptica da mencionada lei, a política de investimentos constituía uma prioridade a que a proposta de Lei do Orçamento do Estado deveria atender (ver nota 27). Neste contexto, dispunha o art.º 10.º, conjugado com o n.º 1 do art.º 12.º, que a proposta orçamental a submeter à Assembleia da República deveria conter um mapa - o mapa XI - que devia "apresentar os programas e projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a Administração Pública pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais, e evidenciar as fontes de financiamento dos programas, a repartição destes por regiões e os programas e projectos novos".

Ora, a CGE deve apresentar uma estrutura idêntica à do Orçamento, de modo a possibilitar a análise e avaliação económica e financeira da execução, como decorre do disposto no art.º 26.º ("Princípios Fundamentais") do mesmo diploma. Não obstante, o que ressalta da comparação do mencionado art.º 12.º da LEOE e do mapa XI anexo à Lei do Orçamento do Estado com o mapa 5 anexo à CGE é a ausência de idêntica natureza da informação apresentada por ambos. Com efeito, na referida conta, o mapa 5 - intitulado "Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos Efectivos" - contém apenas informação da execução orçamental no âmbito restrito do Cap. 50 do Orçamento do Estado, desagregada organicamente e por programas. Não contempla, assim, como deveria, informação sobre as fontes de financiamento, a execução orçamental por projecto (ver nota 28) e a execução orçamental dos programas por regiões.

Assim, tal como tem verificado em anos anteriores, o referido mapa 5 anexo à CGE não foi elaborado em conformidade com o art.º 26.º da LEOE.

A DGO, nas suas alegações, referiu: "(...) Para os serviços integrados, a informação da execução ao nível do projecto passa a ser possível com a entrada dos serviços na RAFE. Até aqui, o sistema informático não permitia colher esse tipo de informação".

"Quanto à identificação das fontes de financiamento, esta identificação já existia na conta de 2002, se bem que de uma forma pouco clara, pois era feita ao nível da rubrica orçamental e da alínea. Só no Orçamento de 2003, esta identificação passou a ser feita de forma clara. Também neste caso as aplicações tiveram de ser adaptadas para o efeito."

4.2.2.2 - Fontes de financiamento A estrutura de financiamento do PIDDAC Inicial, mencionada nos documentos previsionais, está representada no quadro seguinte:

QUADRO IV.1 PIDDAC Previsional (ver documento original) Verifica-se que o Financiamento Nacional representa 57,4% e o Comunitário 42,6%. O Financiamento Nacional inclui 76,2% da componente Cap. 50 e 23,8% de "Outras Fontes". No Financiamento Comunitário a composição é de 10,2% Cap. 50 e 89,8% "Outras Fontes".

A execução financeira global do PIDDAC é apresentada no quadro IV.2 no qual se faz também a comparação entre os valores orçamentados e os executados. Neste quadro os valores atinentes à despesa executada foram obtidos do DPP e correspondem à despesa realizada pelos executores. Os valores da despesa efectuada mencionados na CGE reflectem os pagamentos, no caso dos serviços sem autonomia, e os valores requisitados e autorizados, no caso dos serviços com autonomia administrativa e financeira.

É de referir, contudo, que a taxa de execução do Financiamento Nacional foi superior (em 2,7%) à taxa de execução do PIDDAC total e que a taxa de execução do Financiamento Comunitário (de 70,8%) ficou a dever-se à baixa execução do Financiamento Comunitário Cap. 50 (40,1%):

QUADRO IV.2 Execução financeira global do PIDDAC (ver documento original) Pela análise do quadro seguinte verificou-se que:

Relativamente ao Cap. 50: o Financiamento Nacional apresentou uma taxa de execução de 68% (menos 15,6% em relação a 2001), sendo o Comunitário de 40,1% (menos 6,6 em relação a 2001);

No que respeita a "Outras Fontes": a taxa de execução foi superior em relação à do ano 2001, 6,9% e 11,5%, nos Financiamentos Nacional e no Comunitário, respectivamente:

QUADRO IV.3 Variação da taxa de execução financeira (ver documento original) A taxa de execução financeira do PIDDAC global, de 74,4%, foi inferior à de 2001, o que se deveu essencialmente à baixa execução do Cap. 50 relativo aos Financiamentos Nacional e Comunitário, uma vez que a taxa de execução atinente a "Outras Fontes" foi nas duas componentes superior.

4.2.2.3 - Programas por ministério O quadro seguinte permite visualizar a repartição dos programas novos e em curso, com a respectiva correspondência da inscrição orçamental no PIDDAC total, pelos vários Ministérios:

QUADRO IV.4 Síntese e peso relativo dos programas novos e em curso (ver documento original) Para 2002 foram orçamentados 2 338 programas, dos quais 27,5% eram novos e 72,5% já se encontravam em curso.

Pela leitura do quadro supra verifica-se que o MOPTH é responsável pelo maior número de programas (12,8%), seguido do MCOTA (12,6%) e do MCES (12,0%). Saliente-se que em termos de novos programas o MJ é o responsável pelo maior número (145), ou seja, 22,6% do total, seguindo-se o MCES, com 102 novos programas.

Do orçamento de 6 639 milhões de euros, 92,5% correspondem a projectos em curso e 7,5% respeitam a projectos novos.

Quanto à distribuição do orçamento global do PIDDAC, verifica-se que, dos 15 Ministérios, foi ao MOPTH, com 41,4% do total, que coube o maior montante, seguindo-se o MADRP e o MEc, com 12,8% e 10,4%, respectivamente.

4.2.3 - Análise da execução do Cap. 50 - Investimentos do Plano 4.2.3.1 - Alterações orçamentais ao Cap. 50 As dotações orçamentais inscritas no Cap. 50 e destinadas à execução anual do PIDDAC de todos os Ministérios foram de 3 245,1 milhões de euros.

As alterações orçamentais introduzidas resultaram num orçamento final de 3 420,3 milhões de euros, conforme se evidencia no quadro seguinte.

QUADRO IV.5 Alterações ao orçamento inicial da despesa - Cap. 50 (ver documento original) As alterações orçamentais da responsabilidade da Assembleia da República (168.449,4 mil euros) representam 96,1% do total das alterações e 5,2% do orçamento inicial. Esta afectação de verba destinou-se ao Ministério de Economia e foi orientada para a despesa de capital (Transferências de Capital).

A abertura de créditos especiais (8.010,7 mil euros) da responsabilidade do Governo representou 0,2% do total do orçamento inicial e reflectiu-se nos seguintes ministérios: MADRP (6.431,8 mil euros), MS (880,4 mil euros), MCOTA (423,1 mil euros), MSST (152,2 mil euros), MF (52,4 mil euros), MCES (48,6 mil euros), EGN (15,3) e MEc (7 mil euros).

No âmbito do n.º 27 do art.º 4.º da Lei 109-B/2001, de 27 de Dezembro, foram transferidos do Cap. 50 a dotação de 1.247 mil euros do MCES para o orçamento do MDN (Cap.º 3.º), e, relativamente ao n.º 63 do mesmo artigo, a verba de 99,8 mil euros do MCOTA para o MAI.

4.2.3.2 - Distribuição e classificação das despesas "realizadas" - Cap. 50 No quadro seguinte é analisada a despesa "realizada" em Investimentos do Plano (classificação em despesas correntes e de capital), por Ministérios e pelos vários agrupamentos económicos:

QUADRO IV.6 Despesas "realizadas" por ministério e por agrupamentos económicos - Cap. 50 (ver documento original) A despesa "realizada" em Investimentos do Plano foi de 2.477,8 milhões de euros, dos quais 79,9% foram direccionados para despesas de capital e 20,1% para despesas correntes:

QUADRO IV.7 Taxas de execução das despesas "realizadas" por classificação económica e ministério (ver documento original) Como se verifica no Quadro IV.7, a taxa de execução relativa às despesas correntes foi de 71,1% e a relativa às despesas de capital de 72,8%, sendo a primeira inferior em 1,3% à taxa de execução global do PIDDAC e a segunda superior em 4 décimas.

No âmbito das despesas correntes, a taxa de execução em "despesas com pessoal", "aquisição de bens e serviços" e "subsídios" foi de 58,1%, 54,5% e 60,5%, respectivamente. A execução atinente às "transferências correntes" e "outras despesas correntes" atingiu 78,1% e 86,5%.

No que se refere às despesas de capital, a "aquisição de bens de capital", "outras despesas de capital" e "transferências de capital" apresentaram taxas de execução de 63,4%, 60,4% e 75,8%, respectivamente.

Pela análise conjugada de valores dos Quadros IV.6 e Quadro IV.8 (v. adiante) verificou-se, relativamente a 2001, uma redução nas despesas de capital e correntes de 33,6 milhões de euros e 14,6 milhões de euros, respectivamente.

De salientar também que dos 2.477,8 milhões de euros de despesa "realizada", o esforço financeiro nacional situou-se em 2.362,1 milhões de euros e a comparticipação comunitária contabilizada no Cap. 50, sob o sistema de compensação em receita, foi de 115,7 milhões de contos.

O peso do agrupamento económico "Transferências" (correntes e de capital) foi de 78,2%, mais 2,2% do que o verificado no ano anterior (76,0%) e mais 0,9% do que em 2000 (77,9%):

GRÁFICO IV.2 Despesa realizada - Transferências (ver documento original) Tal como foi verificado na orçamentação (cf. 5.º parágrafo do ponto 4.2.2.3 - Programas por Ministério), também, no referente à execução, os três Ministérios ali referidos, MOPTH, MEc e MADRP, são responsáveis pela maior fatia (59,6%) da despesa executada.

4.2.3.3 - Variação e evolução das taxas de execução - Cap. 50 Pela análise do quadro que a seguir se apresenta observa-se que a taxa de execução dos Investimentos do Plano foi de 72,4%, menos 11,1% do que a registada em 2001 e também inferior à taxa de execução registada em 2000, que foi de 74,7%:

QUADRO IV.8 Taxa de execução por agrupamentos económicos - Cap. 50 (ver documento original) Em termos de agrupamentos económicos, um pouco à semelhança do verificado nos últimos dois anos, apresentaram taxas de execução superiores à taxa de execução global os agrupamentos relativos a Transferências Correntes e de Capital, apresentando os outros, com excepção de Outras Despesas Correntes, taxas inferiores.

A análise comparativa dos orçamentos inicial e final e da despesa "realizada" por Ministério (Cap. 50) pode ser visualizada no gráfico seguinte:

GRÁFICO IV.3 Orçamentos inicial e final e despesa realizada (ver documento original) A taxa de execução por ministério foi a seguinte:

QUADRO IV.9 Taxa de execução por ministérios - Cap. 50 (ver documento original) Pela análise do quadro supra verifica-se que 73,3% dos Ministérios apresentaram taxas de execução que variam entre os 39% e os 72%, ou seja, inferiores à taxa de execução global que foi de 72,4%. Os Ministérios da Economia, da Defesa Nacional e da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas apresentaram as melhores taxas de execução com, respectivamente, 92,6%, 85,3% e 84,8%.

A distribuição dos valores pelos diferentes Ministérios consta do Quadro IV.9, através do qual se verifica que o MOPTH absorveu 32,7% da despesa "realizada", seguindo-se-lhe o MEc e o MADRP com 14,4% e 12,6%, respectivamente:

QUADRO IV.10 Evolução orçamental do PIDDAC (Cap. 50) em termos orgânicos - 2000-2002 (ver documento original) Observa-se ainda, através deste quadro, que a evolução global da execução orçamental de 2000 para 2001 apresenta uma variação positiva de 199,1 milhões de euros, em termos nominais, correspondente a um acréscimo de 8,6%, enquanto a evolução de 2001 para 2002 apresenta uma variação negativa de 48,1 milhões de euros (-1,9%).

A constituição do XV Governo Constitucional, decorrente do Decreto-Lei 120/2002, de 3 de Maio, introduziu alterações orgânicas que se reflectiram na composição e na designação de alguns ministérios, bem como na criação ou extinção de outros. Estas ocorrências impossibilitam a análise comparativa entre os ministérios objecto de alteração, criação ou extinção.

Dos Ministérios susceptíveis deste tipo de análise, apenas apresentaram variações positivas o MEc (175,3 milhões de euros) e o MJ (31,7 milhões de euros); as variações em termos negativos registaram-se no MS (23%), MAI (15,7%), MNE (18,9%), MDN (11,2%) e MADRP (5,8), Relativamente à execução da despesa realizada pelos diversos sectores e ainda no âmbito do Cap. 50, foram analisados os dados provenientes do DPP, os quais se agrupam no quadro seguinte:

QUADRO IV.11 Execução por sectores - Cap. 50 (ver documento original) Uma análise comparativa entre os valores da despesa ("transferências" efectuadas pela DGO) evidenciados na CGE, no montante de 2.477,8 milhões de euros, e os valores obtidos pelo DPP, relativos à despesa realizada (pagamentos efectuados) pelos executores, no montante de 2.126,2 milhões de euros, permite concluir que não foi utilizado um total de cerca de 351,6 milhões de euros, ou seja, 14,2% do "autorizado" e transferido pela DGO.

Esta situação resulta do facto da despesa "realizada", constante da CGE apenas reflectir com rigor pagamentos efectivos no caso de serviços simples e com autonomia administrativa integrados no SIC. Relativamente aos serviços com autonomia administrativa (não integrados no SIC) e com autonomia administrativa e financeira, uma vez que não há controlo da reposição de saldos nem especialização de exercícios quanto àquelas reposições, a CGE reflecte tão-só despesas "autorizadas" pela DGO, abatidas das reposições contabilizadas.

4.2.4 - Análise da execução do PIDDAC global por sectores Conforme se evidencia no quadro seguinte, a inclusão de "Outras Fontes" na análise da execução do PIDDAC global altera significativamente as conclusões extraídas quando considerado exclusivamente o Cap. 50. Assim, com a inclusão de "Outras Fontes", o Financiamento Nacional é reduzido de 94,6% para 59,5% e aumentado o Financiamento Comunitário de 5,4% para 40,5 %:

QUADRO IV.12 Execução do PIDDAC global por sectores e fontes de financiamento (ver documento original) Considerando a execução global do PIDDAC, o sector dos Transportes e Comunicações continua a deter o maior peso, 36%, seguindo-se o da Indústria e Energia, com 19,1%, e o da Agricultura, com 13,2%. Estes três sectores, co-financiados em 3.377,6 milhões de euros, absorvem 68,3% do financiamento do PIDDAC global, dos quais 1.619,7 milhões de euros de componente comunitária (80,9%) e 1.757,9 milhões de euros de componente nacional (59,8%).

Relativamente à execução do PIDDAC - Cap. 50, o valor mais elevado de financiamento foi também no sector dos Transportes e Comunicação (31,3%), seguindo-se o da Agricultura (12%) e o do Ambiente e Revitalização Urbana (11,2%).

4.3 - Programa/Projecto PIDDAC "Centros de Formalidades Empresariais - CFE"

4.3.1 - Enquadramento A auditoria desenvolveu-se junto do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI), entidade responsável pela execução do Projecto "Centros de Formalidades Empresariais" (CFE) do Programa com a mesma designação.

O trabalho de auditoria visou a análise da gestão financeira do programa / projecto CFE, com o objectivo de caracterizar, mensurar e avaliar, física e financeiramente, a relação entre o previsto e o realizado, com especial incidência no ano de 2002, e apreciar a legalidade e regularidade dos procedimentos e operações subjacentes à sua execução, bem como o acompanhamento e controlo implementados e realizados.

No âmbito da auditoria procedeu-se à apreciação do sistema de planeamento e dos processos de decisão, analisou-se o sistema e a qualidade de informação, bem como a preparação / fixação de objectivos quanto ao financiamento, orçamentação e execução financeira do projecto, efectuou-se a análise dos processos na perspectiva da legalidade, regularidade, gestão, fiscalização e controlo e avaliou-se a execução global do programa / projecto, especialmente dos CFE seleccionados - Loulé, Lisboa II e Setúbal.

Procedeu-se, igualmente, à pesquisa, levantamento, recolha e análise de dados junto dos serviços e entidades públicas, privadas e/ou de interesse público que intervieram no processo CFE, com a dupla finalidade de efectuar a verificação e validação da gestão física e financeira do projecto e de suprir as insuficiências de informação por parte do IAPMEI.

4.3.2 - Envolvente do programa/projecto A génese dos CFE consistiu na instalação física num único local de delegações ou extensões dos serviços ou organismos da Administração Pública (ver nota 29) com um relacionamento mais frequente com as empresas, tendo em vista o atendimento e a prestação de informações aos utentes, apoiando-os e reduzindo os tempos até ali necessários para a prática dos actos e procedimentos relacionados com a constituição e alteração de pactos sociais das empresas e actos afins, essenciais à regularidade e ao regular funcionamento das sociedades.

Releva-se o mérito da redução dos tempos de espera conseguidos com a criação dos CFE, no que respeita à prática dos actos e procedimentos relacionados com o ciclo de vida das sociedades. No entanto, os CFE comportaram uma estrutura complementar e não substitutiva das estruturas existentes. Consequentemente, induzem novos custos que, por muito difusos e diluídos que possam parecer, existem e são suportados pelos agentes económicos e pela economia do país em geral e acabam por ser, directa ou indirectamente, incorporados no custo final dos produtos a colocar num mercado cada vez mais globalizado, encarecendo-os e retirando-lhes competitividade.

Com o início do projecto da rede dos CFE foram abertos os Centros de Lisboa I e Porto, utilizando instalações afectas ao IAPMEI. Posteriormente, a rede foi alargada com a abertura dos CFE de Coimbra e Setúbal (1998), Braga, Loulé e das novas instalações do Centro do Porto (1999) e Lisboa II (2000).

Na 2.ª fase de implementação dos CFE foi privilegiada a parceria com associações empresariais, formalizada através de protocolos de colaboração institucional.

4.3.3 - Execução financeira global O programa/projecto designado "Centro de Formalidades Empresariais" foi inscrito no Mapa XI, actual Mapa XV do PIDDAC, Cap. 50 - FN, e continha programação financeira com início em 1998 e termo previsto para 2005. Em 1997, ano da entrada em funcionamento dos dois primeiros CFE (Lisboa I e Porto), o programa/projecto CFE não foi objecto de inscrição em PIDDAC.

Relativamente ao OE/2003, verificou-se que o programa/projecto, embora previsto até 2005, não foi inscrito em PIDDAC. No entanto, em 2003, foram executadas as obras e entraram em funcionamento os CFE de Aveiro, Viseu e Leiria, seguindo-se, em 2004, o CFE do Funchal.

A execução financeira global do programa/projecto foi efectuada através do apuramento da execução evidenciada na "Conta Geral do Estado" dos anos de 1998 a 2002, expressa no quadro seguinte.

QUADRO IV.13 Execução financeira global - Conta Geral do Estado 2001-2002 (ver documento original) Pela análise do quadro verifica-se que, ao longo da vida do programa, houve uma prevalência do volume das aplicações em despesas correntes. Estas, até ao final de 2001, corresponderam a 64% do total transferido.

Quanto ao ano de 2002, aquela percentagem foi de 98,7%. Esta situação é elucidativa de como a filosofia inerente ao investimento através do PIDDAC está a ser desviada do seu objectivo.

4.3.4 - O PIDDAC - Cap. 50 - Investimentos do Plano e os custos de funcionamento dos CFE Sobre o PIDDAC, cumpre, em síntese, referir que se trata de:

Um conjunto estruturado e programado de projectos de investimento plurianual, claramente identificados, quantificados e temporalmente definidos, com dotação de recursos anual e previsão plurianual, visando a prossecução de determinado(s) objectivo(s). Além disso é integrado no OE, através do Mapa XI, actual Mapa XV, e com este aprovado pela Assembleia da República;

Por sua vez, o projecto de investimento é, normalmente, a unidade base a acompanhar em termos de planeamento dos custos globais e da execução da despesa total, definindo-se este como um conjunto de acções que concorre para a concretização de determinado objectivo dentro de um programa.

A natureza, os recursos e os objectivos das verbas do PIDDAC - Cap. 50 Investimentos do Plano, são, assim, pouco ou nada consentâneos com a sua utilização como suporte financeiro do funcionamento dos CFE, de forma continuada, desde a sua criação.

4.3.5 - Contextualização De acordo com o Decreto-Lei 78-A/98, de 31 de Março, podem candidatar-se a entidades hospedeiras ou de acolhimento dos CFE os organismos ou institutos públicos, as associações empresariais, as câmaras de comércio e indústria e as ordens profissionais.

O regime das candidaturas a entidades de acolhimento encontra-se insuficientemente regulado, tendo-se verificado que na escolha das entidades de acolhimento não foram acautelados os princípios da igualdade de oportunidades, transparência, isenção e imparcialidade.

A parceria com as entidades de acolhimento foi formalizada através de protocolos de colaboração institucional.

Em desconformidade com o disposto no artigo 2.º, n.º 5, do Decreto-Lei 78-A/98, de 31 de Março, quatro, dos cinco protocolos celebrados, não foram outorgados pelo Ministro da Economia, encontrando-se feridos de nulidade (artigo 133.º do CPA).

Os protocolos celebrados são vagos quanto às obrigações emergentes, não fixam o valor, os requisitos, as especificações e as condições em que as obras de adaptação dos espaços cedidos para os CFE deviam ter sido executadas, controladas e fiscalizadas. A ausência da particularização do objecto não foi, por outro lado, suprida pela existência de cadernos de encargos e especificações técnicas que permitissem definir com rigor as condições de execução das obras ordenadas pelo IAPMEI.

Através dos protocolos, transferiu-se a responsabilidade da adaptação das instalações para as entidades de acolhimento, as quais foram "intermediárias" por onde circularam as verbas destinadas a pagar as obras, surgindo o IAPMEI como efectivo dono da obra ao definir as orientações e as especificações e ao escolher os adjudicatários, sem realização de concursos prévios à adjudicação dos referidos trabalhos.

Para pagamento das obras de adaptação dos CFE e dos custos de reinstalação das entidades de acolhimento, o IAPMEI utilizou a figura das comparticipações financeiras, a qual carece de regulamentação nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei 387/88, de 25 de Outubro (ver nota 30), não tendo sido detectados nem trazidos ao processo diplomas ou despachos do Ministro da Economia que, no âmbito da criação dos CFE, as regulamentassem, assegurando a igualdade, a publicidade, o rigor e a transparência, indispensáveis garantias da legalidade administrativa e financeira.

No âmbito da implementação dos CFE foram efectuadas comparticipações financeiras para custos de reinstalação das entidades de acolhimento, não previstos no diploma legal que criou os CFE e que, ao serem suportados por verbas consignadas ao PIDDAC, configuraram uma violação do princípio da especificação orçamental.

4.3.6 - Observações da auditoria Para a instalação do CFE de Setúbal, o IAPMEI adquiriu sete fracções autónomas ao CEISET, não tendo cumprido as normas aplicáveis à aquisição de imóveis por pessoas colectivas de direito público, exigíveis em função do valor de aquisição, nem obtido a autorização do Ministro das Finanças (art.º 3.º, n.º 2, da Lei 127-B/97, de 20 de Dezembro - OE 98). As aquisições também não foram precedidas dos pareceres do Conselho Geral e da Comissão de Fiscalização do IAPMEI.

À data da celebração dos contratos promessa, quer a propriedade horizontal quer as fracções não estavam registadas em nome do CEISET e encontravam-se oneradas, não tendo o IAPMEI agido com as cautelas essenciais exigíveis a quem gere dinheiros públicos.

O IAPMEI, através da aquisição "chave na mão", subtraiu-se às regras concursais a que estaria obrigado caso não tivesse cedido a realização das obras ao promitente vendedor, surgindo o IAPMEI como dono da obra, com plenos poderes de gestão, direcção e fiscalização da obra.

O CFE de Loulé foi implementado nas instalações do NERA, não tendo a opção tomada ponderado os custos a que conduziria, nomeadamente, os inerentes à ausência de concurso e à reinstalação dos serviços daquela Associação. O valor das obras de adaptação, incluindo o projecto, excedeu em cerca de 60% os custos previstos.

Das comparticipações financeiras destinadas aos custos de reinstalação do NERA, sobressaiu a que se destinou à execução da cláusula 8.ª do protocolo, por ter sido atribuída sem contrapartida em efectivo investimento. Ao efectuar a comparticipação financeira, assumindo expressamente que o fez independentemente da realização das obras a que se destinava, o IAPMEI renunciou aos deveres de acompanhamento e controlo da utilização de dinheiros públicos, permitiu que as verbas tivessem sido desviadas para fins diversos daqueles para que foram atribuídas e realizou uma despesa ilegal por violar as regras e requisitos constantes do artigo 18.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro, e do artigo 22.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho.

O CFE de Lisboa II foi implementado nas instalações da AIP e, contrariamente à previsão legal, a iniciativa da escolha desta entidade de acolhimento coube ao Ministério da Economia, tendo o IAPMEI desenvolvido os contactos posteriores à concretização do projecto, que culminaram com a celebração de um protocolo através do qual se estabeleceu a contratualização da AIP para a execução das obras de adaptação, mediante comparticipações financeiras.

As comparticipações financeiras efectuadas para pagamento dos adiantamentos das obras de adaptação dos CFE de Loulé e Lisboa II não se encontravam suportadas por facturas do empreiteiro Francisco do Carmo Amaro ou da Sociedade de Construções Francisco do Carmo Amaro, Lda. (com excepção de uma relativa a 20% da empreitada do CFE de Lisboa II).

4.3.7 - Procedimentos de controlo interno Verificou-se que no IAPMEI não existe um sistema de informação que permita apurar com fiabilidade a despesa realizada por comparticipações financeiras, o montante de cada uma delas, o número de procedimentos contratuais e os responsáveis pelos mesmos.

Quanto à autorização das despesas, verificou-se ausência quase total de identificação nominal e funcional de quem profere os despachos, sendo também omissa no que respeita à indicação do exercício de delegação de competências ou substituição.

No que concerne à realização das despesas, as autorizações não eram acompanhadas da verificação da regularidade financeira - confirmação da inscrição orçamental, do cabimento e da adequada classificação económica - o que, para além de irregular, revela ausência de controlo financeiro administrativo. O incumprimento destes princípios arrastou-se até à fase do pagamento, que não se encontrava autonomizada.

A não exigência de facturas e dos respectivos suportes da execução dos trabalhos acarretou a falta de controlo sobre o destino efectivo das verbas transferidas para a reinstalação dos serviços das entidades de acolhimento dos CFE e sobre o investimento realizado e proporcionou a ocorrência de infracções fiscais.

4.3.8 - Planeamento, fiscalização e controlo O processo de instalação do primeiro CFE - Lisboa I - condicionou a implementação dos subsequentes, na medida em que foi directamente adjudicada ao mesmo projectista a concepção das obras de adaptação das instalações destes, com fundamento em direitos de autor e com vista a poder manter-se a mesma "imagem" nos restantes CFE; também, com fundamento na experiência da primeira obra e no cumprimento dos prazos, foi adjudicada a realização das obras de adaptação dos CFE subsequentes ao mesmo empreiteiro.

Na implementação do primeiro CFE, o IAPMEI considerou o projecto muito dispendioso e a obra com preços muito elevados, tendo sido largamente excedido o valor de referência indicado pelo Conselho de Administração ao projectista. Porém, nas posteriores obras de adaptação dos CFE, não foram reavaliados os projectos e discutidos os preços com vista à redução dos custos, sendo de salientar que as empreitadas seguintes foram contratadas por valores/m2 muito superiores aos do CFE de Lisboa I.

O IAPMEI não equacionou nenhum planeamento temporal para a execução dos CFE, que calendarizasse a entrada em funcionamento, de modo a conceder mais tempo à realização quer do projectos e obras quer dos procedimentos pré-contratuais, em condições de competitividade e com redução dos custos até um nível aceitável.

Os projectos não apresentavam todas as peças, designadamente medições, orçamentos e cadernos de encargos, com excepção, em parte, dos projectos relativos a especialidades - instalações eléctricas e ar condicionado; também não foram apresentadas memórias descritivas e justificativas das obras, ou, quando apresentadas, encontravam-se incompletas, o que se revelou determinante para a falta de controlo por parte do IAPMEI.

Os orçamentos das obras de adaptação encontravam-se deficientemente elaborados, tendo sido apresentados por artigos globais com baixo grau de discriminação, sem quantidades e sem preços unitários. Esta situação originou a falta de controlo sobre os preços praticados, a conformidade da execução da obra com o projecto e a adequação dos valores pagos aos trabalhos realizados.

A fiscalização das obras foi assegurada pela Arquiprojecta, concomitantemente com a assistência técnica às obras, apesar de não ser aconselhável reunir na mesma entidade as funções de projectista e fiscal de obra, por potenciar interesses convergentes. A fiscalização não correspondeu ao que determina o artigo 180.º do Decreto-Lei 59/99 (anteriormente, artigo 161.º do Decreto-Lei 405/93), pois não foram efectuadas medições dos trabalhos, falha que se revelou de crucial importância para o controlo formal e substancial da execução das obras. Aliás, tão pouco foram encontrados ou disponibilizados, no âmbito dos CFE analisados, com excepção de Lisboa I, documentos produzidos no âmbito da fiscalização.

De acordo com o IAPMEI, o controlo efectuado processou-se através do acompanhamento e deslocação aos locais de equipas do Instituto. Contudo, não foram detectados ou facultados elementos escritos ou outros que revelassem tais deslocações e validações. Assim, o controlo referido pelo IAPMEI ter-se-á efectuado de forma displicente, desconforme com a legalidade subjacente à execução da despesa e com as boas práticas de gestão que devem presidir ao controlo dos dinheiros públicos. O IAPMEI, enquanto entidade executora e pagadora do programa/projecto PIDDAC, não se podia subtrair à responsabilidade pela concretização do projecto, nomeadamente, ao nível do controlo e fiscalização da adequação dos pagamentos efectuados aos trabalhos executados.

Em cada um dos Centros, as obras foram pagas em três parcelas: a primeira, (70%), a título de adiantamento, a segunda, (20 %), durante a execução da empreitada e a terceira, (10%), após a conclusão das obras. O IAPMEI não observou o regime jurídico das empreitadas, no que respeita à concessão de adiantamentos, assumindo riscos que as normas legais pretendem acautelar com a fixação de limites e condições para a sua concessão.

4.3.9 - Medição e orçamento dos projectos e obras - CFE Loulé e Lisboa II Não existindo medições nem orçamento detalhado para as obras de construção civil e instalações eléctricas, foram essas obras objecto de peritagem por consultores externos, incidindo sobre os próprios trabalhos tal como realizados.

Os valores obtidos para essas obras e fornecimentos, executados em condições normais, com um prazo razoável para trabalhos desta natureza (entre 120 e 150 dias), por empreiteiros que exercem a sua actividade na área de execução dos trabalhos, foram os seguintes:

QUADRO IV.14 Custos obtidos em condições normais de exequibilidade dos trabalhos (ver documento original) A execução das obras em prazos mais curtos (aproximadamente 60 dias) e a deslocação de empreiteiros da área de Lisboa para o Algarve oneraram as empreitadas em 134 202,61 euros, acrescidos de IVA, no CFE de Loulé, e em 80 350,97 euros, acrescidos de IVA, no caso do CFE de Lisboa II.

Os quadros seguintes representam a comparação entre os valores contratados e os preços estimados, considerando os sobrecustos acima referidos:

QUADRO IV.15 Variação dos custos verificados das obras e dos preços estimados (ver documento original) QUADRO IV.16 Variação dos custos do ar condicionado e dos preços estimados (ver documento original) Pela sua análise verifica-se que os valores pagos pela execução das empreitadas contratadas com a Sociedade de Construções Francisco do Carmo Amaro, Lda. excederam os valores máximos correntes em 105,7% (CFE de Loulé) e 84,1% (Lisboa II). No que respeita ao fornecimento e instalação de sistemas de ar condicionado, efectuado pela Frivenco, os valores foram, respectivamente, inferior em 6,8% e superior em 29,3%.

Os honorários pagos pelos projectos foram excessivos. As estimativas do valor das obras que serviram de base ao cálculo de honorários encontravam-se sobreavaliadas, as obras foram qualificadas na categoria III, em vez da categoria II, como fora feito no CFE de Lisboa I, o projecto foi considerado de remodelação e ampliação, quando, de facto, se tratou de obra nova (e, para além disso, o projecto de "instalações e equipamentos eléctricos" foi fraccionado) e autonomizaram-se projectos como especialidades que na realidade eram pormenorizações de projecto.

Assim, foram pagos 91 342,01 euros no caso do CFE de Loulé e 82 796,52 euros no caso do CFE de Lisboa II, quando os honorários devidos pelos projectos, calculados nos termos das Instruções para o Cálculo dos Honorários de Projectos de Obras Públicas, seriam apenas de 39 210,86 euros e 42 844,11 euros, respectivamente.

Poderia ainda o dono de obra, IAPMEI, ter negociado junto do projectista uma redução dos honorários resultantes da aplicação das Instruções, o que é prática corrente e não seria desproporcionado relativamente a estes projectos, uma vez que em boa parte repetiram o primeiro CFE.

4.4 - Programa/Projecto PIDDAC "Construção/Estradas Nacionais" Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa"

O objecto desta auditoria foi o de analisar o processo decisório relativo ao empreendimento "Ponte Europa" e a solução rodoviária em que se integra, que se desenvolveu desde 1990 à actualidade, com especial relevo a partir de 1996.

Mais em pormenor, a auditoria visou:

A análise da legalidade e regularidade do processo decisório relativo ao empreendimento "Ponte Europa" e a solução rodoviária que o integra;

A análise da competitividade efectiva que foi assegurada ao longo dos processos de selecção dos projectistas, consultores, prestadores de serviço e empreiteiro;

A análise da racionalidade económica, financeira e técnica do processo decisório, na óptica da economia, eficiência e eficácia exigíveis na realização das despesas públicas, procurando definir as áreas de responsabilidade de gestão pelos custos e quantificar os que poderiam ter sido eliminados ou minimizados.

4.4.1 - Observações da auditoria 4.4.1.1 - A solução rodoviária O Plano Rodoviário 2000 previa a ligação do IC3 ao IP3, pela margem direita, e a continuação do IC2 (EN1), pela margem esquerda, ligando ao troço já construído na Ponte-Açude.

O PRN 2000 não previa a solução que veio a ser adoptada, em particular, a forte implantação urbana desta, a qual gerou um crescimento exponencial de custos por comparação com outras mais eficientes e eficazes para os acessos e trânsito rodoviário no concelho.

A CMC pretendia para esta ligação e travessia do Mondego um outro traçado, marcadamente urbano, que viria consolidar no PDM, aprovado em 1993, e que corresponde sensivelmente ao que veio a ser executado.

Segundo o acordo de colaboração celebrado, em 1997, entre a JAE e a CMC, ficaram a cargo da CMC as alterações necessárias ao PDM, os estudos de enquadramento urbanístico e as expropriações necessárias à realização das obras, enquanto à JAE ficou cometido o papel de dono da obra, incluindo a elaboração dos projectos, o lançamento do concurso e a realização da empreitada.

Com a criação da JAE - Construção, S.A., foi-lhe cometida, em Março de 1998, a realização do empreendimento. O contrato de empreitada veio a ser celebrado já pelo ICOR.

4.4.1.2 - Concurso de ideias Em 8 de Abril de 1998, a JAE - Construção, S.A., solicitou a três gabinetes de projecto especializados em pontes, a apresentação de estudos preliminares para a ponte. Não foram estabelecidas quaisquer condicionantes para as soluções de projecto, para além do perfil transversal da ponte, tendo sido apresentadas as soluções rodoviárias estudadas pela JAE e CMC.

Na consulta efectuada previa-se que o autor cuja solução estrutural e estética merecesse a preferência da JAE - Construção, S.A., e da CMC, seria encarregado de elaborar o anteprojecto para concurso.

Com vista à escolha da solução considerada mais vantajosa, em resultado da conjugação das componentes estrutural, arquitectónica e económica, foi constituído um Grupo de Trabalho que procedeu ao desenvolvimento daquilo que designou por "parâmetros estruturais", "parâmetros arquitecturais/enquadramento urbano", segundo os quais analisou qualitativamente as propostas e sua "componente económica".

O parecer do Grupo de Trabalho, datado de 15 de Agosto de 1998, recomendou que fosse solicitado a um dos projectistas, Grid - Consultas, Estudos e Projectos de Engenharia, Ld.ª, "uma solução que reunisse aspectos específicos (de 4 das 5 propostas apresentadas por este) e determinadas características, aí enunciadas, incluindo o custo mais baixo possível".

Esta escolha apontava para uma ponte de tirantes com mastro único, com o tabuleiro constituído por aduelas pré-fabricadas e com um sistema de suspensão composto por uma suspensão axial do vão principal de 187 m, formando um "Y" com dois planos de retenção ancorados em maciços, e traduziu-se, na prática, na opção pela solução mais dispendiosa para a ponte, 3,6 vezes mais cara do que a solução de menor custo (4,8 vezes, considerando as estimativas de custo dos próprios projectistas).

Em 20 de Novembro de 1998, foi celebrado com a Grid o contrato com vista à elaboração do designado "anteprojecto para concurso" da Ponte Europa, que foi integrado no processo do concurso para a execução da empreitada. O contrato para o desenvolvimento do projecto de execução e assistência técnica à obra só veio a ser celebrado, em 9 de Setembro de 1999, já durante o concurso da empreitada.

A Câmara Municipal de Coimbra aprovou, em 22 de Fevereiro de 1999, os anteprojectos da Ponte Europa e dos acessos (rede viária). O projecto de execução foi aprovado pelo ICOR, em 4 de Janeiro de 2000.

4.4.1.3 - Concurso da empreitada O aviso de abertura do concurso apresentava um preço-base de 6 milhões de contos, com exclusão do IVA (40,2 milhões de euros, c/ IVA a preços de 2003), e um prazo de execução de 700 dias. Aquele valor, que duplicava a importância prevista no acordo de colaboração, corresponde a uma estimativa anterior da JAE, S.A.

O contrato de empreitada foi celebrado, em 7 de Dezembro de 1999, pelo ICOR, que assumiu os direitos e obrigações das então extintas JAE e JAE, S.A., com o consórcio Somague Engenharia, S.A., e Novopca Construtores Associados Ld.ª, pelo valor de 28.778.989,3 euros, acrescido de IVA.

Aquando da consignação verificou-se, que não estavam disponíveis todos os terrenos, nem foram entregues ao adjudicatário todos os elementos de projecto indispensáveis à execução da empreitada, o que originou a suspensão da obra entre 6 e 31 de Janeiro de 2000. O projecto de execução da ponte só foi entregue 37 dias depois da consignação.

4.4.1.4 - Repartição de tarefas, encargos e responsabilidades entre a JAE e a CM Coimbra A opção pelo traçado constante do PDM, como veio a ser feita, minimizou os encargos para a CMC que despendeu, apenas, 459.150,1 euros com as expropriações, a que acresceram 3.805,3 euros de honorários das avaliações. A JAE, por seu lado, aceitou este retrocesso, sobrecarregando os encargos com o projecto e construção da obra, que lhe estavam atribuídos.

O acordo entre a JAE e CMC previa o início da obra em 1998, com a disponibilização dos terrenos por parte da CMC. As expropriações necessárias, apesar disso, só muito tardiamente foram efectuadas.

A repartição de tarefas, encargos e responsabilidades foi feita de forma desigual. Os encargos que a Câmara Municipal assumiu não chegam a 1,6% do custo total da solução rodoviária, enquanto os do IEP ascenderam a 81,4% e a contribuição do FEDER foi de 17,1%.

Os atrasos nas expropriações, as paragens e reduções do ritmo de trabalho e a perturbação que as sucessivas alterações e a inclusão de novos trabalhos introduziram na gestão da própria empreitada de execução da ponte e acessos obrigaram a suspensões e períodos de menor actividade, conferindo ao empreiteiro o direito a prorrogações de prazo e a indemnizações por danos emergentes, que em muito oneraram a empreitada.

4.4.1.5 - Anteprojecto e projecto de execução Tendo o desenvolvimento dos projectos relativos a toda a solução rodoviária sido contratado com três entidades distintas, não foi assegurada uma coordenação efectiva, para garantir a coerência de todo o processo patente no concurso da empreitada e a completa adequação às situações locais.

Verificou-se também que foi dada pouca importância ao caderno de encargos, apresentando-se o projecto global deficientemente desenvolvido, dando origem a lacunas na definição das obrigações contratuais do empreiteiro.

O grau de desenvolvimento dos projectos, tal como incluídos no processo patenteado no concurso de empreitada, era desigual, tendo sido aí apresentados projectos de execução para a rede viária, enquanto que, para a ponte, a parte mais importante e de construção mais delicada, foi apresentado um projecto desenvolvido apenas até à fase de projecto base (anteprojecto). Por outro lado, não foram integrados no processo patente os mapas de medições dos projectos nem os estudos geotécnicos efectuados, ainda que estes últimos estivessem disponíveis para consulta.

A realização do procedimento e posterior contratação da execução da empreitada com base num anteprojecto, no caso da ponte, acarretou, desde logo, elevada probabilidade de se verificarem perturbações do normal desenvolvimento dos trabalhos da empreitada e riscos acrescidos em matéria de qualidade e segurança da obra, com reflexos na execução financeira do contrato e no prazo de execução.

Na elaboração dos projectos da rede viária não foi dada a devida atenção aos serviços afectados, de que não foi feito levantamento exaustivo nem projecto de reposição, que deveria preceder o desenvolvimento do projecto da rede viária e constituir condicionante dos projectos, em especial, da localização das fundações dos viadutos, e não o contrário. A posterior inclusão de um grande volume de trabalhos desta natureza na empreitada, como trabalhos a mais, alargou o prazo de execução, provocando atrasos e onerando a empreitada com indemnizações ao empreiteiro.

Relativamente ao anteprojecto e projecto da ponte, verificou-se, em geral, que a informação constante das memórias descritivas foi insuficiente para a percepção das razões das opções técnicas tomadas e dos modelos e metodologias de cálculo prosseguidas.

A pormenorização de projecto foi também deficiente, assumindo, neste aspecto particular, relevo a caixa metálica do mastro, não pormenorizada, e cuja concepção estava remetida para o adjudicatário.

O caderno de encargos era pouco desenvolvido e não abrangia em detalhe todos os processos construtivos, para mais numa obra com características muito especiais, definindo de forma sumária as tolerâncias de fabrico das aduelas pré-fabricadas e não contendo especificação de procedimentos para controlo da geometria do tabuleiro durante a montagem, ampliando as insuficiências do projecto.

4.4.1.6 - Estabilização da ponte Em Julho de 2002, os problemas existentes na execução do tramo da ponte sobre o rio foram objecto de análise por parte dos Eng.os Michel Virlogeux e Jean-Marie-Crémer, este do Bureau d'Études Greisch, que viriam a emitir um relatório, em 29 de Outubro, quando o adjudicatário da empreitada de construção já tinha suspenso a execução, alegando atrasos nos pagamentos, erros no projecto da ponte e desequilíbrio económico-financeiro na execução da empreitada, facto ocorrido em 14 de Outubro.

Este relatório apontava como causa dos problemas em obra, não erros de projecto, mas sim deficiências da execução, de que releva a ausência de controlo rigoroso da geometria das aduelas.

O CA do IEP, em 18 de Dezembro de 2002, considerando necessária a revisão global do projecto de execução da ponte, deliberou recorrer a consultoria externa, com vista a proceder a uma caracterização técnica da obra e dos seus eventuais problemas construtivos e à identificação de potenciais anomalias funcionais que poderiam ocorrer no horizonte de vida útil da obra.

O Relatório Preliminar da Comissão de Revisão do Projecto da Ponte Europa foi seguido da apresentação de Projectos de Reforço, que incluíam uma parte escrita intitulada "Revisão de Projecto", datada de 28 de Fevereiro de 2003. Assinalam-se aí que as seguintes deficiências:

"Segurança global e local do Pilar/Encontro P;

Segurança da ligação do tabuleiro ao Pilar/Encontro P1 e consequências estruturais da concepção adoptada no projecto;

Segurança do tabuleiro nas aberturas dos banzos para a passagem do mastro;

Segurança dos apoios do tabuleiro no pilar P3 e segurança local do tabuleiro devido à solução de apoio adoptada;

Segurança do mastro e do pilar sobre a qual ele se apoia - Pilar P3;

Segurança da estrutura de aço onde ancoram os tirantes do mastro;

Segurança da ligação entre as aduelas pré-fabricadas já montadas devido à provável ausência de encaixe suficiente nas placas metálicas de algumas delas por efeito das deficiências durante a sua montagem;

Processo construtivo."

Ouvido o projectista da Grid, no decurso da auditoria, foram recebidas apreciações desta empresa e do Bureau d'Études Greisch relativamente às correcções propostas pela Comissão de Revisão em relação ao projecto da ponte e à revisão feita ao anteprojecto, respectivamente. Mesmo depois de reformulados os modelos e cálculos em função das críticas havidas, verificam-se posições antagónicas dos Projectista e Revisor originais e da Comissão de Revisão.

Os projectistas consideraram não haver necessidade de alterações do projecto com a importância das efectuadas.

O facto de não ter sido solicitada a colaboração da empresa projectista afastada, Grid - Consultas, Estudos e Projectos de Engenharia, Lda. - mais lógica e deontologicamente correcta - para o esclarecimento das dúvidas suscitadas relativamente a algumas disposições do projecto da ponte e dos modelos de cálculo utilizados, ainda que este não viesse a ter uma participação activa na revisão do projecto, provavelmente conduziu a alterações desnecessárias da obra já executada.

4.4.1.7 - Execução financeira De acordo com a informação desagregada do DPP, observa-se que o Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa" foi inscrito no PIDDAC, pela primeira vez, em 2000, existindo programação financeira até ao ano de 2006 (ver nota 31).

A execução financeira relativa ao ano de 2002 é evidenciada no seguinte quadro:

QUADRO IV.17 Execução financeira - 2002 (ver documento original) Neste ano verificou-se uma taxa de execução de cerca de 158% no que respeita ao FN (Cap.º 50) e de cerca de 67%, quanto ao FC (OF). É, ainda, de relevar que, embora tenham sido programados 132.971 euros de FN (OF), não existiu execução a este título.

Em consequência da execução financeira do FN ter sido superior ao programado, a taxa de execução para 2002 atingiu cerca de 106%.

A execução financeira global (2000/2002) do Sub-projecto em análise é evidenciada no seguinte quadro:

QUADRO IV.18 Execução financeira global - 2000-2002 (ver documento original) Proporcionalmente às fontes de financiamento totais executadas, o FN (Cap. 50 mais OF) correspondeu a 49,6% e o FC (OF) situou-se em 50,4%.

Relativamente à taxa de execução das diversas fontes de financiamento, o FN (Cap. 50 mais OF) situou-se em cerca de 105,4% face ao total programado, enquanto o FC atingiu cerca de 87,7%.

A taxa de execução global do PIDDAC relativo a este Subprojecto situou-se em 95,7%.

GRÁFICO IV.3 Variação entre o financiamento total programado e o financiamento total executado - 2000 a 2002 (ver documento original) De acordo com os valores dos pareceres de revisão dos projectos, a estimativa do custo da solução rodoviária, a preços históricos, era de 53.447.401,9 euros, representando a ponte, propriamente dita, apenas 1/4 da solução rodoviária.

O custo real da solução rodoviária (rede viária, rotundas, viadutos e Ponte Europa, incluindo os empreendimentos complementares previstos e ainda não executados) é expresso no quadro seguinte (a preços de 2003):

QUADRO IV.19 Custo real da solução rodoviária (ver documento original) Este custo inclui já o 9.º MTMM, ainda em análise e discussão, a 4.ª indemnização pela alteração do processo construtivo, um e outro contado pela média entre os valores requeridos pelo Adjudicatário e os propostos pelo IEP, e os valores previstos para a ligação entre o IC2 e os acessos Sul à Ponte Europa e a ligação entre o Nó da Boavista e a Ponte da Portela.

O valor de adjudicação da empreitada foi de 38,7 milhões de euros.

O custo total da solução rodoviária "nacional" cifrava-se em 111,4 milhões de euros.

Até Março de 2004, o custo total do empreendimento (rede viária, rotundas, viadutos e ponte) era de 90,4 milhões de euros, incluindo 46,3 milhões de euros de custos adicionais sobre o valor adjudicado, o que correspondia a 81% do custo global daquela solução, contando com os custos adicionais.

(nota 1) Ainda aplicável ao Orçamento e Conta de 2002, nos termos do artigo 94.º, n.º 1, da nova Lei de Enquadramento - Lei 91/2001, de 20 de Agosto.

(nota 2) As referências doravante feitas ao Tratado de Roma reportam-se à versão resultante das alterações introduzidas pelo Tratado da União Europeia (TUE) e pelo Tratado de Amesterdão (TA).

(nota 3) A título exemplificativo das disposições do Tratado de Roma, vejam-se os art.os 158º e 160º. Quanto ao direito derivado, veja-se o Regulamento (CE) n.º 1260/99, de 21 de Junho.

(nota 4) Estes princípios encontram-se expressos no art.º 8º do Regulamento (CEE) n.º 1260/99, de 21 de Junho, que impõe constrangimentos ao planeamento pelos Estados-membros.

(nota 5) O Pacto é composto pela Resolução do Conselho Europeu, de 17 de Junho de 1997, pelo Regulamento (CE) n.º 1466/97, do Conselho, de 7 de Julho, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão das políticas económicas, e pelo Regulamento (CE) n.º 1467/97, da mesma data do anterior, referente à aceleração e clarificação da aplicação dos procedimentos relativos aos défices excessivos, já anteriormente previsto pelo regulamento (CE) n.º 3605/93, de 22 de Novembro.

(nota 6) De acordo com a actualização do Programa de Estabilidade e Crescimento, para o período de 2003-2006, o saldo corrigido do ciclo deveria passar de um défice de 2,6% em 2002, para um excedente em 2006 de 0,4% do PIB".

(nota 7) Aprovada pela Lei 91/2001, de 20 de Agosto, objecto de alterações pela Lei Orgânica 2/2002, de 28 de Agosto e pela Lei 23/2003, de 2 de Julho, que prevê a estruturação do Orçamento por programas (art.º 15º).

(nota 8) Na versão resultante das alterações sucessivamente introduzidas pelas revisões constitucionais de 1982, 1989, 1992, 1997 e 2001.

(nota 9) A redacção anterior à Lei Constitucional 1/97 referia-se apenas à criação de "estruturas jurídicas e técnicas necessárias à instauração de um sistema de planeamento democrático da economia".

(nota 10) A sua aprovação é da competência da Assembleia da República, nos termos da al. g) do art.º 161º da CRP, sendo a proposta da autoria do Governo.

(nota 11) Cf. art.º 2º, n.º 2, da Lei Quadro do Planeamento - Lei 43/91, de 27 de Julho.

(nota 12) No âmbito das competências administrativas do Governo encontra-se a de elaborar os planos, com base nas leis das grandes opções do plano, como estatui a al. a) do art.º 199º da CRP.

(nota 13) Na versão resultante da revisão constitucional de 1992, a CRP distinguia, no âmbito dos planos, o plano de desenvolvimento económico e social de médio prazo e o plano anual. Esta distinção, constante do art.º 92º, foi abandonada na revisão de 1997, não se estabelecendo nesta quais os tipos de planos, designadamente, consoante o seu âmbito de vigência temporal. Essa ausência de pormenorização da tipologia dos planos terá ficado a dever-se à necessidade de "abrir caminho à reelaboração, em sede de lei ordinária, da prática do planeamento", uma vez que a tipologia instituída na anterior versão da CRP não estava a ser cumprida. Mais se pretendeu "conferir ao legislador ordinário margem de escolha acrescida para criar instrumentos de planeamento democrático adequados à complexidade crescente das funções a exercer pelos decisores políticos" (v. Magalhães, José, Dicionário da Revisão Constitucional, Editorial Notícias, 1999, pág. 155).

(nota 14) Estes "reflectem a estratégia de desenvolvimento económico e social definida pelo Governo, tanto a nível global como sectorial e regional, no período de cada legislatura", de acordo com o disposto no art.º 2º, n.º 3, da Lei Quadro do Planeamento.

(nota 15) Os planos anuais "enunciam as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo no ano a que respeitam, com a sua expressão sectorial e regional, bem como a programação da sua execução financeira, prevista no Orçamento do Estado", conforme estatui o n.º 4 do art.º 2º da referida Lei Quadro do Planeamento.

(nota 16) Cf. art.º 161º, al. g), da CRP.

(nota 17) Lei 6/91, de 20 de Fevereiro.

(nota 18) Cf. art.º 106º, n.º 1, da CRP, na redacção dada pela RC/97.

(nota 19) O PNDES sucede às Opções Estratégicas para o Desenvolvimento do País no período 1994-1999, aprovadas pela Lei 69/93, de 24 de Setembro, que visavam preparar Portugal para a nova envolvente sócio-económica internacional e, designadamente, para o novo contexto europeu, para a competição numa economia global e para uma vida de melhor qualidade. Por sua vez o actual PDR sucede ao Plano de Desenvolvimento Regional, apresentado por Portugal à Comissão das Comunidades Europeias, em 9 de Julho de 1993, o qual apresentava, numa linha de continuidade com o anterior, os objectivos estratégicos da convergência real entre as economias portuguesa e comunitária e da promoção da coesão económica e social no plano interno.

(nota 20) Em relação ao PIDDAC 2002 e à semelhança do que foi estipulado para 2001, não foi fixada qualquer cláusula de reserva sobre o Cap.º 50º do Orçamento.

(nota 21) Outras fontes inclui as receitas próprias dos Fundos e Serviços Autónomos.

(nota 22) O que se ficará a dever ao encerramento do QCA II e à fase da execução inicial do QCA III.

(nota 23) Nestas transferências destacam-se as destinadas ao sector empresarial público (47%) e de outros subsectores do SPA (38%).

(nota 24) Na área das acessibilidades o investimento em infra-estruturas públicas, inscrito em PIDDAC, seria complementado por investimento do sector privado e empresarial público.

(nota 25) O relatório 01/2003 - 2.ª Secção, "Desenvolvimento e Gestão do Acesso a Bases de Dados da DGT, DGO, DPP e DGDR relativas ao PIDDAC e Fundos Comunitários" refere na Página 14 que "deverá o DPP ser instruído no sentido de ser garantido o acesso do TC à informação residente no SIPIDDAC, com o perfil de consulta alargada".

(nota 26) Cf. art.º 3º, n.º 1, que consagra a definição dos princípios da unidade e da universalidade.

(nota 27) Cf. art.º 9º, n.º 2.

(nota 28) De notar que, para além das disposições citadas da LEOE, a al. j) do art.º 17º da Lei Orgânica da Direcção-Geral do Orçamento, aprovada pelo Decreto-Lei 344/98, de 6 de Novembro, comete às respectivas delegações a competência para "efectuar o controlo financeiro dos programas e projectos orçamentais".

(nota 29) Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, Registo Nacional de Pessoas Colectivas, Direcção-Geral dos Impostos, Centro Regional de Segurança Social e, eventualmente, outros serviços que se revelem necessários ao processo de agilização de criação de empresas.

(nota 30) Na redacção do Decreto-Lei 35-A/03, de 27 de Fevereiro.

(nota 31) Análise efectuada a partir da informação desagregada, a custos históricos, disponibilizada pelo DPP.

V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado 5.1 - Considerações gerais 5.1.1 - Concessão de apoios não reembolsáveis Os apoios não reembolsáveis concedidos directamente pelo Estado, isto é, pagos pelos serviços integrados do Estado (serviços simples ou com autonomia administrativa), totalizaram, em 2002, o montante de Euro 1.480,4 milhões (mais Euro 155,6 milhões do que no ano anterior).

Para esses serviços, cujas despesas estão especificadas na Conta, os apoios incluem-se nas rubricas de classificação económica 05 - Subsídios (a "empresas" e "instituições de crédito") e também em rubricas de classificação económica 04 - Transferências correntes (para "instituições particulares" e "famílias/particulares") e 08 - Transferências de capital (para "empresas", "instituições particulares" e "famílias/particulares") (ver nota 1).

No quadro seguinte indica-se a distribuição desses apoios, por sector institucional:

QUADRO V.1 Apoios directos do Estado, por sectores institucionais (ver documento original) Como evidencia o quadro, os apoios com a classificação económica 05 - Subsídios ascenderam a Euro 774,4 milhões (52,3% dos apoios concedidos directamente pelo Estado).

Da importância registada como subsídios, Euro 514,2 milhões (66,4%) respeita a "instituições de crédito (públicas e privadas)" e refere-se a bonificação de juros (Euro 507,5 milhões, essencialmente do crédito bonificado à habitação própria) e a compensação de juros (Euro 6,7 milhões).

Em relação aos restantes valores, antes de uma breve caracterização, indica-se no quadro seguinte a sua distribuição, por Ministério:

QUADRO V.2 Apoios directos do Estado, por ministérios (ver documento original) Como se observa no quadro anterior, o Ministério das Finanças concentra 97,7% dos subsídios (Euro 756,4 milhões), montante respeitante às referidas bonificações de juros e a compensação de juros, bem como a subsídios concedidos a "empresas públicas" de vários sectores (Euro 231,0 milhões) e a "empresas privadas"

(Euro 11,3 milhões). As referidas verbas foram processadas por conta do Cap.º 60 - "Despesas Excepcionais" do orçamento do Ministério das Finanças.

No total dos subsídios, os Encargos Gerais da Nação representam 1,1% (Euro 8,5 milhões), que resultam dos apoios concedidos essencialmente pelo Instituto da Comunicação Social relativos ao porte pago (Euro 6,2 milhões) e outros incentivos à comunicação social (Euro 2,3 milhões).

Relativamente ao Ministério da Cultura, os subsídios pagos totalizam Euro 7,6 milhões (1,0% do total) e respeitam essencialmente a apoios concedidos pelo Instituto Português das Artes e do Espectáculo (Euro 7,3 milhões) e pelo Instituto Português do Livro e das Bibliotecas (Euro 269,0 milhares).

Como evidencia o quadro anterior, os subsídios pagos por conta do orçamento do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas totalizaram Euro 2,0 milhões, destinando-se essencialmente a "empresas privadas" (Euro 1.976,7 milhares), tendo sido concedidos pela Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura, no âmbito dos programas "Apoio à Melhoria da Qualidade e Valorização dos Produtos da Pesca" (Euro 1.447,1 milhares), "Desenvolvimento da Aquicultura" (Euro 489,3 milhares) e outros (Euro 40,3 milhares).

Relativamente às transferências correntes destaca-se o Ministério da Educação, totalizando Euro 368,5 milhões (72,4%), montante que respeita maioritariamente a transferências efectuadas pelas Direcções Regionais da Educação (Euro 360,9 milhões) essencialmente para instituições do ensino particular e cooperativo (Euro 310,7 milhões) e para o apoio sócio-educativo (Euro 49,8 milhões). Destaca-se também o Ministério das Finanças com Euro 62,7 milhões, dos quais Euro 52,3 milhões respeitam ao Incentivo ao Arrendamento por Jovens (IAJ).

Quanto às transferências de capital, como se verifica pelo quadro, 81,4% do valor total respeita ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação (Euro 160,3 milhões), correspondendo Euro 152,1 milhões a transferências para empresas públicas e Euro 8,2 milhões a transferências para empresas privadas. Estes apoios foram pagos através de dotações orçamentais geridas pelo Gabinete de Estudos e Planeamento (Euro 149,8 milhões) e pela Direcção-Geral dos Transportes Terrestres (10,5 milhões de contos), maioritariamente inscritas no Cap.º 50 - Investimentos do Plano, em vários programas relativos ao sector dos transportes.

No quadro seguinte resumem-se os apoios directos do Estado a "empresas" e "instituições de crédito", respeitantes aos agrupamentos económicos 05 - Subsídios e 08 - Transferências de capital, que ascenderam a Euro 939,2 milhões (ver nota 2).

QUADRO V.3 Apoios directos do Estado a empresas e instituições de crédito (ver documento original) Relativamente às transferências correntes e de capital, para "instituições particulares" e "famílias/particulares", que totalizaram Euro 541,2 milhões, resumem-se no quadro seguinte os valores mais significativos especificados na Conta:

QUADRO V.4 Apoios directos do Estado a "instituições particulares" e a "famílias/particulares"

(ver documento original) No que se refere aos apoios concedidos pelos serviços e fundos autónomos (SFA) cujos resumos das "contas de gerência" constam em anexo à Conta, os apoios pagos em 2002 totalizaram Euro 2.727,6 milhões (menos Euro 263,1 milhões que no ano anterior), como evidencia o quadro seguinte, por sectores institucionais (ver nota 3).

Note-se, no entanto, que se têm verificado situações de classificações económicas incorrectas nas contas dos SFA:

QUADRO V.5 Apoios concedidos pelos serviços e fundos autónomos, por sectores institucionais (ver documento original) Os apoios concedidos pelos SFA foram financiados por:

Verbas orçamentais (inscritas no Orçamento do Estado como Transferências correntes ou de capital, para os respectivos SFA);

Verbas comunitárias - nomeadamente dos Fundos Estruturais e do FEOGA-Garantia;

Verbas do Orçamento da Segurança Social - em especial no que se refere aos apoios concedidos pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional;

Verbas com origem nas receitas próprias dos SFA.

No quadro seguinte, indicam-se os apoios concedidos por cada SFA, de acordo com as suas "contas de gerência"

remetidas à DGO (ver nota 4):

QUADRO V.6 Apoios concedidos por serviços e fundos autónomos (ver documento original) Como evidencia o quadro anterior, em resultado essencialmente dos apoios com financiamento comunitário, os apoios estão concentrados nos SFA tutelados pelo Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (Euro 1.282,0 milhões, representando 47,0% do total dos apoios), pelo Ministério da Segurança Social e do Trabalho (Euro 466,3 milhões, representando 17,1% dos apoios) e pelo Ministério da Economia (Euro 428,1 milhões, i. é, 15,7% dos apoios).

O INGA (Euro 694,6 milhões), o IFADAP (Euro 585,3 milhões), o IEFP (Euro 449,6 milhões), o IAPMEI (Euro 367,3 milhões) e a FCT (Euro 112,7 milhões) constituem os serviços e fundos autónomos com maior montante de apoios pagos, representando no seu conjunto 81,0% desses apoios.

Adicionando os apoios concedidos directamente pelo Estado e os apoios concedidos através dos SFA, o total eleva-se a Euro 4.208,0 milhões, com a seguinte distribuição:

QUADRO V.7 Apoios concedidos directamente pelo Estado e pelos SFA, por sectores institucionais (ver documento original) 5.1.2 - Âmbito da verificação No âmbito da análise dos apoios concedidos directamente pelo Estado ou através de serviços e fundos autónomos, foram objecto de auditoria os seguintes domínios:

Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social (ICS);

Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT).

Estas áreas foram seleccionadas tendo por base o risco inerente à concessão dos apoios financeiros e com o objectivo de verificar a implementação de anteriores recomendações do Tribunal.

A verificação levada a efeito, em relação às áreas acima referidas, consistiu na análise de legalidade, regularidade e correcção económica e financeira da atribuição e pagamento desses apoios, bem como do sistema de controlo instituído.

Os resultados dessas auditorias, bem como os extractos das respostas das entidades auditadas (ver nota 5) constam dos pontos seguintes.

5.2 - Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social 5.2.1 - Enquadramento O Instituto da Comunicação Social (ICS), criado em 1997, é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e patrimonial, sob a superintendência do membro do Governo responsável pela área da comunicação social (ver nota 6), que tem como atribuições, nomeadamente: "Executar as medidas respeitantes à aplicação dos sistemas de incentivos do Estado à comunicação social".

Os apoios concedidos pelo ICS, mediante despacho autorizador do referido membro do Governo, estão regulamentados por:

a) Decreto-Lei 56/2001, de 19 de Fevereiro, e Portaria 204/2001, de 14 de Março, que cria e regulamenta o novo "Sistema de Incentivos do Estado à Comunicação Social", o qual compreende as seguintes modalidades:

Incentivos indirectos ("porte pago") - traduzidos na assunção parcial ou total pelo Estado do custo da expedição postal de certas publicações periódicas (essencialmente da imprensa regional) para assinantes residentes no território nacional ou no estrangeiro;

Incentivos directos - destinados a apoiar projectos no âmbito da modernização, inovação e desenvolvimento empresarial, formação e qualificação profissional e outros, distinguindo-se: o incentivo à modernização tecnológica (IMT); o incentivo à criação de conteúdos na Internet (ICCI); o incentivo à inovação e desenvolvimento empresarial (IIDE); o incentivo à formação e qualificação dos recursos humanos (ver nota 7), e os incentivos específicos à comunicação social;

b) Decreto-Lei 284/97, de 22 de Outubro (com alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 112/99, de 14 de Abril) que igualiza os preços de livros, revistas e jornais no Continente e nas Regiões Autónomas, suportando o Estado, através do orçamento do ICS, os custos de transporte de publicações periódicas (ver nota 8).

5.2.2 - Execução financeira 5.2.2.1 - Execução orçamental em 2002 As dotações orçamentais com a classificação económica 05-"Subsídios", afectas ao Instituto da Comunicação Social, inscritas no orçamento dos Encargos Gerais da Nação (Cap.º 05 - Presidência do Conselho de Ministros, Divisão 08 - ICS), as alterações orçamentais e a despesa paga registada na CGE (Euro 8.436.456), constam do quadro seguinte:

QUADRO V.8 Apoios concedidos pelo ICS. Execução orçamental (ver documento original) No quadro seguinte relacionam-se os pagamentos por classificação económica com os tipos de incentivos antes mencionados:

QUADRO V.9 Apoios pagos pelo ICS, por tipo de incentivo (ver documento original) Uma vez que o ICS se encontra integrado no Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), regulado pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, os valores da despesa contabilizados na CGE/2002 correspondem a pagamentos efectivamente realizados. Contudo, dado que regista apenas os pagamentos efectuados por conta das respectivas dotações orçamentais, a Conta: a) não contabiliza a totalidade dos encargos com o porte pago nesse ano - uma vez que ficaram por pagar a maior parte das facturas dos CTT; b) nem a totalidade dos pagamentos efectuados pelo Estado referentes ao porte pago - uma vez que foram efectuados pagamentos aos CTT, à margem do Orçamento, através de operações específicas do Tesouro.

Com efeito, em 2002, apenas foi paga, por despesa orçamental, a totalidade dos encargos com o porte pago facturados pelo novo operador postal privado (Euro 471.032).

Relativamente aos CTT, a dotação orçamental permitiu liquidar apenas a facturação referente aos meses de Janeiro a Abril (Euro 4.393.478), ou seja, 33,6% dos encargos facturados ao ICS pelos CTT (Euro 13.072.879).

Por outro lado, nesse ano, por operações específicas do Tesouro foram liquidados encargos em dívida, de 1999 e 2000, no montante de Euro 11.448.458. Verifica-se, assim, que não foi corrigida a situação evidenciada em sucessivos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado, conforme se analisa em seguida.

5.2.2.2 - Desorçamentação dos encargos com o porte pago referentes aos CTT No quadro seguinte, para o período de 1999-2002, indica-se o montante do porte pago facturado pelos CTT em cada ano, a importância paga por despesa orçamental e a correspondente percentagem daquele montante, os encargos que ficaram por pagar e o seu valor acumulado, bem como os pagamentos efectuados pela DGT, em 2001 e 2002, por operações específicas do Tesouro, para liquidação de saldos em dívida de anos anteriores:

QUADRO V.10 Encargos com o porte-pago e sua regularização (ver documento original) Conforme se encontra evidenciado no quadro, de 1999 a 2002, à semelhança de anos anteriores, as dotações orçamentais cobriram apenas cerca de 1/3 dos encargos facturados pelos CTT em cada ano, pelo que se verificou uma sistemática sub-orçamentação das verbas necessárias à sua liquidação. Essa sub-orçamentação é conhecida das entidades competentes, visto que os encargos do Estado com o porte pago são facturados mensalmente pelos CTT ao ICS.

Tal como referido em sucessivos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado, a repetida assunção de encargos com o porte pago sem cobertura orçamental viola claramente o disposto no art.º 105.º da Lei Constitucional, bem como nos n.º 1 do art.º 3.º, n.º 2 do art.º 9.º e art.º 18.º da Lei 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado) (ver nota 9).

A situação descrita é também susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punível pela al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

Questionado sobre as medidas tomadas em 2002 face à falta de dotação para a cobertura da totalidade dos encargos com o porte-pago, o ICS, refere apenas que "(...) em moldes sistemáticos, no momento de elaboração da proposta de orçamento, tem diligenciado no sentido de o dotar de verbas suficientes e coerentes com os encargos previsíveis com a execução financeira do porte pago", o que remete a questão da repetida sub-orçamentação para as sucessivas tutelas e para o deficiente processo de elaboração e aprovação do Orçamento do Estado, mas nada adianta sobre que diligências foram tomadas, no decurso da execução orçamental, perante a inexistência de dotação para liquidar os referidos encargos.

A liquidação, por despesa orçamental, de apenas uma parte dos encargos anuais com o porte pago tem como efeito a redução da despesa e do défice da Conta Geral do Estado no montante em dívida. Relativamente à Conta Geral do Estado de 2002, visto que foi pago por despesa orçamental o montante de Euro 4.393.478, o que representou apenas 33,6% dos encargos desse ano (Euro 13.072.879), a despesa e o défice encontram-se subavaliados em Euro 8.679.401.

Por outro lado, tal como já havia ocorrido anteriormente, em 2001 e 2002, foram pagas, ilegalmente, através de operações específicas do Tesouro, as dívidas de anos anteriores (de 1998 a 2000) ao abrigo de disposições constantes das respectivas Leis do Orçamento, que autorizaram o Governo a regularizar essas "responsabilidades decorrentes de situações do passado".

O Tribunal tem salientado que as despesas, à margem do Orçamento do Estado, efectuadas ao abrigo de disposições das sucessivas Leis do Orçamento sobre a "regularização de situações do passado" são ilegais, por violação, nomeadamente, do art.º 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (lei de valor reforçado). Tal como referido no Parecer sobre a CGE/1999, a situação particular do pagamento aos CTT do porte pago, por operações específicas do Tesouro, "(...) reveste, porventura, maior gravidade, visto que decorre (...) de um sistema de apoios à comunicação social que se mantém desde 1985, correspondendo portanto, a uma opção política que não é acompanhada, no entanto, da inscrição de verbas suficientes para esse efeito. Nesta medida, o argumento, inaceitável, em qualquer caso, de terem origem em "situações do passado", não é sequer aplicável a estes encargos, não se vislumbrando justificação para que não sejam processados de forma idêntica à generalidade das despesas públicas, a que acresce, no respeitante ao porte pago, o facto, insólito, de serem pagas, em parte, no ano, por conta de dotações orçamentais, e na parte restante, a mais vultuosa, no(s) ano(s) seguinte(s), por operações de tesouraria" (ver nota 10).

O pagamento aos CTT dos encargos do porte pago em dívida, por operações específicas do Tesouro, representa a sua clara desorçamentação, ou seja, esses encargos do Estado não foram liquidados por despesa orçamental no ano em que se constituíram, nem no ano em que foram pagos.

5.2.3 - Atribuição, pagamento e controlo dos incentivos Para o exame da atribuição, pagamento e controlo dos incentivos, foi seleccionada uma amostra abrangendo os diversos tipos de incentivos concedidos em 2002, tomando em conta a tipologia dos beneficiários, considerando-se: a) no porte pago - os escalões (percentagens de comparticipação) correspondentes aos diferentes tipos de publicações e a existência de dois operadores postais; b) na expedição de publicações periódicas para as Regiões Autónomas - a expedição por distribuidores e editores (por via postal) e por um transitário; c) nos incentivos directos (IMT, ICCI e IIDE) - ser o beneficiário empresa proprietária de publicação periódica ou de radiodifusão sonora. Adicionalmente, no caso dos incentivos IMT e ICCI, foram seleccionados preferencialmente os beneficiários dos dois tipos de incentivos no mesmo ano, com o objectivo de verificar a eventual duplicação de apoios com a mesma finalidade.

Relativamente aos incentivos específicos foram seleccionados diferentes beneficiários (6 de um total de 16) de modo a abranger os vários tipos de iniciativas objecto destes apoios. Quanto aos incentivos à edição de obras sobre temas de comunicação social, por constituírem um único processo, foram todos objecto de exame, bem como a quotização do ICS para o OBERCOM.

5.2.3.1 - Porte-pago São especialmente relevantes em matéria do porte pago:

A atribuição do direito ao porte pago, ou seja, a credenciação das publicações beneficiárias;

O controlo efectuado pelo ICS relativamente à manutenção pelas publicações credenciadas das condições que presidiram à atribuição desse direito e do cumprimento das obrigações estabelecidas na legislação;

A facturação e a informação prestada pelos operadores postais e o controlo efectuado pelo ICS para o seu pagamento.

a ) Credenciação das publicações beneficiárias e controlo da manutenção do direito ao porte-pago De salientar que o Decreto-Lei 56/2001, de 19 de Fevereiro, veio reduzir (de três) para dois anos o período de validade dos cartões de beneficiário do porte pago, o que obriga a uma verificação com maior frequência, pelo ICS, das condições da sua atribuição a cada publicação.

Uma vez que, na candidatura de cada publicação para um novo período, são apresentados os exemplares dos seis meses anteriores, essa regra permite ao ICS verificar o cumprimento, nesse período, de várias condições, designadamente, o tipo de publicação e a sua adequação à Lei da Imprensa, o cumprimento da periodicidade em que se encontra registada, e a inclusão na ficha técnica dos nomes e números das carteiras profissionais dos jornalistas (ver nota 11). Permite também a verificação da superfície ocupada com publicidade, nos exemplares remetidos, incluindo suplementos e encartes (ver nota 12); de notar que se esses destacáveis não forem remetidos, o ICS não está em condições de verificar o cumprimento da legislação nesta matéria, conforme reconhecem os responsáveis do Instituto.

Relativamente à tiragem média mínima, que também constitui uma condição de acesso, o regulamento não exige a sua comprovação efectiva. No caso de publicações impressas por empresa gráfica distinta da empresa proprietária da publicação, a tiragem deveria ser confirmada por facturas da gráfica; quando a mesma empresa seja detentora da publicação e do parque gráfico, essa tiragem mínima deveria ser também confirmada, por exemplo, através da informação constante das "guias de avença" que acompanham a expedição postal para assinantes e das guias de remessa para distribuidores ou postos de venda.

Conforme se analisa adiante, a comprovação de outras obrigações dos promotores estabelecidas na legislação também não é exigida na fase de credenciação ou posteriormente, excepto nos casos de a publicação ser objecto de fiscalização ou de processo de contra-ordenação (originados, também, por denúncias) ou de auditorias (realizada apenas em 2002).

A auditoria efectuada em 2002 foi realizada por uma empresa de auditoria contratada pelo ICS para verificação do cumprimento das normas em vigor relativas ao porte pago, por não dispor o Instituto de recursos humanos para a realização de suficientes acções de fiscalização junto dos beneficiários.

Nessa auditoria, que incidiu sobre 30 publicações periódicas, verificaram-se várias situações de incumprimento (algumas cumulativas para a mesma publicação), mais ou menos generalizadas, especialmente quanto à comprovação do pagamento das assinaturas e dos prazos da sua renovação (ver nota 13).

Uma vez que no processo de credenciação são verificadas apenas algumas das condições estabelecidas na legislação sobre a atribuição e manutenção do direito ao porte pago e não possuir o Instituto recursos humanos para a realização de suficientes acções de fiscalização junto dos beneficiários, considera-se necessário, em relação às condições passíveis de comprovação documental (como é o caso do pagamento das assinaturas), que seja instituída a obrigatoriedade de apresentação periódica ao ICS desses elementos comprovativos.

Na sua resposta, o ICS, salientando que os métodos de controlo do porte pago, "um apoio com características muito particulares (...) concretizando-se por um período assaz alargado (...), se acham balizados pelos recursos para tanto disponíveis, necessariamente escassos face às dificuldades associadas a tal tarefa", considera ser "(...) inviável (...) proceder à análise sistemática dos pagamentos das assinaturas, concretamente os documentos de quitação, dado a magnitude do volume que representam". Tal facto não obsta ao preconizado - a remessa periódica ao ICS dos elementos comprovativos do pagamento das assinaturas, ou seja, extractos contabilísticos e recibos de quitação, procedendo os serviços do Instituto à sua verificação por amostragem.

Por outro lado, as sanções previstas na legislação, resultantes de processos de contra-ordenação, deveriam ser objecto de publicitação.

O Instituto considera, na sua resposta, não ser possível "a publicitação das sanções resultantes de processos de contra-ordenação (...) face ao regime fixado no n.º 3 do art.º 21.º do Decreto-Lei 224/95, de 14 de Setembro (ver nota 14), (...) tendo em conta que o Decreto-Lei 52/2001, de 19 de Fevereiro, não prevê esta sanção acessória (...)".

No mesmo sentido da avaliação expressa pelo ICS a propósito dos efeitos das auditorias às entidades beneficiárias, ou seja, "que se repercutem também amplificadamente na prevenção de situações violadoras do quadro legal", reitera-se a apreciação anterior quanto a deverem ser objecto de publicitação as sanções resultantes de processos de contra-ordenação, sob a forma de dados gerais (número e tipo de infracções e correspondentes sanções aplicadas num dado período), o que não contraria a disposição legal citada, e a alteração ao actual diploma regulamentador de forma a permitir também a publicitação nominativa das sanções aplicadas (sanção acessória).

b ) Facturação pelos CTT dos encargos com o porte-pago e controlo pelo ICS Para efectuar a expedição das publicações, os proprietários ou editores, a acompanhar os objectos (exemplares) expedidos, apresentam no balcão dos CTT uma "guia de avença" que indica o número da credencial e a quantidade de objectos por destino (zona de taxação, correspondente ao tarifário dos CTT).

A estação dos CTT processa informaticamente a "guia de avença", processando os seus serviços centrais facturas detalhadas, que são remetidas mensalmente ao ICS para pagamento da comparticipação do Estado. Ou seja, a correcção das facturas depende de os dados da "guia de avença" terem sido correctamente carregados no sistema informático dos CTT; assinala-se o facto de, posteriormente ao envio das facturas, os CTT remeterem notas de débito e de crédito referentes às mesmas, que, segundo os serviços do ICS, resultam de conferências posteriores pelos correios dos dados referentes às "guias de avença", originando correcções ao valor anteriormente facturado.

A conferência efectuada pelos serviços do Instituto sobre os elementos remetidos pelos CTT, limita-se à verificação, por amostragem, de a respectiva publicação estar credenciada no mês da factura, controlo que os correios também exercem, por via informática, por constarem da sua base de dados as entidades credenciadas e o respectivo escalão do porte pago, ou seja, mantém-se a situação já verificada na anterior auditoria realizada pelos serviços do Tribunal (referente a 1999).

Não foi, assim, observada a recomendação do Tribunal, expressa no Parecer desse ano, no sentido de o ICS criar procedimentos de conferência, sistemática ou por amostragem, com o necessário suporte informático, dos valores apresentados pelos CTT, relativos às facturas, notas de débito e de crédito e dos dados das "guias de avença" (ver nota 15). De salientar que essa conferência foi efectuada relativamente à facturação do referido operador SDIM, distribuidor postal de um jornal nas Ilhas da Madeira e de Porto Santo.

Também, como se recomendou nesse Parecer, por meios informáticos adequados, deveria o ICS verificar, pela relação entre o número de assinantes de cada publicação periódica credenciada e o número de objectos expedidos, se não foi ultrapassado o limite para a expedição de exemplares (gratuitos) a título de divulgação, fixado actualmente em 15% do total das expedições, o que continuou a não se observar.

Na sua resposta, refere o ICS que : "(...) Os aspectos preventivo e de controlo poderão ser reforçados, com a adopção de ferramentas informáticas performativas, já em curso de implementação (...)".

Relativamente aos encargos do Estado com os exemplares de divulgação, determina o art.º 8.º do Decreto-Lei 56/2001, a cobertura integral dos custos de expedição sujeito "às condições de aceitação de remessas praticadas pelo operador postal". Em rigor, tal implicaria a apresentação nos CTT, pelo proprietário ou editor da publicação periódica, de "guias de avença" distinguindo as expedições para assinantes (ver nota 16) e as expedições a título de divulgação. Tal não tem sido exigido, pelo que os CTT assumem, na sua facturação ao ICS, que 15% do total das expedições de cada publicação se refere a exemplares para divulgação, debitando o correspondente valor ao Estado, e repartindo o custo de expedição restante (correspondente a 85% do custo total) pelo Estado e pelo beneficiário, de acordo com o respectivo escalão (percentagem de comparticipação) do porte pago atribuído (ver nota 17). Assim, no caso de as expedições de exemplares de divulgação ser inferior a 15% do total, essa prática contraria o disposto na legislação, sendo lesiva para o Estado, pelo que deverão as entidades competentes proceder à sua rectificação.

Por outro lado, a legislação exclui do porte pago diversos tipos de publicações e fixa percentagens de comparticipação distintas consoante o escalão (percentagem) de comparticipação atribuído. A verificação do cumprimento destas disposições (isto é, de não serem expedidas junto com a publicação credenciada com maior percentagem de comparticipação, outras em que essa percentagem é menor ou que estejam excluídas), depende do modo como os objectos são embalados para expedição e da sua conferência pelos serviços do operador postal. Compete ao ICS e aos operadores postais, dentro do que está estipulado para o exercício dessa actividade, implementar as normas e procedimentos que melhor garantam o cumprimento do disposto na legislação.

5.2.3.2 - Expedição de publicações periódicas para as Regiões Autónomas Nos termos da legislação, a expedição das publicações periódicas pode ser efectuado por via postal (exclusivamente para assinantes) (ver nota 18) ou, por via aérea, através de um transitário.

Relativamente à expedição por via postal, por comparação com a situação verificada em 1999, salienta-se que nas "guias de avença" passou a constar o título da publicação (antes mencionavam apenas tratar-se de "jornais" ou "publicações periódicas"), o que permite ao ICS conferir se não se encontravam excluídas do direito ao reembolso, pelo que foi implementada a recomendação feita nesse sentido pelo Tribunal.

Quanto à outra recomendação expressa nesse Parecer, no sentido de o ICS dever instituir procedimentos de verificação, de forma sistemática ou por amostragem, de as publicações terem sido expedidas para assinantes (condição necessária para o reembolso dos custos de expedição por via postal), foi apenas cumprida parcialmente pelo ICS, mediante a remessa por algumas publicações de listagens de assinantes, com as respectivas moradas.

Relativamente ao controlo efectuado pelo ICS do valor do reembolso reclamado pelo editor ou distribuidor, comprovou-se que os seus serviços procederam ao confronto entre o valor indicado na factura dos CTT (correspondente às respectivas "guias de avença") e o valor reclamado, bem como à confirmação desse valor mediante o cálculo do n.º de objectos x tarifa aplicável (em função do respectivo peso unitário).

A verificação física dos objectos expedidos, quanto a conterem apenas as publicações que conferem o direito ao reembolso, tem as mesmas limitações referidas no porte pago, isto é, depende do modo como são embaladas para expedição e da sua conferência pelos serviços dos CTT.

Relativamente à expedição pelo transitário, este, nos seus pedidos de reembolso, remeteu ao ICS as facturas mensais e as "cartas de porte" do transporte aéreo, bem com as "guias de remessa" dos distribuidores das publicações.

O controlo pelos serviços do ICS da referida documentação consistiu em:

Verificar, pelo título que consta nas "guias de remessa", se as publicações se encontravam devidamente registadas e se não estavam, pela sua natureza, excluídas do direito ao reembolso dos custos de transporte;

Conferir os valores constantes das facturas emitidas pelo transitário com os constantes das "cartas de porte".

Tal como se tinha constatado anteriormente, com referência ao ano de 1999, continuam a verificar-se algumas situações, detectadas pelo ICS, da inclusão, nas "guias de remessa" relativamente às quais é solicitado o reembolso, de publicações excluídas desse direito. Essas situações têm sido resolvidas pela sua comunicação ao transitário, o qual emite nota de crédito, a deduzir no valor da factura apresentada para pagamento. Ao contrário do que acontece noutros casos, a legislação não prevê sanções (coimas) quando sejam incluídas pelos distribuidores, nas "guias de remessa" objecto de reembolso, publicações excluídas desse direito, o que se considera ser uma lacuna legislativa que deverá ser colmatada.

Quanto à observação efectuada no âmbito da auditoria anterior sobre a inexistência de verificação física, pelo ICS, dos objectos transportados, o que não permitia garantir a correcta aplicação do regime estabelecido pelo Decreto-Lei 284/97, apurou-se que em 2002, foram realizadas duas acções de fiscalização pelos serviços do Instituto, nos aeroportos do Funchal e de Ponta Delgada, tendo sido constatado, designadamente, a inclusão em guias de remessa objecto de reembolso de publicações excluídas desse direito.

Uma vez que essas acções de fiscalização são em número muito limitado, no essencial mantém-se a observação anterior sobre a inexistência de verificação física dos objectos expedidos; esta situação vem reforçar a necessidade da verificação documental das "guias de remessa".

5.2.3.3 - Incentivos directos ao investimento (IMT, ICCI e IIDE) Além do incentivo à modernização tecnológica (IMT), foram criados pelo Decreto-Lei 56/2001, o incentivo à criação de conteúdos na Internet (ICCI) e o incentivo à inovação e desenvolvimento empresarial (IIDE).

a ) Atribuição dos incentivos Relativamente ao ICCI (a que corresponde uma percentagem de comparticipação de 75% das aplicações relevantes), são comparticipáveis as despesas directamente identificáveis com a finalidade do projecto (custos do alojamento de páginas na Internet ou distribuição, por essa via, do sinal áudio de rádios, e aquisição de equipamentos e programas informáticos específicos para esse efeito) e, na prática, equipamentos e programas informáticos de uso múltiplo, também apoiáveis no âmbito do IMT (a que corresponde uma percentagem de comparticipação de 50%). Em tais casos, a legislação não estabelece suficiente distinção entre as candidaturas aos dois tipos de incentivos.

Quanto aos incentivos IIDE, por comparação com os incentivos IMT, distinguem-se: por um conjunto mais alargado de despesas apoiáveis (incluindo, sujeito a restrições em percentagem do total, as despesas de construção de edifícios e de equipamentos sociais e a realização de obras); pela existência de majorações (até 28%) da percentagem de comparticipação base (de 50%); por um maior valor apoiável das aplicações relevantes (Euro 149.639, no caso do IIDE, e Euro 59.856, no caso do IMT) e, em consequência, por maiores valores de incentivos. A legislação estabelece algumas exigências adicionais para os projectos apoiados no âmbito do IIDE, designadamente, a apresentação de um estudo de viabilidade económica e financeira e a certificação das despesas de investimento por um ROC ou TOC.

Apesar dessas exigências - uma vez que: a) os incentivos, do IMT e do IIDE, se destinam às mesmas entidades;

b) as despesas apoiáveis são, em grande parte, comuns; e c) os projectos a apoiar através de cada um desses incentivos dependem da repartição da verba total disponível para apoios, como se refere adiante - afigura-se que a legislação, no caso de continuar a manter as duas modalidades, deverá definir critérios que evitem a duplicação de incentivos (ver nota 19).

Relativamente a esses incentivos directos, o Decreto-Lei 56/2001, de 19 de Fevereiro, e a Portaria 204/2001, de 14 de Março, estabelecem várias disposições comuns para a apresentação das candidaturas e para a sua selecção e graduação, sendo apoiáveis os projectos pontuados em primeiro lugar, até se esgotar a verba fixada para os respectivos incentivos. São também comuns os procedimentos instituídos pelo ICS para esse efeito, com excepção dos projectos IIDE sujeitos a um processo de selecção em que intervém uma Comissão de Acompanhamento (ver nota 20).

No que respeita aos critérios para a graduação das candidaturas, a Portaria 204/2001, de 14 de Março, ao estabelecer uma fórmula (de pontuação desses critérios) regulamentou o disposto no n.º 2 do art.º 38.º do Decreto-Lei 56/2001, que estabelece: "[a ordem das prioridades a considerar, tendo em conta, nomeadamente, a adequação do objectivo apresentado às necessidades globais das entidades candidatas, a ausência de fins lucrativos e utilidade pública daquelas, os incentivos de que beneficiam, individual ou conjuntamente, nos anos imediatamente anteriores, o número de trabalhadores efectivos afectos à área da informação, índice de desenvolvimento dos municípios envolvidos e as respectivas condições de concorrência e, quando aplicável, a periodicidade das publicações em causa]"; contudo, não teve em conta o disposto no n.º 3 desse artigo, que determina: "Tratando-se do incentivo à inovação e desenvolvimento empresarial, os critérios para o estabelecimento de prioridades assentarão, designadamente, no estímulo à inovação e competitividade dos projectos no mercado em que se inserem, na solidez da estrutura de financiamento apresentada e na criação líquida de postos de trabalho". Relativamente a essas candidaturas (IIDE), aquela Portaria estabelece apenas que, após a graduação das candidaturas, segundo a referida fórmula, serão sujeitas a parecer da Comissão de Acompanhamento referida no art.º 25.º do Decreto-Lei 56/2001.

Ora, a alínea a) do n.º 2 desse artigo (25.º) estabelece que compete à Comissão de Acompanhamento propor a ordenação das candidaturas tendo em conta os critérios a que aludem, quer o n.º 2 quer o citado n.º 3 do art.º 38.º do Decreto-Lei 56/2001. Verificou-se, pelas respectivas actas da Comissão de Acompanhamento e respectivas listas de candidaturas que, com fundamento nesse n.º 3, a Comissão procedeu à ordenação das candidaturas segundo a soma das majorações a que se refere o n.º 3 do art.º 22.º do mencionado Decreto-Lei e considerando os resultados da aplicação da referida fórmula apenas para efeitos de desempate.

Desse modo resultaram diferenças, quanto ao lugar ocupado por cada projecto, na lista dos projectos seleccionados (por aplicação da referida fórmula) e na lista dos projectos ordenados pela Comissão de Acompanhamento (pela soma das referidas majorações). Tal facto não teve consequências, por terem sido apoiadas, em 2002, todas as candidaturas apresentadas e em condições de serem apoiadas, mas, tal como ocorreu para as candidaturas no âmbito do IMT e do ICCI, pode vir a suceder que a verba total fixada para o IIDE não seja suficiente para a concessão de incentivos a todas as candidaturas apoiáveis, pelo que se torna fundamental o lugar ocupado por cada candidatura na lista que venha a ser considerada para a atribuição dos incentivos, até se esgotar essa verba. Assim, uma vez que se verifica ambiguidade quanto aos critérios de avaliação das candidaturas ao IIDE - ou seja, a Portaria 204/2001 não consagra a solução encontrada pela Comissão de Acompanhamento para a ordenação das candidaturas - recomenda-se a revisão da referida Portaria por forma a ser ultrapassada essa ambiguidade.

Relativamente à aplicação da referida fórmula aos projectos IIDE, na qual uma das variáveis (critérios) é o valor do incentivo solicitado pelo promotor, verificou-se que o facto de o promotor considerar ou não as majorações que lhe venham a ser atribuídas para o cálculo desse incentivo distorce o resultado obtido.

O ICS, na sua resposta, confirma o procedimento que tem sido seguido, destacando o facto de as candidaturas não terem sido prejudicadas em termos de selecção, uma vez que têm sido contempladas todas as candidaturas seleccionadas, e remete a resolução das questões suscitadas para a anunciada alteração da legislação do sistema de incentivos à comunicação social.

b ) Pagamento dos incentivos e comprovação documental da execução dos projectos Verificou-se que o ICS exigiu a apresentação, pelo promotor, dos comprovativos das despesas de investimento:

originais das facturas e dos recibos, assinados e carimbados pela empresa fornecedora dos equipamentos ou dos serviços, os quais devem expressamente mencionar o número de série do equipamento e o número de licença do software. Salienta-se que aqueles procedimentos vão ao encontro de anteriores recomendações do Tribunal quanto à comprovação documental das despesas de investimento apoiadas. Esses documentos de despesa (originais) foram devolvidos ao promotor, após a aposição do carimbo identificador de ter sido objecto de apoio, pelo ICS, no âmbito do Decreto-Lei 56/2001.

A verificação física da execução dos projectos é efectuada pelos serviços do ICS (Divisão de Fiscalização) relativamente a um número limitado de projectos, de acordo com o respectivo plano de fiscalização ou quando existam indícios de irregularidades.

De salientar que, após a conclusão física do investimento subsistem as seguintes obrigações do promotor:

As entidades beneficiárias "não podem vender, locar ou alienar ou onerar por qualquer forma, no todo ou em parte, as várias componentes do imobilizado corpóreo ou de quaisquer equipamentos previstos no projecto aprovado por um período de dois anos (três anos no caso de projectos IIDE) contados a partir da data da atribuição do incentivo e devem garantir, pelo mesmo período de tempo, a sua afectação aos órgão de comunicação social que fundamentaram a atribuição do incentivo (...)" (n.os 4 e 5 do art.º 34.º do Decreto-Lei 56/2001). Relativamente aos projectos IIDE, estipula o n.º 3 do artigo 22.º desse diploma que a majoração referente à criação líquida de postos de trabalho se reporta à manutenção desses postos de trabalho por um período de três anos.

Nessa medida, o ICS deve zelar pelo seu cumprimento, instituindo os necessários procedimentos para esse efeito.

5.2.3.4 - Incentivos específicos à comunicação social e apoio à edição de obras sobre temas de comunicação social Tal como a legislação anterior, o art.º 33.º do Decreto-Lei 56/2001, de 19 de Fevereiro, prevê a concessão de incentivos específicos "destinados à prossecução de actividades ou à concretização de iniciativas de interesse relevante na área da comunicação social, tais como realização de congressos e seminários, atribuição de prémios de jornalismo, cooperação com povos de língua portuguesa e outras, devidamente fundamentadas".

Esses incentivos foram concedidos, caso a caso, após parecer do ICS, por despacho do membro do Governo responsável pela área da comunicação social. Para o efeito, os promotores apresentaram os correspondentes orçamentos, tendo os apoios variado entre 15% e 100% do montante solicitado.

Quanto à comprovação das despesas do projecto, embora lhes tenha sido solicitado pelo ICS, a maioria dos promotores dos projectos objecto de exame não apresentou esses documentos, pelo que, não tendo os beneficiários prestado contas da aplicação dos incentivos recebidos, o ICS desconhece se os mesmos foram correctamente utilizados nos fins para que foram atribuídos, o que significa um controlo deficiente. Tratando-se de uma situação recorrente, já detectada na auditoria anterior, recomenda-se a cessação dos apoios às entidades envolvidas, enquanto a situação não for regularizada, devendo o ICS comunicar ao Tribunal, o resultado das suas diligências para essa regularização. Saliente-se ainda que contrariamente ao verificado noutros tipos de apoios, não foi aposto carimbo nos documentos comprovativos de despesa anotando o apoio concedido, o que constitui uma lacuna face à natureza das acções apoiadas, passíveis de serem financiadas também por outras entidades.

Sobre esta questão, o ICS, na sua resposta, refere que: "Actualmente, a atribuição destes incentivos acha-se condicionada à apresentação, pelas entidades candidatas, dos comprovativos da aplicação efectiva de apoios concedidos anteriormente, pelo que é já cumprida a recomendação referenciada", acrescentando que "A maior parte das entidades (71%) que, à data da auditoria não tinham entregue os comprovativos, já o fizeram". Sobre a aposição do carimbo, com a anotação do apoio concedido, o ICS refere que irá adoptar esse procedimento.

De acordo com os art.os 30.º e seguintes do Decreto-Lei 56/2001, de 19 de Fevereiro, o incentivo à edição de obras sobre comunicação social traduz-se no financiamento parcial, a fundo perdido, das respectivas despesas de edição, podendo candidatar-se os autores ou as entidades editoras de obras de investigação, teses do ensino superior, ensaios e actas de congressos, seminários e encontros sobre temas de comunicação social. Em 2002, a verba a disponibilizar (Euro 60.000) e o valor máximo do incentivo a atribuir a cada obra (Euro 3.000), foram fixadas pelo Despacho do Secretário de Estado da Comunicação Social n.º 4827/2002 (2.ª série), de 30 de Janeiro (publicado no DR, II Série, n.º 54, de 5/03/2002), que nomeia também o júri, tendo sido objecto de apoio as obras que seleccionou.

Da verificação efectuada, constatou-se que apenas um dos cinco editores apresentou os correspondentes recibos dos incentivos recebidos, conforme solicitado pelo ICS.

5.2.3.5 - Publicitação dos apoios Nos termos do art.º 1.º da Lei 26/94, de 19 de Agosto "é obrigatória a publicitação das transferências correntes e de capital que os ministérios (...) efectuam a favor de pessoas singulares ou colectivas exteriores ao sector público administrativo, a título de subsídio, subvenção, bonificação, ajuda, incentivo, ou donativo e outras formas". Nos termos do art.º 3.º da mesma lei, a publicitação desses benefícios deve ser efectuada, sem prejuízo de outros requisitos que forem legalmente exigíveis, através da publicação semestral no Diário da República, com indicação da entidade decisora, do beneficiário e do montante, desde que, nos termos do n.º 1 do art.º 2.º exceda o valor equivalente a três anualizações do salário mínimo nacional" (o que, em 2002, correspondia a Euro 12.528).

Reanalisadas as listagens referentes aos dois semestres de 2002, publicadas no Diário da República, II Série, de 30 de Setembro de 2002 e 31 de Março de 2003, discriminando os subsídios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social, verificou-se, tal como refere o ICS na sua resposta, que foram publicitados todos os apoios concedidos em 2002, tendo sido dado cumprimento à citada legislação.

5.2.4 - Acção de verificação junto de beneficiários No seguimento da auditoria realizada junto do Instituto da Comunicação Social, foi realizada uma acção junto de três beneficiários, abrangendo, no conjunto, os incentivos directos (IMT, ICCI e IIDE) e o porte pago, tendo como objectivos: a) proceder à verificação física e documental do investimento realizado, b) verificar a contabilização do apoio recebido e das despesas do investimento; c) verificar a realização dos objectivos constantes do projecto, d) verificar a manutenção das condições a que correspondeu o porte pago atribuído, sendo de salientar o seguinte:

Relativamente a um projecto IIDE: a) apenas houve lugar à criação líquida de um posto de trabalho, contra os três que tinham sido propostos na candidatura e foram considerados na aprovação do projecto; b) das facturas não constavam os correspondentes n.os de série dos equipamentos e de licença do software, prejudicando a identificação dos bens objecto de apoio; c) o promotor procedeu à alteração parcial de fornecedores e equipamentos informáticos, que diferem substancialmente dos apresentados na candidatura, sem a autorização prévia do ICS a que estava obrigado pelo regulamento;

Relativamente aos três projectos verificou-se o incumprimento das regras do POC relativas à contabilização do incentivo ao investimento e à transferência da correspondente parcela anual para Resultados, devendo o Instituto zelar também pelo seu cumprimento.

O ICS, na sua resposta, refere que: "No tocante à contabilização dos incentivos IMT e ICCI, apenas em sede de fiscalização é possível a verificação da sua correcta classificação segundo o POC". Embora seja essa a via privilegiada, uma vez que o Instituto, por limitação de meios, não procede a acções de fiscalização junto de todos os beneficiários, deve exigir a apresentação de documentos contabilísticos que confirmem o cumprimento dessas regras, à semelhança do que sucede em sistemas de incentivos com co-financiamento comunitário.

5.3 - Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência 5.3.1 - Enquadramento Em 2002, o Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT), nos termos do Decreto-Lei 90/2000, de 18 de Maio (que alterou a sua Lei Orgânica e extinguiu o Projecto VIDA, afectando ao Instituto o seu património, as receitas atribuídas (ver nota 21) e responsabilidades), era uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, tendo como atribuições, nomeadamente: "Promover, coordenar e apoiar as iniciativas de entidades públicas e privadas no domínio da prevenção do consumo de droga e da toxicodependência" (ver nota 22).

Os apoios financeiros pagos pelo IPDT sob a classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares tiveram, nesse ano, o seguinte enquadramento:

a) Conclusão ou continuação de programas de prevenção primária e de reinserção social lançados em 1997 e 1998:

Programa Quadro Prevenir (PQP I) - iniciado em 1997, tendo sido aprovados nesse ano (PQP/97) e em 1998 (PQP/98), mediante concursos de selecção, 517 projectos plurianuais na área da prevenção primária (ver nota 23);

Programa Quadro Reinserir (PQR) - iniciado em 1998, tendo sido aprovados, também mediante concurso, 24 projectos plurianuais no âmbito da reinserção social;

Projectos de Continuidade do PQP I e do PQR - para além do prazo previsto, a título excepcional, foram concedidos apoios financeiros a projectos considerados mais relevantes para a sua continuação durante o segundo semestre de 2001 (41 projectos) e o primeiro trimestre de 2002 (3 projectos), até ao lançamento do PQP II;

b) Programas de prevenção primária previstos no "Plano de Acção Nacional contra a Droga e a Toxicodependência - Horizonte 2004", aprovado pela RCM n.º 39/2001, de 13 de Março:

Programa Quadro Prevenir II (PQP II) - destinado a "projectos específicos bianuais de prevenção primária", promovidos por entidades particulares sem fins lucrativos, "nas diferentes vertentes: familiar, jovens em situação de abandono escolar, escola, prevenção precoce em grupos específicos, espaços recreativos de lazer e desportivos, meio prisional e Programa Escolhas".

O período de apresentação de candidaturas decorreu de Novembro de 2001 a Janeiro de 2002, tendo sido homologada a concessão de apoios financeiros a 121 projectos, por despacho da tutela, de 7/08/2002;

Planos Municipais de Prevenção Primária da Toxicodependência (PMPs) - implementados a partir do segundo semestre de 2001, estavam em curso, no final de 2002, 51 PMPs, abrangendo 100 projectos, igualmente promovidos por instituições particulares sem fins lucrativos. Com uma duração anual, renovável, os projectos enquadrados nos PMPs distinguem-se dos apoiados no âmbito do PQP II pelo envolvimento institucional da respectiva câmara municipal na sua implementação, avaliação e financiamento;

c) Planos integrados de prevenção, de redução de riscos e minimização de danos, e de reinserção social:

Foram também concedidos apoios financeiros na área da redução de riscos e minimização dos danos (ver nota 24), especialmente através de planos integrados:

Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso - criado em 1996 e que, em 2002, integrava as seguintes estruturas: Gabinete de Apoio (GAT), Centro de Abrigo, Centro de Acolhimento, Ponto de Contacto/Unidades Móveis e uma Equipa de Rua, geridas por instituições particulares, nos termos de um Acordo de Cedência de Gestão, celebrado em 5/02/2002, com o IPDT, a Câmara Municipal de Lisboa e o Ministério do Trabalho e da Solidariedade;

Contrato de Cidade Porto - em curso desde 1996, com base num protocolo celebrado, em 27/11/1996, entre o Governo e a Câmara Municipal do Porto, abrangendo várias vertentes de intervenção, designadamente um Centro de Apoio e Motivação a Toxicodependentes;

Plano Integrado de Vila Franca de Xira - criado a título experimental em Abril de 2000, em parceria entre o Município, o IPDT, o SPTT, os Centros de Saúde e todas as instituições locais que já desenvolviam projectos no âmbito do PQP I;

Equipas de rua (Madeira) - projecto de estruturas sanitárias na área da redução de riscos.

Em 2002, além dos tipos de apoios financeiros com o enquadramento antes referido, por conta da classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares foram concedidos apoios financeiros que ascenderam a Euro 87.804, para a realização de iniciativas promovidas por 14 entidades, designadamente para a realização de seminários e encontros sobre toxicodependências.

Nesse ano, por conta da classificação económica 08.03.01-Transferências de capital/Instituições particulares, do Cap.º 02 - "Despesas de Investimentos do Plano" do orçamento privativo do IPDT, foi também pago o montante de Euro 89.025, referente a apoios financeiros destinados a Apartamentos de Reinserção e a Centros de Motivação.

5.3.2 - Execução financeira 5.3.2.1 - Execução do orçamento privativo do IPDT No quadro seguinte evidencia-se a execução do orçamento privativo do IPDT, em 2002, relativamente às despesas de classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares (tendo os pagamentos ascendido a Euro 5.968.926) e 08.03.01-Transferências de capital/Instituições particulares (totalizando os pagamentos o montante de Euro 89.025), as fontes de financiamento (Orçamento do Estado e receitas próprias), bem como saldos repostos das verbas orçamentais requisitadas e não utilizadas:

QUADRO V.11 Apoios concedidos pelo IPDT. Execução orçamental (ver documento original) Na execução do orçamento privativo destaca-se a requisição de verbas orçamentais em excesso (não utilizadas) que, no total, conforme se explicita nas notas ao quadro anterior, ascenderam a Euro 355.984, constituindo uma sobrevalorização da despesa contabilizada na CGE/2002 (Subsector Estado) e um acréscimo da receita do OE/2003, de reposições não abatidas nos pagamentos. Em tais situações, de requisições de verbas orçamentais em excesso, tem o Tribunal salientado as consequências - quanto à falta de rigor nas contas públicas e ao prejuízo para a tesouraria do Estado - do incumprimento da disposição orçamental que obriga os organismos a requisitar as verbas estritamente indispensáveis ao seu funcionamento (ver nota 25). Actualmente essa situação já não se verificará, uma vez que o novo Instituto (IDT), resultante da fusão do IPDT e do SPTT, foi dotado de autonomia apenas administrativa e integrado no regime de administração financeira do Estado (RAFE) regulado pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, processando as suas despesas através do SIC (Sistema de Informação Contabilística).

5.3.2.2 - Apoios financeiros a instituições particulares por tipo de apoio Conforme se evidenciou no quadro anterior, de acordo com a "conta de gerência" do IPDT, em 2002, o total dos pagamentos com a classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares ascendeu a Euro 5.968.926.

No quadro seguinte, com base num mapa extra-contabilístico elaborado já pelos serviços do IDT, discrimina-se os montantes pagos por tipo de apoio antes referido, embora o total correspondente a essa classificação económica apresente uma divergência em relação à "conta de gerência" (mais Euro 3.214, ou seja totaliza Euro 5.972.140), que não foi possível esclarecer completamente; sobre essa divergência, o IDT, na sua resposta, refere que "(...) resulta da incorrecta classificação da despesa constante das respectivas propostas", detectada e corrigida tardiamente, e que "(...) os valores apresentados na Conta de Gerência reflectem o valor efectivamente pago".

QUADRO V.12 Apoios pagos pelo IPDT, por tipo de incentivo (ver documento original) 5.3.3 - Atribuição, pagamento e controlo dos apoios financeiros Para o exame da atribuição, pagamento e controlo dos apoios, foi seleccionada uma amostra com base nos seguintes critérios: a) o tipo de apoio financeiro - privilegiando os de maior relevância financeira (PQP II, PMPs e Plano Integrado do Casal Ventoso) e excluindo os programas que foram objecto da anterior auditoria (PQP I e PQR); b) os beneficiários de apoios financeiros através de vários programas (com vista a verificar a eventual duplicação de apoios com a mesma finalidade) ou de "subsídios diversos"; c) o montante do apoio.

Relativamente a projectos que se encontravam em curso, como é o caso dos projectos bianuais do PQP II apenas pôde ser examinado o processo de atribuição dos incentivos. Aos beneficiários que constituíram a amostra foi pago o montante de Euro 2.392.198, o que representa 40,1% das importâncias pagas por conta da classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares.

5.3.3.1 - Programa Quadro Prevenir II (PQP II) No "Plano de Acção Nacional contra a Droga e a Toxicodependência - Horizonte 2004", aprovado pela RCM n.º 39/2001, de 9 de Abril, foi previsto: "Criar, em 2001, o Programa Quadro Prevenir II, de âmbito nacional, destinado a projectos específicos bianuais de prevenção primária (ver nota 26), encerrando o primeiro Programa Quadro Prevenir, depois de devidamente avaliado, de modo a retirar conclusões que permitam aprofundar e melhorar o novo PQP".

Podiam candidatar-se ao PQP II "as instituições particulares de solidariedade social (IPSS), misericórdias, mutualistas e outras entidades particulares sem fins lucrativos cujas finalidades estatutárias incluam a promoção da saúde, o desenvolvimento social, a cultura e o desporto", cumprindo várias condições de acesso, das quais se destaca: estarem regularmente constituídas nos termos da lei; disporem de capacidade organizativa para desenvolver as acções a que se propunham (recursos humanos, materiais e apoios logísticos), devendo o responsável técnico pelo projecto possuir formação equivalente a licenciatura na área das ciências sociais ou humanas ou curriculum profissional relevante na área psicossocial e a equipa envolvida no projecto possuir formação técnica adequada (ver nota 27).

O regulamento do concurso do PQP II definiu sete "eixos de intervenção", devendo cada projecto actuar exclusivamente em cada um deles. Esta orientação, que confere maior homogeneidade a cada projecto (por regra constituído por várias acções, podendo estas envolver várias actividades), está em consonância com a selecção das candidaturas por eixo de intervenção por distintas Comissões de Selecção (ou Júris de Avaliação).

Em contrapartida, no caso de diferentes projectos de um mesmo promotor, havendo uma afectação dos mesmos recursos humanos e materiais a vários projectos, pode dificultar o apuramento e o controlo das respectivas despesas apoiáveis, questão a que o Instituto está atento, referindo na sua resposta, nomeadamente, que os documentos de despesa são "(...) devidamente carimbados, com as respectivas taxas de afectação por projecto".

No quadro seguinte, por eixo de intervenção, evidencia-se o número de candidaturas apresentadas e aprovadas, a verba orçamentada e a atribuída (ver nota 28) e o valor médio dos apoios financeiros:

QUADRO V.13 Candidaturas ao PQP II, por eixo de intervenção (ver documento original) Conforme evidencia o quadro, em resultado do processo de selecção das candidaturas e por limitação orçamental (nos eixos de intervenção em que a verba não foi suficiente para financiar todos os projectos apoiáveis), foram concedidos incentivos financeiros a 121 (ou seja, 38,9%) dos 311 projectos apresentados a concurso. Em relação às candidaturas apresentadas registaram menor percentagem de aprovação as do eixo "Prevenção em meio escolar" (21,9%) por, nomeadamente, a respectiva Comissão de Selecção considerar que as acções propostas se sobrepunham às competências do Centro Educativo do Ministério da Educação (ver nota 29).

Na metodologia de instrução e de selecção das candidaturas salientam-se os seguintes aspectos:

1) A apresentação do formulário de candidatura em suporte informático permitindo, nomeadamente, calcular automaticamente o orçamento do projecto e as respectivas fontes de financiamento a partir dos valores de cada uma das acções que o integram;

2) A análise técnica de cada candidatura e elaboração do correspondente parecer pelo respectivo Núcleo Distrital do IPDT;

3) A análise das candidaturas por Equipas Técnicas dos serviços centrais do IPDT, constituídas por eixo de intervenção, que elaboraram a correspondente "grelha de análise" e de pontuação. A Equipa Técnica elaborou também um "relatório técnico e financeiro" para a Comissão de Selecção no qual se pronunciou sobre as despesas que, pela sua natureza, não deveriam ser objecto de apoio financeiro, ou sendo elegíveis, deveria ser corrigido o correspondente montante orçamentado;

4) A decisão sobre a aprovação ou exclusão das candidaturas, bem como sobre o respectivo montante de apoio financeiro, é tomada pela respectiva Comissão de Selecção (constituída por representantes do IPDT e de outros organismos públicos) em duas fases: 1.ª) avaliação das candidaturas e elaboração de parecer técnico e de proposta financeira (mantendo ou alterando o proposto pela Equipa Técnica), que foram comunicados ao promotor para efeitos de audiência prévia, devendo este pronunciar-se por escrito; 2.ª) apreciação das respostas e elaboração das listas de classificação final homologadas por despacho da tutela do IPDT.

Salienta-se que essa comunicação do IPDT ao promotor, para efeitos de audiência prévia, ao anexar o parecer técnico da Comissão de Selecção e, no aspecto financeiro, os cálculos detalhados justificativos das diferenças entre o valor do apoio solicitado e o proposto pela Comissão de Selecção, corrige deficiências que haviam sido detectadas relativamente ao PQP I e vai ao encontro da recomendação do Tribunal então formulada: "(...) a relação discriminada das despesas elegíveis e, portanto, das despesas inelegíveis, bem como outras condicionantes que porventura sejam aprovadas relativamente à execução do projecto, deverão ser comunicadas ao promotor e por ele aceites, visto que constituem um meio necessário para a apreciação da execução dos projectos".

Em relação às deficiências apontadas na anterior auditoria relativa ao PQP I, verificaram-se assinaláveis melhorias no processo de avaliação e aprovação das candidaturas, resultantes quer da experiência entretanto adquirida, quer do reforço das estruturas organizativas em relação às do Projecto VIDA. De referir, contudo, que, estabelecendo o regulamento a data limite para a apresentação das candidaturas (até 11 de Janeiro de 2002), não foi possível confirmar o cumprimento desse prazo relativamente a quatro (das dezasseis) candidaturas objecto de exame, por não constar dos processos evidência da data de sua recepção; uma vez que o montante disponível para a concessão dos apoios financeiros pode ser insuficiente para todas as candidaturas apoiáveis, como se verificou em 2002, e sendo considerado relevante o cumprimento do prazo fixado para a sua apresentação, essa data deve estar devidamente evidenciada nos respectivos processos. O IDT, na sua resposta, reconhece "(...) o lapso da falta de registo do prazo de entrega das candidaturas".

Embora, à data da auditoria, apenas estivesse concluída a fase de atribuição dos incentivos, verificou-se ainda que os instrumentos previstos para o acompanhamento e controlo da execução dos projectos observam anteriores recomendações do Tribunal, designadamente quanto à apresentação dos documentos comprovativos das despesas do projecto, à sua identificação como tendo sido objecto de apoio IPDT (através da aposição de carimbo), à identificação de outras fontes de financiamento, bem como, para a conclusão dos projectos, a elaboração de um "termo de encerramento" (evidenciando, designadamente, as despesas elegíveis realizadas e o apoio pago).

5.3.3.2 - Projectos de continuidade do PQP I e do PQR - 2.º semestre de 2001 e 1.º trimestre de 2002 Para assegurar a continuidade de diversos projectos do PQP I e do PQR até a implementação do PQP II e dadas as disponibilidades financeiras do IPDT foi, excepcionalmente, concedido apoio financeiro a 41 projectos, para acções a realizar no 2.º semestre de 2001, e a 3 projectos, para acções a realizar no 1.º trimestre de 2002.

Relativamente ao controlo da execução dos projectos, salienta-se a apresentação pelos promotores do Relatório de Execução Final e dos respectivos documentos justificativos de despesa (ver nota 30), aspecto que tinha sido recomendado pelo Tribunal, os quais foram objecto de análise pelo Núcleo Distrital, bem como pelos serviços centrais do Instituto.

Observando também uma recomendação do Tribunal formulada na auditoria anterior, verificou-se que em relação aos projectos concluídos, após a análise do relatório final foi elaborado o "Termo de encerramento" (ver nota 31), remetido à entidade beneficiária para ser devolvido, devidamente assinado. Após o despacho do Conselho de Administração do IPDT, proferido nesse "Termo de encerramento", foi efectuado o pagamento da última parcela do incentivo.

5.3.3.3 - Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências (PMP) Constituindo um objectivo do citado "Plano de Acção Nacional da Luta contra a Droga e a Toxicodependência - Horizonte 2004", a implementação de PMP's em todos os municípios, em 2002, estavam em curso em 51 (18,3%) dos 278 municípios do continente, abrangendo 100 projectos.

QUADRO V.14 Planos Municipais de Prevenção Primária, por município (ver documento original) No aspecto financeiro, o "Guia de Planeamento e Elaboração dos PMPs" prevê que o apoio público (do IPDT e da autarquia local) não ultrapasse 80% do custo total do projecto, ou seja, cabe ao promotor financiar ou obter o financiamento junto de outros parceiros no valor correspondente a, pelo menos, 20% desse custo;

relativamente ao apoio público, cabe à autarquia local comparticipar em pelo menos 20% (ver nota 32), ou seja, o apoio financeiro do IPDT não deverá ultrapassar 80% do apoio público ou 64% do custo total do projecto.

Sem prejuízo das formas de acompanhamento e controlo implementadas autonomamente pelo IPDT e pela Câmara Municipal, o acompanhamento e avaliação de cada PMP e dos projectos que o integram é da responsabilidade da respectiva Comissão Técnica de Acompanhamento e Avaliação, constituída por um elemento da autarquia, pelo Coordenador do Núcleo Distrital do IPDT e pelos responsáveis técnicos de cada projecto integrante do PMP.

Relativamente aos projectos concluídos objecto de exame (PMP 2001), verificou-se que as entidades promotoras elaboraram fichas de acompanhamento trimestrais, bem como relatório de avaliação intermédia (primeiro semestre) e relatório final, acompanhados dos respectivos documentos de despesa, os quais foram objecto de parecer pelo Coordenador do Núcleo Distrital e da referida Comissão Técnica de Acompanhamento e Avaliação, tendo os serviços centrais do IPDT (Departamento de Intervenção na Comunidade) procedido ao controlo dos documentos de despesa e à análise da correspondência entre as despesas previstas na candidatura e as realizadas, bem como à determinação do valor da última parcela do incentivo a pagar (ver nota 33).

De referir que, ao contrário do que se encontra previsto para os projectos do PQP II, nos documentos de despesa dos projectos do PMP não foi aposto carimbo identificador do apoio financeiro do IPDT, o que não se compreende, dada a similitude das situações. Visando essa identificação impedir uma eventual duplicação de apoios públicos para as mesmas despesas, recomenda-se que também para os projectos do PMP se proceda à identificação do apoio nos respectivos documentos de despesa. O Instituto, na sua resposta, confirma a falta de carimbo identificador do apoio financeiro do IDT nos projectos inseridos nos PMP "(...) durante o primeiro ano de vigência do projecto", acrescentando que essa prática foi entretanto implementada.

Para a comprovação da realização da comparticipação da autarquia nos custos totais do projecto, a Câmara Municipal emitiu a correspondente declaração, anexando a listagem desses custos.

Os PMPs são objecto de renovação anual mediante proposta do IPDT, o que implica a realização de avaliações da execução dos projectos durante o ano em curso que permitam introduzir eventuais correcções para o ano seguinte.

5.3.3.4 - Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso Para o financiamento e funcionamento das estruturas então existentes (Gabinete de Apoio, Centro de Abrigo, Centro de Acolhimento, Ponto de Contacto/Unidades Móveis e uma Equipa de Rua), em 25/02/2002, foi celebrado um Acordo de Cedência de Gestão entre, por um lado, o IPDT, a Câmara Municipal de Lisboa, e o Ministério do Trabalho e Solidariedade e, por outro as Associações Ares do Pinhal, Centro da Fonte de Prata e Vitae, para a gestão das referidas estruturas. Nos termos desse Acordo, as referidas entidades públicas transfeririam para as associações as importâncias previstas em orçamentos, comprometendo-se estas a apresentar, até ao dia 10 de cada mês, o relatório de execução mensal, bem como a totalidade dos originais dos documentos justificativos de despesa.

Foi objecto de exame o processo da Associação Ares do Pinhal, à qual foi paga a importância de Euro 1.536.182 (representando 92,4% do montante pago pelo IPDT às referidas associações). Para efeitos de pagamento do apoio a entidade promotora apresentou relatórios de actividade e relatórios de execução das diversas acções realizadas, bem como certidões/declarações da sua situação contributiva regularizada com a Segurança Social e a Administração Fiscal.

De referir que a prestação de contas foi efectuada à Câmara Municipal de Lisboa, não constando no processo documentos justificativos das despesas financiadas, devendo o agora IDT zelar pela obtenção de informação sobre essa prestação de contas. O Instituto, na sua resposta, refere que: "Nas reuniões de acompanhamento e avaliação do Plano foi sempre solicitado à CML o relatório financeiro relativo ao ano de 2002. Não tendo sido cumprido, foi este pedido reiterado" por ofício de 24/06/2004, "que junto se anexa. A fim de evitar constrangimentos futuros, entendeu o IDT, a partir do ano de 2003, proceder à avaliação técnico-financeira das estruturas apoiadas no âmbito deste Plano."

5.3.3.5 - Apoios não incluídos em programas - Subsídios diversos Não abrangidos em programas, em 2002, foram pagos apoios no montante de Euro 87.804, a 13 beneficiários.

Relativamente a estes "Subsídios Diversos", os serviços do IPDT, conforme já referido na auditoria relativa a 1999, ao contrário do que seria exigível, não constituíram processos com toda a documentação referente a cada apoio, tendo sido essa documentação entregue à equipa de auditoria de forma fragmentada.

Na maior parte dos casos não constava dos respectivos processos quaisquer elementos que permitissem evidenciar o critério utilizado para a determinação da comparticipação atribuída.