de 20 de Dezembro
A Lei 17/2000, de 8 de Agosto, aprovou as bases do sistema de solidariedade e de segurança social, contemplando um conjunto de princípios verdadeiramente inovadores perante a legislação anterior. Atento o duplo objectivo de ver reforçado, a um tempo, o princípio da justiça social e a sustentabilidade financeira futura do sistema público de pensões, assumem especial relevo as inovações consagradas a propósito do seu financiamento.Na verdade, ainda que preservando o princípio fundamental do primado da responsabilidade pública na gestão do sistema e na efectivação do direito à segurança social, dando corpo aliás ao que é exigência constitucional, a lei de bases assumiu a necessidade de, atentos os hodiernos factores de ordem económica, demográfica e social que exigem uma atenção redobrada em face da evolução financeira do sistema nos próximos decénios, ainda que sem se pôr em causa os valores da universalidade e da solidariedade, se conceber um conjunto de princípios novos que condicionarão, naturalmente, as decisões político-financeiras que os órgãos legislativos serão chamados a adoptar.
Esses princípios são desde logo o da diversificação das fontes de financiamento e o do alargamento progressivo da incidência tributária a outros factores de produção que não apenas o trabalho, em ordem à defesa e promoção do emprego e, por conseguinte, da integração social de todos os cidadãos portugueses. Outro dos princípios fundamentais é o da adequação selectiva, o qual assume, no imediato, uma importância decisiva para uma utilização mais criteriosa, transparente e rigorosa dos recursos financeiros disponíveis. Consiste ele na determinação das fontes de financiamento e na afectação dos recursos financeiros do sistema, de acordo com a natureza e os objectivos das modalidades de protecção social definidas na lei e com situações e medidas especiais, nomeadamente as relacionadas com políticas activas de emprego e formação profissional.
O presente diploma intenta justamente, regulamentando aquilo que são as novas exigências postas pela lei de bases no tocante ao quadro genérico do financiamento do sistema de solidariedade e de segurança social, concretizar este princípio da adequação selectiva, explicitando as diversas fontes de receitas do sistema e afectando-as de forma clara às despesas de protecção social respectivas. A preocupação é, justamente, a de, considerando a nova arquitectura do sistema que o decompõe em três subsistemas distintos, a saber, o da protecção social de cidadania, o da protecção às famílias e o previdencial, proceder a uma determinação inequívoca dos respectivos recursos financeiros que enquadre e condicione a gestão futura que dos mesmos for sendo feita por governos, serviços do Estado e instituições de segurança social.
Para além disso, ainda que dependente da necessidade de estudos prévios muito aprofundados e de propostas tecnicamente bem fundamentadas, prevê-se já a concretização de outras previsões da lei de bases de igual relevância no domínio do financiamento, a saber, a diversificação das fontes de financiamento e o alargamento da base de incidência contributiva, para além da preparação do relatório, previsto no n.º 4 do artigo 61.º da mesma, que sustentará a proposta de eventual introdução de limites de incidência contributiva, sempre dependente de parecer favorável do Conselho Nacional de Solidariedade e Segurança Social.
Assim:
No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei 17/2000, de 8 de Agosto, e nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta, para valer como lei geral da República, o seguinte:
CAPÍTULO I
Âmbito
Artigo 1.º
Objecto
1 - O presente diploma estabelece o quadro genérico do financiamento do sistema de solidariedade e segurança social, procedendo à regulamentação do disposto no capítulo III da Lei 17/2000, de 8 de Agosto, de ora em diante designada lei de bases, e, especialmente, do disposto nos artigos 78.º a 82.º e 84.º e, bem assim, nas disposições transitórias contidas nos artigos 106.º a 108.º 2 - O presente diploma prevê ainda a concretização do disposto nos n.os 1, 3 e 4 do artigo 61.º da lei mencionada no número anterior.
CAPÍTULO II
Adequação selectiva e formas de financiamento
SECÇÃO I
Disposições gerais
Artigo 2.º
Conceito de adequação selectiva
1 - O financiamento do sistema de solidariedade e segurança social obedece ao princípio da adequação selectiva.2 - A adequação selectiva consiste, nos termos do artigo 80.º da lei de bases, na determinação das fontes de financiamento e na afectação dos recursos financeiros do sistema, de acordo com a natureza e os objectivos das modalidades de protecção social definidas e com situações e medidas especiais, nomeadamente as relacionadas com políticas activas de emprego e formação profissional.
Artigo 3.º
Formas de financiamento
1 - Nos termos do disposto no artigo anterior, as formas de financiamento correspondem a certas e determinadas modalidades de protecção social ou a situações especiais, nomeadamente as relacionadas com políticas activas de emprego e formação profissional.2 - São as seguintes as formas de financiamento:
a) Financiamento exclusivo por transferências do Orçamento do Estado;
b) Financiamento de forma tripartida, através de cotizações dos trabalhadores, de contribuições das entidades empregadoras e da consignação de receitas fiscais;
c) Financiamento de forma bipartida, através de cotizações dos trabalhadores e de contribuições das entidades empregadoras.
Artigo 4.º
Adequação das formas de financiamento às modalidades de protecção
1 - O financiamento exclusivo por transferências do Orçamento do Estado corresponde à protecção garantida no âmbito do subsistema de protecção social de cidadania, previsto na secção II do capítulo II da lei de bases.
2 - O financiamento de forma tripartida corresponde à protecção garantida no âmbito do subsistema de protecção às famílias, previsto na secção III do capítulo II da lei de bases, e a medidas especiais, nomeadamente as relacionadas com políticas activas de emprego e formação profissional.
3 - O financiamento de forma bipartida corresponde à protecção garantida no âmbito do subsistema previdencial, previsto na secção IV do capítulo II da lei de bases.
4 - As formas de financiamento previstas no presente artigo concretizam-se no respeito pelo disposto nas secções seguintes.
SECÇÃO II
Financiamento do subsistema de protecção social de cidadania
Artigo 5.º
Receitas do subsistema
1 - Ao abrigo do disposto no artigo 84.º da lei de bases, constituem receitas do subsistema de protecção social de cidadania, sem prejuízo de outras que venham a ser afectas ao seu financiamento, as seguintes:a) As transferências do Estado;
b) As transferências de outras entidades ou fundos públicos, designadamente do Fundo de Socorro Social;
c) As receitas dos jogos sociais consignadas à acção social, nos termos da legislação aplicável;
d) O produto de comparticipações previstas em lei ou em regulamentos, designadamente no âmbito da execução de programas de desenvolvimento social;
e) O produto de sanções pecuniárias aplicáveis no âmbito do subsistema;
f) As transferências de organismos estrangeiros, designadamente do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR);
g) Outras receitas legalmente previstas.
2 - A alínea a) do número anterior compreende quer as transferências anuais do Orçamento do Estado quer as transferências provenientes de outras unidades orgânicas do Estado, nos termos da legislação aplicável.
Artigo 6.º
Despesas do subsistema
1 - Constituem despesas do subsistema de protecção social de cidadania as que correspondam às seguintes modalidades de protecção social:a) Regime de solidariedade, o qual integra, nos termos do artigo 106.º da lei de bases, sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, o regime não contributivo e a prestação do rendimento mínimo garantido;
b) Acção social;
c) Regime especial de segurança social das actividades agrícolas e regimes transitórios rurais referidos no artigo 107.º da lei de bases;
d) Regime especial dos ferroviários;
e) Programas e projectos desenvolvidos no âmbito do apoio às famílias e à infância não dependentes de carreira contributiva;
f) Programa de apoio aos refugiados;
g) Medidas de apoio a políticas de lazer social;
h) Outras prestações e subsídios enquadráveis nos objectivos do subsistema de protecção social de cidadania.
2 - A alínea b) do número anterior compreende, designadamente, as despesas do regime de acção social, os investimentos em equipamentos sociais, as despesas com a rede solidária do ensino pré-escolar e as transferências para o Ministério da Educação para comparticipação nos encargos com a componente solidária do ensino pré-escolar da rede pública, nos termos da legislação aplicável.
3 - Constituem ainda despesas deste subsistema e nos termos do n.º 4 do artigo 82.º da lei de bases as despesas de administração e outras despesas comuns, na proporção do respectivo encargo relativamente à despesa total do sistema.
Período transitório a que se refere o artigo 108.º da lei de bases
Os encargos resultantes do pagamento dos complementos sociais, constitutivos do regime de solidariedade, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 31.º da lei de bases, que visem assegurar os montantes mínimos de pensões previstos no seu artigo 56.º, sempre que os respectivos encargos excedam o montante fixado na lei para a pensão social de invalidez e de velhice, são financiados nos seguintes termos:
a) Financiamento tripartido, em 2002, nos termos previstos para o subsistema de protecção às famílias e políticas activas de emprego e formação profissional;
b) 25% dos encargos financiados por transferências do Orçamento do Estado, em 2003, sendo o restante financiado nos termos previstos para o subsistema de protecção às famílias e políticas activas de emprego e formação profissional;
c) 50% dos encargos financiados por transferências do Orçamento do Estado, em 2004, sendo o restante financiado nos termos previstos para o subsistema de protecção às famílias e políticas activas de emprego e formação profissional;
d) 75% dos encargos financiados por transferências do Orçamento do Estado, em 2005, sendo o restante financiado nos termos previstos para o subsistema de protecção às famílias e políticas activas de emprego e formação profissional;
e) Financiamento da totalidade dos encargos por transferências do Orçamento do Estado, a partir de 2006.
SECÇÃO III
Financiamento do subsistema de protecção à família e das políticas
activas de emprego e formação profissional
Artigo 8.º
Receitas do subsistema
1 - Ao abrigo do disposto no artigo 84.º da lei de bases, constituem receitas do subsistema, sem prejuízo de outras que venham a ser afectas ao seu financiamento, as seguintes:a) As cotizações dos beneficiários;
b) As contribuições das entidades empregadoras;
c) As transferências de saldos de entidades ou fundos públicos cuja actividade corresponda essencialmente à implementação de políticas de protecção às famílias e políticas activas de emprego e formação profissional;
d) As receitas do IVA social consignadas ao sistema de solidariedade e segurança social, nos termos do artigo seguinte;
e) Outras receitas fiscais consignadas legalmente ao sistema de solidariedade e segurança social, nos termos do artigo seguinte;
f) O produto de comparticipações previstas em lei ou em regulamentos, designadamente no âmbito do Fundo Social Europeu;
g) O produto de sanções pecuniárias aplicáveis no âmbito do subsistema;
h) Outras receitas legalmente previstas.
2 - As receitas a que se referem as alíneas a) e b) do número anterior correspondem à percentagem resultante da desagregação da taxa contributiva global ou de outra, quando aplicável, destinada a compensar, actuarialmente, a ocorrência das eventualidades de encargos familiares e a financiar as políticas activas de emprego, nos termos da legislação aplicável.
Artigo 9.º
Consignação de receitas fiscais
1 - É consignada à segurança social a receita do IVA resultante do aumento da taxa normal operada através do n.º 6 do artigo 32.º da Lei 39-B/94, de 27 de Dezembro, relativamente à cobrança efectuada em cada exercício orçamental e às operações tributáveis ocorridas no mesmo ano.2 - A partir de 2003, inclusive, será determinada uma afectação de receita fiscal superior à mencionada no número anterior, até que a totalidade das receitas fiscais consignadas representem 50% dos encargos com o subsistema de protecção às famílias e políticas activas de emprego e formação profissional.
3 - Tendo em atenção o disposto no artigo 81.º da Lei 17/2000, de 8 de Agosto, a consignação referida no número anterior far-se-á de forma progressiva, nos seguintes termos:
a) Cobertura de 30% dos encargos por receitas fiscais, em 2003;
b) Cobertura de 40% dos encargos por receitas fiscais, em 2004;
c) Cobertura de 50% dos encargos por receitas fiscais, a partir de 2005.
4 - Para efeitos da repartição de encargos referida nos números anteriores, não são consideradas as receitas e despesas correspondentes às dotações do Fundo Social Europeu, bem como à constituição de eventuais linhas de crédito afectas à gestão daquele Fundo.
Artigo 10.º
Despesas do subsistema
1 - Constituem despesas do subsistema as que correspondam à protecção social nas seguintes eventualidades:a) Encargos familiares;
b) Deficiência;
c) Dependência.
2 - Constituem ainda despesas a financiar nos mesmos termos do subsistema de protecção às famílias as situações determinantes de diminuição de receitas ou de aumento de despesas sem base contributiva específica, nomeadamente situações especiais de antecipação da idade legal de reforma e, bem assim, outras medidas inseridas em políticas de emprego e de formação profissional.
3 - Constituem ainda despesas deste subsistema e nos termos do n.º 4 do artigo 82.º da lei de bases as despesas de administração e outras despesas comuns, na proporção do respectivo encargo relativamente à despesa total do sistema.
4 - A protecção referida no n.º 1 pode alargar-se, progressivamente, nos termos do n.º 2 do artigo 45.º da lei de bases, de modo a dar resposta a novas necessidades familiares, designadamente no domínio da monoparentalidade.
SECÇÃO IV
Subsistema previdencial
Artigo 11.º
Receitas do subsistema
Ao abrigo do disposto no artigo 84.º da lei de bases, constituem receitas do subsistema, sem prejuízo de outras que venham a ser afectas ao seu financiamento, as seguintes:a) As cotizações dos beneficiários e as contribuições das entidades empregadoras, excepto as consignadas nos termos do n.º 2 do artigo 8.º;
b) Os rendimentos do património próprio e os rendimentos do património do Estado consignados ao reforço das reservas de capitalização;
c) O produto de sanções pecuniárias aplicáveis no âmbito do subsistema;
d) O produto de eventuais excedentes da execução do Orçamento do Estado de cada ano, tendo em vista a correcção do subfinanciamento por incumprimento da Lei 28/84, de 14 de Agosto;
e) Outras receitas legalmente previstas.
Artigo 12.º
Despesas do subsistema
1 - Constituem despesas do subsistema as que correspondam à protecção social em caso de:a) Doença;
b) Maternidade, paternidade e adopção;
c) Desemprego;
d) Acidentes de trabalho e doenças profissionais;
e) Invalidez;
f) Velhice;
g) Morte.
2 - Nos termos do n.º 2 do artigo 49.º da lei de bases, o elenco das eventualidades protegidas pode ser alargado em função da necessidade de dar cobertura a novos riscos sociais, ou reduzido, nos termos e condições legalmente previstos, em função de determinadas situações e categorias de trabalhadores.
3 - Constituem ainda despesas deste subsistema, nos termos do n.º 4 do artigo 82.º da lei de bases, as despesas de administração e outras despesas comuns, na proporção do respectivo encargo relativamente à despesa total do sistema.
Artigo 13.º
Transferência obrigatória para capitalização
Nos termos do n.º 1 do artigo 83.º da lei de bases, será transferido obrigatoriamente um quantitativo correspondente a 2 dos 11 pontos percentuais correspondentes às cotizações dos trabalhadores, para um fundo de capitalização, em moldes a regulamentar em diploma próprio.
CAPÍTULO III
Disposições finais
Artigo 14.º
Criação de novas prestações
1 - A criação de novas prestações após a entrada em vigor do presente diploma e que sejam objecto de financiamento exclusivo pelo Orçamento do Estado ou de forma tripartida constará de portaria conjunta do Ministro das Finanças e do ministro que tutele a área da solidariedade e segurança social, sem prejuízo de outra que seja imposta, designadamente em conformidade com o disposto na lei de enquadramento orçamental.2 - O disposto no número anterior não é aplicável às prestações cuja denominação se altere nem àquelas que se destinem a substituir outras e não alarguem o âmbito, material e pessoal respectivo, de aplicação ou que correspondam a actualização de encargos legalmente prevista.
Artigo 15.º
Princípio da diversificação das fontes de financiamento
1 - O Governo promoverá o estudo necessário, tendo em vista a definição dos modos e dos termos de concretização do princípio da diversificação das fontes de financiamento constante do artigo 79.º da lei de bases.
2 - O Governo apresentará proposta fundamentada, em relatório, que justifique a necessidade da implementação do princípio, tendo em conta o reforço da sustentabilidade financeira do sistema público de segurança social, bem como o princípio da solidariedade e, bem assim, a preservação do necessário equilíbrio das contas públicas.
Artigo 16.º
Novas bases de incidência contributiva
1 - A definição de novas bases de incidência contributiva para as entidades empregadoras, a que se refere o n.º 1 do artigo 61.º da lei de bases, é objecto do mesmo estudo a que se refere o n.º 1 do artigo anterior.
2 - O Governo apresentará proposta fundamentada, em relatório, que justifique a necessidade da implementação da medida, a qual deve ser justificada num contexto de defesa e de promoção do emprego e respeitar as condições referidas no n.º 2 do artigo anterior.
Artigo 17.º
Limites aos valores tidos como base de incidência contributiva
1 - Ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 61.º da lei de bases, a eventual proposta de aplicação de limites aos valores considerados como base de incidência contributiva deverá ser sustentada em relatório demonstrativo de que tal medida não colide com a salvaguarda dos direitos adquiridos e em formação, com o reforço da sustentabilidade financeira do sistema público de segurança social, bem como com o princípio da solidariedade.
2 - A proposta é obrigatoriamente precedida do parecer favorável do Conselho Nacional de Solidariedade e Segurança Social.
Artigo 18.º
Previsões de longo prazo de receitas e encargos
Em ordem a dar cumprimento ao disposto no n.º 4 do artigo 86.º da lei de bases, será nomeado, por despacho do ministro que tutele a área da solidariedade e segurança social, um grupo de trabalho que produzirá actualizações periódicas das previsões de longo prazo dos encargos com prestações diferidas, das cotizações e das contribuições das entidades empregadoras, que, designadamente, deverão constar em anexo ao orçamento da segurança social.
Artigo 19.º
Entrada em vigor
O presente diploma entra em vigor 15 dias após a data da sua publicação e produz efeitos a partir do dia 1 de Janeiro de 2002.Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 11 de Outubro de 2001. - António Manuel de Oliveira Guterres - Guilherme d'Oliveira Martins - Paulo José Fernandes Pedroso.
Promulgado em 5 de Dezembro de 2001.
Publique-se.O Presidente da República, JORGE SAMPAIO.
Referendado em 7 de Dezembro de 2001.
O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.
