de 26 de Agosto
Nos termos da Constituição, incumbe ao Estado a promoção do bem-estar social e económico e da qualidade de vida da população, em especial da mais desfavorecida, no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável, e a promoção da coesão económica e social, orientando o desenvolvimento no sentido de um crescimento equilibrado de todos os sectores e regiões e eliminando progressivamente as diferenças económicas e sociais existentes.Este quadro tem vindo a justificar a concessão de apoios financeiros por parte do Estado e de outras entidades públicas, com base em verbas do orçamento do Estado, designadamente no domínio do financiamento de entidades que prestam serviços de interesse geral e no âmbito das políticas de promoção e fomento de actividades económicas, culturais e sociais.
O objectivo de assegurar a realização de missões de interesse geral, com vista à satisfação das necessidades fundamentais dos cidadãos, determina, por vezes, a necessidade de imposição pelo Estado de obrigações específicas de serviço público a certas entidades públicas ou privadas.
Para que essas entidades possam cumprir eficazmente a missão confiada pelo Estado mostra-se, normalmente, necessário que este lhe atribua uma compensação financeira destinada a assegurar a cobertura dos custos específicos resultantes do cumprimento das obrigações de serviço público não cobertos pelas receitas normais dessas actividades. As condicionantes orçamentais impõem, porém, a implementação pelo Estado de medidas rigorosas ao nível de contenção da despesa pública, exigindo que a atribuição de compensações financeiras às entidades que asseguram a prestação de serviços de interesse geral obedeça a critérios de economia, eficiência e eficácia.
Na ausência de enquadramento legal específico que discipline a atribuição de indemnizações compensatórias e a sua publicitação, pretende o presente decreto-lei fixar critérios gerais que assegurem a sua conformidade com as exigências e imperativos acima enunciados, mas também com o interesse público, factos que impõem a aprovação de um regime de concessão e controlo das indemnizações compensatórias em respeito por princípios de transparência e pelas regras nacionais e comunitárias em matéria de concorrência.
A nível comunitário, têm vindo a ser emitidas algumas directrizes sobre este assunto, destacando-se o «Enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público», publicado no Jornal Oficial da União Europeia, de 29 de Novembro de 2005, ou, no âmbito específico da comunicação social, a «Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão», publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, de 15 de Novembro de 2001, bem assim como regulamentação comunitária, designadamente no sector dos transportes ferroviários e rodoviários de passageiros. O presente decreto-lei pretende constituir um quadro estável adequado a garantir, designadamente, a efectiva prossecução do interesse público, a eficiência da actuação prestacional da Administração, a estabilidade jurídica e a protecção da confiança dos cidadãos em matéria de subvenções públicas, a transparência, o rigor financeiro e o controlo eficaz da atribuição e aplicação das subvenções, sem prejudicar as especificidades decorrentes dos regimes comunitários em vigor.
Considerando que a atribuição pelo Estado destas compensações deve estar delimitada por linhas enquadradoras específicas, que garantam a clareza e transparência do processo e promovam a garantia da sua eficácia, o próprio Tribunal de Contas já se pronunciou sobre a necessidade de ser definido o quadro legislativo aplicável nesta matéria.
De igual modo, o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas definido pelo Decreto-Lei 558/99, de 17 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 300/2007, de 23 de Agosto, determina no n.º 4 do artigo 21.º que o regime das indemnizações compensatórias consta de decreto-lei especial.
As indemnizações compensatórias não esgotam, porém, o universo das subvenções públicas. A intenção de promover e fomentar actividades de cariz, designadamente, económico, cultural ou social, consideradas relevantes ao nível da promoção do desenvolvimento sustentável e da coesão económica e social, está na origem da concessão de outras subvenções públicas que, pela sua natureza, não são susceptíveis de afectar as regras da livre concorrência, mostrando-se compatíveis com as normas comunitárias.
Em obediência à transparência e ao rigor que devem nortear a concessão de subvenções públicas, bem como da racionalidade, economia, eficácia e eficiência que devem estar subjacentes ao processo de atribuição das referidas subvenções, importa, igualmente, que as entidades públicas que as concedem informem o Ministério das Finanças e da Administração Pública em conformidade.
Em particular, o regime das subvenções públicas que não revistam a forma de indemnizações compensatórias está gizado em torno da sua transparência e controlo.
Aproveitando os procedimentos já instituídos para efeitos do cumprimento da Lei 26/94, de 19 de Agosto, introduz-se um dever específico de comunicação à Inspecção-Geral de Finanças e de publicidade através dos actuais meios electrónicos de difusão de massa.
Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
CAPÍTULO I
Disposições gerais
Artigo 1.º
Objecto, definição e âmbito
1 - O presente decreto-lei estabelece o regime jurídico aplicável à concessão de subvenções públicas.2 - Considera-se subvenção pública toda e qualquer vantagem financeira atribuída, directa ou indirectamente, a partir de verbas do Orçamento do Estado, qualquer que seja a designação ou modalidade adoptada.
3 - O conceito de subvenção pública compreende as indemnizações compensatórias, cuja concessão e fiscalização se regem pelo disposto no presente decreto-lei, sem prejuízo das especificidades decorrentes de regime comunitário ou de lei especial.
4 - No que se refere aos serviços públicos de transporte rodoviário e ferroviário de passageiros, o disposto no presente decreto-lei aplica-se em tudo o que não seja contrariado pelo regime comunitário e pela legislação nacional especificamente aplicáveis ao sector.
5 - O presente decreto-lei não é aplicável:
a) Aos pagamentos efectuados pelas Regiões Autónomas e autarquias locais;
b) A quaisquer tipo de benefícios de natureza fiscal ou parafiscal;
c) Às subvenções ou benefícios de carácter social concedidos a pessoas singulares, nomeadamente às prestações sociais e isenções de taxas moderadoras, de propinas ou de pagamento de custas;
d) Aos subsídios e apoios de natureza comunitária;
e) Às garantias pessoais do Estado.
Artigo 2.º
Princípios gerais
A concessão de subvenções públicas está sujeita aos princípios gerais da actividade administrativa e, caso existam, aos princípios especiais a que esteja sujeita a concessão da subvenção em concreto.
CAPÍTULO II
Indemnizações compensatórias
SECÇÃO I
Âmbito e conceito
Artigo 3.º
Âmbito
Consideram-se indemnizações compensatórias quaisquer pagamentos efectuados com verbas do orçamento do Estado a entidades públicas e privadas, de acordo com regime previsto na secção ii do presente capítulo, que se destinem a compensar custos de exploração resultantes de prestação de serviços de interesse geral.
Artigo 4.º
Serviços de interesse geral
1 - Consideram-se serviços de interesses geral para efeito do presente decreto-lei os serviços desenvolvidos por entidades públicas ou privadas, por determinação do Estado, com vista a assegurar a provisão de bens e serviços essenciais, tendentes à satisfação das necessidades fundamentais dos cidadãos, sempre que não haja garantia de que os mecanismos de mercado assegurem por si só a sua provisão de forma plena e satisfatória.2 - As obrigações específicas de serviço público inerentes aos serviços de interesse geral exigem que a provisão global dos mesmos tenha uma natureza universal, respeite os requisitos de continuidade, de sustentabilidade, de boa qualidade e de eficácia, garanta a sua acessibilidade em termos de preços à generalidade dos cidadãos, assegure a protecção do utilizador e do consumidor, promova a coesão económica, social ou territorial e respeite os princípios de não discriminação, de segurança, de transparência e de protecção do ambiente.
SECÇÃO II
Concessão e publicidade das indemnizações compensatórias
Artigo 5.º
Celebração de contrato
1 - A prestação do serviço de interesse geral deve ser confiada à entidade em causa mediante contrato celebrado com o Estado, através do ministro responsável pela área das finanças e do ministro que tenha a responsabilidade pelo sector em que se insere a entidade, sem prejuízo da observância do regime sobre contratação pública quando aplicável.2 - O contrato a que se refere o número anterior deve conter obrigatoriamente:
a) Natureza do serviço e a existência de qualquer direito exclusivo ou especial;
b) Duração do contrato;
c) Obrigações das partes;
d) Forma de cálculo da indemnização compensatória;
e) Termos em que se efectua o pagamento da indemnização compensatória;
f) Procedimentos e entidades responsáveis pela fiscalização e controlo técnico e financeiro da prestação de serviços de interesse geral;
g) Mecanismo de revisão do montante da compensação;
h) Mecanismos de regularização dos pagamentos efectuados por defeito ou por excesso;
i) Penalizações por incumprimento na prestação do serviço de interesse geral;
j) Circunstâncias de rescisão antecipada do contrato.
3 - O pagamento das indemnizações compensatórias contratualizadas é efectuado nos termos do contrato, mediante autorização prévia do ministro responsável pela área das finanças.
Artigo 6.º
Forma de cálculo da indemnização compensatória
1 - O cálculo da indemnização compensatória deve ter em consideração, nos termos a concretizar no contrato referido no artigo anterior:
a) Os custos incorridos com a prestação do serviço de interesse geral;
b) Os proveitos resultantes do cumprimento das obrigações do serviço de interesse geral em causa, de outros serviços de interesse geral desenvolvidos pela entidade e ou provenientes de outras actividades fora do âmbito de interesse geral;
c) Um lucro razoável correspondente à remuneração do capital investido na actividade de prestação de serviço de interesse geral, líquido das contribuições do Estado, se as houver, que leve em consideração o grau de risco inerente à prestação pela empresa do serviço de interesse geral.
2 - Consideram-se custos, para efeito do disposto no número anterior, todos os custos incorridos com a prestação do serviço de interesse geral, designadamente:
a) Os custos variáveis ocasionados pela prestação do serviço;
b) A parte dos custos fixos comuns inerente à prestação do serviço de interesse geral, caso a entidade exerça outras actividades.
3 - Os custos relacionados com investimentos, nomeadamente os que respeitem a infra-estruturas, podem ser tomados em consideração quando necessários para a prestação do serviço de interesse geral e na parte em que os investimentos em causa não tenham sido objecto de financiamento público.
4 - Os proveitos a tomar em consideração devem ser todos os proveitos que decorrem da prestação do serviço de interesse geral, podendo ser acordada a afectação, no todo ou em parte, ao financiamento do serviço de interesse geral dos lucros obtidos com outras actividades.
5 - Para efeito de avaliação do disposto no número anterior deve ser tido em consideração o sector em que a empresa em causa se insere, podendo ser introduzidos critérios de incentivo, nomeadamente em função da qualidade do serviço prestado e dos ganhos de produtividade.
6 - O lucro razoável referido na alínea c) do n.º 1 não pode ultrapassar a taxa média de remuneração do capital registada nos três últimos anos no sector em que a empresa se insere.
7 - Caso não exista no sector qualquer empresa comparável àquela que se encontra encarregue da prestação do serviço de interesse geral pode, para efeitos de apuramento da taxa de remuneração do capital, ser efectuada uma comparação com as empresas inseridas noutros sectores similares, desde que sejam tomadas em consideração as características específicas.
8 - Caso a empresa encarregue da prestação do serviço de interesse geral exerça outras actividades deve assegurar a transparência das relações financeiras com o Estado, aplicando-se-lhe o disposto no Decreto-Lei 148/2003, de 11 de Julho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 120/2005, de 26 de Julho, e pelo Decreto-Lei 69/2007, de 26 de Março.
Artigo 7.º
Publicidade das indemnizações compensatórias concedidas
1 - A informação relativa às indemnizações compensatórias concedidas deve ser divulgada ao público através do sítio na Internet da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, sem prejuízo da divulgação em sítio da Internet da própria entidade beneficiária ou de remissão para este.
2 - A informação a que se refere o número anterior deve abranger, além do respectivo montante anual, as condições em que o correspondente serviço de interesse geral é prestado.
Obrigações dos beneficiários, fiscalização e controlo
Artigo 8.º
Obrigações dos beneficiários
Constituem obrigações dos beneficiários, além das que resultarem do contrato, designadamente, as seguintes:a) Cumprir o serviço de interesse geral que fundamenta a atribuição da indemnização compensatória nos exactos termos do contrato;
b) Submeter-se às acções de fiscalização e controlo financeiro que se encontrem legalmente previstas e às que foram previstas no respectivo contrato;
c) Comunicar prontamente à entidade concedente a obtenção de outros subsídios ou recursos que financiem o serviço de interesse geral;
d) Fornecer à entidade concedente ou outra legalmente designada para o efeito todas as informações que lhe sejam solicitadas relacionadas com o preenchimento ou a manutenção dos requisitos e com a realização da actividade ou a adopção dos comportamentos que fundamentaram a concessão da indemnização compensatória;
e) Respeitar os requisitos e condições que determinaram a concessão da indemnização compensatória;
f) Dispor de contabilidade e registos organizados e demais documentos devidamente auditados nos termos exigidos pela legislação comercial, com a finalidade de garantir o adequado exercício das faculdades de fiscalização e controlo;
g) Justificar a aplicação da indemnização compensatória concedida e, bem assim, o eventual incumprimento dos objectivos contratualmente fixados.
Artigo 9.º
Fiscalização e controlo
1 - A actividade da entidade beneficiária está sujeita a fiscalização e controlo por parte do Estado, o qual pode promover as auditorias que entender necessárias.2 - A fiscalização e controlo previstos no número anterior competem ao Ministério das Finanças e da Administração Pública quando tenham por objecto aspectos de natureza económica e financeira, competindo ao ministério que tenha a responsabilidade pelo sector em que se insere a entidade beneficiária da indemnização compensatória e, caso existam, às autoridades administrativas independentes a quem sejam atribuídas tais competências, quando tenham como objecto aspectos de natureza técnica e operacional.
3 - As competências do Ministério das Finanças e da Administração Pública são exercidas pela Inspecção-Geral de Finanças.
4 - A fiscalização e controlo a exercer pela Inspecção-Geral de Finanças compreende, de uma forma geral, as operações económicas, financeiras e fiscais praticadas pela entidade beneficiária, devendo aquela entidade pronunciar-se, designadamente, sobre o custo efectivo do serviço de interesse geral prestado e sobre a adequação do montante da indemnização compensatória paga.
5 - O controlo financeiro previsto no número anterior pode consistir, designadamente:
a) No exame da contabilidade e registos organizados e demais documentação financeira das entidades beneficiárias;
b) No exame de operações concretas que possam afectar os objectivos que regem atribuição das indemnizações compensatórias concedidas;
c) Na comprovação de aspectos parciais e concretos de um conjunto de actos relacionados que possam afectar as indemnizações compensatórias concedidas;
d) Na comprovação material dos investimentos financiados;
e) Nas actuações concretas de controlo que devam realizar-se nos termos do contrato que outorga a indemnizações compensatórias;
f) Em quaisquer outros comprovativos que resultem necessários tendo em consideração as actividades subsidiadas.
6 - A entidade a quem compete realizar a fiscalização dos aspectos de natureza técnica e operacional deve verificar, nomeadamente:
a) O cumprimento por parte dos beneficiários das suas obrigações de serviço de interesse geral;
b) A realidade e regularidade das operações realizadas no âmbito da prestação do serviço de interesse geral;
c) A existência de factos, circunstâncias ou situações não declaradas ao Estado pelos beneficiários que possam afectar o financiamento do serviço de interesse geral, a correcta utilização da indemnização compensatória, assim como a realidade e a regularidade das operações financiadas.
7 - Na sequência da verificação prevista no número anterior deve ser elaborado um relatório, de cujo teor deve ser dado pronto conhecimento à Inspecção-Geral de Finanças.
8 - O controlo pode estender-se a quem se encontre associado aos beneficiários directos da indemnização compensatória ou a qualquer pessoa directa ou indirectamente interessada na obtenção da indemnização compensatória.
Artigo 10.º
Regularização de excessos ou défices de compensação
1 - Os montantes, que em resultado dos controlos se apurarem como excessos ou défices de compensação, devem ser objecto de devolução ou pagamento pelo Estado, no prazo de 30 dias a contar do final do período definido no contrato.
2 - Verificando-se a existência de um excesso ou défice não superior a 10 % do montante da compensação anual e prolongando-se a vigência do mesmo contrato durante o período seguinte, pode esse excesso ou défice ser, respectivamente, considerado como adiantamento a pagamento ou valor a regularizar no período seguinte.
3 - O disposto no número anterior depende da emissão de parecer prévio da Inspecção-Geral de Finanças emitido ao abrigo do n.º 4 do artigo anterior.
4 - A cobrança coerciva das quantias a repor é efectuada através do processo de execução fiscal, constituindo título executivo o documento emitido pela Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, com base no parecer referido no número anterior, mediante homologação por despacho conjunto dos ministros da área das finanças e do sector.
CAPÍTULO IV
Demais subvenções públicas
Artigo 11.º
Concessão da subvenção pública
As subvenções públicas que não revistam a natureza de indemnização compensatória são concedidas nos termos e pelas entidades definidas na norma, legal ou regulamentar, que preveja a subvenção, podendo revestir a forma de acto ou contrato administrativo.
Artigo 12.º
Comunicação e publicidade
1 - As entidades que concedam subvenções públicas, compreendidas no âmbito de aplicação do presente decreto-lei e que não tenham a natureza de indemnização compensatória, comunicam essa atribuição ao Ministério das Finanças e da Administração Pública, através da Inspecção-Geral de Finanças.2 - A comunicação referida no número anterior deve ser efectuada no prazo e abrangendo as subvenções acima dos limiares previstos no artigo 2.º e os elementos referidos no artigo 3.º, ambos da Lei 26/94, de 19 de Agosto.
3 - A comunicação deve ser efectuada via web, para o sítio electrónico da Inspecção-Geral de Finanças, que procede à divulgação de informação agregada, relativa a cada exercício.
4 - O disposto no presente artigo não prejudica a aplicação de exigências específicas de publicidade previstas no regime jurídico que cria a subvenção.
CAPÍTULO V
Disposições finais e transitórias
Artigo 13.º
Direito transitório
1 - O pagamento da indemnização compensatória às empresas que, à data de entrada em vigor do presente decreto-lei, não tenham ainda celebrado contrato que titule a prestação do serviços de interesse geral é efectuado no período de 30 dias a contar do final de cada trimestre, com excepção do último trimestre do ano civil.2 - O pagamento referente ao último trimestre do ano civil é efectuado até ao final do período complementar para realização de pagamentos por conta do orçamento do ano anterior, que em qualquer caso não deve ultrapassar 30 dias após o início do ano civil.
Artigo 14.º
Aplicação no tempo
O presente decreto-lei aplica-se aos actos praticados e aos contratos celebrados ou cuja revisão intercalar ou renovação ocorra após a data da entrada em vigor do mesmo.
Artigo 15.º
Entrada em vigor
O presente decreto-lei entra em vigor a 1 de Janeiro de 2009.Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 12 de Junho de 2008. - José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa - João Titterington Gomes Cravinho - Emanuel Augusto dos Santos - Manuel Pedro Cunha da Silva Pereira - Mário Lino Soares Correia - Pedro Manuel Dias de Jesus Marques - José António de Melo Pinto Ribeiro - Augusto Ernesto Santos Silva.
Promulgado em 1 de Agosto de 2008.
Publique-se.O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.
Referendado em 5 de Agosto de 2008.
O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.
