Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020

Sumário: Aprova o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais.

A severidade dos incêndios rurais em 2017, com um impacto nunca antes observado, em Portugal, sobre os cidadãos e o património natural e edificado, tornou evidente a necessidade de uma abordagem renovada, utilizando todas as capacidades técnicas, para transformar o modelo de governança dos incêndios rurais, atendendo desde logo a três grandes princípios: a aproximação da prevenção e do combate, a profissionalização e qualificação e a especialização na intervenção.

Coincidiu a necessidade de transformação com o fim da vigência de um instrumento anterior, o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (PNDFCI), que, tendo procurado responder aos problemas identificados à data da sua elaboração, apostou em cinco eixos que visavam: garantir a defesa do território nacional contra os incêndios rurais, aumentar a resiliência do território, reduzir a incidência dos incêndios, melhorar a eficácia e a eficiência do combate aos incêndios, recuperar e reabilitar ecossistemas e comunidades e tornar o Estado mais eficiente. Estes foram os vetores que se identificaram como essenciais para que o fogo deixasse de ser um problema incontrolável e ocupasse o seu lugar no universo das ferramentas de gestão da paisagem em Portugal.

Porém, conforme vieram a concluir as duas Comissões Técnicas Independentes, criadas no seio da Assembleia da República na sequência dos graves incêndios de junho e outubro de 2017, as apostas desenhadas nesse plano não se mostraram suficientes. Ainda que tenha havido um reforço do ataque inicial e vigilância, o sistema manteve-se vulnerável. Em consequência da acumulação de combustível nos anos de seca e de outras fragilidades sistémicas agravadas por ondas de calor ou eventos meteorológicos extremos, os danos pessoais e patrimoniais foram crescentes, ultrapassando metas definidas pelo PNDFCI.

Dos relatórios produzidos pelas sobreditas Comissões, mas também do debate entre especialistas e envolvimento dos cidadãos, foi amplamente reconhecido que os incêndios mais severos e frequentes precisariam de soluções distintas das do passado (reforço da rede viária, aumento ou multiplicação de pontos de água, opção pela rápida deteção e supressão dos incêndios), que não ofereciam garantia no médio e longo prazo, apesar de parecerem produzir um efeito imediato. A acumulação da vegetação e enviesamento da perceção do risco por parte das populações, confiantes numa resposta célere e eficaz, não viriam a alterar os comportamentos de risco, desajustados face à paisagem e a um contexto de variabilidade climática.

Esse contexto, uma paisagem que exige planeamento e gestão, e um sistema de combate que apesar das melhorias antes conseguidas sempre enfrentará naturais limitações, exige a adoção simultânea de múltiplas soluções, construídas de um modo inclusivo e participado, postas em prática e aplicadas de forma integrada e transversal. É esse o mote para o Plano que sucede ao PNDFCI, o de orientar a gestão integrada de fogos rurais, num território que se procura valorizar e cuidar, para ser vivido por uma população com comportamentos consentâneos com o contexto e sob opções eficientes de gestão de risco.

Pela complexidade associada ao envolvimento e compromisso de todas as partes interessadas - não só as públicas, mas em particular as privadas, que detêm a propriedade da maioria do território português -, o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), ora aprovado, não se reveste de um caráter determinístico, com uma descrição detalhada das medidas e recursos a envolver num horizonte razoavelmente longo e imutável. O PNGIFR introduz um modelo inovador de governação do risco, identifica objetivos estratégicos e as medidas a operacionalizar, clarificando os papéis e as responsabilidades das diversas entidades que cooperam para atingir as metas definidas. É um documento vivo, no qual participam todos os agentes, e que tem como objetivo concretizar a visão de um Portugal protegido de incêndios rurais graves, definindo uma estratégia para o conseguir, a que se associarão programas de ação, de níveis nacional e regionais, com a definição anual dos necessários objetivos e indicadores, sobre os quais incidirá a monitorização do PNGIFR.

A relevância do tema para a sociedade portuguesa motivou a colocação da estratégia do PNGIFR em discussão pública, assim como a cadeia de processos que responde a todas as fases de valor da gestão do fogo rural. No decurso de uma participação pública relevante, a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P., procedeu a alterações minuciosas nos textos sujeitos a consulta, acolhendo múltiplas sugestões de melhoria, quer de cidadãos interessados no tema, quer de atores do Sistema.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), constituída pelos seguintes elementos:

a) A Estratégia 2020-2030, constante do anexo i à presente resolução e da qual faz parte integrante;

b) A Cadeia de Processos, constante do anexo ii à presente resolução e da qual faz parte integrante.

2 - Confiar à Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P., a elaboração do Programa Nacional de Ação e dos programas regionais a ele subordinados, bem como a monitorização da execução do PNGIFR.

3 - Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 21 de maio de 2020. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO I

(a que se refere a alínea a) do n.º 1)

Estratégia 2020-2030 do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais

1. Introdução

Os incêndios(1) de 2017 tiveram um impacto sobre os cidadãos e sobre o património natural e edificado, de uma severidade nunca registada em Portugal nem noutro país da Europa Ocidental ou do Mediterrâneo. Do debate após 2017 obteve-se consenso sobre as fragilidades sistémicas identificadas pela Comissão Técnica Independente (CTI1), algumas das quais crónicas e há muito referenciadas, como a falta de prevenção ou a não integração do conhecimento na gestão das operações. A par da dimensão da tragédia, o clamor social para que não se voltasse a repetir, exigiu uma abordagem ambiciosa, recorrendo a todas as capacidades nacionais, e ao melhor conhecimento existente a nível internacional, para reduzir a incidência dos incêndios rurais e dos seus danos para níveis aceitáveis do ponto de vista ecológico, social e económico.

Dos relatórios produzidos(2), e do debate que teve lugar na sociedade e entre os especialistas, foi amplamente reconhecido que os incêndios mais severos e frequentes resultaram de uma formulação excessivamente simplificada de um problema complexo, onde as principais soluções e apostas (reforço da rede viária, aumento de pontos de água, opção pela rápida deteção e supressão dos incêndios), embora com efeito no curto prazo, produziram um resultado contrário no médio prazo, uma vez que descuraram o processo de acumulação da vegetação e enviesaram a perceção do risco(3) por parte das populações. Falhou a prevenção, afirmou-se recorrentemente, num sistema que mitigava as consequências, mas descurava atacar as causas do problema.

Pela complexidade associada ao envolvimento e compromisso de todas as partes interessadas - não só as públicas, mas em particular as privadas, que detêm a propriedade da maioria do território português - foi imperativo estabelecer um Plano Integrado com uma estratégia e um programa de ação, com a participação de todos os agentes, com o objetivo de transformar os incêndios rurais severos em Portugal em eventos raros.

Foi este desafio iniciado em novembro de 2017, pela Estrutura de Missão para a Instalação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), com a realização de um encontro internacional onde se recolheu informação sobre as melhores práticas de outros países com similares problemas. No primeiro trimestre de 2018 estudou-se o modelo existente até 2017, os contornos e exigências do novo SGIFR e a sua organização, atendendo às orientações da Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017, de 27 de outubro, que define alterações estruturais na prevenção e combate a incêndios florestais, concretizando as propostas da CTI1. À luz deste alinhamento, desenhou-se a estratégia e os dispositivos para a campanha de incêndios de 2018 e participou-se ativamente nos trabalhos do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), de que a presente Estratégia 2020-2030 é subsidiária.

Com o arranque formal dos trabalhos das equipas de projeto, de julho a setembro de 2018, mobilizaram-se as entidades públicas a inscrever a sua ambição, propostas e recolha de contributos, consolidas num momento de codesenvolvimento com a participação alargada da Administração Central do Estado. Definida a visão e os objetivos estratégicos, dinamizaram-se sessões de trabalho e reflexão com as partes interessadas, públicas e privadas, consolidando o diagnóstico e onde se recolheram também propostas de medidas para cada um dos objetivos estratégicos identificados.

No final de 2018 foi constituído, na Assembleia da República, o Observatório Técnico Independente (OTI), envolvido desde logo no processo de auscultação para apresentação de propostas para a construção do plano(4). O OTI foi produzindo estudos técnicos, relatórios e notas informativas (5), que permitiram também melhorias nos documentos acima referidos.

Conforme previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P. (AGIF, I. P., I. P.), entregou ao Governo a primeira versão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) a 7 de março e, desde então, têm sido dinamizadas várias reuniões para receber os contributos das entidades públicas e respetivas tutelas, paralelamente, foram promovidas reuniões técnicas plenárias, bilaterais e setoriais de concertação.

Aprovado no Conselho de Ministros de 5 de dezembro de 2019, o documento da Estratégia e Cadeia de Valor foram colocados em discussão pública durante 60 dias, através do sítio consultalex.pt. Durante esse período foram realizadas 73 sessões de esclarecimento de norte a sul, onde participaram mais 2000 pessoas. Foram recebidos 115 contributos escritos que permitiram a melhoria dos documentos colocados em discussão e também uma melhoria significativa do Programa de Nacional de Ação.

Sendo este um Plano Integrado, com a participação e envolvimento de todas as partes envolvidas no processo, a solução apresentada acolhe os principais contributos e propostas após consulta pública, compondo-se deste modo em: Estratégia 2020-2030 e Programa de Ação.

A Estratégia 2020-2030 estabelece a visão, a missão, valores identifica o contexto, designa as orientações e objetivos estratégicos, apresenta as metas e introduz um novo modelo de governança e de gestão do risco, detalhado no documento específico da Cadeia de Processos.

É a partir deste suporte estratégico que o Programa de Ação aprofunda, atribui prioridades e detalha as linhas de ação, ou projetos a implementar, com a respetiva calendarização, orçamento e entidades primariamente responsáveis e participantes, incorporando e reforçando, também, medidas que têm já vindo a ser implementadas nos últimos dois anos.

Recorda-se ainda o compromisso de neutralidade carbónica assumido por Portugal para o ano 2050. Para que tal aconteça, a capacidade de sumidouro carbónico do país terá que crescer até às 13 Mton/ano, valor que implica uma redução da área anualmente ardida em incêndios rurais para mais de metade. Atendendo ao aumento da temperatura que já hoje é conhecido, deveremos atingir este objetivo no mais curto intervalo de tempo.

O PNGIFR propõe um apuramento regional do Programa de Ação, de concretização gradual e sem ruturas de funcionamento do sistema que passa pela implementação faseada, de acordo com uma identificação dos processos prioritários, e recorre, sempre que desejável e possível, a pilotos e programas ad-hoc proporcionando uma implementação validada e sustentável. Este processo é tão mais relevante sabendo que o SGIFR se organizará territorialmente nas unidades territoriais NUTSII e NUTSIII, o que exige o desenvolvimento de mecanismos de articulação institucionais alinhados com esta organização territorial, ancorando-se a transição num programa de gestão da mudança baseado em pilotos territoriais, envolvendo conjuntamente o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. (ICNF, I. P., I. P.), a Guarda Nacional Republicana (GNR), a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC), as Forças Armadas, as Autarquias, os Bombeiros e as Organizações de Produtores Florestais (OPF).

Por outro lado, a implementação do SGIFR e sua respetiva Cadeia de Processos(6) obriga à revisão dos diplomas que fixavam mecanismos anteriores, nomeadamente, o Decreto-Lei 124/2006, de 28 de junho.

A estratégia e o programa de ação relativos ao PNGIFR, que titula o intervalo 2020-2030, assume como ano-zero, de implementação, o ano de 2019, durante o qual decorreram ações que estavam inscritas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017, de 27 de outubro, e outras definidas nos planos de atividades dos vários organismos públicos, na Lei do Orçamento do Estado e noutros diplomas e iniciativas avulsos entretanto publicados que procuram mitigar as debilidades que ao longo do tempo tinham vindo a ser identificadas.

2. Visão, Missão e Princípios

A estratégia para os 11 anos de vigência deste PNGIFR , assim como as iniciativas que constituem o programa de ação e toda a cadeia de processos do SGIFR, atendem a uma visão ambiciosa, de onde Portugal se deverá encontrar após 2030.

Essa visão partilhada, Portugal protegido de incêndios rurais graves, permite abraçar o desafio com determinação e confiança, sabendo que só a cooperação entre todos, garante a conquista dos objetivos desejados.

Esta visão reconhece que os incêndios rurais não podem ser evitados por completo, logo, é necessário preparar o território, as pessoas e os operacionais para trabalhar no terreno de modo a incrementar a segurança de todos mas, ao mesmo tempo, utilizando o fogo(7), como fator ecológico comummente aproveitado na gestão agrícola, florestal e dos habitats, de forma tecnicamente sustentável. Com o foco na prevenção, educando e sensibilizando as comunidades para alterarem comportamentos, e com um programa ambicioso de gestão da vegetação, os incêndios rurais graves que possam ocorrer serão em menor número, destruirão muito menos valor e representarão uma menor ameaça para a segurança e vida das pessoas. Nesta visão participa o uso do fogo como ferramenta de gestão dos espaços silvestres e elemento ecológico, desde que tecnicamente suportado o seu uso, promovendo-se a sua substituição enquanto ferramenta para a eliminação dos matos, sobrantes florestais agrícolas por soluções alternativas, como a recolha para energia ou compostagem

Esta visão converge na Missão de proteger as pessoas e bens dos incêndios rurais e valorizar os espaços silvestres, mantendo os ecossistemas em bom estado de conservação através da identificação de orientações estratégicas e respetivos objetivos, para a qual é necessária concretizar de forma persistente um programa coeso de ações e projetos para o período 2020-2030 e substituir o atual Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (SGIFR).

O SGIFR e os seus processos são concebidos para maior simplicidade, agilidade, especialização e rigor, permitindo às entidades conhecer as consequências das suas ações ao colocar ao serviço da comunidade os recursos e esforços de modo integrado, sempre em estreita articulação, desempenhando operações complexas com eficiência e eficácia.

O PNGIFR aplica-se a todo o território(8) vinculando todas as entidades públicas e privadas e todos os cidadãos, encorajando-os através de um programa de ação dotado de recursos, a assumir de forma exigente as suas responsabilidades e atribuições.

O SGIFR obedece a princípios que corporizam a sua cultura. Essa cultura deve ser interiorizada pelas diferentes entidades que participam no SGIFR assim como pelos cidadãos. Traduz-se na ação das entidades em favor da comunidade e na ação dos cidadãos na garantia da sua própria segurança.

Os princípios pelos quais se rege a ação do SGIFR são os seguintes, adotando os princípios expressos pela Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO) (2006) para a gestão integrada de fogos rurais:

Clareza de propósito

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve inscrever-se claramente na estratégia aprovada a nível nacional e servir os objetivos definidos. Deve ser clara a responsabilidade e o compromisso de cada uma das entidades que integram o sistema e a articulação entre elas, bem como, deve ser claro para os agentes, organismos ou indivíduos, de que forma a sua ação se inscreve no nível territorial e serve a estratégia nacional.

Consciência da complexidade da missão

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve garantir a sua inserção numa estratégia de gestão integrada de prevenção e supressão, garantir que estão assegurados os pressupostos a montante e avaliar a jusante os efeitos que essa ação desencadeia, definir os parceiros que envolve e as circunstâncias em que evolui. A consciência de que se age num contexto complexo, de múltiplas variáveis interligadas, deve estimular a promoção de círculos virtuosos que combinem a rentabilização do espaço rural, a subsidiação eficaz e orientada para a sustentabilidade, um peso maior de distribuição do rendimento pelos proprietários, uma adequada estruturação e cadastro da propriedade florestal, uma melhor fiscalização, um melhor conhecimento do território e as necessárias mudanças comportamentais.

Responsabilidade

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR exige uma prévia clarificação das responsabilidades, em todas as fases da sua execução, por parte dos diferentes elementos do Sistema, garantindo a adequada dotação dos recursos necessários (e.g. financeiros, humanos, outros) e a correspondente articulação entre as várias entidades, com especial ênfase na cooperação interministerial, mantendo a responsabilidade e autoridade máximas nas estruturas centrais de planeamento e controlo. A responsabilidade assumida pelos diferentes níveis territoriais (nacional, regional, sub-regional e municipal) do Sistema traduz-se num elevado nível de transparência que permite a delegação de poder a quem está mais próximo e a consequente mobilização e responsabilização dos agentes regionais e locais

Subsidiariedade

A ação é sempre realizada na maior proximidade à sua produção de efeitos, e apenas a insuficiência na resposta ou incapacidade para o fazer conduz à intervenção de um nível hierárquico ou organizativo de ordem superior, eximindo-se qualquer nível central de atuar até que os níveis inferiores esgotem a sua capacidade.

Cooperação

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve garantir a necessária coordenação e articulação de esforços entre as várias entidades do Sistema, tanto a nível central como local, tanto na prevenção como na supressão, por via da coordenação estratégica e operacional. O sistema requer articulação transversal dos diferentes ministérios e organismos centrais e desconcentra a sua atuação de forma seletiva, assegurando a coordenação e supervisão no terreno e o envolvimento dos agentes locais e proprietários.

Competência

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve incorporar na sua conceção e realização o mais relevante conhecimento científico e as melhores práticas internacionais. Cada entidade tem de investir na formação dos seus recursos humanos e na atualização técnica dos seus equipamentos e processos, de forma a assegurar um sistema cada vez mais eficaz, eficiente e capacitado.

Experiência

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve incorporar as lições aprendidas em ações anteriores, adotando as soluções que se revelaram adequadas, corrigindo erros identificados e tentando maximizar os resultados. A avaliação de cada ação deve ter como principal objetivo, mais do que premiar ou penalizar, aprender com a experiência e retirar ensinamentos para a ação seguinte. A vantagem da experiência reside não na instalação de uma rotina, mas, na capacidade de examinar de forma crítica as ações passadas, identificar os erros cometidos e usar esse saber para melhorar as práticas futuras.

Flexibilidade

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR, quer no domínio da prevenção quer da supressão, deve adotar a abordagem mais adaptada ao tipo de ameaça, aos valores em risco, aos recursos disponíveis, à paisagem, ao tipo de propriedade, às condições meteorológicas, às culturas das instituições e das comunidades em causa e possuir um sistema de comando ágil, atento às eventuais alterações dessas condições, capaz de se adaptar a elas e de promover a necessária adaptação de todos os outros agentes envolvidos.

Equilíbrio

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve assumir uma clara ligação às metas definidas, garantindo o balanceamento entre as atividades de prevenção e supressão, para que as sinergias individuais não se sobreponham ao todo. A estabilidade do sistema mediante a participação de cada entidade fixará grande parte do sucesso dos seus resultados e orientará em termos estratégicos o nível de compromisso de cada organismo.

3. Contexto para a mudança

Em 2017 perderam-se 117 vidas e feriram-se dezenas de pessoas no decurso dos incêndios então ocorridos. Foram, também, destruídas centenas de habitações e indústrias, apoios agrícolas e maquinaria, perderam-se animais, ganhou-se a incontestável noção de que os incêndios são uma realidade com efeitos nefastos muito para além das imagens televisivas a que os cidadãos se haviam habituado. Mais, tornou-se sobremaneira evidente que este problema, tradicionalmente remetido na linguagem comum ao universo florestal, não o era: os incêndios de que aqui se trata não conhecem a fronteira da ocupação florestal. Mais do que incêndios florestais, são incêndios rurais, afetando também áreas incultas e agrícolas, e nalguns casos entrando mesmo nos espaços verdes urbanos.

A gravidade do ocorrido em 2017 coloca Portugal perante um renovado desafio. Renovado, porquanto não novo, no tanto em que já em 2003 e 2005 se tinham registado incêndios rurais graves que à época motivaram diversos relatórios e criaram debate público acerca desta matéria. De tal modo assim foi que o ano de 2017 não encontrou um país inteiramente alheado do problema: com efeito, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/2006, de 26 de maio, aprovara o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (PNDFCI), cujo propósito era garantir a defesa do território nacional contra os incêndios rurais, através de 5 eixos estratégicos: i) aumentar a resiliência do território, ii) reduzir a incidência dos incêndios, iii) melhorar a eficácia e a eficiência do combate aos incêndios, iv) recuperar e reabilitar ecossistemas e comunidades, e v) adaptar uma estrutura orgânica e funcional eficaz.

Existe, pois, um sistema, em vigor em 2017 e no momento em que este capítulo se redige. Um sistema que, de acordo com esse mesmo PNDFCI e com o Decreto-Lei 124/2006, de 28 de junho, se sustenta em três pilares: um pilar encarregue da prevenção estrutural, a cargo do ICNF, I. P., I.P., um pilar intermédio que tem a seu cargo a vigilância, deteção e fiscalização, assumido pela GNR e, por fim, o pilar do combate, rescaldo e vigilância de incêndios, atribuído à ANEPC(9). A este sistema deu-se, em 2006, o nome de Sistema de Defesa da Floresta contra Incêndios (SDFCI).

O ICNF, I. P., investido nas funções de autoridade florestal nacional, sendo o pilar da prevenção, é responsável no âmbito do SDFCI pela coordenação do planeamento e monitorização da execução do PNDFCI. Ao ICNF, I. P., coube definir os princípios e metodologia de elaboração dos planos setoriais de âmbito municipal que apreciaria e aprovaria, e viria ainda a suceder aos Governos Civis no que ao planeamento setorial de âmbito distrital respeita. Mais ainda, ao ICNF, I. P., foi entregue a responsabilidade de monitorização do desenvolvimento e utilização das redes de defesa da floresta contra incêndios (RDFCI), que compreende toda a infraestruturação do espaço rural para defesa da floresta contra incêndios e a sua execução (ou o desenvolvimento dos instrumentos necessários para a sua implementação) e de todas as intervenções preventivas nos territórios sob a sua administração direta.

A GNR, com o pilar da coordenação das ações de prevenção, vigilância, deteção e fiscalização, no cruzamento entre o SDFCI e o Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS), aprovado pelo Decreto-Lei 134/2006, de 25 de julho, disponibiliza informação permanente de apoio à decisão aos comandos nacional e distritais da proteção civil, através dos seus militares ali destacados. A coordenação das ações de prevenção operacional é feita através da constituição de uma Equipa de Manutenção e Exploração de Informação Florestal (EMEIF) a funcionar junto de cada comando distrital, e a GNR garante, também, o funcionamento da rede nacional de postos de vigia (RNPV), patrulhamento florestal, e intervenções de combate a incêndios rurais. A GNR tem igualmente um papel de colaboração essencial na implementação das medidas de caráter excecional constantes nas declarações de Situação de Alerta emitidas ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil e colabora, ainda, quando requerido de acordo com planos de envolvimento, ou quando a gravidade da situação assim o exige, sempre enquadrada pelos respetivos comandos e legislação específica.

À ANEPC cumpre planear, coordenar e executar as políticas de emergência e proteção civil (designadamente na prevenção e na resposta a acidentes graves e catástrofes), de proteção e socorro de populações e de coordenação dos agentes de proteção civil, nos termos legalmente previstos. A ANEPC tem, assim, responsabilidades e competências de organização e coordenação transversais a todas as operações de proteção civil, que ultrapassam significativamente o domínio dos incêndios rurais e o seu papel de coordenação do pilar do combate conforme definido no SDFCI.

Como acima se referiu, este modelo vigora ainda, e visa prevenir, detetar e combater os incêndios. Para esse efeito, foi sendo consolidado através de avultados e crescentes gastos públicos anuais, que para o ano 2016 se estima terem atingido os 143 M(euro)(10). Com apenas cerca de 20% do orçamento anual dedicado à prevenção (se se considerar como média da despesa anual os 31 M(euro) do ano 2016), a redução da carga combustível nas florestas e matos foi insuficiente, ainda que se tenha notado uma ligeira alteração dos comportamentos da população, evidenciada pela redução do número de ignições ((menor que)5%/ano). Também fruto das melhorias na deteção, na vigilância e no combate, o sistema evoluiu assegurando um melhor ataque inicial: 96% das ignições não se transformaram em incêndios superiores a 10ha. Porém, a concentração em 2 a 3 semanas do ano, de apenas 4% de ignições não controladas, explicam mais de 90% da área ardida: é sabido que as situações de maior exigência se concentram em poucos dias do ano, quando a meteorologia condiciona, de modo decisivo, a ignição, progressão, eficácia da prevenção e sucesso do combate (Pereira et al., 2005; 2006, Trigo et al., 2006, 2013).

No período de vigência do PNDFCI (2006-2018) observou-se uma tendência de redução do número de ignições(11) mas os indicadores de área ardida ficaram aquém das metas definidas para 2012 e 2018, e.g., não se conseguiu manter a área ardida total anual abaixo dos 100 mil hectares nem garantir que a área ardida anual em povoamentos florestais ficasse consistentemente abaixo de 25 mil hectares de povoamento(12). Outras metas definidas para esse período, como a redução dos reacendimentos e o fim dos incêndios com mais de 1000ha, nunca foram alcançadas(13). Ainda que tenha havido um reforço do ataque inicial e vigilância, não se verificou operacionalização da prevenção na floresta, o que levou a um aumento da vulnerabilidade do sistema quando perante eventos meteorológicos extremos (Beighley e Hyde, 2009; Collins et al, 2013; IESE, 2015; AR, 2015; OTI, 2019). Adicionalmente, o SDFCI teve dificuldade em manter resultados face ao envelhecimento das comunidades rurais, às alterações da paisagem e à variabilidade climática, não tendo revelado capacidade de operacionalizar a prevenção e adaptar-se, em tempo útil, a fenómenos de baixa probabilidade mas com elevado impacto.

Os severos incêndios de 2017 motivaram a constituição de duas Comissões Técnicas Independentes (CTI) na Assembleia da República, juntando peritos nomeados pelos diversos grupos parlamentes a outros nomeados pelo Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas. Estas CTI produziram dois relatórios, um comummente associado ao incêndio de Pedrogão Grande - embora tenha tratado outras áreas - e outro relativo aos incêndios rurais de outubro do mesmo ano.

Nesses relatórios identificaram-se diversas debilidades, algumas específicas e outras transversais aos diferentes componentes do SDFCI referentes aos seguintes domínios:

- Prevenção estrutural: insuficiente gestão do combustível vegetal, ausência de aplicação de mosaicos à escala da paisagem, residual gestão ativa de florestas.

- Vigilância, deteção e fiscalização: incapacidade de ajustamento dos recursos a uma antevisão das necessidades operacionais, insuficiente fiscalização do cumprimento dos planos, inexistência de operacionais de meteorologia aplicada a incêndios rurais.

- Combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio: desconhecimento das populações sobre as práticas a adotar em caso de incêndio rural, desconhecimento das áreas de atuação dos diversos agentes, incorreta perceção da gravidade potencial do fogo.

- Qualificação: diferença significativa de qualificações e profissionalização dos diversos institutos envolvidos no sistema, deterioração do regime de voluntariado em termos de número de agentes e de formação dos mesmos, limitado efetivo das forças profissionais de intervenção.

- Conhecimento: carência de incorporação do conhecimento científico e técnico atual nas decisões operacionais.

- Governança: fragilidade na liderança da autoridade florestal nacional, insuficiente ou ausente articulação entre os responsáveis pela prevenção e os operacionais de combate, insuficiente conhecimento do terreno por parte dos agentes de combate, inexistência de um comando especializado que conjugue a atuação das diversas entidades em momentos de emergência.

Observou-se, deste modo, que quando o SDFCI foi testado em condições muito exigentes não provou ter suficiente capacidade de resposta às necessidades, muito por deficiente harmonização de prioridades e níveis de intervenção das diferentes entidades, como exaustivamente detalhado no Relatório da Comissão Técnica Independente. Mais ainda, são apontadas ao SDFCI deficiências transversais, de dupla natureza: tanto há falhas que se verificam nos três pilares, quanto há falhas de funcionamento harmonioso entre eles, isto é de articulação e coordenação ao nível nacional, regional e local. A forma como os dispositivos estão organizados e o SDFCI está estruturado revelou-se uma fonte de dificuldades. Por ser tão segmentado nas suas três vertentes, tende a gerar falhas de produção de informação e comunicação entre os vários protagonistas, não se constituindo como um sistema funcional com sistematização de recolha de informação e transmissão fluida da mesma, capaz de dar resposta ao problema.

Não pode, em todo o caso, dissociar-se o SDFCI do contexto natural e socioeconómico português que enformou a sua evolução, enquanto sistema formal de gestão de risco de incêndio. Que paisagem e que ocupação humana condicionam o sucesso do SDFCI? A introdução do modelo agrário mecânico-químico nos anos 40 do século XX - que tornou menos competitivos os terrenos agrícolas de minifúndio assentes em mão-de-obra familiar - e a emigração subsequente fomentaram a passagem de milhares de hectares, que estavam agricultados ou pastoreados, para o domínio da ocupação florestal (matos e áreas arborizadas). Esta evolução da ocupação, reforçada por mecanismos públicos e privados de fomento da arborização artificial, é conhecida como "processo de transição florestal"(14) e está intimamente ligado ao problema dos incêndios em Portugal (Mather e Pereira, 2006), detalhadamente descrita por Oliveira et al (2017).

A sul do Tejo, a grande propriedade conseguiu encontrar viabilidade económica na utilização florestal e silvopastoril de vastas áreas antes ocupadas por cereais de sequeiro, quer através da cultura do eucalipto, quer da pastorícia extensiva do agro-sistema do montado de sobro e azinho, a par de subsídios às perdas de rendimento provenientes das políticas europeias que ajudaram a manter num nível baixo o perigo de incêndio nesta região. No litoral norte do Tejo, com propriedades de pequena dimensão, solos pobres e em terrenos declivosos que suportavam a agricultura de subsistência, os modelos de gestão florestal clássicos não encontraram escala que permitisse implementar as boas práticas silvícolas ou silvopastoris, que permitiriam reduzir o perigo e gerar valor de forma sustentável. Entretanto, na faixa atlântica do norte do país, o tecido urbano e industrial expandiu-se sobre o território florestal, em consequência do êxodo rural, criando uma extensa e recortada interface urbano-rural. Por sua vez, na região interior a norte do Tejo, as aldeias e lugares demograficamente deprimidos, viram-se rodeados de antigas áreas agrícolas que se asilvestraram e, para além destas, de espaços florestais (arborizados e matos) outrora geridos, mas agora já sem intervenção

Este processo de transição florestal foi muito rápido, consequência de uma variação demográfica negativa num intervalo de 50 anos. A população rural que nos anos 60 do século XX representava 60% da população total, reduziu-se para os atuais 5%. Não só muitas das terras outrora dedicadas à agricultura deixaram de ser trabalhadas, como os lugares e aldeias perderam população, tendo os habitantes remanescentes deixado de depender economicamente do valor gerado pela terra, com a exceção de alguma atividade agrícola complementar a um emprego na indústria ou serviços locais, uma vez que o seu bem-estar passou a ser suportado, sobretudo, por estes rendimentos enquanto parte da pouca população ativa, mas essencialmente de pensões e remessas dos familiares emigrados.

Após os anos 70, o aumento dos fatores de produção e a redução do valor pago ao proprietário pelos produtos lenhosos desincentivaram a gestão florestal do pinhal e de outras espécies autóctones do minifúndio, enquanto as políticas públicas fomentaram a arborização com novos pinhais e eucaliptais. Perante a incapacidade de introduzir um modelo de gestão florestal que agregasse as propriedades para uma intervenção pensada à escala da paisagem, separando propriedade da gestão, esta foi evoluindo de forma anárquica através de uma dinâmica rentista dos milhares de proprietários, transformando uma paisagem outrora constituída por mosaicos diversos e muito agricultados e pastoreados numa paisagem monótona, num continuum de floresta industrial (essencialmente destinada a trituração) e matos com elevadas cargas de combustível vegetal.

Desde a década de 90, a globalização, a urbanização e a política agrícola comum fomentaram o abandono da agricultura tradicional. Só entre os dois últimos censos da agricultura, estima-se que 1 milhão de hectares da superfície arável útil deixou de ser utilizado, estando em pousio, sub-pastoreado ou abandonado, contribuindo, deste modo, para este contínuo de materiais combustíveis. Nos dois últimos decénios observou-se um aumento da proporção de área queimada agrícola ou outrora agricultada, afetando de forma significativa populações rurais, seus pertences, culturas e animais. Contribui este facto para a noção de "incêndio rural", em detrimento do "incêndio florestal". Em rigor, estes espaços bem mais vastos, ocupados por áreas arborizadas, matos, pastagens e agrícolas não irrigados ou com diversos usos não-urbanos, sobre os quais é preciso atuar, somam mais de 8 milhões de hectares, sendo que, nos últimos 15 anos, a paisagem foi afetada por mais de 291 mil ignições, totalizando 1,9 milhões de hectares de área ardida, valor muito próximo dos 2,5 milhões de hectares mais suscetíveis ao fogo no território continental, que contêm mais de 70% da área ardida ao longo dos anos (Verde e Zêzere, 2010).

Com a variação demográfica que se apontou, e com a cronologia acima expressa, verifica-se que em territórios escassamente habitados, um pequeno número de ignições gera incêndios de grandes dimensões que explicam mais de dois terços da área ardida, enquanto nos distritos do litoral, povoados, como Viana do Castelo, Braga, Porto e Aveiro, que concentram 70% das ocorrências, a sua contribuição para a área ardida é de muito menor expressão, já que a paisagem é composta por diversas manchas ladeadas por áreas urbanas (consolidadas ou não) ou zonas ainda agrícolas. Acresce a pressão social sobre os mecanismos de resposta, que é superior em regiões mais habitadas.

De acordo com o PNPOT(15) o duplo envelhecimento (menor natalidade e aumento da esperança de vida) irá contribuir para decréscimo populacional (acima de 1%/ano) e a inversão da pirâmide etária transversal a todo o país. Este efeito será mais acentuado no interior, uma vez que se estima que as migrações internas vão continuar a favorecer as duas metrópoles e as principais cidades. Dada a estreita relação entre número de ocorrências e densidade populacional (Pereira et al 2006, Catry et al, 2010) estima-se um aumento de ocorrências nas periferias das áreas metropolitanas e uma redução nos espaços rurais do interior.

Deste contexto resultam incêndios que ameaçam todos os anos a vida, o património periurbano, infraestruturas agrícolas, florestas e áreas de conservação, inibem o investimento florestal no interior e degradam o ambiente e os ecossistemas, alimentando o ciclo vicioso do abandono. Sem operacionalizar a prevenção (tratar a vegetação e reduzir ignições) que quebre este ciclo e que reduza o número de incêndios e a quantidade de vegetação, conforme descrito por Collins et al (2013), Portugal ficaria aprisionado na "armadilha do combate", onde um dispositivo de combate com cada vez maiores investimentos é, apesar disso, incapaz de suster a propagação do fogo nos dias com condições meteorológicas extremas, e de outro modo vítima do seu sucesso, gerando oportunidade para a acumulação de combustível vegetal que virá a arder nos dias em que o combate não tem na meteorologia qualquer ajuda.

Bem a propósito, a acumulação de combustível e a ocorrência de episódios de meteorologia severa - no que à dificuldade para controlar os incêndios interessa - potencia danos pessoais e patrimoniais que têm sido crescentes (2010, 2013 e 2016)(16). O SDFCI é muito vulnerável à meteorologia, com mais de dois terços da variabilidade inter-anual da área ardida a ser explicada por variáveis meteorológicas. Tal sucederá também com outros dispositivos congéneres, como em Espanha, mas com menor dispersão em torno do valor médio da incidência do fogo por área arborizada, sendo de referir que este é 5 vezes menor do que a média nacional portuguesa.

Ainda de acordo com o PNPOT, a pressão sobre os ecossistemas, populações e economia do efeito das alterações climáticas constitui uma variável muito relevante, uma vez que todas as projeções até 2040 estimam aumentos da temperatura máxima no verão entre 0,5ºC na zona costeira e 2ºC no interior, podendo chegar até aos 3ºC e 7ºC, com um incremento da frequência e intensidade de ondas de calor. Sobre a precipitação, que tem efeito sobre a quantidade da vegetação que cresce anualmente e sua disponibilidade para arder, os cenários para 2100 estimam uma redução de 20 % a 40% da redução da precipitação na primavera, verão e outono. Os efeitos combinados da temperatura e seca, far-se-ão sentir em maior número de dias do ano propensos a ocorrência de incêndios e maior disponibilidade dos combustíveis mortos e em particular dos vivos, o que implicará um aumento considerável do perigo meteorológico extremo (Durão e Corte-Real, 2006; Trigo et al, 2013).

Tudo indica, portanto, que Portugal terá em 2030 um território mais vulnerável, acentuando-se a dualidade entre o norte litoral e sul e interior, com o vale do rio Tejo e o maciço montanhoso central a marcar ainda mais a divisão entre o País homogeneamente mais quente a sul e o de temperatura mais moderada a norte. Estima-se assim, que o sul continuará a ter o seu regime de incêndios dependente da acumulação da vegetação (fuel limited, nas palavras de Pausas e Munõz, 2012), sendo muito relevante a manutenção da regime agroflorestal e gestão com escala das áreas arborizadas no Alentejo e Algarve, enquanto o norte e centro litoral estarão mais expostos a variabilidade meteorológica (mais dias e mais quentes). Este avanço para norte, para territórios com mais vegetação lenhificada e declives mais acentuados, tornará mais prováveis e frequentes eventos extremos como os de 2017, aumentando de forma significativa a exposição ao risco dos ativos florestais e naturais e expondo as populações peri-urbanas do litoral centro e norte aos efeitos de incêndios muito intensos e rápidos.

Os grandes incêndios serão assim cada vez mais prováveis, em particular nas áreas sem gestão agregada dos estratos herbáceos e arbustivos, o que, a manterem-se os atuais usos do solo, ocorrerá a norte do Tejo, numa paisagem onde existe um profundo défice de planeamento e de gestão ativa onde comunidades com comportamentos inadequados ao atual contexto, utilizam o fogo de forma negligente. Uma incorreta perceção do risco, que deposita demasiada expectativa de proteção num sistema de combate, que apesar das melhorias operacionais terá sempre limitações, exige a adoção simultânea de múltiplas soluções, construídas de um modo inclusivo e participado, postas em prática e aplicadas de forma integrada e transversal, com iniciativas dos programas de ação ajustadas às realidades e dinâmicas regionais. Por exemplo, considerando as debilidades já enunciadas, será prioritário no norte litoral investir de forma frequente e recorrente na redução da carga combustível em torno de infraestruturas e edificações vulneráveis ou críticas e nas áreas arborizadas e de matos, subordinadas a gestão agregada dos seus usos e ocupações, o que pressupõe particular atenção aos estímulos socioeconómicos aos proprietários e capacitação das suas organizações associativas ou cooperativas e a regulação dos mercados que exploram os recursos florestais.

A sul, a frequência de secas mais longas e severas poder-se-á traduzir também em incêndios mais rápidos. Assim, é crítico manter o mosaico agroflorestal pastoreado, atuar nas áreas arborizadas com maior carga combustível, assegurar uma redução das ocorrências acidentais associadas ao uso de maquinaria ou transporte de energia e antecipar que num contexto de menor disponibilidade de água em barragens é necessário dimensionar o dispositivo de supressão com meios aéreos de carga em pista e disponibilidade de máquinas tipo skidder.

A organização da paisagem e da propriedade, e a responsabilidade que isso coloca sobre proprietários e autarquias, não é despicienda. Bem assim, atendendo às causas de natureza social e económica, que explicam a acumulação da vegetação numa vasta área de território e que tornam muito vulneráveis a vida e a atividade económica, e apesar dos sistemas de deteção e supressão existentes, é muito relevante conseguir desenhar as políticas públicas e os seus estímulos capazes de serem aplicados de forma regional para que os proprietários privados, que detêm a maioria do território, se mobilizem, preferencialmente através de associações, para serem uma parte ativa da construção de paisagens mais adaptadas e resilientes.

Conforme relatório de diagnóstico aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2019, de 21 de janeiro, que destaca a dimensão, contributo e relevância para as contas económicas nacionais do setor florestal e das indústrias florestais (2,5% do PIB e 9% das exportações), os espaços florestais (áreas arborizadas e matos) ocupam mais de 2/3 do território e contribuem para a geração de outros bens e serviços não lenhosos, destacando-se os serviços dos ecossistemas. No entanto, há constrangimentos e desafios, nomeadamente a perda de rentabilidade para o proprietário (aumento dos custo das operações de gestão e redução do preços de venda) que opta por não intervir e abandona os seus ativos a um risco de incêndio crescente. Às falhas de mercado nos bens lenhosos, que agravaram dada a assimetria de poder negocial entre uma produção atomizada e uma procura concentrada, somam-se a ausência de mecanismos (políticas e estímulos) que ainda não permitem capturar pelo proprietário os serviços ambientais gerados. O prejuízo e perda de valor potencial constitui, assim, para muitos proprietários, a decisão racional que leva ao abandono. A estrutura da propriedade privada é extremamente fragmentada, sobretudo a norte do Tejo (em 14 dos 18 distritos, a média dos prédios rústicos é de 0,57 hectares), tornando por via dos custos administrativos, custos unitários operacionais e de contexto, que a gestão individual e em pequenas parcelas implica, tornando ainda mais débil o já de si frágil retorno económico das espécies florestais mais rentáveis (eucalipto, pinheiro e sobreiro), quanto mais das espécies autóctones de crescimento lento. Acresce a esta disfuncionalidade da escala de gestão o facto de existirem muitos proprietários, nomeadamente herdeiros, que desconhecem a localização, limites e titularidade dos prédios, que assim, e em muitos casos, ficam sem gestão.

É ainda mencionado que 24% do solo rústico português se encontra afeto à exploração produtiva da floresta, 36% encontra-se assilvestrado, ou seja, sujeito a nenhuma ou a muito ténues ações de gestão e, como tal, exposto a um conjunto de riscos ambientais inter-relacionados, dos quais se destacam incêndios, pragas, doenças e proliferação de espécies invasoras.

Quanto à gestão, o relatório refere que a mesma está distribuída entre proprietários privados (84%), comunitários (14%) e públicos (2%), o que coloca Portugal como um dos países do mundo com maior percentagem de área florestal privada. A comparação com o resto da Europa (UE-28), onde 40% da floresta é detida por entidades públicas (com valores que oscilam entre 86% na Bulgária e 19% na Áustria), tornam evidente o quão singular é o regime de propriedade florestal em Portugal.

Olhando ao que acima se expôs, é legítimo afirmar-se que a manutenção da ocupação florestal, no contexto português, depende muito da intensidade e frequência com que se efetua a gestão dos matos. A expansão florestal do coberto florestal mantém-se enquanto as soluções informais e locais funcionam estando estas intimamente ligadas à presença da atividade económica que gera benefícios para quem está próximo e a práticas que asseguram a sua proteção.

Com o desligamento do uso florestal ao contexto nacional deu-se um atraso significativo das instituições e operadores em Portugal na adoção de orgânicas dotadas com quadros técnicos e operacionais (corpo de conhecimento) para governar e gerir o risco de forma eficaz (Oliveira, 2017 e Pacheco et al. 2015). Como exemplo, refira-se o atraso do movimento associativo florestal (anos 90), a insistência em explicar o problema dos incêndios ou sua dimensão através de incendiários ou falta de deteção, de dificuldades do Estado em regular a exploração dos recursos florestais, não dispondo de uma lei de cortes por não haver cadastro para parte significativa do território, sendo necessário aprofundar políticas ativas de mobilização dos proprietários rurais para a gestão conjunta ou alterar as normas do direito sucessório. Bem a propósito de políticas ativas, é decisiva a integração das políticas públicas de energia, indústria, ambiente, agricultura, floresta, conservação da natureza, ordenamento, desenvolvimento regional, emprego, ensino, económica, judicial e fiscal.

Após épocas de grandes incêndios, tem sido comum a produção legislativa. No entanto, quer por falhas no arranque da concretização das intenções ou programa ou a sua não persistência no tempo, as áreas que foram ardendo ao longo da últimas duas décadas, não têm sido objeto de gestão com escala e de forma agregada, fruto das dinâmicas socioeconómicas, associadas a baixa rentabilidade dos investimentos na floresta. Havendo agora necessidade de rever os diplomas associados aos incêndios, em consequência da transformação que foi determinada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017, de 27 de outubro, e de apurar processos mais simples e que consumam menos tempo e recursos ao Estado, a legislação sobre a regulação do usufruto da floresta e conservação da natureza também carece de inúmeros avanços e deve ser objeto de atenção política profunda, como identificado nas peças legais acima referidas, já que muito do problema radica nos direitos e obrigações dos milhares de proprietários e herdeiros que detêm a esmagadora maioria da propriedade e, portanto, se o caminho que se identifica para tornar os portugueses menos expostos ao perigo de eventos severos passa por uma atuação em mosaicos e áreas que excedem largamente mais do que um prédio, é necessário encontrar mecanismos legais que estimulem as diversas formas de gestão agregada, permitindo assim o controlo da intervenção sobre a ocupação, uso e, em particular, a alteração da carga combustível.

A dispersão da propriedade, a necessidade de alinhamento da política - como a de ordenamento do território, florestal e pastoril - e a utilidade de aprimorar algumas disposições legais, oferece soberana oportunidade para mitigar um dos problemas presentes no território nacional: a ineficiente proteção do território edificado e a melhor forma de gestão de combustíveis vegetais circundantes. Não existindo práticas instituídas de construção resistente ao fogo em espaços rurais ou de promoção da consolidação do edificado para incremento da proteção coletiva, não se afiguram bastantes as disposições legais relativas às faixas de gestão de combustível vegetal em torno das propriedades, por excesso ou defeito, havendo lugar a uma regulamentação técnica mais precisa e variável no território, atendendo às características da paisagem. Essa regulamentação permitirá considerar aspetos de ordem económica e social na gestão de combustível das interfaces, prevendo a possibilidade de promover intervenções produtivas nesses espaços. Ademais, torna-se relevante garantir que os seguros associados às edificações não são omissos relativamente a riscos externos e que premeiam as práticas de redução de exposição da propriedade aos perigos a que esteja sujeita.

Identificada a paisagem e dispersão da propriedade, e observada a relevância dos cidadãos para a resolução do problema, não seria correto deixar por referir debilidades de governança que também impactam o sucesso do SDFCI e de qualquer sistema que lhe suceda. Os dispositivos de resposta aos incêndios foram organizados em torno de uma hierarquia com três níveis (nacional, distrital e municipal) mas isso não teve igual tradução nos outros domínios, como o planeamento e a prevenção. As competências estão bastante dispersas entre a Administração Central do Estado, os Municípios e organizações não-governamentais que se afirmaram como relevantes partes interessadas, o que exige uma fortíssima cooperação horizontal e vertical, em todos os domínios de intervenção para lá do combate aos incêndios. Destacam-se os relatórios recentes que analisaram o problema, nomeadamente do OTI (2019; 2020) e do Tribunal de Contas (2019).

Apesar de um forte envolvimento das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, no último decénio do século XX, no tema do planeamento - também do espaço florestal - não houve capacidade de imprimir de forma persistente um processo que assegurasse a ligação entre a visão nacional e o planeamento operacional de nível intermédio, e a consequente e organizada operacionalização da prevenção à escala municipal ou local, prometida pelos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) Não é surpreendente que uma vez aprovada a Lei de Bases da Política Florestal (Lei 33/96, de 17 de agosto), em 1996, nunca se tenha implementado o postulado na alínea d) do n.º 2 do artigo 10.º "Instituir uma estrutura nacional, regional e sub-regional com funções de planeamento e coordenação das ações de prevenção, deteção e de colaboração no combate aos incêndios". A retração política do nível distrital e a emergência desde o final do século XX das NUTSII e III, enquanto unidade de planeamento, e da emergência das Comissões Intermunicipais, mais recentemente, sugere uma harmonização do edifício de governança política, institucional e operacional a esta escala, sendo determinante, para assegurar a consistência do edifício de planeamento e avaliação, a existência de uma instância supramunicipal.

Por fim, se a paisagem é de propriedade fragmentada e a governança necessita de incrementada articulação, a perceção de risco precisa também de ser trabalhada, por que o contexto nacional obriga a uma comunicação muito apurada, dirigida a públicos heterogéneos, de todas as idades, assente nas melhores práticas de previsão, antevisão e apoio à decisão. Os sistemas de informação geográfica e as facilidades de caracterização da ocupação do solo e de suscetibilidade aos incêndios têm utilização reduzida. A tecnologia de simulação do comportamento do fogo, que pode contribuir para prever a propagação esperada e agir em tempo útil tem tido aplicação residual e contribui para inibir uma comunicação direcionada e atempada. Considerando a complexidade do problema e a multiplicidade dos atores e as suas diferentes visões do problema, para assegurar uma política de gestão do fogo rural consistente e tecnicamente viável, é necessário investir de forma relevante em comunicação de risco.

É este, pois, o contexto nacional, que exige mudança. Um contexto de incerteza face à variabilidade climática e variabilidade meteorológica inter-anual, à orografia e ocupação e uso do solo, e às expectáveis resistências sociais e económicas perante a transformação. Dado que o problema se formula à escala da paisagem, é urgente iniciar dinâmicas sociais que aumentem o valor dos espaços rurais e mobilizem os seus proprietários (públicos, comunitários e privados) a gerirem de forma agregada o seu património, constituindo-se através do movimento associativo ou cooperativo como uma parte muito relevante da solução (ocupação e uso do solo à escala da paisagem). Para assegurar a gestão com escala há que executar práticas de gestão da vegetação que reduzam o perigo, estimular a alteração de comportamentos e preparar os cidadãos e as comunidades para a possibilidade de ocorrência de eventos extremos, criando dispositivos mais eficazes que permitam evitar esses acontecimentos ou gerir a sua ocorrência quando não é possível evitá-los.

Sendo necessárias modificações para responder aos problemas identificados, o presente Plano clarifica, ex ante, os objetivos e metas a atingir no horizonte temporal 2020-2030 e identifica e preconiza as mudanças processuais a levar a cabo durante a sua execução, incluindo nos processos de planeamento, prevenção, pré-supressão, supressão e pós-evento, às atividades transversais como a governança, qualificação e sistemas de informação e comunicação. De forma a atingir uma situação onde o conhecimento e a utilização do fogo possa ser capitalizado na prevenção, e não só na supressão, de incêndios, é preciso agir sobre as causas das debilidades estruturais identificadas e sinalizar pontos de alavancagem para modificar o sistema, alterar comportamentos e transformar a paisagem no sentido desejado.

Para este efeito, o Plano ancora parte da sua estratégia noutros instrumentos de política pública, ganhando assim em coerência e consistência. Em primeiro lugar, no PNPOT, que constitui o instrumento cimeiro do Sistema de Gestão Territorial e que, nas suas diversas peças técnicas, incluindo o diagnóstico e cenários, mas em particular no pensamento estratégico que enforma, realça a preocupação com o território e a sua vulnerabilidade aos incêndios. Ao priorizar a importância do valor dos ativos naturais para a conservação da natureza, a economia do setor florestal e agroflorestal como âncoras de desenvolvimento dos territórios rurais; ao estimular a melhoria da governança territorial, destacando a sua criticidade enquanto ferramenta para prevenir e mitigar o risco acrescidos das alterações climáticas, o PNPOT oferece um excelente referencial para a construção das orientações estratégicas do presente Plano.

Porém, há todo um enquadramento anterior que foi adicionalmente considerado nesta sede: a Lei de Bases de Política Florestal (Lei 33/96, de 17 de agosto), que contém um conjunto de orientações, duas das quais já concretizadas no processo de transformação iniciado após 2017, e que em muito irão contribuir para resolver o problema dos incêndios, nomeadamente a aprovação dos PROF e aprovação da orgânica do ICNF, I. P, em 2019, que concretiza nesta entidade uma organização nacional, regional e sub-regional com funções de planeamento e coordenação das ações de prevenção e deteção e de colaboração no combate aos incêndios rurais.

Outro instrumento de política, ainda neste domínio, é a Estratégia Nacional para as Florestas (Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-B/2015, de 4 de fevereiro), que recomendava, em 2015, "que independentemente de avaliações intercalares então em curso, as medidas essenciais do PNDFCI (2006-2018) devem continuar a ser seguidas, em particular o pleno funcionamento das estruturas orgânicas criadas para o seu desenvolvimento harmonioso". Os relatórios da CTI1 e 2 recomendaram mudanças sistémicas, incluindo ao nível estratégico (especialização por eixos de GFR e PCIR), da governança do risco e dos processos que gerem o risco, e a seleção de prioridades, nomeadamente as que assegurem de facto, e de forma harmoniosa, a articulação e coordenação de políticas e iniciativas. Já no final de 2019, um relatório de auditoria do Tribunal de Contas (2019) vem destacar a desarticulação do edifício de planeamento de DFCI entre o nível nacional e municipal, reforçando assim a oportunidade de melhoria no edifício de governança do risco de incêndio.

Em complemento, a Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e Biodiversidade (Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/2018, de 7 maio) veio reconhecer o valor do património natural, promover a melhoria do estado de conservação e fomentar a apropriação dos valores naturais e da biodiversidade pela sociedade.

No que diz respeito a compromissos nacionais, europeus e internacionais em matéria de emissões de CO2, refira-se o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050), publicado em julho de 2019, que constitui a estratégia de longo prazo submetida à convenção das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, destacando-se como "objetivo a redução de emissões de GEE para Portugal entre 85 % e 90 % até 2050, face a 2005, e a compensação das restantes emissões através do uso do solo e florestas, a alcançar através de uma trajetória de redução de emissões entre 45 % e 55 % até 2030, e entre 65 % e 75 % até 2040".

Nesta matéria, a estratégia portuguesa suporta-se na redução de emissões e aumento de sequestro na floresta, sendo um fator crítico de sucesso a redução em 60% das áreas ardidas (dos cerca de 164 mil ha de média entre 1998 e 2017 para 70 mil ha/ano em 2050), assegurando-se que não transitam para a ocupação de matos, que se verificam aumentos de produtividade média por melhoria de gestão, que se arborizam 8 000ha/ano de áreas não florestadas e que se recorre a utilização de pequenos ruminantes na redução de cargas combustíveis. Sabendo-se que os picos de emissões de GEE estão associados a anos com maior área ardida, o ano de 2017 explica sobremaneira a subida acentuada de emissões (em mais de 10Mt CO2eq), sendo assim determinante desenvolver estratégias que reduzam a probabilidade de anos idênticos aos de 2003, 2005 ou 2017. A monitorização das emissões, resultante de alterações de uso de solo e florestal para o período 2021-2025-2030 está potenciada pelo compromisso assumido por Portugal (Regulamento (UE) n.º 2018/841 do Parlamento Europeu e do Conselho a 30 de maio de 2018).

Por último, realçar que a Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva (Resolução do Conselho de Ministros n.º 160/2017, de 30 de outubro) define cinco objetivos estratégicos, alinhados com as prioridades do Quadro de Sendai, designadamente: a) Fortalecer a governança na gestão de riscos; b) Melhorar o conhecimento sobre os riscos; c) Estabelecer estratégias para redução de riscos; d) Melhorar a preparação face à ocorrência de riscos e e) Envolver os cidadãos no conhecimento dos riscos.

Em síntese, o processo de construção PNGIFR iniciou-se, conforme já referido, através da partilha do problema e desafios a conquistar, em sessões de trabalho que envolveram dirigentes das Administração Central do Estado e auscultação das partes interessadas. Posteriormente, refletiu-se sobre as fraquezas e forças, as ameaças e oportunidades (vulgo SWOT), identificaram-se e sistematizaram-se os desafios-chave e os fatores críticos de sucesso, cruzando-os com o benchmarking internacional e os desafios e recomendações constantes em policy briefs da especialidade (Rego et al, 2018 e IUFRO, 2019). Este exercício técnico foi posteriormente cruzado com os instrumentos de política e de ordenamento de território vigentes.

Apesar da consistência destes diagnósticos e das propostas, o contexto tem-se agravado e os programas operacionais, sendo cada vez mais urgentes, para ultrapassar os bloqueios identificados são também eles mais complexos e exigentes. Reconhecendo a natureza sistémica do problema, o PNGIFR adota uma abordagem holística e multinível procurando contribuir para a tão necessária mudança de paradigma.

4. A estratégia

4.1. O Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais

Sendo Portugal signatário do Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes 2015-2030 da Nações Unidas (UNDRR) e membro da FAO, que preconiza princípios e orientações para a gestão dos incêndios, adota-se como elemento da estratégia um sistema de gestão integrada do fogo. De uma forma resumida, estes sistemas consideram as políticas setoriais que se intercetam e têm por base um planeamento e gestão operacional, incluindo a dimensão do valor social, económico, cultural e ecológico com o objetivo de minimizar o dano e maximizar o benefício do fogo. Estes sistemas ponderam uma combinação de estratégias de prevenção e supressão de incêndios, que integram técnicas que regulam o correto uso do fogo (FAO, 2006; Rego et al, 2010). Estes sistemas integrados de planeamento e operações devem ser suportados na avaliação dinâmica do risco (perigo, valor e sua vulnerabilidade e exposição, considerando cenários meteorológicos e sociais) e estarem orientados para eficácia e eficiência, com programas dedicados à revisão da legislação, à capacitação institucional, à governança, ao planeamento, à gestão do conhecimento, à educação da comunidade, à gestão da vegetação, à existência de sistema de avisos e alertas, à prontidão e mitigação do risco, à recuperação da capacidade das comunidades e do ambiente e monitorização (FAO, 2006).

Considerando os incêndios enquanto um problema complexo de natureza socioeconómica, com múltiplos atores públicos e privados afetados diferenciadamente, as decisões políticas e operacionais devem ser suportadas por processos de avaliação do risco, evoluindo do atual paradigma da estatística simples para a análise de risco probabilística, debate de alternativas custo-benefício e deliberação (Renn et al, 2011). Esta evolução para um sistema integrado, tanto na esfera da governança como da gestão operacional será determinante para a concretização da visão, uma vez que a minimização da possibilidade de danos resultantes em eventos extremos é o objetivo último da estratégia. A capacitação das instituições é crítica para que o SGIFR atinja este desígnio e exigirá o consumo de conhecimento científico, através de agentes capacitados a operar processos com uma clara atribuição de responsabilidades.

Proteger Portugal de incêndios rurais graves - a visão enunciada na estratégia - converge na missão de proteger as pessoas e bens dos incêndios rurais e valorizar os espaços silvestres mantendo os ecossistemas em bom estado de conservação.

Cumprir esta missão, com dois propósitos distintos, complementares e interdependentes, que exige abordagens e recurso a técnicas diferenciadas requer a transformação do anterior sistema.

Como tal, o SGIFR, assenta nos dois eixos que as Comissões Técnicas Independentes consideraram fundamentais para a redução do impacto dos incêndios rurais. A existência destes dois eixos, a Gestão de Fogos Rurais (GFR) e a Proteção Contra Incêndios Rurais (PCIR), marca uma diferença relevante face ao plano antecedente3F(17), que vigorou entre 2006 e 2018.

Estes dois eixos exigem uma especialização e as consequentes qualificações, de forma a poder dar uma resposta mais eficaz à gestão do território e a eventos que se anteveem cada vez mais complexos. Por outro lado, permitirão alavancar o caminho da profissionalização e assim garantir uma disponibilidade de recursos mais estável e menos sujeita a definições de períodos críticos cada vez mais imprevisíveis. Este Sistema dá resposta às debilidades, a que se aludiu em capítulo anterior, e ao conceito de duplo envolvimento - aproximação da prevenção e combate, associados, expresso na Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A, de 27 de outubro, materializado na Diretiva Única de Prevenção e Combate, Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018, de 1 de março, e prosseguido na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro.

(ver documento original)

Figura 1 - Desenho macro do novo modelo de competências e especialização

A responsabilidade política da proteção dos espaços rurais através da correta gestão do fogo fica entregue ao membro do Governo responsável pela área do ambiente, enquanto a defesa das populações e dos seus bens é assegurada pelo membro do Governo responsável pela área da administração interna. Esta segmentação, tecnicamente ancorada na classificação do solo rústico e urbano(18), clarifica as responsabilidades das duas principais instituições públicas (ICNF, I. P., e ANEPC) na prevenção e mitigação do risco de incêndio, respetivamente, nos espaços rurais (Gestão de Fogos Rurais) e na envolvente edificada e industrial (Proteção Contra Incêndios Rurais). Da harmoniosa integração destas responsabilidades depende o sucesso do novo Sistema.

Estas duas entidades vão contar com um apoio transversal do poder local, dos bombeiros, da GNR e das Forças Armadas, assim como de outras entidades da sociedade civil, como as organizações de produtores florestais e agrícolas, em todas as fases processuais, desde o planeamento à recuperação, passando pela prevenção, pela vigilância e pela supressão.

A coordenação estratégica do SGIFR e a sua monitorização compete à AGIF, I. P., criada pelo Decreto-Lei 12/2018, de 16 de fevereiro.

De acordo com as suas atribuições legais e as orientações políticas, a AGIF, I. P., promove a articulação a nível supraministerial das políticas públicas, dos programas e iniciativas a pôr em prática no âmbito do SGIFR, bem como o envolvimento, participação e cooperação das várias entidades públicas e privadas que integram o sistema, onde gestores, proprietários (florestais e agrícolas) e autarquias irão ter um papel determinante. Definidos os processos em que participam, estas entidades asseguram a operacionalização eficaz e eficiente da redução do perigo (gestão do combustível nas áreas arborizadas e de matos) no território rural, em torno e no próprio edificado, contribuindo para a minimização de comportamentos de risco da população.

A criação de uma plataforma supraministerial de coordenação do Sistema, entregue à AGIF, I. P., com a missão de planeamento, coordenação estratégica e avaliação, em articulação com os eixos assumidos pelo ICNF, I. P, e pela ANEPC, que desenvolverão, na extensão que lhes for aplicável, as funções de gestão de fogos e de proteção contra incêndios, é a primeira mudança inovadora.

De igual modo, a dimensão financeira do SGIFR obedece à lógica de coordenação estratégica, estando previsto para a AGIF, I. P., a produção de informação consolidada do orçamento global do sistema, com base nos orçamentos de cada entidade e respetivas fontes de financiamento.

As configurações orgânicas do ICNF, I. P., e da ANEPC foram já revistas para que se equilibrem e complementem, uma vez que o nível de atuação infranacional do Sistema passa a desenrolar-se no patamar regional e supramunicipal, abandonando o patamar distrital até aqui vigente. Afigura-se, ainda, fundamental a revisão dos diplomas relativos aos Serviços Municipais de Proteção Civil e dos Gabinetes Técnicos Florestais.

Faz-se notar que, de um modo geral, o funcionamento do Estado e demais entidades públicas tem vindo progressivamente a abandonar a lógica distrital e o desenho do Sistema pretende acomodar progressivamente esta nova geometria nas relações institucionais com as demais entidades.

A existência de novas cadeias de comando, resultante da adoção de níveis regionais e supramunicipais, deve também ser contemplada ao nível dos diplomas setoriais que estabelecem os procedimentos de atuação.

Os Bombeiros, a Força Especial de Proteção Civil, a GNR, os Sapadores Florestais e as Forças Armadas são os principais agentes na fase de combate aos incêndios em todo o território rural, assim como nas fases de preparação e pré-supressão, participando em função das suas qualificações e capacitação, e em observância pelo princípio do comando único da ANEPC, conforme legalmente expresso na Lei de Bases de Proteção Civil, no Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS) e no Sistema de Gestão de Operações. Este princípio é compatível com a figura de comando operacional conjunto, no respeito pelas hierarquias próprias às forças cujas valências e missão estão pré-estabelecidas e se entregam à gestão do comandante das operações de socorro. Estima-se que a totalidade dos elementos que participam no dispositivo no seu período crítico reúnam um total de 11.000(19) operacionais credenciados ou a credenciar.

O ICNF, I. P., assegura a coordenação da prevenção em solo rústico, e a ANEPC assegura a coordenação da prevenção em solo urbano e sua envolvente (dos aglomerados populacionais, áreas industriais e outras infraestruturas utilizadas por pessoas e tipificadas em legislação própria) participando estas entidades na definição das medidas, quer de prevenção quer de combate, para cada tipo de solo. À ANEPC cabe o comando das operações de combate.

À GNR, fruto da sua experiência e transversalidade, é confiada a coordenação da fiscalização, da vigilância, e da deteção, apoiando ainda as operações de prevenção e de supressão, de acordo com as orientações estratégicas do SGIFR e as necessidades tecnicamente identificadas pelo ICNF, I. P., e pela ANEPC.

De relevar ainda que a implementação do sistema requer necessariamente o comprometimento das autarquias locais, em especial nas atividades de prevenção, fomentando a autoproteção de povoações e pessoas e promovendo a responsabilidade de cada cidadão e de cada proprietário.

Foi já em observância pelo novo Sistema que durante o ano de 2018 se deu início a um programa de transformação do SDFCI rumo ao SGIFR, envolvendo 11 ministérios e alicerçado em 4 eixos basilares: reformar o sistema existente, reforçar a segurança das populações, aumentar a resiliência do território, e qualificar e capacitar o Sistema.

Grande parte das iniciativas dessa estratégia de transformação transitaram para o ano de 2019, sendo as que definem alterações estruturais, políticas e jurídicas, como a transição do comando e gestão dos meios aéreos para a Força Aérea, novas orgânicas da ANPC e ICNF, I. P., o reforço do GIPS e a subsequente UEPS, a criação da AGIF, I. P., e implementação do PNGIFR, aquelas que contribuem decisivamente para a consolidação da mudança gradual do sistema.

Esta transformação materializou-se em gastos totais no SGIFR com um peso mais relevante no eixo da prevenção, justificado pelo reforço de iniciativas de intervenção ao nível da gestão de combustíveis, ordenamento e fiscalização do território, priorizando as zonas de maior risco, reforço de equipas operacionais, respetivos meios e equipamentos. Verifica-se também um acréscimo significativo no investimento em campanhas de sensibilização e proteção das populações através da implementação de programas integrados de comunicação de risco.

No eixo do combate regista-se também um aumento face a 2016, assente principalmente no reforço do dispositivo, com o aumento do número de efetivos e reforço dos meios ao longo dos quatro níveis de empenhamento, aumento do número de aeronaves em permanência e reforço dos sistemas interoperáveis de apoio à decisão.

As responsabilidades de alto nível, que sintetizam as responsabilidades de cada entidade do Sistema, são apresentadas na tabela seguinte (tabela 1) e objeto de maior detalhe processual em documento próprio. Bem em linha com esse detalhe processual, as responsabilidades ali aduzidas são segmentadas por cada uma das fases da cadeia de processos que este Sistema adota, do Planeamento ao Pós-Evento, e que a secção seguinte clarificará.

Tabela 1 - Síntese de responsabilidades das entidades do SGIFR

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4.2. A cadeia de processos

No modelo adotado no PNGIFR para o SGIFR existe uma cadeia de processos definida, com atribuição de responsabilidades em cada processo, uma boa preparação dos parceiros para que todos os operacionais e decisores estejam melhor preparados a agir e decidir, padrões de orçamentação do sistema, partilhados por todos os parceiros para uma aplicação eficiente dos recursos públicos, e a definição de um processo de monitorização e avaliação, que contribui para a melhoria contínua das políticas e programas públicos.

Abreviadamente descritos abaixo, podem ser analisados com mais detalhe no anexo II, a cadeia de processos, constituída por 6 fases e 21 processos, permitindo o exato conhecimento de quem tem o que tipo de responsabilidade em cada ação do SGIFR.

A cadeia de processos é constituída por seis fases, conforme figura 2.

(ver documento original)

Figura 2 - Fases da Cadeia de processos do SGIFR

Planeamento

O planeamento define as ações e recursos necessários para executar os programas e projetos conducentes ao cumprimento da missão do SGIFR e à concretização da Visão. Na cadeia de processos, o Planeamento é constituído por três grandes processos:

- Diretrizes estratégicas e Planeamento Integrado (PL1), para a definição de princípios orientadores nacionais, que se transpõem para instrumentos de escala regional e local e permitem elaborar as diretivas operacionais;

- Diretrizes Operacionais (PL2), que consistem na tradução da estratégia nacional com as respetivas adaptações a diferente escala;

- Orçamentação e financiamento (PL3), que resulta no orçamento anual do sistema e captação de financiamentos vários, que culminam na atribuição de verbas por entidade e atividades.

Preparação

Constituem a Preparação, os grandes processos que medeiam o planeamento e a execução, visando garantir que os cidadãos e as organizações estão, também, preparados para agir de acordo com as melhores práticas de segurança. Os grandes processos de Preparação são dois:

- Educação e capacitação das Comunidades (PR1), para facilitar a modificação de comportamentos e a adoção de medidas de autoproteção, através da participação ativa dos cidadãos e da própria sociedade em todos os momentos que contribuam para a incorporação de boas práticas no seu quotidiano. Educar e capacitar as comunidades é também fundamental para conseguir uma comunicação do risco mais eficaz;

- Comunicação do risco (PR2), para potenciar uma melhor perceção do risco e, consequentemente, a adoção das medidas de autoproteção mais adequadas face ao risco de incêndio rural, desenvolvendo-se uma transmissão de informação de origem centralizada e com uma disseminação transversal a toda a cadeia de processos.

Prevenção

A Prevenção é a execução de ações que reduzem a exposição e a vulnerabilidade ao fogo, atuando nessas variáveis para que o fogo não produza efeitos destrutivos, ou mesmo para que os elementos em risco reduzam ou anulem a sua exposição. São da Prevenção os quatro grandes processos:

- Gestão de território rural (PV1), as ações que tornam o território preparado para o fogo, como gestão de combustível, redes de defesa, novas paisagens e práticas de valorização;

- Proteção do território edificado (PV2), a criação e manutenção de boas práticas de defesa do edificado e aglomerados populacionais;

- Verificação das condições de segurança (PV3), a verificação no terreno do estado de conservação e funcionamento de estruturas e equipamentos de proteção e supressão, entre outros, as infraestruturas de abrigo e refúgio e as redes de defesa;

- Fiscalização (PV4), do cumprimento das medidas de prevenção e sinalização central das situações de incumprimento com a necessária georreferenciação.

Pré-supressão

A Pré-supressão é um estado de aprontamento, de atenção à necessidade de intervenção imediata, que precedendo a supressão tem por objetivo garantir que o Sistema está pronto e tem a melhor informação. A pré-supressão integra os três grandes processos:

- Análise de Risco (PS1), a análise dos parâmetros que determinam elevação da capacidade de resposta e informação às populações;

- Vigilância (PS2), a mobilização de meios de vigilância e forças de segurança dissuasoras em áreas críticas;

- Pré-Posicionamento (PS3), a mobilização preventiva de meios de supressão e de socorro em áreas críticas.

Supressão e socorro

A supressão e socorro é a fase em que se procura a extinção do incêndio (suprimir o fogo) e socorrer as populações que estejam a ser afetadas ou que se preveja o venham a ser de acordo com a progressão esperada do fogo. São cinco os grandes processos de supressão e socorro:

- Ataque Inicial (SC1), o despacho de meios de reação rápida para supressão e socorro;

- Ataque Ampliado (SC2), o reforço de meios de supressão e socorro para incêndios que ultrapassam a capacidade de ataque inicial;

- Rescaldo e Extinção (SC3), a eliminação de pontos quentes para evitar reativações e reacendimentos, bem como a declaração de extinção perante reduzida probabilidade de reacendimento;

- Restabelecimento de segurança (SC4), a avaliação da segurança para retorno de populações deslocadas e reabertura de vias;

- Execução de planos de emergência de proteção civil (SC5), o suporte a operacionais e populações afetadas.

Pós-evento

O pós-evento inclui processos que se desenvolvem depois do incêndio, ou ainda no decurso do incêndio, mas em setores que apresentem condições de segurança. Por simplificação da cadeia de processos, e numa interpretação iterativa deste modelo processual, a melhoria contínua é considerada como o último processo da sequência, pese embora se considere que a melhoria contínua é, ela mesma, um processo comum a qualquer outro momento da cadeia de processos. Desta forma, os três grandes processos Pós-Evento são:

- Investigação de causas (PE1), para apuramento das causas de incêndio;

- Recuperação (PE2), para recuperação do território e regresso das comunidades às suas condições de normalidade;

- Melhoria contínua (PE3), a identificação de debilidades e introdução de medidas corretivas no sistema através da implementação de um processo de lições aprendidas, incluindo o recurso aos centros de conhecimento e investigação.

A cada processo cabe um detalhe e descrição dos processos que os constituem, bem como a atribuição de responsabilidades. Em harmonia com os valores do sistema, em particular os da competência e experiência, esse detalhe cabe em documento próprio, sujeito a revisão periódica.

4.3. Capacitadores

A cadeia de processos do SGIFR encontra suporte em capacitadores, entendendo-se como tal as ações ou iniciativas que lhe são transversais e que sustentam ou promovem o sucesso de cada processo. São considerados capacitadores da cadeia de processos a Governança, a Qualificação e os Sistemas de Informação e Comunicação.

4.3.1. Governança

Dada a ambiguidade de valores em risco e a incerteza das respostas, as múltiplas entidades que participam no sistema, de forma direta e indireta, têm diferentes perceções sobre o problema, sobre os riscos e, consequentemente, sobre as soluções mais adequadas a adotar. O contexto institucional (atores, regras, convenções, processos e mecanismos) é crucial, pois, é onde a informação sobre o risco é recolhida, analisada e comunicada, e as decisões são tomadas. Importa ponderar a dimensão de governança do SGIFR, uma vez que este é o espaço onde se faz a ponte entre gestores de risco, partes interessadas e decisores (Renn, 2005).

O processo de governança do risco em Portugal envolve a coordenação política e institucional do sistema em três patamares - nacional, regional e local. Estes não são imunes à crescente incorporação desta temática no quadro europeu e global, como se confirma pelo Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes, pela Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, nem à exigência de uma sociedade civil cada vez mais consciente da exposição ao risco e menos tolerante à vulnerabilidade.

Diferentes diplomas publicados desde 2017 têm vindo a clarificar o quadro institucional do SGIFR, identificando os agentes e as respetivas responsabilidades, veja-se o modelo institucional aprovado, e em implementação, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, ou a Diretiva Única de Prevenção e Combate, Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018, de 1 de março, que densifica o modo de articulação dos múltiplos agentes com valências e responsabilidades partilhadas em meios rurais e periurbanos, nas diversas áreas tutelares, que atuam de modo a assegurar a gestão dos espaços rurais - prevenção - e a aplicação de técnicas e táticas eficazes e, tanto quanto possível, eficientes- supressão ou combate - em articulação com quaisquer riscos conexos ou derivados.

A AGIF, I. P., que tem como missão o planeamento e a coordenação estratégica e avaliação do SGIFR, e, em conformidade com o Decreto-Lei 12/2018, de 16 de fevereiro, artigos 10.º e 11.º, ao Conselho de Coordenação e ao Conselho Consultivo cabe, respetivamente, a função de articulação e coordenação, a nível nacional, das entidades públicas do SGIFR e a consulta, a nível nacional, das entidades envolvidas no SGIFR. Ou seja, através destes dois órgãos deve ser assegurada a governança do risco de incêndio de acordo com os princípios de cooperação, participação, prudência, transparência e sustentabilidade ambiental, social e económica, reduzindo a exposição e vulnerabilidade de pessoas, dos espaços naturais e da propriedade, que se pronunciarão sobre a monitorização e as medidas resultantes da avaliação do Plano.

No nível nacional devem ser estabelecidas as macropolíticas e orientações estratégicas que contribuam para reduzir o perigo (vegetação) e alterar comportamentos (proprietários, utilizadores e beneficiários diretos e indiretos do território rural). Num cenário de recursos limitados, as propostas legislativas devem acompanhar uma programação orçamental plurianual para o esforço de prevenção e combate. No que toca aos níveis regional e local deve ser promovida a concertação institucional dos respetivos atores, assegurando o enquadramento técnico das tarefas de gestão do risco numa abordagem bottom-up.

Acresce que, de forma transversal, muitos outros agentes e setores de política pública gravitam em torno do tema dos incêndios rurais, tal como resulta dos objetivos estratégicos de atuação fixados para o SGIFR: políticas de ordenamento do território e de valorização dos espaços rurais; política fiscal; políticas de conservação da natureza; estratégia energética; educação e comunicação; justiça e segurança; descentralização de competências nas autarquias locais, entre tantas outras. Sendo cada uma delas, e todas de forma integrada, chamadas à ação para a resolução de um problema complexo.

Neste sentido, no âmbito do presente plano, a governança é encarada como um pressuposto de suporte à consecução de toda a cadeia de processos, implicando três dimensões de atuação:

. organizacional, através da adequação das principais instituições às exigências e natureza do problema;

. legislativa, porquanto este é um instrumento primário de resposta administrativa e, por isso, deve refletir a articulação interministerial;

. e supranacional, dadas as características globais de algumas das causas do problema e da experiência internacional e europeia na tentativa de mitigação dos impactos causados.

Desta forma, e de modo mais detalhado, a dimensão organizacional incorpora a implementação dos novos desenhos organizacionais dos organismos responsáveis, em primeira instância, no âmbito da gestão de incêndios rurais: a ANEPC e o ICNF, I. P.. Em 2019, com a aprovação das orgânicas destes organismos, o dimensionamento e o modelo de articulação multi-escala no território nacional passam a coadunar-se com o novo paradigma em curso, sendo que no caso do ICNF, I. P., haverá uma integração faseada da componente operacional da AGIF, I. P., até 2021.

Este primeiro passo permite a implementação de mecanismos de articulação com fluxos de informação e decisão bidirecionais e horizontais, desde o nível nacional até ao nível local. Exponente máximo desta nova lógica de relacionamento será a criação de um centro multi-agências onde estão presentes as várias entidades (ANEPC, ICNF, I. P., GNR, FFAA, FA, Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I. P. (IPMA, I. P.), AGIF, I. P.) e que visa reunir no mesmo espaço físico as competências de planeamento e coordenação do sistema, como forma de garantir o alinhamento estratégico e operacional e, logo, a eficácia de decisão. Trata-se de uma iniciativa que quebra silos na abordagem ao tema, promovendo o estudo e planeamento constantes e conjuntos.

No que concerne à dimensão legislativa, esta deve espelhar igualmente o modelo de governança integrada a que o novo paradigma de gestão do sistema de fogos rurais apela. Considerando o entrecruzar de políticas públicas e de departamentos governamentais convocados por este tema, o processo legislativo tem de compatibilizar por forma a facilitar a harmonização dos impulsos legislativos setoriais. Acresce ainda, que importa clarificar, eliminar redundâncias e flexibilizar regras existentes, apostando num modelo de maior responsabilização dos diversos agentes no processo de tomada de decisão, eliminando processos e procedimentos que impliquem burocracia desnecessária e custos de ordem vária.

Por último, a dimensão supranacional engloba dois tipos de estímulos: por um lado, assegurar no que espaço geopolítico e económico em que Portugal se insere se evolui para a integração de políticas com impacto no SGIFR. Tal implica liderar a agenda sobre o modelo de gestão de risco europeu, colocando em evidência as preocupações e prioridades de Portugal em termos de prioridades de investimento, processos de trabalho, dimensionamento do dispositivo e fontes de financiamento. Por outro, incorporar no sistema português, com a devida adaptação, as melhores práticas internacionais, seja por via da transposição de diretrizes operacionais, normativos legais ou exposição a ações de capacitação e qualificação dos agentes do sistema.

A governança do SGIFR manifesta-se ainda através de uma cultura de avaliação, assente num sistema de indicadores e metas, ambiciosas, mas realistas, que norteiam a ação na concretização dos objetivos fixados. A dimensão de monitorização e avaliação (M&A) do SGIFR, ancorada numa dinâmica de comunicação de boas práticas e lições aprendidas, reforça o processo de melhoria contínua, tal como se desenha no âmbito do presente plano, no processo de melhoria continua (PE3) e no capítulo dedicado a detalhar o roteiro para a monitorização e avaliação, essencial para suportar a comunicação externa e interna do processo de governança do risco.

O processo de monitorização do PNGIFR, detalhado em capítulo próprio, irá dar contributos para o seguimento anual dos indicadores de realização física e financeira, que serão cotejados para o relatório anual do SGIFR a apresentar ao Governo e a Assembleia da República, pela AGIF, I. P., conforme previsto na alínea m) do artigo 4.º do Decreto-Lei 12/2018, de 16 de fevereiro.

4.3.2. Qualificação

A ineficiência gerada pelo défice de conhecimento, formação técnica e qualificação dos diversos agentes e entidades do sistema impõe um novo modelo de qualificação dos recursos humanos do SGIFR. Este parte do esquema de formação e reconhecimento de competências atualmente existente fazendo-o evoluir, ao promover uma maior articulação entre as entidades que atuam nesta área, incorporando conhecimento efetivo nos diversos processos da cadeia de processos do SGIFR, alinhando-se com os princípios da especialização e profissionalização.

Um esforço de sistematização é requerido para que a multiplicidade de atores, em número e especificidades, e a própria complexidade do sistema sejam acomodadas neste novo modelo. Um modelo que simplifique mas dê coerência e coesão a todas a funções desempenhadas.

A transformação preconizada concretiza-se através de um Programa de Qualificação (PQ) do SGIFR que alcance todas as funções do sistema, dotando-as das competências adequadas às especificidades da sua missão, assegurando que, a curto, médio e longo prazo, haja agentes qualificados no sistema. Por este motivo, a qualificação reveste o papel de capacitador, na medida em que perpassa toda a cadeia de processos.

Uma transformação desta natureza apela à existência de uma parceria, de base multi-agência, que impulsione a concretização do PQ, definindo os mecanismos de regulação, implementação e, consequente, controlo e avaliação. É imprescindível um espaço colaborativo permanente cuja missão seja o estudo, planeamento e proposta estratégica do sistema e de todas as etapas do Programa de ação e do Programa de qualificação, suporte o processo de evolução formativa numa plataforma onde estejam representadas as entidades do SGIFR e zelando pela boa execução do Programa.

O roteiro para o novo modelo de qualificação dos agentes do SGIFR, detalhado em documento autónomo a publicar, contempla o mapeamento de perfis profissionais, a atualização do diagnóstico de necessidades de formação e qualificação, a implementação dos planos através de rede de entidades credenciadas, incorporando também programas de intercâmbio internacional e a identificação de necessidades a médio e longo prazo de novos recursos humanos para o SGIFR.

4.3.3. Sistemas de Informação e Comunicação

Para suportar o regular funcionamento da cadeia de processos há que garantir uma visão global de atividades realizadas no âmbito do SGIFR, de tal forma que todas as entidades, sem exceção, conheçam, a todo o momento da operação e em todos os locais, toda a informação de que necessitem para operar em todos os processos. Essa mesma intenção ficou aduzida na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro. Deste modo, a integração de sistemas (e.g. GeoMai e SGIF, entre outros) - ou a procura e desenvolvimento de soluções - deve assegurar que:

- Todos os documentos de planeamento são carregados numa plataforma acedível por todos os agentes;

- Todas as iniciativas de prevenção (e.g., beneficiação de caminhos, beneficiação de pontos de água, áreas geridas por técnica de gestão, etc.) são carregadas em plataforma cartográfica que permita consulta, e reutilização local ou em outros sistemas de análise geográfica;

- Todas as estruturas e infraestruturas de pré-supressão e/ou supressão são carregadas em plataforma cartográfica com capacidade de consulta e reutilização (e.g., localização de torres de vigia ou outros mecanismos de vigilância, percursos de vigilância, locais de patrulhamento, etc.);

- O estado de conservação de todas as infraestruturas e equipamentos relevantes para a cadeia de processos é anotado e consultável por todos os agentes do SGIFR para decisões melhor informadas acerca da necessidade de intervenção e defesa;

- Os parâmetros meteorológicos relevantes para a ignição e progressão de incêndios rurais, de diversas origens, são cartografados, consultáveis e reutilizáveis, com precisão e refrescamento compatíveis com as operações de pré-posicionamento, alerta e aviso, e supressão de incêndios;

- Os incêndios, quando em curso, são representados em plataforma cartográfica que exiba o ponto de início (estimado ou apurado), a extensão já afetada bem como a propagação esperada, baseada em observação no terreno e idealmente complementada por simulação de comportamento do fogo, para efeitos de apoio à decisão, identificação de oportunidades de supressão, salvaguarda de valores e posicionamento de meios, podendo consultar-se por todas as entidades e reutilizar nos seus sistemas conforme necessário;

- Todos os meios empregues em incêndios rurais, independentemente da sua titularidade, são representados sobre cartografia, permitindo ao Comandante das Operações de Socorro, aos seus Oficiais (conforme Sistema de Gestão de Operações) e a todos os representantes das entidades envolvidas ter, a todo o momento, uma Common Operational Picture(20);

- Todas as infraestruturas de especial interesse de defesa ou de suporte às operações, que as entidades identifiquem, estão cartografadas, são consultáveis e reutilizáveis;

- Os elementos relativos à investigação das causas dos incêndios são registados e consultados pelas entidades do SGIFR em observância pela reserva de cada tipo de informação.

5. Orientações estratégicas e metas

5.1. Orientações estratégicas

De uma forma simplificada, a equação do risco de incêndio inclui duas variáveis: uma que considera o perigo frequência das ignições e a vegetação acumulada, que em caso de propagação descontrolada do fogo ameaça os valores que se querem proteger, e uma outra, de sinal contrário, que tem em conta os dispositivos capazes de reduzir a exposição e vulnerabilidade desses valores ao perigo estimado.

Portugal possui um risco de incêndio sistémico que não pode ser resolvido com a adoção de uma única solução geral, linear e sequencial mas através de um conjunto de soluções que se desejam articuladas e que irão contribuir para resolver, ou ir resolvendo, parte do problema e suas consequências.

Suportados nos princípios do SGIFR e sua cadeia de processos, e para dar solução às debilidades e conquistar as oportunidades identificadas, estabelecem-se quatro orientações estratégicas: Valorizar, Cuidar, Modificar e Gerir, que pela sua interdependência podem gerar ciclos de reforço positivo entre elas e que se resumem na figura 3.

(ver documento original)

Figura 3 - Teoria da Mudança: esquema em cascata dos ciclos de reforço positivo que contribuem para a gestão eficiente do risco, conduzindo a uma redução dos danos e área ardida.

Como identificado na caracterização do contexto, constata-se que no passado não houve capacidade de operacionalizar a prevenção no espaço rural e que as operações de combate se concentravam na defesa das comunidades. Referiu-se que a maioria do interface não era objeto de medidas preventivas, quer na redução de ignições quer no tratamento da vegetação. Fruto da desarticulação dos 3 pilares e da armadilha do combate (Collins et al, 2013), o SNDFCI foi evoluindo, reforçando a capacidade de reação em detrimento da prevenção, tanto no espaço rural, como no interface. O que se propõe, com a presente estratégia, é um reforço dos mecanismos de cooperação e articulação ao nível nacional, regional e sub-regional, desenvolvendo programas equilibrados de prevenção e combate, adaptados aos regime de fogo que existem em cada região, nos eixos da gestão do fogo rural e da proteção contra incêndios rurais, isto é, nos espaços rurais (floresta e matos) e no interface urbano/rural. Para que tal seja virtuoso, convocam-se as diversas políticas e instrumentos, já referidos, para canalizar recursos financeiros que permitam capacitar as instituições, concretizar o desígnio da valorização do território, das florestas e do capital natural, reduzir a sua exposição ao risco através de programa de gestão da vegetação, educação e sensibilização das comunidades e uma gestão operacional do risco eficaz e eficiente.

As quatro orientações estratégicas materializam-se em diversos objetivos estratégicos que procuram capitalizar as potencialidades e explorar as oportunidades identificadas, reduzindo vulnerabilidades e mitigando, tanto quanto possível, as ameaças a que o território está sujeito.

Estes objetivos estratégicos derivam do diagnóstico (CTI1 e CTI2), de outros relatórios sobre os incêndios 2017, das monitorizações e avaliações publicadas sobre o PNDFCI, estudos preliminares e análise de benchmarking internacional, do trabalho conjunto com entidades públicas desde final de 2017, do diálogo com stakeholders e do processo de discussão pública da estratégia, uma vez que foram recebidas propostas de iniciativas.

Os objetivos estratégicos estão identificados, na sua relação com as orientações estratégicas a que correspondem, pela sua numeração, e.g., OB1.1 corresponde ao primeiro objetivo estratégico da orientação estratégica 1, e assim sucessivamente.

Os objetivos estratégicos são objeto de desenvolvimento no Programa de Ação e as respetivas metas e indicadores, aí quantificadas.

(ver documento original)

Para mobilizar a sociedade e reduzir o perigo dos fogos é necessário que se reconheça o valor presente e futuro dos bens e serviços gerados nos espaços rurais e naturais e que se tenha consciência das perdas diretas e indiretas provocadas pelos incêndios, nomeadamente ao nível da produção de madeira e outros produtos florestais, da produção agrícola e pecuária extensiva, da caça, pesca, pastoreio, sequestro de carbono, biodiversidade, recreio e lazer, proteção do solo, regularização do ciclo da água e sua qualidade, memória, paisagem e identidade da comunidade.

Esta orientação estratégica articula-se em larga medida com o PNPOT que estabelece políticas de valorização do território, tais como: adaptar os territórios, remunerar os serviços prestados pelo capital natural, alargar a base económica territorial com mais conhecimento, inovação e capacitação, incentivar os processos colaborativos para reforçar uma nova cultura do território e garantir a diminuição da exposição a riscos.

Esta orientação estratégica está associada ao ordenamento do território, que deve ter como preocupação a sustentabilidade do uso do solo e a maximização da sua utilidade social, em detrimento da especulação face a outros potenciais usos. Uma estratégia de valorização dos espaços rurais exige a atração e fixação de atividades económicas associadas a recursos endógenos. Isto significa identificar e explorar novas formas de gerar valor em bens ou serviços, explorar nichos de mercado e diversificar atividades, de forma a atrair e fixar pessoas, proporcionando-lhes uma geração de rendimentos para além dos mínimos de sobrevivência. A valorização dos espaços rurais visa torná-los tão ou mais atrativos do que os espaços urbanos, quer do ponto de vista da qualidade de vida como de competitividade económica que podem proporcionar. Na perspetiva da correção de assimetrias territoriais, é urgente aumentar o potencial de atração destes territórios ao investimento, bem como valorizar, do ponto de vista social e económico as atividades florestais e mobilizar o potencial dos recursos endógenos, visando a criação de emprego, a retenção de ativos e de benefícios económicos.

Considerando os desafios mundiais e locais, tais como as alterações climáticas e o desenvolvimento sustentável, a valorização dos espaços rurais deve ter em linha de conta as estratégias e diretrizes que preconizam a transição para a economia verde, hipocarbónica, circular e biológica. Mais do que conceitos são formulações que colocam a tónica na preservação da biodiversidade e valorização dos recursos, variáveis incontornáveis do desenvolvimento sustentável, em particular das regiões rurais, caracterizadas pelo grande potencial (subaproveitado) nas atividades ligadas à bioeconomia e economia circular, à multifuncionalidade, aos sistemas agrícolas e alimentares, silvicultura e produtos biológicos sustentáveis. A integração das políticas públicas setoriais (ambiente, floresta, indústria, energia, agricultura e desenvolvimento rural) e das políticas transversais (judicial, fiscal, coesão territorial) serão fundamentais, uma vez que irão mediar o comportamento dos agentes, nomeadamente os privados que detêm a maioria do território.

É ainda essencial a articulação estreita com outros planos existentes e que estejam enquadrados com as orientações para a adoção de um novo quadro de valorização do território, quer nacionais, quer internacionais, nomeadamente o PNPOT, PROFs e PDMs. O PNPOT estabelece várias medidas de política concretas no que diz respeito à valorização do território e à alteração de comportamentos, nomeadamente na gestão dos espaços rurais.

Estes promovem um novo paradigma dirigido à agricultura e floresta enquanto geradoras de bens transacionáveis e criação de valor acrescentado sendo por isso fundamental assegurar soluções de organização do território orientadas para o aumento da resiliência dos sistemas naturais, agrícolas, florestais e das comunidades. Por outro lado, a alteração de comportamentos deve traduzir-se numa nova lógica de prevenção, proteção e acomodação, de redução de vulnerabilidades e riscos existentes e de recuperação face a eventos extremos, de forma resiliente e adaptativa, por parte das populações e das atividades.

No âmbito económico e financeiro, uma articulação entre este plano e o Plano Nacional de Investimentos, bem como outros planos de investimento setoriais, uma vez que há uma linha estratégica comum designadamente no que se refere à sustentabilidade do território rural. Neste contexto, devem encontrar-se caminhos comuns e de cooperação nas áreas da inovação, investigação, qualificação, sustentabilidade do território rural e valorização do interior com recursos à diversificação da base económica, desenvolvimento rural competitivo, prevenção de riscos, incrementar o potencial ambiental e potencial económico florestal, a biodiversidade e promover medidas agroambientais e de economia circular.

OB1.1. Conhecer a ocupação do território e redimensionar a gestão florestal

Este objetivo será concretizado através de programas que visam o conhecimento sobre a localização, limites e titularidade dos prédios rústicos e mistos, e sobre os prédios sem dono conhecido, no âmbito da informação cadastral simplificada e do cadastro predial, atualização da ocupação do solo de forma regular e determinação do valor presente; implementar medidas para aumentar a dimensão das propriedades rústicas, alterando o regime sucessório, rever a fiscalidade sobre prédios rústicos e fomentar o emparcelamento e salvaguardar o fracionamento de forma a obter dimensões que tornem sustentáveis as explorações e possibilitem a obtenção de áreas mínimas de cultura economicamente viáveis.

OB1.2. Reformar o modelo de gestão florestal

Desenvolver modelos de negócio que fomentem a gestão agregada, através de empresas públicas e empresas privadas e fomentando o movimento associativo a ganhar escala na comercialização dos produtos, incluindo matérias-primas florestais e serviços gerados nas áreas com florestas e matos; estimular a incorporação de produtos endógenos como lenho, carne e laticínios na indústria florestal, agroindústria e distribuição alimentar portuguesa, com rastreabilidade entre produtor e transformador, em modelo de negócio transparente; fortalecer a qualidade e atualidade da informação sobre as florestas e a sua utilização económica, divulgando-a publica e periodicamente. Fomentar a inovação e a melhoria da competitividade das empresas do setor florestal e agroflorestal.

Promover, em áreas percorridas por incêndios de grandes dimensões, a constituição de unidades de gestão de modo a garantir a recuperação do coberto vegetal de forma ordenada e diversa; Tornar o território economicamente mais atrativo, inovador, diversificado e competitivo, premiando a geração de externalidades positivas e penalizando as que que geram externalidade negativas.

OB1.3. Disponibilizar incentivos jurídicos e financeiros à valorização do território rústico

A implementação deste objetivo será feita através de medidas de financiamento e de incentivo à gestão, ordenamento e serviços florestais, mecanismos de compensação de perda de rendimento ou aumento de encargos associados à promoção de serviços ambientais e a redução da vulnerabilidade da floresta, disponibilização de linhas de crédito para a gestão agroflorestal, contratos programas de gestão florestal, incentivos financeiros e tributários à atividade silvícola e silvopastoril a entidades/unidades de gestão florestal e a organismos de investimento coletivo; condicionamento das ajudas à pecuária extensiva em função de boas práticas de gestão das pastagens e do uso correto do fogo; alteração do modelo de tributação de prédios rústicos; mobilização de fundos europeus da política agrícola comum, do desenvolvimento rural, fundos próprios do ambiente e florestas e do PT2030 alinhados com as prioridades da bioeconomia e da economia circular.

OE2. Cuidar dos espaços rurais

Ser proprietário ou gestor de um espaço rural (área com floresta, matos, agricultura e pastagens) envolve direitos e obrigações à escala pessoal, empresarial e social para além de uma geração. Devem pois, ser promovidas ações para que os responsáveis por estes espaços zelem por que eles satisfaçam de forma sustentável as funções a que se destinam, de os proteger contra os incêndios e de garantir que eles não constituem uma ameaça para os proprietários vizinhos, acrescentando perigo ou gerando externalidades negativas para a comunidade local e global.

Cuidar do território e das comunidades exige o conhecimento dos riscos e a capacidade para antever e minimizar os perigos, as competências necessárias para intervir a tempo e eficazmente em caso de incêndio e a disponibilidade para contribuir para o esforço coletivo, de forma que o incêndio não se propague com consequências severas.

OB2.1. Planear e promover uma paisagem diversificada

No âmbito deste objetivo estratégico prevê-se implementar programas e projetos de reconversão de povoamentos; pela instalação de pastagens melhoradas e manutenção da área agrícola em locais estratégicos, mas também pela concretização da criação de faixas agrícolas de gestão e de interrupção e manchas agrícolas de descontinuidade da floresta, dificultando a propagação dos fogos rurais, como oportunidade para outras ocupações do solo. Este objetivo engloba ainda programas que assegurem a gestão da regeneração natural de espécies autóctones e a execução dos planos de prevenção e gestão dos parques naturais e áreas de elevado valor onde se promove o restauro da paisagem. É também neste âmbito que se dá resposta à necessidade imperiosa de intervir na recuperação de áreas ardidas com criação de fundo de emergência e recuperação pós-evento.

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Incrementar a área anual sujeita a gestão de combustível.

Desenhar e implementar um programa nacional estratégico de redução de combustível em grande escala e com orçamento plurianual, utilizando os recursos existentes nas diferentes entidades do SGIFR e desenvolvendo programas de grande escala de silvopastorícia e fogo controlado; garantir o planeamento e a execução de ações de controlo de espécies invasoras e promover o reaproveitamento dos sobrantes da exploração florestal através de compostagem ou geração de energia à escala local em biomassa; executar faixas de interrupção de combustível.

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Diminuir o valor perdido associado ao edificado rural garantindo a proteção da comunidade e do edificado em situações concretas e à escala local.

A implementação deste objetivo passará pela revisão da legislação relativa às responsabilidades e à execução das redes de defesa, através da gestão ativa das faixas de gestão de combustíveis de rede secundária em redor dos aglomerados rurais; pela criação de programas para aumentar a segurança do edificado; e por robustecer os incentivos e penalizações financeiros aos proprietários ou gestores de prédios urbanos e misto não edificados no interface entre o urbano consolidado e os espaços rurais. Os programas com medidas que promovam a autoproteção das pessoas e segurança das comunidades e a instalação de refúgios, concorrem também para cumprir este objetivo estratégico. Um relevante potenciador dos resultados será o robustecimento dos incentivos e penalizações financeiros aos proprietários ou gestores de prédios em função do risco.

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Os espaços rurais são vulneráveis ao fogo e as pessoas também o são, pelo que, os comportamentos dos cidadãos precisam de se adequar a essas vulnerabilidades, que diferem no tempo e no espaço. O perfil de risco altera-se pela situação meteorológica e a composição, carga e estrutura da vegetação, enquanto para o das pessoas e comunidades é determinado em função da sua experiência, condições físicas, idade e cultura.

A modificação de comportamentos visa assim promover junto da população a adoção das melhores práticas de defesa e também evitar o uso irrestrito do fogo, reduzir as fontes de ignição em períodos de maior risco, como as queimas e queimadas, as fogueiras, as máquinas e todas as fontes de calor que possam dar origem a um incêndio, e fazer ver que as técnicas usadas hoje para gerir os sobrantes nas propriedades agrícolas e silvícolas não podem ser as mesmas de outrora. Uma população mais reduzida e envelhecida, que usa o fogo como ferramenta pode já não ter as condições físicas necessárias para controlar uma propagação inesperada. Modificar comportamentos é, também, dar a conhecer as boas práticas de prevenção de incêndios e gestão do território e divulgar os conhecimentos.

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Reduzir o número de ignições(21) em dias com severidade meteorológica elevada ou superior, que pela sua tipologia, local e altura em que ocorrem apresentam maior risco.

Para tal, deverá reduzir-se o número e o risco das principais causas das ignições, nomeadamente, das queimas e queimadas, revendo a legislação para a realização das mesmas e definir fogo de gestão. É também fundamental reforçar-se a capacidade de vigilância e dissuasão, designadamente, concentrando as ações de vigilância em períodos e áreas criticas e com a implementação de uma rede integrada de vigilância.

Importará ainda rever-se o enquadramento jurídico para os comportamentos de risco.

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Implementar mecanismos de comunicação e informação com os vários públicos-alvo e às diferentes escalas regionais e locais, integrando os vários processos do SGIFR.

Este objetivo concretizar-se-á através de uma estratégia de comunicação especializada integrada para habitantes metropolitanos, rurais e turistas, de todas as faixas etárias, que divulgue o valor dos bens e serviços gerados nos espaços florestais e as boas práticas que evitam incêndios; dispor de mecanismos de alerta e aviso(22) adequados aos públicos-alvo em contexto de crise. A integração de práticas pedagógicas no ensino básico e secundário para o risco, é igualmente fundamental numa perspetiva estruturante e de longo prazo.

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Não é possível evitar os riscos por completo e não será possível evitar totalmente a ocorrência de incêndios no território nacional. É, porém, possível e necessário conhecer a sua probabilidade de ocorrência nas diferentes piroregiões ao longo do tempo e prever o seu eventual impacto em termos ambientais, económicos e sociais. Só desta forma é possível programar de forma equilibrada ações que permitam reduzir o grau de probabilidade da ameaça se concretizar, reduzir os seus impactos negativos em caso de ocorrência (ou capturar os efeitos positivos do fogo), programar e priorizar as operações de prevenção e supressão, de forma a minimizar e mitigar o impacto e garantir uma recuperação mais rápida dos territórios e comunidades afetados pelos incêndios.

A gestão eficiente do risco é não só uma forma de reduzir os impactos negativos concretos mas também uma forma de aumentar a confiança das populações, promovendo dessa forma uma ocupação e uma exploração adequada do território.

Para uma adequada gestão do risco, a perceção tem de ser apurada, para o que a comunidade tem de ser informada de forma rigorosa acerca de todos os fatores que condicionam o risco e da sua importância relativa. É igualmente necessário desenvolver mecanismos de informação que garantam objetividade, rigor e comunicação atempada. A comunicação do risco tem de ser suportada por evidências e conhecimento consolidado e assegurada por especialistas de comunicação adequada a cada segmento-alvo. Em caso de perigo, os avisos devem ser prioritariamente orientados para os comportamentos a adotar.

No enquadramento institucional há que melhorar as práticas de governança, os sistemas de informação e decisão e a capacitação técnica dos agentes. Este é, aliás, um tema onde o reforço de mecanismos de cooperação e coordenação interagências têm relevante espaço de melhoria, assente num modelo de ensino, reconhecimento e certificação de competências Dada a complexidade do problema e múltiplos agentes, que confere diversidade de pontos de vista e por vezes com propostas até antagónicas, a monitorização de resultados, avaliação e comunicação serão essenciais para instituir um modelo de governança do risco adequado ao desafio da Visão do SGIFR. Para tal, será decisivo estimular a cooperação e confiança interagências e promover a partilha de dados, conhecimento e experiências e consolidar culturas e regras institucionais que fomentem o mérito e ciclos de melhoria contínua.

De relevância é também a criação provisão orçamental que agilize a mitigação das consequências dos incêndios para a pequena e media agricultura, bem como, o tema dos seguros agrícolas preverem a temática dos incêndios e perda de culturas

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Realizar o planeamento anual com perspetivas plurianuais integrando os vários processos de trabalho, as várias entidades e as diferentes escalas territoriais. Este planeamento incorpora uma avaliação do risco estrutural e conjuntural.

A concretização deste objetivo resulta da existência do levantamento da biomassa e carga combustível, do mapeamento das estruturas edificadas e equipamentos com valor relevante e consequentemente da elaboração dos diversos mapas de risco, da existência de dados meteorológicos adequados e de qualidade, e do desenvolvimento de mecanismos de articulação para o desenho e aprovação do plano e seu orçamento.

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Implementar as relações institucionais para a recolha, análise, tomada de decisão e comunicação sobre risco de incêndios rurais garantindo a sua correta capacitação.

Este objetivo traduz-se em programas que promoverão o aumento da eficácia da legislação; o reforço das competências de governança do risco das instituições; a definição de políticas de acordo com o enquadramento supranacional; a implementação do sistema de melhoria continua; e o desenvolvimento de sistemas de informação integrados e sistemas de comunicação eficazes e eficientes.

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Dimensionar processos e recursos no sentido de uma maior eficácia e eficiência, incorporando standards internacionais relevantes e promovendo a profissionalização dos recursos.

Estudar, analisar cenários e decidir sobre definição, dimensionamento, posicionamento e regras de envolvimento face ao risco dos meios de prevenção, vigilância e supressão, usando as melhores práticas internacionais e melhor conhecimento disponível na comunidade científica nacional.

Este objetivo engloba em particular, a capacitação das instituições tanto em termos de recursos humanos como de equipamentos, pelo que se revela de extrema importância para suportar o plano como um todo no longo prazo.

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Desenvolver as competências de todos agentes do SGIFR garantindo o princípio da especialização e para determinadas atividades suportar a necessária profissionalização e aumento do conhecimento.

A implementação será definida num programa nacional de qualificação dos agentes SGIFR, tendo em conta o mapeamento dos perfis profissionais de competências assente num modelo de ensino, reconhecimento e certificação de competências, em colaboração e articulação com os centros de conhecimento (e.g. ForestWise) e partilha de experiências com as melhores práticas internacionais.

A implementação destes objetivos estratégicos enquadra-se no contexto do SGIFR cuja cadeia de processos se detalha em documento próprio.

5.2. Metas

Estes objetivos irão concorrer para atingir as seguintes metas, propostas por este Plano Nacional.

Portugal protegido de incêndios rurais graves concretiza-se quando apesar do previsível agravamento do risco de incêndio:

- A perda de vidas humanas em incêndios, embora sendo possível, seja um fenómeno raro;

- A percentagem dos incêndios com mais de 500ha se fixar abaixo de 0.3% do total incêndios;

- A área ardida acumulada no período da década seja inferior a 660.000ha (a atualizar até 2023 para valor considerando perdas de bens e serviços).

6. Principais impactos legislativos

A implementação do SGIFR requer a alteração dos diplomas que fixavam os mecanismos anteriores, o que inclui, desde logo, o Decreto-Lei 124/2006, de 28 de junho, que deve ser integralmente reformulado. Essa intervenção passa pelo Decreto-Lei 134/2006, de 25 de julho, que aprova o Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS). Importará também considerar a reformulação do diploma que regula a proteção civil no âmbito municipal, a Lei 65/2007, de 12 de novembro, de modo a que as autarquias se adaptem aos desafios que o PNGIFR lhes coloca. Igualmente importante é a consequente revisão de todos os diplomas que daí emanam, como o Regulamento de Organização e Funcionamento do Dispositivo de Prevenção Estrutural, a Diretiva Única de Prevenção e Combate, o Regulamento do Fogo Técnico, entre outros. Será ainda relevante concretizar propostas legislativas relativas à intervenção do Estado na recuperação das áreas ardidas. Todos esses diplomas devem servir de alicerce ao novo Sistema, que pressupõe mecanismos de reporte vertical e um planeamento centralizado.

O SGIFR contempla novos modos de prevenção de incêndios, com impacto ao nível do ordenamento do território ou de novas opções de planeamento, formas de gestão de combustível e de ordenamento florestal. Essas novas diretrizes devem ser gradualmente implementadas por entidades públicas mas também pelos operadores privados que de alguma forma procedem à exploração de recursos florestais. Tal implica uma revisão dos instrumentos de planeamento de defesa contra incêndios, por exemplo os Planos Municipais e os Planos Intermunicipais de Defesa da Floresta Contra Incêndios. Com efeito, o novo Sistema só ficará plenamente operacional quando as orientações estiverem concretizadas ao nível local que estarão dependentes destas revisões.

No caso do Decreto-Lei 124/2006, de 28 de junho, a sua reformulação passa também pela reconversão de todas as opções operacionais aí consagradas que careçam de revisão, sobretudo as que constituam opções relevantes no método de prevenção dos incêndios rurais. Nesse particular, sublinha-se que o futuro diploma deve consagrar legalmente apenas as matérias que, nos termos da Constituição da República Portuguesa, careçam de previsão legal, deixando para a esfera regulamentar as matérias e os aspetos que se revistam de tecnicidade e dimensão infra legal, dotando da necessária flexibilidade que facilita a sua constante atualização.

A implementação do SIGFR vem consagrar, conforme preconiza a Lei de Bases da Política Florestal (Lei 33/96, de 17 de agosto), uma organização nacional, regional e sub-regional com funções de planeamento e coordenação das ações de prevenção e deteção e de colaboração no combate aos incêndios, prevista agora na orgânica publicada para o ICNF, I. P.. Mas há outras implicações ao nível de diplomas legais que regem o funcionamento das entidades públicas, em relação aos quais devem ser aprovadas normativos legais. Particular enfoque merecem os regimes legais relativos à operacionalização de novos mecanismos de coordenação e implementação financeira do SGIFR, que passa pela revisão do Regulamento do Fundo Florestal Permanente, pela criação de um regime especial de financiamento e atribuição de subvenções públicas (relativamente ao Decreto-Lei 167/2008, de 26 de agosto), no sentido de estes estarem alinhados com os novos objetivos do SGIFR. O mesmo vale no que tange ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis ou a revisão do código penal, na definição de incêndio rural ou ainda na alteração do regime sucessório, conforme é proposto no programa de ação.

A intervenção legislativa abarca ainda os domínios do cadastro e do regime das expropriações. Assim, afigura-se crucial para o sucesso do SGIFR o incremento das áreas cobertas por cadastro predial e na sua ausência por informação cadastral simplificada. Por outro lado, afigura-se também que o regime de informação cadastral simplificada e o regime de cadastro predial confiram legitimidade ao ICNF, I. P., para promover procedimentos de representação gráfica georreferenciada ou de execução de cadastro predial tendo em vista o ordenamento florestal e se necessário a expropriação de terrenos.

Semelhante habilitação legal deve ser conferida ao ICNF, I. P., no contexto do Código das Expropriações, sobretudo conferindo-lhe a autoridade para conduzir expropriações por zonas nos casos de prevenção de incêndios rurais ou outras medidas previstas na Lei de Bases da Política Florestal e que aguardam regulamentação.

7. Monitorização e avaliação

No âmbito deste Plano os conceitos de monitorização e avaliação (M&A) são usados na aceção promovida por organizações como a OCDE ou as organizações do sistema das Nações Unidas. Assim, entende-se por monitorização o processo contínuo de recolha sistemática de dados sobre os indicadores que fornece aos gestores e demais partes interessadas, indicação sobre os progressos realizados e a execução dos objetivos e recursos afetos. Por outro lado, a avaliação consiste no processo sistemático de apreciação sobre o mérito ou valor de uma intervenção.

O sistema de M&A é uma ferramenta de gestão básica e essencial para determinar o nível de desempenho do Plano, permitindo suportar as decisões de gestão com base em evidências e, assim, introduzir racionalidade no processo de tomada de decisão.

Enquanto instrumento de política pública, o presente Plano tem de beneficiar de um sistema de M&A que permita, de forma tempestiva e rigorosa, acompanhar os progressos alcançados e tomar decisões relativas a medidas preventivas e/ou corretivas necessárias à boa consecução das metas nele previstas. Para o efeito, é fundamental o desenvolvimento de um sistema de M&A responsivo e adequado às necessidades informativas das várias partes interessadas, colmatando assim algumas das debilidades anteriormente enunciadas nos exercícios de monitorização e avaliação do PNDFCI(23).

Neste sentido, o presente Plano vem fixar o roteiro para a construção de um sistema de M&A orientado para os resultados, determinando um conjunto de princípios orientadores e uma arquitetura para a coordenação e gestão da função avaliação.

A dispersão de intervenientes no sistema e correspondente multiplicidade de sistemas de recolha de dados apelam a uma intervenção prioritária de conciliação e harmonização de práticas avaliativas. Sem colmatar as debilidades identificadas em matéria de mecanismos de recolha, sistematização e processamento regular de dados, qualquer exercício avaliativo futuro é espúrio e sem valor acrescido para a tomada de decisão.

Deste modo, importa conduzir um exercício de determinação das capacidades de monitorização e avaliação existentes no Sistema, para de seguida colmatar as debilidades identificadas e aperfeiçoar o sistema de M&A através da adequação às necessidades impostas pelos objetivos e indicadores em que se ancora o Plano.

Problemas sociais complexos exigem um modelo de governação integrado e, tal como observado em avaliações anteriores, a natureza do Plano implica, também ao nível do sistema de M&A, um modelo de gestão e operacionalização adequado à pluralidade de atores e responsabilidades.

A constituição de uma unidade de coordenação de M&A do Plano permite assegurar que as atividades de M&A decorrem de forma regular, facilitando a elaboração dos relatórios anuais de execução e a gestão dos processos de avaliação interna e externa.

Esta unidade, a funcionar na dependência da AGIF, I. P., integra representantes das entidades do sistema, bem como outras entidades relevantes, enquanto fornecedores de dados de contexto, no processo de M&A. Tem como responsabilidade elaborar o Plano de M&A, identificar lacunas de informação, harmonizar orientações, zelar pela existência de informação relevante para o apuramento dos indicadores, apoiar o processo de elaboração do relatório anual de monitorização e execução, apoiar o processo de formulação dos termos de referência e contratação das avaliações. Este relatório de monitorização informa o capacitador do processo de governança.

Estabelece-se a obrigatoriedade de realização de avaliação externa intermédia e final por cada bloco de execução previsto no Plano, ou seja, a avaliação intermédia ocorre em 2024 e a avaliação final em 2031, sem prejuízo de outras iniciativas de avaliação focadas e parcelares, de acordo com as necessidades informativas das partes interessadas que venham a ser incluídas no plano de avaliação.

Os termos de referência para os exercícios avaliativos serão fundamentados em perguntas de avaliação, de acordo com critérios de pertinência, eficiência, eficácia, sustentabilidade, ou outros que se revelem adequados.

Face ao exposto, os tópicos de avaliação relacionam-se diretamente com os objetivos estratégicos a alcançar pelo Plano, podendo, a todo o tempo, ser ponderados aspetos relativos à lógica de intervenção do Plano.

O sistema de M&A do Plano será alimentado através dos dados oriundos de várias fontes já estabelecidas: o SGIF; as bases de dados de execução de instrumentos financeiros, relacionados com programas operacionais; estatísticas formais; Sistema de Informação do Programa de Sapadores Florestais; informação administrativa varia recolhida junto dos beneficiários e intervenientes no Plano, como IPMA, I. P., ANEPC, GNR, ICNF, I. P., produtores florestais, Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P. (INEM, I. P.), autoridades de gestão de programas operacionais, Fundo Florestal, entre outros.

O desenvolvimento de uma plataforma informática de interoperabilidade entre entidades, públicas e privadas, com componente geográfica para recolha, centralização e disponibilização de informação de planeamento, previsão, apoio à decisão, avaliação expedita de potenciais prejuízos, levantamento de danos e gestão de incêndios rurais, tal como previsto na alínea c) do n.º 12 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, será essencial em matéria de M&A do Plano.

A comunicação e disseminação pública de resultados da monitorização e avaliação constitui parte integrante da estratégia de comunicação do Plano, sendo que deve permitir a compreensão das dinâmicas geradas não só por um público-alvo especializado, mas também pela panóplia de interessados, em última instância, todos os cidadãos.

No que concerne aos recursos afetos à monitorização e avaliação do Plano importa realçar a necessidade de capacitar as organizações envolvidas das competências técnicas e tecnológicas necessárias. Neste domínio, estima-se que a função M&A careça de alocação de recursos financeiros às seguintes dimensões:

. Qualificação de recursos humanos;

. Aperfeiçoamento do sistema de M&A;

. Contratualização de avaliações externas;

. Atividades de comunicação e disseminação.

O exercício de M&A, tal como proposto, observa os princípios de independência, imparcialidade, credibilidade, transparência e utilidade, tal como determinam os padrões internacionais vigentes.

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Trigo, R., Pereira, J., Pereira, M., Mota, B., Calado, T., Da Câmara, C., Santo, F. (2006). Atmospheric conditions associated with the exceptional fire season of 2003 in Portugal, International Journal of Climatology, 26, 1741-1757.

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Verde, J.C., Zêzere, J.L. (2010). Assessment and validation of wildfire susceptibility and hazard in Portugal, Nat. hazards Earth Syst. Sci., 10, 485-497

ANEXO II

(a que se refere a alínea b) do n.º 1)

Cadeia de Processos do Plano de Gestão Integrada de Fogos Rurais

A cadeia de processos e capacitadores

A cadeia de processos

No modelo adotado no Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) para o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) existe uma cadeia de processos definida, com atribuição de responsabilidades em cada processo, uma boa preparação dos parceiros para que todos os operacionais e decisores estejam melhor preparados a agir e decidir, padrões de orçamentação do sistema, partilhados por todos os parceiros para uma aplicação eficiente dos recursos públicos, e a definição de um processo de monitorização e avaliação, que contribui para a melhoria contínua das políticas e programas públicos.

No anexo I, que trata a Estratégia 2020-2030, já se apresentaram as fases da cadeia de processos, que neste documento se detalham, considerando-se este anexo II uma componente operativa, destinado fundamentalmente a quem vai executar a estratégia e assegurar a sequenciação da cadeia de processos e desenho dos procedimentos associados a cada um. Desta forma, atingir-se-á uma padronização de procedimentos entre todas as entidades, e o exato conhecimento de quem tem que tipo de responsabilidade em cada ação do Sistema.

A cadeia de processos é constituída por seis fases, conforme figura 1, com o detalhe da figura 2.

(ver documento original)

Figura 1 - Fases da Cadeia de processos do SGIFR

Planeamento

O planeamento define as ações e recursos necessários para executar os programas e projetos conducentes ao cumprimento da missão do SGIFR e à concretização da Visão. Na cadeia de processos, o Planeamento é constituído por três grandes processos:

- Diretrizes estratégicas e Planeamento Integrado (PL1), para a definição de princípios orientadores nacionais, que se transpõem para instrumentos de escala regional e local e permitem elaborar as diretivas operacionais;

- Diretrizes Operacionais (PL2), que consistem na tradução da estratégia nacional com as respetivas adaptações a diferente escala;

- Orçamentação e financiamento (PL3), que resulta no orçamento anual do sistema e captação de financiamentos vários, que culminam na atribuição de verbas por entidade e atividades.

Preparação

Constituem a Preparação, os grandes processos que medeiam o planeamento e a execução, visando garantir que os cidadãos e as organizações estão, também, preparados para agir de acordo com as melhores práticas de segurança. Os grandes processos de Preparação são dois:

- Educação e capacitação das Comunidades (PR1), para facilitar a modificação de comportamentos e a adoção de medidas de autoproteção, através da participação ativa dos cidadãos e da própria sociedade em todos os momentos que contribuam para a incorporação de boas práticas no seu quotidiano. Educar e capacitar as comunidades é também fundamental para conseguir uma comunicação do risco mais eficaz;

- Comunicação do risco (PR2), para potenciar uma melhor perceção do risco e, consequentemente, a adoção das medidas de autoproteção mais adequadas face ao risco de incêndio rural, desenvolvendo-se uma transmissão de informação de origem centralizada e com uma disseminação transversal a toda a cadeia de processos.

Prevenção

A Prevenção é a execução de ações que reduzem a exposição e a vulnerabilidade ao fogo, atuando nessas variáveis para que o fogo não produza efeitos destrutivos, ou mesmo para que os elementos em risco reduzam ou anulem a sua exposição. São da Prevenção os quatro grandes processos:

- Gestão de território rural (PV1), as ações que tornam o território preparado para o fogo, como gestão de combustível, redes de defesa, novas paisagens e práticas de valorização;

- Proteção do território edificado (PV2), a criação e manutenção de boas práticas de defesa do edificado e aglomerados populacionais;

- Verificação das condições de segurança (PV3), a verificação no terreno do estado de conservação e funcionamento de estruturas e equipamentos de proteção e supressão, entre outros, as infraestruturas de abrigo e refúgio e as redes de defesa;

- Fiscalização (PV4), do cumprimento das medidas de prevenção e sinalização central das situações de incumprimento com a necessária georreferenciação.

Pré-supressão

A pré-supressão é um estado de aprontamento, de atenção à necessidade de intervenção imediata, que precedendo a supressão tem por objetivo garantir que o Sistema está pronto e tem a melhor informação. A pré-supressão integra os três grandes processos:

- Análise de Risco (PS1), a análise dos parâmetros que determinam elevação da capacidade de resposta e informação às populações;

- Vigilância (PS2), a mobilização de meios de vigilância e forças de segurança dissuasoras em áreas críticas;

- Pré-Posicionamento (PS3), a mobilização preventiva de meios de supressão e de socorro em áreas críticas.

Supressão e socorro

A supressão e socorro é a fase em que se procura a extinção do incêndio (suprimir o fogo) e socorrer as populações que estejam a ser afetadas ou que se preveja o venham a ser de acordo com a progressão esperada do fogo. São cinco os grandes processos de supressão e socorro:

- Ataque Inicial (SC1), o despacho de meios de reação rápida para supressão e socorro;

- Ataque Ampliado (SC2), o reforço de meios de supressão e socorro para incêndios que ultrapassam a capacidade de ataque inicial;

- Rescaldo e Extinção (SC3), a eliminação de pontos quentes para evitar reativações e reacendimentos, bem como a declaração de extinção perante reduzida probabilidade de reacendimento;

- Restabelecimento de segurança (SC4), a avaliação da segurança para retorno de populações deslocadas e reabertura de vias;

- Execução de planos de emergência de proteção civil (SC5), o suporte a operacionais e populações afetadas.

Pós-evento

O pós-evento inclui processos que se desenvolvem depois do incêndio, ou ainda no decurso do incêndio, mas em sectores que apresentem condições de segurança. Por simplificação da cadeia de processos, e numa interpretação iterativa deste modelo processual, a melhoria contínua é considerada como o último processo da sequência, pese embora se considere que a melhoria contínua é, ela mesma, um processo comum a qualquer outro momento da cadeia de processos. Desta forma, os três grandes processos pós-evento são:

- Investigação de causas (PE1), para apuramento das causas de incêndio;

- Recuperação (PE2), para recuperação do território e regresso das comunidades às suas condições de normalidade;

- Melhoria contínua (PE3), a identificação de debilidades e introdução de medidas corretivas no sistema através da implementação de um processo de lições aprendidas, incluindo o recurso aos centros de conhecimento e investigação.

A cada processo cabe um detalhe e descrição dos processos que os constituem, bem como a atribuição de responsabilidades. Em harmonia com os valores do sistema, em particular os da competência e experiência, esse detalhe cabe em documento próprio, sujeito a revisão periódica.

Capacitadores

A cadeia de processos do SGIFR encontra suporte em capacitadores, entendendo-se como tal as ações ou iniciativas que lhe são transversais e que sustentam ou promovem o sucesso de cada processo. São considerados capacitadores da cadeia de processos a Governança, a Qualificação e os Sistemas de Informação e Comunicação.

Governança

Dada a ambiguidade de valores em risco e a incerteza das respostas, as múltiplas entidades que participam no sistema, de forma direta e indireta, têm diferentes perceções sobre o problema, sobre os riscos e, consequentemente, sobre as soluções mais adequadas a adotar. O contexto institucional (atores, regras, convenções, processos e mecanismos) é crucial, pois, é onde a informação sobre o risco é recolhida, analisada e comunicada, e as decisões são tomadas. Importa ponderar a dimensão de governança do SGIFR, uma vez que este é o espaço onde se faz a ponte entre gestores de risco, partes interessadas e decisores (Renn, 2005).

O processo de governança do risco em Portugal envolve a coordenação política e institucional do sistema em três patamares - nacional, regional e local. Estes não são imunes à crescente incorporação desta temática no quadro europeu e global, como se confirma pelo Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes, pela Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, nem à exigência de uma sociedade civil cada vez mais consciente da exposição ao risco e menos tolerante à vulnerabilidade.

Diferentes diplomas publicados desde 2017 têm vindo a clarificar o quadro institucional do SGIFR, identificando os agentes e as respetivas responsabilidades, veja-se o modelo institucional aprovado, e em implementação, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, ou a Diretiva Única de Prevenção e Combate, Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018, de 1 de março, que densifica o modo de articulação dos múltiplos agentes com valências e responsabilidades partilhadas em meios rurais e periurbanos, nas diversas áreas tutelares, que atuam de modo a assegurar a gestão dos espaços rurais - prevenção - e a aplicação de técnicas e táticas eficazes e, tanto quanto possível, eficientes- supressão ou combate - em articulação com quaisquer riscos conexos ou derivados.

A AGIF, I. P., que tem como missão o planeamento e a coordenação estratégica e avaliação do SGIFR, e, em conformidade com a Decreto-Lei 12/2018, de 16 de fevereiro, artigos 10.º e 11.º, ao Conselho de Coordenação e ao Conselho Consultivo cabe, respetivamente, a função de articulação e coordenação, a nível nacional, das entidades públicas do SGIFR e a consulta, a nível nacional, das entidades envolvidas no SGIFR. Ou seja, através destes dois órgãos deve ser assegurada a governança do risco de incêndio de acordo com os princípios de cooperação, participação, prudência, transparência e sustentabilidade ambiental, social e económica, reduzindo a exposição e vulnerabilidade de pessoas, dos espaços naturais e da propriedade, que se pronunciarão sobre a monitorização e as medidas resultantes da avaliação do Plano.

No nível nacional devem ser estabelecidas as macropolíticas e orientações estratégicas que contribuam para reduzir o perigo (vegetação) e alterar comportamentos (proprietários, utilizadores e beneficiários diretos e indiretos do território rural). Num cenário de recursos limitados, as propostas legislativas devem acompanhar uma programação orçamental plurianual para o esforço de prevenção e combate. No que toca aos níveis regional e local deve ser promovida a concertação institucional dos respetivos atores, assegurando o enquadramento técnico das tarefas de gestão do risco numa abordagem bottom-up.

Acresce que, de forma transversal, muitos outros agentes e setores de política pública gravitam em torno do tema dos incêndios rurais, tal como resulta dos objetivos estratégicos de atuação fixados para o SGIFR: políticas de ordenamento do território e de valorização dos espaços rurais; política fiscal; políticas de conservação da natureza; estratégia energética; educação e comunicação; justiça e segurança; descentralização de competências nas autarquias locais, entre tantas outras. Sendo cada uma delas, e todas de forma integrada, chamadas à ação para a resolução de um problema complexo.

Neste sentido, no âmbito do presente plano, a governança é encarada como um pressuposto de suporte à consecução de toda a cadeia de processos, implicando três dimensões de atuação:

. organizacional, através da adequação das principais instituições às exigências e natureza do problema;

. legislativa, porquanto este é um instrumento primário de resposta administrativa e, por isso, deve refletir a articulação interministerial;

. e supranacional, dadas as características globais de algumas das causas do problema e da experiência internacional e europeia na tentativa de mitigação dos impactos causados.

Desta forma, e de modo mais detalhado, a dimensão organizacional incorpora a implementação dos novos desenhos organizacionais dos organismos responsáveis, em primeira instância, no âmbito da gestão de incêndios rurais: a ANEPC e o ICNF, I. P.. Em 2019, com a aprovação das orgânicas destes organismos, o dimensionamento e o modelo de articulação multi-escala no território nacional passam a coadunar-se com o novo paradigma em curso, sendo que no caso do ICNF, I. P., haverá uma integração faseada da componente operacional da AGIF, I. P., até 2021.

Este primeiro passo permite a implementação de mecanismos de articulação com fluxos de informação e decisão bidirecionais e horizontais, desde o nível nacional até ao nível local. Exponente máximo desta nova lógica de relacionamento será a criação de um centro multi-agências onde estão presentes as várias entidades(24) (ANEPC, ICNF, I. P., GNR, FFAA, FA, IPMA, I. P., AGIF, I. P.) e que visa reunir no mesmo espaço físico as competências de planeamento e coordenação do sistema, como forma de garantir o alinhamento estratégico e operacional e, logo, a eficácia de decisão. Trata-se de uma iniciativa que quebra silos na abordagem ao tema, promovendo o estudo e planeamento constantes e conjuntos.

No que concerne à dimensão legislativa, esta deve espelhar igualmente o modelo de governança integrada a que o novo paradigma de gestão do sistema de fogos rurais apela. Considerando o entrecruzar de políticas públicas e de departamentos governamentais convocados por este tema, o processo legislativo tem de compatibilizar por forma a facilitar a harmonização dos impulsos legislativos setoriais. Acresce ainda, que importa clarificar, eliminar redundâncias e flexibilizar regras existentes, apostando num modelo de maior responsabilização dos diversos agentes no processo de tomada de decisão, eliminando processos e procedimentos que impliquem burocracia desnecessária e custos de ordem vária.

Por último, a dimensão supranacional engloba dois tipos de estímulos: por um lado, assegurar no que espaço geopolítico e económico em que Portugal se insere se evolui para a integração de políticas com impacto no SGIFR. Tal implica liderar a agenda sobre o modelo de gestão de risco europeu, colocando em evidência as preocupações e prioridades de Portugal em termos de prioridades de investimento, processos de trabalho, dimensionamento do dispositivo e fontes de financiamento. Por outro, incorporar no sistema português, com a devida adaptação, as melhores práticas internacionais, seja por via da transposição de diretrizes operacionais, normativos legais ou exposição a ações de capacitação e qualificação dos agentes do sistema.

A governança do SGIFR manifesta-se ainda através de uma cultura de avaliação, assente num sistema de indicadores e metas, ambiciosas, mas realistas, que norteiam a ação na concretização dos objetivos fixados. A dimensão de monitorização e avaliação (M&A) do SGIFR, ancorada numa dinâmica de comunicação de boas práticas e lições aprendidas, reforça o processo de melhoria contínua, tal como se desenha no âmbito do presente plano, no processo de melhoria continua (PE3) e no capítulo dedicado a detalhar o roteiro para a monitorização e avaliação, essencial para suportar a comunicação externa e interna do processo de governança do risco.

O processo de monitorização do PNGIFR, detalhado em capítulo próprio, irá dar contributos para o seguimento anual dos indicadores de realização física e financeira, que serão cotejados para o relatório anual do SGIFR a apresentar ao Governo e a Assembleia da República, pela AGIF, I. P., conforme previsto na alínea m) do artigo 4.º do Decreto-Lei 12/2018, de 16 de fevereiro.

Qualificação

A ineficiência gerada pelo défice de conhecimento, formação técnica e qualificação dos diversos agentes e entidades do sistema impõe um novo modelo de qualificação dos recursos humanos do SGIFR. Este parte do esquema de formação e reconhecimento de competências atualmente existente fazendo-o evoluir, ao promover uma maior articulação entre as entidades que atuam nesta área, incorporando conhecimento efetivo nos diversos processos da cadeia de processos do SGIFR, alinhando-se com os princípios da especialização e profissionalização.

Um esforço de sistematização é requerido para que a multiplicidade de atores, em número e especificidades, e a própria complexidade do sistema sejam acomodadas neste novo modelo. Um modelo que simplifique mas dê coerência e coesão a todas a funções desempenhadas.

A transformação preconizada concretiza-se através de um Programa de Qualificação (PQ) do SGIFR que alcance todas as funções do sistema, dotando-as das competências adequadas às especificidades da sua missão, assegurando que, a curto, médio e longo prazo, haja agentes qualificados no sistema. Por este motivo, a qualificação reveste o papel de capacitador, na medida em que perpassa toda a cadeia de processos.

Uma transformação desta natureza apela à existência de uma parceria, de base multi-agência, que impulsione a concretização do PQ, definindo os mecanismos de regulação, implementação e, consequente, controlo e avaliação. É imprescindível um espaço colaborativo permanente cuja missão seja o estudo, planeamento e proposta estratégica do sistema e de todas as etapas do Programa de ação e do Programa de qualificação, suporte o processo de evolução formativa numa plataforma onde estejam representadas as entidades do SGIFR e zelando pela boa execução do Programa.

O roteiro para o novo modelo de qualificação dos agentes do SGIFR, detalhado em documento autónomo a publicar, contempla o mapeamento de perfis profissionais, a atualização do diagnóstico de necessidades de formação e qualificação, a implementação dos planos através de rede de entidades credenciadas, incorporando também programas de intercâmbio internacional e a identificação de necessidades a médio e longo prazo de novos recursos humanos para o SGIFR.

Sistemas de Informação e Comunicação

Para suportar o regular funcionamento da cadeia de processos há que garantir uma visão global de atividades realizadas no âmbito do SGIFR, de tal forma que todas as entidades, sem exceção, conheçam, a todo o momento da operação e em todos os locais, toda a informação de que necessitem para operar em todos os processos. Essa mesma intenção ficou aduzida na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro. Deste modo, a integração de sistemas (e.g. GeoMai e SGIF, entre outros) - ou a procura e desenvolvimento de soluções - deve assegurar que:

- Todos os documentos de planeamento são carregados numa plataforma acedível por todos os agentes;

- Todas as iniciativas de prevenção (e.g., beneficiação de caminhos, beneficiação de pontos de água, áreas geridas por técnica de gestão, etc.) são carregadas em plataforma cartográfica que permita consulta, e reutilização local ou em outros sistemas de análise geográfica;

- Todas as estruturas e infraestruturas de pré-supressão e/ou supressão são carregadas em plataforma cartográfica com capacidade de consulta e reutilização (e.g., localização de torres de vigia ou outros mecanismos de vigilância, percursos de vigilância, locais de patrulhamento, etc.);

- O estado de conservação de todas as infraestruturas e equipamentos relevantes para a cadeia de processos é anotado e consultável por todos os agentes do SGIFR para decisões melhor informadas acerca da necessidade de intervenção e defesa;

- Os parâmetros meteorológicos relevantes para a ignição e progressão de incêndios rurais, de diversas origens, são cartografados, consultáveis e reutilizáveis, com precisão e refrescamento compatíveis com as operações de pré-posicionamento, alerta e aviso, e supressão de incêndios;

- Os incêndios, quando em curso, são representados em plataforma cartográfica que exiba o ponto de início (estimado ou apurado), a extensão já afetada bem como a propagação esperada, baseada em observação no terreno e idealmente complementada por simulação de comportamento do fogo, para efeitos de apoio à decisão, identificação de oportunidades de supressão, salvaguarda de valores e posicionamento de meios, podendo consultar-se por todas as entidades e reutilizar nos seus sistemas conforme necessário;

- Todos os meios empregues em incêndios rurais, independentemente da sua titularidade, são representados sobre cartografia, permitindo ao Comandante das Operações de Socorro, aos seus Oficiais (conforme Sistema de Gestão de Operações) e a todos os representantes das entidades envolvidas ter, a todo o momento, uma Common Operational Picture(25);

- Todas as infraestruturas de especial interesse de defesa ou de suporte às operações, que as entidades identifiquem, estão cartografadas, são consultáveis e reutilizáveis;

- Os elementos relativos à investigação das causas dos incêndios são registados e consultados pelas entidades do SGIFR em observância pela reserva de cada tipo de informação.

(ver documento original)

Figura 2 - Grandes processos da cadeia de processos do SGIFR

Grandes processos

Atribuição de responsabilidades

Aos processos descritos neste anexo cabe a atribuição de responsabilidades, de modo a informar os parceiros do Sistema acerca do que deles se espera neste modelo. A atribuição de responsabilidades é efetuada com a instituição de um modelo RASCIFAa de acordo com a codificação abaixo. Por princípio, existe apenas uma entidade responsável (R), mas sempre que se indique mais que uma, deve entender-se de acordo com a sua especialização (GFR ou PCIR).

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Entidades e Convenções

Nas fichas dos processos deste anexo, os processos são identificados por um número entre parêntesis retos, e.g., [1], enquanto as questões são identificadas por uma letra entre sinais menor que e maior que, como A. Os processos são identificados pelo seu identificador rodeado de parêntesis duplos, deste modo: ((PR1)).

Associadas ao modelo RASCIFAa de definição de responsabilidades, encontrará as seguintes entidades, identificadas sempre que possível pelos seus acrónimos ou por outra codificação. O inventário de entidades não é exaustivo, podendo as entidades nucleares ao SGIFR socorrer-se da ação de outras, com valências relevantes para o processo. Toda a associação de responsabilidades no modelo RASCIFAa, para os processos, está centrado nas entidades com intervenção direta, não sendo referidas outras entidades cuja intervenção seja mais pontual, ainda que muito relevante.

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Acrónimos por ordem alfabética

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Fluxograma PL1 - Orientações estratégicas e planeamento integrado

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Fluxograma PL2 - Diretrizes operacionais

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Fluxograma PL3 - Orçamentação e Financiamento

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Fluxograma PR1 - Comunicação integrada e educação

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Fluxograma PR2 - Comunicação do risco

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Fluxograma PV1 - Gestão do território rural

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Fluxograma PV2 - Proteção do território edificado

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Fluxograma PV3 - Verificação das condições de segurança

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Fluxograma PV4 - Fiscalização

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Fluxograma PS1 - Análise de risco

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Fluxograma PS2 - Vigilância

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Fluxograma PS3 - Pré-posicionamento

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Fluxograma SC1 - Ataque Inicial

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Fluxograma SC2 - Ataque Ampliado

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Fluxograma SC3 - Rescaldo e extinção

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Fluxograma SC4 - Restabelecimento de segurança

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Fluxograma SC5 - Execução de planos de emergência de proteção civil

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Fluxograma PE1 - Investigação de causas

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Fluxograma PE2 - Recuperação

(ver documento original)

Fluxograma PE3 - Melhoria contínua

(1) Entende-se por incêndio a libertação simultânea de energia, luz e chama, gerada pela combustão de material inflamável, sem controlo no espaço e no tempo.

(2) Comissão Técnica Independente (2017) "Análise e apuramento dos factos relativos aos incêndios que ocorreram em Pedrógão Grande, Castanheira de Pera, Ansião, Alvaiázere, Figueiró dos Vinhos, Arganil, Góis, Penela, Pampilhosa da Serra, Oleiros e Sertã, entre 17 e 24 de junho de 2017". Lisboa, Assembleia da República, 297 pp.; Comissão Técnica Independente (2018) "Avaliação dos incêndios ocorridos entre 14 e 16 de outubro de 2017 em Portugal Continental. Relatório Final. Comissão Técnica Independente". Lisboa, Assembleia da República, 274 pp.; Viegas et. al (2017) "O complexo de incêndios de Pedrógão Grande e concelhos limítrofes, iniciado a 17 de Junho de 2017, ADAI/LAETA, Universidade de Coimbra, Coimbra

(3) Considera-se risco o potencial de perda associado à vulnerabilidade de um elemento exposto a um fenómeno, considerando a suscetibilidade de uma área a esse mesmo fenómeno, e a probabilidade de que ocorra.

(4) Reuniões em 23/11/2018, 7/02/2019 e 24/11/2019.

(5) Sobre plano de ordenamento florestal (fevereiro, 2019); apreciação da RCM 12/2019 (março 2019) e análise das leis orgânicas ICNF e ANEPC (abril, 2019) e por fim o parecer sobre a estratégia 2030, no âmbito da discussão pública.

(6) Documento Definição da Cadeia de Processos do Sistema de Gestão integrada e Fogos Rurais

(7) Entende-se como fogo, a combustão caracterizada por emissão de calor acompanhada de fumo, chamas ou de ambos.

(8) Propõe-se o desenvolvimento de um processo de planeamento e programação de iniciativas específicas para a reunião autónoma da Madeira durante o ano 2020, adaptando-se na medida das necessidades identificadas com a RAM, a estratégia, cadeia de processos e o programa de ação 2020-2030.

(9) Referem-se neste parágrafo as designações atuais das entidades que sucederam àquelas que em 2006 existiam aquando da aprovação quer do PNDFCI quer do sobredito diploma legal. O ICNF era então a Direcção-Geral dos Recursos Florestais e a ANEPC era a Autoridade Nacional de Proteção Civil.

(10) Fonte dados 2016: Relatório Atividades ICNF e FFP, CTI anexo 8, alinhado com Equipa da EMSGIFR; Dados enviados pela GNR; Dados enviados pela ANPC

(11) O número médio de ignições entre 2006 e 2012 foi 21.465, e entre 2013 e 2018 foi 13.843, menos 35,5% que no intervalo anterior.

(12) 25 mil hectares correspondem, aproximadamente, a 0,8% da área de povoamentos florestais, meta definida para 2018 no PNDFCI

(13) Os reacendimentos deviam ser inferiores a 1% do número anual de ocorrências, mas a média para 2006-2018 é 8%, tendo atingido 15% em 2011. Os incêndios com área superior a 1000 hectares deviam ser eliminados, porém a média para 2006-2018 foi de 14 incêndios acima dessa dimensão, e apenas em 2008 não se registaram quaisquer incêndios acima desse valor.

(14) Teoria que explica o crescimento da ocupação da área arborizada pelas mudanças tecnológicas e demográficas, consubstanciando-se quando o saldo líquido entre as áreas que transitam para a ocupação florestal e as que se perdem para outros usos é positivo. Natural ou artificial, nesta transição pode ainda ocorrer uma alteração dos objetivos de gestão destas áreas, alterando-se o paradigma desses modelos que se designam por pré-industrial, industrial e pós-industrial.

(15) Lei 99/2019 de 5 de setembro

(16) Nestes anos, 2010, 2013 e 2016, de acordo com o mais recente relatório final de áreas ardidas publicado pelo ICNF, em 2016, a estimativa de perdas ambientais e materiais, em euros, foi de 241M, 286M e 368M respetivamente.

(17) PNDFCI - Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios

(18) A classificação e a reclassificação do solo são estabelecidas em plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal, nos termos do disposto Decreto Regulamentar 15/2015.

(19) Incluindo mais de 6000 elementos que não são bombeiros: 2000 sapadores florestais das organizações de produtores florestais e dos municípios, 475 colaboradores do ICNF (CNAF e CNVN), 260 sapadores florestais da Afocelca e 3380 elementos da GNR (Guardas florestais, Sepna, torreiros da rede de vigilância e 1185 GIPS)

(20) Representação única e idêntica de toda a informação relevante que é partilhada num posto de comando.

(21) Excluem-se deste número as ignições de origem natural.

(22) Aviso: Comunicação dirigida à população potencialmente afetada pela iminência ou ocorrência de um acidente grave ou catástrofe, de modo a fornecer informação relacionada com o evento em causa e sobre as medidas de autoproteção a adotar, podendo ser enquadrada como aviso preventivo ou aviso de ação, consoante o fim a que se destina;

Alerta: comunicação ao sistema de proteção civil da iminência ou ocorrência de um acidente grave ou catástrofe, acompanhada dos elementos de informação essenciais ao conhecimento da situação, de modo a permitir o desencadear de ações complementares no âmbito da proteção e socorro, de acordo com os princípios dispostos no Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS);.

(23) Disponíveis em http://www2.icnf.pt/portal/florestas/dfci/planos/PNDFCI

(24) Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC), Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), Guarda Nacional Republicana (GNR), Forças Armadas (FFAA), Força Aérea (FA), Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA), Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF)

(25) Representação única e idêntica de toda a informação relevante que é partilhada num posto de comando.

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