Parecer 598/2000. - Ajudante de posto do registo civil - Subsídio vitalício - Inscrição na Caixa Geral de Aposentações - Subscritor da Caixa Geral de Aposentações - Remuneração.

1.ª Os ajudantes dos postos do registo civil - pelas razões constantes do parecer 50/74, de 6 de Fevereiro de 1975, do Conselho Consultivo - não podiam ser inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações (CGA).

2.ª A conclusão anterior é válida mesmo para o período posterior à entrada em vigor do Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro, pois o abono mensal previsto no artigo 7.º deste diploma não constitui remuneração correspondente ao cargo exercido, para os efeitos dos artigos 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação.

3.ª O Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio, tem como destinatários pessoais funcionários e agentes da administração central, local e regional e de outras pessoas colectivas de direito público e pressupõe a existência de uma relação jurídica de emprego público.

4.ª Os ajudantes dos postos do registo civil, atentas a sua situação jurídico-estatutária e a configuração da sua relação com a Administração, não têm direito ao subsídio vitalício previsto no Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio.

Sr. Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento:

Excelência:

1 - Para emissão de parecer pelo Conselho Consultivo, dignou-se V. Ex.ª mandar remeter à Procuradoria-Geral da República expediente diverso relacionado com a pretensão de Irene Ribeiro Leitão de Araújo de beneficiar do subsídio vitalício previsto no Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio (ver nota 1).

Entre aquele expediente encontra-se um ofício da CGA (ver nota 2), onde se afirma:

"Reportando-me ao ofício n.º 7063, de 25 de Maio próximo passado, do Gabinete de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, enviado a esta Caixa, sob a referência em epígrafe, com o ofício n.º 7429, de 11 de Maio de 1999, da Direcção-Geral da Administração Pública, e uma exposição de Irene Ribeiro Leitão de Azevedo, para informação a esse Gabinete, solicito a V. Ex.ª se digne submeter à consideração de S. Ex.ª o Secretário de Estado do Orçamento o parecer que junto, elaborado no Gabinete Jurídico desta Caixa.

Dadas as razões invocadas no referido parecer em abono da manutenção do entendimento da CGA sobre a não inscrição dos ajudantes dos postos de registo civil, e considerando a posição da DGAP e o visto de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa acerca da pretensão da interessada, solicito que S. Ex.ª o Secretário de Estado do Orçamento pondere se será de manter a posição da CGA ou de pedir novo parecer à Procuradoria-Geral da República sobre se e em que medida, face à superveniência do Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro, se mantêm as actuais conclusões do parecer 50/74, do Conselho Consultivo da PGR, designadamente as de que os ajudantes dos postos do registo civil não têm direito a ser inscritos/aposentados pela CGA nem o de perceber o subsídio vitalício previsto no Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio."

Com o objecto resultante da transcrição efectuada - reavaliação da questão da inscrição dos ajudantes dos postos do registo civil na CGA e apreciação da questão de saber se os mesmos têm direito ao subsídio previsto no Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio -, cumpre emitir parecer.

2 - Sobre as questões enunciadas, há entendimentos diversos da Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP), da CGA, da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado (DGRN) e, ainda relacionada com tal matéria, existe também doutrina do Conselho Consultivo (ver nota 3).

Comecemos então, para melhor enquadramento da consulta, por explicitar estes dados.

2.1 - Directamente relacionados com a situação dos ajudantes dos postos do registo civil, encontrámos, do Conselho Consultivo, o parecer 50/74, de 6 de Fevereiro de 1975, e o parecer 117/79, de 8 de Novembro (ver nota 4).

No parecer 50/74 concluiu-se:

"Os ajudantes dos postos do registo civil não podem ser inscritos como subscritores da CGA."

Esta conclusão está assente na fundamentação seguinte.

A possibilidade de existência de postos do registo civil estava prevista para as "freguesias rurais onde a densidade de população e as dificuldades de comunicações com a sede do concelho" os tornassem necessários, podendo igualmente funcionar nos estabelecimentos hospitalares de grande movimento (artigo 9.º do Decreto-Lei 44 603, de 28 de Novembro de 1961).

Os ajudantes dos postos do registo civil tinham direito à percepção de emolumentos - metade dos emolumentos correspondentes aos assentos de nascimento e de óbito e à organização dos processos de casamento realizados com base em declarações prestadas no posto, e os emolumentos cobrados pela requisição, feita por seu intermédio, de certidões que hajam de ser passadas por conservatória diversa daquela a que o posto pertence (artigo 46.º do Decreto-Lei 44 063).

Simultaneamente, previa-se a extinção dos postos "cujo funcionamento não se justifique pelas circunstâncias previstas na lei" (artigo 13.º, n.º 3, do Decreto 314/70, de 8 de Julho).

Nesta medida - ponderava-se -, "o posto de registo civil é uma realidade ditada não por uma estrutura administrativa mas por razões específicas de comodidade das populações, tendendo naturalmente para a extinção à medida que as dificuldades que justificam a sua existência forem sendo superadas".

Estas circunstâncias reflectiam-se no estatuto dos servidores dos postos do registo civil:

"Não tendo limite de idade nem para o ingresso nem para a cessação de funções; exigindo-se-lhes apenas como habilitações literárias a escolaridade obrigatória e podendo ser exonerados a todo o tempo; não auferindo qualquer ordenado ou salário, tendo direito, somente, à percepção de determinados emolumentos, que, em numerosos casos, não atingem 100$00 anuais, ou, até, não chegam a 5$00 por mês - e isto quando alguma coisa recebem, porque há postos de que as populações se não socorrem durante meses consecutivos -, os ajudantes dos postos do registo civil possuem um estatuto muito especial dentro dos servidores do Estado.

Desde logo, pode afirmar-se que ao exercício das suas funções não corresponde, por parte do Estado, uma remuneração que lhes permita sobreviver. Por isso, parcialmente ao menos, 'no provimento de lugares de ajudantes têm preferência os professores primários com residência efectiva na respectiva sede, em relação aos postos rurais, e os empregados da secretaria dos hospitais, em relação aos postos dos respectivos estabelecimentos' (n.º 5 do artigo 100.º do Decreto 314/70).

Por outro lado, se ponderarmos que aos postos rurais e aos hospitalares compete quase exclusivamente receber declarações e reduzi-las a auto, somos levados a concluir, como se diz no processo instrutor, que os ajudantes 'se mantêm nos seus postos apenas para serem úteis aos seus conterrâneos e não por qualquer interesse de ordem económica'.

Efectivamente, pensada em profundidade, a situação surge como um autêntico serviço cívico remunerado, visto que um ajudante pode estar um ano inteiro, numa aldeia serrana, à disposição dos vizinhos, sem que por isso receba um tostão. Basta que a repartição não seja solicitada ou que sejam apenas requisitadas certidões a passar pela conservatória a que o posto pertence.

Mas, então, se nos parâmetros do Estatuto a pensão de aposentação é proporcional ao tempo de serviço e a quota incide sobre a remuneração que competir ao cargo, logo se alcança que a situação dos ajudantes dos postos do registo civil não se pode enquadrar nessas linhas. É impensável que o legislador tenha querido impor a obrigatoriedade de inscrição relativamente a servidores só remunerados por meio de emolumentos, cuja percepção é incerta e que não incidem sobre todos os seus actos de competência.

Medite-se no paralelo de dois ajudantes hipotéticos: um, durante o mês, requisita à conservatória a que pertence 10 certidões. Nada recebe. O outro, no mesmo período, requisita uma certidão a conservatória diferente. Tem direito a 5$00 de emolumentos (n.º 1 do artigo 33.º da Tabela de Emolumentos do Registo Civil).

O exposto conduz-nos à seguinte conclusão: os emolumentos que em determinadas circunstâncias os ajudantes dos postos de registo civil recebem não correspondem ao cargo exercido. Devem antes ser encarados como uma participação dos povos beneficiados no custo, nomeadamente em tempo e em material, do serviço prestado.

Sendo assim, não há lugar à obrigatoriedade de inscrição que depende da circunstância de a remuneração ser susceptível de pagamento de quota e esta só incide sobre remunerações correspondentes ao cargo exercido."

No Estatuto da Aposentação (EA) - acrescenta-se - encontra-se a contraprova da conclusão acabada de referir.

Na verdade, a pensão de aposentação é fixada em função da remuneração mensal (artigo 46.º do EA); a quota para a aposentação abrange todas as remunerações que competem ao cargo, "com excepção das que não tiverem carácter permanente" (artigos 47.º e 48.º do EA).

"Mas, então, se os ajudantes dos postos do registo civil não recebem ordenado ou outra retribuição base de carácter mensal ou anual e se é indiscutível a precariedade dos emolumentos que podem, ou não, perceber, é impossível calcular, à face do Estatuto, a remuneração mensal que serviria de base à pensão de aposentação."

Refere-se, a terminar, que no EA vigente não existe a possibilidade de subscritores voluntários da CGA. Todos os que têm direito à aposentação são obrigatoriamente inscritos. Ora, deste princípio hão-de extrair-se as ilações lógicas: "quem não tem direito à aposentação não pode inscrever-se, ou, por outro ângulo, em quem não concorrer o direito de inscrição não concorre o direito à aposentação".

No parecer 117/79, em matéria de estatuto dos ajudantes de posto do registo civil, afirma-se (ponto n.º 2) (ver nota 5):

"Irene Ribeiro Leitão de Araújo exerceu o cargo de ajudante do posto do registo civil de Odivelas a partir de 1965.

O lugar fora anteriormente ocupado pelo pai e por uma irmã. Caso de sucessão familiar, característico de um tipo de provimento, em que a idoneidade dos propostos e a sua aceitação pela comunidade são normalmente factores determinantes da nomeação.

Estes dados atraem-nos para uma relação de serviço público que se afasta do esquema tradicional de quadros e carreiras e até dos mecanismos comuns de designação.

Nos termos do artigo 100.º e n.º 1 do Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado (aprovado pelo Decreto 314/70, de 8 de Julho), os lugares de ajudante dos postos do registo civil são preenchidos sob proposta dos respectivos conservadores, recaindo o provimento em indivíduos maiores, com habilitações literárias correspondentes à escolaridade obrigatória, e que ofereçam garantias de idoneidade (ver nota x).

Os ajudantes dos postos do registo civil estão directamente subordinados ao respectivo conservador, perante quem tomam posse (artigos 101.º, 73.º e 74.º do Regulamento). Não usufruindo de remunerações certas, têm no entanto direito:

a) 'A metade dos emolumentos correspondentes aos assentos de nascimento e de óbito realizados com base em autos de declarações lavrados no posto;

b) A metade dos emolumentos correspondentes à organização dos processos de casamento instaurados com base em auto de declaração ou requerimento apresentado no posto;

c) À totalidade dos emolumentos cobrados pela requisição, realizada por seu intermédio, de certidões cuja passagem seja da competência de conservatória diversa daquela a que o posto pertence.' (artigo 46.º da Lei Orgânica dos Serviços de Registo e do Notariado - Decreto-Lei 44 063, de 28 de Novembro de 1961.)

A economia da consulta não impõe que se precise com exaustão o estatuto que resulta deste regime.

Não parece, de qualquer modo, precipitado adiantar-se que os ajudantes dos postos do registo civil são agentes da Administração, por isso que exercem funções públicas num quadro bem definido de direitos e obrigações.

Noutra perspectiva, há ainda que considerar adquirida a ideia de que se trata de um vínculo funcional de que o serventuário retira utilidade económica. Não sendo típica da organização administrativa, a relação de serviço estabelecida entre o agente e o Estado supõe, por tudo isto, uma certa subjectivação de direitos que, de algum modo, se aproxima de uma situação de emprego.

De resto, tanto a Lei Orgânica como o Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado sistematizam as disposições relativas a estes ajudantes em capítulos cujas epígrafes sugerem a existência de um verdadeiro estatuto do serviço público: 'Do pessoal', 'Do pessoal dos Serviços de Registo e do Notariado', 'Da remuneração dos funcionários e das receitas dos serviços' (ver nota x1).

Nem se justificará um aprofundamento da matéria, pois é deveras compreensiva a forma como a lei, relativamente ao Estado, prefigura o vínculo funcional para efeitos disciplinares (ver nota x2)." (ver nota 6)

2.2 - Na Direcção-Geral da Administração Pública foi assumida posição, de que destacamos (ver nota 7):

"2 - Ora, parece não haver dúvida de que os 'ajudantes de posto de registo civil', quer antes, quer depois da publicação do Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro, que procedeu à revisão do Código de Registo Civil de 1978, são agentes da Administração Pública, pois são nomeados por despacho do director-geral dos Registos e do Notariado e exercem funções subordinadas sujeitas à direcção e disciplina dos conservadores do registo civil e do director-geral dos Registos e do Notariado.

3 - Quanto à remuneração susceptível do pagamento de quota, nos termos do artigo 6.º do Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro, igualmente se entende que este requisito se verifica, já que, actualmente, os ajudantes recebem remuneração mensal e anteriormente recebiam emolumentos.

4 - O argumento de que a remuneração ou os emolumentos eram de valor irrisório não colhe, em nosso entender, porque não é a quantidade do valor da remuneração que retira aos ajudantes dos postos do registo civil a qualidade de agentes da Administração Pública. De notar que, no caso da interessada, o posto de registo civil de Odivelas (actualmente cidade e sede de concelho) tinha um movimento que produzia emolumentos suficientes para a exponente deles viver.

5 - Nesta conformidade, somos de parecer que à exponente deve ser atribuído o subsídio previsto no Decreto-Lei 134/79, 18 de Maio."

2.3 - A CGA tem mantido o entendimento de que aos ajudantes dos postos do registo civil não assiste o direito de inscrição na CGA (ver nota 8).

Apoia-se essencialmente no parecer 50/74, do Conselho Consultivo, de cuja doutrina entende não se afastar o parecer 117/79, também deste Conselho.

Acerca do "novo argumento que se colhe da exposição da interessada", que afirma "ter recebido participações emolumentares de montante razoável", defende-se que "a posição da CGA se funda em razões que transcendem a mera questão do quantitativo percebido por um ajudante de posto do registo civil individualmente considerado", não cabendo à Caixa "estabelecer um patamar a partir do qual os ajudantes devem ser inscritos como subscritores, situação que, desde logo, seria de muito duvidosa constitucionalidade".

2.4 - Na DGRN foi elaborado parecer em 7 de Maio de 1993 "no qual se defendeu o direito dos ajudantes dos postos do registo civil à inscrição na CGA"; "na sequência do estudo efectuado então, foi sobre o assunto em questão solicitado parecer daquele organismo, entidade competente na matéria, que se pronunciou em sentido negativo, tendo esta Direcção-Geral seguido o entendimento proposto pela CGA" (ver nota 9).

3 - Data de 16 de Maio de 1832 o decreto que em Portugal proclamou a existência do registo civil como serviço do Estado, geral e obrigatório, e definido, no artigo 69.º daquele diploma, como "a matrícula geral de todos os cidadãos, pela qual a autoridade pública atesta e legitima as épocas principais da vida civil dos indivíduos, a saber: os nascimentos, casamentos e óbitos".

Muito antes, já a Igreja criara para os fiéis, e com o intuito de facilitar a prova dos estados de família ligados a certos sacramentos (o baptismo e o matrimónio) e de documentar o cumprimento dos sufrágios fúnebres, um registo do estado civil das pessoas, sob a forma de assentos paroquiais (ver nota 10).

Todavia, "dificuldades experimentadas na criação do novo serviço público determinaram o recuo da posição inicial, tendo o registo paroquial continuado a aplicar-se à grande massa da população. Só o registo dos actos respeitantes aos súbditos portugueses não católicos ficou a cargo dos administradores do concelho, até que o Código do Registo Civil (CRC) de 18 de Fevereiro de 1911 veio finalmente lançar as bases definitivas do registo civil, estabelecendo o princípio da secularização do registo e preceituando que os factos a ele sujeitos só por este meio se podem provar, com a sua efectiva obrigatoriedade em relação a esses factos e para todos os indivíduos, qualquer que fosse a sua confissão religiosa" (ver nota 11).

Ao Código de 1911 sucedeu o aprovado pelo Decreto 22 018, de 22 de Dezembro de 1932, a este o aprovado pelo Decreto-Lei 41 967, de 22 de Novembro de 1958, depois o aprovado pelo Decreto-Lei 47 678, de 5 de Maio de 1967, que vigorou até 1978, altura em que o Decreto-Lei 51/78, de 30 de Março, aprovou um novo código, a que sucedeu, por fim, o Código do Registo Civil, aprovado pelo Decreto-Lei 131/95, de 6 de Junho, ainda em vigor (desde 15 de Setembro de 1995).

Importa agora precisar os momentos mais relevantes da evolução, no contexto do registo civil, da figura dos ajudantes dos postos do registo civil.

3.1 - O Código de 1911 previa o estabelecimento, nas "freguesias distantes das conservatórias e demais repartições do registo civil", dos "postos de registo civil que forem indispensáveis para comodidade dos povos, os quais serão dirigidos por ajudantes", "nomeados pelo conservador geral [...] de entre as pessoas idóneas aí residentes, preferindo-se os professores e professoras de instrução primária, presidentes ou secretários das juntas de paróquia, ou outros empregados públicos, que poderão acumular as suas funções com quaisquer outras públicas ou particulares" (artigos 27.º e 29.º do Código e 1.º da Lei de 10 de Julho de 1912).

Os ajudantes dos postos tinham competência para requerer certidões e receber as declarações relativas a nascimentos e óbitos, bem como as declarações para casamento, com organização dos respectivos processos (artigos 2.º e 8.º daquela lei).

Os ajudantes encarregados dos postos tinham direito a metade dos emolumentos cobrados pelos actos cujas declarações recebessem e pelos registos que lavrassem (artigo 10.º da Lei de 10 de Julho de 1912) (ver nota 12).

3.2 - Nos termos do Código de 1932, havia, por regra, uma conservatória do registo civil em cada concelho e postos de registo civil nas freguesias que distassem mais de 5 km da sede do concelho, podendo, em hospitais ou grupos de hospitais, "ser criados postos do registo, exclusivamente destinados aos registos de nascimentos e óbitos neles ocorridos, e aos casamentos in articulo mortis, legitimações e perfilhações que sejam urgentes e respeitantes a indivíduos internados nos ditos estabelecimentos" (artigos 4.º a 6.º do CRC de 1932).

Os lugares de ajudantes dos postos do registo civil eram providos em pessoa idónea pelo Ministro da Justiça, sob proposta do conservador, tendo preferência "os professores do ensino primário de ambos os sexos"; tomavam posse perante o agente do Ministério Público da respectiva comarca e as suas funções eram "acumuláveis com qualquer outro cargo público ou particular" (artigo 42.º).

Aos ajudantes dos postos do registo civil competia:

1.º Receber as declarações relativas a nascimentos e óbitos;

2.º Receber as declarações para casamento, organizar os respectivos processos, afixar editais e remeter aqueles ao conservador competente para controlo;

3.º Realizar o acto de casamento e lavrar o respectivo assento;

4.º Requisitar as certidões que lhes sejam pedidas;

5.º Passar boletins e cédulas pessoais;

6.º Desempenhar outras funções que o código ou a lei lhes cometessem (artigo 98.º).

Na vigência do Código de 1932, foi publicada a Lei 2049, de 6 de Agosto de 1951 (ver nota 13), que promulgava a organização dos serviços de registo e do notariado.

Nos termos do artigo 174.º da Lei 2049 (ver nota 14), os ajudantes dos postos do registo civil tinham direito:

a) A metade dos emolumentos relativos aos assentos de nascimento e de óbito realizados com base em autos de declarações lavrados no posto;

b) A metade dos emolumentos correspondentes à organização de processos de casamento instaurados com base em autos de declarações lavrados ou requerimentos apresentados no posto;

c) À totalidade dos emolumentos cobrados pela requisição, realizada por seu intermédio, de certidões cuja passagem seja da competência de conservatória diversa daquela a que o posto pertence.

Dispunha-se também que os postos do registo civil funcionariam todos os dias, incluindo os domingos e feriados, para todo o serviço da sua competência, devendo as horas de abertura ao público ser fixadas pelo director-geral dos Registos e do Notariado, ouvidos o ajudante e o conservador interessado (artigo 17.º, § 2.º, da Lei 2049).

3.3 - O Decreto-Lei 41 967, de 22 de Novembro de 1958 (ver nota 15), aprovou um novo Código do Registo Civil.

Foi, então, ponderado "o problema dos postos rurais, cujo mau funcionamento - em grande parte devido à dificuldade de recrutamento dos respectivos ajudantes - tem sido denunciado algumas vezes como causa de perturbação dos serviços".

Não se optou, no entanto, pela sua eliminação, porque, "a despeito de a dificuldade de comunicações (principal razão justificativa da criação e manutenção dos postos rurais) não ter presentemente a acuidade que tinha em épocas anteriores, mercê do progressivo desenvolvimento do sistema rodoviário e da rede de transportes colectivos", não faltam ainda hoje em algumas regiões do País aglomerados populacionais para cujos habitantes a deslocação à sede do respectivo concelho representa um sacrifício pesado e muitas vezes incomportável.

Ora, sendo os serviços do registo civil de utilização frequente e forçada para todos, "não faria sentido privar as populações de mais baixo nível económico da regalia, que desde há muito lhes vem sendo concedida, de disporem junto do centro da sua actividade dos serviços que lhes facilitem o cumprimento das suas obrigações em matéria de registo civil".

Mas, não obstante a sua manutenção, "não deixou todavia de limitar-se a competência dos postos rurais aos actos de registo em que verdadeiramente se justifica a mediação entre os interessados e as conservatórias" (citámos o preâmbulo do Decreto-Lei 41 967).

A grande limitação operada na competência dos ajudantes dos postos verifica-se no tocante ao casamento: pelo Código do Registo Civil de 1932 (aprovado pelo Decreto 22 018, de 22 de Dezembro de 1932), a respectiva actividade nesta matéria estendia-se à própria celebração do acto; no regime do Código de 1958 apenas podem receber a declaração, pertencendo, a partir daí, a competência às conservatórias (ver nota 16).

Assim, nos termos do artigo 16.º do CRC de 1958, competia aos ajudantes dos postos rurais:

1.º Receber e reduzir a auto as declarações relativas aos nascimentos e óbitos ocorridos na área da sua jurisdição, e bem assim as declarações para a instauração do processo preliminar de casamento;

2.º Requisitar às conservatórias as certidões que, por intermédio do posto, forem solicitadas pelos interessados;

3.º Praticar os demais actos cometidos por lei à competência dos postos (ver nota 17).

Após a Lei 2049, de 6 de Agosto de 1951, que, em matéria de registos e do notariado, reunia os princípios de ordem legal e os preceitos de carácter meramente regulamentar, optou-se por repartir por diplomas autónomos estas duas classes de normas - assim, o Decreto-Lei 44 063, de 28 de Novembro de 1961 (ver nota 18), contém a orgânica dos serviços dos registos e do notariado e o Decreto 44 064, de 28 de Novembro de 1961 (ver nota 19), aprova o Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado.

O Decreto-Lei 44 063 previa, como órgãos normais dos serviços de registo civil, a existência obrigatória de uma conservatória dos registos centrais (artigo 1.º) e de conservatórias na sede de cada concelho (artigo 3.º), bem como a possibilidade de haver postos do registo civil nas freguesias rurais onde a densidade de população e as dificuldades de comunicações com a sede de concelho os tornassem necessários e nos estabelecimentos hospitalares de grande movimento (artigo 9.º) (ver nota 20).

Cada posto do registo civil era chefiado por um ajudante nomeado pelo Ministro da Justiça, sob proposta do respectivo conservador, de entre indivíduos maiores do sexo masculino ou feminino, habilitados com o exame do 2.º grau de instrução primária e que oferecessem garantias de idoneidade; tinham preferência, no provimento de lugares de ajudante de posto, os professores primários com residência efectiva na respectiva sede, em relação aos postos rurais, e os empregados da secretaria dos hospitais, em relação aos postos dos respectivos estabelecimentos (artigos 35.º do Decreto-Lei 44 063 e 89.º do Regulamento de 1961).

As despesas de instalação dos postos do registo civil constituem encargo da junta de freguesia ou do estabelecimento hospitalar da sua sede (artigo 17.º do Decreto-Lei 44 063).

O Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado, aprovado pelo Decreto 314/70, de 8 de Julho (ver nota 21), manteve aquele regime de provimento - os lugares de ajudante dos postos do registo civil eram preenchidos, sob proposta dos respectivos conservadores, por indivíduos de maioridade, com a escolaridade obrigatória e que dessem as indispensáveis garantias de idoneidade; os professores primários com residência efectiva na sede do posto continuaram a ter preferência no preenchimento dos lugares de ajudantes dos postos rurais (artigo 100.º).

Os ajudantes dos postos do registo civil estavam directamente subordinados ao respectivo conservador, perante o qual tomavam posse (artigos 90.º, 65.º e 66.º do Regulamento de 1961 e 101.º, 73.º e 74.º do Regulamento de 1970).

Os ajudantes dos postos do registo civil não fazem parte dos quadros de pessoal auxiliar das respectivas conservatórias, constituído, na altura, por primeiros-ajudantes, segundos-ajudantes, terceiros-ajudantes, escriturários de 1.ª classe e escriturários de 2.ª classe (artigos 63.º e seguintes e mapa VI anexo do Regulamento de 1961 e 71.º e seguintes e mapa VI anexo do Regulamento de 1970).

3.4 - No âmbito do Código do Registo Civil de 1967 (ver nota 22), competia "aos postos rurais receber e reduzir a auto as declarações relativas aos nascimentos e óbitos ocorridos na área da sua jurisdição, requisitar às conservatórias as certidões que por intermédio do posto forem solicitadas pelos interessados, cumprir os mandados que lhes forem enviados pela conservatória e bem assim praticar todos os demais actos que a lei inclua nas suas atribuições" (artigo 16.º).

De acordo com o disposto no artigo 46.º do Decreto-Lei 44 063, de 28 de Novembro de 1961, os ajudantes dos postos do registo civil tinham direito:

a) A metade dos emolumentos correspondentes aos assentos de nascimento e de óbito realizados com base em autos de declarações lavrados no posto;

b) A metade dos emolumentos correspondentes à organização dos processos de casamento instaurados com base em auto de declarações ou em requerimento apresentado no posto;

c) À totalidade dos emolumentos cobrados pela requisição, realizada por seu intermédio, de certidões cuja passagem seja da competência de conservatória diversa daquela a que o posto pertence.

Apesar de o Decreto-Lei 44 063 ter sido objecto de várias alterações (ver nota 23), manteve-se inalterado o artigo 46.º acabado de referir, que dispunha sobre a remuneração dos ajudantes dos postos do registo civil.

Os postos do registo civil funcionavam todos os dias, incluindo os domingos e dias de feriado, com horário fixado pelo director-geral dos Registos e do Notariado, ouvidos os respectivos conservadores e ajudantes (artigos 20.º do Regulamento de 1961 e 27.º do Regulamento de 1970) (ver nota 24).

Por fim, os ajudantes dos postos do registo civil podiam ser exonerados, a todo o tempo, pelo Ministro da Justiça, sob proposta fundamentada dos conservadores (artigos 90.º do Regulamento de 1961 e 101.º do Regulamento de 1970).

3.5 - Na sequência das modificações introduzidas no direito de família pelo Decreto-Lei 496/77, de 25 de Novembro, o Decreto-Lei 51/78, de 30 de Março, aprovou um novo Código do Registo Civil (ver nota 25).

Este Código continuou a incluir os postos do registo civil entre os órgãos normais do registo civil (artigo 11.º).

Havia postos rurais e postos hospitalares e do Instituto de Medicina Legal; aos postos rurais competia "receber e reduzir a auto as declarações relativas aos nascimentos e óbitos ocorridos na área da sua jurisdição, requisitar às conservatórias as certidões que por intermédio do posto forem solicitadas pelos interessados, cumprir os mandados que lhes forem enviados pela conservatória e bem assim praticar todos os demais actos que a lei inclua nas suas atribuições" (artigo 18.º).

Em 1979-1980 são aprovados uma nova orgânica e um novo Regulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado - aquela pelo Decreto-Lei 519-F2/79, de 29 de Dezembro (ver nota 26), este pelo Decreto Regulamentar 55/80, de 8 de Outubro (ver nota 27).

O Decreto-Lei 519-F2/79 prevê, no artigo 11.º, n.º 1, a possibilidade de funcionamento de postos do registo civil nos estabelecimentos hospitalares de grande movimento e, no artigo 12.º, a possibilidade de extinção dos postos existentes em freguesias rurais.

A instalação dos postos do registo civil constitui encargo da junta de freguesia ou do estabelecimento hospitalar da sua sede (artigo 19.º).

"Os postos hospitalares são chefiados por um escriturário do quadro da conservatória a que o posto pertença, designado pelo director-geral dos Registos e do Notariado mediante proposta do respectivo conservador." (N.º 1 do artigo 51.º)

"Os postos rurais são chefiados por ajudante de posto, nomeado pelo director-geral, sob proposta do respectivo conservador, de preferência entre professores do magistério primário." (N.º 3 do artigo 51.º)

No campo remuneratório, o artigo 64.º do Decreto-Lei 519-F2/79 estabelece:

"1 - Os chefes dos postos rurais que não pertençam ao quadro do pessoal da respectiva conservatória têm direito:

a) A metade dos emolumentos correspondentes aos assentos de nascimento e de óbito realizados com base em autos de declarações lavradas no posto;

b) A totalidade dos emolumentos cobrados pela requisição, realizada por seu intermédio, de certidões cuja passagem seja da competência de conservatória diversa daquela a que o posto pertence.

2 - Os chefes dos postos hospitalares recebem o vencimento correspondente à categoria que possuam no quadro da conservatória a que pertençam."

O artigo 9.º do Regulamento, aprovado pelo Decreto Regulamentar 55/80, prevê a manutenção dos postos do registo civil cujo lugar de ajudante não se encontre vago (n.º 1) e a extinção dos postos rurais à medida que vagar o lugar de ajudante (n.º 2).

Os postos do registo civil funcionam todos os dias úteis, em horário fixado pelo director-geral dos Registos e do Notariado (artigo 23.º do Regulamento) (ver nota 28).

O CRC de 1978 foi alterado pelo Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro, em aspectos que será despiciendo enunciar.

Todavia, o Decreto-Lei 379/82 modificou igualmente o modo de remuneração dos ajudantes dos postos do registo civil, ao dispor no seu artigo 7.º:

"1 - Aos ajudantes dos postos do registo civil não pertencentes aos quadros do registo e do notariado será abonada mensalmente, a título de remuneração, por conta das receitas das conservatórias respectivas, quantia igual à média mensal por eles auferida nos últimos três anos.

2 - A remuneração a que se refere o número anterior poderá ser actualizada, mediante portaria do Ministro da Justiça, sempre que se efectue a revisão da tabela de emolumentos do registo civil."

Justificando esta alteração, afirma-se no preâmbulo do Decreto-Lei 379/82:

"5 - A tabela de emolumentos do registo civil é alterada com o objectivo de simplificação da conta, nomeadamente através da fusão da taxa de reembolso com a verba emolumentar e da uniformização de algumas destas.

Como inovação de fundo, é estabelecida a isenção emolumentar nos registos de nascimento e de óbito." (Sublinhado nosso.)

3.6 - Em 15 de Setembro de 1995 entrou em vigor o Código do Registo Civil, aprovado pelo Decreto-Lei 131/95, de 6 de Junho (ver nota 29).

No preâmbulo deste diploma afirma-se a dado passo:

"8 - Na linha de orientação já anunciada no Decreto-Lei 519-F2/79, de 29 de Dezembro, que aprovou a Lei Orgânica dos Serviços dos Registos e do Notariado, consideram-se agora definitivamente extintos os postos e as delegações do registo civil. Das delegações criadas já nenhuma existe e os raros postos ainda em funcionamento, pese embora o alto contributo prestado ao registo civil em lugares recônditos do País no passado, já não correspondem hoje a uma necessidade real das populações, não só face às reduzidas competências que lhes eram atribuídas mas, sobretudo, face à evolução dos meios de comunicação."

Em conformidade com o propósito anunciado, o diploma que aprovou o Código do Registo Civil vigente revoga, entre outros, o Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro, os artigos 11.º, 12.º, 19.º, 51.º, 64.º, 86.º e 87.º do Decreto-Lei 519-F2/79, de 29 de Dezembro, e "os artigos 5.º, n.º 3, 9.º, 23.º, 99.º, 117.º e 118.º do Decreto Regulamentar 55/80, de 8 de Outubro" (ver nota 30) - artigo 4.º, alíneas c), g) e h), do Decreto-Lei 131/95; ao mesmo tempo, o Código do Registo Civil deixou de fazer referência, entre os órgãos do registo civil (artigos 8.º e 9.º), aos postos do registo civil.

4 - O perfil dos postos do registo civil e o estatuto dos respectivos ajudantes apresentam, apesar da sucessão dos respectivos suportes normativos, uma relativa homogeneidade, caracterizada pelos seguintes traços fundamentais:

Previa-se, de início, em termos gerais, a possibilidade de existência de postos do registo civil nas freguesias rurais onde a densidade da população e as dificuldades de comunicação com a sede de concelho os tornassem necessários, bem como nos estabelecimentos hospitalares de grande movimento;

As despesas da instalação dos postos constituem encargo da junta de freguesia ou do estabelecimento hospitalar da sua sede;

Os postos funcionam todos os dias úteis, em horário fixado pelo director-geral dos Registos e do Notariado;

Os postos do registo civil cujo funcionamento se não justificasse pelas circunstâncias previstas na lei eram extintos;

Os postos são chefiados por ajudantes dos postos do registo civil, nomeados, de início, pelo Ministro da Justiça, depois, pelo director-geral dos Registos e do Notariado, sob proposta do conservador respectivo, de entre indivíduos maiores, idóneos e com a escolaridade obrigatória;

No provimento dos lugares de ajudantes dos postos do registo civil tinham preferência os professores primários com residência efectiva na respectiva sede, em relação aos postos rurais, e os empregados da secretaria dos hospitais, em relação aos postos dos respectivos estabelecimentos;

Os ajudantes dos postos estão directamente subordinados ao respectivo conservador, perante quem tomam posse, mas não fazem parte dos quadros de pessoal auxiliar das respectivas conservatórias;

É-lhes aplicável o regime disciplinar dos funcionários e agentes da Administração (pressuposto explícito do parecer 117/79);

Não auferem ordenado ou salário, tendo direito somente à percepção de determinados emolumentos e, a partir de 1982, ao abono mensal de quantia igual à média mensal por eles auferida nos últimos três anos;

Têm, os ajudantes dos postos do registo civil, uma competência que foi sendo gradualmente restringida e que, após o Código do Registo Civil de 1967 e quanto aos postos rurais, se fixou, essencialmente, no recebimento e redução a auto das declarações relativas a nascimentos e óbitos ocorridos na área da sua jurisdição, e na requisição às conservatórias das certidões solicitadas pelos interessados;

Os ajudantes dos postos podem ser exonerados a todo o tempo, sob proposta fundamentada dos respectivos conservadores.

5 - É altura de fazer referência ao regime da função pública e aos sujeitos a quem incumbe o seu desempenho.

O Conselho Consultivo teve, há pouco tempo, oportunidade de actualizar a abordagem destas matérias. Fê-lo no parecer 28/99, de 10 de Fevereiro de 2000 (ver nota 31), em termos depois retomados no parecer 23/98, de 6 de Abril de 2000 (ver nota 32), e que, nesta parte e com as necessárias adaptações, iremos recuperar.

O regime da função pública é essencialmente caracterizado pela atribuição ao trabalhador de uma situação estatutária e regulamentar uniformemente aplicável a todos os que pertençam a um mesmo grupo de pessoal e integrem a mesma categoria; tal situação estatutária é constituída por um conjunto de direitos e deveres que se destinam a garantir a subordinação da actividade profissional aos fins do interesse público que a entidade empregadora visa prosseguir.

A especificidade do regime da função pública manifesta-se em vários aspectos característicos, tradicionalmente apurados, abrangendo, entre outros, o regime de recrutamento e selecção (v., sobre o acesso à função pública, o artigo 47.º, n.º 2, da Constituição), o regime de carreiras e promoções, o regime de dependência hierárquica, o regime disciplinar, o regime de remuneração e de segurança social e o regime de estabilidade estatutária da relação de emprego (ver nota 33).

Acrescenta-se no parecer 28/99:

"O conceito de função pública é invocado na Constituição, que não prescindiu de enunciar alguns dos princípios materiais informadores do respectivo regime jurídico: direito de acesso à função pública, em regra mediante concurso (artigo 47.º, n.º 2), subordinação ao interesse público, proibição de acumulação de cargos públicos, incompatibilidades e direitos fundamentais dos trabalhadores da Administração Pública (artigo 269.º).

Em geral, entende-se que a definição constitucional da função pública corresponde ao sentido amplo que é atribuído à expressão em direito administrativo, designando qualquer actividade exercida ao serviço de uma pessoa colectiva pública, qualquer que seja o regime jurídico da relação de emprego (desde que distinto do regime comum de contrato individual de trabalho), e independentemente do seu carácter provisório ou definitivo, permanente ou transitório (ver nota x).

Tradicionalmente, a doutrina administrativa distingue, em relação aos agentes a quem incumbe o desempenho da função pública, entre funcionários e agentes administrativos (ver nota x1).

Segundo Marcello Caetano, a nota dominante da definição do funcionário é a profissionalidade. O funcionário - afirma - 'é, antes de mais, um profissional da função pública, um homem que dela faz o objecto da sua actividade ocupacional e nela procura a sua carreira. A profissionalidade, porém, depreende-se de vários indícios: o provimento num lugar permanente, isto é, criado por lei para existir sem limitação de tempo, individualizado e dotado no Orçamento, é um deles; outro, deve ser a remuneração por vencimento arbitrado por lei para a ocupação por tempo completo, pois de contrário terá de admitir-se que o agente tem outra actividade profissional; o terceiro é que [...] o tipo de provimento traduza voluntariedade do exercício e a natureza das funções permitam a devoção do agente à actividade administrativa com a intenção de dela fazer por toda a vida a sua profissão' (ver nota x2).

A partir de tais premissas, Marcello Caetano acaba por definir funcionário público como o 'agente administrativo profissional submetido ao regime legal da função pública' (ver nota x3).

João Alfaia não diverge essencialmente desse conceito, acentuando, no entanto, a par do requisito da profissionalidade, a necessidade de o agente se encontrar subordinado a um regime de direito público (ver nota x4).

Em contraposição, agentes administrativos são - ainda no entendimento do primeiro autor citado - 'os indivíduos que por qualquer título exerçam actividade ao serviço de pessoas colectivas de direito público, sob a direcção dos respectivos órgãos' (ver nota x5). Segundo esta concepção, o exercício de funções ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público constitui elemento essencial da definição do agente administrativo, mas, por outro lado, não importa o carácter público ou privado do título pelo qual o indivíduo exerça a sua actividade, pelo que os empregados que prestam serviço a uma pessoa colectiva pública em regime de contrato de trabalho serão agentes administrativos (ver nota x6).

Por seu turno, João Alfaia, abstraindo embora da situação específica dos agentes de direito privado, na distinção entre funcionários e agentes administrativos, coloca o acento tónico no carácter da profissionalidade do exercício de funções, interpretando esse requisito de profissionalidade como correspondendo à prestação de serviço que satisfaça a necessidade permanente da Administração e que confira estabilidade de emprego através de uma investidura definitiva (ver nota x7).

No entanto, a formulação conceitual destes dois autores, que correspondia à da generalidade da doutrina contemporânea (ver nota x8), carece de ser ajustada, na actualidade, à luz dos critérios legais que derivam do diploma que estabeleceu o regime da relação jurídica de emprego na Administração Pública.

Nos termos do artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro, o contrato de trabalho a termo certo não confere ao particular outorgante a qualidade de agente administrativo, ao contrário do que sucede com o contrato administrativo de provimento (artigo 14.º, n.º 2). Por outro lado, o contrato administrativo de provimento, concedendo embora o qualificativo de agente administrativo, destina-se a assegurar o exercício de funções próprias do serviço público, com sujeição ao regime jurídico da função pública, e com carácter de subordinação, mas a título transitório (artigo 15.º, n.º 1), assim se distinguindo da relação estatutária, que é estabelecida através de um acto unilateral de nomeação, com vista ao preenchimento de um lugar do quadro e ao exercício de funções próprias do serviço que revistam o carácter de permanência, e que atribui ao nomeado a qualidade de funcionário (artigo 14.º, n.os 1 e 5).

Com Ana Fernanda Neves podemos considerar que 'o elemento de diferença entre agente administrativo e funcionário, estabelecido na lei, queda-se no carácter temporário ou permanente de exercício de funções próprias do serviço público, determinando a e determinado pela não integração ou pela integração no quadro, respectivamente' (ver nota x9).

A noção de funcionário legalmente acolhida incorpora três notas características: a permanência, objectivada na ocupação de um lugar do quadro (ver nota x10), a profissionalidade, que envolve uma ideia de continuidade ao serviço e pressupõe a sujeição a certas restrições no que concerne à acumulação com outros cargos ou empregos públicos ou com actividades privadas (ver nota x11), e a subordinação a um regime específico de direito público, revelado por um conjunto de direitos e deveres predefinidos estatutariamente (ver nota x12) (-).

Mas o que verdadeiramente singulariza o funcionário é a sua titulação num lugar do quadro de um serviço ou organismo, da qual, aliás, deriva a estabilidade da relação de emprego (ver nota x13).

O conceito de agente administrativo adoptado pelo legislador é, contudo, mais restritivo do que aquele que era proposto por Marcello Caetano: Agente administrativo é o contratado em regime de direito administrativo e não já o contratado em regime de contrato de trabalho a termo certo. Por outro lado, o agente administrativo, ainda que exerça funções com carácter de transitoriedade, encontra-se subordinado a um regime de direito público, o que o distingue do contratado a termo certo, que está unicamente sujeito à lei geral de contrato de trabalho a termo certo, com as especialidades decorrentes dos artigos 18.º e seguintes do Decreto-Lei 427/89 (ver nota x14) (ver nota x15).

Por identidade da razão, não pode definir-se como agente administrativo aquele que se encontra vinculado a uma pessoa colectiva pública nos termos do regime de contrato individual de trabalho. Isso porque os elementos caracterizadores do conceito, na acepção legalmente consagrada, são hoje não apenas a transitoriedade do exercício de funções mas também a subordinação a um regime de função pública (ver nota x16)."

Aborda depois o parecer 28/99 as implicações jurídicas da substituição, no artigo 269.º da Constituição, aquando da revisão de 1982 (Lei Constitucional 1/82, de 30 de Setembro), da expressão "funcionários e agentes do Estado", que constava da versão originária, pela fórmula "trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas".

E, nesta parte, remata-se:

"Em suma, a designação 'trabalhador', no quadro de uma relação jurídica de emprego com a Administração Pública, exprime a realidade de quem se coloca à disposição do Estado ou de outra pessoa colectiva pública para prestar uma actividade, mediante retribuição e em subordinação jurídica e profissional (ver nota x17).

Se o vínculo é instituído através de nomeação e mediante integração num lugar do quadro de um serviço ou organismo, o particular adquire a qualidade de funcionário; se esse vínculo reveste um carácter temporário, ainda que se destine a assegurar o desempenho de funções correntes e próprias de serviço público (não envolvendo embora o preenchimento de um lugar do quadro), o titular é tido como agente administrativo; se o exercício de funções é ainda de carácter temporário, com subordinação jurídica mas reportado a necessidades transitórias dos serviços, em situações excepcionais ou ocasionais, o trabalhador é vinculado através de contrato de trabalho a termo certo, mantendo-se como trabalhador subordinado num regime de direito privado (e não detém como tal a qualidade de agente administrativo) (ver nota x18); se, enfim, de acordo com um regime legal especialmente previsto, um serviço ou organismo puder recrutar trabalhadores em regime de contrato individual do trabalho, para o desempenho de tarefas profissionais de carácter permanente, estes são ainda trabalhadores subordinados de direito privado, não reconduzíveis a qualquer das anteriores qualificações de funcionário ou agente administrativo (ver nota x19)."

Os desenvolvimentos precedentes sobre a conceptualização de funcionários e agentes reportam-se a situações-padrão e, não tendo a virtualidade de resolver tabelarmente situações marginais, hão-de constituir parâmetros a ter em conta na sua resolução.

Isto é, há-de reconhecer-se que nem antes nem depois do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro, os critérios desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência esclarecem cabalmente todas as relações existentes ou conjecturáveis entre a Administração e os particulares.

Estando em causa a condição dos ajudantes dos postos do registo civil, é essa relação que doravante iremos procurar caracterizar.

6 - Uma coisa parece clara: os ajudantes dos postos do registo civil não preenchem os requisitos para, antes ou depois da vigência do Decreto-Lei 427/89, poderem ser considerados como funcionários públicos.

Mas esta conclusão, além de evidente, é inócua.

Como afirma Marcello Caetano, sendo funcionário, em cada país, quem as respectivas leis qualificam como tal, o direito administrativo "tem, sim, que estabelecer o conceito de agente administrativo, para que se saiba o que pertence e o que não pertence ao seu campo de estudo" (ver nota 35).

Os pareceres n.os 50/74 e 117/79 deste Conselho contêm - como vimos -, sobre esta matéria, subsídios relevantes.

Poderá, eventualmente, entender-se que existe, no primeiro parecer, alguma desvalorização do estatuto dos ajudantes dos postos do registo civil e, no segundo, algum excesso argumentativo; a ser assim, ter-se-á porventura procurado, num caso, minimizar o carácter impressivo da conclusão a que se chega e, no outro, fundamentar a submissão dos ajudantes dos postos ao Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, preocupação bem expressa na afirmação de que não se justificaria um maior aprofundamento de tal matéria, "pois é deveras compreensiva a forma como a lei, relativamente ao Estado, prefigura o vínculo funcional para efeitos disciplinares" (em itálico agora).

Mas, para uma adequada qualificação da figura em si mesma, interessa sobremaneira a sua densificação, que há-de resultar da análise da natureza e do conteúdo da relação de serviço que se estabelece entre a Administração e os ajudantes dos postos do registo civil, cujos tópicos essenciais atrás procurámos esboçar.

6.1 - Em tal relação sobressai, desde logo, o modo de provimento - os ajudantes dos postos eram livremente nomeados (primeiro pelo Ministro da Justiça, depois pelo director-geral dos Registos e do Notariado).

Podiam também, a todo o tempo, ser exonerados, sob proposta dos conservadores.

A existência dos postos e a competência dos ajudantes estiveram sempre ligadas a razões de natureza conjuntural, que se foram progressivamente esbatendo até à completa extinção, em 1995, dos "raros postos ainda em funcionamento" (preâmbulo do Decreto-Lei 131/95, de 6 de Junho).

Os ajudantes dos postos do registo civil exerceram as suas funções sem integração em quadros nem perspectivas de carreira e sem o estabelecimento prévio de um limite temporal, já que a todo o tempo podiam ser exonerados.

A maior ou menor permanência no exercício de funções dependeu sempre das contingências do momento e o decurso do tempo jamais conferiu estabilidade (jurídica) à relação entre os ajudantes dos postos do registo civil e a Administração.

Isto é, uma das notas dominantes desta relação é a sua precariedade: desde a nomeação, a situação do ajudante do posto do registo civil é uma situação precária, que nunca se converte em definitiva e a que, a todo o tempo, podem pôr termo tanto a Administração como o nomeado.

Mesmo quando, no Regulamento de 1980, se determina a extinção dos postos rurais à medida que vagar o respectivo lugar de ajudante (n.º 2 do artigo 9.º), isso acontece mais pela preocupação de não privar as pessoas de um serviço que tinham à sua disposição do que pelo propósito de preservar os direitos ou regalias de que beneficiavam os ajudantes dos postos, que - recorde-se - podiam ser exonerados a todo o tempo (artigo 118.º do mesmo Regulamento).

6.2 - As competências dos ajudantes dos postos do registo civil, além de escassas, foram sendo, com o tempo, progressivamente diminuídas, sobretudo a partir do Código do Registo Civil de 1958, altura em que se ponderou a extinção dos postos (cf. o artigo 16.º daquele Código e os artigos 16.º do Código de 1967 e 18.º do Código de 1978).

Os postos funcionavam todos os dias úteis, em horário adrede fixado pelo director-geral dos Registos e do Notariado, tendo naturalmente em conta, se fosse caso disso, a actividade profissional do ajudante do posto.

6.3 - Os ajudantes dos postos do registo civil estão hierarquicamente subordinados ao respectivo conservador, perante quem tomam posse, não fazem parte dos quadros de pessoal das conservatórias e estão sujeitos ao regime disciplinar da função pública.

6.4 - Outra nota relevante da condição dos ajudantes dos postos do registo civil reside no carácter não profissional do exercício de funções e, por via do mesmo, na inexistência do direito a retribuição, esta entendida como "contrapartida do trabalho" (ver nota 36), como "correspectivo económico da prestação de trabalho, rectius, do exercício efectivo de funções" (ver nota 37) ou como "a atribuição de um correspectivo pelo trabalho realizado" (ver nota 38).

Vejamos, com mais detalhe, estes aspectos.

6.4.1 - Como sabemos, os lugares de ajudantes dos postos do registo civil eram preenchidos por indivíduos maiores, com a escolaridade obrigatória e que oferecessem garantias de idoneidade; no provimento dos lugares tinham preferência os professores primários com residência efectiva na respectiva sede, em relação aos postos rurais, e os empregados da secretaria dos hospitais, em relação aos postos dos respectivos estabelecimentos (artigos 35.º do Decreto-Lei 44063, 89.º do Regulamento de 1961, 100.º do Regulamento de 1970 e 51.º, n.º 3, do Decreto-Lei 519-F2/79) (ver nota 39).

A preferência legal na nomeação como ajudantes dos postos do registo civil de pessoas que exercem já um cargo público pressupõe que as funções dos ajudantes dos postos não têm a virtualidade de preencher o tempo completo de exercício de um cargo público.

Mas o facto de se tratar de funções que não preenchem o tempo completo fixado para o desempenho normal de cargos públicos demonstra que há a intenção de não profissionalizar o seu exercício (ver nota 40).

Isto é evidente nos casos em que operava a preferência legal, mas é igualmente válido para aqueles em que a nomeação recaía sobre pessoa idónea, maior e com a escolaridade obrigatória. Nesta segunda hipótese, podia a nomeação recair sobre alguém que já exercesse uma profissão ou que viesse a exercê-la depois de nomeado.

Isto é, a acumulação das funções de ajudante de posto do registo civil com quaisquer outras funções públicas ou privadas foi sempre uma nota caracterizadora do estatuto do ajudante de posto (ver nota 41).

Em ambas as hipóteses, é o mesmo o regime jurídico dos ajudantes dos postos.

6.4.2 - O exercício das funções dos ajudantes dos postos do registo civil era compensado mediante a atribuição de parte de emolumentos devidos pela prática de actos da sua competência (ver nota 42).

Também esta circunstância corrobora o propósito de não profissionalizar o cargo de ajudante do posto do registo civil - um dos índices de profissionalidade "deve ser a remuneração por vencimento arbitrado por lei para a ocupação por tempo completo, pois de contrário terá de admitir-se que o agente tem outra actividade profissional" (ver nota 43).

Os emolumentos constituem uma contraprestação paga pelos utentes pelos serviços prestados, em cujo montante os servidores do Estado participam (ver nota 44).

No caso presente, como se referiu no parecer 50/74, "os emolumentos que em determinadas circunstâncias os ajudantes dos postos do registo civil recebem não correspondem ao cargo exercido", devendo antes - dizia-se naquele parecer - ser encarados "como uma participação dos povos beneficiados no custo, nomeadamente em tempo e material, do serviço prestado".

Esta situação não se nos afigura ser qualitativamente alterada quando, como vimos (ver nota 45), a partir de 1982, aos ajudantes dos postos do registo civil não pertencentes aos quadros dos serviços do registo e do notariado - que até aí beneficiavam de emolumentos -, passou a ser "abonada mensalmente, a título de remuneração, por conta das receitas das conservatórias respectivas, quantia igual à média mensal por eles auferida nos últimos três anos" (artigo 7.º do Decreto-Lei 379/82, de 14 de Outubro).

A existência de "remuneração mensal" viabilizaria - diz-se - a aplicação do artigo 6.º do Estatuto da Aposentação e, portanto, a inscrição na CGA dos ajudantes dos postos (ver nota 46).

Importa apurar se tal alteração assume, em si mesma, natureza substancial e reflecte, da parte do legislador, um diverso entendimento do estatuto dos ajudantes dos postos do registo civil.

Afigura-se-nos que não.

O abono mensal a título de remuneração de uma dada quantia aos ajudantes dos postos surge num momento em que os postos se aproximam inelutavelmente da extinção. Seria paradoxal que o esvaziamento dos postos fosse acompanhado da valorização estatutária dos seus titulares.

Porquê, então, a alteração?

Porque o mesmo Decreto-Lei 379/82 altera a Tabela de Emolumentos do Registo Civil e, neste particular, como inovação de fundo, é estabelecida a isenção emolumentar dos registos de nascimento e de óbito [artigo 19.º, alínea a), daquela Tabela, publicada em anexo ao Decreto-Lei 379/82] (ver nota 47).

Isentando-se de emolumentos os actos de registo para cuja prática os ajudantes dos postos do registo civil ainda detinham competência, compreende-se que o legislador haja sentido a necessidade de alterar a compensação que lhes era devida, o que foi feito mediante a atribuição mensal de quantia igual à média mensal por eles auferida nos últimos três anos (ver nota 48).

Mas, sendo esta a génese do abono mensal a atribuir aos ajudantes dos postos do registo civil nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei 379/82, será excessivo pretender que a mutação traduza uma alteração qualitativa do regime de compensação dos ajudantes dos postos, com reflexos até no seu estatuto jurídico.

Foi, portanto, a força das circunstâncias, e não qualquer diferente entendimento do estatuto dos ajudantes dos postos, que levou à substituição dos emolumentos pelo abono de uma quantia mensal fixa.

6.5 - Tudo ponderado, que conclusão extrair da indagação efectuada? (ver nota 49)

Os ajudantes dos postos do registo civil não preenchem, face ao que ficou referido, os requisitos para, antes ou depois da vigência do Decreto-Lei 427/89, poderem ser considerados funcionários públicos.

Eventualmente, poderiam, antes da entrada em vigor do Decreto-Lei 427/89, ser conceptualmente considerados como agentes administrativos, uma vez que desenvolviam uma actividade administrativa ao serviço do Estado e estavam funcionalmente dependentes de uma conservatória.

O Decreto-Lei 427/89 consagra, como se viu, um conceito mais restrito de agente administrativo, exigindo ainda a "submissão do indivíduo a um regime jurídico de direito público ou, dito de outro modo, ao chamado estatuto do funcionalismo público" (ver nota 50).

Os ajudantes dos postos do registo civil são livremente nomeados e exonerados pela Administração, exercem funções que não preenchem o tempo fixado para o normal desempenho de cargos públicos (ver nota 51) e que são ou podem ser levadas a cabo em simultâneo ou para além da respectiva actividade profissional; estão submetidos, nos restritos limites da sua actuação funcional, ao chamado estatuto do funcionalismo e não têm direito a retribuição - entendida esta como contrapartida do trabalho prestado.

Não se afigurando defensável a atribuição da qualidade de funcionários, não era desajustado qualificar os agentes dos postos do registo civil com as designações abrangentes de servidores do Estado (parecer 50/74) ou de agentes da Administração, uma vez que "exercem funções públicas num quadro bem definido de direitos e obrigações" (parecer 117/79).

Tratava-se, todavia, de um exercício de funções pontual ou ocasional, o que acabava por originar uma relação de serviço que, não sendo típica da organização administrativa, apresentava algumas características que a aproximavam (ver nota 52) de uma situação de emprego, mas que não chegavam, nos moldes legais em que eram definidas, para integrar uma relação de emprego público.

As peculiaridades apontadas indiciam que nos encontramos perante uma categoria atípica (ver nota 53), próxima de situações em que, segundo Marcello Caetano (ver nota 54), não há o propósito de profissionalizar o exercício de certas funções, e em que quem as exerce apenas adquire, dos funcionários e agentes, os direitos indicados ou derivados da lei.

Adiante veremos se lhes assistem os direitos questionados na consulta.

No caso que referimos, dos cônsules honorários, o Regulamento Consular, aprovado pelo Decreto-Lei 381/97, de 30 de Dezembro, veio classificar os cônsules honorários como "agentes do Estado", que não adquirem por esse facto a qualidade de funcionários nem qualquer outro vínculo à função pública [artigo 27.º, alínea d)].

Trata-se de uma qualificação genérica, com assento constitucional (cf. artigo 269.º, n.º 1, da Constituição), que pode ser utilizada relativamente aos ajudantes dos postos do registo civil.

Construída, em termos gerais, a partir da análise do estatuto dos ajudantes dos postos do registo civil, que, por regra, recebiam, quando, em 1995, os postos foram extintos, como se refere em parecer da DGRN, um abono mensal "na quase, se não mesmo, totalidade dos casos, de montante irrisório", a doutrina exposta causará porventura alguma perplexidade em situações pontuais em que assume, porventura durante um significativo lapso de tempo, alguma expressão quantitativa o montante dos emolumentos ou do abono mensal.

Há-de, porém, reconhecer-se que, mesmo nestes casos, não se altera, nem pelo decurso do tempo nem por virtude do "montante razoável" da participação emolumentar ou do abono mensal, a natureza jurídico-estatutária entre os ajudantes dos postos do registo e a Administração.

Uma última nota para terminar esta parte.

Tem uma larga tradição no nosso direito registral, ao nível do pessoal das conservatórias e cartórios notariais, a designação de ajudantes (ver nota 55).

Ora, apesar da sugestão semântica, não há relação de proximidade entre as diversas categorias dos ajudantes e os ajudantes dos postos do registo civil.

Todavia, estava previsto que os ajudantes dos postos rurais que satisfizessem as condições de ingresso em lugares de escriturário pudessem ser colocados nas vagas existentes no quadro da respectiva conservatória (artigos 118.º, n.º 2, e 99.º, n.º 3, do Regulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado de 1980).

7 - À questão de saber se os ajudantes dos postos do registo civil podiam ser inscritos como subscritores da CGA, o parecer 50/74 respondeu negativamente.

Posteriormente, o EA foi objecto de múltiplas alterações (ver nota 56), que, todavia, não se nos afiguram susceptíveis de conduzir à alteração do entendimento expresso naquele parecer (ver nota 57).

Designadamente, é duvidoso que a própria alteração do regime remuneratório dos ajudantes dos postos do registo civil operada pelo artigo 7.º do Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro - abono mensal, a título de remuneração, por conta das receitas das conservatórias respectivas, de quantia igual à média mensal por eles auferida nos últimos três anos -, seja susceptível de determinar a alteração da conclusão alcançada no parecer 50/74.

O EA dispõe no artigo 1.º, sob a epígrafe "Direito de inscrição":

"1 - São obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, neste diploma abreviadamente designada por Caixa, os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na administração central, local e regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público, e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota, nos termos do artigo 6.º

2 - [...]" (ver nota 58)

Na sua redacção originária, o n.º 1 do artigo 5.º ("Quota para a aposentação") do EA dispunha:

"O subscritor contribuirá para a Caixa, em cada mês, com a quota de 6% do total da remuneração que competir ao cargo exercido, em função do tempo de serviço prestado nesse mês." (ver nota 59)

No que interessa ao objecto do parecer, atentemos no disposto nos artigos 6.º, 46.º, 47.º e 48.º do EA:

"Artigo 6.º

Incidência de quota

1 - Para efeitos do presente diploma, e salvo disposição especial em contrário, consideram-se remunerações os ordenados, salários, gratificações, emolumentos, o subsídio de férias, o subsídio de Natal e outras retribuições, certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo ou cargos exercidos e não isentas de quota nos termos do n.º 2.

2 - Estão isentos de quota os abonos provenientes de participações em multas, senhas de presença, prémios por sugestões, trabalho extraordinário, simples inerências e outros análogos, bem como todos os demais que, por força do presente diploma ou de lei especial, não possam igualmente influir, em qualquer medida, na pensão de aposentação.

3 - [...] (ver nota 60)

Artigo 46.º

Direito à pensão

Pela aposentação o interessado adquire o direito a uma pensão mensal vitalícia, fixada pela Caixa, nos termos dos artigos seguintes, em função da remuneração mensal e do número de anos e meses de serviço de subscritor, bem como, se for caso disso, do seu grau de incapacidade. (ver nota 61)

Artigo 47.º

Remuneração mensal

1 - Para determinar a remuneração mensal atende-se às seguintes parcelas, que respeitem ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado:

a) O ordenado ou outra retribuição base de carácter mensal, ou a duodécima parte da que for estabelecida por ano ou corresponder ao número de dias de serviço anual, quando fixada por dia ou por hora;

b) A média mensal das demais remunerações percebidas pelo subscritor nos dois últimos anos e que devam ser consideradas nos termos do artigo seguinte.

2 - Quando o período de serviço legalmente estabelecido seja inferior ao ano, o montante global das respectivas remunerações, que hajam de converter-se em mensais para os efeitos do presente artigo, será dividido pelo número de meses que naquele período se comporte.

3 - Será havida como remuneração dos cargos exercidos em regime de tempo parcial, depois de efectuada a conversão prevista no n.º 2 do artigo 26.º, a que corresponder ao serviço em regime de tempo completo.

4 - As remunerações percebidas a título de participações emolumentares, qualquer que seja a sua natureza, são em todos os casos consideradas para a aposentação, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1.

5 - [...]. (ver nota 62)

Artigo 48.º

Remunerações a considerar

As remunerações a considerar para os efeitos do artigo anterior serão as abrangidas pelo n.º 1 do artigo 6.º, com excepção das que não tiverem carácter permanente, das gratificações que não forem de atribuição obrigatória, das remunerações complementares por serviço prestado no ultramar e das resultantes da acumulação de outros cargos."

Ora, quanto atrás dissemos sobre o estatuto dos ajudantes dos postos do registo civil explicita e desenvolve o que sobre tal matéria constava já dos pareceres n.os 50/74 e 117/79.

Além disso, não há, em matéria de aposentação, diferenças significativas entre o quadro legal actual e o vigente à data do parecer 50/74.

Assim e perante a inexistência de argumentos que a infirmem, propendemos para a revalidação do entendimento de que os ajudantes dos postos do registo civil não podem ser inscritos como subscritores da CGA.

Por um lado, "os emolumentos que em determinadas circunstâncias os ajudantes dos postos do registo civil recebem [e enquanto os receberam] não correspondem ao cargo exercido"; devem antes ser encarados como uma participação dos utentes dos postos no custo do serviço prestado.

Assim, "não há lugar à obrigatoriedade de inscrição, que depende da circunstância da remuneração ser susceptível de pagamento de quota, e esta só incide sobre remunerações correspondentes ao cargo exercido".

Há, depois, uma segunda ordem de considerações.

A pensão de aposentação é fixada em função da remuneração mensal (artigo 46.º do EA).

De acordo com o n.º 1 do artigo 6.º deste diploma, a incidência de quota abrange as remunerações, consideradas como tais "os ordenados, salários gratificações, emolumentos [...] e outras retribuições, certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo exercido e não isentas de quota nos termos do n.º 2"; este n.º 2 isenta de quota, designadamente os abonos "que, por força do presente diploma ou de lei especial, não possam [...] influir, em qualquer medida, na pensão de aposentação".

Pela aposentação o interessado adquire o direito a uma pensão vitalícia, fixada pela CGA em função da remuneração mensal e do número de anos e meses de serviço do subscritor e, se for caso disso, do seu grau de incapacidade (artigo 46.º).

O artigo 47.º refere as parcelas, respeitantes "ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado", que entram na determinação da remuneração mensal.

E o artigo 48.º dispõe que as remunerações a considerar para os efeitos do artigo 47.º são as abrangidas pelo n.º 1 do artigo 6.º, "com excepção das que não tiverem carácter permanente, das gratificações que não forem de atribuição obrigatória, das remunerações complementares por serviço prestado no ultramar e das resultantes da acumulação de outros cargos".

Perante tudo isto - e como se referiu no parecer 50/74 -, "se os ajudantes dos postos do registo civil não recebem ordenado ou outra retribuição base de carácter mensal ou anual e se é indiscutível a precariedade dos emolumentos que podem ou não perceber, é impossível calcular, à face do Estatuto, a remuneração mensal que serviria de base à pensão de aposentação" (ver nota 63).

Acontece, apesar de tudo, que, a partir de 1982, aos ajudantes dos postos do registo civil não pertencentes aos quadros passou a ser "abonada mensalmente, a título de remuneração [...], quantia igual à média mensal por eles auferida nos últimos três anos" (n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro).

Passaram, portanto, a beneficiar de uma remuneração mensal fixa. Será que este dado novo é susceptível de inverter o sentido do raciocínio anterior?

Ainda assim propendemos para uma resposta negativa (ver nota 64).

A alteração verificada não tem na sua génese um diverso entendimento dos órgãos do registo civil e da sua articulação, mas apenas a circunstância de se ter passado a deixar de cobrar emolumentos pelos registos de nascimento e de óbito.

Perante esta isenção, e para não prejudicar os ajudantes dos postos, atribuiu-se-lhes um abono mensal que, em bom rigor terminológico, nem é remuneração nem constitui a remuneração que competir ao cargo exercido, de que falam os artigos 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 1, do EA.

Não é remuneração porque o seu montante é calculado a partir dos emolumentos auferidos nos três anos anteriores (a própria possibilidade de alteração da quantia devida tem por referência a revisão da tabela de emolumentos do registo civil - n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei 379/82) e também porque não obedece aos princípios gerais sobre remunerações. Deve, pois, continuar a ser encarada como uma participação dos utentes dos postos no custo dos serviços prestados - agora uma participação indirecta porquanto o abono mensal provém "das receitas das conservatórias respectivas".

Também não constituirá a remuneração que competir ao cargo exercido, de que falam o n.º 1 do artigo 5.º e o n.º 1 do artigo 6.º, ambos do EA: para além de não ter a natureza de remuneração, o cargo de ajudante do posto do registo civil não é, nos termos que resultam da sua caracterização legal, um cargo exercido com carácter de profissionalidade (ver nota 65).

Em suma, entendemos dever ser reafirmada a doutrina do parecer 50/74 do Conselho Consultivo, no sentido da impossibilidade de os ajudantes dos postos do registo civil se inscreverem na CGA.

8 - Vejamos agora especificamente a questão de saber se os ajudantes dos postos do registo civil têm direito ao subsídio vitalício previsto no Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio (ver nota 66).

Com o objectivo de "garantir a protecção na velhice aos trabalhadores da Administração Pública que não tenham sido subscritores da CGA", o Decreto-Lei 45/76, de 20 de Janeiro (67), atribui "um subsídio vitalício aos trabalhadores da Administração Pública que não tenham sido subscritores da Caixa Geral de Aposentações e que contem 70 ou mais anos de idade e um mínimo de 5 anos de serviço contínuo" (do sumário oficial).

Pretendeu-se "com a instituição deste subsídio solucionar o problema imediato da desprotecção dos trabalhadores idosos ao serviço do Estado e demais entidades públicas, aos quais, devido aos condicionalismos da legislação em vigor, não foi garantido o direito de se inscreverem em qualquer instituição de previdência ou, por qualquer outro motivo, não foi concedida qualquer pensão de reforma ou aposentação" (ver nota 68).

O Decreto-Lei 45/76 foi objecto de reformulação e revogação pelo Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio (ver nota 69), diploma que agora - também de acordo com o sumário oficial - "estabelece um subsídio vitalício aos funcionários e agentes do Estado não subscritores da Caixa Geral de Aposentações".

No preâmbulo deste segundo diploma afirma-se:

"O Decreto-Lei 45/76, de 20 de Janeiro, suscitou dúvidas na sua aplicação, tendo-se revelado, de outra parte, alguns dos seus preceitos inadequados às situações que se pretendiam tutelar. Tais factos impuseram a sua reformulação, sendo estabelecidas normas respeitantes ao cálculo, processamento e pagamento dos abonos a efectuar e aproveitando-se para introduzir no novo diploma alguns ajustamentos de molde a integrar, tanto quanto possível, o regime ora fixado naquele que consta do Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro - Estatuto da Aposentação -, e que regula a atribuição de pensões por velhice na função pública."

Interessa conhecer, do Decreto-Lei 134/79, as disposições mais relevantes.

"Artigo 1.º

1 - Os funcionários e agentes da administração central, local e regional e de outras pessoas colectivas de direito público com, pelo menos, 70 anos de idade e 5 de serviço seguidos ou interpolados serão obrigatoriamente inscritos na Caixa Geral de Aposentações para se aposentarem, se tiverem 15 ou mais anos de serviço, ou adquirirem o direito a um subsídio vitalício, se não satisfizerem este último requisito.

2 - O disposto no número anterior é igualmente aplicável a todos aqueles que, independentemente de terem sido ou não subscritores da Caixa Geral de Aposentações e reunindo as condições enunciadas, já não estavam no exercício de funções à data da entrada em vigor do Decreto-Lei 45/76, de 20 de Janeiro, bem como a todos os que, ainda em actividade, venham a reunir os mencionados requisitos de idade e tempo de serviço.

3 - Ficam abrangidos pelas disposições anteriores os trabalhadores das empresas públicas que, no período em que nelas exerceram funções, só não puderam ser inscritos na Caixa Geral de Aposentações por não terem, para o efeito, as condições então legalmente exigidas.

4 - Exceptuam-se da aplicação deste diploma aqueles que se obrigaram ou obriguem a prestar a qualquer das entidades públicas mencionadas certo resultado do seu trabalho, desempenhado com autonomia e prévia estipulação da respectiva remuneração.

Artigo 2.º

1 - Para os efeitos determinados neste diploma, será contado pela Caixa Geral de Aposentações, nos termos do Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro, todo o tempo de serviço prestado às entidades públicas referidas no artigo anterior, com excepção dos períodos em que, na mesma qualidade, os funcionários e agentes tenham contribuído para outra instituição de previdência.

2 - Na contagem de tempo referida no número anterior será considerado, a título excepcional, o prestado além dos 70 anos de idade e até à data em que o interessado ficou abrangido pelo Decreto-Lei 45/76, de 20 de Janeiro, ou pelo presente diploma.

3 - A contagem de tempo implica o pagamento das quotas correspondentes, calculadas com base nas últimas remunerações susceptíveis de desconto, devendo tal pagamento fazer-se mediante descontos mensais de valor igual a 6% da pensão ou subsídio que vier a ser fixado.

Artigo 3.º

1 - A pensão e o subsídio vitalício serão calculados com base nas últimas remunerações susceptíveis de desconto, em conformidade com as normas do Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro, e demais legislação aplicável, e são devidos, salvo o disposto no n.º 2 do artigo 4.º, a partir do dia 1 do mês seguinte àquele em que os interessados forem incluídos na lista mensalmente publicada no Diário da República.

2 - [...]

Artigo 4.º

1 - Para beneficiarem do regime instituído pelo presente decreto-lei, os indivíduos a que se reporta a primeira parte do n.º 2 do artigo 1.º devem requerer a inscrição na Caixa Geral de Aposentações no prazo de 60 dias a contar da data da publicação deste diploma.

2 - No caso previsto no número anterior, as pensões ou subsídios serão devidos desde o dia 1 do mês seguinte ao da entrada em vigor do Decreto-Lei 45/76, de 20 de Janeiro.

3 - Passado o prazo mencionado no n.º 1, o requerimento apenas produzirá efeitos a partir do dia 1 do mês seguinte ao da sua entrada naquela instituição."

Prevê-se ainda, designadamente, a inscrição na ADSE (artigo 5.º) e a atribuição de subsídio de Natal (artigo 6.º).

O artigo 17.º estabelece a não cumulabilidade do subsídio vitalício "com outros calculados em bases idênticas e com a mesma natureza" e, em tais casos, o direito de opção.

Os artigos 12.º e 13.º versam sobre o processamento e pagamento das pensões e subsídios de que trata o diploma.

8.1 - Na economia do Decreto-Lei 134/79, as quotas e o subsídio vitalício são calculados "com base nas últimas remunerações susceptíveis de desconto", em conformidade com o EA.

Tendo nós atrás chegado à conclusão de que os emolumentos (antes de 1982) e o abono mensal (depois) atribuídos aos ajudantes dos postos do registo civil não constituíam remunerações para os efeitos do EA, seríamos levados a concluir que os ajudantes dos postos não teriam direito ao subsídio vitalício.

Uma construção deste teor, na medida em que privilegia aspectos predominantemente formais, afigura-se insatisfatória, desde logo porque o regime previsto nos Decretos-Leis n.os 45/76 e 134/79 visavam ultrapassar "condicionalismos da legislação em vigor", que obstavam à inscrição em instituições de previdência (ver nota 70).

Procuremos então aprofundar um pouco mais esta matéria.

8.2 - Os Decretos-Leis n.os 45/76 e 134/79 participam, como se viu, de idêntica teleologia - "garantir a protecção na velhice aos trabalhadores da Administração Pública que não tenham sido subscritores" da CGA, mediante a atribuição, consoante os casos, de pensão de aposentação ou de subsídio mensal vitalício.

É possível distinguir no Decreto-Lei 134/79 as seguintes situações (ver nota 71):

I - Os funcionários e agentes da administração central, local e regional e de outras pessoas colectivas direito público (ver nota 72) com, pelo menos, 70 anos de idade e 5 de serviço, seguidos ou interpolados:

a) Desde que tenham 15 ou mais anos de serviço, passaram a ser obrigatoriamente inscritos na Caixa, "para se aposentarem", com direito à respectiva pensão de aposentação (artigo 1.º, n.º 1);

b) Com menos anos de serviço, exigiu-se igual inscrição para adquirirem o direito ao subsídio vitalício (artigo 1.º, n.º 1, in fine);

II - Aos funcionários e agentes da administração central, local e regional e de outras pessoas colectivas de direito público que já tinham cessado funções à data da entrada em vigor do Decreto-Lei 45/76 (ver nota 73) aplica-se o mesmo regime, tenham ou não sido subscritores da Caixa, desde que reúnam idênticas condições e requeiram a sua inscrição no prazo de 60 dias a contar da data da publicação do diploma (artigos 1.º, n.º 2, e 4.º, n.º 1);

III - Aos funcionários e agentes da administração central, local e regional e de outras pessoas colectivas de direito público que, ainda em actividade, venham a reunir os mencionados requisitos de idade e de tempo de serviço aplica-se também o regime referido em I.

Na delimitação do âmbito subjectivo dos Decretos-Leis n.os 45/76 e 134/79 deverá ter-se presente que o EA previa no artigo 4.º (redacção originária), como idade máxima para inscrição na CGA, "a que corresponda à possibilidade de o subscritor perfazer o mínimo de 15 anos de serviço até atingir o limite de idade fixado por lei para o exercício do respectivo cargo"; este tempo mínimo de serviço passou, depois, para 5 anos (ver nota 74) (ver nota 75).

Interessa, pois, apurar se o Decreto-Lei 134/79 abrange, entre os seus destinatários pessoais, os ajudantes dos postos do registo civil, por outras palavras, importa indagar se os ajudantes dos postos do registo civil podem, para os efeitos do disposto no Decreto-Lei 134/79, ser qualificados como funcionários e agentes da administração central, local e regional e de outras pessoas colectivas de direito público.

O Decreto-Lei 45/76 identificava os seus beneficiários como trabalhadores da Administração Pública, trabalhadores civis do Estado, serviços públicos e administração local e regional ou simplesmente trabalhadores, e no respectivo articulado, relativamente ao tempo de serviço, falava em serviço contínuo e em tempo de serviço efectivo (artigo 1.º, n.os 1 e 2), expressões vocacionadas para qualificar uma relação de emprego de carácter profissional e exclusivo.

Apesar das diferenças de terminologia, cremos que a identidade teológica e o nexo de continuidade existentes entre o diploma de 1976 e o de 1979 preservam as apontadas características da relação entre o particular e a Administração.

Isto é, a disciplina do Decreto-Lei 134/79 pressupõe a existência de uma relação jurídica de emprego público - regulada presentemente pelos Decretos-Leis 184/89, de 2 de Junho e 427/89, de 7 de Dezembro -, a qual pode ser definida como "a que se estabelece entre uma pessoa colectiva de direito público e um particular, visando a prestação de um serviço à primeira e a contrapartida económica e social ao segundo, cuja constituição seja disciplinada pelo direito administrativo e em que o ente público assume uma posição de certa preponderância ditada pelo interesse público que prossegue e donde resulta um vínculo de subordinação mais ou menos forte" (ver nota 76).

Trata-se de situações em que, pelos seus próprios termos, se exerce uma profissão da qual se vive habitualmente, da qual se está economicamente dependente (ver nota 77).

Na configuração estatutária dos ajudantes dos postos do registo civil, como atrás procurámos demonstrar (ver nota 78), não se verifica qualquer dos elementos agora postos em destaque.

No preenchimento dos lugares dos ajudantes dos postos do registo civil sempre tiveram preferência legal pessoas já titulares de empregos públicos - os professores primários com residência efectiva na respectiva sede, no caso dos postos rurais.

Quando o provimento tinha lugar em pessoa idónea, podia esta já exercer ou passar a exercer uma qualquer actividade profissional.

Por sua vez, o exercício das funções dos ajudantes dos postos do registo civil jamais teve como contrapartida o que, em rigor, se deve entender por retribuição do trabalho.

Isto é, entre a Administração e os ajudantes dos postos do registo civil não existia, antes ou depois dos Decretos-Leis n.os 184/89 e 427/89, uma verdadeira relação de emprego público, pressuposto de aplicabilidade dos benefícios previstos no Decreto-Lei 134/79.

E acrescente-se, à cautela, que, por força das regras de aplicação no tempo das normas administrativas, haveria agora que ponderar a aplicação do regime actualmente em vigor sobre a relação jurídica de emprego na Administração Pública (ver nota 79).

A inexistência de vínculo à função pública por parte dos ajudantes dos postos do registo civil e a não titularidade por parte destes de direitos subjectivados ou de expectativas juridicamente fundadas retira consistência a eventuais objecções baseadas no princípio constitucional da protecção da confiança.

Em suma, os ajudantes dos postos do registo civil nem são qualificáveis como funcionários ou agentes da administração central nem a relação existente entre eles e a Administração é uma relação jurídica de emprego público.

Não têm, portanto, direito ao subsídio vitalício previsto no Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio.

9 - Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª Os ajudantes dos postos do registo civil - pelas razões constantes do parecer 50/74, de 6 de Fevereiro de 1975, do Conselho Consultivo - não podiam ser inscritos como subscritores da CGA;

2.ª A conclusão anterior é válida mesmo para o período posterior à entrada em vigor do Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro, pois o abono mensal previsto no artigo 7.º deste diploma não constitui remuneração correspondente ao cargo exercido, para os efeitos dos artigos 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 1, do EA;

3.ª O Decreto-Lei 134179, de 18 de Maio, tem como destinatários pessoais funcionários e agentes da administração central, local e regional e de outras pessoas colectivas de direito público e pressupõe a existência de uma relação jurídica de emprego público;

4.ª Os ajudantes dos postos do registo civil, atentas a sua situação jurídico-estatutária e a configuração da sua relação com a Administração, não têm direito ao subsídio vitalício previsto no Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio.

(nota 1) Ofício de 20 de Novembro de 2000.

(nota 2) Ofício n.º 1898, de 6 de Julho de 1999, dirigido ao chefe de Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento, com a epígrafe "Direito de inscrição na CGA dos ajudantes dos postos do registo civil - Exposição de Irene Ribeiro Leitão de Azevedo [sic]".

(nota 3) Os elementos mencionados foram obtidos já no âmbito da Assessoria, tendo-se igualmente tido acesso a uma exposição de Irene Araújo, datada de 10 de Março de 1998, dirigida ao Procurador-Geral da República e encaminhada - supõe-se (a fotocópia não permite uma leitura clara) - para a Secretaria de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa.

(nota 4) Homologados, o primeiro por despachos do Secretário de Estado do Tesouro de 20 de Fevereiro de 1972 e do Ministro da Justiça de 6 de Março de 1975 e o segundo por despacho do Ministro da Justiça de 26 de Dezembro de 1979, publicados no Diário do Governo, 2.ª série, n.º 109, de 12 de Maio de 1975, e Diário da República, 2.ª série, n.º 96, de 24 de Abril de 1980 (bem como no Boletim do Ministério da Justiça, n.os 250, pp. 114 e segs., e 295, pp. 76 e segs.).

(nota 5) A génese deste parecer é a seguinte:

"Irene Ribeiro Leitão de Araújo, ajudante do posto do registo civil de Odivelas, foi acusada, em 1975, da prática de irregularidades no serviço.

Tendo-se procedido a averiguações pela Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, foi lançada no processo uma informação em que se considerava não restarem dúvidas de que a "ajudante cobrava dinheiro a mais, em certos casos, e de que pressionava os interessados a darem o que 'tivessem na sua consciência' pelas requisições à Conservatória de Loures". Na referida informação, depois de se ponderar a aplicabilidade e adequação das penas previstas no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, concluiu-se pela desnecessidade de procedimento disciplinar, 'já que o artigo 101.º da Lei Orgânica destes serviços prevê a exoneração do ajudante do posto a todo o tempo, sob proposta fundamentada do conservador'. Sugeriu-se, em conformidade, que o conservador do Registo Civil de Loures fosse convidado a propor a exoneração da ajudante do posto de Odivelas."

Assim aconteceu, tendo Irene Araújo sido exonerada por despacho de 6 de Novembro de 1976 do director-geral dos Registos e do Notariado, de que não houve recurso.

No entanto - prossegue o parecer -, em Janeiro de 1977, Irene Araújo dirigiu-se ao Provedor de Justiça solicitando providências no sentido de a exoneração ser 'revista', dado ter-lhe sido aplicada por forma 'imprevista' e à margem de qualquer acusação ou nota de culpa.

Realizado inquérito e elaborada subsequente informação, o Provedor de Justiça recomendou a V. Ex.ª a revogação do 'despacho do director-geral dos Registos e Notariado de 6 de Novembro de 1976, que exonerou a reclamante do seu cargo de ajudante do posto do registo civil de Odivelas, mandando-se instaurar-lhe, no seguimento do processo de averiguações feitas às infracções disciplinares que lhe foram imputadas, o conveniente processo disciplinar, onde, só após seguida a tramitação de instrução, acusação e defesa pela lei estabelecida, e ponderadas todas as circunstâncias que acompanharam e susceptíveis de agravar ou atenuar a gravidade das infracções disciplinares que ficaram provadas, se poderá decidir acerca da pena que legal e justamente lhe for aplicável'.

O director-geral dos Registos e do Notariado sustentou a legalidade do despacho que decretou a exoneração e considerou 'altamente duvidosa' a possibilidade de vir a ser revogado. Entretanto, face ao melindre da questão, sugeriu que fosse ouvida a Procuradoria-Geral da República."

Obtida cópia da posição da Provedoria (informação de 6 de Outubro de 1978 e ofício de 4 de Junho de 1980, dirigido ao director-geral dos Registos e do Notariado), constata-se, entre o mais, que a Provedoria está de acordo com a impossibilidade de inscrição na CGA dos ajudantes dos postos do registo civil, "embora se reconheça a injustiça da lei".

(nota x) O n.º 5 do artigo concede preferência, no provimento, aos professores primários com residência efectiva na respectiva sede, em relação aos postos rurais, e aos empregados da secretaria dos hospitais, em relação aos postos dos respectivos estabelecimentos.

(nota x1) A questão do estatuto dos ajudantes dos postos do registo civil foi tratada, no que respeita à aposentação, no parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 50/74 (L.º 60).

(nota x2) Dispunha, a este propósito, o artigo 1.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, aprovado pelo Decreto 32 650, de 9 de Fevereiro de 1943 (aplicável ao caso segundo a regra tempus regit actum):

"Os funcionários públicos são disciplinarmente responsáveis, perante os seus superiores hierárquicos, pelas infracções que cometam.

§ único. Todos os que forem contratados ou nomeados temporariamente para qualquer lugar da Administração Pública ficam sujeitos à mesma disciplina, compatível com a sua situação."

O Decreto-Lei 191-D/79, de 25 de Junho, utiliza as expressões "funcionários" e "agentes", doutrinalmente mais rigorosas, mas que não alteram o âmbito de aplicação do diploma face ao anterior Estatuto.

A aplicabilidade do regime disciplinar do funcionalismo aos ajudantes dos postos do registo civil encontra-se, aliás, aflorada no Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado (v. g. no artigo 102.º).

(nota 6) Para além do trecho transcrito (o que mais interessa à matéria aqui em análise), registem-se as conclusões do parecer 117/79:

"1.ª O n.º 1 do artigo 101.º do Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado permite a exoneração, a todo o tempo, dos ajudantes de posto do registo civil, desde que haja conveniência para o serviço.

2.ª Não é constitutivo de direitos o acto que, independentemente de pretensão do destinatário, exonera do cargo um ajudante de posto do registo civil.

3.ª Os actos não constitutivos de direitos podem ser revogados, a todo o tempo, tanto com fundamento em ilegalidade como com fundamento em inconveniência;

4.ª É legal o despacho que exonerou um ajudante de posto do registo civil com base no n.º 1 do artigo 101.º do Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado, se o motivo principalmente determinante da exoneração foi a conveniência de serviço.

5.ª O despacho que exonerou um ajudante de posto do registo civil com base no n.º 1 do artigo 101.º do Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado está viciado de desvio de poder se o motivo principalmente determinante da exoneração não foi a conveniência de serviço mas a efectivação de medida expulsiva fundada em imputações de índole disciplinar.

6.ª Se o despacho a que se referem as conclusões anteriores foi proferido na suposição de que o n.º 1 do artigo 101.º do Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado contempla a aplicação de medidas sancionatórias sem dependência de processo disciplinar, o vício do acto é a violação de lei.

7.ª O apuramento dos factos que indiciam o motivo determinante da prática de acto administrativo ou a suposição em que agiu o seu autor quanto aos respectivos pressupostos não cabe nas atribuições do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

8.ª A competência para revogar um despacho exarado pelo director-geral dos Registos e do Notariado no uso de competência delegada pelo Secretário de Estado da Justiça pertence, na estrutura governamental, ao autor do acto e ao Ministro da Justiça.

(nota 7) Tal posição, que se reporta a "exposição de Irene Ribeiro Leitão de Araújo", consta de ofício remetido pelo subdirector-geral ao chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública, que dele mandou dar conhecimento ao Secretário de Estado do Orçamento (ofício n.º 7063, de 25 de Maio de 1999) e à exponente.

(nota 8) Neste sentido, por último, o parecer do respectivo Gabinete Jurídico de 17 de Junho de 1999.

(nota 9) O parecer e a indicação da actual posição da DGRN foram remetidos por ofício de 15 de Maio de 2001. São as seguintes as conclusões do parecer da DGRN:

"1.ª Os Srs. Ajudantes de Postos devem ser qualificados como agentes administrativos, tendo direito, nos termos do Decreto-Lei 379/82, à percepção de uma quantia pecuniária, com periodicidade mensal, a que o legislador conferiu, expressamente, a natureza de remuneração, devendo pois esta ser entendida como correspondente ao cargo exercido.

2.ª Consequentemente, é-lhes aplicável o disposto no artigo 1.º do Decreto 16 563, que fixa o limite de idade para o exercício de funções públicas em 70 anos.

3.ª Pelo exposto, poderão inscrever-se na Caixa Geral de Aposentações para efeitos da atribuição de uma pensão de aposentação, nos termos do referido Estatuto, se tiverem menos de 65 anos de idade ou, para efeitos de atribuição da pensão mínima de aposentação ou subsídio vitalício, nos termos do Decreto-Lei 134/79, se não se acharem inscritos naquela Caixa ou, estando-o, não reúnam ainda os requisitos de idade e tempo de serviço mencionados no n.º 1 do artigo 1.º deste diploma.

4.ª Poderão ser exonerados a todo o tempo, por despacho de S. Ex.ª o Ministro da Justiça, sob proposta do Exm.º Sr. Director-Geral, fundamentada em informação do Sr. Conservador do serviço de que o posto dependa, com base no reduzido ou nulo movimento do posto (ou seja, a inutilidade do posto para o fim a que presidiu a sua criação), ou no limite de idade, do respectivo ajudante, para o exercício de funções públicas (cf. n.os 1 e 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio, e artigo 118.º do Decreto Regulamentar 55/80, de 8 de Outubro).

5.ª Dadas a especificidade da relação de serviço por eles estabelecida com o Estado e do respectivo sistema remuneratório definido no Decreto-Lei 379/82, não têm direito à remuneração mínima atribuível no âmbito da Administração Pública."

(nota 10) Cf. as constituições diocesanas de 25 de Agosto de 1536, promulgadas pelo infante D. Afonso, cardeal de São João e de São Paulo e arcebispo de Lisboa.

(nota 11) Rocheta Gomes, entrada "Registo", no Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. VII, Lisboa, 1996, pp. 170-171. Para uma síntese das origens e vicissitudes da legislação do registo civil, v. também o preâmbulo do Decreto-Lei 41 967, de 22 de Novembro de 1958.

(nota 12) Para mais desenvolvimentos, v. Pedro Chaves, Comentário ao Código de Registo Civil e Lei de 10 de Julho de 1912, 2.ª ed., Coimbra Editora, Lda., 1923, pp. 428-436.

(nota 13) Alterada pelos Decretos-Leis 40 603, de 18 de Maio de 1956, 41 967, de 22 de Novembro de 1958 e 42 098, de 14 de Janeiro de 1959.

(nota 14) Redacção do Decreto-Lei 42 098.

(nota 15) Com rectificações no Diário do Governo, 1.ª série, de 2 de Janeiro e 17 de Março de 1959.

(nota 16) Cf., para mais desenvolvimentos, Código do Registo Civil (Decreto-Lei 41 967), comentado por Cândida Rodrigues Dias, edição da autora, Lisboa, pp. 45-46.

(nota 17) Relativas, por exemplo, a afixação de editais (artigos 40.º, n.os 3 e 4, 155.º, n.º 3, e 295.º, n.º 3), lavrar o auto de concessão de consentimento dos pais ou do tutor para casamento de menores (artigo 166.º, n.º 3) e preenchimento e envio de verbetes estatísticos (artigo 349.º, n.º 3).

(nota 18) Alterado pelos Decretos-Leis 48 503, de 29 de Julho de 1968, 15/70, de 14 de Janeiro, 530/72, de 20 de Dezembro e 258/76, de 8 de Abril.

(nota 19) Alterado pelo Decreto-Lei 48 504, de 29 de Julho de 1968.

(nota 20) Com o Decreto-Lei 15/70, de 14 de Janeiro, que deu nova redacção a várias disposições do Decreto-Lei 44 063, passou a prever-se a possibilidade de existência de delegações dos serviços do registo civil nos concelhos onde, nos termos da alínea b) do § 2.º do artigo 1.º do Código Administrativo, fossem criados bairros administrativos. As delegações são consideradas, para todos os efeitos, dependências das conservatórias a que pertencem e funcionam sob a chefia de um ajudante, imediatamente subordinado ao respectivo conservador; o ajudante e os demais auxiliares das delegações são designados pelo director-geral dos Registos e do Notariado de entre os funcionários do quadro das conservatórias (cf. artigos 8.º, n.º 2, e 71.º, n.º 2, do Regulamento dos Serviços de Registo e do Notariado, aprovado pelo Decreto 314/70, de 8 de Julho).

(nota 21) Objecto de rectificação no Diário do Governo, 1.ª série, n.º 187, de 13 de Agosto de 1970, alterado pelos Decretos-Leis 596/74, de 7 de Novembro, 219/75, de 5 de Maio e 171/76, de 3 de Março Decreto Regulamentar 6/79, de 16 de Março.

(nota 22) Aprovado pelo Decreto-Lei 47 678, de 5 de Maio de 1967, depois alterado pelo Decreto-Lei 49 054, de 12 de Julho de 1969.

(nota 23) Supra, nota 18.

(nota 24) Sobre os outros serviços dispunha o artigo 18.º do Decreto-Lei 44 063: "É aplicável ao horário de serviço das conservatórias e cartórios notariais o regime previsto na lei geral, na parte que não for contrariada pelo regulamento do presente diploma." (No mesmo sentido dispõe o artigo 20.º do Decreto-Lei 519-F2/79, de 29 de Dezembro.)

(nota 25) Revisto pelo Decreto-Lei 379/82, de 14 de Setembro.

(nota 26) Alterado pelos Decretos-Leis 71/80, de 15 de Abril, 449/80, de 7 de Outubro, 145/85, de 8 de Maio, 66/88, de 1 de Março, 92/90, de 17 de Março, 312/90, de 2 de Outubro, 131/91, de 2 de Abril, 300/93, de 31 de Agosto, 256/95, de 30 de Setembro e 254/96, de 26 de Dezembro.

(nota 26) O Regulamento foi objecto de rectificação no Diário da República, 1.ª série, n.º 274, de 26 de Novembro de 1980, bem como de alterações pelo Decreto Regulamentar 1/83, de 12 de Janeiro, e pelos Decretos-Leis 145/85, de 8 de Maio, 92/90, de 17 de Março, 50/95, de 16 de Março, 131/95, de 6 de Junho e 256/95, de 30 de Setembro.

(nota 28) Ao horário de serviço das conservatórias e cartórios notariais é aplicável o regime previsto na lei geral, com as correspondentes adaptações (artigos 20.º do Decreto-Lei 519-F2/79, de 29 de Dezembro, e 22.º do Regulamento de 1980).

(nota 29) O Código foi posteriormente alterado pelo Decreto-Lei 36/97, de 31 de Janeiro.

(nota 30) Mais rigorosamente, estas últimas disposições pertencem ao Regulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado, aprovado pelo artigo único do Decreto Regulamentar 55/80.

(nota 31) Diário da República, 2.ª série, n.º 28, de 2 de Fevereiro de 2001.

(nota 32) Inédito.

(nota 33) J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., revista, Coimbra Editora, p. 945.

(nota x) Cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 264. Neste sentido, ainda, João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionamento Público, I, Coimbra, 1985, p. 7.

(nota x1) No desenvolvimento deste tema, ter-se-á em consideração que a noção de funcionário e agente administrativo não poderá desligar-se do direito positivo nacional, pelo que as soluções propostas poderão não ter necessária correspondência no direito comparado, do mesmo modo que não poderia esperar-se deste um contributo válido quanto à explicitação dos critérios legais implicados.

(nota x2) Manual de Direito Administrativo, vol. II, 9.ª ed., Coimbra, p. 671.

(nota x3) Idem, p. 672.

(nota x4) Ob. cit., pp. 140-141.

(nota x5) Marcello Caetano, ob. cit., vol. II, p. 641.

(nota x6) Idem, ibidem, p. 643.

(nota x7) Ob. cit., pp. 138-141.

(nota x8) Cf. Almeno de Sá, Administração do Estado, Administração Local e Princípio da Igualdade no Âmbito do Estatuto do Funcionário, Coimbra, 1985, p. 59, Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos, Coimbra, 1990, pp. 42 e 44, Fausto de Quadros, Agentes Administrativos, Polis, vol. I, pp. 187 e 188, Carvalho Jordão, "Caracterização jurídico-administrativa dos funcionários e agentes da administração regional autónoma", Revista de Direito Público, ano I, 1986, n.º 2, p. 111, e parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 127/83, in Diário da República, 2.ª série, de 24 de Janeiro de 1984.

(nota x9) Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, 1999, pp. 209-210.

(nota x10) O vínculo funcional, no quadro de relação jurídica de emprego público constituída por nomeação, apenas pode cessar em situações estatutariamente tipificadas, conforme a previsão dos artigos 28.º e 29.º do Decreto-Lei 427/89.

(nota x11) Ana Fernanda Neves interpreta diferentemente a característica da profissionalidade, considerando-a como reveladora de um certo grau de independência em relação ao poder político e de responsabilização do funcionário (ob. cit., p. 211).

(nota x12) A estas poderá acrescentar-se uma outra, apontada por Marcello Caetano e João Alfaia, que poderá definir-se como a voluntariedade do exercício (decorrente da aceitação voluntária da investidura), e que o actual regime jurídico igualmente parece acolher, por via do disposto no artigo 4.º, n.º 4, do Decreto-Lei 427/89, que impõe a aceitação do nomeado como condição de eficácia da nomeação.

(nota x13) Em sentido aproximado, mas ainda na vigência do regime jurídico anterior ao Decreto-Lei 427/89, pronunciou-se o Tribunal de Contas ao definir como funcionários "aqueles que desempenham funções públicas que correspondem a necessidades permanentes dos serviços ou organismos da Administração, ocupando, em regra, um lugar do respectivo quadro". A definição de agentes administrativos, segundo a mesma doutrina, é obtida por exclusão de partes, considerando-se como tais "aqueles que, não sendo funcionários, desempenham funções públicas além dos quadros e foram admitidos por título que não exclua legalmente tal qualidade" (Assento 1/88, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 19 de Julho de 1988).

(nota x14) Esta característica do conceito legal de agente administrativo foi descrita por José Ribeiro e Soledade Ribeiro (ob. cit., p. 31) [cita-se A Relação Jurídica de Emprego na Administração Pública, Almedina, 1994].

(nota x15) O assento do Tribunal de Contas mencionado na antecedente nota 39 [agora nota x13] definia como agente administrativo todo aquele que, não sendo funcionário, não tivesse sido admitido por título que excluísse expressamente essa qualidade, como eram os casos, indicados exemplificativamente, dos tarefeiros e dos contratados a prazo, por força do disposto nos artigos 17.º, n.º 6, do Decreto-Lei 41/84, de 2 de Fevereiro, e 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei 280/85, de 22 de Julho, e, hoje, o dos contratados a termo certo. Todavia, esta posição, por ter sido adoptada ainda antes da entrada em vigor do Decreto-Lei 427/89, não teve em linha de conta os requisitos da transitoriedade e da subordinação ao regime da função pública que decorrem do critério legal.

(nota x16) Paulo Veiga e Moura, embora reconheça que o Decreto-Lei 427/89 restringe o conceito tradicionalmente proposto de agente administrativo, preconiza uma noção mais ampla do que a aqui adoptada, mas, segundo parece, com a finalidade de nela incluir os trabalhadores que eventualmente se encontrem no exercício de funções próprias e permanentes do serviço, ainda que com base em vínculo precário (Função Pública. Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, vol. I, Coimbra Editora, 1999, p. 42).

(nota x17) No sentido de que a expressão "trabalhadores" usada no artigo 4.º, n.º 1, da Lei Orgânica da Assembleia da República abrange todos os funcionários e agentes que prestem serviço nesse organismo, pronunciou-se o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 113/84, votado na sessão de 3 de Fevereiro de 1985.

(nota x18) Trata-se de um regime de direito privado modelado por preceitos de direito público, mas que não é suficiente, segundo a lei, para a caracterização como agente administrativo (artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro).

(nota x19) A Administração poderá celebrar ainda contratos de prestação de serviços para a execução de trabalhos com carácter não subordinado, entendendo-se como tal o trabalho que, sendo prestado com autonomia, se caracteriza por não se encontrar sujeito à disciplina e hierarquia da entidade contratante, nem implicar o cumprimento do horário de trabalho. Esses contratos poderão revestir a modalidade de contrato de tarefa, quando tenham por objecto a execução de trabalhos específicos de natureza excepcional, e de contrato de avença, quando tenham por objecto prestações sucessivas no exercício de profissão liberal, mas em qualquer dos casos só podem ser celebrados quando o serviço ou organismo não disponha de funcionários e agentes com qualificações adequadas e, na hipótese de contrato de tarefa, também quando não for possível o recurso ao contrato de trabalho a termo certo [cf. as disposições conjugadas dos artigos 10.º do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho (na redacção do Decreto-Lei 25/89, de 26 de Maio) e 17.º, n.os 2.º e 3.º, do Decreto-Lei 41/84, de 2 de Fevereiro (na redacção do Decreto-Lei 299/85, de 29 de Julho)].

(nota 35) Marcello Caetano, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, reimpressão da edição brasileira de 1977, Almedina, Coimbra, 1996, p. 290.

(nota 36) Cf. António Menezes Cordeiro, Manual de Direito do Trabalho, Almedina, 1991, p. 720.

(nota 37) Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1.º vol., Coimbra Editora, 1999, p. 259.

(nota 38) Francisco Liberal Fernandes, Autonomia Colectiva dos Trabalhadores da Administração. Crise do Modelo Clássico de Emprego Público, Coimbra Editora, 1995, p. 104.

(nota 39) O Regulamento de 1980, prevendo a manutenção dos postos de registo civil existentes, já não prevê a criação de novos postos (cf. artigos 9.º, 117.º e 118.º).

(nota 40) Assim, Marcello Caetano, Manual., cit., vol. II, p. 680.

(nota 41) Já os Códigos do Registo Civil de 1911 (artigo 29.º) e de 1932 (artigo 42.º, § 6.º) admitiam expressamente a possibilidade de acumulação de funções.

(nota 42) Nem todos os actos eram remunerados: por exemplo, os ajudantes dos postos não participavam dos emolumentos cobrados pela requisição, realizada por seu intermédio, de certidões cuja passagem fosse da competência da conservatória a que o posto pertencia.

(nota 43) Marcello Caetano, Manual.., cit., p. 671.

(nota 44) Cf. Marcello Caetano, idem, p. 764, Maria Ema A. Bacelar A. Guerra, Manual de Organização e Gestão dos Serviços do Registo e do Notariado, Ediforum, Lisboa, p. 103; do Conselho Consultivo, v. o parecer 64/94, de 12 de Janeiro de 1995.

(nota 45) Supra, ponto 3.5.

(nota 46) Acentue-se que a alteração se reporta a 1982, altura em que Irene Araújo, cuja situação individual está na origem deste parecer, já não exercia funções de ajudante de posto do registo civil (fora exonerada em 1976).

(nota 47) Nesta altura, os chefes dos postos hospitalares, funcionários do quadro da conservatória respectiva (artigo 51.º, n.º 1, do Decreto-Lei 519-F2/79, de 29 de Dezembro), recebiam o vencimento correspondente à categoria que possuíam no quadro da conservatória a que pertencessem.

Os chefes dos postos rurais, ajudantes de posto nomeados pelo director-geral de preferência entre professores do magistério primário (artigo 51.º, n.º 3, daquele diploma), tinham direito: a) a metade dos emolumentos correspondentes aos assentos de nascimento e de óbito realizados com base em autos de declarações lavradas no posto; e b) à totalidade dos emolumentos cobrados pela requisição, realizada por seu intermédio, de certidões cuja passagem fosse da competência de conservatória diversa daquela a que o posto pertencesse (artigo 64.º, ainda do Decreto-Lei 519-F2/79).

(nota 48) Muito embora os montantes alcançados não sejam decisivos para a sua caracterização, consta do parecer da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, referido supra, ponto 2.4, que a quantia mensalmente abonada aos ajudantes dos postos do registo civil atingia "na quase, se não mesmo, totalidade dos casos, (de) montante irrisório".

(nota 49) No parecer 23/98, de 6 de Abril de 2000, o Conselho Consultivo apreciou a situação de uma figura do direito consular - os cônsules honorários -, cujo estatuto apresenta similitudes com o dos ajudantes dos postos do registo civil: nomeação por decreto governamental, desenvolvimento de funções administrativas, possibilidade de exercício de qualquer actividade profissional no Estado receptor, no Estado de origem ou num terceiro Estado, percepção de emolumentos e ausência de vencimento ou salário, subordinação e possibilidade de exoneração, a todo o tempo, pelo Governo.

Neste caso, a situação veio a ser clarificada, por via legislativa, pelo Regulamento Consular, aprovado pelo Decreto-Lei 381/97, de 30 de Dezembro, que, nomeadamente, qualifica os cônsules honorários como agentes do Estado livremente nomeados por despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros por um período de três anos, renovável [artigos 27.º, alínea d), e 28.º, n.os 2, 3 e 4], tal como estabelece que os cônsules honorários não adquirem por esse facto a qualidade de funcionários públicos nem qualquer outro vínculo à função pública (artigo 29.º do Regulamento Consular).

(nota 50) José Ribeiro e Soledade Ribeiro, idem.

(nota 51) Sobre o regime actual do horário de trabalho na função pública, v. os Decretos-Leis e 259/98, de 18 de Agosto e 325/99, ambos de 18 de Agosto.

(nota 52) Cf. parecer 117/79.

(nota 53) A expressão é de João Alfaia, entrada "Agentes de serviços públicos", in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. I, Atlântida Editora, Coimbra, 1965, p. 303.

(nota 54) Manual ..., cit., vol. II, p. 680.

(nota 55) O artigo 30.º do Decreto-Lei 44 063, de 28 de Novembro de 1961, dispunha, na redacção originária, que o pessoal auxiliar dos serviços do registo e do notariado compreendia as seguintes categorias de funcionários: a) primeiros, segundos e terceiros-ajudantes; b) escriturários de 1.ª e 2.ª classes; c) contínuos; na redacção do Decreto-Lei 15/70, de 14 de Janeiro, mantinham-se essas categorias, com desdobramento dos contínuos em 1.ª e 2.ª classes.

O artigo 21.º do Decreto-Lei 519-F2/79, de 29 de Dezembro, distingue, entre o pessoal das conservatórias e cartórios notariais, os oficiais de registo e de notariado (que compreendem as categorias de primeiro, segundo e terceiro-ajudantes e as de escriturário superior de 1.ª e 2.ª classes) e pessoal auxiliar (que compreende as categorias de telefonista e contínuo).

(nota 56) O Estatuto da Aposentação foi aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro. Objecto de rectificação no Diário do Governo, 1.ª série, n.º 11, de 13 de Janeiro de 1973, veio a ser alterado pelos Decretos-Leis 508/75, de 20 de Setembro, 543/77, de 31 de Dezembro, 191-A/79, de 25 de Junho, 75/83, de 8 de Fevereiro, 101/83, de 18 de Fevereiro, 214/83, de 25 de Maio, 182/84, de 28 de Maio, 198/85, de 25 de Junho, 281/85, de 22 de Julho e 215/87, de 29 de Maio, pelas Leis 30-C/92, de 28 de Dezembro e 75/93, de 20 de Dezembro, e pelos Decretos-Leis 180/94, de 29 de Junho, 223/95, de 8 de Setembro, 28/97, de 23 de Janeiro, 241/98, de 7 de Agosto e 503/99, de 20 de Novembro.

(nota 57) Cf. supra, ponto 2.1.

(nota 58) Redacção do Decreto-Lei 191-A/79. Na redacção originária, dispunha-se no n.º 1:

"1 - São obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, neste diploma abreviadamente designado por Caixa, os servidores do Estado, institutos públicos e autarquias locais, suas federações e uniões e zonas de turismo que recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota nos termos do artigo 6.º"

(nota 59) Nos termos do artigo 11.º do Decreto-Lei 40-A/85, de 1 de Fevereiro, os descontos para o Montepio dos Servidores do Estado e para a Caixa Geral de Aposentações passaram a ser, a partir de 1 de Janeiro de 1985, respectivamente, de 1,5% e 6,5%. Depois, o artigo único do Decreto-Lei 78/94, de 9 de Março, fixou os descontos para a aposentação e para efeito da pensão de sobrevivência em 7,5% e 2,5%, respectivamente.

(nota 60) A redacção do n.º 1 resulta da Lei 30-C/92, de 28 de Dezembro. Dispunha:

"1 - Para os efeitos do presente diploma, e salvo disposição especial em contrário, consideram-se remunerações os ordenados, salários, gratificações, emolumentos e outras retribuições, certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo ou cargos exercidos e não isentas de quota nos termos do n.º 2."

(nota 61) Redacção do Decreto-Lei 191-A/79, que introduziu no texto primitivo o segmento "e meses".

(nota 62) O n.º 4 foi aditado pela Lei 30-C/92, de 28 de Dezembro, e o n.º 5 pela Lei 75/93, de 20 de Dezembro.

(nota 63) No mesmo sentido se pronuncia, por remissão, o parecer 117/79, onde se refere: "A questão do estatuto dos ajudantes dos postos do registo civil foi tratada, no que respeita à aposentação, no parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 50/74" (cf. supra, ponto 2.1). E a própria Provedoria de Justiça, que se mostrou de acordo com a impossibilidade de inscrição na CGA dos ajudantes dos postos do registo civil (cf. supra, a parte final da nota 5).

(nota 64) Recorde-se, com referência ao caso concreto de Irene Araújo, que a sua relação funcional com a Administração decorreu entre 1965 e 1976, tendo, portanto, terminado antes da alteração, em 1982, do regime de compensação dos ajudantes dos postos.

(nota 65) Em termos gerais, cargo ou ofício é "o lugar a desempenhar por um agente, isto é, pelo indivíduo ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público" (Marcello Caetano, Manual.., vol. I, p. 223); (cf. também Ana Fernanda Neves, ob. cit., pp. 212 e segs. e nota 651).

(nota 66) Apesar de a questão vir colocada em termos genéricos, recorde-se a informação concreta de que Irene Araújo exerceu funções de ajudante do posto de registo civil de Odivelas a partir de 20 de Maio de 1965, tendo sido exonerada por despacho de 6 de Novembro de 1976 do director-geral dos Registos e do Notariado.

Requereu em 18 de Novembro de 1997 "a sua inscrição naquela Caixa Geral [de Aposentações] para efeitos de, ao abrigo do Decreto-Lei 134/79, de 18 de Maio, lhe ser atribuído o subsídio vitalício a partir de 17 de Dezembro de 1997 (data em que completou 70 anos de idade)" (da exposição referida na nota 3).

(nota 67) Rectificado por declaração inserta no Diário da República, 1.ª série, n.º 28, de 3 de Fevereiro de 1976.

(nota 68) Citámos o preâmbulo do Decreto-Lei 45/76, diploma que dispunha nos seus artigos 1.º e 2.º:

"Artigo 1.º

1 - Os trabalhadores civis do Estado, serviços públicos e administração local e regional com, pelo menos, 70 anos de idade que não sejam subscritores da Caixa Geral de Aposentações, mas tenham prestado um mínimo de 5 anos de serviço contínuo, têm direito a um subsídio vitalício, pago mensalmente.

2 - Para efeitos do presente artigo, entende-se por serviço contínuo todo o tempo de serviço efectivo ou situações ao mesmo equiparadas e ainda o tempo de serviço prestado antes ou depois da interrupção de funções que não implique quebra de vínculo com a Administração.

3 - O subsídio vitalício não poderá ser acumulado com qualquer outra pensão ou subsídio.

4 - No caso referido no número anterior, os trabalhadores poderão optar pelo subsídio previsto no n.º 1 deste artigo.

Artigo 2.º

O subsídio vitalício será também pago:

a) A todos os trabalhadores que, não estando actualmente em exercício de funções, preencham os demais requisitos enumerados no n.º 1 do artigo 1.º;

b) A todos os trabalhadores que, tendo descontado para a Caixa Geral de Aposentações, ao completarem os 70 anos de idade não tivessem reunido as condições legais mínimas para a atribuição da pensão."

(nota 69) Rectificado no Diário da República, 1.ª série, n.º 148, de 29 de Junho de 1979.

(nota 70) V. o preâmbulo do Decreto-Lei 45/76.

(nota 71) Cf., do Conselho Consultivo, o parecer 12/80, de 6 de Março, (Diário da República, 2.ª série, n.º 229, de 10 de Outubro de 1980).

(nota 72) O Decreto-Lei 45/76 utilizava, na identificação dos destinatários, a expressão "trabalhadores civis do Estado, serviços públicos e administração local e regional".

(nota 73) 20 de Janeiro de 1976.

(nota 74) Redacção do Decreto-Lei 191-A/79 de 25 de Junho.

(nota 75) Ainda com vista à delimitação dos destinatários dos Decretos-Leis n.os 45/76 e 134/79, podemos dar conta de algumas situações de facto ponderadas na jurisprudência ou na doutrina: prestação de "serviço ao Estado, na ex-colónia de Moçambique, como mestre de carpintaria, por período superior a 5 anos de serviço contínuo" (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Maio de 1978, em apêndice ao Diário da República, de 8 de Dezembro de 1982); exercício de funções de proposto de tesoureiro em período em que os propostos de tesoureiro não tinham direito a aposentação (parecer 12/80, acabado de referir); exercício, na Direcção-Geral do Ordenamento e Gestão Florestal, desde 3 de Agosto de 1968, de "funções correspondentes a catalogador, em regime de prestação de serviço continuado, sujeita à direcção e disciplina da respectiva entidade pública" (parecer 215/81, de 1 de Abril de 1982, in Diário da República, 2.ª série, n.º 138, de 18 de Junho de 1983).

(nota 76) Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1.ª Secção) de 5 de Maio de 1998, in Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, ano VIII, n.º 446, p. 166. Cf., sobre aquele conceito, por último, Ana Fernanda Neves, "Os 'desassossegos' de regime da função pública", in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. XLI, n.º 1, 2000, pp. 49-69.

(nota 77) Cf., para mais desenvolvimentos, Liberal Fernandes, ob. cit., pp. 112-126.

(nota 78) Supra, pontos 6.4.1 e 6.4.2.

(nota 79) Sobre a aplicação no tempo das normas administrativas, v. Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1976, pp. 519-521; Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 1980, p. 169; os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Março de 1990 (apêndice ao Diário da República, de 30 de Junho de 1992, p. 317), de 4 de Julho de 1995 (apêndice..., de 27 de Janeiro de 1998, pp. 5849-5855) e de 15 de Fevereiro de 1996 (apêndice..., de 31 de Agosto de 1998, pp. 1140-1146); e os pareceres do Conselho Consultivo n.os 25/97, de 25 de Setembro de 1997, 22/98, de 25 de Novembro de 1999, 68/98, de 13 de Janeiro de 2000, e 23/98 (referido na nota 49).

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 15 de Junho de 2001.

José Adriano Machado Souto de Moura - Alberto Esteves Remédio (relator) - Carlos Alberto Fernandes Cadilha - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - João Manuel da Silva Miguel - Ernesto António da Silva Maciel - Eduardo de Melo Lucas Coelho - António Silva Henriques Gaspar - Nelson Rui Gomes Carmo Rocha.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado do Orçamento de 31 de Dezembro de 2001.)

Está conforme.

16 de Janeiro de 2002. - O Secretário, Jorge Albino Alves Costa.