Parecer 1/2003. - Segurança social - Previdência - Aposentação voluntária - Deputado - Mandato parlamentar - Assembleia da República.

Em função da natureza política do cargo - com os deveres de zelo e permanência, em princípio até ao termo do mandato electivo, que lhe vão implicados -, não assiste aos deputados à Assembleia da República o direito de aposentação voluntária no regime do Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril.

Sr. Presidente da Assembleia da República:

Excelência:

I - Face às dúvidas suscitadas sobre a aplicabilidade do Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, ao pedido de aposentação voluntária apresentado por um deputado à Assembleia da República, dignou-se V. Ex.ª solicitar o parecer urgente deste conselho consultivo.

Cumpre, assim, emitir parecer.

II - Fernando Manuel dos Santos Gomes, deputado à Assembleia da República, requereu a aposentação voluntária mediante impresso próprio apresentado em 18 de Novembro de 2002 na Direcção de Serviços Administrativos e Financeiros da Assembleia da República.

Conforme resulta da respectiva nota biográfica, o requerente tem 56 anos de idade e desempenhou as funções e os cargos seguintes:

Professor provisório na Escola Secundária de Vila do Conde, nos períodos compreendidos entre 12 de Outubro de 1970 e 31 de Julho de 1971, 1 de Outubro de 1971 e 17 de Julho de 1972 e 2 de Outubro de 1972 e 13 de Outubro de 1972, tendo efectuado os correspondentes descontos para a aposentação;

Presidente da Câmara Municipal de Vila do Conde, entre Agosto de 1974 e 31 de Março de 1981, tendo efectuado os correspondentes descontos para a aposentação;

Deputado à Assembleia da República, entre 3 e 30 de Novembro de 1980, não tendo efectuado descontos para a aposentação;

Vice-presidente do Conselho Nacional do Plano (ver nota 1), entre 11 de Fevereiro de 1981 e 30 de Junho de 1983, não tendo efectuado descontos para a aposentação;

Deputado à Assembleia da República, nos períodos compreendidos entre 2 e 8 de Junho de 1981, 26 de Novembro e 1 de Dezembro de 1981, 22 de Dezembro de 1981 e 18 de Janeiro de 1982 e 31 de Maio e 16 de Junho de 1983, não tendo efectuado descontos para a aposentação;

Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, entre 18 de Junho de 1983 e 6 de Novembro de 1985, não tendo efectuado descontos para a aposentação;

Deputado à Assembleia da República, entre 1 e 31 de Dezembro de 1985, não tendo efectuado descontos para a aposentação;

Deputado ao Parlamento Europeu (ver nota 2), entre 1 de Janeiro de 1986 e 24 de Janeiro de 1993, sendo que "a seu pedido deixou de auferir vencimento como deputado ao Parlamento Europeu a partir de 5 de Novembro de 1990", não tendo efectuado descontos para a aposentação relativamente às remunerações auferidas até 4 de Novembro de 1990;

Presidente da Câmara Municipal do Porto, entre 29 de Janeiro e 25 de Outubro de 1999, tendo efectuado os correspondentes descontos para a aposentação;

Ministro da Administração Interna, entre 25 de Outubro de 1999 e 13 de Setembro de 2000, tendo efectuado os correspondentes descontos para a aposentação;

Deputado à Assembleia da República, no período compreendido entre 15 de Setembro e 30 de Novembro de 2000 e, ininterruptamente, desde 21 de Dezembro de 2000, efectuando descontos para a aposentação.

O requerimento solicitando a aposentação voluntária do Sr. Deputado Fernando Manuel dos Santos Gomes foi analisado pela Divisão de Recursos Humanos e Administração da Direcção de Serviços Administrativos e Financeiros da Assembleia da República, que lavrou a informação n.º 312/DRHA/2002, datada de 13 de Dezembro de 2002, tendo concluído que "este pedido poderá ser considerado ao abrigo do disposto no Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril", carecendo, de harmonia com o n.º 2 do artigo 3.º do citado decreto-lei, "de despacho favorável do Sr. Presidente da Assembleia da República, para ser remetido aos correspondentes serviços da Caixa Geral de Aposentações".

Através de fax datado de 18 de Dezembro seguinte, em aditamento à informação n.º 312/DRHA/2002, a Divisão de Recursos Humanos e Administração informou que "o pedido [se] enquadra no âmbito das disposições contidas no Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, conjugadas com o disposto nos artigos 18.º, n.º 1, e 19.º, n.º 3, do Estatuto dos Deputados" e que "o requerente [se] encontra a exercer o mandato de deputado".

Tendo em vista o cumprimento do estatuído no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 116/85, o processo foi submetido a despacho de V. Ex.ª, tendo solicitado "ser melhor esclarecido sobre os fundamentos jurídicos desta situação e das precedentes", pelo que a Divisão de Recursos Humanos e Administração elaborou nova informação, datada de 20 de Dezembro de 2002, formulando as conclusões seguintes:

"A pretensão do deputado tem do ponto de vista dos serviços base e fundamento legal;

O exercício do mandato de deputado, acumulável com a pensão de aposentação tem antecedentes, quer se trate de aposentação proveniente do exercício do cargo de deputado ou de outro cargo político;

Não se conhecem incompatibilidades ou impedimentos quanto ao exercício do cargo de deputado por aposentados;

Não existem limites legais à acumulação da aposentação e vencimento do cargo de deputado;

A matéria poderá ser objecto de ponderação política tendo em vista legislação futura a aprovar sobre o assunto."

Posteriormente, foi solicitado ao Sr. Auditor Jurídico que se pronunciasse acerca da mesma questão, tendo aquele magistrado elaborado o parecer 3AJAR58-P, que culminou nas conclusões seguintes:

"a) O âmbito de aplicação subjectiva do Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, é restrito aos funcionários e agentes da Administração Pública;

b) O requerente da aposentação voluntária e, consequentemente, da atribuição da pertinente pensão é deputado à Assembleia da República, não detendo vínculo à Administração Pública, pelo que não lhe é aplicável aquele diploma legal;

c) Não referenciando nenhuma das normas constantes quer do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos quer do Estatuto dos Deputados que, enquanto e pelo exercício dessas funções, lhes assiste o direito à aposentação voluntária, não lhes deve esta ser concedida."

Admitindo, porém, que "a doutrina defendida não seja unívoca e seja passível de suscitar dúvidas ou mesmo discordância", o Sr. Auditor Jurídico sugeriu que a questão fosse submetida a parecer deste conselho consultivo, o que foi acolhido.

Nesta conformidade, V. Ex.ª entendeu não dever exarar, no processo de aposentação, o despacho previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 116/85, tendo diferido a sua posição sobre o caso para momento em que já estivesse habilitado com o parecer solicitado.

De todo o modo, para salvaguardar o prazo cominado no regime transitório previsto nos n.os 6 a 8 do artigo 9.º da Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano 2003, a Divisão de Recursos Humanos e Administração da Direcção de Serviços Administrativos e Financeiros da Assembleia da República enviou à Caixa Geral de Aposentações, em 30 de Dezembro de 2002, o requerimento de aposentação voluntária respeitante ao Sr. Deputado Fernando Manuel dos Santos Gomes, acompanhado do ofício n.º 5619, com o teor seguinte:

"Junto se envia, para efeitos da respectiva aposentação voluntária, o impresso modelo 358 CGA, referente ao Sr. Deputado Fernando Manuel dos Santos Gomes.

Mais se informa que, tendo-se suscitado dúvidas ao Sr. Presidente da Assembleia da República sobre a aplicabilidade do Decreto-Lei 116/85, designadamente o n.º 2 do artigo 3.º, foi solicitado parecer à Procuradoria-Geral da República.

Contudo, considerando a existência de outras situações já despachadas favoravelmente por esses serviços e tendo em conta o prazo fixado na Lei do Orçamento para 2003, envia-se o respectivo processo.

III - A questão suscitada reconduz-se a saber se o regime jurídico previsto no Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, é ou não aplicável ao pedido de aposentação voluntária apresentado por um deputado à Assembleia da República, em função do exercício do cargo de deputado.

Para melhor explicitação do objecto do parecer, importa conhecer as normas estabelecidas no Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, cujo teor se passa a transcrever na íntegra:

"Artigo 1.º

Âmbito

1 - Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço.

2 - O disposto no número anterior é aplicável aos pedidos de aposentação que, enquadrando-se naquelas condições e tendo sido requeridos pelos interessados, se encontrem à data da entrada em vigor do presente decreto-lei pendentes de conclusão na Caixa Geral de Aposentações.

Artigo 2.º

Tempo de serviço

Para efeitos do disposto no presente decreto-lei, considera-se tempo de serviço todo aquele que seja contável pela Caixa Geral de Aposentações para cálculo da pensão de aposentação.

Artigo 3.º

Tramitação

1 - Os requerimentos solicitando a aposentação nos termos do n.º 1 do artigo 1.º devem dar entrada nos departamentos onde os funcionários e agentes prestam serviço, acompanhados dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado.

2 - No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.

3 - No prazo de 30 dias a contar da data de entrada na Caixa Geral de Aposentações, os processos deverão ser submetidos a despacho, para efeitos de desligação para aposentação e fixação da pensão provisória.

4 - O prazo referido no número anterior apenas poderá ser interrompido quando os processos não venham instruídos com certidões que confirmem o tempo mínimo de 36 anos, em que serão pedidos os documentos necessários.

5 - Uma vez despachados favoravelmente os processos referidos no n.º 3, a Caixa Geral de Aposentações comunicará aos serviços a cessação do exercício de funções pelos interessados, a qual produzirá efeitos a partir do dia 1 do mês seguinte ao da prolação do despacho da Caixa.

6 - A desligação para efeitos de aposentação, bem como a fixação da pensão transitória, não carece de publicação no Diário da República.

7 - A Caixa Geral de Aposentações deverá fixar a pensão definitiva no prazo máximo de 30 dias após a data da entrada na Caixa de todos os documentos necessários à instrução do processo.

8 - A Caixa Geral de Aposentações deverá registar autonomamente informação acerca das aposentações efectuadas ao abrigo do presente decreto-lei, nomeadamente sobre a categoria, letra de vencimento, idade do requerente e montante da pensão provisória de aposentação fixado.

Artigo 4.º

Entrada em vigor

O disposto no presente decreto-lei entra em vigor no dia imediato ao da sua publicação."

É evidente que o requerente da aposentação voluntária em apreço, enquanto deputado à Assembleia da República, não está abrangido no âmbito de aplicação pessoal do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril.

Poderá, no entanto, esse âmbito de aplicação ser alargado por força do estatuído no n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei 7/93, de 1 de Março (ver nota 3)?

De facto, preceitua o artigo 18.º do Estatuto dos Deputados:

"Artigo 18.º

Regime de previdência

1 - Os Deputados, bem como os ex-Deputados que gozem da subvenção a que se refere o artigo 24.º da Lei 4/85, de 9 de Abril, beneficiam do regime de previdência social mais favorável aplicável ao funcionalismo público.

2 - No caso de os Deputados optarem pelo regime de previdência da sua actividade profissional, cabe à Assembleia da República a satisfação dos encargos que corresponderiam à entidade patronal."

Constitui, assim, questão nuclear, condicionante da sequência do parecer, a análise da compatibilidade entre o instituto da aposentação e o regime jurídico decorrente do mandato parlamentar.

É que decorre da natureza do instituto da aposentação em geral a cessação do serviço activo.

Ora, tendo presente a génese electiva do mandato parlamentar e a natureza política do cargo, será defensável sustentar a cessação do mandato parlamentar por virtude da aposentação voluntária do deputado?

Este conselho consultivo enfrentou problemática semelhante no parecer 64/91, de 5 de Dezembro (ver nota 4), tendo concluído que o regime de previdência social mais favorável aplicável aos funcionários públicos para que remete o Estatuto dos Deputados não abrange o direito à aposentação em função do exercício do cargo de deputado.

Nesse parecer considerou-se ainda que se justificaria uma intervenção legislativa tendente a clarificar o sentido da lei.

Antes de avançar para a abordagem concreta da questão em apreço, é de notar que o Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, foi expressamente revogado pelo n.º 3 do artigo 9.º da Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano 2003 e entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2003 (ver nota 5).

Porém, o n.º 6 do artigo 9.º citado prescreve que "o disposto nos números anteriores [em que se inclui a norma revogatória do Decreto-Lei 116/85] não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até 31 de Dezembro de 2002, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação", pelo que, para efeitos de enquadramento legal da pretensão do requerente, há que considerar as normas contidas no Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril.

Decorre do exposto que a solução do problema submetido à apreciação deste conselho consultivo passa, necessária e fundamentalmente, pela análise do regime legal da aposentação constante do Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, e pela interpretação do n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei 7/93, de 1 de Março.

Assim, e agora no que releva para o objecto do parecer, importa ter presente:

O regime de previdência social aplicável ao funcionalismo público;

O estatuto da aposentação na função pública;

O estatuto dos deputados à Assembleia da República.

IV - 1 - A previdência social constitui uma das componentes do sistema nacional de segurança social (ver nota 6):

"A expressão previdência social generalizou-se a partir do momento em que o Estado interveio criando um sistema que, baseado no princípio de seguro, realizava a solidariedade obrigatória dos trabalhadores entre si, e entre estes e os seus empregadores. (ver nota x1)

A previdência social pode ser conceptualizada como o complexo de seguros obrigatórios destinados a garantir os trabalhadores contra a verificação de determinados eventos danosos; constitui, historicamente, o ordenamento jurídico instituído pelo Estado para tutela da classe trabalhadora, exercida mediante o instituto do seguro social obrigatório, pelo qual o trabalhador tem direito, sob certas condições, a determinadas prestações que tendem a eliminar as causas e a reparar ou atenuar as consequências danosas de eventos que possam verificar-se, anulando ou reduzindo as suas possibilidades de ganho e assim criando para o trabalhador e para a sua família uma situação de necessidade. (ver nota x2)

A natureza e a qualificação da previdência como social liga-se à ideia da obrigatoriedade do sistema e dos seus mecanismos de protecção, em íntima conexão com os seguros sociais ou com a instituição de uma previdência de direito público e criação de um sistema de aplicação obrigatória em nome do interesse colectivo. (ver nota x3)

A segurança social pode conceitualizar-se, numa definição comum, como o sistema que consiste na atribuição do direito a prestações, pelas quais a colectividade se responsabiliza, prevenindo, quando pos sível directa e individualmente, a verificação de certos eventos (interrupção, redução, cessação dos meios de subsistência, necessidade de suportar encargos extraordinários face aos rendimentos normais situações de doença, de incapacidade) ou reparando as respectivas consequências. (ver nota x4)

A compreensividade do conceito, todavia, quando desenvolvido em vários sistemas comparados de protecção social, tem revelado a tendência para desempenhar uma função de garantia mínima social, fruto da solidariedade nacional, complementada ou conjugada com outros mecanismos de protecção, designadamente a instituição ou manutenção de seguros sociais, obrigatórios e facultativos.

Analisando, nesta perspectiva, o sistema português de protecção contra riscos sociais, podiam assinalar-se, essencialmente, quatro elementos: uma organização de seguro social obrigatório - a previdência social; um sector de serviços oficiais de sanidade e acção hospitalar, uma organização de assistência social; e um conjunto de instituições de seguro facultativo." (ver nota x5)

2 - O artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa (ver nota 7), inserido no título III ("Direitos e deveres económicos, sociais e culturais"), capítulo II ("Direitos e deveres sociais"), estabelece:

"Artigo 63.º

Segurança social e solidariedade

1 - Todos têm direito à segurança social.

2 - Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.

3 - O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.

4 - Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado.

5 - O Estado apoia e fiscaliza, nos termos da lei, a actividade e o funcionamento das instituições particulares de solidariedade social e de outras de reconhecido interesse público sem carácter lucrativo, com vista à prossecução de objectivos de solidariedade social consignados, nomeadamente, neste artigo, na alínea b) do n.º 2 do artigo 67.º, no artigo 69.º, na alínea e) do n.º 1 do artigo 70.º e nos artigos 71.º e 72.º"

Como se retira do n.º 2 do artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa, a organização, a coordenação e o subsídio do sistema de segurança social é dever do Estado, ficando esse sistema sujeito a um princípio de universalidade, porque deve cobrir todos os cidadãos (n.º 1).

Trata-se de um sistema integral porque, para além de proteger o cidadão nas áreas discriminadas no n.º 3 do artigo 63.º, deve acorrer, de um modo geral, a todas as situações em que haja diminuição de meios de subsistência ou capacidade de trabalho.

O n.º 2 do preceito determina que o sistema deve ser unificado, sem prejuízo de esse sistema ser descentralizado, nomeadamente através da consagração de uma autonomia institucional em relação à administração estadual directa (n.º 2).

Por último, o sistema é participado, porque prevê a colaboração activa na sua consolidação de associações sindicais ou outras (n.º 2).

Acresce que o Estado não monopoliza as tarefas que lhe incumbem de segurança social, antes apoia e fiscaliza a actividade de outras instituições, designadamente as instituições particulares de segurança social (n.º 5) (ver nota 8).

De notar ainda que o n.º 4 do artigo 63.º consagra o princípio de aproveitamento total do tempo de trabalho prestado para cálculo de pensões de velhice ou invalidez, sem atender ao sector de actividade em que foi prestado.

Nestes termos, o direito à segurança social é "um verdadeiro direito de cidadania" (ver nota 9), "um típico direito positivo", sendo que "a principal incumbência do Estado consiste na organização do sistema de segurança social" (ver nota 10).

3 - A actual Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei 32/2002, de 20 de Dezembro, definiu as bases gerais em que assenta o sistema de segurança social, bem como as atribuições prosseguidas pelas instituições de segurança social e a articulação com entidades particulares de fins análogos (artigo 1.º).

Segundo o artigo 4.º, o sistema de segurança social visa prosseguir os objectivos seguintes:

a) Garantir a concretização do direito à segurança social;

b) Promover a melhoria das condições e dos níveis de protecção social e o reforço da respectiva equidade;

c) Proteger os trabalhadores e as suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego e de morte;

d) Proteger as pessoas que se encontrem em situação de falta ou diminuição de meios de subsistência;

e) Proteger as famílias através da compensação de encargos familiares;

f) Promover a eficácia social dos regimes prestacionais e a qualidade da sua gestão, bem como a eficiência e sustentabilidade financeira do sistema.

De acordo com o seu artigo 5.º, "o sistema de segurança social abrange o sistema público de segurança social, o sistema de acção social e o sistema complementar" (n.º 1). "O sistema público de segurança social compreende o subsistema previdencial, o subsistema de solidariedade e o subsistema de protecção familiar" (n.º 2); "o sistema de acção social é desenvolvido por instituições públicas, designadamente pelas autarquias, e por instituições particulares sem fins lucrativos" (n.º 3) e "o sistema complementar compreende regimes legais, regimes contratuais e esquemas facultativos" (n.º 4).

No artigo 6.º são enunciados os princípios do sistema de segurança social:

"Artigo 6.º

Princípios gerais

Constituem princípios gerais do sistema o princípio da universalidade, da igualdade, da solidariedade, da equidade social, da diferenciação positiva, da subsidiariedade social, da inserção social, da coesão geracional, do primado da responsabilidade pública, da complementaridade, da unidade, da descentralização, da participação, da eficácia, da conservação dos direitos adquiridos e em formação, da garantia judiciária e da informação."

O capítulo II da Lei de Bases trata do sistema público de segurança social, que compreende o subsistema previdencial (artigos 27.º a 49.º), o subsistema de solidariedade (artigos 50.º a 60.º) e o subsistema de protecção social (artigos 61.º a 68.º).

O subsistema previdencial visa garantir, assente num princípio de solidariedade de base profissional, prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdidos em consequência da verificação das eventualidades legalmente definidas no artigo 29.º: doença; maternidade, paternidade e adopção; desemprego; acidentes de trabalho e doenças profissionais; invalidez; velhice e morte.

São abrangidos obrigatoriamente no âmbito do subsistema previdencial, na qualidade de beneficiários, os trabalhadores por conta de outrem, ou legalmente equiparados, e os trabalhadores independentes; as pessoas que não exerçam actividade profissional ou que, exercendo-a, não sejam, por esse facto, enquadradas obrigatoriamente, podem aderir, facultativamente, à protecção social definida pelo subsistema previdencial (artigo 28.º).

O subsistema previdencial tem por base a obrigação legal de contribuir (princípio da contributividade - artigo 30.º) e abrange o regime geral de segurança social aplicável à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores independentes, os regimes especiais, bem como os regimes de inscrição facultativa abrangidos pelo n.º 2 do artigo 28.º (artigo 31.º).

São condições gerais de acesso à protecção social conferida pelos regimes de segurança social a inscrição no sistema e o cumprimento das obrigações contributivas dos trabalhadores e, quando for caso disso, das respectivas entidades empregadoras (artigo 32.º).

A protecção nas eventualidades cobertas pelos regimes de segurança social é realizada pela concessão de prestações pecuniárias destinadas a substituir os rendimentos de actividade profissional perdidos, bem como a compensar a perda de capacidade de ganho (artigo 33.º, n.º 1).

No capítulo III é contemplado o sistema de acção social e no capítulo IV o sistema complementar; o capítulo V versa sobre o financiamento da segurança social; o capítulo VI trata da sua organização institucional, e os dois últimos capítulos contêm disposições transitórias e disposições finais. Atente-se, quanto àquelas, no artigo 124.º, que dispõe:

"Os regimes de protecção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes do sistema de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações."

Por aqui se vê a "definição programática da integração da protecção social dos funcionários públicos" (ver nota 11) no sistema nacional de segurança social.

Só que "uma série de factores, designadamente a circunstância de não haver uma lei geral reguladora, de forma estruturada e globalizada, dos vários institutos jurídicos que integram a protecção social da função pública, o modo como historicamente se desenvolveram as concepções adoptadas e a respectiva legislação, bem como o facto de a Lei 28/84 não abranger directamente este sector de actividade, deram origem a importantes particularidades no modo como os funcionários e agentes dos diferentes sectores da Administração Pública beneficiam da protecção social" (ver nota 12).

Daí que a pretendida integração não se perfile a curto prazo no horizonte do provável, discutindo-se, sim, sobretudo ao nível doutrinário, qual o enquadramento sistemático do sector da protecção social da função pública: regime autónomo, subsistema ou regime especial (ver nota 13).

Contudo, o que mais importa sublinhar, com préstimo para a resposta à consulta, é o imperativo de adequação do regime de protecção social da função pública aos princípios fundamentais da Lei 32/2002.

4 - O regime de protecção social da função pública apresenta duas vertentes bastante diferenciadas, que evidenciam a sua especificidade.

Assim, "há uma forma de protecção social de tipo previdencial, que comporta uma relação jurídica contributiva e uma gestão de tipo institucional, por outro lado, existe uma protecção social de base puramente administrativa, gerida pelos serviços e organismos da Administração Pública, com total ausência de qualquer vínculo contributivo" (ver nota 14). Neste último caso, as prestações atendem a eventualidades aleatórias como a maternidade, a paternidade, a adopção, o desemprego, a doença, os acidentes de trabalho e as doenças profissionais, e resultam única e directamente da relação jurídica laboral ou de emprego público.

A protecção social de tipo previdencial proporciona aos beneficiários, por um lado, prestações pecuniárias para situações de velhice, invalidez e morte, e resulta do vínculo institucional à Caixa Geral de Aposentações ou, por outro lado, proporciona prestações sanitárias, por força de um vínculo à ADSE, para situações de carência de cuidados médicos. A cada tipo de benefício corresponde uma prestação contributiva independente.

Ora, uma das modalidades de previdência social dos funcionários e agentes administrativos é sem dúvida a aposentação, que visa, fundamentalmente, protegê-los na velhice ou na invalidez (ver nota 15).

V - 1 - A aposentação, que na sua expressão mais simples se poderá definir como cessação do exercício de funções com auferimento de uma prestação pecuniária mensal vitalícia (pensão), tem como regulamentação base o Estatuto da Aposentação (ver nota 16), aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro (ver nota 17).

João Alfaia propõe-nos vários critérios para distinguir as diversas modalidades de aposentação. Assim, se atendermos ao critério da natureza de aposentação, esta poderá ser normal, porque para ela tende em princípio todo o subscritor da Caixa Geral de Aposentações, ou acidental, quando corresponda a uma cessação prematura da carreira por incapacidade ou por ser compulsiva.

Quanto ao regime a que fica sujeita, a aposentação poderá ser extraordinária, beneficiando então o subscritor de um regime especialmente favorável, ou ordinária, quando se exige um certo tempo de serviço, sendo a pensão de valor proporcional ao mesmo. Se atendermos às razões da aposentação, esta pode ser legal ou compulsiva, se se considerar a quem pertence a iniciativa da aposentação, interessado ou Administração Pública, pode ela ser voluntária ou obrigatória, e, finalmente, tendo em conta a própria pensão, poderá configurar-se uma aposentação com pensão por inteiro ou com pensão proporcional ao tempo de serviço (ver nota 18).

O Estatuto da Aposentação distingue várias modalidades de aposentação no artigo 36.º O seu texto é o seguinte (ver nota 19):

"Artigo 36.º

Formas de aposentação

1 - A aposentação pode ser voluntária ou obrigatória.

2 - A aposentação é voluntária quando tem lugar a requerimento do subscritor, nos casos em que a lei a faculta; é obrigatória quando resulta de simples determinação da lei ou imposição da autoridade competente."

Os requisitos próprios da aposentação ordinária vêm tratados no artigo 37.º:

"Artigo 37.º

Condições de aposentação

1 - A aposentação pode verificar-se, independentemente de qualquer outro requisito, quando o subscritor contar, pelo menos, 60 anos de idade e 36 de serviço.

2 - Há ainda lugar a aposentação quando o subscritor, tendo, pelo menos, cinco anos de serviço:

a) Seja declarado, em exame médico, absoluta e permanentemente incapaz para o exercício das suas funções;

b) Atinja o limite de idade legalmente fixado para o exercício das suas funções;

c) Seja punido com pena expulsiva de natureza disciplinar ou, por condenação penal definitiva, demitido ou colocado em situação equivalente, sem prejuízo dos disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 40.º

3 - O Governo poderá fixar, em diploma especial, limites de idade e de tempo de serviço inferiores aos referidos nos números anteriores, os quais prevalecerão sobre estes últimos (ver nota 20).

4 - O tempo de inscrição nas instituições de previdência referidas no n.º 2 do artigo 4.º, quer anterior quer posterior ao tempo de inscrição na Caixa, contar-se-á também para o efeito de se considerar completado o prazo de garantia que resultar do disposto nos n.os 2 e 3 do presente artigo." (ver nota 21)

O artigo 39.º refere, quanto à aposentação voluntária (ver nota 22):

"Artigo 39.º

Aposentação voluntária

1 - A aposentação depende necessariamente de requerimento do interessado nos casos previstos no n.º 1 do artigo 37.º e no artigo 40.º

2 - A aposentação pode ser requerida pelo subscritor nas hipóteses previstas na alínea a) do n.º 2 do artigo 37.º

3 - No caso do n.º 1 do presente artigo, o requerimento de aposentação não terá seguimento sem o prévio pagamento das quotas correspondentes ao tempo mínimo de cinco anos de serviço, quando este for indispensável para a aposentação.

4 - O requerente não pode desistir do seu pedido de aposentação depois de verificados os factos a que se refere o n.º 1 do artigo 43.º ou de publicado diploma legal que estabeleça alteração geral de vencimentos do funcionalismo, abrangendo o cargo do requerente."

Assim, o caso subjacente ao presente pedido de parecer configurará uma situação de aposentação ordinária e voluntária.

2 - O facto constitutivo da relação jurídica de aposentação é o acto administrativo definitivo e executório que determina a criação daquela relação (ver nota 23).

"Tal facto é o resultante de uma série de actos de direito instrumental tendentes a verificar, designadamente, se existem ou não os requisitos legais da aposentação (processo de aposentação)" (ver nota 24), sendo que o facto jurídico constitutivo da relação jurídica de aposentação se insere nesse processo, como decisão final do mesmo.

O processo de aposentação está regulado nos artigos 84.º a 111.º do Estatuto da Aposentação.

O artigo 97.º reporta-se ao acto de resolução final do processo por parte da administração da Caixa, em que se define se o interessado tem direito à pensão de aposentação e, no caso afirmativo, qual o montante da pensão que lhe é atribuída.

À resolução final do processo segue-se a comunicação aos serviços onde o interessado exerça funções, com vista ao termo do serviço.

Na verdade, o artigo 99.º, com a epígrafe "Termo do serviço", estabelece que a Caixa comunicará imediatamente aos serviços em que o aposentando exerça funções a sua resolução que fixar a pensão de aposentação ou que determinar provisoriamente as bases para o seu cálculo, a fim de que o interessado seja logo desligado do serviço, ficando desde então na situação de aguardando aposentação, a auferir uma pensão transitória de aposentação, fixada de harmonia com a comunicação da Caixa, a partir do dia em que for desligado do serviço.

Segundo o artigo 73.º do Estatuto da Aposentação, o facto constitutivo da relação de aposentação consiste, em regra, na publicação oficial da lista de aposentados em que se inclua o nome do funcionário ou agente aposentado, com efeitos diferidos para o 1.º dia do mês imediato (n.º 1), excepcionalmente, no desligamento imediato do serviço (n.º 2).

"A partir do momento em que o facto constitutivo de tal relação jurídica de aposentação produz efeitos, nasce a situação jurídica correspondente, verificando-se então a concessão ao aposentando de uma nova 'qualidade' ou status que lhe atribui o complexo de direitos, deveres e incompatibilidades que formam a situação jurídica da aposentação." (ver nota 25)

Entre esse complexo de direitos sobressai o direito a auferir uma pensão mensal vitalícia, fixada pela Caixa, em função da remuneração mensal e do número de anos e meses de serviço do subscritor, bem como, se for caso disso, do seu grau de incapacidade (artigo 46.º do Estatuto da Aposentação).

O artigo 74.º do Estatuto da Aposentação refere-se aos deveres do aposentado e o artigo 73.º do mesmo diploma consagra o correspondente regime de incompatibilidades.

3 - A política de gestão de recursos humanos da função pública, plasmada em vários diplomas, tem influenciado o regime legal da aposentação ordinária.

Assim, no uso da faculdade prevista no n.º 3 do artigo 37.º atrás transcrito, o Decreto-Lei 41/84, de 3 de Fevereiro, veio estabelecer para a aposentação voluntária idade e tempo de serviço diferentes dos exigidos pelo Estatuto da Aposentação, para além da dispensa de submissão a junta médica (ver nota 26). Este diploma propôs-se explicitamente introduzir medidas de descongestionamento da função pública (capítulo V), lançando mão de regimes especiais de concessão de licença sem vencimento e aposentação, a qual veio, portanto, a ficar facilitada por força de nova disciplina.

Nessa linha, a Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1985, criou uma forma própria de aposentação voluntária através do seu artigo 10.º, n.os 4 e 5, consagrando como medida de descongestionamento da Administração Pública a eventualidade de os funcionários e agentes se aposentarem, caso tivessem 36 anos de serviço e não houvesse prejuízo para o serviço.

O Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, regulou a tramitação processual desta medida e clarificou o seu âmbito de aplicação.

Na verdade, enquanto o n.º 4 da Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro, falava simplesmente em "funcionários e agentes", o n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 116/85 estabeleceu um universo pessoal de aplicação bem mais preciso.

Já depois da sua publicação, mas integrando-se igualmente numa política de gestão dos efectivos da função pública, a Lei 9/86, de 30 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado para 1986, veio até dispensar a exigência do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 116/85, relativa à ausência de prejuízo para o serviço do aposentando. Tratava-se, porém, de uma disciplina de "política de recursos humanos a adoptar pelo Governo em 1986", mais especificamente de Maio a Dezembro de 1986, conforme resulta do n.º 1 do artigo 9.º e do n.º 2 do artigo 78.º daquela lei.

A disciplina em questão foi ainda retomada pelo artigo 10.º da Lei 49/86, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento para 1987, para vigorar apenas nesse ano.

4 - O âmbito de aplicação pessoal do regime especial de aposentação voluntária promulgado pelo Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, encontra-se definido no n.º 1 do seu artigo 1.º, em que se enumeram os funcionários e agentes da administração central, regional e local, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e dos organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem.

O preâmbulo do Decreto-Lei 116/85 é bem esclarecedor:

"A Lei do Orçamento do Estado para 1985 consagrou como medida de descongestionamento da Administração Pública a possibilidade de aposentação voluntária dos funcionários e agentes que possuam 36 anos de serviço, independentemente da respectiva idade e de submissão a junta médica.

Independentemente de outras medidas de descongestionamento selectivo que a situação da Administração possa vir a justificar - na linha do previsto nos artigos 33.º a 37.º do Decreto-Lei 41/84, de 3 de Fevereiro -, entendeu-se dever avançar desde já com aquela, não só por razões de rejuvenescimento mas também pelo facto de ir ao encontro de uma pretensão desde há muito manifestada por numerosos funcionários e agentes públicos que, possuindo 36 anos de serviço e tendo por isso direito à pensão completa, eram obrigados a aguardar pelo completamento dos 60 anos de idade."

De tal formulação decorre que se consideram abrangidos neste regime especial de aposentação voluntária todos os funcionários e agentes que exerçam funções numa pessoa colectiva pública (Estado, Região Autónoma, autarquia local, instituto público, associação pública, etc.), independentemente da carreira ou categoria em que se integrem, o que pressupõe funcionários e agentes que se encontrem numa relação de subordinação jurídico-profissional regulada pelo direito público.

Daí que se estipule, na tramitação processual deste regime especial de aposentação voluntária, que os processos serão informados pelo departamento onde os funcionários ou agentes prestam serviço, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações (n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 116/85).

Tudo para concluir que a medida de descongestionamento de efectivos através do aumento da possibilidade de aposentação voluntária, prevista no artigo 1.º do Decreto-Lei 116/85, aplica-se ao pessoal que, exercendo funções numa pessoa colectiva pública, se encontre numa relação de subordinação jurídico-profissional regulada pelo direito público, pelo que estão excluídos do seu âmbito de aplicação os titulares de cargos políticos.

5 - O âmbito de aplicação do Decreto-Lei 116/85 poderá no entanto ser alargado aos titulares de cargos políticos, por força do preceituado no estatuto respectivo em matéria de previdência e aposentação.

É que não se vislumbram elementos hermenêuticos justificativos de uma interpretação enunciativa (ver nota 27) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 116/85, nos termos da qual se concluísse que só as categorias de pessoas mencionadas especificamente nessa norma, e mais nenhumas, beneficiariam do respectivo regime. No parecer 66/97 (ver nota 28), de 30 de Setembro de 1999, este conselho consultivo ponderou:

"Para se considerar o artigo 1.º do Decreto-Lei 116/85 uma norma excepcional seria necessário demonstrar que um eventual regime-regra, possivelmente incluindo o requisito referente à idade do candidato à aposentação, continuaria a valer para o círculo de pessoas não incluídas no universo pessoal de aplicação da norma. Pessoas que integrariam ainda a função pública. Ora o que transparece da disciplina do Decreto-Lei 116/85 é que com ele se pretendeu introduzir um regime novo, que passou a ser o seguinte:

Para o tipo de aposentação em causa exigem-se 36 anos de serviço. Preenchido tal requisito, pode haver aposentação independentemente da idade se a tal se não opuserem os serviços. No caso contrário, o interessado terá de perfazer 60 anos. Quis-se, manifestamente, abranger na nova regulamentação da aposentação voluntária, com direito à pensão completa, um universo o mais amplo possível de indivíduos, tendencialmente coincidente com toda a função pública. Não estamos pois perante qualquer norma excepcional, assente num regime mais ou menos afastado da regra, apanágio exclusivo de categorias taxativamente enunciadas."

A evolução legislativa vai, aliás, no sentido da extensão do direito à aposentação aos titulares de cargos políticos (ver nota 29).

VI - 1 - Vejamos agora o regime jurídico decorrente do mandato dos deputados à Assembleia da República, começando por fazer o seu enquadramento constitucional.

A Constituição da República Portuguesa trata do mandato parlamentar no título III ("Assembleia da República") da sua parte III, esta subordinada ao título "Organização do poder político".

Resulta do artigo 147.º que a Assembleia da República é a assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses, tendo o mínimo de 180 e o máximo de 230 deputados, nos termos da lei eleitoral (artigo 148.º).

Os deputados representam todo o país e não os círculos por que são eleitos (n.º 2 do artigo 152.º), o que se traduz na afirmação do princípio do mandato livre, não vinculado aos eleitores que participaram na eleição - os deputados exercem livremente o seu mandato (n.º 1 do artigo 155.º).

O artigo 153.º define o início e termo do mandato.

O mandato dos deputados inicia-se com a primeira reunião da Assembleia da República após eleições e cessa com a primeira reunião após as eleições subsequentes, sem prejuízo da suspensão ou da cessação individual do mandato (n.º 1), sendo que o preenchimento das vagas que ocorrerem na Assembleia, bem como a substituição temporária de deputados por motivo relevante, é regulado pela lei eleitoral (n.º 2).

O momento do início e do termo do mandato marcam também o início e o termo do estatuto do deputado, ou seja, do complexo de direitos, regalias, deveres, imunidades, incompatibilidades, impedimentos e poderes que o caracterizam.

Os artigos 158.º a 160.º estabelecem:

"Artigo 158.º

Direitos e regalias

Os Deputados gozam dos seguintes direitos e regalias:

a) Adiamento do serviço militar, do serviço cívico ou da mobilização civil;

b) Livre trânsito e direito a passaporte especial nas suas deslocações oficiais ao estrangeiro;

c) Cartão especial de identificação;

d) Subsídios que a lei prescrever.

Artigo 159.º

Deveres

Constituem deveres dos Deputados:

a) Comparecer às reuniões do Plenário e às das comissões a que pertençam;

b) Desempenhar os cargos na Assembleia e as funções para que sejam designados, sob proposta dos respectivos grupos parlamentares;

c) Participar nas votações.

Artigo 160.º

Perda e renúncia do mandato

1 - Perdem o mandato os Deputados que:

a) Venham a ser feridos por alguma das incapacidades ou incompatibilidades previstas na lei;

b) Não tomem assento na Assembleia ou excedam o número de faltas estabelecido no Regimento;

c) Se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados a sufrágio;

d) Sejam judicialmente condenados por crime de responsabilidade no exercício da sua função em tal pena ou por participação em organizações racistas ou que perfilhem a ideologia fascista.

2 - Os Deputados podem renunciar ao mandato, mediante declaração escrita."

O titular do mandato parlamentar está assim adstrito a um dever de permanência, a um dever de zelar pelo cargo e de o manter até ao fim.

"Prevalece aqui o interesse público. (ver nota 30)

O que pode acontecer é que, no limite - seja por razões políticas, seja por razões imperativas de saúde ou outras de carácter pessoal -, o cargo se mostre de tal modo insuportável que não seja legítimo exigir ao titular que o continue a suportar. Donde, a faculdade de renúncia que, nessas circunstâncias, não pode ser tolhida. (ver nota 31)

Assim, esta faculdade de renúncia afigura-se de estrutura composta ou mista. Participa da natureza de direito fundamental como garantia de liberdade e como corolário ou reverso do próprio direito de acesso a cargos públicos (n.º 1 do artigo 50.º). E participa da situação funcional, porque, ao fim e ao resto, também para o interesse público é preferível que ninguém, diminuído ou contrariado, desempenhe um cargo público." (ver nota 32)

2 - A Lei 5/76, de 10 de Setembro (ver nota 33), que aprovou o primeiro Estatuto dos Deputados, depois de um primeiro capítulo epigrafado "Imunidades" e de um segundo reportado aos "Direitos e regalias", referia-se no capítulo III à "suspensão e cessação do mandato".

O artigo 15.º, inserido no capítulo II, estipulava:

"Artigo 15.º

Regime de previdência

1 - Os Deputados beneficiam do regime de previdência social mais favorável aplicável ao funcionalismo público.

2 - No caso de os Deputados optarem pelo regime de previdência da sua actividade profissional, cabe à Assembleia da República a satisfação dos encargos que corresponderiam à entidade patronal."

Durante a vigência desse Estatuto, foi publicado o Decreto Regulamentar 23/78, de 15 de Julho, que teve em vista consagrar a forma de protecção dos deputados em termos de segurança social.

Consta do preâmbulo respectivo:

"Em obediência ao princípio constitucional segundo o qual os deputados não podem, por virtude do seu mandato, ser prejudicados nos seus benefícios sociais, houve que elaborar o presente decreto regulamentar, que consagrasse uma forma de protecção em termos de segurança social.

Dada, no entanto, a diversidade de regimes em que os deputados, aquando do início do seu mandato, estavam sujeitos, optou-se no sentido de:

Proporcionar aos deputados um regime de protecção social que mantenha a sua vinculação aos regimes de origem;

Proporcionar aos que não se encontravam abrangidos por qualquer regime o seu enquadramento no do funcionalismo público.

O presente diploma consubstancia o consenso que nesta matéria se pode obter, curando de não criar, por um lado, situações de injustiça relativa entre os deputados e, por outro, salvaguardar que os regimes a ela aplicáveis são os existentes para a generalidade da população."

Importa conhecer as normas estabelecidas pelo Decreto Regulamentar 23/78, de 15 de Julho, cujo teor se passa a transcrever na íntegra:

"Artigo 1.º

1 - Os deputados à Assembleia da República, ainda que não abrangidos por qualquer regime de previdência social, beneficiam do regime de protecção social aplicável ao funcionalismo público, enquanto se mantiverem no exercício do seu mandato.

2 - Poderão os deputados, porém, optar pelo regime de previdência da sua actividade profissional anterior.

Artigo 2.º

A base de incidência das contribuições é o subsídio atribuído pelo exercício do mandato, devendo o encargo inerente ao deputado ser deduzido no respectivo subsídio.

Artigo 3.º

1 - Quando se verifique a opção prevista no n.º 2 do artigo 1.º, a Assembleia da República assume o encargo relativo à parte patronal das contribuições.

2 - A entidade competente para a gestão do esquema de protecção a que se refere este artigo é a Caixa de Previdência e Abono de Família dos Serviços do Distrito de Lisboa.

Artigo 4.º

1 - O presente diploma entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação.

2 - Qualquer que seja o regime de previdência por que os deputados tenham optado, considera-se para todos os efeitos equivalente à entrada de contribuições o período decorrido entre o início do mandato dos deputados e a entrada em vigor deste decreto regulamentar.

Artigo 5.º

As dúvidas suscitadas pela aplicação do presente diploma serão resolvidas por despacho conjunto dos Ministérios das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais."

A aplicação do Decreto Regulamentar 23/78 à situação dos deputados que haviam optado pelo regime de segurança social relativo à respectiva actividade profissional anterior suscitou, porém, algumas dificuldades.

Para remover essas dificuldades, foi publicado o Decreto Regulamentar 45/80, de 3 de Setembro, que alterou os artigos 2.º e 3.º do Decreto Regulamentar 23/78 e aditou ao artigo 3.º do mesmo diploma os n.os 3 e 4, normativos que passaram a ter a redacção seguinte:

"Artigo 2.º

1 - A base de incidência das contribuições é o subsídio atribuído pelo exercício do mandato, devendo o encargo respeitante ao beneficiário ser deduzido no respectivo subsídio.

2 - Se a remuneração da actividade profissional, passível de contribuição para a previdência, for de valor superior ao do subsídio devido pelo exercício do mandato de deputado, a diferença, até à concorrência do salário máximo nacional, será equiparada, para efeitos de previdência, a remuneração com entrada de contribuições.

3 - Os subsídios extraordinários de valor igual ao do subsídio mensal pagos aos deputados em Junho e Dezembro são passíveis de contribuição para a previdência.

Artigo 3.º

1 - Quando se verifique a opção prevista no n.º 2 do artigo 1.º, a Assembleia da República assume o encargo relativo à parte patronal das contribuições.

2 - Os deputados que optem pelo regime de previdência da sua actividade profissional anterior mantêm a inscrição na instituição que os abrangia.

3 - Os deputados que, pela sua actividade profissional, estejam abrangidos pela regulamentação colectiva de trabalho aplicável à actividade bancária e não optem pelo regime de protecção social aplicável ao funcionalismo público mantêm a inscrição na Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários.

4 - Para execução do presente diploma, a secretaria da Assembleia da República pode, sempre que o considere necessário, solicitar apoio técnico e administrativo à Caixa de Previdência e Abono de Família dos Serviços do Distrito de Lisboa."

Os decretos regulamentares aludidos não foram objecto de posterior modificação ou revogação, pelo que se devem considerar ainda em vigor, de acordo, aliás, com um princípio geral que vem sendo aceite pela doutrina, segundo o qual os regulamentos de execução mantêm a sua vigência enquanto não forem substituídos, ainda que apenas na parte que se compatibilize com a nova lei (ver nota 34).

3 - A Lei 3/85, de 13 de Março (ver nota 35), aprovou entretanto um novo Estatuto dos Deputados.

Tal como estabelecia o artigo 15.º do Estatuto dos Deputados de 1976 no tocante ao regime de previdência social dos deputados, o novo Estatuto preceituava agora no artigo 17.º:

"Artigo 17.º

Regime de previdência

1 - Os Deputados beneficiam do regime de previdência social mais favorável aplicável ao funcionalismo público.

2 - No caso de os Deputados optarem pelo regime de previdência da sua actividade profissional, cabe à Assembleia da República a satisfação dos encargos que corresponderiam à entidade patronal."

Dispunha, por sua vez, o artigo 18.º:

"Artigo 18.º

Garantias de trabalho e benefícios sociais

1 - Os Deputados não podem ser prejudicados na sua colocação, nos seus benefícios sociais ou no seu emprego permanente por virtude do desempenho do mandato.

2 - Os Deputados têm direito a dispensa de todas as actividades profissionais, públicas ou privadas, durante a legislatura.

3 - O desempenho do mandato conta como tempo de serviço para todos os efeitos, salvo para aqueles que pressuponham o exercício efectivo da actividade profissional, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 5.º do presente Estatuto.

4 - No caso de função temporária por virtude de lei ou de contrato, o desempenho do mandato de Deputado suspende a contagem do respectivo prazo."

Do artigo 18.º transcrito sobressai o princípio segundo o qual o desempenho do mandato parlamentar não pode prejudicar os deputados na colocação, nos benefícios sociais ou no emprego.

O n.º 1 do artigo 17.º do Estatuto dos Deputados foi entretanto alterado pelo artigo 5.º da Lei 98/89, de 29 de Dezembro, que passou a dispor:

"Artigo 17.º

Regime de previdência

1 - Os deputados, bem como os ex-deputados que gozem da subvenção a que se refere o artigo 24.º da Lei 4/85, de 9 de Abril, beneficiam do regime de previdência social mais favorável aplicável ao funcionalismo público.

2 - No caso de os deputados optarem pelo regime de previdência da sua actividade profissional, cabe à Assembleia da República a satisfação dos encargos que corresponderiam à entidade patronal."

A discussão parlamentar (ver nota 36) que conduziu à aprovação da Lei 98/89, de 29 de Dezembro, não fornece qualquer informação sobre as razões que fundamentaram a alteração da redacção do n.º 1 do artigo 17.º da Lei 3/85, de 13 de Março.

No entanto, centrando-se essa discussão sobre alterações ao Estatuto dos Deputados que consagravam um alargamento significativo das incompatibilidades, tornavam mais exigentes as condições de suspensão obrigatória do mandato e previam novos impedimentos, compreende-se a extensão do regime de previdência social aos ex-deputados que gozassem da subvenção a que se referia o artigo 24.º da Lei 4/85, de 9 de Abril, no quadro de uma acrescida profissionalização por parte dos deputados, o que exigia uma melhor clarificação do estatuto de direitos, regalias e deveres que são inerentes às suas funções.

De qualquer modo, a alteração introduzida na redacção do n.º 1 do artigo 17.º da Lei 3/85, de 13 de Março, evidenciou, por um lado, que anteriormente o âmbito de aplicação do regime de previdência social se restringia aos deputados em funções e, por outro lado, que desse regime de previdência continuam excluídos os ex-deputados que não beneficiem de subvenção mensal vitalícia.

4 - O actual Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei 7/93, de 1 de Março (ver nota 37), depois de um primeiro capítulo epigrafado "Mandato" e de um segundo reportado às "imunidades", refere-se no capítulo III às "condições de exercício do mandato", no capítulo IV ao "registo de interesses" e no capítulo V aos "antigos deputados e deputados honorários", reservando o capítulo VI para a inserção das "disposições finais e transitórias".

O artigo 1.º retoma a caracterização da natureza e âmbito do mandato parlamentar, afirmando que os deputados representam todo o país, e não os círculos por que são eleitos, e que os deputados dispõem de estatuto único, aplicando-se-lhes os mesmos direitos e deveres, salvaguardadas condições específicas do seu exercício e o regime das diferentes funções parlamentares que desempenham.

O preceito regulador do início e termo do mandato repete a redacção do artigo 153.º da Constituição da República Portuguesa, mantendo a expressa ressalva da suspensão ou da cessação individual do mandato (artigo 2.º).

No que concerne ao regime de previdência social dos deputados, o artigo 18.º acolhe a redacção do artigo 17.º do Estatuto anterior, o mesmo acontecendo com o artigo 19.º, norma definidora das "garantias de trabalho e benefícios sociais", que adopta a redacção do pretérito artigo 18.º

Os trabalhos parlamentares (ver nota 38) que antecederam a aprovação da Lei 7/93 de 1 de Março, não fornecem qualquer subsídio acerca do âmbito do regime de previdência social dos deputados ou sobre a questão de saber se o cargo de deputado, enquanto tal, dá direito à aposentação.

Todavia, não deixaremos de recensear alguns passos, no convencimento de que alguma luz trarão ao tema na sua globalidade.

Assim, escreve-se no relatório e parecer da Comissão Eventual para a Reforma do Parlamento (ver nota 39), a respeito de norma que pretendia fixar um regime de sanções aos deputados faltosos:

"Cabe apreciar o enquadramento constitucional deste preceito, sendo que a Constituição da República Portuguesa alude ao dever de comparência dos Deputados ao Plenário e às comissões a que pertençam, ao dever de desempenhar os cargos e funções para que sejam designados e participar nas votações (artigo 162.º), bem assim como refere a perda do mandato dos Deputados que excedam o número de faltas estabelecido no Regimento.

Ora, se é certo que a existência de um limite de faltas está constitucionalmente confortada e também no Regimento já hoje se consagra um regime de vencimento descontado quando não haja exercício de funções, ou trabalho prestado, bem diferente é a solução ensejada.

Ela comina um regime de sanções sem enquadramento constitucional expresso, o que coloca a natureza da AR como órgão constitucional de soberania e dos seus membros como titulares de um órgão de soberania.

O princípio do mandato livre e não do mandato vinculado ou imperativo atribui, por um lado, a cada Deputado a titularidade do seu mandato e a forma do seu exercício e, por outro lado, não permite que no exercício da sua representação o Deputado esteja colocado numa dependência hierárquica face ao partido ou grupo parlamentar que integra. Tudo isto sem prejuízo das mediações partidárias, quer nas eleições parlamentares, quer na existência de grupos parlamentares de base partidária, no regime da constituição de comissões parlamentares e na forma como o estatuto regula as vagas e substituições de Deputados."

Há que prosseguir na análise do Estatuto dos Deputados.

5 - A alínea e) do n.º 1 do artigo 15.º do Estatuto vigente consagra o direito dos deputados a auferirem as remunerações e subsídios que a lei prescrever.

A Lei 4/85, de 9 de Abril (ver nota 40), define o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, apresentando-se dividida em três títulos, sendo que o último respeita às "disposições finais e transitórias" (artigos 32.º e 33.º).

O título I, abrange os artigos 1.º a 23.º e tem a epígrafe "Remunerações dos titulares de cargos políticos", constando do artigo 1.º o âmbito subjectivo do diploma:

"Artigo 1.º

Titulares de cargos políticos

1 - O presente diploma regula o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos.

2 - São titulares de cargos políticos, para efeitos do presente diploma:

a) O Presidente da República;

b) Os membros do Governo;

c) Os deputados à Assembleia da República;

d) Os Ministros da República para as Regiões Autónomas;

e) Os membros do Conselho de Estado.

3 - São equiparados a titulares de cargos políticos para os efeitos da presente lei os juízes do Tribunal Constitucional."

O artigo 2.º consagra o direito dos titulares de cargos políticos a vencimento mensal, abonos para despesas de representação, ajudas de custo e demais abonos complementares ou extraordinários previstos na presente lei.

Nos artigos 16.º e 17.º regulam-se, respectivamente, as remunerações dos deputados e a atribuição de ajudas de custo.

O título II, compreendendo os artigos 24.º a 31.º, está epigrafado "Subvenções dos titulares de cargos políticos" e reparte as suas normas por dois capítulos: o capítulo I, "Subvenções vitalícias por incapacidade e por morte" (artigos 24.º a 30.º), e o capítulo II, "Subsídio de reintegração" (artigo 31.º).

A epígrafe do capítulo I é enganadora pois regula não só as subvenções vitalícias por incapacidade e por morte mas também a subvenção mensal vitalícia decorrente do exercício de certos cargos ou funções, independentemente de incapacidade ou morte.

Importa conhecer as normas estabelecidas nos artigos 24.º a 30.º, no que releva para o objecto do parecer:

"Artigo 24.º

Subvenção mensal vitalícia

1 - Os membros do Governo, os Ministros da República, os deputados à Assembleia da República, o Governador e secretários adjuntos de Macau e os juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções, após 25 de Abril de 1974, durante 12 ou mais anos, consecutivos ou interpolados.

4 - Para efeitos da contagem do tempo referido no n.º 1, é tido em conta o tempo de exercício, por deputados eleitos, das funções previstas na alínea o) do n.º 2 do artigo 26.º

...

5 - Não deixará de ser reconhecido o direito referido no n.º 1 quando para efeitos da contagem do tempo de efectivo exercício de funções faltarem em média dois dias por sessão legislativa.

Artigo 25.º

Cálculo da subvenção mensal vitalícia

1 - A subvenção mensal vitalícia referida no n.º 1 do artigo anterior é calculada à razão de 4% do vencimento base correspondente à data da cessação de funções do cargo em cujo desempenho o seu titular mais tempo tiver permanecido, por ano de exercício, até ao limite de 80%.

2 - Quando o beneficiário da subvenção perfaça 60 anos de idade ou se encontre incapacitado, a percentagem referida no número anterior passará a ser de 8%.

3 - A subvenção mensal vitalícia é automaticamente actualizada nos termos da actualização do vencimento base do seu cálculo.

...

8 - Os titulares dos cargos referidos no n.º 1 do artigo 24.º que exerçam funções em regime de acumulação auferirão um máximo de 50% do montante referido no n.º 1.

Artigo 26.º

Suspensão da subvenção mensal vitalícia

1 - A subvenção mensal vitalícia será imediatamente suspensa se o respectivo titular reassumir a função ou o cargo que esteve na base da sua atribuição.

...

3 - A subvenção mensal vitalícia é ainda suspensa sempre que o respectivo titular assuma cargo público, nomeadamente o do gestor público, não incluído no número anterior, pelo qual aufira remuneração mensal não inferior ao vencimento do cargo a que se refere o n.º 1 do artigo 25.º

Artigo 27.º

Acumulação de pensões

1 - A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respectivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro.

2 - O tempo de exercício de cargos políticos é contado para efeitos de aposentação ou de reforma.

3 - O processamento da subvenção mensal vitalícia é feito pela Caixa Geral de Aposentações.

5 - Sem prejuízo do regime previsto para a incapacidade, a subvenção prevista no artigo 24.º só pode ser processada quando o titular do cargo perfaça 55 anos de idade.

Artigo 28.º

Transmissão do direito à subvenção

1 - Em caso de morte do beneficiário das subvenções mensais vitalícias conferidas pelos n.os 1 e 3 do artigo 24.º, 75% do respectivo montante transmite-se ao cônjuge viúvo e aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo, mediante requerimento.

2 - A subvenção prevista no n.º 1 transmite-se na proporção de metade para o cônjuge viúvo e metade para os mencionados descendentes e ascendentes, dividida igualmente entre estes, extinguindo-se, sem direito a acrescer, a parte correspondente aos que, respectivamente, mudarem de estado, atingirem a maioridade, se tornarem capazes ou falecerem.

Artigo 29.º

Subvenção em caso de incapacidade

Quando, no decurso do exercício das funções referidas no artigo 1.º ou por causa delas, o titular do cargo se incapacitar física ou psiquicamente para o mesmo exercício, tem direito a uma subvenção mensal correspondente a 50% do vencimento do respectivo cargo enquanto durar a incapacidade, desde que o incapacitado não aufira, por continuar titular do cargo, ou por o ter sido, nos termos deste decreto, vencimento ou subsídio superiores àquela subvenção.

Artigo 30.º

Subvenção de sobrevivência

Se, em caso de morte no exercício das funções previstas no artigo 1.º, não houver lugar à atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º, será atribuída ao cônjuge sobrevivo, aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo uma subvenção mensal de sobrevivência correspondente a 40% do vencimento do cargo que o falecido desempenhava, aplicando-se neste caso o disposto no n.º 2 do artigo 28.º"

A discussão parlamentar (ver nota 41) que antecedeu a aprovação do estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos fornece contributos para o tratamento do tema que nos ocupa.

O Sr. Deputado Narana Coissoró (CDS-PP), justificando o texto submetido à Comissão, afirmou:

"Com sete anos de prática, a experiência demonstra que a lei actualmente em vigor é, em muitos aspectos, injusta e discriminatória. Isto leva a que o CDS-PP ponha termo ao chamado privilégio injusto e iníquo da actual lei, pois entende que os titulares de cargos políticos não devem ter um estatuto de cidadania excepcional. É verdade que o cargo político é um serviço público com risco, mas, na vida privada, também muitos portugueses correm o risco de perder o seu posto de trabalho.

Por isso mesmo, o texto que submetemos à apreciação desta Comissão revoga o sistema de reformas privativo dos titulares de cargos políticos.

Os anos de exercício de cargos políticos são contados exclusivamente para a reforma a que os titulares desses cargos tenham originariamente direito em virtude da sua vida profissional. Assim, os titulares de cargos políticos não devem ter a reforma mais cedo do que o comum dos portugueses nem uma reforma artificialmente maior do que a que receberiam se não exercessem esses cargos políticos e, muito menos, uma reforma dupla por terem desempenhado o cargo político." (ver nota 42)

O Sr. Deputado João Amaral (PCP), apresentando a proposta do PCP relativa ao estatuto remuneratório, expressou a opinião seguinte:

"Do nosso ponto de vista, hoje, como anteriormente, a solução para este problema é acabar com aquilo que é entendido como um privilégio: a subvenção vitalícia.

Todos sentem que assim é e, ao fim e ao cabo, todos vão no mesmo sentido. E, senão, vejamos: o CDS-PP, que propôs e votou favoravelmente esta solução em 1984, entende, hoje, que ela deve cessar; o PS, na proposta que apresenta, indica que para a obtenção destas reformas é necessário um desconto, uma contribuição voluntária por parte dos políticos que queiram aceder a elas, de montante correspondente ao da função pública, ou seja, a acreditar no que está escrito, é necessário um desconto igual ao de qualquer funcionário público para obter a sua reforma; o PSD entende que essa reforma só pode ter lugar aos 55 anos." (ver nota 43)

E mais adiante prosseguiu:

"Digo e repito, quando se dá uma base contributiva, seguramente que se alterou a natureza qualitativa e é o que faz o Partido Socialista. Quando se diz que só se pode receber a subvenção a partir dos 55 anos dá-se-lhe uma das características essenciais das pensões porque elas correspondem a uma prestação que é dada na idade em que as pessoas começam a deixar de trabalhar." (ver nota 44)

O Sr. Deputado Rui Machete (PSD), no seguimento da discussão, ponderou:

"Isto de se saber se desconta, se não desconta, se começa nos 55 anos, que é o prazo da pré-reforma, se não começa, se houve um período mínimo de garantia ou não, dá a ideia de que estamos a ver esta subvenção vitalícia - e é a ela que estou, neste momento, a referir-me - como algo de muito similar a uma pensão de reforma. E, se assim for, efectivamente, não faz grande sentido sustentá-la." (ver nota 45)

O Sr. Deputado Alberto Costa (PS), questionado por outros Srs. Deputados, respondeu:

"A nossa ideia é a de um esquema facultativo, assente no voluntariado: tem direito a receber a pensão quem pagar.

É evidente que este esquema não implica logicamente a exigência de uma idade mínima, a filosofia é um pouco diferente. No entanto, percebemos que a idade mínima para aqueles que recusam esse conceito seja uma espécie de pensão. Quem sustenta que não é uma pensão, que não deve ser pensado como uma pensão, então, é ilógico que venha a seguir dizer 'há uma idade mínima, porque não seria compreensível que se auferisse uma tal subvenção antes da idade' ou a colocar problemas de acumulação e de limites à acumulação que só fazem sentido quando estamos perante pensões." (ver nota 46)

As posições contraditórias expostas ilustram bem a natureza jurídica ambígua da subvenção em causa.

Este conselho consultivo tem afirmado, no entanto, que a subvenção mensal vitalícia e o subsídio de reintegração participam da natureza de medidas de segurança social: visam atenuar e compensar os efeitos prejudiciais da interrupção da actividade profissional por virtude do exercício de funções políticas e garantir a exclusividade do exercício dos cargos políticos. (ver nota 47)

Especificamente, a subvenção mensal vitalícia "assume-se como medida de segurança social que visa a atenuação, sob figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impõe aos titulares de cargos políticos" (ver nota 48).

Em qualquer caso, "a subvenção mensal vitalícia e o subsídio de reintegração constituem, de algum modo, uma concretização por parte do Estado do direito à segurança social que igualmente assiste aos titulares de cargos políticos" (ver nota 49).

VII - 1 - Estão compiladas as disposições legais atinentes à matéria em causa.

Contudo, antes de procurar resposta para a questão suscitada, impõe-se uma breve análise de estatutos paralelos.

2 - O artigo 26.º da Lei 13/91, de 5 de Junho, "Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira" (ver nota 50), refere:

"Artigo 26.º

Segurança social

1 - Os deputados beneficiam do regime de segurança social aplicável aos funcionários públicos.

2 - No caso de algum deputado optar pelo regime de previdência da sua actividade profissional, cabe à Assembleia Legislativa Regional a satisfação dos encargos que corresponderiam à respectiva entidade patronal."

Por sua vez, o artigo 26.º da Lei 39/80, de 5 de Agosto, "Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores" (ver nota 41), consagra disciplina igual (ver nota 42).

3 - Em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 1.º da Lei 144/85, de 31 de Dezembro, "o estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu designados por Portugal é regulado pelas disposições comunitárias vigentes e, na medida em que não contrarie aquelas e em que seja compatível com a natureza do Parlamento Europeu, pela Lei 3/85, de 13 de Março, com as necessárias adaptações, designadamente pelas disposições dos artigos 12.º, 13.º, n.os 3, 4 e 5, 14.º, 15.º, n.os 1, 2, 3 e 7, 16.º, 17.º, 18.º e 19.º" (ver nota 53).

Esta lei estatutária operou, assim, ressalvadas as disposições comunitárias vigentes e na medida em que não resultassem contrariadas tais disposições e se verificasse compatibilização com a natureza do Parlamento Europeu, uma remissão para a disciplina jurídica contida no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República, nomeadamente, para o conjunto de normas que ali são especialmente referidas e nas quais se inclui o regime de previdência.

O direito do Parlamento Europeu de estabelecer um estatuto para os seus membros foi consagrado pela primeira vez no Tratado de Amsterdão.

Nos termos do n.º 5 do artigo 190.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), cabe ao Parlamento Europeu fixar o estatuto e as condições gerais do exercício do mandato de parlamentar europeu, após parecer da Comissão e mediante aprovação do Conselho, que após a entrada em vigor do Tratado de Nice, deliberará por maioria qualificada, salvo nas disposições relativas à fiscalidade, onde se mantém a regra da unanimidade.

O debate sobre o Estatuto dos Deputados Europeus teve início em Dezembro de 1998, mas as negociações têm-se revelado muito difíceis, designadamente no que respeita às questões relacionadas com a fiscalidade, devido à não aceitação de um regime fiscal comunitário por alguns Estados membros.

Em 5 de Dezembro de 2002, o Parlamento Europeu aprovou uma proposta de resolução sobre o projecto de Estatuto dos Deputados, apresentada pelos dois maiores grupos políticos (PPE/DE e PSE).

A citada Resolução do Parlamento Europeu (B5-0625/2002) foi aprovada por larga maioria (296 votos a favor, 136 contra e 45 abstenções) e considera conveniente acelerar a adopção do estatuto, tendo sido pedido à Comissão que tome posição sobre o documento e ao Conselho que dialogue com o Parlamento Europeu sobre as modalidades práticas da sua adopção.

O projecto de Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu em discussão (A4-0267/99) rege sobre a situação jurídica daqueles deputados, bem como sobre as condições gerais de exercício do seu mandato.

No artigo 1.º consta a definição do objecto do diploma, o qual está dividido em três partes e incorpora um anexo.

A primeira parte, subordinada à epígrafe "Estatuto jurídico dos deputados", compreende os artigos 2.º a 16.º e trata, entre outros assuntos, da verificação de poderes, da duração do mandato, da cessação do mandato, da substituição dos deputados, dos princípios da liberdade e independência do mandato.

A segunda parte abrange os artigos 17.º a 27.º, tem a epígrafe "Condições gerais de exercício do mandato" e trata, entre outras matérias, do subsídio parlamentar, subsídio transitório, pensão de aposentação, pensão de sobrevivência, financiamento desses subsídios, coberturas por seguro e fiscalidade.

A terceira parte respeita às "disposições transitórias e finais", resumindo-se ao artigo 28.º

O anexo regula cada uma das modalidades de subsídio e pensão acima mencionados, bem como estatui sobre a criação, organização e fiscalização do fundo de pensões.

No que releva para a consulta, dispõe o artigo 17.º do projecto:

"Artigo 17.º

Subsídio parlamentar, subsídio transitório, pensão de aposentação, pensão de sobrevivência

1 - Os deputados têm direito a um subsídio parlamentar adequado que assegure a sua independência.

2 - Os deputados têm direito a um subsídio transitório e a uma pensão de aposentação após o termo do mandato.

3 - Para financiamento da pensão de aposentação, é criado um fundo sob a forma de instituição de direito público dotada de personalidade jurídica, que constitui as reservas para as pensões de aposentação.

...

5 - Os sobreviventes dos deputados ou dos antigos deputados têm direito a uma pensão.

6 - As modalidades específicas são fixadas no anexo ao presente estatuto."

O anexo estabelece, quanto à atribuição da pensão de aposentação:

"Artigo 5.º

Pensão de aposentação

1 - Os antigos deputados têm direito a uma pensão de aposentação uma vez atingida a idade de 60 anos.

2 - O montante da pensão ascende, por cada ano completo de exercício do mandato, a 3,5% do montante do subsídio parlamentar previsto no n.º 1 do presente anexo e, por cada mês completo, a um duodécimo, não podendo porém ultrapassar 70% no total.

3 - O montante da pensão de aposentação não é deduzido de outras pensões.

4 - Os artigos 2.º e 3.º do presente anexo são aplicáveis por analogia." (ver nota 54)

Resulta do articulado transcrito a clara opção no sentido de que o deputado apenas poderá auferir uma pensão de aposentação após o termo do seu mandato parlamentar e, por outro lado, a necessidade sentida pelo legislador comunitário de regulamentar, em pormenor, cada uma das modalidades de subsídio e pensão, com particular destaque para a atribuição das pensões de aposentação, de invalidez e de sobrevivência, que reclamam especiais cautelas na definição dos seus pressupostos.

4 - O Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei 29/87, de 30 de Junho (ver nota 55), contém normas referentes à segurança social e à aposentação.

Aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional (n.º 1 do artigo 13.º).

Optando os eleitos locais pelo regime de segurança social próprio da sua actividade profissional, competirá às respectivas câmaras municipais satisfazer os encargos que seriam da entidade patronal (n.º 2 do artigo 13.º).

Se os eleitos locais optarem pelo regime da Caixa Geral de Aposentações, há lugar, se for caso disso, à transferência de valores de outras instituições de previdência ou de segurança social para onde hajam sido efectuados descontos (n.º 3 do artigo 13.º).

O disposto no artigo 13.º do Estatuto dos Eleitos Locais é completado pelo estatuído nos seus artigos 13.º-A e 18.º

No artigo 13.º-A procede-se à regulamentação do exercício do direito de opção consagrado no n.º 1 do artigo 13.º citado, esclarecendo-se, para o caso de opção pelo regime de protecção social da função pública, os procedimentos a observar na transferência dos valores relativos aos períodos contributivos registados no âmbito do sistema de segurança social pela actividade de eleito local.

Atentemos agora no artigo 18.º, que tem a epígrafe "Contagem de tempo de serviço e reforma antecipada".

O tempo de serviço prestado pelos eleitos locais em regime de permanência é contado a dobrar, como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou entidade patronal, até ao limite máximo de 20 anos, desde que sejam cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício das respectivas funções (n.º 1).

Mas todo o tempo de serviço por eles efectivamente prestado para além do período de tempo de 10 anos será contado em singelo para efeitos de reforma ou de aposentação (n.º 2).

Os eleitos que beneficiem do referido regime têm de fazer, junto da entidade competente, os descontos correspondentes (n.º 3).

Tendo exercido as funções em regime de permanência, os eleitos locais poderão, por sua iniciativa e independentemente de submissão a junta médica, requerer a aposentação ou a reforma, desde que tenham cumprido, no mínimo, seis anos seguidos ou interpolados no desempenho daquelas funções e que, em acumulação com o exer cício das respectivas actividades profissionais, contem mais de 60 anos de idade e 20 de serviço, ou perfaçam 30 anos de serviço, independentemente da respectiva idade (n.º 4).

Para cumprimento das condições enunciadas, ter-se-á igualmente em conta o exercício de actividades profissionais posteriores à cessação do mandato dos eleitos locais, reportando-se o cálculo da aposentação aos descontos feitos à data do facto determinante da aposentação ou da reforma (n.º 5).

5 - A Lei 28/82, de 15 de Novembro (ver nota 56), que regula a organização, o funcionamento e o processo do Tribunal Constitucional, contém também normas referentes ao regime de previdência e aposentação dos juízes daquele Tribunal.

De facto, a Lei 85/89, de 7 de Setembro, que alterou aquela lei orgânica, aditou um artigo 23.º-A, com o texto seguinte:

"Artigo 23.º-A

Regime de previdência e aposentação

1 - Os juízes do Tribunal Constitucional beneficiam do regime de previdência mais favorável aplicável ao funcionalismo público.

2 - No caso de os juízes do Tribunal Constitucional optarem pelo regime de previdência da sua actividade profissional, cabe ao Tribunal Constitucional a satisfação dos encargos que corresponderiam à entidade patronal.

3 - Nos 180 dias seguintes à cessação das respectivas funções, os juízes do Tribunal Constitucional podem requerer a aposentação voluntária por aquele cargo, independentemente de apresentação a junta médica, desde que preencham uma das seguintes condições:

a) Tenham 12 anos de serviço, qualquer que seja a sua idade;

b) Possuam 40 anos de idade e reúnam 10 anos de serviço para efeitos de aposentação.

4 - Salvo no caso de cessação de funções por impossibilidade física permanente, verificada de acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 23.º-A, a aposentação voluntária só pode ser requerida, nos termos do número anterior, quando o subscritor tiver exercido o cargo de juiz do Tribunal Constitucional até ao termo do respectivo mandato ou, ao menos, durante 10 anos, consecutivos ou interpolados.

5 - A eliminação da qualidade de subscritor da Caixa Geral de Aposentações, decorrente da cessação de funções como juiz do Tribunal Constitucional, não extingue o direito de requerer a aposentação voluntária nos termos do n.º 3.

6 - Quanto aos juízes do Tribunal Constitucional, o limite a que se refere o n.º 1 do artigo 27.º da Lei 4/85, de 9 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º da Lei 26/95, de 18 de Agosto, é o do respectivo vencimento.

7 - Aos juízes do Tribunal Constitucional que se aposentarem por incapacidade ou nos termos do n.º 3 é aplicável o disposto nos artigos 67.º e 68.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais.

8 - A pensão de aposentação dos juízes do Tribunal Constitucional é sempre calculada em função do preceituado nas correspondentes disposições do Estatuto dos Magistrados Judiciais."

De realçar, por um lado, que os juízes do Tribunal Constitucional só podem requerer a aposentação voluntária quando tiverem exercido o cargo até ao termo do respectivo mandato ou, ao menos, durante 10 anos, consecutivos ou interpolados, sendo, por outro lado, de notar a precisão e a minúcia adoptadas pelo legislador na regulamentação dos pressupostos do direito à aposentação, do cálculo da pensão e da matéria relativa à acumulação de pensões.

A análise dos trabalhos parlamentares (ver nota 57) conducentes à aprovação do diploma legislativo que aditou o artigo 23.º-A não fornece qualquer contributo no sentido do esclarecimento das razões dessa precisa alteração.

No entanto, não poderemos deixar de salientar a seguinte intervenção do Sr. Deputado António Vitorino (PS), durante a apreciação, na generalidade, do projecto de lei 424/V:

"No essencial, seria em três grandes áreas as alterações que este projecto de lei contém.

A primeira diz respeito ao estatuto dos juízes. No essencial, trata-se de manter o critério de equiparação dos juízes do Tribunal Constitucional aos juízes dos demais tribunais superiores, sem, contudo, esquecer que a matriz da Lei 28/82, de 15 de Novembro, construía o estatuto próprio dos juízes do Tribunal Constitucional entre o estatuto dos juízes dos restantes tribunais supremos e o próprio estatuto dos deputados da Assembleia da República. Por isso, as alterações que se fazem ao estatuto dos juízes do Tribunal Constitucional resultam da adaptação das normas correspondentes a alterações entretanto verificadas no que diz respeito ao próprio estatuto dos deputados." (ver nota 58)

VIII - 1 - Aqui chegados, estamos em condições de empreender a resposta à questão de saber se o regime jurídico previsto no Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, é ou não aplicável ao pedido de aposentação voluntária apresentado por um deputado à Assembleia da República, em função do exercício do cargo de deputado.

A Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1985, criou uma forma própria de aposentação voluntária através dos n.os 4 e 5 do artigo 10.º, consagrando como medida de descongestionamento da Administração Pública a eventualidade de os funcionários e agentes se aposentarem caso tivessem 36 anos de serviço e não houvesse prejuízo para o serviço.

Coube ao Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, regular a tramitação processual desta medida e clarificar o seu âmbito de aplicação.

O âmbito de aplicação pessoal do regime especial de aposentação voluntária promulgado pelo Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, encontra-se definido no n.º 1 do artigo 1.º, em que se enumeram os funcionários e agentes da administração central, regional e local, de institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e de organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem.

De tal formulação decorre que esta medida de descongestionamento de efectivos através do aumento da possibilidade de aposentação voluntária aplica-se ao pessoal que, exercendo funções numa pessoa colectiva pública, se encontre numa relação de subordinação jurídico-profissional regulada pelo direito público, pelo que estão excluídos os titulares de cargos políticos.

Todavia, o âmbito de aplicação daquele diploma legal poderá ser alargado aos titulares de cargos políticos, por força do preceituado no estatuto respectivo em matéria de previdência e aposentação.

Na verdade, não se coligiu qualquer indicação relevante no sentido de uma interpretação enunciativa do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 116/85, permitindo concluir que só as categorias de pessoas mencionadas especificamente nessa norma, e mais nenhumas, beneficiariam do respectivo regime.

2 - O n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto dos Deputados vigente, sob a epígrafe "Regime de previdência", determina que os deputados, bem como os ex-Deputados que gozem da subvenção a que se refere o artigo 24.º da Lei 4/85, de 9 de Abril, beneficiam do regime de previdência social mais favorável aplicável ao funcionalismo público.

Vejamos.

A previdência social constitui uma das componentes do sistema nacional de segurança social.

Como se retira do n.º 2 do artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa, a organização, a coordenação e a subvenção do sistema de segurança social é dever do Estado, ficando esse sistema sujeito a um princípio de universalidade, porque deve cobrir todos os cidadãos (n.º 1).

Segundo a actual Lei de Bases da Segurança Social, "os regimes de protecção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes do sistema de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações", o que revela uma clara definição programática no sentido da integração da protecção social dos funcionários públicos no sistema nacional de segurança social.

O regime de protecção social da função pública apresenta duas vertentes bastante diferenciadas, que evidenciam a sua especificidade.

Há uma forma de protecção social de tipo previdencial, que comporta uma relação jurídica contributiva e uma gestão de tipo institucional; existe, por outro lado, uma protecção social de base puramente administrativa, gerida pelos serviços e organismos da Administração Pública, na qual está de todo ausente qualquer vínculo contributivo.

A protecção social de tipo previdencial proporciona aos beneficiários, por um lado, prestações pecuniárias para situações de velhice, invalidez e morte, e resulta do vínculo institucional à Caixa Geral de Aposentações ou, por outro lado, proporciona prestações sanitárias, por força de um vínculo à ADSE, para situações de carência de cuidados médicos.

Ora, uma das modalidades de previdência social dos funcionários e agentes administrativos é sem dúvida a aposentação, que visa, fundamentalmente, protegê-los na velhice ou na invalidez.

Assim, o elemento literal de interpretação do n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto dos Deputados aponta à primeira vista no sentido de que a expressão "regime de previdência social mais favorável aplicável ao funcionalismo público" abarca o regime da aposentação, designadamente o regime especial de aposentação voluntária promulgado pelo Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril.

Verdade é, porém, que a expressão utilizada pela lei se revela bem mais ampla do que aquilo que terá estado na sua intenção.

Uma tal extensão do preceito, por considerações sistemáticas e teleológicas, é inadmissível.

3 - A interpretação jurídica tem por objecto descobrir, de entre os sentidos possíveis da lei, o seu sentido prevalente ou decisivo (ver nota 59), sendo o artigo 9.º do Código Civil a norma fundamental a proporcionar uma orientação legislativa para tal tarefa (ver nota 60).

A apreensão literal do texto, ponto de partida de toda a interpretação, é já interpretação, embora incompleta, pois será sempre necessária uma "tarefa de interligação e valoração que escapa ao domínio literal" (ver nota 61).

Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica (ver nota 62).

O elemento sistemático compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim, como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico.

O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.

O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.

Ora, se a lei pretendesse consagrar no n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto dos Deputados que o cargo de deputado à Assembleia da República, enquanto tal, dava direito à aposentação, certamente que utilizaria nesse preceito outra expressão que não a mera referência na epígrafe ao "regime de previdência" e no texto do n.º 1 ao "regime de previdência social mais favorável aplicável ao funcionalismo público".

Assim aconteceu no Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei 29/87, de 30 de Junho, que contém normas referentes à segurança social e à aposentação.

De facto, no seu artigo 13.º, depois de estabelecer que aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público (n.º 1), prevê-se a possibilidade de os eleitos locais optarem pelo regime da Caixa Geral de Aposentações, determinando-se, se for caso disso, a transferência de valores de outras instituições de previdência ou de segurança social para onde hajam sido efectuados descontos (n.º 3).

Doutro passo, no artigo 18.º, com a epígrafe "Contagem de tempo de serviço e reforma antecipada", regula-se, em pormenor, a matéria da contagem do tempo de serviço e outros pressupostos do direito à aposentação dos eleitos locais.

Idêntica técnica legislativa foi adoptada na Lei 28/82, de 15 de Novembro, que regula a organização, o funcionamento e o processo do Tribunal Constitucional.

Na verdade, o seu artigo 23.º-A, com a epígrafe "Regime de previdência e aposentação", depois de afirmar que os juízes do Tribunal Constitucional beneficiam do regime de previdência mais favorável aplicável ao funcionalismo público (n.º 1), determina que os juízes do Tribunal Constitucional só podem requerer a aposentação voluntária quando tiverem exercido o cargo até ao termo do respectivo mandato ou, ao menos, durante 10 anos, consecutivos ou interpolados, tendo regulado com minúcia os pressupostos do direito à aposentação, o cálculo da pensão e a matéria relativa à eventual acumulação de pensões (n.os 3 a 8).

Se o n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto dos Deputados "visasse que o cargo de deputado, enquanto tal, garantisse o direito à aposentação do respectivo titular, certamente que seria complementado, tal como sucedeu em relação aos eleitos locais (e aos juízes do Tribunal Constitucional), com normação relativa a descontos, transferências de quotizações, tempo de serviço mínimo e idade, e tal complementação inexiste no Estatuto dos Deputados" (ver nota 63).

Aliás, resulta claro por que razão o Estatuto dos Deputados não prevê que o cargo de deputado, enquanto tal, garanta o direito à aposentação do respectivo titular.

Desde logo, o direito à protecção social dos deputados na velhice, invalidez e morte concretiza-se através do regime específico da subvenção mensal vitalícia, da subvenção em caso de incapacidade e da subvenção de sobrevivência, previstas nos artigos 24.º a 30.º da Lei 4/85, de 9 de Abril, que definiu o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos.

A subvenção mensal vitalícia, em particular, assume-se como um sucedâneo da remuneração dos deputados, já que pressupõe a cessação das funções parlamentares, será imediatamente suspensa se o deputado reassumir funções e é calculada segundo o número de anos de exercício do cargo, até ao limite de 80% do vencimento, cabendo o respectivo processamento à Caixa Geral de Aposentações.

Acresce que a lei considera cumulável a subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º citado com a pensão de aposentação ou de reforma a que o titular da subvenção tenha direito, pelo que "se a lei previsse para os deputados a pensão de aposentação em razão do exclusivo exercício do cargo, então haveria mais um sucedâneo do vencimento, isto é, uma duplicação" (ver nota 64).

Por outro lado, tendo presente a génese electiva do mandato parlamentar e a natureza política do seu cargo, não é defensável sustentar a cessação do mandato parlamentar por virtude da aposentação voluntária do deputado.

Esse mandato inicia-se com a primeira reunião da Assembleia da República após eleições e cessa com a primeira reunião após as eleições subsequentes, sem prejuízo da suspensão ou da cessação individual do mandato nos casos expressamente previstos na lei.

O titular do mandato parlamentar está pois adstrito a um dever de permanência, a um dever de zelar pelo cargo e de o manter até ao fim.

Por seu turno, a aposentação define-se como a cessação do exercício de funções com auferimento de uma prestação pecuniária mensal vitalícia - uma pensão.

À resolução final do processo segue-se a comunicação aos serviços onde o interessado exerça funções, que tem como consequência necessária o desligamento do serviço por parte desse interessado, ficando desde então na situação de aguardando aposentação, a auferir uma pensão transitória de aposentação, fixada de harmonia com a comunicação da Caixa, a partir do dia em que for desligado do serviço.

A partir do momento em que o facto constitutivo de tal relação jurídica de aposentação produz efeitos, nasce a situação jurídica correspondente, verificando-se a cessação do serviço activo.

Ora, se não é conciliável com a natureza do mandato parlamentar a cessação do mesmo por virtude da aposentação voluntária do deputado, também não é compatível com a natureza do instituto da aposentação a manutenção em funções de um deputado depois de aposentado.

É que não podem ser misturados ou combinados os dispositivos mais favoráveis de cada um dos regimes jurídicos em presença, o que significaria a criação de um terceiro regime jurídico dissonante, no seu hibridismo, de qualquer desses regimes.

Por isso, o projecto de estatutos dos deputados ao Parlamento Europeu actualmente em discussão apenas prevê a atribuição de uma pensão de aposentação após o termo do mandato parlamentar, sendo que o regime de aposentação de que beneficiam os juízes do Tribunal Constitucional acolhe o mesmo entendimento.

Assim, não existe elemento interpretativo válido que aponte para que o regime de previdência social mais favorável aplicável ao funcionalismo público referido no n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto dos Deputados abarque o regime de aposentação, o que afasta a aplicação do regime previsto no Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril, ao pedido de aposentação voluntária em apreciação.

IX - Termos em que se conclui:

Em função da natureza política do cargo - com os deveres de zelo e permanência, em princípio até ao termo do mandato electivo, que lhe vão implicados -, não assiste aos deputados à Assembleia da República o direito de aposentação voluntária no regime do Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril.

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 13 de Fevereiro de 2003.

José Adriano Machado Souto de Moura - Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol (relator) - Eduardo de Melo Lucas Coelho - António Silva Henriques Gaspar - Carlos Alberto Fernandes Cadilha - João Manuel da Silva Miguel - Mário António Mendes Serrano - Maria Fernanda dos Santos Maçãs - Henrique Pereira Teotónio.

(nota 1) O Conselho Nacional de Plano foi criado pela Lei 31/77, de 23 de Maio, diploma que estabeleceu o sistema e a orgânica de planeamento, sendo posteriormente revogada pela Lei 43/91, de 27 de Julho.

(nota 2) O Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu foi aprovado pela Lei 144/85, de 31 de Dezembro.

(nota 3) Alterada pelas Leis 24/95, de 18 de Agosto, 55/98, de 18 de Agosto, 8/99, de 10 de Fevereiro, 45/99, de 16 de Junho e 3/2001, de 23 de Fevereiro, sendo esta última rectificada pela Declaração de Rectificação 9/2001, de 13 de Março.

(nota 4) Inédito, não havendo notícia de que tenha sido homologado.

(nota 5) Cf. o artigo 76.º da Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro.

(nota 6) Sobre o desenvolvimento histórico do direito da segurança social, cf. parecer 58/91, de 28 de Fevereiro de 1992, deste corpo consultivo, in Diário da República, 2.ª série, n.º 218, de 21 de Setembro de 1992, que se ocupou da natureza jurídica dos Cofres de Previdência da PSP e da GNR, contendo um amplo excurso expositivo sobre "a teoria da segurança social, as exigências formuladas ao nível constitucional e sobre o desenvolvimento institucional e operativo de concretização no plano normativo ordinário".

(nota x1) Cf. Sérvulo Correia, "Teoria da relação jurídica de seguro social", I, in Estudos Sociais e Corporativos, ano VII, Setembro de 1968, n.º 27, pp. 21 e segs, que neste ponto se acompanha de perto.

(nota x2) Cf. Idem, ibidem, pp. 22-23, citando Levi Sandri, Istituzione di Legislazione Sociale, e Cataldi, Studi Di Diritto Della Previdenza Sociale.

(nota x3) Cf. Idem, ibidem, citando Barassi, Previdenza Sociale e Lavoro Subordinato.

(nota x4) Cf. Idem, ibidem, pp. 34-35.

(nota x5) Cf. Reforma da Previdência Social, Parecer da Câmara Corporativa, 1961, publicação n.º 20 da Biblioteca Social e Corporativa, p. 149.

(nota 7) Cuja anterior redacção foi mantida pela Lei Constitucional 1/2001, de 12 de Dezembro (5.ª revisão constitucional).

(nota 8) Sobre a caracterização geral do sistema, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., revista, Coimbra Editora, 1993, pp. 338-340.

A propósito da caracterização do sistema como simultaneamente unificado e descentralizado, poderá ver-se, com interesse, de A. Silva Leal, Temas de Segurança Social, União das Mutualidades Portuguesas, 1998, pp. 127 e segs.

Também sobre a questão se pronunciou o parecer do Conselho Consultivo n.º 33/89, de 27 de Abril de 1989, inédito (v. "Procuradoria-Geral da República - Pareceres", vol. III, p. 266).

(nota 9) Nazaré da Costa Cabral, "A nova lei de bases do sistema de solidariedade e segurança social (enquadramento e inovações a nível do financiamento)", in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. II, Coimbra Editora, 2001, p. 86.

(nota 10) Gomes Canotilho e Vital Moreira, ibidem, anotação III ao artigo 63.º, p. 338.

(nota 11) Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social, Coimbra Editora, 1996, p. 128.

(nota 12) Idem, p. 804.

(nota 13) Idem, pp. 817 e segs.

(nota 14) Idem, p. 805.

(nota 15) Para João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, 2.º vol., Coimbra, Almedina, 1988, p. 1056, a aposentação é antes de mais uma "instituição de previdência", mas, dada a sua natureza jurídica complexa, é também uma "modalidade de desocupação de lugares e reflexamente modalidade de extinção da relação jurídica de emprego", "pena disciplinar expulsiva", e "situação jurídica", como conjunto que é de direitos, deveres e incompatibilidades.

(nota 16) Rectificado por Declaração publicada no Diário da República, 1.ª série, de 13 de Janeiro de 1973, e alterado pelo Decreto-Lei 508/75, de 20 de Setembro, Decreto-Lei 543/77, de 31 de Dezembro, Decreto-Lei 191-A/79, de 25 de Junho, Decreto-Lei 75/83, de 8 de Fevereiro, Decreto-Lei 101/83, de 18 de Fevereiro, Decreto-Lei 214/83, de 25 de Maio, Decreto-Lei 182/84, de 28 de Maio, Decreto-Lei 198/85, de 25 de Junho, Decreto-Lei 20-A/86, de 13 de Fevereiro, Decreto-Lei 215/87, de 29 de Maio, Lei 30-C/92, de 28 de Dezembro, Lei 75/93, de 20 de Dezembro, Decreto-Lei 78/94, de 9 de Março, Decreto-Lei 180/94, de 29 de Junho, Decreto-Lei 223/95, de 8 de Setembro, Decreto-Lei 28/97, de 23 de Janeiro, Decreto-Lei 241/98, de 7 de Agosto, Decreto-Lei 503/99, de 20 de Novembro, Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro, e Decreto-Lei 8/2003, de 18 de Janeiro.

(nota 17) Na exposição subsequente vamos seguir de perto o parecer 66/97, de 30 de Setembro de 1999, deste corpo consultivo.

(nota 18) Cf. Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2.ª ed., 1990, vol. I, p. 403.

(nota 19) Redacção introduzida pelo artigo 54.º do Decreto-Lei 503/99, de 20 de Novembro.

(nota 20) É o caso do regime especial contido no Decreto-Lei 116/85, de 19 de Abril.

(nota 21) O n.º 1 e o proémio do n.º 2 têm a redacção do artigo 54.º do Decreto-Lei 503/99, de 20 de Novembro; os n.os 2 e 3 têm a redacção do Decreto-Lei 191-A/79, de 25 de Junho.

(nota 22) Os n.os 1 e 2 têm a redacção do artigo 54.º do Decreto-Lei 503/99, de 20 de Novembro; o n.º 3 tem a redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei 191-A/79, de 25 de Junho.

(nota 23) João Alfaia, idem, p. 1070.

(nota 24) Idem, p. 1070.

(nota 25) Idem, p. 1071.

(nota 26) O artigo 34.º do Decreto-Lei 41/84, de 3 de Fevereiro, tem a seguinte redacção:

"1 - Poderão aposentar-se, por sua iniciativa e independentemente de submissão a junta médica, os funcionários e agentes que:

a) Contem mais de 60 anos de idade e 20 de serviço;

b) Reúnam 30 anos de serviço, independentemente da respectiva idade.

2 - Aos funcionários e agentes referidos nas alíneas a) e b) do n.º 1 será atribuída uma pensão correspondente ao número de anos de serviço efectivamente prestado, acrescida de uma importância correspondente a 20% do seu quantitativo, benefício que só será aplicável até ao limite da pensão respeitante a 36 anos de serviço, calculada em função do vencimento base e das diuturnidades a que o funcionário ou agente tiver direito.

3 - Os funcionários e agentes que requeiram a aposentação sem submissão a junta médica, em qualquer das modalidades previstas no n.º 1, serão desligados do serviço para efeitos de aposentação.

4 - A constituição da situação a que se refere o número anterior depende de despacho do membro do Governo competente e de publicação no Diário da República.

5 - Será definido em decreto regulamentar, assinado pelos Ministros da Administração Interna e das Finanças e do Plano e pelo Secretário de Estado da Administração Pública, o elenco de carreiras e categorias que podem beneficiar do regime previsto nos números anteriores, bem como os aspectos processuais relacionados com a constituição do processo de aposentação.

6 - Os funcionários e agentes que queiram beneficiar da bonificação estabelecida no n.º 2 deverão requerer a aposentação no prazo de seis meses a contar da publicação do decreto regulamentar previsto no número anterior."

(nota 27) Como refere Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 12.ª reimpressão, Coimbra, 2000, pp. 186-188, "interpretação enunciativa é aquela pela qual o intérprete deduz de uma norma um preceito que nela apenas está virtualmente contido, utilizando para tal certas inferências lógico-jurídicas que assentam nos seguintes tipos de argumentos: argumento a maiori ad minus, a lei que permite o mais também permite o menos; argumento a minori ad maius, a lei que proíbe o menos também proíbe o mais; argumento a contrario, argumento que deve ser usado com muita prudência, por meio dele deduz-se de um jus singulare, isto é, da disciplina excepcional estabelecida para certo caso, um princípio-regra de sentido oposto para os casos não abrangidos pela norma excepcional".

(nota 28) Inédito, não havendo notícia de que tenha sido homologado.

(nota 29) O Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei 29/87, de 30 de Junho, prevê que os eleitos locais, quando em regime de permanência, têm direito ao regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público e, sempre que optem pelo regime da Caixa Geral de Aposentações, serão asseguradas, se for caso disso, as respectivas transferências de valores de outras instituições de previdência ou de segurança social para onde hajam sido pagas as correspondentes contribuições (artigo 13.º).

(nota 30) Jorge Miranda, Direito Constitucional, III, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, Lisboa, 2001, p. 216.

(nota 31) Idem.

(nota 32) Idem.

(nota 33) Alterada pelas Leis 23/79, de 14 de Julho, 43-A/79, de 10 de Setembro e 11/80, de 20 de Junho.

(nota 34) Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1976, p. 483. Também Afonso Rodrigues Queiró, "Teoria dos regulamentos (2.ª parte)", in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano I, 2.ª série (1986), n.º 1, p. 29 - a 1.ª parte está publicada na mesma Revista..., ano XXVII (1980), n.os 1, 2, 3 e 4, pp. 1-19. Sobre a mesma questão, o parecer do Conselho Consultivo n.º 9/96-A complementar, de 2 de Dezembro de 1998 (Diário da República, 2.ª série, n.º 1, de 3 de Janeiro de 2000).

(nota 35) Alterada pelas Leis 94/89, de 29 de Novembro e 98/89, de 29 de Dezembro.

(nota 36) Os trabalhos parlamentares referentes à Lei 98/89, de 29 de Dezembro, são os seguintes: projecto de lei 278/V, Diário da Assembleia da República (doravante, designado por DAR), 2.ª série, n.º 91, de 9 de Julho de 1988, parecer da Comissão sobre o projecto de lei 278/V, DAR, 2.ª série-A, n.º 7, de 19 de Novembro de 1988, projecto de lei 314/V, DAR, 2.ª série-A, n.º 7, de 19 de Novembro de 1988, discussão na generalidade no DAR, 1.ª série, n.º 14, de 18 de Novembro de 1988, projecto de lei 278/V, DAR, 2.ª série-A, n.º 26, de 31 de Março de 1989, discussão na generalidade no DAR, 1.ª série, n.º 56, de 31 de Março de 1989, discussão na generalidade no DAR, 1.ª série, n.º 5, de 25 de Outubro de 1989, relatório e texto final da Comissão, DAR, 2.ª série-A, n.º 3, de 27 de Outubro de 1989, Decreto 226/V, DAR, 2.ª série-A, n.º 8, de 9 de Dezembro de 1989.

(nota 37) Alterada pelas Leis n.º 24/95, de 18 de Agosto, n.º 55/98, de 18 de Agosto, n.º 8/99 de 10 de Fevereiro, n.º 45/99, de 16 de Junho e n.º 3/2001 de 23 de Fevereiro, sendo esta última rectificada pela Declaração de Rectificação 9/2001, de 13 de Março.

(nota 38) Os trabalhos parlamentares referentes à Lei 7/93, de 1 de Março, são os seguintes: projecto de lei 55/VI, DAR, 2.ª série-A, n.º 14, de 22 de Janeiro de 1992, projecto de lei 76/VI, DAR, 2.ª série-A, n.º 16, de 1 de Fevereiro de 1992, projecto de lei 120/VI, DAR, 2.ª série-A, n.º 29, de 1 de Abril de 1992, relatório e parecer da Comissão sobre os projecto de lei 55/VI, 76/VI e 120/VI, DAR, 2.ª série-A, n.º 42, de 5 de Junho de 1992, discussão na generalidade no DAR, 1.ª série, n.º 74, de 11 de Junho de 1992, discussão na generalidade no DAR, 1.ª série, n.º 25, de 6 de Janeiro de 1993, textos finais da Comissão, DAR, 2.ª série-A, n.º 13, de 6 de Janeiro de 1993, Decreto 42/VI, DAR, 2.ª série-A, n.º 18, de 3 de Fevereiro de 1993.

(nota 39) Cf. DAR, 2.ª série-A, n.º 42, de 5 de Junho de 1992, suplemento, p. 810-(9).

(nota 40) Rectificada por declaração da Assembleia da República de 17 de Junho de 1985, no Diário da República, 1.ª série, n.º 146, de 28 de Junho de 1985, e alterada pela Lei 16/87, de 1 de Junho, Lei 102/88, de 25 de Agosto, Lei 26/95, de 18 de Agosto, e Lei 3/2001, de 23 de Fevereiro.

(nota 41) "Transparência nas instituições e nos cargos políticos (trabalhos preparatórios)", vol. I, Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, Lisboa, 1996, acta 5, respeitante à reunião de 17 de Maio de 1995.

(nota 42) Idem, p. 117.

(nota 43) Idem, p. 119.

(nota 44) Idem, p. 134.

(nota 45) Idem, p. 128.

(nota 46) Idem, p. 136.

(nota 47) Sem preocupações de exaustão, cf. os pareceres do Conselho Consultivo n.os 61/86 e 69/86, ambos de 8 de Janeiro de 1987, 104/87, de 11 de Fevereiro de 1988, 97/88, de 23 de Fevereiro de 1989, 96/90, de 6 de Dezembro de 1990, 97/90, de 22 de Novembro de 1990 (Diário da República, 2.ª série, n.º 82, de 9 de Abril de 1991), 4/91, de 21 de Fevereiro de 1991 (Diário da República, 2.ª série, n.º 104, de 7 de Maio de 1991), 50/96, de 16 de Dezembro de 1997 (Diário da República, 2.ª série, n.º 166, de 21 de Julho de 1998), e 28/98, de 11 de Março de 1999.

(nota 48) Parecer do Conselho Consultivo n.º 97/90, citado na nota anterior.

(nota 49) Parecer do Conselho Consultivo n.º 16/99, de 30 de Setembro de 1999.

(nota 50) Embora com um conteúdo idêntico, o preceito correspondia ao artigo 24.º na redacção original do Estatuto. A presente numeração resulta da revisão operada pela Lei 130/99, de 21 de Agosto.

(nota 51) Na redacção da Lei 61/98, de 27 de Agosto.

(nota 52) À expressão "regime de segurança social", que se vê no preceito transcrito, corresponde no artigo 26.º desta Lei 39/80 a expressão "regime da previdência social". Esta a única diferença de redacção a anotar.

(nota 53) O Estatuto dos Deputados consta hoje da Lei 7/93, de 1 de Março.

(nota 54) Os artigos 2.º e 3.º do anexo regulam, respectivamente, a dedução no montante do subsídio de outros subsídios parlamentares auferidos a título do exercício de outro mandato parlamentar e a tributação do subsídio.

(nota 55) Alterada pela Lei 97/89, de 15 de Dezembro, Lei 1/91, de 10 de Janeiro, Lei 11/91, de 17 de Maio, Lei 11/96, de 18 de Abril, Lei 127/97, de 11 de Dezembro, Lei 50/99, de 24 de Junho, e Lei 86/2001, de 10 de Agosto.

(nota 56) Alterada pela Lei 143/85, de 26 de Novembro, pela Lei 85/89, de 7 de Setembro, pela Lei 88/95, de 1 de Setembro, e pela Lei 13-A/98, de 26 de Fevereiro.

(nota 57) Os trabalhos parlamentares referentes à Lei 85/89, de 7 de Setembro, são os seguintes: projecto de lei 424/V, DAR, 2.ª série-A, n.º 42, de 13 de Julho de 1989, discussão na generalidade no DAR, 1.ª série, n.º 105, de 13 de Julho de 1989, Decreto 216/V, DAR, 2.ª série-A, n.º 43, de 14 de Julho de 1989.

(nota 58) DAR, 1.ª série, n.º 105, de 13 de Julho de 1989, p. 5162.

(nota 59) A matéria da interpretação tem ocupado com frequência a actividade do Conselho Consultivo. V., por todos, os pareceres n.os 12/81, publicado no BMJ, n.º 307, pp. 52 e segs., e Diário da República, 2.ª série, de 3 de Setembro de 1981, 92/81, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 27 de Abril de 1982, e no BMJ, n.º 315, pp. 33 e segs., 103/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 6 de Junho de 1989, e 61/91, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 274, de 26 de Novembro de 1992.

(nota 60) Reproduz-se o texto do preceito:

"Artigo 9.º

Interpretação da lei

1 - A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

2 - Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.

3 - Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados."

(nota 61) José Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 10.ª ed., revista, Livraria Almedina, 1997, pp. 399 e segs.

(nota 62) Sobre esta problemática, cf. Karl Larenz, Metodologia da Ciência do Direito, 3.ª ed., tradução, pp. 439 e segs; Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 12.ª reimpressão, Coimbra, 2000, pp. 175 e segs; Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, tradução de Manuel Andrade, 3.ª ed., 1978, pp. 138 e segs; José Oliveira Ascensão, ibidem, pp. 345 e segs; João de Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa 1994, pp. 230 e segs.

(nota 63) Parecer do Conselho Consultivo n.º 64/91, de 5 de Dezembro de 1991, referindo-se ao artigo 17.º do anterior Estatuto dos Deputados.

(nota 64) Idem.

(Este parecer foi homologado por despacho de S.ª Ex.ª o Presidente da Assembleia da República de 9 de Abril de 2003.)

Está conforme.

20 de Maio de 2003. - O Secretário, Jorge Albino Alves Costa.