Parecer 113/2005

Responsabilidade disciplinar - Aposentado - Actos praticados no decurso da aposentação - Vínculo - Função pública - Deveres da conduta privada.

1.ª No actual quadro constitucional, o direito disciplinar público - de que o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro, constitui o paradigma - comporta a existência de deveres de conduta privada.

2.ª A violação de deveres de conduta privada assume relevância disciplinar quando afecte de forma real o funcionamento do serviço ou de modo grave a dignidade e o prestígio da função ou da Administração.

3.ª A relação jurídica de emprego dos funcionários e agentes cessa, por regra, com a desligação do serviço para efeito de aposentação (cf. artigo 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro).

4.ª Com a aposentação surge entre o aposentado e a Administração uma nova relação jurídica (de aposentação) de natureza essencialmente assistencial e prestacional.

5.ª O aposentado tem direito à pensão de aposentação e conserva os títulos e categoria do cargo que exercia, bem como os direitos e deveres que não dependem da situação de actividade (cf. artigo 74.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação).

6.ª O aposentado continua sujeito a deveres de conduta privada, traduzidos designadamente na abstenção da prática de factos integradores de crimes que tenham uma conexão relevante com as funções antes exercidas e que, desse modo, afectem de forma real o funcionamento do serviço ou de modo grave a dignidade e o prestígio da função ou da Administração.

7.ª A conduta da vida privada do funcionário ou agente, no activo ou na aposentação, não pode ser disciplinarmente sancionada desde que se traduza no exercício de um direito constitucional.

Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais:

Excelência:

1 - Na sequência de processo de inquérito destinado a apurar a relevância disciplinar de "factos que determinaram acção penal" contra funcionários da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI), dignou-se V. Ex.ª solicitar a emissão de parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a questão da eventual responsabilidade disciplinar "de funcionários [da DGCI] aposentados, por actos praticados no decurso da sua aposentação" (ver nota 1).

Para uma melhor delimitação, no plano subjectivo, do objecto da consulta, interessa precisar que a mesma tem como ponto de partida a eventual instauração de procedimento disciplinar contra funcionários da DGCI aposentados, que, após a aposentação, praticaram factos integradores de crimes de abuso de confiança e de corrupção activa, por que foram acusados pelo Ministério Público.

Cumpre emitir parecer.

2 - A Constituição da República Portuguesa dedica à Administração Pública o título IX (artigos 266.º a 272.º) da parte III ("Organização do poder político"). A primeira destas disposições estabelece:

"Artigo 266.º

Princípios fundamentais

1 - A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

2 - Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé."

O n.º 1 estabelece "dois limites substanciais à actividade administrativa: (a) limite positivo, expresso na obrigatoriedade da prossecução do interesse público; (b) limite negativo, traduzido no respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos".

O interesse público "é um momento teleológico necessário de qualquer actividade administrativa: as autoridades administrativas, mesmo no uso de poderes discricionários, não podem prosseguir uma qualquer finalidade, mas apenas a finalidade considerada pela lei ou pela Constituição, que será sempre uma finalidade de interesse público".

A expressão direitos e interesses legalmente protegidos é suficientemente ampla para abranger todas as posições jurídicas dos particulares merecedoras de protecção, e não apenas os clássicos direitos subjectivos (ver nota 2).

O n.º 2 refere princípios gerais que regem a actividade administrativa, cujo conteúdo é objecto de explicitação na lei ordinária, designadamente no Código do Procedimento Administrativo (ver nota 3).

No artigo 269.º, sobre o regime da função pública, a Constituição volta a realçar o interesse público e faz referência ao "processo disciplinar":

"Artigo 269.º

Regime da função pública

1 - No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

2 - Os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas não podem ser prejudicados ou beneficiados em virtude do exercício de quaisquer direitos políticos previstos na Constituição, nomeadamente por opção partidária.

3 - Em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa.

4 - ...

5 - ..."

Apesar de o n.º 3 do artigo 269.º - como n.º 10 do artigo 32.º (ver nota 4) - se referir apenas às garantias de audiência e defesa, entende-se que o processo disciplinar "deve configurar-se como um "processo justo", aplicando-se-lhe, na medida do possível, as regras ou princípios de defesa constitucionalmente estabelecidos para o processo penal, designadamente as garantias de legalidade, o direito à assistência de defensor (CRP, artigo 32.º-3), o princípio do contraditório (artigo 32.º-5), o direito de consulta do processo" (ver nota 5).

Ainda no plano constitucional, no domínio da responsabilidade, o n.º 1 do artigo 271.º da Constituição estabelece que os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas "são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a acção ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica".

Em anotação a este preceito, Gomes Canotilho e Vital Moreira frisam que a responsabilidade específica do funcionário ou agente público "pressupõe uma conexão funcional com o serviço, não estando em causa comportamentos privados dos funcionários, sendo de resto insuficiente uma relação indirecta, ocasional, com o serviço. Pelas acções ou omissões alheias ao exercício de funções os funcionários e agentes do Estado respondem uti cives, como qualquer outro cidadão, sem envolver a responsabilidade solidária do Estado" (ver nota 6).

O n.º 2 do artigo 266.º, o n.º 1 do artigo 269.º e o n.º 1 do artigo 271.º da Constituição utilizam a expressão "no exercício das suas funções", com o que inculcam a ideia de que o respeito pelos princípios que regem a actividade administrativa, a prossecução do interesse público e a responsabilização de funcionários e agentes reportam-se ao exercício de funções, isto é, têm a ver com o desenvolvimento funcional de uma relação de serviço.

O n.º 1 do artigo 271.º é, neste aspecto, a disposição constitucional mais elucidativa, ao estabelecer que os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis disciplinarmente "pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício" (ver nota 7).

Refira-se ainda que a definição do regime geral de punição das infracções disciplinares - na função pública e no ordenamento laboral - integra a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição].

3 - A disciplina constitui uma exigência de harmonia e adequado funcionamento de um grupo ou organização, sendo essencial para manter a ordem e para alcançar os fins propostos. O poder disciplinar representa, assim, um pilar fundamental sobre que repousa a organização de qualquer instituição pública ou privada.

O ordenado funcionamento da organização é o bem jurídico protegido pela disciplina, sendo múltiplas as condutas susceptíveis de o perturbar ou alterar.

O poder disciplinar garante não só a obrigação básica do desempenho contínuo e diligente de uma dada função ou tarefa como a observância de outras condutas exigíveis pelo facto de a actividade ser desenvolvida no seio de uma organização. Entre estas condutas, destaca-se, por um lado, o dever de obediência às ordens legítimas de quem detém o poder de mando ou de direcção e o respeito e colaboração entre os membros da organização; por outro, a natureza fiduciária e pessoal da relação de trabalho ou de serviço origina a necessidade de observar uma série de condutas que, pela sua incidência nos objectivos da organização, devem ser também garantidas disciplinarmente: este tipo de condutas costuma reconduzir-se ao dever de fidelidade, do qual derivam exigências de conteúdo diverso mas que sinteticamente podem resumir-se na obrigação de não prejudicar os interesses da organização, podendo mesmo afectar, dentro de certos limites, a vida privada do trabalhador (ver nota 8).

Entre nós, já Marcello Caetano, por referência ao direito administrativo, afirmava que o poder disciplinar "tem a sua origem e razão de ser no interesse e na necessidade de aperfeiçoamento progressivo do serviço público" (ver nota 9).

Hoje continua a afirmar-se que a singularidade do poder disciplinar público "reside, em última instância, no interesse público, cuja realização se comete à organização administrativa" (ver nota 10).

Nos termos da Constituição, a Administração Pública "visa a prossecução do interesse público" (artigo 266.º, n.º 1), estando os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas, no exercício das suas funções, exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração (artigo 269.º, n.º 1) (ver nota 11).

Para Ana Neves o fundamento do poder e direito disciplinar resultará "da junção do justificativo da disciplina [...] qual seja a garantia da prestação laboral em certa forma e da não perturbação do funcionamento dos serviços e organismos administrativos (-), com o intuito, relativamente ao direito, de condicionamento do exercício do poder disciplinar como forma de protecção do trabalhador (-) e com o facto de ser uma manifestação do poder sancionatório público" (ver nota 12).

O direito disciplinar integra-se no direito sancionatório, aplicando-se-lhe, não obstante a autonomia de ambos e com as adaptações resultantes do seu objecto específico, os princípios que regem o direito penal (ver nota 13) (ver nota 14).

Destacam-se, no contexto, o princípio da legalidade, o princípio da tipicidade e o princípio non bis in idem.

Os dois aspectos nucleares do princípio da legalidade - legalidade dos ilícitos e legalidade das penas - têm no direito penal e no direito disciplinar tratamento diferente.

Quanto à legalidade das penas, "é hoje pacífico o entendimento de que ela está plenamente assegurada e de que só são aplicáveis as penas disciplinares previstas e descritas no Estatuto, neste caso, nos artigos 11.º a 15.º" (ver nota 15); o elenco é taxativo, consagrando o artigo 11.º nesta matéria o princípio nulla poena sine lege.

Quanto à legalidade dos ilícitos, as coisas passam-se de forma diversa.

No direito penal a legalidade dos crimes "é conseguida através da técnica da tipicidade, que consiste em descrever, de forma clara, precisa e rigorosa, a conduta ou o facto considerados criminalmente reprováveis" (tipo legal de crime) (ver nota 16).

No direito disciplinar não existe um elenco típico dos factos considerados infracções. A "tradição legislativa tem sido a de não tipicizar a ilicitude dos factos" (ver nota 17), procedimento avalizado pelo Tribunal Constitucional (ver nota 18).

As normas que prevêem ilícitos disciplinares revestem uma plasticidade tal que lhes permite abranger um vasto conjunto de comportamentos susceptíveis de lesar o interesse público implicado e que, pela sua variedade, não são passíveis de enunciação exaustiva (ver nota 19). Dado o carácter não taxativo da enunciação, "podem caber na mesma pena aplicável a certos factos outras condutas não descritas na lei, mas estas, então, terão de possuir a mesma natureza das descritas como exemplo" (ver nota 20). No direito disciplinar "a analogia definidora das infracções não é apenas admitida, mas pressuposta como elemento essencial integrador das várias previsões legais" (ver nota 21).

O princípio non bis in idem, segundo o qual ninguém pode ser julgado mais de uma vez pelo mesmo facto, constitucionalmente previsto para a lei criminal (cf. artigo 29.º, n.º 5, da Constituição), vale, no essencial, para os demais domínios sancionatórios, designadamente no âmbito do direito disciplinar.

Reconhece-se, por regra, em face das diferenças qualitativas entre o direito penal e o direito disciplinar, que não haverá ofensa deste princípio, sendo possível a dualidade de sanções, nos casos em que o funcionário ou agente pratica um facto que é simultaneamente abrangido pelo direito penal e pelo direito disciplinar.

O direito penal e o direito disciplinar visam a tutela de interesses ou bens jurídicos distintos, assumindo as sanções impostas num e noutro âmbito e natureza diversas: enquanto o direito penal tutela interesses gerais e fundamentais da comunidade, o direito disciplinar protege o cumprimento de deveres por parte de alguém que se encontra inserido no âmbito de um serviço administrativo.

Como se afirmou já no Conselho Consultivo, da autonomia e independência dos direitos penal e disciplinar "decorre como natural corolário que a valoração da mesma conduta pode ser feita e sancionada concomitantemente no âmbito respectivo sem que isso envolva violação do princípio non bis in idem, que só funciona no âmbito de cada específico ordenamento punitivo" (ver nota 22).

4 - O regime do poder disciplinar público consta presentemente do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro. É à luz deste diploma e do respectivo enquadramento jurídico que importará dilucidar a questão objecto de parecer. Antes, porém, convirá conhecer, em aspectos pertinentes, os regimes que o antecederam.

O Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei 32 659, de 9 de Fevereiro de 1943, considerava infracção disciplinar "o facto voluntário praticado pelo funcionário com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce ou com ofensa dos deveres gerais dos cidadãos impostos pela lei ou pela moral social" (artigo 2.º) (ver nota 23).

O artigo 4.º do mesmo Estatuto dispunha que os funcionários "ficam sujeitos ao poder disciplinar desde a data da posse ou, se esta não for exigida, desde a data da entrada ao serviço, podendo no entanto ser processados por factos anteriores a uma ou outra". O § único acrescentava duas estatuições: a circunstância de deixarem o serviço ou mudarem de situação não impedia a punição pelas faltas cometidas durante o tempo de desempenho de funções públicas; as penas de multa, afastamento de serviço, suspensão de exercício e vencimento, inactividade, aposentação compulsiva e demissão seriam sempre executadas desde que o infractor regressasse ao serviço ou voltasse a ser funcionário.

O artigo 15.º do Estatuto de 1943 determinava que "[p]ara os funcionários aposentados ou por qualquer outra razão fora da actividade do serviço as penas de multa, suspensão ou inactividade serão substituídas pela perda da pensão ou vencimento de qualquer natureza por igual tempo; e a da demissão importará sempre a perda definitiva da pensão ou do vencimento do cargo ou título por que eram abonados".

Neste quadro legal, era pacífico o entendimento de que "a vida privada do funcionário se não subtraía ao âmbito da responsabilidade disciplinar na medida em que pudesse afectar a dignidade e o prestígio da função" (ver nota 24).

Marcello Caetano agrupava os deveres funcionais gerais ou comuns em três grupos: deveres profissionais propriamente ditos (v. g., os deveres de obediência, em relação aos agentes hierarquizados, de residência, de assiduidade, de aplicação e zelo profissional, etc.); deveres na vida privada, ou seja, deveres que se prendem com o comportamento do funcionário fora do serviço (os funcionários devem abster-se de condutas desonrosas que possam atentar contra o prestígio e dignidade da função, tais como o alcoolismo, a droga, a prática de delitos comuns desprestigiantes, etc.), e deveres de carácter político, uns positivos (por exemplo, "cooperar na realização dos fins superiores do Estado, colaborar lealmente com as autoridades que servem"), outros negativos ("neutralidade nas lutas partidárias" ou "abstenção da expressão pública de críticas aos poderes constituídos") (ver nota 25).

O mesmo autor considerava que o dever de conduta digna na vida privada "varia de grau consoante a natureza do serviço e a categoria do funcionário" (ver nota 26).

Em relação à situação de aposentação, Marcello Caetano afirmava que o aposentado "deixa de ter deveres profissionais, mas o vínculo que o liga à Administração mantém-se, pelo que continua a ter certos deveres de conduta na vida privada (reduzidos embora à obrigação de não proceder criminosamente) e de natureza política (estes também reduzidos ao respeito da soberania nacional e dos seus símbolos, da fidelidade ao País e aos seus interesses essenciais, mas não abrangendo mais as restrições de actividade na vida pública)" (ver nota 27).

A aposentação - dizia outro autor (ver nota 28) - "não desliga completamente o funcionário do cumprimento de alguns dos deveres impostos aos funcionários públicos, designadamente daqueles que se traduzem em fidelidade e boa conduta particular, assim como não faz terminar o gozo de todos os proventos e honras. O aposentado passa a receber uma pensão e são-lhe mantidos os respectivos títulos e tratamentos. Bem se compreende, portanto, que a aposentação não constitua motivo determinante do termo da sujeição dos funcionários ao direito disciplinar, quer relativamente às faltas praticadas quando ainda na efectividade do serviço, quer quanto a determinadas infracções praticadas depois de aposentados".

5 - Na vigência da Constituição de 1976 o quadro legal do direito disciplinar sofre alterações.

Mediante o Decreto-Lei 191-D/79, de 25 de Junho (ver nota 29), que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, vai-se procurar adequar o direito disciplinar público às normas e valores da Constituição.

O artigo 3.º deste Estatuto definia a infracção disciplinar como "o facto culposo praticado pelo funcionário ou agente, com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce". No confronto com a noção do Estatuto de 1943 sobressai a eliminação do segmento final "ou com ofensa dos deveres gerais dos cidadãos impostos pela lei ou pela moral social".

O artigo 5.º dispunha sobre a sujeição ao poder disciplinar: os funcionários ou agentes ficam sujeitos ao poder disciplinar desde a data da posse ou, se esta não for exigida, desde a data da entrada ao serviço, podendo no entanto ser processados por factos anteriores a uma ou outra, quando os mesmos derem origem a procedimento criminal e o crime determine incapacidade para o provimento de funções públicas (n.º 1); a exoneração ou a mudança de situação não impedem a punição por infracções cometidas no exercício da função (n.º 2); as penas previstas nas alíneas b) a g) do n.º 1 do artigo 11.º - trata-se, respectivamente, das penas de multa, transferência, suspensão, inactividade, aposentação compulsiva e demissão - "serão executadas desde que os funcionários ou agentes voltem à actividade ou passem à situação de aposentados" (n.º 3).

O artigo 15.º estabelecia:

"Artigo 15.º

Penas aplicáveis a aposentados

1 - Para os funcionários e agentes aposentados as penas de suspensão ou inactividade serão substituídas pela perda da pensão por igual tempo, e a de multa não poderá exceder o quantitativo correspondente a 20 dias de pensão.

2 - A pena de demissão determina a suspensão do abono da pensão pelo período de três anos."

Esta disposição correspondia, sem alterações significativas ao artigo 15.º do Estatuto de 1943 e ao § 4.º do artigo 6.º do Estatuto de 1913.

Merece também referência o artigo 25.º, dedicado à aposentação compulsiva e demissão, em cujo n.º 3 se previa que a pena de aposentação compulsiva "será aplicada em caso de comprovada incompetência profissional ou falta de idoneidade moral para o exercício de funções".

6 - Em 1 de Fevereiro de 1984 entrou em vigor o actual Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro (doravante, Estatuto Disciplinar ou ED) (ver nota 30).

O Estatuto Disciplinar de 1984 resulta da revisão, mas "não constitui uma reformulação global" (ver nota 31), do Estatuto de 1979.

O diploma apresenta a seguinte sistematização:

Capítulo I, "Princípios fundamentais", artigos 1.º a 10.º;

Capítulo II, "Penas disciplinares e seus efeitos", artigos 11.º a 15.º;

Capítulo III, "Competência disciplinar", artigos 16.º a 21.º;

Capítulo IV, "Factos a que são aplicáveis as diferentes penas disciplinares", artigos 22.º a 34.º;

Capítulo V, "Processo disciplinar", artigos 35.º a 84.º;

Capítulo VI, "Processos de inquérito, de sindicância e de meras averiguações", artigos 85.º a 88.º; e

Capítulo VII, "Disposições finais", artigos 89.º a 92.º

O Estatuto Disciplinar aplica-se aos funcionários e agentes da administração central, regional e local, com exclusão dos que possuam estatuto especial (artigo 1.º, n.os 1 e 2) (ver nota 32), e dedica o artigo 3.º à caracterização da infracção disciplinar:

"Artigo 3.º

Infracção disciplinar

1 - Considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce.

2 - Os funcionários e agentes no exercício das suas funções estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

3 - É dever geral dos funcionários e agentes actuar no sentido de criar no público confiança na acção da Administração Pública, em especial no que à sua imparcialidade diz respeito.

4 - Consideram-se ainda deveres gerais:

a) O dever de isenção;

b) O dever de zelo;

c) O dever de obediência;

d) O dever de lealdade;

e) O dever de sigilo;

f) O dever de correcção;

g) O dever de assiduidade;

h) O dever de pontualidade.

5 - O dever de isenção consiste em não retirar vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que exerce, actuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadãos.

6 - O dever de zelo consiste em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção.

7 - O dever de obediência consiste em acatar e cumprir as ordens dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com a forma legal.

8 - O dever de lealdade consiste em desempenhar as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público.

9 - O dever de sigilo consiste em guardar segredo profissional relativamente aos factos de que tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções e que não se destinem a ser do domínio público.

10 - O dever de correcção consiste em tratar com respeito quer os utentes dos serviços públicos, quer os próprios colegas, quer ainda os superiores hierárquicos.

11 - O dever de assiduidade consiste em comparecer regular e continuamente ao serviço.

12 - O dever de pontualidade consiste em comparecer ao serviço dentro das horas que lhes forem designadas."

Deveres, para fins disciplinares, "são todos aqueles que visam assegurar o bom e regular funcionamento dos serviços"; "na sua maioria, são inominados, isto é, não individualizados e tipicizados (sem nomes), não se fazendo assim a determinação dos factos disciplinarmente ilícitos ou dos elementos que permitam uma tipicização definida" (ver nota 33).

Em matéria disciplinar, também entre nós, a tradição legislativa tem sido, como dissemos, a de não tipicizar a ilicitude dos factos.

Os deveres gerais são os que se impõem a todo o servidor público, qualquer que seja o serviço em que exerce funções; são, designadamente, os enunciados nos n.os 3 e 4 do artigo 3.º do Estatuto Disciplinar.

Os deveres especiais são "aqueles cujo cumprimento é exigido por cada serviço em particular, variando consoante a sua natureza e a posição hierárquica do funcionário ou agente que está em causa" (ver nota 34); constam, em regra, dos instrumentos legais reguladores dos respectivos serviços, de diplomas orgânicos ou estatutários.

Os deveres gerais e especiais são deveres funcionais, i. e., deveres "relacionados directamente com a função" (ver nota 35). Mas fala-se também, neste contexto, em deveres extrafuncionais, deveres exteriores à própria função, reconduzíveis aos "deveres da vida privada" (ver nota 36).

O artigo 3.º transcrito reproduz no n.º 1 o artigo 3.º do Estatuto anterior (ver nota 37) mas é inovador nas disposições restantes: no n.º 2 afirma-se o princípio da submissão dos funcionários e agentes, no exercício de funções, à prossecução do interesse público; no n.º 3 enuncia-se um dever geral de actuação no sentido de criar no público confiança na acção da Administração Pública, em particular quanto à sua imparcialidade; no n.º 4 acrescenta-se - exemplificativamente (ver nota 38) - um conjunto de concretos deveres gerais, cujo conteúdo é explicitado nos números subsequentes.

O artigo 5.º versa sobre a sujeição ao poder disciplinar:

"1 - Os funcionários e agentes ficam sujeitos ao poder disciplinar desde a data da posse ou, se esta não for exigida, desde a data do início do exercício de funções.

2 - A exoneração ou a mudança de situação não impedem a punição por infracções cometidas no exercício da função.

3 - As penas previstas nas alíneas b) a f) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 11.º serão executadas desde que os funcionários ou agentes voltem à actividade ou passem à situação de aposentados."

O artigo 11.º, n.º 1, contém a escala das penas: repreensão escrita, multa, suspensão, inactividade, aposentação compulsiva e demissão.

O artigo 13.º versa sobre os efeitos das penas - estabelece, entre o mais, que a pena de aposentação compulsiva implica a aposentação nos termos e nas condições estabelecidos no Estatuto da Aposentação (n.º 10); a de demissão importa a perda de todos os direitos, salvo quanto à aposentação, "mas não impossibilita o funcionário ou agente de ser nomeado ou contratado para lugar diferente que possa ser exercido sem que o seu titular reúna as particulares condições de dignidade e de confiança que o cargo de que foi demitido exigia" (n.º 11) (ver nota 39).

O artigo 15.º dispõe sobre as penas aplicáveis a funcionários e agentes aposentados:

"Artigo 15.º

Penas aplicáveis a aposentados

1 - Para os funcionários e agentes aposentados as penas de suspensão ou inactividade serão substituídas pela perda da pensão por igual tempo, e a de multa não poderá exceder o quantitativo correspondente a 20 dias de pensão.

2 - A pena de aposentação compulsiva será substituída pela perda do direito à pensão pelo período de três anos.

3 - A pena de demissão determina a suspensão do abono da pensão pelo período de quatro anos."

Esta disposição tem como antecedentes legislativos o artigo 6.º, § 4.º, do Regulamento de 1913 e o artigo 15.º do Estatuto de 1943, sendo equivalente a disposição homóloga do Estatuto de 1979, a que foi acrescentado o n.º 3. Mas, à semelhança das anteriores disposições, não explicita se as penas aplicáveis aos aposentados o são por actos praticados no activo ou também por actos praticados após a aposentação.

O artigo 25.º prevê, no n.º 1, que a pena de inactividade "será aplicável nos casos de procedimento que atente gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou agente ou da função" e discrimina, no n.º 2, alguns desses casos.

O artigo 26.º, dedicado à aposentação compulsiva e demissão, prevê no n.º 3 que a pena de aposentação compulsiva "será aplicada em caso de comprovada incompetência profissional ou falta de idoneidade moral para o exercício de funções".

7 - De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 28.º do Decreto-Lei 427/89 (ver nota 40), por regra, "a relação jurídica de emprego dos funcionários e agentes cessa por morte do funcionário ou agente, por aplicação de pena disciplinar expulsiva e por desligação do serviço para efeito de aposentação".

A desligação do serviço para efeito de aposentação constitui o meio normal e mais comum de cessação da relação jurídica de emprego dos funcionários e agentes.

A aposentação está regulada no Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro (ver nota 41).

Pela aposentação, os funcionários e agentes cessam o exercício de funções e passam a receber uma prestação pecuniária mensal vitalícia (pensão de aposentação), "cujo montante é determinado em razão do vencimento auferido e do número de anos de serviço ou, ainda, em virtude dos motivos que determinaram a sua menor capacidade para o exercício do cargo" (ver nota 42) (ver nota 43).

A aposentação é definida por João Alfaia (ver nota 44) como "a situação jurídica em que se encontram os funcionários e agentes que, sendo considerados incapazes para o serviço, em virtude da idade, de doença ou de incapacidade ou por motivo da prática de infracção criminal ou disciplinar muito grave, vêem extinta a sua relação jurídica de emprego público, permanecendo, todavia, vinculados à Administração Pública através de uma nova relação jurídica (de aposentação) filiada na relação jurídica extinta e constituída em seu inteiro benefício, a qual estabelece um novo complexo de direitos, deveres e incompatibilidades".

Sobre a respectiva natureza, o mesmo autor afirma que a relação jurídica de aposentação "filia-se na relação jurídica de emprego público, à qual se vem substituir": é, por isso, "uma relação jurídica dependente de uma outra anteriormente estabelecida, sendo, assim, de natureza acessória, mas autónoma"; por outro lado, "quando globalmente considerada, a relação jurídica de aposentação insere-se, potencialmente, no objecto da relação jurídica de emprego público" (ver nota 45).

Veiga e Moura, por sua vez, afirma que a extinção da relação de emprego operada pela aposentação "é acompanhada pelo surgimento de uma nova relação jurídica, de natureza essencialmente assistencial e prestacional" (ver nota 46).

Sobre os direitos e deveres do aposentado, o Estatuto da Aposentação dispõe:

"Artigo 74.º

Direitos e deveres do aposentado

1 - O aposentado, além de titular do direito à pensão da aposentação, continua vinculado à função pública, conservando os títulos e a categoria do cargo que exercia e os direitos e deveres que não dependam da situação de actividade.

2 - Salvo quando de outro modo se dispuser, o regime legal relativo aos aposentados é também aplicável aos que se encontrem desligados do serviço aguardando aposentação."

Na expressão do n.º 1 deste artigo (cuja redacção remonta à formulação originária do Estatuto da Aposentação), o aposentado "continua vinculado à função pública" - "porque não está extinta a sua qualidade de servidor (ao contrário do que sucede na demissão ou exoneração), continua ligado às leis da função pública, através da manutenção de direitos e deveres que não dependem do exercício efectivo do cargo" (ver nota 47).

No campo dos direitos, para além do direito à pensão e do direito à conservação dos títulos e da categoria do cargo antes ocupado, refere-se o direito à assistência médico-medicamentosa, o direito à assistência na tuberculose, o direito ao subsídio de Natal e o direito à protecção nos encargos familiares.

Quanto aos deveres, são referidos os seguintes:

a) Dever de pagar as importâncias referidas nos artigos 18.º e 57.º do Estatuto da Aposentação;

b) Dever de lealdade ao Estado, "dado que mantém a qualidade de funcionário ou agente (aposentado)";

c) Dever de conduta digna, máxime "de abstenção da prática de crimes desonrosos";

d) Dever de sigilo profissional relativamente às situações de que tomou conhecimento no exercício do cargo (ver nota 48).

O artigo 75.º prescreve que, se na data da passagem à situação de aposentado ou à prevista no n.º 2 do artigo 99.º (desligação do serviço para efeito de aposentação) o interessado estiver a cumprir pena criminal ou disciplinar que importe suspensão de remunerações, só a partir do termo desta se iniciará o abono da respectiva pensão.

Resta aludir às penas disciplinares aplicáveis aos aposentados:

"Artigo 76.º

Penas disciplinares

1 - Na aplicação de penas disciplinares aos aposentados, as de multa, suspensão ou inactividade serão substituídas pela perda da pensão de aposentação por igual tempo.

2 - A pena de demissão ou equivalente determina a suspensão do abono da pensão pelo período de três anos."

Em anotação a este artigo, Simões de Oliveira defende que os aposentados "estão sujeitos a acção disciplinar por infracções cometidas antes ou depois da mudança de situação", mas a sua condição peculiar dá lugar à substituição das penas disciplinares normalmente aplicáveis por modalidades equivalentes (ver nota 49).

Entretanto, a doutrina convém em que o artigo 76.º do Estatuto da Aposentação foi parcialmente revogado pelo artigo 15.º do Estatuto Disciplinar, que regula a mesma matéria (ver nota 50) (ver nota 51).

8 - A questão submetida à apreciação do Conselho Consultivo - saber se existe responsabilidade disciplinar de funcionários aposentados por actos praticados após a aposentação - requer, face à alusão à prática de ilícitos criminais, o exame prévio de uma outra questão (mais ampla), a do relevo da vida privada para efeitos disciplinares.

Segundo uma concepção tradicional de função pública - defendida, como vimos, por Marcello Caetano -, a relação jurídica de emprego público interferia directamente com a esfera de autonomia privada do funcionário ou agente, afectando a sua pessoa e não apenas os aspectos relacionados com a actividade; a profissão de funcionário ou agente "era primordialmente concebida como uma relação de carácter pessoal ou ético, pelo que andava associada a uma condição de inferioridade jurídica relativamente ao cidadão e ao trabalhador comuns" (ver nota 52).

Uma "importante ilustração" da concepção tradicional reside no condicionamento que a relação jurídica de emprego público projectava sobre a vida privada do funcionário ou agente, em termos de se lhes exigir que se comportassem de certa forma, conformando os seus actos pessoais com princípios morais e a sua conduta cívica com parâmetros ético-sociais, "com cerceamento da liberdade de consciência e expressão" (ver nota 53).

Na origem de tal condicionamento - de "semelhante capitis deminutio" - encontrava-se uma interpretação peculiar do dever de fidelidade ou lealdade, que "não só constituía o fundamento das obrigações directamente relacionadas com o exercício da prestação funcional (por exemplo, o dever de sigilo profissional, de confidência e o dever de probidade) como de outros deveres sem ligação directa com a função desempenhada, designadamente os de natureza política ou moral" (ver nota 54).

A fidelidade ou lealdade abrangia um conjunto de deveres, uns de carácter positivo - que impunham a adesão aos fins superiores do Estado, a colaboração sem restrições com as autoridades e superiores hierárquicos e o respeito pelas instituições e princípios constitucionais - e outros de conteúdo negativo - como a proibição de inscrição em partidos políticos ou em associações sindicais e quaisquer comportamentos ofensivos da Constituição Política então vigente.

Por conseguinte, os funcionários e agentes "estavam obrigados a uma verdadeira adesão política e ética aos princípios do Estado, a qual acabava por transformar a relação de serviço num vínculo de carácter essencialmente pessoal e fiduciário e por impor ainda a 'esterilização política do funcionário' (-). Deste modo, o estatuto de especial dependência perante a Administração, alicerçado num dever de lealdade e num rigoroso princípio de hierarquia (ver nota x), fazia do agente um suporte da política seguida pelo poder estabelecido" (ver nota 55).

Esta concepção originava naturalmente a extensão do campo da acção disciplinar à vida privada do funcionário ou agente, expressamente consagrada, como vimos, no Estatuto de 1943, que considerava infracção disciplinar "o facto voluntário praticado pelo funcionário com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce ou com ofensa dos deveres gerais dos cidadãos impostos pela lei ou pela moral social" (artigo 2.º). Deste modo, eram colocadas sob a alçada disciplinar todas as acções ilegais ou imorais praticadas por funcionário ou agente, com exclusão apenas dos comportamentos relacionados com a vida íntima (ver nota 56).

A concepção tradicional de relação de emprego público, centrada na perspectiva da Administração, em que "o trabalhador na sua integridade física e moral se coloca na disponibilidade da pessoa de direito público" e em que existe uma implícita "identificação total da vontade individual do agente (de resto pressupostamente suprimida) com a vontade funcional", encontra-se "radicalmente afastada na Constituição" de 1976, onde o que assume relevo não é "a especial proeminência da entidade 'empregadora'" mas "a especificidade dos interesses que se pretende ver satisfeitos por via da Administração Pública"; neste contexto, os deveres funcionais dos funcionários e agentes não suscitam "problemas de especial dificuldade e não são fundamentalmente diferentes daqueles que assume qualquer titular passivo de uma relação de trabalho", sendo designadamente de questionar a conformidade constitucional da "imposição de deveres na vida privada ou relativos ao exercício de direitos políticos" (ver nota 57).

Uma outra autora afirma que "uma interpretação personalística do dever de fidelidade ou lealdade" originava, além de obrigações profissionais, imposições de natureza pessoal e política, como "determinada postura na vida privada" e a "abstenção de determinadas condutas políticas e sociais" (como a não inscrição em partidos políticos e em associações sindicais), acrescentando (ver nota 58):

"Com a Constituição de 1976 a lealdade profissionaliza-se. São outros os padrões constitucionais, globalmente, a liberdade e a democracia; especificamente, as explicitações várias: o n.º 2 do artigo 266.º - este referencial normativo-constitucional impõe-se à observância dos agentes administrativos 'no exercício das suas funções'; salvaguarda-se interferências entre o campo funcional e o 'exercício de quaisquer direitos políticos previstos na Constituição, nomeadamente por opção partidária' (n.º 2 do artigo 270.º versão originária, actual artigo 269.º, n.º 2); o dever de obediência não pode extravasar 'matéria de serviço' (n.º 2 do artigo 271.º). A revisão constitucional de 1982 fez preceder o enunciado da subordinação dos 'trabalhadores públicos' ao interesse público da locução 'No exercício das suas funções' (artigo 269.º, n.º 1).

A formulação do dever de lealdade na legislação disciplinar traduz essa profissionalização: consiste no desempenho de funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva de prossecução ao interesse público (n.º 8 do artigo 3.º do ED - Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro), no respeito, obviamente, da lei que parametriza tais objectivos e dos termos em que os órgãos da Administração competentes ditam o interesse público nas múltiplas fatias de actividade administrativa e resolução das concretas situações (artigo 266.º, n.º 2, e artigo 269.º, n.º 1, da CRP). Portanto, é uma lealdade que não extravasa o requerido por lei e os objectivos do serviço, isto é, não comporta por princípio exigências de conduta (interferências) na vida privada (pessoal, cívica e política), não inibe ou restringe, designadamente, os direitos de manifestação, expressão, associação, reunião, petição colectiva e capacidade eleitoral passiva (sem prejuízo da previsão constitucional da possibilidade de a lei estabelecer restrições ao exercício de estes direitos relativamente aos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo e dos agentes dos serviços e forças de segurança, na medida estrita das exigências das funções - artigo 270.º da CRP - como visto). Afora estas, não flui da Constituição outra sorte de possível limitação da vida extrafuncional do agente (-)."

Todavia, também se entende que, apesar de a vida privada do funcionário não poder ser disciplinarmente sancionada quando se traduza no exercício de um direito constitucional (designadamente, de natureza política), o mesmo pode não suceder quando estão em causa comportamentos condenáveis da vida privada, eventualmente integradores de ilícitos criminais.

Por um lado - diz Artur Maurício (ver nota 59) - "nunca se entendeu que os deveres de conduta privada do funcionário não decorressem das funções que exerce"; por outro, o Estatuto Disciplinar, não obstante a definição de infracção disciplinar, continua a atribuir relevo expresso a comportamentos da vida privada do funcionário.

Defende-se, nesta óptica, que o Estatuto Disciplinar vigente continua a punir a conduta do funcionário fora do exercício de funções nos casos em que a mesma lese o prestígio e a dignidade da função exercida. Todavia, "sendo vector da valoração da conduta privada do funcionário os efeitos que ela provoca no prestígio e dignidade da função ou do serviço público - o que de imediato apela para o que a sociedade em concreto exige da função, do serviço ou, o que é o mesmo, do funcionário - não pode esquecer-se, nessa valoração, a realidade histórica do momento, no que concerne ao consenso social sobre a função pública" (ver nota 60).

Também a jurisprudência, na vigência do Estatuto Disciplinar de 1984, tem entendido, como veremos (ver nota 61), que condutas da vida particular do funcionário ou agente podem constituir infracção disciplinar quando afectem a dignidade e o prestígio da função.

Ana Neves (ver nota 62), apesar de tudo, considera que "[n]ão se pode aceitar (pela vacuidade justificativa) uma concepção estreitamente publicística da struttura gerarchico-impiegatizia dell'apparato statale que garanta mais do que um cumprimento dos deveres funcionais o aparente prestígio do Estado em geral e da Administração em particular (como se estes não dependessem daqueles) (-) e que este prestígio deva ou seja salvaguardado ou promovido pelo alargar ou por uma concepção ampla da prestação laboral.

O estádio aceitável é apenas aquele em que relevam as condutas da vida privada do agente quando elas se traduzam simultaneamente no incumprimento da prestação devida ou dos deveres funcionais" (ver nota 63).

9 - Um breve apontamento de direito comparado poderá ajudar ao esclarecimento da matéria objecto de parecer.

9.1 - Em Espanha (ver nota 64) entendia-se tradicionalmente que a ética e a deontologia não impunham apenas deveres de imparcialidade, eficácia e respeito pela lei, mas também obrigações susceptíveis de abranger a vida privada do funcionário, traduzidas em exigências de observância de uma conduta regular, digna e honrosa, de acordo com a dignidade e prestígio próprios da Administração e dos seus agentes. O poder disciplinar garantia também estes valores (a dignidade, a honra, a moralidade, o prestígio, a probidade e a rectidão), que, para os funcionários, integravam verdadeiros deveres profissionais.

Presentemente, não se questiona que a Administração possa velar pelo seu prestígio e boa imagem e que, em consequência, os funcionários devam observar uma conduta especial.

Todavia, a configuração e a exigência deste tipo de deveres gera consequências nada despiciendas: para além de uma considerável expansão dos limites do poder disciplinar, a natureza deste tipo de deveres impede o cumprimento de exigências de precisão na tipificação das infracções, o que, no controlo de condutas vagamente determinadas, confere à Administração uma margem significativa de discricionariedade (ver nota 65).

Belén Marina Lavo, apesar de louvar a eliminação de aspectos indesejáveis de regulação e controlo do comportamento dos funcionários e de frisar a necessidade de grande parte desses conceitos carecer de uma interpretação em conformidade com os valores constitucionais, acrescenta que "isso não autoriza sem mais a negar a conveniência de manutenção das exigências de dignidade e prestígio na função pública", dado existir um interesse geral em reprimir as condutas dos funcionários que, pondo em causa a sua própria dignidade ou a da Administração, podem prejudicar o funcionamento da organização administrativa, a respeitabilidade e a confiança pública que esta deve manter.

"Não obstante" [continua aquela autora (ver nota 66)], "por fundada que resulte a tutela da imagem da Administração e dos seus agentes, a mesma não pode estar isenta de condições. Por um lado, deverão ser preceptivas unicamente as condutas que prejudiquem de forma grave e directa as funções cometidas à Administração (-). Por outro, dada a vaguidade com que aparece formulada a maioria destas condutas, a garantia de tipicidade exige do órgão sancionador uma interpretação detalhada, fundada em critérios razoáveis e objectivos, dos preceitos legais (ver nota x1).

Sem embargo [...] estas exigências não distinguem entre a conduta que o funcionário deva observar no serviço e a que deva observar fora dele. Certo é, todavia, que um conjunto de circunstâncias, desde a mudança dos valores sociais até à garantia de determinados direitos fundamentais dos funcionários, tem contribuído notavelmente para reduzir a relevância da vida privada (ver nota x2). Contudo, a conduta privada não perdeu todo o seu relevo disciplinar (-). Tal conduta será relevante quando afecte de forma real o funcionamento do serviço ou, de maneira especialmente grave, a imagem da Administração (-). Para determinar estas circunstâncias, haverá que atender à maior ou menor publicidade que os factos hajam revestido e, muito especialmente, à importância das funções cometidas ao funcionário e à Administração a que pertence (-)."

No plano do direito constituído, o Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (ver nota 67) não contém uma definição de infracção disciplinar, mas descreve condutas integradoras de faltas muito graves, graves e leves (artigos 5.º a 8.º). Entre as faltas graves figuram as "condutas constitutivas de crime doloso relacionadas com o serviço ou que causem dano à Administração ou aos administrados" e o "atentado grave à dignidade dos funcionários ou da Administração" [artigo 7.º, n.º 1, alíneas c) e ñ), respectivamente] (ver nota 68).

O artigo 11.º, n.º 1, prescreve que "não poderá exigir-se responsabilidade disciplinar por actos posteriores à perda da condição de funcionário", matéria regulada no artigo 37.º da Ley de Funcionarios Civiles del Estado (de 1964), que enuncia os casos de perda da condição de funcionário e estabelece que a "relação funcional" - não, em rigor, a "condição de funcionário" - cessa por virtude da aposentação obrigatória ou voluntária (ver nota 69).

9.2 - No direito francês não existe uma noção precisa de infracção disciplinar nem uma enumeração legal dos ilícitos disciplinares.

Entende-se que não pode haver sanção disciplinar sem lei (nulla poena sine lege) mas a exigência de tipificação, neste domínio, basta-se com a referência à violação das obrigações a que estão sujeitos os funcionários (ver nota 70).

Assim, o artigo 29.º da Lei 83-634, de 13 de Julho de 1983, dispõe que toda a infracção cometida no exercício ou por causa do exercício de funções sujeita o funcionário a sanção disciplinar, sem prejuízo, se for caso disso, das penas previstas pela lei penal (ver nota 71).

A doutrina distingue entre deveres no exercício de funções e deveres do funcionário na vida privada.

Considera-se, quanto a este segundo grupo, que os poderes de que o funcionário está investido e o prestígio que pode estar ligado à sua situação não permitem que se lhe confira liberdade plena na vida privada (ver nota 72). Neste domínio, refere-se a obrigação de residir numa dada circunscrição (que impende sobre alguns funcionários), a obrigação de desinteresse (ver nota 73) e a obrigação de dignidade.

A dignidade da vida privada faz parte das obrigações gerais do funcionário, cuja conduta privada não deve dar lugar ao escândalo nem a má conduta notória. A apreciação de um dever deste tipo depende de factores como a qualidade do funcionário, a natureza das funções exercidas, o lugar da prática dos factos ou a publicidade que lhes foi conferida (ver nota 74).

Com a aposentação ocorre a cessação de funções e a perda da qualidade de funcionário (artigo 24.º-1.º da Lei 83-634) mas não cessam totalmente as obrigações de funcionário. A doutrina refere, neste conspecto, a interdição do exercício de funções em empresas ou sectores tutelados pelo funcionário no activo e a circunstância de a falta disciplinar poder dar lugar a descontos na pensão ou mesmo à sua supressão (ver nota 75).

9.3 - Em Itália, a própria Constituição consagra, na primeira parte do artigo 54.º, o dever de fidelidade à República e, na segunda, o dever de os funcionários desempenharem as suas funções "com disciplina e honra" (ver nota 76).

A disciplina assume a sua máxima extensão quando se trata de funcionários; se, pelo contrário, estão em causa funções não sujeitas a uma relação hierárquica (como os deputados ou os magistrados) acentua-se o relevo da honra em relação à disciplina, sem que esta, todavia, desapareça por completo.

O dever de fidelidade à Administração, tradicionalmente concebido como um típico dever do funcionário, considera-se, por vezes, englobado no dever de desempenhar as funções públicas "com disciplina e honra", dever que, sendo distinto do dever de fidelidade à República, não está incluído na primeira parte do artigo 54.º da Constituição.

A doutrina mais recente sublinha que o dever de fidelidade à Administração mais não é que o exercício das funções confiadas em conformidade com o interesse público, com exclusão de qualquer outro tipo de interesse, protegendo o preceito constitucional o bom andamento e a imparcialidade da Administração Pública (ver nota 77).

Todavia, sustenta-se que aquele dever não parece poder continuar a justificar a relevância da vida privada do funcionário público, antes deve ser interpretado no sentido de se exigir deste último uma particular e qualificada diligência no cumprimento das suas obrigações (ver nota 78).

10 - A questão de saber se existe responsabilidade disciplinar de funcionários aposentados por actos praticados no decurso da aposentação pressupõe, como dissemos, a análise do relevo disciplinar da vida privada do funcionário no activo.

10.1 - O artigo 2.º do Estatuto Disciplinar de 1943 considerava infracção disciplinar "o facto voluntário praticado pelo funcionário com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce ou com ofensa dos deveres gerais dos cidadãos impostos pela lei ou pela moral social". A responsabilidade disciplinar dos funcionários civis do Estado resultava não só da violação de algum dever geral ou especial decorrente da função exercida como da ofensa de "deveres gerais dos cidadãos impostos pela lei ou pela moral social".

Marcello Caetano criticava na noção legal de infracção disciplinar, por um lado, a referência a deveres "decorrentes da função" exercida, pois podia induzir a ideia, considerada inexacta, de que o funcionário inactivo ou aposentado não podia praticar infracções disciplinares; por outro, a excessiva amplitude do segmento final, cujo alcance vai procurar restringir mediante a ideia de que os "deveres da vida privada" abarcavam "as manifestações da sua vida particular que, por se revestirem de publicidade, possam originar escândalo e reflectir-se no prestígio da função", com exclusão da "vida íntima".

De todo o modo, era dado assente, na vigência do Estatuto Disciplinar de 1943, que a responsabilidade disciplinar resultava não apenas da violação de deveres profissionais propriamente ditos, como de deveres da vida privada.

10.2 - A Constituição de 1976, logo na sua versão originária, depois de, no artigo 267.º, afirmar os princípios fundamentais a que está sujeita a Administração Pública (prossecução do interesse público, legalidade, justiça e imparcialidade), dedica o artigo 270.º ao regime da função pública - de onde sobressai que os funcionários e agentes estão exclusivamente ao serviço do interesse público, não podendo ser prejudicados ou beneficiados em virtude do exercício de quaisquer direitos políticos previstos na Constituição - e o artigo 271.º à responsabilidade dos funcionários e agentes.

A adequação em 1979 do direito disciplinar público à Constituição visa reforçar as garantias e direitos de defesa e eliminar as disposições inconstitucionais ou aquelas que, em face da evolução do direito disciplinar e do meio social a que se aplicam, se mostram desactualizadas (ver nota 79).

O artigo 3.º do Estatuto Disciplinar de 1979 passou a definir a infracção disciplinar como "o facto culposo praticado pelo funcionário ou agente, com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce", sendo de destacar, em relação à definição do Estatuto de 1943, a eliminação do segmento final "ou com ofensa dos deveres gerais dos cidadãos impostos pela lei ou pela moral social".

Apesar disso, o Estatuto de 1979 previa, por exemplo, no n.º 3 do artigo 25.º a aplicação da pena de aposentação compulsiva "em caso de comprovada incompetência profissional ou falta de idoneidade moral para o exercício de funções".

A reforma de 1984 tem também um propósito limitado: redefinição e definição de ilícitos (em resultado de corrupção), correcção da dosimetria das penas, suprimento de lacunas e ultrapassagem de dificuldades de execução (ver nota 80).

A noção de infracção disciplinar constante do n.º 1 do artigo 3.º do Estatuto Disciplinar de 1984 não difere substancialmente da anterior: "facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce".

O artigo 3.º do Estatuto Disciplinar complementa a definição constante do n.º 1 com a enunciação, nos números subsequentes, em reforço da tipicidade do ilícito disciplinar, de desenvolvimentos inovadores sobre a infracção disciplinar.

O n.º 2, numa clara aproximação ao disposto no n.º 1 do artigo 269.º da Constituição (ver nota 81), estabelece que os funcionários e agentes, no exercício das suas funções, estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

O n.º 3 prescreve que é dever geral dos funcionários e agentes "actuar no sentido de criar no público confiança na acção da Administração Pública, em especial no que à sua imparcialidade diz respeito".

O bom desempenho da actividade administrativa depende muito da actuação dos funcionários e agentes administrativos, os quais, num Estado de direito, se encontram exclusivamente ao serviço do interesse público (ver nota 82). O dever geral previsto no n.º 3 do artigo 3.º contém um enunciado aberto, sem referência expressa ao exercício de funções ou ao serviço, e que deixa ao intérprete e aplicador do direito uma margem considerável de concretização; isto é, tal disposição admite sem esforço mormente quando conjugada como o disposto nos artigos 13.º, n.º 11, 25.º, n.º 1, e 26.º, n.º 3, do Estatuto Disciplinar - a interpretação de que podem assumir relevância disciplinar factos da vida privada do funcionário ou agente (ver nota 83).

O n.º 4 consagra os deveres gerais de isenção, zelo, obediência, lealdade, sigilo, correcção, assiduidade e pontualidade, sendo os n.os 5 a 12 dedicados a explicitar o conteúdo de cada um deles. Estes deveres gerais, pela sua própria natureza (como sucede com a pontualidade ou a assiduidade) ou por menção expressa no respectivo enunciado (como acontece com os restantes) mostram-se directamente relacionados com o serviço ou o exercício de funções.

Dir-se-á - face aos termos em que os Estatutos de 1979 e de 1984 definem a infracção disciplinar - que houve uma compressão da relevância disciplinar da vida privada.

Esta ideia resulta da análise das disposições sobre a sujeição ao poder disciplinar: o artigo 5.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar de 1984 estabelece que os funcionários ou agentes "ficam sujeitos ao poder disciplinar desde a data da posse ou, se esta não for exigida, desde a data do início de funções", tendo-se eliminado a segunda parte de idêntica disposição do ED de 1979 onde se previa a possibilidade de procedimento disciplinar por factos anteriores a qualquer daquelas datas quando os mesmos dessem origem a procedimento criminal e o crime determinasse incapacidade para o provimento em funções públicas; este último estatuto eliminara já, nestes termos, a possibilidade irrestrita de sujeição a poder disciplinar por factos anteriores à data da posse ou do início de funções, constante do artigo 4.º do ED de 1943.

E resulta também, em termos mais gerais, da mutação operada nos valores sociais e da garantia aos funcionários e agentes de direitos fundamentais.

A restrição do âmbito de incidência da infracção disciplinar mostra-se conforme os princípios e disposições constitucionais relativos ao regime da função pública e à responsabilidade dos funcionários e agentes, que convocam o "exercício das suas funções" como critério delimitador de actuação, sendo sobretudo impressivo, no contexto, a estatuição de que "[o]s funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos" (artigo 271.º, n.º 1, da Constituição) (ver nota 84).

Gomes Canotilho e Vital Moreira afirmam em relação a este preceito constitucional, como vimos, que a responsabilidade específica do funcionário ou agente público "pressupõe uma conexão funcional com o serviço, não estando em causa comportamentos privados dos funcionários, sendo de resto insuficiente uma relação indirecta, ocasional, com o serviço. Pelas acções ou omissões alheias ao exercício de funções os funcionários e agentes do Estado respondem uti cives, como qualquer outro cidadão, sem envolver a responsabilidade solidária do Estado" (ver nota 85).

A anotação abarca as indicadas formas de responsabilidade mas não valerá porventura com a mesma intensidade em relação a cada uma delas. No que respeita à responsabilidade disciplinar, não é de excluir que "comportamentos privados dos funcionários" tenham "uma conexão funcional com o serviço", no sentido de que há comportamentos privados dos funcionários violadores de deveres funcionais e que têm uma reconhecida conexão com o serviço (pense-se na violação do dever de sigilo).

O Estatuto Disciplinar de 1984, não obstante a centralidade que o exercício de funções assume no direito disciplinar, prevê a atribuição de relevo disciplinar a comportamentos da vida privada do funcionário ou agente.

Assim, no artigo 25.º determina-se que a pena de inactividade "será aplicável nos casos de procedimento que atente gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou agente ou da função" (n.º 1) (ver nota 86).

Por seu turno, o artigo 26.º, com a epígrafe "Aposentação compulsiva e demissão", prevê no n.º 3 que a pena de aposentação compulsiva "será aplicada em caso de comprovada incompetência profissional ou falta de idoneidade moral para o exercício de funções".

A razão de ser da valoração dos deveres de boa conduta reside na "defesa do prestígio do funcionário e da função", só assumindo relevo disciplinar quando afectem tal prestígio (ver nota 87). É neste sentido que se afirma que os deveres de conduta privada decorrerão desde logo das próprias funções exercidas, porquanto "sempre se tem estabelecido uma íntima ligação entre aqueles deveres e a natureza das funções que competem ao serviço público" (ver nota 88).

Todavia, mesmo os autores agora citados, que admitem em termos alargados a tese da relevância disciplinar da vida privada, reconhecem que os deveres da vida privada devem ser encarados "num determinado contexto social", devendo mesmo proceder-se "à sua eventual revisão" (ver nota 89); por outras palavras, na valoração da conduta privada do funcionário não pode esquecer-se "a realidade histórica do momento, no que concerne ao consenso social sobre a função pública" (ver nota 90).

Afigura-se-nos que a parametricidade constitucional do direito disciplinar público, designadamente a previsão de responsabilização disciplinar dos funcionários e agentes "pelas acções e omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício" (artigo 271.º, n.º 1, da Constituição) constitui nesta matéria uma referência incontornável.

O Estatuto Disciplinar de 1984 atribui relevo disciplinar à "violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função" (artigo 3.º, n.º 1) e na caracterização dos deveres e tipificação das infracções disciplinares apela com frequência ao serviço e ao exercício de funções (cf., por exemplo, os artigos 3.º e 5.º). Simultaneamente, considera a "falta de idoneidade moral para o exercício das funções" como fundamento para a aplicação da pena de aposentação compulsiva (artigo 26.º, n.º 3):

Não cremos que a interpretação destes conceitos à luz da Constituição conduza à conclusão de que são de todo irrelevantes, do ponto de vista disciplinar, os deveres da vida privada do funcionário ou agente. Mas também não podemos, porventura com alguma inércia, continuar a reproduzir e a aplicar, em toda a sua extensão, a concepção tradicional espelhada no Estatuto Disciplinar de 1943.

A dignidade e o prestígio da função pública e da Administração continuam a ser valores positivados no Estatuto Disciplinar (cf. artigos 13.º, n.º 11, e 25.º, n.º 1) e tanto a prossecução do interesse público (artigo 3.º, n.º 2) como o dever de os funcionários actuarem no sentido de criar no público confiança na Administração Pública (artigo 3.º, n.º 3) reclamam a valoração e punição de condutas da vida privada que ponham em causa aqueles valores (ver nota 91).

Sucede que não será qualquer destas condutas que terá esta virtualidade. E aqui não basta apelar a uma qualquer "revisão" ou "actualização" de valores e deveres. É também preciso, em primeiro lugar, que, em consonância com os preceitos constitucionais, as acções ou omissões tenham sido praticadas no exercício de funções e por causa desse exercício. A conjunção "por causa" pressupõe a existência de um nexo entre o facto e o exercício de funções, cuja intensidade poderá variar entre uma causalidade directa e uma conexão mais lassa mas ainda implicada no exercício de funções, isto é, pressupõe uma conduta que seja determinada ou, de modo saliente, condicionada pelo exercício de funções.

Em segundo lugar, a configuração actual da relação de emprego público e a circunstância de o núcleo essencial da prestação devida pelo funcionário ou agente se centrar no desempenho da função em subordinação aos objectivos do serviço e na prossecução do interesse público deve conduzir a que apenas se considere disciplinarmente relevante a prática de crimes que prejudiquem ou afectem de forma grave o funcionamento do serviço ou a dignidade e o prestígio da função ou da Administração.

11 - O Estatuto da Aposentação data de 1972 e tem sido objecto de múltiplas alterações (ver nota 92) com vista à sua adequação à evolução dos sistemas de solidariedade e segurança social. Não será, pois, um modelo de coerência interna nem - num plano mais vasto que considere diplomas conexos ou lugares paralelos - um contributo relevante para a coerência sistemática.

Em disposição que remonta à versão originária, o Estatuto da Aposentação prescreve que o aposentado "continua vinculado à função pública, conservando os títulos e a categoria do cargo que exercia e os direitos e deveres que não dependam da situação de actividade" (artigo 74.º, n.º 1).

11.1 - O artigo 74.º do Estatuto da Aposentação não tem equivalente nos diplomas que antes regulavam esta matéria.

Todavia, a doutrina e a jurisprudência sempre admitiram a possibilidade de ao aposentado poderem ser aplicadas penas por infracções disciplinares cometidas em serviço antes da aposentação e cometidas já na situação de aposentado, relativamente à violação de deveres que se mantêm (ver nota 93).

O Estatuto Disciplinar de 1943, aliás, continha disposições relativas à responsabilidade dos funcionários aposentados.

Considerava-se que o aposentado deixava de ter deveres profissionais mas que a circunstância de se manter o vínculo que o ligava à Administração implicava a manutenção de "certos deveres de conduta na vida privada (reduzidos embora à obrigação de não proceder criminosamente) e de natureza política (estes também reduzidos ao respeito da soberania nacional e dos seus símbolos, da fidelidade ao País e aos seus interesses essenciais, mas não abrangendo mais as restrições de actividade na vida pública)" (ver nota 94).

Este entendimento continuou a obter apoio generalizado no domínio do Estatuto da Aposentação, agora no quadro do artigo 74.º deste diploma.

A doutrina reafirma que o aposentado "continua a ter deveres fundamentais de conduta privada e de natureza política e a estar sujeito a responsabilidade disciplinar por faltas anteriores e posteriores à aposentação" (ver nota 95).

11.2 - No estádio actual da evolução do direito da função pública não se nos afigura haver motivo decisivo para alterar o sentido da posição enunciada, sem embargo de ajustamentos resultantes da evolução legislativa e doutrinária de que atrás demos conta.

A relação jurídica de emprego dos funcionários e agentes cessa, entre outras causas, por desligação do serviço para efeito de aposentação (artigo 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro).

A "vinculação à função pública" do aposentado tem como suporte a transmudação de uma relação jurídica de emprego público numa relação jurídica nova, de natureza "essencialmente assistencial e prestacional" (ver nota 96).

A relação jurídica de aposentação é, no confronto com a relação jurídica de emprego público, uma relação menos intensa em que existe um esbatimento dos laços entre o aposentado e a Administração, traduzido na redução de direitos e deveres. Trata-se, ainda assim, de um "vínculo à função pública", que se materializa na conservação dos títulos e da categoria do cargo exercido e dos direitos e deveres que não dependam da situação de actividade.

Estando em causa a responsabilidade disciplinar, importa apurar quais os deveres do aposentado que não dependem da situação de actividade (cf. artigo 74.º, n.º 1, in fine, do Estatuto da Aposentação) e que, portanto, se mantêm na situação de aposentação.

A doutrina refere sobretudo o dever de lealdade, o dever de sigilo e o dever de conduta digna, este reportado insistentemente (já desde Marcello Caetano) à abstenção da prática de crimes (ver nota 97). Os casos de espécie apreciados pelos tribunais têm predominantemente incidido sobre o dever de conduta digna (ver nota 98).

O dever de lealdade consiste "em desempenhar as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público" (artigo 3.º, n.º 8, do ED). Na sua formulação legal, o dever de lealdade envolve o exercício de funções e não extravasa o requerido pela lei e pelos objectivos da organização ou serviço em que está inserido o funcionário ou agente e não comporta, por regra, exigências de conduta na vida privada, não restringindo designadamente o exercício de direitos de natureza cívica e política (ver nota 99).

O dever de sigilo "consiste em guardar segredo profissional relativamente aos factos de que tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções e que não se destinem a ser do domínio público" (artigo 3.º, n.º 9, do ED). Vincula a generalidade dos funcionários e agentes (e, neste sentido, é um dever geral), mas em certos sectores ou actividades da Administração faz-se sentir com maior intensidade assumindo então a natureza de dever especial. O dever de sigilo tem uma extensão alargada e prolonga-se para além do exercício de funções, mantendo-se reconhecidamente no decurso da aposentação.

Resta o dever de conduta digna, o que maior importância assume na óptica do objecto do parecer.

A jurisprudência e a generalidade da doutrina que se têm pronunciado sobre a matéria consideram que, uma vez que, mesmo na situação de aposentação, o funcionário ou agente continuam vinculados à função pública (cf. artigo 74.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação), continuam também vinculados ao dever de manter uma conduta digna na vida privada. Este dever traduz-se essencialmente na abstenção da prática de crimes.

Não se nos afigura que deva ser excessivamente valorizado o inciso de que o aposentado "continua vinculado à função pública" quer pelo contexto em que foi enunciado quer pelas mutações entretanto verificadas no direito da função pública. Existe, todavia, entre a Administração e o aposentado uma relação juridicamente relevante.

A compressão da relevância disciplinar da vida privada de que falámos a propósito da situação no activo leva a que, na situação de aposentação, em que existe um amortecimento do vínculo entre a Administração e o aposentado, apenas devam ser considerados relevantes os crimes que, por um lado, tenham ainda alguma conexão com as funções exercidas, que entre uns e outras haja uma conexão tal que permita que se possa afirmar que a prática do crime foi, de modo saliente, condicionada ou viabilizada pelo exercício pretérito de funções; por outro, também aqui, como na situação do activo, se exige que a conduta afecte de forma relevante o funcionamento do serviço ou a dignidade e o prestígio da função ou da Administração.

12 - Duas notas para terminar.

12.1 - As questões que constituem objecto do parecer foram, face aos elementos subjectivos fornecidos, analisadas na perspectiva do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro.

Importa ter presente que os regimes disciplinares especiais, alguns referidos incidentalmente do parecer, podem acrescentar nesta matéria uma nota de exigência em relação ao regime disciplinar comum o que, quando for o caso, não poderá deixar de ser tido em consideração.

12.2 - A consulta, como é sabido, partiu de uma dada situação concreta, fragmentariamente trazida ao conhecimento do Conselho Consultivo.

Muito embora os elementos fornecidos - pronúncia de um conjunto de funcionários da DGCI, uns no activo outros aposentados, por crimes de abuso de confiança e corrupção activa e passiva - apontem para a relevância disciplinar das respectivas condutas, mesmo no caso dos funcionários aposentados (sem prejuízo de eventual prescrição), só um melhor conhecimento da factualidade subsumível aos referidos tipos legais de crimes possibilitará uma resposta fundada.

13 - Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª No actual quadro constitucional, o direito disciplinar público de que o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro, constitui o paradigma - comporta a existência de deveres de conduta privada;

2.ª A violação de deveres de conduta privada assume relevância disciplinar quando afecte de forma real o funcionamento do serviço ou de modo grave a dignidade e o prestígio da função ou da Administração;

3.ª A relação jurídica de emprego dos funcionários e agentes cessa, por regra, com a desligação do serviço para efeito de aposentação (cf. artigo 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro);

4.ª Com a aposentação surge entre o aposentado e a Administração uma nova relação jurídica (de aposentação) de natureza essencialmente assistencial e prestacional;

5.ª O aposentado tem direito à pensão de aposentação e conserva os títulos e categoria do cargo que exercia, bem como os direitos e deveres que não dependem da situação de actividade (cf. artigo 74.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação);

6.ª O aposentado continua sujeito a deveres de conduta privada, traduzidos designadamente na abstenção da prática de factos integradores de crimes que tenham uma conexão relevante com as funções antes exercidas e que, desse modo, afectem de forma real o funcionamento do serviço ou de modo grave a dignidade e o prestígio da função ou da Administração;

7.ª A conduta da vida privada do funcionário ou agente, no activo ou na aposentação, não pode ser disciplinarmente sancionada desde que se traduza no exercício de um direito constitucional.

(nota 1) Ofício n.º 1265, de 25 de Outubro de 2005, com entrada na Procuradoria-Geral da República dia 29 seguinte.

(nota 2) Estivemos a seguir J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993, p. 922.

(nota 3) Cf. artigos 3.º a 12.º Trata-se de matéria desenvolvida pela doutrina (v., por todos, as anotações àqueles artigos em Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2.ª ed., Almedina, 1997, pp. 83 e segs.) e que tem sido abordada com insistência pelo Conselho Consultivo (cf., por exemplo, o parecer 95/2002, de 24 de Outubro de 2002, Diário da República, 2.ª série, n.º 292, de 18 de Dezembro de 2002, e o parecer 152/2002, de 16 de Janeiro de 2003, Diário da República, 2.ª série, n.º 38, de 14 de Fevereiro de 2003).

(nota 4) Introduzido na 4.ª revisão constitucional (Lei Constitucional 1/97, de 20 de Setembro, dispõe:

"10 - Nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa."

(nota 5) Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 947.

(nota 6) Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 952.

(nota 7) O trecho em itálico foi introduzido em 1989, na 2.ª revisão constitucional (Lei Constitucional 1/89, de 8 de Julho).

(nota 8) Cf. Belén Marina Lavo, El régimen disciplinario de los funcionarios públicos, Valladolid, Editorial Lex Nova, 1999, pp. 27-30.

(nota 9) Do Poder Disciplinar no Direito Administrativo Português, Imprensa da Universidade, Coimbra, 1932, p. 25.

(nota 10) Belén Marina Lavo, El régimen disciplinario..., cit., p. 30.

(nota 11) Sobre a importância do interesse público, v., por exemplo, Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, 1999, pp. 255-266.

(nota 12) Relação Jurídica de Emprego Público, cit., pp. 301-302.

(nota 13) Neste sentido, Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 195; Teresa Pizarro Beleza, Direito Penal, vol. I, 2.ª ed., Lisboa, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1998, p. 61; António Esteves Firmiano Rato, entrada "Processo disciplinar", Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. VI, Lisboa, 1994, p. 538; e os pareceres do Conselho Consultivo n.os 163/82, de 9 de Dezembro de 1982 (Diário da República, 2.ª série, n.º 147, de 29 de Junho de 1983) e 24/95, de 7 de Dezembro de 1995 (inédito), e 160/2003, de 29 de Janeiro de 2004 (Diário..., cit., n.º 79, de 2 de Abril de 2004).

(nota 14) Sobre as relações entre o procedimento disciplinar e o direito processual penal, v., por todos, Luís Vasconcelos Abreu, Para o Estudo do Procedimento Disciplinar no Direito Administrativo Vigente: As Relações com o Processo Penal, Coimbra, Livraria Almedina, 1993, pp. 79 e segs.

(nota 15) Teresa Beleza, Direito Penal, cit., p. 61.

(nota 16) Teresa Beleza, Direito Penal, cit., p. 62.

(nota 17) António Esteves Fermiano Rato, "Reflexões sobre o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local: O problema da tipicidade de certas faltas disciplinares: As sujeitas a aplicação de penas graves", Direito Administrativo, ano 2, n.º 7 (Mar.-Abr. 1981), p. 76. No mesmo sentido, v. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (pleno da 1.ª Secção), de 19 de Março de 1999, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 32, Março-Abril 2002, pp. 11 e segs., com "Anotação" de Ana Fernanda Neves.

(nota 18) Acórdão 666/94, de 14 de Dezembro de 1994 (Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 24 de Fevereiro de 1995), advertindo-se, todavia, que quando se trate de penas disciplinares expulsivas, as normas legais têm de conter um mínimo de determinabilidade, ou seja, hão-de revestir um grau de previsão tal que permita identificar o tipo de comportamentos que lhes corresponde.

(nota 19) Cf. Artur Maurício, "Estatuto Disciplinar - Vida privada Docentes", Revista do Ministério Público, ano 3, vol. 9 (Abril de 1982), p. 96.

(nota 20) Fermiano Rato, loc. cit., p. 539.

(nota 21) Teresa Beleza, Direito Penal, cit., p. 63, onde se afirma, a este propósito, que "estamos perante a ausência de tipos ou, pelo menos, perante tipos 'excessivamente abertos'".

(nota 22) Parecer 163/82, de 9 de Dezembro de 1982 (Boletim do Ministério da Justiça, n.º 328, p. 245); no mesmo sentido, v. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 263/94, de 23 de Março de 1994 (Diário da República, 2.ª série, n.º 165, de 19 de Julho de 1994). Cf. também Fermiano Rato, loc. cit., p. 538, Luís Vasconcelos Abreu, Para o Estudo do Procedimento Disciplinar..., cit., p. 99, Belén Marina Lavo, El régimen disciplinario..., cit., pp. 183 e segs., e Juan Manuel Trayter, Manual de derecho disciplinario de los funcionarios publicos, Madrid, Marcial Pons, 1992, pp. 189 e segs.

(nota 23) O Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis, aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, definia infracção disciplinar como "todo o acto ou omissão contrário aos deveres profissionais do funcionário, e designadamente a prática de actos de manifesta hostilidade contra a República ou ofensivos da sua Constituição, a inobservância das disposições legais e das ordens a que estiver sujeito o serviço público respectivo e, em geral, qualquer acto ou omissão disciplinarmente punida por este regulamento". As penas disciplinares aplicáveis eram referidas no artigo 6.º, cujo § 4.º prescrevia que para "os funcionários aposentados, ou, por qualquer outra razão, fora da actividade do serviço, as penas de multa, suspensão ou inactividade serão substituídas pela perda de pensão ou vencimento de qualquer natureza por igual tempo, e a de demissão importará sempre a perda definitiva da pensão ou dos vencimentos, e do cargo ou título por que eram abonados". Antes ainda do Estatuto Disciplinar de 1943, o Decreto 19 468, de 16 de Março de 1931, passou a punir a "incapacidade moral" e o "alcoolismo incorrigível". E o Código Administrativo definia a infracção disciplinar como "o facto voluntário praticado pelo funcionário com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce" (artigo 559.º, n.º 1) e impunha aos funcionários o dever de "[p]roceder na sua vida pública e particular de modo a prestigiarem a função pública" (artigo 500.º, n.º 9), prevendo, em conformidade a punição de factos da vida privada, como a circunstância de "frequentarem, com escândalo tabernas ou prostíbulos ou [...] permanecerem em tabernas, cafés ou outros lugares públicos durante as horas destinadas ao serviço" (artigo 579.º, n.º 3, § único, 14). No mesmo sentido, v. os artigos 350.º, 364.º, § único, e 366.º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino (Decreto 46 982, de 27 de Abril de 1966).

(nota 24) Artur Maurício, loc. cit., p. 91.

(nota 25) Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 10.ª ed. (6.ª reimp.), Coimbra, Livraria Almedina, 1980, pp. 729-754. O autor afirmava que os deveres na vida privada não abrangiam "a vida íntima do funcionário, mas só as manifestações da sua vida particular que, por se revestirem de publicidade, possam originar escândalo e reflectir-se no prestígio da função" (ibid., p. 752), tendo, já antes (Do Poder Disciplinar..., cit., pp. 80 e 81) explicitado o conceito de "conduta da vida privada":

"Trata-se da vida que decorre fora do exercício das funções, mas não da vida íntima do funcionário. Enquanto os factos não passam do segredo do lar, não revestem o carácter de uma publicidade indecorosa, o poder disciplinar nada tem com eles. Só quando, afectando a honra e o bom nome do funcionário, afectam o serviço, entram no domínio das faltas puníveis. O exemplo mais frisante desta espécie de faltas é a condenação por crimes estranhos à função. Reconhecida judicialmente a responsabilidade penal do agente segue-se como efeito disciplinar a demissão aplicada pelo ministro, depois de instaurado o respectivo processo."

(nota 26) Manual..., cit., vol. II, 10.ª ed. (6.ª reimp.), p. 726.

(nota 27) Manual..., cit., vol. II, 10.ª ed. (6.ª reimp.), p. 795.

(nota 28) Luiz Lopes Navarro, Funcionários Públicos, 2.ª ed., Lisboa, Editora Gráfica Portuguesa, Lda., 1941, pp. 245-246, onde também se dá conta de que o Supremo Tribunal Administrativo considerava que "o estado legal do funcionário não desaparece por virtude da aposentação, embora seja modificado por ela, o que leva a concluir que, ainda na falta de lei expressa, não era de admitir a doutrina de que a aposentação libertava o funcionário de responsabilidade disciplinar" (Acórdão de 18 de Fevereiro de 1938).

(nota 29) Objecto de rectificação no Diário da República, 1.ª série, n.º 193, de 22 de Agosto de 1979. O Decreto-Lei 191-D/79 foi emitido ao abrigo de autorização legislativa concedida pela Lei 17/79, de 26 de Maio. Na proposta de lei 236/I, que está na origem desta lei, enuncia-se o propósito de adaptar o Estatuto Disciplinar então vigente "no sentido do reforço das garantias e direitos atinentes à defesa do arguido, eliminando do mesmo passo as disposições inconstitucionais ou aquelas que, em face da evolução do direito disciplinar e do meio social a que se aplicam, se mostram desactualizadas" (Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 47, de 3 de Abril de 1979, pp. 1035 e 1036).

(nota 30) Objecto de rectificação no Diário da República, 1.ª série, n.º 100 (3.º suplemento), de 30 de Abril de 1984. O Decreto-Lei 28/84 foi emitido ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei 10/83, de 13 de Agosto; a autorização visou "introduzir alterações ao Decreto-Lei 191-D/79, de 25 de Junho, por forma a redefinir os factos ilícitos ou a definir novas formas de ilícito de corrupção passíveis de sanção disciplinar, a corrigir a dosimetria das penas em vigor e ainda a ultrapassar dificuldades de execução e a integrar lacunas do Estatuto Disciplinar" (artigo 1.º, n.º 3, da Lei 10/83). Os trabalhos preparatórios desta lei confirmam, sem acrescentar melhores elementos, o carácter circunscrito das alterações a introduzir no direito disciplinar - cf. a proposta de lei 16/III (Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 17, de 8 de Julho de 1983) e respectiva apreciação e aprovação (Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 19, de 12 de Julho de 1983).

(nota 31) Do preâmbulo do Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro.

(nota 32) São exemplos de estatutos especiais, entre outros, os seguintes:

a) Estatuto dos Magistrados Judiciais - Lei 21/85, de 30 de Julho, alterada pelo Decreto-Lei 342/88, de 28 de Setembro, e pelas Leis n.os 2/90, de 20 Janeiro, 10/94, de 5 de Maio, 44/96, de 3 de Setembro, 81/98, de 3 de Dezembro, 143/99, de 31 de Agosto, 3-B/2000, de 4 de Abril, e 42/2005, de 29 de Agosto;

b) Estatuto do Ministério Público - Lei 47/86, de 15 de Outubro, alterada pelas Leis n.os 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio, 33-A/96, de 26 de Agosto, 60/98, de 27 de Agosto (que passou a adoptar a designação de Estatuto do Ministério Público), 143/99, de 21 de Agosto, e 42/2005, de 29 de Agosto; a Declaração de Rectificação 20/98 (Diário da República, 1.ª série-A, n.º 253, de 2 de Novembro de 1998) rectifica o texto publicado em anexo à Lei 60/98;

c) Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei 343/99, de 26 de Agosto;

d) Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária - a matéria de disciplina relativa à Polícia Judiciária encontra-se hoje inscrita nos artigos 151.º a 153.º do Decreto-Lei 275-A/2000, de 9 de Novembro, que pôs em vigor a nova lei orgânica. No n.º 5 do artigo 153.º prevê-se a aprovação, pelo Ministro da Justiça, de um regulamento disciplinar da polícia judiciária, ainda não aprovado, mantendo-se, por isso, em vigor o anterior, constante do Decreto-Lei 196/94, de 21 de Julho;

e) Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei 7/90, de 20 de Fevereiro;

f) Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pelo Decreto-Lei 142/77, de 9 de Abril;

g) Código Penal e Disciplinar da Marinha Mercante, aprovado pelo Decreto-Lei 33?252, de 20 de Novembro de 1943;

h) Regulamento Disciplinar da Polícia Marítima, aprovado pelo Decreto-Lei 97/99, de 24 de Março.

(nota 33) Leal-Henriques, Procedimento Disciplinar, 4.ª ed., Editora Rei dos Livros, 2002, pp. 35 e 36.

(nota 34) Leal-Henriques, Procedimento Disciplinar, cit., p. 37.

(nota 35) Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos Comentado, 2.ª ed., Coimbra Editora, 2005, p. 105.

(nota 36) Cf. Leal-Henriques, Procedimento Disciplinar, cit., p. 37, e Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar..., cit., p. 105.

(nota 37) Com alteração de pormenor: o Estatuto de 1979 fala em "facto culposo" e o Estatuto actual em "facto, ainda que culposo".

(nota 38) Neste sentido, Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar..., p. 111.

(nota 39) O Código Penal, quando trata das penas acessórias e dos efeitos das penas, contém matéria que aqui interessa conhecer. O artigo 66.º dispõe:

"Artigo 66.º

Proibição do exercício de função

1 - O titular de cargo público, funcionário público ou agente da Administração, que, no exercício da actividade para que foi eleito ou nomeado, cometer crime punido com pena de prisão superior a 3 anos, é também proibido do exercício daquelas funções por um período de dois a cinco anos quando o facto:

a) For praticado com flagrante e grave abuso da função ou com manifesta e grave violação dos deveres que lhe são inerentes;

b) Revelar indignidade no exercício do cargo; ou c) Implicar a perda da confiança necessária ao exercício da função.

2 - ...

3 - ...

4 - ...

5 - ..."

O artigo 68.º, sobre efeitos da proibição e da suspensão do exercício de função, estabelece no n.º 2 que "[a] proibição do exercício de função pública não impossibilita o titular, funcionário ou agente de ser nomeado para cargo ou para função que possam ser exercidos sem as condições de dignidade e confiança que o cargo ou a função de cujo exercício foi proibido exigem".

(nota 40) Desenvolve e regulamenta os princípios a que obedece a relação jurídica de emprego na Administração Pública. Foi alterado pelo Decreto-Lei 407/91, de 17 de Outubro, pela Lei 19/92, de 13 de Agosto, pelos Decretos-Leis 175/95, de 21 de Julho, 102/96, de 31 de Julho e 218/98, de 17 de Julho, e pelas Leis 23/2004, de 22 de Junho e 60-A/2005, de 30 de Dezembro.

(nota 41) Rectificado por declaração publicada no Diário da República, 1.ª série, de 13 de Janeiro de 1973, e alterado pelos Decretos-Leis 508/75, de 20 de Setembro, 543/77, de 31 de Dezembro, 191-A/79, de 25 de Junho, 75/83, de 8 de Fevereiro, 101/83, de 18 de Fevereiro, 214/83, de 25 de Maio, 182/84, de 28 de Maio, 198/85, de 25 de Junho, 20-A/86, de 13 de Fevereiro e 215/87, de 29 de Maio, pelas Leis 30-C/92, de 28 de Dezembro e 75/93, de 20 de Dezembro, pelos Decretos-Leis 78/94, de 9 de Março, 180/94, de 29 de Junho, 223/95, de 8 de Setembro, 28/97, de 23 de Janeiro, 241/98, de 7 de Agosto e 503/99, de 20 de Novembro, pela Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro, pelos Decretos-Leis 8/2003, de 18 de Janeiro e 108/2003, de 4 de Junho, pela 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto.">Lei 1/2004, de 15 de Janeiro, pelo Decreto-Lei 179/2005, de 2 de Novembro, e pela Lei 60/2005, de 29 de Dezembro.

(nota 42) Paulo Veiga e Moura, Função Pública. Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1.º vol., Coimbra Editora, 1999, pp. 452 e 453.

(nota 43) Sobre a aposentação, v., do Conselho Consultivo, por exemplo, os pareceres n.os 36/2003, de 29 de Janeiro de 2004, e 1/2003, de 13 de Fevereiro de 2003 (Diário da República, 2.ª série, n.º 132, de 7 de Junho de 2003).

(nota 44) Ob. cit., p. 1055.

(nota 45) João Alfaia, Conceitos Fundamentais..., cit., pp. 1058 e 1059.

(nota 46) Veiga e Moura, Função Pública..., cit., p. 453.

(nota 47) António José Simões de Oliveira, Estatuto da Aposentação Anotado e Comentado, Coimbra, Atlântida, 1973, p. 176.

(nota 48) Cf. João Alfaia, Conceitos Fundamentais..., cit., p. 1095, e José Cândido de Pinho, Estatuto da Aposentação, Almedina, p. 273. O "dever de não atentar contra a dignidade e prestígio do serviço público que serviram", autonomizado por este último autor, não deixa de integrar o "dever de conduta digna". Simões de Oliveira (ob. cit., p. 176) afirma, neste contexto, que o aposentado "continua a ter deveres fundamentais de conduta privada e de natureza política e a estar sujeito a responsabilidade disciplinar por faltas anteriores e posteriores à aposentação".

(nota 49) Ob. cit., p. 177 (itálico acrescentado).

(nota 50) Cf. José Cândido de Pinho, Estatuto da Aposentação, cit., p. 276; o autor não deixa, todavia, de frisar que a "filosofia que [o artigo 76.º] encerra é a de, mesmo na situação de aposentação, suspender-se o processamento do abono da pensão em virtude de pena disciplinar imposta por ilícito cometido ao tempo de actividade funcional do então funcionário" (ibid.).

(nota 51) Em matéria de incompatibilidades rege o artigo 78.º e sobre o exercício de funções públicas por aposentados, o artigo 79.º, ambos do Estatuto da Aposentação. Do Conselho Consultivo, v., sobre estes temas, por exemplo, os pareceres n.os 113/90, de 7 de Março de 1991 (Diário da República, 2.ª série, n.º 196, de 27 de Agosto de 1991), 24/96, de 14 de Junho de 1996 (Procuradoria-Geral da República, Pareceres, vol. III, p. 51), e 78/2004, de 23 de Setembro de 2004 (Diário da República, 2.ª série, n.º 277, de 25 de Novembro de 2004).

(nota 52) Francisco Liberal Fernandes, "Autonomia colectiva dos trabalhadores da Administração. Crise do modelo clássico de emprego público", Boletim da Faculdade de Direito, Stvdia Ivridica, n.º 9, Universidade de Coimbra-Coimbra Editora, 1995, p. 161.

(nota 53) Ana Neves, Relação Jurídica de Emprego Público..., cit., p. 311.

(nota 54) Liberal Fernandes, Autonomia colectiva..., cit., pp. 161 e 162.

(nota x) "Com efeito, num sistema de organização administrativa fortemente centralizado, as relações de emprego público assentam no princípio da obediência hierárquica [...]".

(nota 55) Liberal Fernandes, Autonomia Colectiva..., cit., p. 162.

(nota 56) Cf. supra n.º 4.

(nota 57) José Luís Pereira Coutinho, "A relação de emprego público na Constituição. Algumas notas", em Jorge Miranda (coord.), Estudos sobre a Constituição, 3.º vol., Lisboa, Livraria Petrony, 1979, pp. 689 e segs., espec. pp. 694 e 695 e 699-702.

(nota 58) Ana Neves, Relação Jurídica de Emprego Público..., cit., pp. 312 e 313.

(nota 59) Artur Maurício, loc. cit., p. 93.

(nota 60) Artur Maurício, loc. cit., p. 105- No mesmo sentido, Leal-Henriques, Procedimento Disciplinar, cit., p. 37, e Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar..., cit., pp. 105 e segs.

(nota 61) Infra, n.º 10.

(nota 62) Ana Neves, ob. cit., p. 319.

(nota 63) Outros autores defendem a irrelevância disciplinar de deveres da vida privada: Teresa Beleza (ob. cit., p. 56) afirma que "hoje em dia, em princípio, a responsabilidade disciplinar diz exclusivamente respeito a actos que tenham a ver com o exercício de funções"; v. também João Castro Neves, "O novo Estatuto Disciplinar (1984) Algumas questões", Revista do Ministério Público, ano 5, vol. 20, p. 13, nota 12.

(nota 64) Seguimos neste passo de perto Belén Marina Lavo, El régimen disciplinario..., cit., pp. 59-65.

(nota 65) A autora ilustra a asserção com a cláusula da "falta de probidade moral ou material" (entretanto derrogada) e com a existência dos tribunales de honor, proibidos pela Constituição de 1978.

(nota 66) Ob. cit., pp. 64 e 65.

(nota x1) "A sentença n.º 151/97 do Tribunal Constitucional contém importantes precisões a este respeito: 'Atendendo às exigências que derivam do princípio da legalidade para o aplicador e, em especial, para o juiz, a presença de cláusulas normativas carecidas de valoração judicial obriga este a indagar os critérios objectivos que hão-de reger a dita valoração, atendendo, em casos como o presente - honra militar - aos valores geralmente admitidos e reconhecidos socialmente, depurados na perspectiva do ordenamento jurídico e, em especial, da Constituição.

Todo este processo de concretização de cláusulas relativamente indeterminadas a que aludimos há-de fazer-se, como dissemos, de modo explícito. O défice da lei só é compatível com as exigências do princípio da legalidade se o juiz o colmatar. E a única maneira de levar a cabo esta tarefa de acordo com o artigo 25.º da Constituição consiste em expressar as razões que determinam a antijuridicidade material do comportamento, a sua tipicidade, a cognoscibilidade e os demais elementos exigidos pela licitude constitucional do castigo. Isto significa que, como sucede no âmbito de outros direitos constitucionais, também a garantia do citado preceito constitucional pode ser vulnerada pela ausência de uma adequada fundamentação que expresse o cumprimento das suas exigências.'"

(nota x2) "Como assinala R. Parada Vásquez, trata-se de 'dever em clara regressão, afirmando-se cada vez mais a separação entre a vida privada e a vida profissional do funcionário', Derecho administrativo..., cit., p. 477."

(nota 67) Aprovado pelo Decreto Real n.º 33/1986, de 10 de Janeiro.

(nota 68) O artigo 80.º da Ley de Funcionarios Civiles del Estado (aprovada pelo Decreto 315/1964, de 7 de Fevereiro) estabelece: "Los funcionarios han de observar en todo momento una conducta de maximo decoro, guardar sigilo rigoroso respecto de los asuntos que conozcan por razón de su cargo, y esforzarse en la mejora de sus aptitudes profesionales y de su capacidad de trabajo."

(nota 69) Dispõe como segue o artigo 37.º da Ley de Funcionarios Civiles del Estado:

"1 - La condición de funcionario se pierde en virtud de alguna de las causas siguientes:

a) Renuncia.

b) Pérdida de la nacionalidad española.

c) Sanción disciplinaria de separación del servicio.

d) Pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta.

2 - La relación funcionarial cesa también en virtud de jubilación forzosa o voluntaria.

[...]"

(nota 70) Cf. Jean-Marie Auby e Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, 2.ª ed., 1993, Dalloz, pp. 162 e segs., e Joëlle Pralus-Dupuy, "Les tendances contemporaines de la répression disciplinaire", Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, n.º 3, Julho-Setembro 2000, pp. 552-554.

(nota 71) É o seguinte o teor deste preceito:

"Art. 29 Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercise ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale."

(nota 72) Cf. Jean-Marie Auby e Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, cit., ibidem, e segs.; v. ainda Marcel Piquemal, Le fonctionnaire. 2. Devoirs et obligations, 2.ª ed., Berger-Levrault, pp. 263 e 264.

(nota 73) A obrigação de desinteresse abrange, em regra, a interdição de actividade susceptível de prejudicar o exercício de funções e o desenvolvimento de actividades paralelas (cf., desenvolvidamente, Marcel Piquemal, Direito da Função Pública, Editorial Estampa, 1981, Lisboa, pp. 262 e segs.).

(nota 74) Cf. Jean-Marie Auby e Jean-Bernard Auby, ibid.; Serge Salon, Délinquance et repression disciplinaires dans la fonction publique, Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1969, pp. 80 e 81; e Francis Delpérée, L'élaboration du droit disciplinaire de la fonction publique, Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1969, pp. 189 e 190, onde se refere que é com respeito às funções exercidas que o Conselho de Estado, tanto em França como na Bélgica, controla a apreciação feita pela Administração. Serge Salon e Jean-Charles Savignac (Code de la fonction publique, 2.ª ed., Dalloz, p. 175) dão conta de várias decisões do Conselho de Estado Francês sobre esta matéria; assim, constitui infracção disciplinar:

O facto de um magistrado ter um comportamento censurável na vida privada (12 de Julho de 1969);

O facto de um inspector de finanças ter simulado o preço de aquisição de um terreno a título pessoal (6 de Outubro de 1982);

A coabitação de um polícia com uma pessoa que se dedicava à prostituição (14 de Maio de 1986);

O facto de um polícia ter alojado em sua casa um adolescente em fuga e de manter habitualmente relações privadas com indivíduos desfavoravelmente conhecidos da justiça (13 de Junho de 1990);

O facto de um professor ter mantido relações com uma aluna (20 de Junho de 1958);

O facto de um oficial de polícia conduzir sob o efeito do álcool (11 de Maio de 1979).

(nota 75) Cf. Jean-Marie Auby e Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, cit., pp. 164 e 165.

(nota 76) O artigo 54.º da Constituição Italiana dispõe:

"Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.

I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle com disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge."

(nota 77) Cf. Vezio Crisafulli e Livio Paladin, Comentario breve alla Costituzione, Pádua, Cedam - Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1990, pp. 354 e 355.

(nota 78) Neste sentido, G. Balletti, G. Ianni-Ruberto e M. R. Marino, Il rapporto de pubblico impiego nella legislazione e nella giurisprudenza, Nápoles, Jovene, 1991, p. 381, apud Belén Marina Lavo, El régimen disciplinario..., cit., p. 64.

(nota 79) Cf., supra, n.º 5.

(nota 80) Supra, n.º 6.

(nota 81) O preceito mantém a redacção resultante da 1.ª revisão constitucional (Lei Constitucional 1/82, de 30 de Setembro).

(nota 82) Cf. Vasconcelos Abreu, Para o Estudo do Procedimento Disciplinar..., cit., p. 15.

(nota 83) E assim tem sido decidido pelos nossos tribunais; o Supremo Tribunal Administrativo considerou infracções disciplinares as situações seguintes:

Intromissão de um guarda da PSP, vestido à civil e fora do exercício de funções, na actuação de colegas seus que procuravam deter um arguido, dirigindo-lhes publicamente frases injuriosas na presença de um aglomerado de populares (Acórdão de 30 de Novembro de 1994); no mesmo sentido, quanto a outras situações de facto relacionadas com agentes da PSP, v. o Acórdão de 18 de Fevereiro de 1997 (Apêndice ao Diário da República de 25 de Novembro de 1999, p. 1211) e o Acórdão de 6 de Julho de 1999 (Boletim do Ministério da Justiça, n.º 489, p. 137);

Actuação de inspector de finanças principal da Inspecção de Serviços Tributários da Inspecção-Geral de Finanças, cujas funções incluíam a prevenção e repressão de actos que ele praticou, durante o tempo em que exerceu, simultaneamente, o cargo de provedor da Santa Casa da Misericórdia de Ponte de Lima (levou a efeito acções de formação profissional às quais imputou despesas inexistentes) [Acórdãos de 17 de Dezembro de 1997 (pleno), Acórdãos doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.os 440 e 441, p. 1122, e de 27 de Abril de 1993, Acórdãos Doutrinais..., cit., n.º 384, p. 1244];

Invocação por magistrado do Ministério Público dos seus poderes de autoridade judiciária, fora da área da sua jurisdição, em benefício próprio, supostamente para defender o seu direito de propriedade, através de uma conduta inadequada e excessiva e cujo desvalor conduziu à sua pronúncia, em processo crime, pela prática em concurso real, dos crimes de abuso do poder, prevaricação e denúncia caluniosa (Acórdão de 21 de Setembro de 2004, apêndice..., cit., de 28 de Fevereiro de 2005, p. 5871).

(nota 84) O segmento posto em destaque foi introduzido na 2.ª revisão (Lei Constitucional 1/89, de 8 de Julho).

(nota 85) Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 952.

(nota 86) Deve, todavia, notar-se que a tipificação (exemplificativa, é certo) constante do n.º 2, reporta-se a situações que, explícita ou implicitamente, estão relacionadas com o exercício de funções - ofensa de superior hierárquico, colega, subordinado ou terceiro, fora do serviço, mas por causa do exercício de funções [alínea a)], percepção de dinheiros de que não prestem contas nos prazos legais [alínea b)], violação do dever de imparcialidade [alínea c)], acumulação indevida de lugares ou cargos públicos ou exercício de actividades incompatíveis com a função [alínea d)], prestação de falsas declarações em processo disciplinar ou relativas a justificação de faltas [alíneas e) e f)] e uso indevido de bens pertencentes à Administração [alínea g)].

(nota 87) Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar..., cit., p. 109.

(nota 88) Artur Maurício, loc. cit., p. 93, e Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar..., cit., p. 109.

(nota 89) Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar..., cit., pp. 108 e 109.

(nota 90) Artur Maurício, loc. cit., p. 105.

(nota 91) A actualidade de tais valores é reforçada no plano sistemático pelo relevo atribuído no ordenamento penal, em relação à proibição e suspensão do exercício de funções, à dignidade no exercício do cargo e às condições de dignidade exigidas pelo exercício do cargo ou função [artigos 66.º, n.º 1, alínea b), e 68.º, n.º 2, do Código Penal].

(nota 92) Supra, nota 41.

(nota 93) No sentido de que os funcionários aposentados continuavam sujeitos à jurisdição disciplinar, v. os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Novembro de 1962 (Acórdãos Doutrinais..., cit., n.º 16, p. 582), de 1 de Fevereiro de 1963 (Acórdãos Doutrinais..., cit., n.º 17, p. 607) e de 28 de Maio de 1965 [Colecção de Acórdãos, vol. XXXI (1965), p. 519].

(nota 94) Marcello Caetano, Manual..., cit., vol. II, 10.ª ed. (6.ª reimp.), p. 795.

(nota 95) Simões de Oliveira, Estatuto da Aposentação..., cit., p. 176.

(nota 96) Veiga e Moura, Função Pública..., cit., p. 453.

(nota 97) Cf. João Alfaia, Conceitos fundamentais..., cit., p. 1095; José Cândido de Pinho, Estatuto da Aposentação, cit., p. 273, e Vinício Ribeiro, Estatuto Disciplinar..., cit., pp. 115 e 230.

(nota 98) O Supremo Tribunal Administrativo, em Acórdão de 14 de Janeiro de 2003, decidiu que o agente da PSP aposentado continua vinculado aos deveres inerentes à função de acordo com o cargo que desempenhava desde que não dependam da prestação efectiva de serviço, como sucede com o dever de não praticar actos previstos como crime e não pedir dádivas como resultado da sua relação com a corporação.

(nota 99) Cf., todavia, o artigo 26.º, n.º 2, alíneas c) e d), do Estatuto Disciplinar.

Este parecer foi votado em sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 16 de Fevereiro de 2006.

José Adriano Machado Souto de Moura - Alberto Esteves Remédio (relator) - João Manuel da Silva Miguel - Mário António Mendes Serrano - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Manuel Pereira Augusto de Matos - José António Barreto Nunes - José Luís Paquim Pereira Coutinho.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 12 de Julho de 2006.)

Está conforme.

Lisboa, 20 de Junho de 2006. - Pelo Secretário, Maria Adélia Saraiva do Nascimento Diniz.