1.ª O valor base das remunerações dos eleitos locais em regime de permanência que exercem funções remuneradas de natureza privada é fixado por referência a determinada percentagem legal do vencimento base atribuído ao Presidente da República, depois reduzido a 50 %, por força das disposições conjugadas dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 6.º e alínea b) do n.º 1, e n.º 3, do artigo 7.º, ambos da Lei 29/87, de 30 de Junho;
2.ª Os eleitos locais em regime de permanência, que exercem funções remuneradas de natureza privada, e que são subscritores da Caixa Geral de Aposentações, contribuem em cada mês com as quotas de 7,5 % para a aposentação e 2,5 % para efeito de pensão de sobrevivência, a descontar da totalidade da remuneração enunciada na conclusão anterior, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei 78/94, de 9 de Março.
Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local:
Excelência:
I
Dignou-se um antecessor de Vossa Excelência solicitar ao Conselho Consultivo (1) a emissão de parecer relacionado com uma questão suscitada pela Associação Nacional de Municípios Portugueses acerca de descontos a efectuar pelos eleitos locais para a Caixa Geral de Aposentações, em função do respectivo estatuto remuneratório.
Cumpre emitir parecer.
II
A acompanhar o pedido de parecer encontra-se uma exposição da Associação Nacional de Municípios (2) dirigida à Secretaria de Estado da Administração Local, subordinada ao assunto «descontos para a Caixa Geral de Aposentações dos eleitos locais e respectivo estatuto remuneratório», com o seguinte teor:«Tem a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) sido confrontada pelos seus associados relativamente ao entendimento da Caixa Geral de Aposentações (CGA) sobre a questão da incidência da quota para efeitos de aposentação dos eleitos locais em regime de permanência a tempo inteiro, mas não em exclusividade.
Com efeito, aqueles eleitos locais que exercem o seu mandato em regime de permanência a tempo inteiro, mas não em exclusividade, têm desde sempre procedido aos descontos legais obrigatórios para a CGA, incidindo tais descontos sobre a remuneração que compete ao cargo e não à efectivamente percebida. Tal resulta, desde logo, da conjugação das normas dos artigos 5.º e 47.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro.
Aliás, foi este o entendimento desde sempre sufragado pela CGA, que nunca colocou em questão tal matéria.
No entanto, nos últimos tempos assistiu-se a uma alteração da forma de agir da CGA, entidade esta que agora entende que eleitos locais que exercem o seu mandato em regime de permanência a tempo inteiro, mas não em exclusividade devem descontar sobre o vencimento efectivamente percebido.
Esta é uma situação com a qual a ANMP não pode concordar, não se vislumbrando quaisquer razões, em termos de argumentação jurídica, para uma alteração da posição da CGA.
Contudo, e como a situação é susceptível de prejudicar os eleitos locais que exercem o seu mandato em regime de permanência a tempo inteiro mas não em exclusividade, não restará a esses eleitos locais outra solução que não seja o recurso aos Tribunais.
[...]».
Face ao teor desta exposição (3), podemos desde já adiantar, numa primeira e perfunctória abordagem, que o objecto do parecer se mostra delimitado pela questão da incidência da quota para efeitos de descontos a efectuar para a Caixa Geral de Aposentações, por parte dos eleitos locais que exercem funções em regime de permanência, mas não de exclusividade.Para a sua elaboração, começaremos por analisar o Estatuto dos Eleitos Locais, a que se seguirá o Estatuto da Aposentação, para depois serem retiradas as necessárias ilações.
III
1 - A Lei 29/87, de 30 de Junho (4), que define o «Estatuto dos Eleitos Locais», considera eleitos locais, para efeitos do respectivo diploma, os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias - cf. artigo 1.º.O n.º 1 do artigo 2.º estabelece que desempenham as respectivas funções em regime de permanência os seguintes eleitos locais: a) presidentes das câmaras municipais; b) vereadores, em número e nas condições previstas na lei; c) membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro.
Na sua evolução histórica, e no que ora releva, este artigo começou por ter a seguinte redacção:
«Artigo 2.º
Regime do desempenho de funções
1 - Desempenham as respectivas funções em regime de permanência os seguintes eleitos locais:
a) Presidentes de câmaras municipais;
b) Vereadores, em número e nas condições previstos na lei.2 - A câmara municipal poderá optar pela existência de vereadores em regime de meio tempo, correspondendo dois vereadores em regime de meio tempo a um vereador em regime de permanência.
3 - Os membros de órgãos executivos que não exerçam as respectivas funções em regime de permanência ou de meio tempo serão dispensados das suas actividades profissionais mediante aviso antecipado à entidade empregadora, para o exercício de actividades no respectivo órgão, nas seguintes condições:
...
4 - ...
5 - ...
6 - ...»
Posteriormente, este artigo 2.º foi alterado pela Lei 86/2001, de 10 de Agosto, que acrescentou uma alínea c) ao n.º 1, e revogou os n.os 3 a 6, passando a ter a seguinte redacção, que presentemente vigora:
«Artigo 2.º
Regime do desempenho de funções
1 - Desempenham as respectivas funções em regime de permanência os seguintes eleitos locais:
a) Presidentes de câmaras municipais;
b) Vereadores, em número e nas condições previstos na lei;c) Membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro (5).
2 - A câmara municipal poderá optar pela existência de vereadores em regime de meio tempo, correspondendo dois vereadores em regime de meio tempo a um vereador em regime de permanência.» Cumpre destacar, em seguida, o artigo 3.º, cuja actual redacção, proveniente da Lei 52-A/2005, no que ora releva, é a seguinte:
«Artigo 3.º
Exclusividade e incompatibilidades
1 - Os presidente e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outra actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades autárquicas.
2 - ...
3 - ...»
Releva, depois, o artigo 5.º, que inicialmente tinha a seguinte redacção:
«Artigo 5.º
Direitos
1 - Os eleitos locais têm direito, nos termos definidos nas alíneas seguintes:a) A uma remuneração ou compensação mensal;
...
e) À segurança social;
...
m) A contagem de tempo de serviço;
2 - Os direitos referidos nas alíneas a), b), e), f), m), n) e r) do número anterior apenas são concedidos aos eleitos em regime de permanência.
3 - ...»
Com a Lei 127/97, de 11 de Dezembro, o n.º 1 do artigo 5.º viu ser-lhe acrescentada uma alínea s), relativa aos direitos relacionados com a protecção da maternidade, e alterado o n.º 2, que passou a ter a seguinte redacção:«1 - Os eleitos locais têm direito, nos termos definidos nas alíneas seguintes:
...»
2 - Os direitos referidos nas alíneas a), b), e), f), m), n), r) e s) do número anterior apenas são concedidos aos eleitos em regime de permanência.» Mais tarde, a Lei 50/99, de 24 de Junho, veio alterar a redacção da alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º, acrescentando-lhe um segmento relativo às despesas de representação.Por sua vez, a Lei 22/2004, de 17 de Junho, alterou os n.os 1 e 2, e acrescentou-lhe uma alínea t) ao n.º 1.
Desse modo, o n.º 1 do artigo 5.º passou a dispor: «[o]s eleitos locais têm direito:», desaparecendo o segmento final «nos termos definidos nas alíneas seguintes:».
Por sua vez, a acrescentada alínea t) do n.º 1 do mesmo preceito, concedeu aos eleitos locais, mais o seguinte direito: «t) A subsídio de refeição, a abonar nos termos e quantitativos fixados para a Administração Pública.».
Finalmente, a Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, revogou as alíneas m) e n) do n.º 1, alterou o n.º 2, e veio dar ao preceito em apreço sua actual redacção, que é a seguinte:
«Artigo 5.º
Direitos
1 - Os eleitos locais têm direito:
a) A uma remuneração ou compensação mensal e a despesas de representação;b) A dois subsídios extraordinários anuais;
c) A senhas de presença;
d) A ajudas de custo e subsídio de transporte;
e) À segurança social;
f) A férias;
g) A livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado, quando em exercício das respectivas funções;h) A passaporte especial, quando em representação da autarquia;
i) A cartão especial de identificação;
j) A viatura municipal, quando em serviço da autarquia;
l) A protecção em caso de acidente;
m) A solicitar o auxílio de quaisquer autoridades, sempre que o exijam os interesses da respectiva autarquia local;n) À protecção conferida pela lei penal aos titulares de cargos públicos;
o) A apoio nos processos judiciais que tenham como causa o exercício das respectivas funções;
p) A uso e porte de arma de defesa;
q) Ao exercício de todos os direitos previstos na legislação sobre protecção à maternidade e à paternidade;r) A subsídio de refeição, a abonar nos termos e quantitativos fixados para a Administração Pública.
2 - Os direitos referidos nas alíneas a), b), e), f), p), q) e r) do número anterior apenas são concedidos aos eleitos em regime de permanência.
3 - O direito referido na alínea h) do n.º 1 é exclusivo dos presidentes municipais e dos seus substitutos legais.
Sintetizando, no que releva à economia do parecer, no âmbito do Estatuto dos Eleitos Locais apenas têm direito à segurança social os presidentes das câmaras municipais, alguns vereadores e os membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro, por serem aqueles que desempenham as respectivas funções em regime de permanência.» Segue-se o artigo 6.º, que regula as remunerações dos eleitos locais em regime de permanência, e que começou por ter a seguinte redacção:
«Artigo 6.º
Remuneração dos eleitos locais em regime de permanência 1 - Os eleitos locais em regime de permanência têm direito a remuneração mensal, bem como a dois subsídios extraordinários, de montante igual àquela, em Junho e Novembro.2 - O valor base das remunerações dos presidentes das câmaras municipais é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com os índices seguintes, arredondado para a centena de escudos imediatamente superior:
a) Municípios de Lisboa e Porto - 55 %;
b) Municípios com 40.000 ou mais eleitores - 50 %;c) Municípios com 10.000 e menos de 40.000 eleitores - 45 %;
d) Restantes municípios - 40 %.
3 - As remunerações e subsídios extraordinários dos vereadores em regime de permanência correspondem a 80 % do montante do valor base da remuneração a que tenham direito os presidentes dos respectivos órgãos.» Entretanto a Lei 50/99, de 24 de Junho acrescentou-lhe o seguinte n.º 4:«4 - Os eleitos locais em regime de permanência nas câmaras municipais têm direito às despesas de representação correspondentes a 30 % das respectivas remunerações no caso do presidente e 20 % para os vereadores, as quais serão pagas 12 vezes por ano» (6).
Finalmente, a Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, veio alterar o segmento «arredondado para a centena de escudos imediatamente superior» para «arredondado para a unidade de euro imediatamente superior».
Com relevante interesse para a elaboração do parecer, importa reter, por fim, o artigo 7.º, cuja redacção inicial era a seguinte:
«Artigo 7.º
Regime de remuneração dos eleitos locais em regime de permanência 1 - As remunerações fixadas no artigo anterior são atribuídas do seguinte modo:a) Aqueles que exerçam exclusivamente as suas funções autárquicas, ou em acumulação com o desempenho não remunerado de outras funções públicas ou privadas, recebem a totalidade das remunerações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo anterior;
b) Aqueles que exerçam uma profissão liberal, quando o respectivo estatuto profissional permitir a acumulação, ou qualquer actividade privada, receberão 50 % do valor base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito.
2 - Para determinação do montante da remuneração, sempre que ocorra a opção legalmente prevista, são considerados os vencimentos, diuturnidades, subsídios, prémios, emolumentos, gratificações e outros abonos, desde que sejam permanentes, de quantitativo certo e atribuídos genericamente aos trabalhadores da categoria optante.
3 - Os presidentes de câmaras municipais e os vereadores em regime de permanência que não optem pelo exclusivo exercício das suas funções terão de assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período do expediente público.» Também este artigo foi alterado pela Lei 22/2004, de 17 de Junho, concretamente no que concerne à alínea a) do n.º 1, ao aditamento de um novo n.º 2, e à passagem para n.os 3 e 4, dos anteriores n.os 2 e 3, passando a ter a seguinte redacção:
«Artigo 7.º
Regime de remuneração dos eleitos locais em regime de permanência 1 - As remunerações fixadas no artigo anterior são atribuídas do seguinte modo:a) Aqueles que exerçam exclusivamente as suas funções autárquicas, ou em acumulação com o desempenho não remunerado de outras funções públicas ou privadas, recebem a totalidade das remunerações previstas no número anterior;
b) Aqueles que exerçam uma profissão liberal, quando o respectivo estatuto profissional permitir a acumulação, ou qualquer actividade privada, receberão 50 % do valor base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito.
2 - Para os efeitos do número anterior, não se considera acumulação o desempenho de actividades de que resulte a percepção de rendimentos provenientes de direitos de autor.
3 - Para determinação do montante da remuneração, sempre que ocorra a opção legalmente prevista, são considerados os vencimentos, diuturnidades, subsídios, prémios, emolumentos, gratificações e outros abonos, desde que sejam permanentes, de quantitativo certo e atribuídos genericamente aos trabalhadores da categoria optante.
4 - Os presidentes de câmaras municipais e os vereadores em regime de permanência que não optem pelo exclusivo exercício das suas funções terão de assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período do expediente público.» Finalmente, com a Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, foram alteradas as alíneas a), a d) do n.º 1, mantendo-se a redacção dos restantes números.
O n.º 1 do artigo 7.º, no que ora releva, passou desde então a ter a seguinte redacção:
«Artigo 7.º
Regime de remuneração dos eleitos locais em regime de permanência 1 - As remunerações fixadas no artigo anterior são atribuídas do seguinte modo:a) Aqueles que exerçam exclusivamente funções autárquicas, ou em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas, recebem a totalidade das remunerações previstas no número anterior;
b) Aqueles que exerçam funções remuneradas de natureza privada percebem 50 % do valor de base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito;
c) Aqueles que, nos termos da lei, exerçam funções em entidades do sector público empresarial participadas pelo respectivo município não podem acrescer à sua remuneração de autarca, a título daquelas funções, e seja qual for a natureza das prestações, um montante superior a um terço do valor de base da remuneração fixada no artigo anterior;
d) Aqueles que, nos termos da lei, exerçam outras actividades em entidades públicas ou em entidades do sector público empresarial não participadas pelo respectivo município apenas podem perceber as remunerações previstas no artigo anterior.
2 - ...
3 - ...
4 - ...»
2 - Deste complexo normativo podemos concluir, numa primeira análise, que os eleitos locais exercem funções em regime de permanência, em regime de meio tempo, ou em regime que não é de permanência nem de meio tempo.Presentemente, os presidentes de câmaras municipais exercem sempre funções em regime de permanência, o mesmo sucedendo com alguns vereadores, em número e nas condições previstos na lei (cf. n.º 1 do artigo 2.º da Lei 29/87).
Os restantes vereadores exercem funções em regime de meio tempo ou em regime que não é de permanência nem de meio tempo (cf. n.º 3 do artigo 2.º da Lei 29/87).
Com decisivo interesse para o parecer importa salientar que apenas os presidentes de câmaras municipais e os vereadores, e não, também, os membros das juntas de freguesia, podem exercer funções em regime de exclusividade e de não exclusividade (cf. artigo 7.º).
Qualquer um desses eleitos locais pode optar por um dos dois últimos regimes acabados de enfocar, sendo os consequentes reflexos, no que ora releva (7), apenas de ordem remuneratória (cf. artigos 3.º, n.º 1, e 7.º da Lei 29/87).
Assim, se a opção for pelo regime de exclusividade do exercício das respectivas funções autárquicas, ou em acumulação com o desempenho não remunerado de outras funções públicas ou privadas, receberão a totalidade das remunerações.
Se a opção for pela acumulação das funções autárquicas com o exercício de funções remuneradas de natureza privada perceberão 50 % do valor de base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito.
2.1 - Ainda na vigência da primitiva redacção dos normativos evocados, pronunciando-se acerca do regime das incompatibilidades, Nuno da Silva Salgado (8), em texto que mantém alguma actualidade, discorreu, pertinentemente, o seguinte:
«[...] o artigo 3.º, n.º 1 da Lei 29/87 fala [...] em "eleitos locais em regime de permanência", enquanto que no artigo 1.º, al. h) da Lei 9/90, se refere antes a "Presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais".
«Esta questão está intimamente ligada com a problemática que tem sido debatida na doutrina e que ainda não encontrou, até este momento, uma aceitação uniforme, que é a de saber o que se deve entender por "um vereador em regime de permanência" e "um vereador em regime de meio tempo", ou seja, se estas expressões estão ou não conceitualmente em oposição.
«[...] "De jure constituendo" os dois conceitos não deverão ser opostos, já que a verdadeira oposição se deverá estabelecer entre os conceitos de vereadores "em regime de permanência" e de "não permanência" e vereadores "em regime de tempo inteiro" e de "meio tempo", constituindo estes dois últimos os elementos constitutivos daquela primeira categoria.
«E, assim, teríamos como vereadores "em regime de permanência" aqueles que, em qualquer momento, poderiam ser chamados, ainda que teoricamente, ao exercício das funções que lhes são inerentes, enquanto que em regime de não permanência seriam todos os restantes, ou seja, aqueles que, normalmente, só contribuem para a formação da vontade funcional e normativa do órgão de que são membros no seio das reuniões desse órgão ou nos casos concretamente determinados pelo mesmo órgão.
«Por outro lado, seriam vereadores "a meio tempo" todos aqueles, em regime de permanência, que exerceriam as suas funções dentro de um período de tempo concretamente determinado e a "tempo inteiro" todos aqueles que as exerceriam sem limitação de tempo, devendo as funções de uns e outros ser exercidas no decurso do período de expediente público.
«Deste modo é inquestionável que, quer os vereadores "a meio tempo", quer os "a tempo inteiro", seriam sempre vereadores "em regime de permanência".
«Acrescente-se ainda que esta distinção conceitual nada tem a ver com o regime de exclusividade ou não exclusividade de funções autárquicas, dado que um vereador "a meio tempo" pode, apesar disso, exercer exclusivamente funções autárquicas, bastando-lhe ser uma pessoa rica que, fora daquelas funções, não exerça qualquer outra actividade, passando o tempo no ócio ou vivendo dos rendimentos de fortunas pessoais, enquanto que um vereador a "tempo inteiro" pode, apesar disso, ainda exercer outras funções que não apenas as autárquicas, bastando-lhe que, fora daquelas funções, seja, por exemplo, administrador das suas empresas particulares ou docente do ensino superior, a título gratuito, desde que os respectivos estatutos não sejam incompatíveis.» 2.2 - Finalmente, sobre a mesma questão, pronunciou-se o Tribunal Constitucional (9), há cerca de um ano, em recurso que tinha por objecto «a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto dos Eleitos Locais [...], por violação do princípio da igualdade, constante do artigo 13.º, n.º 1, e concretizado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a) da Constituição», quando em confronto com os eleitos locais em regime de meio tempo, e do qual iremos transcrever algumas passagens que se nos afiguram mais pertinentes.
O mencionado aresto, onde se desenvolve uma nova filosofia de envolvimento autárquico, mais virado para a vocação, em detrimento da exclusividade, começa por tratar uma questão prévia resultante de, na pendência do recurso, ter sido alterada a alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei 29/87, de 30 de Junho, pela Lei 22/2004, de 17 de Junho.
Tal questão foi abordada nos seguintes termos:
«Após esta alteração introduzida pela Lei 22/2004, também os autarcas que exerçam funções em acumulação com o desempenho não remunerado de funções públicas ou privadas recebem a totalidade da remuneração [...]. Era algo que não resultava do regime anterior [...], já que este último, para efeitos remuneratórios, não previa qualquer distinção entre eleitos locais que, além das funções autárquicas, desempenhassem actividades, públicas ou privadas, não remuneradas. Por conseguinte, no contexto do Estatuto dos Eleitos Locais, na versão anterior à Lei 22/2004, tudo apontava para que um eleito local que exercesse outras actividades, ainda que a título gracioso, recebesse apenas 50 % do valor base da remuneração, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei 29/87. A partir da Lei 22/2004, diversamente, a acumulação de funções autárquicas com actividades exercidas a título gratuito não implica qualquer redução salarial para os eleitos locais».
E prossegue o mesmo aresto, depois de analisar o processo legislativo parlamentar que conduziu à aprovação da Lei 22/2004:
«Esta breve descrição do processo legislativo que conduziu à Lei 2004 permite concluir que foi clara a intenção do legislador no sentido da manutenção da redacção da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º, que permanece inalterada. O texto deste preceito não sofreu modificações, não havendo a nova lei procedido à revogação da norma em apreciação nem à sua substituição por outra de teor diferente.
A nova redacção da alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º veio em todo o caso implicar que os autarcas que acumulem as suas funções com actividades não remuneradas não vejam a sua remuneração diminuída.
Deste modo, o campo de aplicação da hipótese prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º do Estatuto dos Eleitos Locais, acabou por ser indirectamente afectado - mais propriamente reduzido -, por força da alteração introduzida na alínea a) do mesmo preceito, que veio ampliar as possibilidades de exercício de funções autárquicas sem perda de remuneração».
Por fim, ainda no seguimento do Acórdão do Tribunal Constitucional acabado de evidenciar, podemos concluir que a partir da Lei 22/2004 os eleitos locais passaram a poder exercer funções num dos seguintes cinco regimes:
a) Em regime de permanência e exclusividade;
b) Em regime de permanência com acumulação de outras funções não remuneradas;
c) Em regime de permanência com acumulação de outras funções remuneradas;
d) Em regime de meio tempo;
e) Em regime que não é de permanência nem de meio tempo.Cumpre acrescentar que, para efeitos remuneratórios, não há qualquer diferença entre as situações descritas nas alíneas a) e b), relevando, para a economia do parecer, as situações previstas na alínea c), ou seja, aquelas em que as funções autárquicas são exercidas em regime de permanência, porém em acumulação com o desempenho de uma profissão liberal ou qualquer actividade privada remunerada.
Presentemente, após a entrada em vigor das alterações introduzidas ao Estatuto dos Eleitos Locais pela Lei 52-A/2005 os eleitos locais passaram a poder exercer funções num dos seguintes: regimes:
a) Em regime de permanência e exclusividade;
b) Em regime de permanência em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas;
c) Em regime de permanência em acumulação com funções remuneradas de natureza privada;
d) Em regime de acumulação com funções em entidades do sector público empresarial participadas pelo respectivo município;
e) Em regime de acumulação com actividades em entidades públicas ou em entidades do sector público empresarial não participadas pelo respectivo município;
f) Em regime de meio tempo;
g) Em regime que não é de permanência nem de meio tempo.Interessa ao parecer a situação prevista na alínea c), já que às duas primeiras corresponde a totalidade da remuneração, às alíneas d) e e) a figura da acumulação do exercício de funções públicas, não lhes correspondendo, bem como às duas últimas alíneas, o regime de exclusividade.
IV
Na economia do parecer, importa, agora, conhecer o regime da aposentação da função pública, merecendo particular atenção a vertente respeitante à incidência da quota com a qual qualquer subscritor contribui mensalmente para a Caixa Geral de Aposentações.1 - O regime de protecção social da função pública inscreve-se no âmbito mais vasto do sistema de previdência e constitui manifestação do direito à segurança social consagrada no artigo 63.º da Constituição (10).
1.1 - Esse regime de protecção social da função pública apresenta duas vertentes profundamente diferenciadas.
Assim, «há uma forma de protecção social de tipo previdencial, que comporta uma relação jurídica contributiva e uma gestão de tipo institucional, [e], por outro lado, existe uma protecção social de base puramente administrativa, gerida pelos serviços e organismos da Administração Pública, com total ausência de qualquer vínculo contributivo» (11). Neste último caso, as prestações atendem a eventualidades aleatórias como a maternidade, a paternidade, a adopção, o desemprego, a doença, acidentes de trabalho e doenças profissionais, e resultam única e directamente da relação laboral ou de emprego público.
A protecção social de tipo previdencial proporciona aos beneficiários, por um lado, prestações pecuniárias para situações de velhice, invalidez e morte, e resulta do vínculo institucional à Caixa Geral de Aposentações ou, por outro lado, proporciona prestações sanitárias, por força de um vínculo à ADSE, para situações de carência de cuidados médicos. A cada tipo de benefício corresponde uma prestação contributiva independente.
Ora, uma das modalidades de previdência social dos funcionários e agentes administrativos é a aposentação, que visa, fundamentalmente, protegê-los na velhice ou na invalidez (12).
A aposentação, que na sua expressão mais simples se poderá definir como cessação do exercício de funções com auferimento de uma prestação pecuniária mensal vitalícia (pensão), tem como regulamentação base o Estatuto da Aposentação (Estatuto ou EA, doravante), aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro (13).
Segundo João Alfaia, «por aposentação entende-se a situação em que se encontram os funcionários e agentes que, sendo considerados incapazes para o serviço, em virtude da idade, de doença ou de incapacidade ou por motivo de prática de infracção criminal ou disciplinar muito grave, vêem extinta a sua relação jurídica de emprego público, permanecendo, todavia, vinculados à Administração Pública através de uma nova relação jurídica (de aposentação) filiada na relação jurídica extinta e constituída em seu inteiro benefício, a qual estabelece um novo complexo de direitos, deveres e incompatibilidades» (14).
O autor propõe-nos vários critérios para distinguir as diversas modalidades de aposentação. Assim, se atendermos ao critério da natureza da aposentação, esta poderá ser normal, porque para ela tende em princípio todo o subscritor da Caixa Geral de Aposentações, ou acidental, quando corresponda a uma cessação prematura da carreira por incapacidade ou por ser compulsiva. Quanto ao regime a que fica sujeita, a aposentação poderá ser extraordinária, beneficiando então o subscritor de um regime especialmente favorável, ou ordinária, quando se exige um certo tempo de serviço, sendo a pensão de valor proporcional ao mesmo. Se atendermos às razões da aposentação, esta pode ser legal ou compulsiva, se se considerar a quem pertence a iniciativa da aposentação, interessado ou Administração Pública pode ela ser voluntária ou obrigatória, e, finalmente, tendo em conta a própria pensão, poderá configurar-se uma aposentação com pensão por inteiro ou com pensão proporcional ao tempo de serviço (15).
«Tal facto é o resultante de uma série de actos de direito instrumental tendentes a verificar, designadamente, se existem ou não os requisitos legais da aposentação (processo de aposentação)» (16), sendo que o facto jurídico constitutivo da relação jurídica de aposentação insere-se nesse processo, como decisão final do mesmo.
1.2 - O Estatuto da Aposentação apresenta a seguinte sistematização:
- Parte I (Regime geral), que se subdivide nos seguintes capítulos:
Capítulo I (Inscrição) - artigos 1.º a 23.º;
Capítulo II (Tempo de subscritor) - artigos 24.º a 34.º;
Capítulo III (Direito de aposentação) - artigos 35.º a 45.º;
Capítulo IV (Pensão de aposentação) - artigos 46.º a 72.º;
Capítulo V (Situação de aposentação) - artigos 73.º a 83.º;
Capítulo VI (Processo de aposentações) - artigos 84.º a 111.º;
- Parte II (Regimes especiais), que subdivide nos seguintes capítulos:
Capítulo I (Reforma de militares) - artigos 112.º a 126.º;
Capítulo II (Pensão por invalidez de militares) - artigos 127.º a 131.º;
- Parte III (Disposições finais e transitórias) - artigos 132.º a 143.º 1.2.1 - Conforme se acabou de evidenciar, o processo de aposentação encontra-se regulado nos artigos 84.º a 111.º do EA.
Previamente, porém, terá que haver uma inscrição do interessado como subscritor da Caixa Geral de Aposentações, a qual é obrigatória para os funcionários e agentes indicados no artigo 1.º, n.º 1, do EA, ou seja, para «os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central, Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível pela sua natureza, de pagamento de quota, nos termos do artigo 6.º» (17).
Num breve parêntesis, diremos que, segundo o regime previsto nesse artigo, os titulares de órgãos das autarquias locais, como os presidentes de câmaras municipais e os vereadores, não são subscritores obrigatórios da Caixa Geral de Aposentações, visto não serem funcionários administrativos - «servidores» das autarquias locais ou seus «funcionários e agentes», na terminologia da redacção introduzida pelo Decreto-Lei 191-A/79, de 25 de Junho.
O artigo 2.º do referido Estatuto ressalva, entretanto, o direito de inscrição atribuído por lei especial anterior ao exercício de quaisquer funções. Entre os cargos abrangidos pela ressalva figuravam os de «presidentes e vice-presidentes das câmaras» que percebiam ordenado, a quem o § 5.º do artigo 74.º do Código Administrativo atribuía o «direito à aposentação», para o que eram inscritos na Caixa Geral de Aposentações, nas condições prescritas para os funcionários que exerçam cargos de comissão do Estado.
O direito à segurança social e à inscrição na Caixa Geral de Aposentações dos eleitos locais continuou a ter apoio legal, como oportunamente referimos, resultando do disposto nos artigos 5.º, n.º 1, alínea e), e 13.º da Lei 29/87, de 30 de Junho, sendo que este último normativo dispunha no n.º 3 que «[s]empre que o eleito opte pelo regime da Caixa Geral de Aposentações deverão, se for caso disso, ser efectuadas as transferências das reservas de outras instituições de previdência para onde hajam sido efectuados descontos» (18).
Com a entrada em vigor da Lei 52-A/2005, o artigo 13.º passou a ter a seguinte redacção: «Aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime geral da segurança social» (19), tendo sido revogados os n.os 2 e 3, e, consequentemente, o direito à opção pelo regime da Caixa Geral de Aposentações.
Porém, de acordo com a alínea f) do artigo 10.º da Lei 52- -A/2005, os «eleitos locais em regime de tempo inteiro» passaram a ser considerados titulares de cargos políticos para efeitos da mesma lei, sendo-lhes consequentemente aplicável o artigo 7.º, que manteve a qualidade de subscritores da Caixa Geral de Aposentações, para os titulares de cargos políticos ou equiparados (20), continuando os descontos, para efeitos de aposentação, a incidir sobre as remunerações dos cargos pelos quais se encontram inscritos.
Este artigo 7.º dispõe o seguinte:
«Artigo 7.º
Inscrição na Caixa Geral de Aposentações
1 - Os titulares de cargos políticos ou equiparados que tenham sido inscritos na Caixa Geral de Aposentações ao abrigo das disposições alteradas ou revogadas pela presente lei mantém a qualidade de subscritores, continuando os descontos para aposentação e pensão de sobrevivência e, quando devidas, as contribuições das entidades empregadoras a incidir sobre as remunerações dos cargos pelos quais se encontram inscritos.2 - Os titulares de cargos políticos que estejam inscritos na Caixa Geral de Aposentações à data da entrada em vigor da presente lei ou que sejam nela inscritos por força de outras disposições legais que não as referidas na presente lei mantêm essa inscrição e o regime correspondente.» Em face do que se acabou de expor, resta concluir que os eleitos locais em regime de permanência (21), inscritos na Caixa Geral de Aposentações anteriormente à entrada em vigor da Lei 52-A/2005, continuam a beneficiar da qualidade de subscritores da Caixa Geral de Aposentações, e a fazer os competentes descontos para a aposentação, pelo que é em relação aos mesmos que o presente parecer se refere.
1.3 - Retornando ao Estatuto de Aposentação, mostra-se pertinente o artigo 5.º, inserido no Capítulo I, sob a epígrafe «Regime geral», que estabelece:
«Artigo 5.º
(Quota para aposentação)
1 - O subscritor contribuirá para a Caixa em cada mês, com a quota de 6 por cento do total da remuneração que competir ao cargo exercido, em função do serviço prestado nesse mês.2 - Havendo acumulação de cargos, a quota sobre a remuneração referida no n.º 1 será devida em relação:
a) Ao cargo a que competir remuneração mais elevada ou se as remunerações forem de igual montante, ao que houver determinado primeiramente a inscrição na Caixa;
b) A todos os cargos acumulados, quando a lei permita a aposentação com base neles, simultaneamente, ou quando se trate de tempo não sobreposto.
3 - A importância da quota será arredondada para número exacto de escudos, por defeito, se a fracção for inferior a $50, e por excesso, se igual ou superior.» (22) (23) O desconto da quota referida no normativo que se acabou de destacar «consiste na dedução mensal de certa importância, nos abonos dos funcionários e agentes subscritores da Caixa Geral de Aposentações, destinada a constituir um fundo de compensação para custeio dos encargos daquela instituição de segurança social com as pensões de aposentação» (24).
Na verdade, ainda segundo João Alfaia:
«Tal desconto, que incide sobre determinado complexo de abonos ligados a certo lugar (ou, em certos casos, a uma pluralidade de lugares), poderá ser formado por duas componentes:a) Desconto ordinário - que corresponde ao pagamento de uma quota certa inerente à qualidade de subscritor da Caixa Geral de Aposentações (quota ordinária), constituindo assim um desconto certo;
b) Desconto extraordinário - que pode acrescer ao desconto ordinário, visando o pagamento de eventuais quotas extraordinárias em dívida à aludida Caixa, correspondendo ao pagamento total ou a uma das prestações através das quais se efectua o aludido pagamento. Constitui, no primeiro caso, um desconto eventual; e, no segundo, um desconto certo» (25).
E prossegue o mesmo Autor, depois de fazer notar que o desconto para a Caixa Geral de Aposentações é um dos mais importantes que incidem sobre os abonos dos funcionários ou agentes, não só pelo seu montante (um dos mais elevados entre os descontos certos), como ainda à finalidade a que se destina, que é a de aposentação, afirmando que o desconto ordinário corresponde a uma quota mensal certa, devida a partir da inscrição do funcionário ou agente como subscritor da Caixa, que resulta da incidência de uma percentagem fixada pela lei sobre determinado complexo de abonos referentes a um lugar (ou pluralidade de lugares) ocupado, ou ao lugar cativo (quando o lugar ocupado não dê direito a inscrição na Caixa).
Segue-se, no EA, o artigo 6.º, que regula a incidência da quota:
«Artigo 6.º
(Incidência da quota)
1 - Para efeitos do presente diploma e salvo disposição especial em contrário, consideram-se remunerações os ordenados, salários, gratificações, emolumentos, o subsídio de férias, o subsídio de Natal e outras retribuições, certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo ou cargos exercidos e não isentas de quota nos termos do n.º 2.2 - Estão isentos de quota os abonos provenientes de participação em multas, senhas de presença, prémios por sugestões, trabalho extraordinário, simples inerências e outros análogos, bem como todos os demais que, por força do presente diploma ou de lei espacial, não possam igualmente influir, em qualquer medida, na pensão de aposentação.
3 - Não constituem remuneração o abono de família, as ajudas de custo, os abonos ou subsídios de residência, de campo, de transportes, de viagens ou caminhos, para falhas, para despesas de representação, para vestuário e outros de natureza similar.» O conceito de remuneração (26), tal como vem desenhado no normativo acabado de enunciar, vale apenas para efeitos do Estatuto da Aposentação, salvo o disposto em legislação especial (27).
Sobre o mesmo normativo e o anterior, e mais concretamente sobre o montante e a incidência da quota ordinária, pronuncia-se João Alfaia, nos seguintes termos:
«O montante da quota ordinária para a Caixa Geral de Aposentações resulta da combinação dos elementos seguintes:
a) Abonos sobre que incide - A lei define o âmbito de tais abonos de maneira defeituosa: começando por referir, pela via afirmativa, os ordenados, salários, gratificações, emolumentos e outras retribuições, certas ou acidentais, fixas ou variáveis (n.º 1 do artigo 6.º do Estatuto da Aposentação), consciente da falta de precisão em que incorre, vem seguidamente fazer a enumeração, igualmente pouco precisa, dos abonos excluídos de tal âmbito, ou seja, as participações em multas, as senhas de presença, os prémios por sugestões, a remuneração por trabalho extraordinário, a remuneração por merência e outras análogas, bem como todos os demais que, por força de lei, não possam influir em qualquer medida, na pensão de aposentação (n.º 2 do mesmo artigo) e, ainda, o abono de família [...], as ajudas de custo, os subsídios de residência, de campo, de transporte, de viagem ou caminhos [...], abono para falhas, despesas de representação, para vestuário e outros de natureza similar (n.º 3 do mesmo artigo)».
[...]
b) Lugar ou lugares a que respeita - O artigo 5.º do Estatuto da Aposentação fala a tal respeito de cargo e de cargos, quando seria mais rigoroso referir lugar ou lugares, já que os abonos estão directamente ligados ao lugar e não ao cargo (-).À luz de tal correcção, diremos que a lei estabelece que o complexo de abonos a ser tomado em consideração será referido:
- Na hipótese de ocupação de um único lugar, como não podia deixar de ser, a esse mesmo lugar;
- Na hipótese de acumulação de vários lugares, ao lugar a que competir proventos mais elevados ou, se forem iguais, ao lugar que houver determinado a primeira inscrição na CGA. Mas tais abonos referir-se-ão aos vários lugares quando a lei permita a aposentação com base neles simultaneamente, ou quando se trate de tempo não sobreposto
c) Tempo de serviço prestado [...];
d) Situações em que verifica o desconto - Em princípio, só há desconto para a Caixa Geral de Aposentações nas situações que conferem, pelo menos, direito ao vencimento de categoria.Constituem, porém, excepções a esta regra as situações de greve e de ausência não remunerada por motivos escolares dos trabalhadores-estudantes (licença sem vencimento bonificada a que se refere o n.º 3 do artigo 7.º da Lei 26/81, de 21 de Agosto).
e) Percentagem a aplicar [...]».
Da leitura conjugada destes dois normativos - 5.º e 6.º do EA - pode concluir-se que remuneração, para efeitos do Estatuto da Aposentação, e sobre a qual incide o desconto, que é a quota com a qual o subscritor contribui para a Caixa Geral de Aposentações, corresponde à totalidade do ordenado ou salário que compete ao cargo exercido, em função do tempo de serviço prestado em cada mês.1.3 - 1. Num breve excurso pela doutrina, acompanhando de novo João Alfaia, «[d]esignam-se genericamente, como abonos, as quantias monetárias percebidas pelos funcionários e agentes, tanto em consequência directa da relação jurídica de emprego público, como por força de relações jurídicas nela filiadas e que lhe substituem, designadamente a de aposentação» (28).
Os abonos que são consequência directa da relação jurídica de emprego público são designados pela doutrina como vencimentos (em sentido lato) (29) - isto é, os proventos recebidos a vários títulos, designadamente como retribuição do serviço prestado, como compensação de despesas efectuadas por motivo do trabalho ser prestado em posto de trabalho distante do normal, como compensação do risco no exercício de funções, como prémio de serviço prestado, como ajuda social.
«Assim, a expressão vencimentos (em sentido lato) é utilizada como sinónimo das importâncias monetárias que o funcionário ou agente aufere como titular da relação jurídica de emprego público e que, em maior ou menor medida, constituem contrapartida da prestação de serviço» (30).
«Os vencimentos em sentido lato são constituídos pelas remunerações e os subsídios sociais que a elas acrescem, em virtude da titularidade de um lugar por força da relação jurídica de emprego público - todos eles constituindo, em diverso grau - do máximo ao mínimo - , contrapartida da prestação de serviço.
Daí que se denominem vencimentos, no sentido de quantias que se recebem na qualidade de trabalhador ou de empregado». Decorre do exposto «que se excluem do conceito de tais vencimentos os abonos seguintes: a) Abonos recebidos pelos aposentados [...]; b) Abonos recebidos em virtude de relações jurídicas que se substituíram ou se sucedem à de emprego público» (31).
Continuando a acompanhar João Alfaia, é possível classificar os vencimentos em sentido lato, quanto à natureza e finalidade, nos seguintes termos:
« - Remunerações - [...] são os vencimentos que visam, em primeira linha, a retribuição do exercício do cargo (remunerações em sentido estrito) ou a compensação de despesas ou de ónus dele resultantes (subsídios funcionais);
- Abonos de natureza social - que são os vencimentos em sentido lato que, na essência, constituem comparticipação da Administração Pública na satisfação de necessidades básicas do funcionário ou agente e em certos casos, também dos familiares respectivos (subsídios sociais)».
Doutrinariamente, é ainda possível classificar vencimentos em sentido lato segundo a frequência ou regularidade ou não dos vencimentos, assim surgindo as remunerações certas e as remunerações acidentais (32).
1.3.2 - Na actualidade, a primeira referência legal aos conceitos de remuneração e vencimento, mais concretamente o de «remuneração base» com que deparamos, surge no Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, que estabeleceu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão pessoal da função pública.
Assim, nos termos do artigo 13.º do referido diploma, o «[s]istema retributivo da função pública é o conjunto formado por todos os elementos de natureza pecuniária ou outra que são ou podem ser percebidos, periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários e agentes por motivo de prestação de trabalho».
Depois, o artigo 15.º diz-nos que o sistema retributivo da função pública é composto por remuneração base, prestações sociais e subsídio de refeição, e suplementos.
Por fim, o artigo 17.º estatui, de relevante, que a remuneração base «é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado» (n.º 1), correspondendo o escalão a «cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira» (n.º 2).
Posteriormente, foi publicado o Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de Outubro, que estabeleceu regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas, o qual, segundo o n.º 1 do artigo 2.º, se aplica, além do mais, a todos os serviços e organismos da administração local.
Por sua vez, o artigo 5.º diz que a remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício, sendo a primeira igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida de alguns suplementos (n.º 1), e a remuneração de exercício igual a um sexto da remuneração base acrescida de outros suplementos (n.º 2).
Na sequência deste complexo normativo, «Remuneração base» vem sendo definida como «a contrapartida pecuniária devida aos funcionários públicos e aos agentes administrativos pela ocupação de um dado lugar na hierarquia de um serviço público» (33), ou como «a contrapartida pecuniária da prestação de trabalho, que é abonada, em regra mensalmente, ao funcionário ou agente tendo em atenção fundamentalmente a ocupação de um lugar e cujo montante é determinado na perspectiva de prestação, em condições normais, do trabalho que é devido» (34).
2 - O artigo 5.º do EA, no segmento que ora releva, refere que a quota a descontar para a Caixa Geral de Aposentações incide sobre o «total da remuneração que competir ao cargo exercido, em função do tempo de serviço prestado nesse mês».
O conceito de cargo, constante do normativo acabado de evidenciar, surge próximo e quase sempre associado ao de lugar. Comparando-os, mas distinguindo-os, diz João Alfaia (35), que lugar é definido como «emprego ou posição jurídica que um funcionário ou agente assume numa pessoa colectiva», e cargo como «conjunto abstracto de funções que incumbe ao titular do lugar exercer». Expressivamente, refere o Autor citado: «o lugar ocupa-se, o cargo desempenha-se».
Também Francisco Maria Dias (36) alude ao conceito de cargo em sentido lato, que poderá corresponder ao de lugar, referindo, porém, que o mesmo conceito pode ainda ser usado num sentido «estático» (correspondendo à situação jurídico-administrativa que o funcionário ocupa nos serviços) e num sentido «dinâmico» (correspondendo ao conjunto de funções exercidas).
Por fim, Marcello Caetano (37) distingue os dois conceitos ensinando que «[o] número de postos de cada categoria existente no quadro corresponde aos lugares a preencher. O agente que ocupa um lugar é encarregado de certas funções no serviço onde está colocado, que constituem o cargo».
Como se referiu no Parecer 499/2000 (38), citando João Alfaia (39), «[o] conceito de cargo anda, pois, intimamente relacionado com o de competência, já que o âmbito do primeiro conceito é definido ou delimitado pelo segundo».
É então sobre esta figura abstracta de cargo, e mais concretamente sobre a totalidade da remuneração que compete ao cargo exercido, in casu o de eleito local em regime de permanência, mas de não exclusividade, porque acumulado com o exercício de funções remuneradas de natureza privada, que vai incidir a quota legal a descontar para efeitos de aposentação.
2.1 - Continuando a analisar o corpo do artigo 5.º do EA, citando agora José Cândido de Pinho (40), verificamos que o segmento «total da remuneração que competir ao cargo exercido» significa que «o que releva é o vencimento da categoria, mesmo que a remuneração do exercício [...] sofra redução por alguma das causas possíveis, nomeadamente por faltas ao serviço. O que conta, portanto, não é o abono realmente recebido, mas sim a retribuição legalmente fixada. Por outro lado, se o exercício do cargo não teve lugar logo no início do mês, a quota recairá apenas sobre a remuneração efectivamente correspondente ao trabalho prestado».
O que conta, por conseguinte, é a retribuição legalmente fixada para o cargo exercido, com correspondência no trabalho prestado.
2.2 - Os normativos do EA sobre que nos vimos pronunciando - artigos 5.º e 6.º - não podem ser analisados desacompanhados de três outros que, na sistematização do referido diploma, surgem inseridas no Capítulo IV, sob a epígrafe «Pensão de aposentação». Referimo-nos aos artigos 46.º, 47.º, e 48.º, cuja redacção iremos recuperar de imediato:
«Artigo 46.º
(Direito à pensão)
Pela aposentação o interessado adquire o direito a uma pensão mensal vitalícia, fixada pela Caixa, nos termos dos artigos seguintes, em função da remuneração mensal e do número de anos e meses de serviço de subscritor, bem como, se for caso disso, do seu grau de incapacidade.»«Artigo 47.º
(Remuneração mensal)
1 - Para determinar a remuneração mensal atende-se às seguintes parcelas, que respeitem ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado:a) O ordenado ou outra retribuição base de carácter mensal, ou a duodécima parte da que for estabelecida por ano ou corresponder ao número de dias de serviço anual, quando fixada por dia ou hora;
b) A média mensal das demais remunerações percebidas pelo subscritor nos dois últimos anos e que devam ser consideradas nos termos do artigo seguinte.
2 - ...
3 - ...
4 - ...
5 - ...»
«Artigo 48.º
(Remunerações a considerar)
As remunerações a considerar para os efeitos do artigo anterior serão as abrangidas pelo n.º 1 do artigo 6.º, com excepção das que não tiverem carácter permanente, das gratificações que não forem de atribuição obrigatória, das remunerações complementares por serviço prestado no ultramar e das resultantes da acumulação de outros cargos.» Nomeadamente, releva o artigo 47.º, quando num dos seus segmentos dispõe que para determinar a remuneração mensal atende-se a parcelas que respeitem ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado, e, entre elas ao ordenado ou outra retribuição base de carácter mensal, referenciando, depois, as demais remunerações percebidas.O normativo acabado de destacar só pode ser interpretado, de harmonia com os princípios gerais em matéria de aposentação, no sentido de que só devem sofrer desconto as remunerações efectivamente percebidas (41), exceptuadas as já referidas reduções por alguma das causas possíveis, nomeadamente por faltas ao serviço, e não, também, acrescentamos nós, hipotéticas remunerações que não correspondem ao exercício do cargo nos moldes em que é exercido, mas antes ao exercício de funções em regime de permanência e de exclusividade, ou de não exclusividade, mas sem remuneração.
V
1 - Vimos, em primeiro lugar, que os eleitos locais em regime de permanência, que exercem exclusivamente as suas funções autárquicas, ou em acumulação com o desempenho não remunerado de outras funções públicas ou privadas, auferem mensalmente a totalidade das remunerações previstas no artigo 6.º, n.os 2 e 3, com referência ao artigo 7.º, n. 1, alínea a), ambos da Lei 29/87, de 30 de Junho, sendo o valor base das remunerações (as de presidentes das câmaras municipais e vereadores) fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com determinados índices.Vimos, seguidamente, que os eleitos locais que exercem as suas funções autárquicas em regime de permanência, mas de não exclusividade, por exercerem uma profissão liberal, quando o respectivo estatuto profissional permitir a acumulação, ou qualquer actividade privada (presentemente, a partir da Lei 52-A/2005, caracterizadas como «funções remuneradas de natureza privada»), recebem mensalmente 50 % do valor base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito.
Tal só pode significar, no que concerne a estes últimos eleitos locais, que o valor base da respectiva remuneração é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República (entre 55 % e 40 % para os presidentes das câmaras municipais, sendo para os vereadores o correspondente a 80 % do montante de valor base da remuneração a que tenham direito os presidentes dos respectivos órgãos), depois reduzido a 50 %, por força das disposições conjugadas dos artigos 6.º, n.os 1 e 2, e 7.º, n.º 1, alínea b) da Lei 29/87, de 30 de Junho, na redacção que lhes foi dada pela Lei 50/99, de 24 de Junho.
Na verdade, este Conselho já se pronunciou, no sentido de que o valor base da remuneração de um presidente de câmara municipal, que exerce funções em regime de permanência, mas de não exclusividade, «é fixado por referência a 45 % do vencimento base atribuído ao Presidente da República depois reduzido a 50 %, nos termos dos artigos 6.º, n.os 1, 2, alínea c), e 4, e 7.º, n.º 1 alínea b) da Lei 29/87, de 30 de Junho, na redacção que lhes foi dada pela Lei 50/99, de 24 de Julho» (42).
De igual modo, no que concerne aos vereadores em regime de permanência, mas de não exclusividade, quando exercerem cumulativamente uma profissão liberal ou qualquer actividade privada remunerada, o valor base da respectiva remuneração (correspondente ao «total da remuneração que compet[e] ao cargo exercido», nos termos do n.º 1 do artigo 5.º do EA), e que deve ser considerado como «ordenado» para efeitos do Estatuto da Aposentação (cf. n.º 1 do artigo 6.º do EA), será fixado por referência a determinada percentagem legal do vencimento base atribuído ao Presidente da República depois reduzido a 50 %, por força do disposto nos artigos 6.º, n.os 1, 2, alínea c), e 4, e 7.º, n.º 1, alínea b), da Lei 29/87, de 30 de Junho, na redacção que lhes foi dada pela Lei 50/99, de 24 de Julho.
2 - Os subscritores da Caixa Geral de Aposentações, ou seja, no caso que nos ocupa, os eleitos locais que exercem funções em regime de permanência, mas não de exclusividade, mais concretamente os que exercem uma profissão liberal ou uma actividade privada remunerada (presentemente designadas por «funções remuneradas de natureza privada»), têm de contribuir, para a Caixa, para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência, em cada mês, com as quotas de 7,5 % e 2,5 %, «a descontar do total da remuneração que competir ao cargo exercido» (cf. n.º 1 do artigo único do Decreto-Lei 78/94, de 9 de Março, que revogou parcial e tacitamente o artigo 5.º do Estatuto da Aposentação).
Mas qual é o cargo exercido pelos eleitos locais que se reflecte no pedido de parecer? Face ao que anteriormente expusemos, é o de eleito local em regime de permanência, mas de não exclusividade, abarcando este último regime o exercício remunerado de funções de natureza privada.
E qual é o total da remuneração que compete ao exercício desses cargos nos moldes descritos? Face, também, ao que anteriormente expusemos, é o que resulta das disposições conjugadas dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 6.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º, ambos da Lei 29/87, de 30 de Junho, ou seja a totalidade da remuneração, cujo valor base é fixado por referência a determinada percentagem legal do vencimento base atribuído ao Presidente da República, depois reduzido a 50 %.
Resta finalizar afirmando que, para efeitos de aposentação, de acordo com o disposto no artigo 5.º do EA, no que concerne a descontos a efectuar para a Caixa, a incidência da quota deve recair sobre o valor base correspondente à totalidade da remuneração, também designado como ordenado, nos termos do artigo 6.º do EA, já que é esse valor que corresponde ao «total da remuneração que compet[e] ao cargo exercido».
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª O valor base das remunerações dos eleitos locais em regime de permanência que exercem funções remuneradas de natureza privada é fixado por referência a determinada percentagem legal do vencimento base atribuído ao Presidente da República, depois reduzido a 50 %, por força das disposições conjugadas dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 6.º e alínea b) do n.º 1, e n.º 3, do artigo 7.º, ambos da Lei 29/87, de 30 de Junho;
2.ª Os eleitos locais em regime de permanência, que exercem funções remuneradas de natureza privada, e que são subscritores da Caixa Geral de Aposentações, contribuem em cada mês com as quotas de 7,5 % para a aposentação e 2,5 % para efeito de pensão de sobrevivência, a descontar da totalidade da remuneração enunciada na conclusão anterior, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei 78/94, de 9 de Março.
Notas
(1) Ofício n.º 2827, de 5 de Maio de 2004, do Gabinete do Secretário da Administração Local, do XV Governo Constitucional, com entrada na Procuradoria-Geral da República no dia 10 seguinte.
(2) Datada de 29 de Abril de 2004.
(3) A qual não vem acompanhada de elementos que permitam alcançar com clareza a alteração da forma de agir da Caixa Geral de Aposentações.(4) Alterada, sucessivamente, pelas Leis n.os 97/89, de 15 de Dezembro; 1/91, de 10 de Janeiro; 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio; 64/93, de 28 de Agosto, 11/96, de 18 de Abril; 127/97, de 11 de Dezembro; 50/99, de 24 de Junho; 86/2001, de 10 de Agosto; 22/2004, de 17 de Junho, a qual, por força do seu artigo 2.º, entrou em vigor no dia imediato ao da sua publicação, com excepção do artigo 7.º, que reportou os seus efeitos a 1 de Outubro de 2003, e Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, que, segundo o respectivo sumário oficial, alterou o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais. Por sua vez, a Portaria 26/92, de 16 de Janeiro, estabeleceu a taxa contributiva a aplicar na determinação do montante das contribuições acrescidas a pagar pelos eleitos locais pela bonificação do tempo de serviço em caso de opção pelo regime geral de segurança social, nos termos dos n.os 1 a 3 do artigo 18.º-B da Lei 29/87, de 30 de Junho, na redacção dada pela Lei 11/91, de 17 de Maio.
(5) No que concerne aos membros das juntas de freguesia que exercem funções a tempo inteiro foi entretanto publicada a Lei 11/96, de 18 de Abril (regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia), cujos artigos 1.º a 4.º foram, depois, revogados pelo artigo 100.º da Lei 169/99, de 18 de Setembro, que estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento dos órgãos municipais e das freguesias. O artigo 26.º deste último diploma, sob a epígrafe «Regime de funções» dispõe:
«Os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de tempo inteiro ou de meio tempo nos termos dos artigos seguintes», não prevendo a lei, para estes eleitos locais, os regimes de exclusividade ou de não exclusividade. Seguidamente, o artigo 27.º dispõe sobre as funções a tempo inteiro e a meio tempo, e o artigo 28.º regula a repartição do regime de funções.
Anote-se, por fim, que o artigo 11.º da Lei 11/96 manda aplicar «subsidiariamente aos eleitos para órgãos das juntas de freguesia, com as necessárias adaptações, as normas da Lei 29/87, de 30 de Junho».
(6) No que concerne aos membros das juntas de freguesia, o artigo 5.º da Lei 11/96, de 18 de Abril, dispõe:
«Artigo 5.º
(Remuneração)
1 - O valor base da remuneração do presidente da junta de freguesia em regime de permanência é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República de acordo com os escalões seguintes:a) Freguesias com mais de 20000 eleitores - 25 %;
b) Freguesias com mais de 10000 e menos de 20000 eleitores - 22 %;
c) Freguesias com mais de 5000 e menos de 10000 eleitores - 19 %;
d) Freguesias com menos de 5000 eleitores - 16 %.
2 - Nos casos previstos no artigo 4.º, mantém-se o valor da remuneração do presente artigo.
3 - A remuneração prevista no n.º 1 deste artigo não acumula com o abono previsto no artigo 7.º» (7) O exercício de funções abrangido pelas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei 29/87, de 30 de Junho, não cabe no objecto do parecer.
(8) «Inelegibilidades, incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos órgãos das autarquias locais: considerações gerais», CEFA Centro de Estudos e Formação Autárquica, Coimbra, 1990, pp. 23 e segs.
(9) Acórdão 96/2005/T.Const. - Processo 682/2002, de 23 de Fevereiro de 2005, Diário da República, 2.ª série, n.º 63, de 31 de Março de 2005, já referenciado no Parecer 109/2003, de 21 de Abril de 2005, inédito.
(10) Neste ponto, acompanharemos de perto o Parecer 165/2003, de 26 de Fevereiro de 2004, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 10 de Abril de 2004, citado muito recentemente no Parecer 100/2005, de 19 de Janeiro de 2006.
(11) Ilídio Das Neves, Direito à Segurança Social, Coimbra Editora, Coimbra, 1996, p. 805.
(12) João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, 2.º volume, Almedina, Coimbra, 1988, p. 1056, entende que a aposentação é antes de mais uma "instituição de previdência", mas dada a sua natureza jurídica complexa, é também, uma "modalidade de desocupação de lugares e reflexamente modalidade de extinção da relação jurídica de emprego", "pena disciplinar expulsiva", e "situação jurídica", como conjunto que é de direitos, deveres e incompatibilidades.
(13) Rectificado por Declaração publicada no Diário da República, 1.ª série, de 13 de Janeiro de 1973, e alterado pelo Decreto-Lei 508/75, de 20 de Setembro, Decreto-Lei 543/77, de 31 de Dezembro, Decreto-Lei 191-A/79, de 25 de Junho, Decreto-Lei 75/83, de 8 de Fevereiro, 101/83, de 18 de Fevereiro, Decreto-Lei 214/83, de 25 de Maio, Decreto-Lei 182/84, de 28 de Maio, Decreto-Lei 198/85, de 25 de Junho, Decreto-Lei 20-A/86, de 13 de Fevereiro, Decreto-Lei 215/87, de 29 de Maio, Lei 30-C/92, de 28 de Dezembro, Lei 75/93, de 20 de Dezembro, Decreto-Lei 78/94, de 9 de Março, Decreto-Lei 180/94, de 29 de Junho, Decreto-Lei 223/95, de 8 de Setembro, Decreto-Lei 28/97, de 23 de Janeiro, Decreto-Lei 241/98, de 7 de Agosto, Decreto-Lei 503/99, de 20 de Novembro, Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro, Decreto-Lei 8/2003, de 18 de Janeiro, Decreto-Lei 108/2003, de 4 de Junho, Lei 1/2004, de 15 de Janeiro, Decreto-Lei 179/2005, de 2 de Novembro, e Lei 60/2005, de 29 de Dezembro. Para uma visão geral do diploma, com anotações aos respectivos artigos, cf. António José Simões de Oliveira, Estatuto da Aposentação Anotado e Comentado, Atlântida Editora, Coimbra, 1973, e José Cândido de Pinho, Estatuto da Aposentação.
Anotado - Comentado - Jurisprudência, Almedina, Coimbra, 2003.
(14) Idem, p. 1055.
(15) Cf. Entrada «Aposentação», no Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. I, 2.ª edição, Lisboa, 1990, pp. 401 e segs.
(16) João Alfaia, ob. cit., p. 1070.
(17) Segundo o n.º 2 deste normativo, «[o] disposto no número anterior não é aplicável: a) Aos que apenas se obriguem a prestar a qualquer entidade pública certo resultado do seu trabalho desempenhado com autonomia e prévia estipulação da remuneração; b) Aos que devam ser aposentados por entidades diferentes da Caixa».(18) Anote-se, com algum interesse, que o artigo 18.º da Lei 29/87, tinha por epígrafe «Contagem do tempo de serviço e reforma antecipada», o artigo 18.º-A «Suspensão da reforma antecipada», o 18.º-B «Termos de bonificação do tempo de serviço», o 18.º-C «Aumento para efeitos de aposentação» e o artigo 18.º-D «Bonificação de pensões». Porém, estes preceitos foram revogados pelo n.º 3 do artigo 6.º da Lei 52-A/005, de 10 de Outubro.
(19) O itálico é da nossa lavra.
(20) De acordo com o n.º 2 do artigo 1.º da Lei 4/85, de 9 de Abril, que estabelece a remuneração dos titulares dos cargos políticos, na redacção que lhe foi dada pela Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, são titulares de cargos políticos para efeitos da mesma lei: «a) O Presidente da República; b) Os membros do Governo; c) Os deputados à Assembleia da República; d) Os representantes da República nas Regiões Autónomas; e) Os membros do Conselho de Estado». E de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo «[s]ão equiparados a titulares de cargos políticos para os efeitos da presente lei os juízes do Tribunal Constitucional.» (21) O já referido artigo 10.º da Lei 52-A/2005, considera titulares de cargos políticos «para efeitos da presente lei» os eleitos locais em regime de tempo inteiro, numa redacção que não parece a mais feliz, na medida em que o Estatuto dos Eleitos Locais continua a optar pelas figuras dos regimes de permanência e de meio tempo.(22) A redacção do n.º 1 encontra-se parcial e tacitamente revogada pelo n.º 1 do artigo único do Decreto-Lei 78/94, de 9 de Março, que estatui:
«I - Os descontos para a aposentação e para efeito da pensão de sobrevivência, estabelecidos pelo Decreto-Lei 40-A/85, de 11 de Fevereiro, passam a ser, respectivamente, de 7,5 % e 2,5 %».
(23) No primitivo diploma que regulou as aposentações dos empregados públicos, criou a Caixa Geral de Aposentações e estabeleceu o quadro do seu pessoal - Decreto 16:669, de 27 de Março de 1929 - , o artigo 22.º dispunha que «[o]s subscritores da C. G. A. contribuirão directamente com uma cota mensal de 3 por cento, do vencimento que auferirem». Por sua vez, no Decreto-Lei 26:503, de 6 de Abril de 1936, que promulgou diversas disposições acerca de aposentações, o artigo 2.º dispunha que «[o]s indivíduos nas condições do artigo anterior serão obrigatoriamente inscritos na Caixa Geral de Aposentações e contribuirão mensalmente com a cota de 4 por cento, calculada sobre a totalidade do vencimento que competir ao cargo que exercerem».
(24) João Alfaia, ob. cit., p. 959.
(25) Ibidem.
(26) Ob. cit., pp. 738-742.
(27) Cf., neste sentido, José Cândido de Pinho, Estatuto da Aposentação, Anotado, Comentado, Jurisprudência, Livraria Almedina, Coimbra, 2003, p. 33.
(28) Ob.cit., p. 738.
(29) Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 9.ª edição (reimpressão), pp. 761-768.
(30) Ob. cit., p. 739.
(31) Ibidem, p. 740.
(32) Cf. João Alfaia, ob. cit., p. 742.
(33) Paulo Veiga e Moura, Função Pública, Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1.º volume, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, p.266.
(34) Cf., Função Pública, Legislação - Regime Geral, Actualizada e Anotada, 1.ª edição, Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, p. 390.
(35) Ob. cit., pp. 37 e segs.
(36) Estatuto Remuneratório da Função Pública, Livraria Arnado, 1991, p. 24.(37) Manual de Direito Administrativo, volume I, Almedina, Coimbra, 1994, pp.
649 e segs.
(38) De 17 de Junho de 2004, que nesta matéria vimos acompanhando de perto.
(39) Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume II, entrada «cargo», Coimbra Editora, 1990, pp. 231 e segs.
(40) Ob. cit., p. 28. Sobre a questão, ver, também, ANTÓNIO JOSÉ SIMÕES DE OLIVEIRA, ob. cit., p. 32.
(41) Cf., neste sentido o Acórdão do STA, de 26 de Novembro de 1985, e demais jurisprudência nele citada, Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, ano XXV, Março de 1986, n.º 291, pp. 354-358.
(42) Cf. a 2.ª conclusão do Parecer 109/2003, de 21 de Abril de 2005, inédito.
O itálico é da nossa autoria.
Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 2 de Março de 2006.
José Adriano Machado Souto de Moura - José António Barreto Nunes (relator) - José Luís Paquim Pereira Coutinho - Alberto Esteves Remédio - João Manuel da Silva Miguel - Mário António Mendes Serrano - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Manuel Pereira Augusto de Matos.
(Este parecer foi homologado por despacho de S. Excelência o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, de 4 de Março de 2008.)
Está conforme.
Lisboa, 17 de Março de 2008. - O Secretário, Carlos José de SousaMendes.
