Docente - Escola profissional - Sistema de segurança social
Caixa Geral de Aposentações - Princípio da igualdade
1.ª Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 32.º do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, e 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei 321/88, de 22 de Setembro, os docentes das escolas profissionais privadas que tenham iniciado funções antes de 31 de Dezembro de 2005, encontram-se abrangidos pelo regime de protecção previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações.
2.ª Os docentes das escolas profissionais públicas que tenham iniciado funções até àquela data encontram-se igualmente abrangidos pelo regime previdencial da Caixa Geral de Aposentações (artigos 2.º, n.º 3, do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, e 119.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei 139-A/90, de 28 de Abril).
3.ª O pessoal docente das escolas profissionais (privadas e públicas) que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social (cf. artigo 2.º, n.º 2, da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro).
Sr. Secretário de Estado da Segurança Social:
Excelência:
1 - Dignou-se V. Ex.ª colocar à apreciação do Conselho Consultivo a questão de saber qual o regime de segurança social por que devem ser abrangidos os docentes das escolas profissionais (ver nota 1).
Sobre a questão, "tem havido divergência de posicionamento técnico" entre a Direcção-Geral da Segurança Social, da Família e da Criança e a Caixa Geral de Aposentações, cada uma delas a defender "que a respectiva legislação determina o enquadramento deste grupo sócioprofissional" (ver nota 2). Como se reconhece no expediente que acompanha a consulta, a mesma "deixou de ter uma significativa expressão dado que, para o futuro, nos termos do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, o pessoal que iniciar funções depois de 1 de Janeiro é obrigatoriamente inscrito no regime geral de segurança social"; apesar disso, "importa resolver as situações pendentes" (ver nota 3).
Cumpre emitir parecer.
2 - Nas suas linhas gerais, as posições das entidades envolvidas são as seguintes:
2.1 - A Direcção-Geral da Segurança Social, da Família e da Criança (DGSSFC) defende que "os docentes das escolas profissionais são abrangidos pelo regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, tendo em conta a caracterização efectuada pelo Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, atendendo-se em particular à classificação efectuada por este diploma quanto à natureza dos referidos estabelecimentos (n.º 2 do artigo 2.º).
"Para o efeito, é tomado em linha de conta o facto de o legislador mesmo em relação às escolas profissionais públicas ter definido (n.º 1 do artigo 26.º) como regra, que o pessoal docente deve ser contratado em regime de contrato individual de trabalho, o que [...] permite concluir que, por maioria de razão, deve ser este o regime aplicável à contratação de docentes de escolas profissionais privadas. Aliás, o mesmo entendimento parece resultar, igualmente, da conjugação dos artigos 12.º e 16.º, quer quanto à definição dos perfis adequados à função, quer quanto à competência para a contratação e selecção, por parte da entidade proprietária da escola. (ver nota 4)
2.2 - A Caixa Geral de Aposentações (CGA) sustenta que "os docentes das escolas profissionais, públicas e privadas, têm direito de inscrição na CGA, entendimento, aliás, que há muito vem sendo aplicado uniformemente (designadamente a cerca de 100 escolas profissionais privadas), sem qualquer contestação" (ver nota 5).
E justifica:
"2 - Com efeito, é inquestionável que o quadro legal vigente visa a aproximação dos professores do ensino particular e cooperativo com os do ensino oficial, pelo que estabelece um único regime previdencial, em matéria de pensões, para o pessoal docente: o da Caixa Geral de Aposentações.
De facto, quer o pessoal docente que se encontra vinculado ao Estado em regime de direito público que confere a qualidade de funcionário ou agente administrativo, quer o que se encontra vinculado a estabelecimentos de ensino particular e cooperativo ao abrigo do regime do contrato individual de trabalho, tem direito a inscrição na CGA: o primeiro pelo artigo 1.º do Estatuto da Aposentação e o segundo pelos Decretos-Leis n.os 321/88, de 22 de Setembro (ensino não superior) e 327/85, de 8 de Agosto (ensino superior).
3 - No que respeita ao pessoal docente das escolas profissionais privadas, é certo que o facto de se tratar de escolas profissionais - e não de ensino básico e secundário - impede a aplicação directa e imediata a estes docentes do regime previsto no Decreto-Lei 321/88, de 22 de Setembro, cujo âmbito se limita aos docentes deste tipo de ensino.
No entanto, a equivalência de graus de ensino (artigo 6.º do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro), a aplicação subsidiária do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, não superior (artigo 32.º do mesmo diploma) e o facto de o âmbito de aplicação pessoal do Decreto-Lei 321/88 ser o abrangido pelo EEPC (artigo 1.º do Decreto-Lei 179/90, de 5 de Junho) determinam, sem margem para dúvidas, a aplicação do Decreto-Lei 321/88, de 22 de Setembro, ao pessoal docente das escolas profissionais privadas.
4 - Quanto ao pessoal docente das escolas profissionais públicas: aparentemente está excluído quer do âmbito do artigo 1.º do Estatuto da Aposentação - o referido pessoal não é funcionário público nem agente administrativo - quer do âmbito do Decreto-Lei 321/88, de 22 de Setembro - as escolas profissionais não são estabelecimentos de ensino particular ou cooperativo, mas sim estabelecimentos públicos de ensino secundário (artigo 2.º do Decreto-Lei 4/98).
O certo, porém, é que a eventual não aplicação a este pessoal do regime de previdência da função pública conduziria, por um lado, a uma injustificável negação dos fundamentos que levaram o legislador a abranger pelo Estatuto da Aposentação todo o pessoal docente e, por outro, à conclusão absurda de o pessoal docente das escolas profissionais privadas gozar do regime previdencial do funcionalismo público em matéria de pensões e não ser dado idêntico tratamento ao pessoal docente das escolas profissionais públicas.
Em todo o caso, a verdade é que o disposto no artigo 2.º, n.º 3, do Decreto-Lei 4/98 dissipa quaisquer dúvidas, pois manda aplicar às escolas profissionais públicas toda a legislação aplicável aos estabelecimentos públicos de ensino secundário, como é designadamente o caso do Estatuto da Carreira Docente (aprovado pelo Decreto-Lei 139-A/90, de 28 de Abril, na redacção introduzida pelos Decretos-Leis 105/97, de 29 de Abril e 1/98, de 2 de Janeiro), que determina, no seu artigo 119.º, a aplicação ao pessoal docente dos Estatutos da Aposentação e das Pensões de Sobrevivência.
É, pois, inquestionável que o legislador pretendeu aplicar aos docentes das escolas profissionais públicas o regime do ensino público secundário, designadamente o regime de previdência do funcionalismo público." (ver nota 6)
3 - A matéria relativa a ensino tem na Constituição da República Portuguesa dois momentos privilegiados de referência.
No domínio dos direitos, liberdades e garantias pessoais (epígrafe do capítulo I do título II), o artigo 43.º (liberdade de aprender e ensinar) garante a liberdade da aprender e ensinar, bem como o direito de criação de escolas particulares e cooperativas (n.os 1 e 4).
Este último direito - que "consiste essencialmente na liberdade de entidades privadas e cooperativas fundarem estabelecimentos de ensino, sem impedimentos e sem necessidade de autorização estadual" (ver nota 7) - abrange naturalmente as escolas profissionais.
No campo dos direitos e deveres culturais (capítulo III do título III), o artigo 74.º (ensino) dispõe no n.º 2 que, na realização da política de ensino incumbe designadamente ao Estado "[i]nserir as escolas nas comunidades que servem e estabelecer a interligação do ensino e das actividades económicas, sociais e culturais" [alínea f)].
O artigo 75.º (ensino público, particular e cooperativo) prescreve que o Estado criará uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população (n.º 1) e reconhece e fiscaliza o ensino particular e cooperativo, nos termos da lei (n.º 2).
O sistema de ensino - no sentido que a expressão assume nos artigos 76.º, n.º 1, e 164.º, alínea i) - compreende todas as escolas de todos os graus, públicas, particulares e cooperativas, votadas, no âmbito definido pelos artigos 74.º a 77.º, à satisfação e garantia da liberdade e do direito à educação (ver nota 8).
No plano infra-constitucional, o quadro geral do sistema educativo consta da Lei 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo) (ver nota 9).
O sistema educativo "é o conjunto de meios pelo qual de concretiza o direito à educação", desenvolvendo-se "segundo um conjunto organizado de estruturas e de acções diversificadas, por iniciativa e sob responsabilidade de diferentes instituições e entidades públicas, particulares e cooperativas" (artigo 1.º, n.os 2 e 3, da Lei 46/86).
De acordo com o artigo 4.º desta lei, o sistema educativo compreende a educação pré-escolar, a educação escolar e a educação extra-escolar (n.º 1); a educação escolar compreende os ensinos básico, secundário e superior, integra modalidades especiais e inclui actividades de ocupação de tempos livres (n.º 3).
O ensino básico é universal, obrigatório e gratuito e tem a duração de nove anos, terminando a obrigatoriedade da sua frequência aos 15 anos de idade (artigo 6.º, n.os 1 e 4).
Ao ensino básico segue-se o ensino secundário, que tem por objectivos, designadamente, assegurar o desenvolvimento intelectual e o aprofundamento de conhecimentos que constituam suporte cognitivo e metodológico apropriado para o eventual prosseguimento de estudos e para a inserção na vida activa [alínea a)] e favorecer a orientação e formação profissional dos jovens, através da preparação técnica e tecnológica, com vista à entrada no mundo do trabalho [alínea f), como a anterior, do artigo 9.º].
O artigo 10.º da Lei 46/86 dispõe sobre a organização do ensino secundário:
"Artigo 10.º
Organização
1 - Têm acesso a qualquer curso do ensino secundário os que completarem com aproveitamento o ensino básico.
2 - Os cursos do ensino secundário têm a duração de três anos.
3 - O ensino secundário organiza-se segundo formas diferenciadas, contemplando a existência de cursos predominantemente orientados para a vida activa ou para o prosseguimento dos estudos, contendo todas elas componentes de formação de sentido técnico, tecnológico e profissionalizante e de língua e cultura portuguesas adequadas à natureza dos diversos cursos.
4 - ...
5 - A conclusão com aproveitamento do ensino secundário confere direito à atribuição de um diploma, que certificará a formação adquirida e, nos casos dos cursos predominantemente orientados para a vida activa, a qualificação obtida para efeitos do exercício de actividades profissionais determinadas.
6 - ...
7 - Podem ser criados estabelecimentos especializados destinados ao ensino e prática de cursos de natureza técnica e tecnológica ou de índole artística."
A formação profissional constitui uma das modalidades especiais de educação escolar [artigo 19.º, n.º 1, alínea b)], sendo-lhe dedicado o artigo 22.º da Lei de Bases:
"Artigo 22.º
Formação profissional
1 - A formação profissional, para além de complementar a preparação para a vida activa iniciada no ensino básico, visa uma integração dinâmica no mundo do trabalho pela aquisição de conhecimentos e de competências profissionais, por forma a responder às necessidades nacionais de desenvolvimento e à evolução tecnológica.
2 - Têm acesso à formação profissional:
a) Os que tenham concluído a escolaridade obrigatória;
b) Os que não concluíram a escolaridade obrigatória até à idade limite desta;
c) Os trabalhadores que pretendam o aperfeiçoamento ou a reconversão profissionais.
3 - ...
4 - A formação profissional estrutura-se por forma a desenvolver acções de:
a) Iniciação profissional;
b) Qualificação profissional;
c) Aperfeiçoamento profissional;
d) Reconversão profissional
5 - A organização de cursos de formação profissional deve adequar-se às necessidades conjunturais nacionais e regionais de emprego, podendo integrar módulos de duração variável e combináveis entre si, com vista à obtenção de níveis profissionais sucessivamente mais elevados.
6 - O funcionamento dos cursos e módulos pode ser realizado segundo formas institucionais diversificadas, designadamente:
a) Utilização de escolas de ensino básico e secundário;
b) Protocolos com empresas e autarquias;
c) Apoios a instituições e iniciativas estatais e não estatais;
d) Dinamização de acções comunitárias e de serviços à comunidade;
e) Criação de instituições específicas.
7 - A conclusão com aproveitamento de um módulo ou curso de formação profissional confere direito à atribuição da correspondente certificação.
8 - ..."
A formação profissional pretende ser uma resposta alternativa ao esquema de formação desenvolvido na escola tradicional e, sem prejuízo da equivalência entre as diversas vias do ensino secundário, "tenta desenvolver uma instituição escolar de tipo novo, mais flexível, mais respondente às necessidades e possibilidades dos indivíduos e das actividades ocupacionais" (ver nota 10).
Recentemente, o Decreto-Lei 74/2004, de 26 de Março, veio estabelecer os princípios orientadores da organização e da gestão curricular, bem como da avaliação das aprendizagens, ao nível secundário de educação.
Numa óptica de revisão curricular deste nível de educação, "introduzem-se modificações importantes", com destaque para os cursos que integram a oferta formativa do ensino secundário e para princípios orientadores como o da permeabilidade entre cursos (de modo a permitir a reorientação do percurso escolar) (ver nota 11).
Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei 74/2004, o ensino secundário compreende cursos científico-humanísticos (vocacionados para o prosseguimento de estudos de nível superior), cursos tecnológicos (orientados na dupla perspectiva da inserção no mercado de trabalho e do prosseguimento de estudos), cursos artísticos especializados e cursos profissionais (vocacionados para a qualificação inicial dos alunos, privilegiando a sua inserção no mundo do trabalho e permitindo o prosseguimento de estudos).
Merece igualmente menção o artigo 9.º, que consagra o já referido princípio da permeabilidade "entre cursos com afinidade de planos de estudos, com vista a facilitar ao aluno a alteração do seu percurso formativo e o prosseguimento de estudos noutro curso, no ano de escolaridade subsequente".
4 - No desenvolvimento do regime jurídico fixado na Lei de Bases do Sistema Educativo, veio a ser estabelecido o regime jurídico das escolas profissionais, hoje constante do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro (ver nota 12) (ver nota 13).
Este diploma está sistematizado em cinco capítulos:
Capítulo I, Objecto natureza e atribuições (artigos 1.º a 5.º);
Capítulo II, Disposições genéricas (artigos 9.º a 12.º) (ver nota 14);
Capítulo III, Escolas profissionais privadas (artigos 13.º a 23.º);
Capítulo IV, Escolas profissionais públicas (artigos 24.º a 29.º);
Capítulo IV (ver nota 15), Disposições transitórias e finais (artigos 30.º a 33.º).
O Decreto-Lei 4/98 tem por objecto o regime de criação, organização e funcionamento de escolas e cursos profissionais no âmbito do ensino não superior (artigo 1.º).
O artigo subsequente versa sobre a natureza e regime das escolas profissionais:
"Artigo 2.º
Natureza e regime
1 - As escolas profissionais são, salvo o disposto no número seguinte, estabelecimentos privados de ensino.
2 - O Estado pode, subsidiariamente, criar escolas profissionais para assegurar a cobertura de áreas de formação ou de regiões do País não contempladas pela rede de escolas profissionais existentes.
3 - As escolas profissionais criadas nos termos do número anterior são estabelecimentos públicos de ensino secundário e regem-se pelo presente diploma, pela portaria de criação e demais legislação aplicável a estes estabelecimentos.
4 - As escolas profissionais privadas regem-se pelo presente diploma e pelos seus estatutos."
No desempenho da sua actividade, as escolas profissionais estão sujeitas à tutela científica, pedagógica e funcional do Ministério da Educação (artigo 3.º).
As escolas profissionais gozam de autonomia, desenvolvendo as suas actividades culturais, científicas, tecnológicas e pedagógicas de forma autónoma e sem outras limitações, para além das decorrentes da lei e do presente diploma (artigo 5.º).
Os cursos profissionais são cursos de nível secundário [cf. o artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei 4/98, preceito entretanto revogado pelo Decreto-Lei 74/2004, de 26 de Março, bem como o artigo 5.º, n.º 1, alínea d), deste segundo diploma (ver nota 16)].
O artigo 9.º do Decreto-Lei 4/98 estabelece um regime de equivalências entre as diversas vias do ensino secundário: são possíveis, respeitando os requisitos de creditação aplicáveis, transferências entre as várias vias de nível secundário, podendo os estudantes diplomados do ensino profissional prosseguir estudos no ensino superior.
A permeabilidade a que alude este artigo volta a ser explicitada, como já acentuámos (ver nota 17), no artigo 9.º do Decreto-Lei 74/2004.
Ainda no âmbito das disposições genéricas, merece referência o artigo 12.º, sobre pessoal docente:
"Artigo 12.º
Pessoal docente
1 - A selecção do pessoal docente rege-se pelo princípio da adequação dos perfis dos candidatos às exigências profissionais previamente definidas.
2 - Para a docência da componente de formação técnica deve ser dada preferência a formadores que tenham uma experiência profissional ou empresarial efectiva.
3 - Para a docência das componentes de formação sócio-cultural e científica, os professores e os formadores devem possuir as habilitações legalmente exigidas para os graus correspondentes do ensino secundário regular."
4.1 - Vejamos, em aspectos relevantes, qual o regime jurídico das escolas profissionais privadas.
O regime de funcionamento obedece a dois princípios básicos: o respeito pela liberdade de iniciativa e a comparticipação estatal nas despesas com os cursos de manifesto interesse público (ver nota 18).
O artigo 13.º dispõe sobre o regime de criação: as escolas profissionais privadas podem ser livremente criadas por pessoas singulares, bem como por pessoas colectivas, isoladamente ou em associação (n.º 1); na criação de escolas em associação podem participar pessoas colectivas de natureza pública (n.º 2); podem ainda criar escolas profissionais outros Estados e organizações internacionais de que Portugal faça parte, quando tal resulte de acordos celebrados, do princípio da reciprocidade ou dos tratados constitutivos das referidas organizações (n.º 3).
As escolas profissionais privadas carecem de autorização prévia de funcionamento por parte do Ministro da Educação (artigo 14.º, n.º 1), a qual confere às pessoas colectivas de direito privado proprietárias de escolas profissionais o gozo das prerrogativas das pessoas colectivas de utilidade pública, desde que o respectivo fim ou objecto seja exclusivamente o ensino profissional (artigo 14.º, n.º 4) (ver nota 19).
As escolas profissionais privadas organizam-se e funcionam de acordo com os respectivos estatutos, que definem, nomeadamente, os seus objectivos, estrutura orgânica, competência dos diversos órgãos e forma de designação e de substituição dos seus titulares (artigo 15.º, n.º 1); a estrutura orgânica deve distinguir órgãos de direcção, incluindo obrigatoriamente uma direcção técnico-pedagógica, e órgãos consultivos (artigo 15.º, n.º 2).
Entre os órgãos das escolas profissionais privadas, o Decreto-Lei 4/98 refere a entidade proprietária, a quem compete, designadamente, representar a escola, dotá-la de estatutos, assegurar a sua gestão e as condições necessárias ao seu funcionamento e contratar o pessoal que presta serviço na instituição [alíneas a), b), c), d), e) e j) do n.º 1 do artigo 16.º], sendo que a selecção do pessoal docente deverá obedecer ao disposto no transcrito artigo 12.º
As escolas profissionais privadas podem candidatar-se a comparticipação pública nas despesas inerentes aos cursos profissionais que organizem (artigo 19.º, n.º 1), bem como celebrar contratos-programa com o Estado que possibilitem aos alunos a frequência dos cursos profissionais em condições idênticas àquelas em que frequentariam o ensino secundário (artigo 20.º, n.º 1).
Merece, enfim, menção o artigo 32.º (normas subsidiárias) do Decreto-Lei 4/98, onde se prevê que, ao que não se encontra expressamente regulado neste diploma relativamente às escolas profissionais privadas, "aplicar-se-á, subsidiariamente, com as devidas adaptações, o estabelecido no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, não superior" (ver nota 20) (ver nota 21).
4.2 - É mais circunscrita a normação relativa às escolas profissionais públicas constante do Decreto-Lei 4/98.
São criadas através de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Educação, podendo resultar da transformação de estabelecimentos de ensino e formação já existentes (artigo 24.º).
A organização e o funcionamento das escolas profissionais públicas são definidos pela portaria de criação e demais legislação aplicável aos estabelecimentos de ensino secundário (artigo 25.º).
Sobre pessoal dispõe o artigo 26.º:
"Artigo 26.º
Pessoal
1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 4, o recrutamento, a colocação e o exercício das funções dos docentes das escolas profissionais públicas regem-se pela legislação aplicável ao pessoal docente dos restantes estabelecimentos públicos de ensino secundário.
2 - Ao pessoal não docente das escolas profissionais públicas aplica-se o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública.
3 - ...
4 - Para leccionação das disciplinas da componente de formação técnica, tecnológica, artística e prática podem as escolas profissionais públicas recrutar formadores a tempo parcial, através de contrato a termo ou de prestação de serviço, dando-se preferência a formadores que tenham experiência profissional ou empresarial efectiva.
5 - ...
6 - ..." (ver nota 22)
5 - Feito o enquadramento das escolas profissionais no sistema educativo, é altura de abordar a vertente relativa à segurança social.
Inserido nos direitos e deveres económicos (capítulo II do título III), o artigo 63.º da Constituição, com a epígrafe segurança social e solidariedade, prescreve que todos têm direito à segurança social (n.º 1), incumbindo ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado (n.º 2), destinado a proteger os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho (n.º 3).
Afirma-se que o direito à segurança social é "um verdadeiro direito de cidadania" (ver nota 23), "um típico direito positivo" e que, neste domínio, "a principal incumbência do Estado consiste na organização do sistema de segurança social" (ver nota 24).
A Lei 32/2002, de 20 de Dezembro, ora vigente, define, nos termos previstos na Constituição, as bases gerais em que assenta o sistema de segurança social, bem como as atribuições prosseguidas pelas instituições de segurança social e a articulação com entidades particulares de fins análogos (artigo 1.º).
Entre os objectivos do sistema de segurança social figura o de garantir a concretização do direito à segurança social [artigo 4.º, alínea a)].
O artigo 5.º enuncia a composição do sistema:
"Artigo 5.º
Composição do sistema
1 - O sistema de segurança social abrange o sistema público de segurança social, o sistema de acção social e o sistema complementar.
2 - O sistema público de segurança social compreende o subsistema previdencial, o subsistema de solidariedade e o subsistema de protecção familiar.
3 - O sistema de acção social é desenvolvido por instituições públicas, designadamente pelas autarquias, e por instituições particulares sem fins lucrativos.
4 - O sistema complementar compreende regimes legais, regimes contratuais e esquemas facultativos."
Os princípios gerais do sistema são referidos no artigo 6.º (universalidade, igualdade, solidariedade, equidade social, diferenciação positiva, subsidiariedade social, inserção social, coesão geracional, primado da responsabilidade pública, complementaridade, unidade, descentralização, participação, eficácia, conservação dos direitos adquiridos e em formação, garantia judiciária e informação) e explicitados nos artigos subsequentes (artigos 7.º a 23.º).
Compete ao Estado garantir a boa administração do sistema público de segurança social e do sistema de acção social, bem como assegurar uma adequada e eficaz regulação, supervisão prudencial e fiscalização do sistema complementar (artigo 24.º).
O sistema público de segurança social visa garantir aos respectivos beneficiários o direito a determinados rendimentos traduzidos em prestações sociais exigíveis administrativa e judicialmente (artigo 26.º, n.º 1) e compreende, como consta do n.º 2 do artigo 5.º, o subsistema previdencial, o subsistema de solidariedade e o subsistema de protecção familiar.
O subsistema previdencial visa garantir prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho, perdido em consequência da verificação das eventualidades legalmente previstas (artigo 27.º), que são a doença, a maternidade, paternidade e adopção, o desemprego, os acidentes de trabalho e doenças profissionais, a invalidez, a velhice e a morte (artigo 29.º, n.º 1).
São abrangidos obrigatoriamente no âmbito do subsistema previdencial, na qualidade de beneficiários, os trabalhadores por conta de outrem, ou legalmente equiparados, e os trabalhadores independentes (artigos 28.º, n.º 1, e 32.º, n.º 1).
Em conformidade com o princípio da contributividade, o sistema previdencial deve ser fundamentalmente auto financiado, tendo por base uma relação sinalagmática directa entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações (artigo 30.º). São obrigados a contribuir para os regimes de segurança social os beneficiários e, no caso de exercício de actividade profissional subordinada, as respectivas entidades empregadoras (artigo 45.º).
De acordo com o artigo 31.º (regimes abrangidos), o subsistema previdencial abrange o regime geral de segurança social aplicável à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores independentes, os regimes especiais e regimes de inscrição facultativa (n.º 1); sem prejuízo do disposto no artigo 124.º, o sistema público de segurança social integra os trabalhadores e as entidades patronais, respectivamente como beneficiários e contribuintes, que por ele não se encontram ainda abrangidos, em termos a definir por lei (n.º 2). Integrado nas disposições finais, o referido artigo 124.º, com a epígrafe regimes da função pública, dispõe que os "regimes de protecção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes do sistema de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuições das prestações" (ver nota 25).
O subsistema de solidariedade destina-se a assegurar, com base na solidariedade de toda a comunidade, direitos essenciais por forma a prevenir e a erradicar situações de pobreza e de exclusão e a promover o bem-estar e a coesão sociais, bem como a garantir prestações em situações de comprovada necessidade pessoal ou familiar, não incluídas no subsistema previdencial (artigo 50.º, n.º 1). Abrange o regime não contributivo, o regime especial de segurança social das actividades agrícolas, os regimes transitórios ou outros formalmente equiparados a não contributivos e o rendimento social de reinserção (artigo 54.º).
O subsistema de protecção familiar visa assegurar a compensação de encargos familiares acrescidos quando ocorram as eventualidades legalmente previstas (artigo 61.º).
Para além do sistema público de segurança social, o sistema de segurança social abrange ainda o sistema de acção social (artigos 82.º a 93.º) e o sistema complementar (artigos 94.º a 106.º) (ver nota 26). O financiamento do sistema de segurança social está regulado nos artigos 107.º a 114.º e a respectiva organização nos artigos 115.º a 120.º
Refira-se, quanto a este último aspecto, que a estrutura orgânica do sistema compreende serviços integrados na administração directa do Estado e instituições de segurança social, que são pessoas colectivas de direito público, integradas na administração indirecta do Estado (artigo 115.º, n.º 1).
6 - Vejamos em que se traduzem os regimes de protecção social da função pública de que continua a falar o artigo 124.º da Lei 32/2002, de 20 de Dezembro.
6.1 - O sistema de protecção social da função pública engloba vários regimes, contributivos e não contributivos, que asseguram de forma sectorial a protecção social dos funcionários e agentes, no conjunto das eventualidades, com excepção do desemprego (ver nota 27).
O sistema comporta essencialmente quatro áreas de protecção (ver nota 28):
a) O regime contributivo de protecção previdencial, que é gerido pela Caixa Geral de Aposentações e assegura protecção nas eventualidades velhice, invalidez e morte;
b) O regime contributivo de protecção sanitária, sem prestação directa de cuidados de saúde, que é gerido pela Direcção-Geral da Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE);
c) O regime de protecção não contributiva de base administrativa, que garante a protecção através dos próprios serviços e organismos administrativos, nuns casos, mediante a concessão de prestações (prestações familiares e subsídio por morte), noutros, através do regime jurídico de faltas ou de licenças sem perda de vencimento;
d) Regimes especiais de pensões, em que avultam as particularidades da protecção assegurada aos militares e equiparados.
É sobre o regime de protecção previdencial gerido pela CGA (uma das entidades envolvidas no dissídio que originou a consulta) que, face ao objecto do parecer, incidirá predominantemente a nossa atenção.
A Caixa Geral de Aposentações é, desde 1929, a entidade responsável pela gestão, em matéria de pensões, do regime de segurança social dos funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exercem funções de trabalho subordinado na administração central, regional e local e noutras pessoas colectivas de direito público.
Nos termos do Estatuto da Aposentação - Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro (ver nota 29) - era obrigatória a inscrição como subscritor da Caixa dos funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exercessem funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na administração central, regional e local e de outras pessoas colectivas de direito público e recebessem ordenado, salário ou outra remuneração susceptível de pagamento de quota (artigos 1.º e 6.º).
Atente-se no teor do artigo 1.º do Estatuto da Aposentação (ver nota 30):
"Artigo 1.º
Inscrição
1 - São obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, neste diploma abreviadamente designada por Caixa, os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na administração central, local e regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota, nos termos do artigo 6.º
2 - O disposto no número anterior não é aplicável:
a) Aos que apenas se obrigam a prestar a qualquer entidade pública certo resultado do seu trabalho desempenhado com autonomia e prévia estipulação de remuneração;
b) Aos que devam ser aposentados por entidades diferentes da Caixa."
O artigo 6.º, para que remete o n.º 1, versa sobre o conceito de remuneração para os efeitos do Estatuto da Aposentação.
A idade máxima de inscrição é a que corresponda à possibilidade de o subscritor perfazer o mínimo de cinco anos de serviço até atingir o limite de idade fixado por lei para o exercício do respectivo cargo (artigo 4.º, n.º 1).
Sobre a quota para a aposentação dispõem o artigo 5.º do Estatuto da Aposentação e o artigo único, n.º 1, do Decreto-Lei 78/94, de 9 de Março. Sobre o desconto da quota rege o artigo 7.º daquele Estatuto (ver nota 31).
O regime jurídico da Caixa Geral de Aposentações consta do Decreto-Lei 277/93, de 10 de Agosto, onde a mesma é definida como "uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e com património próprio, que tem por escopo a gestão do regime de segurança social do funcionalismo público em matéria de pensões" (n.º 1 do artigo 1.º).
A Caixa dispõe de receitas próprias, fundamentalmente constituídas pelas quotas, em regra obrigatórias, pagas mensalmente pelos subscritores (beneficiários), por algumas pessoas colectivas de direito público com autonomia financeira, nos casos legalmente previstos, e pelas entidades de direito privado que a título excepcional se encontram abrangidas pela instituição (caso dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo).
Às contribuições dos subscritores e de entidades empregadoras, junta-se, no financiamento do regime de protecção previdencial gerido pela CGA, a contribuição do Estado, prevista no artigo 139.º do Estatuto da Aposentação, a qual deve ascender ao montante necessário para assegurar o equilíbrio financeiro da instituição.
6.2 - O quadro legal acabado de descrever foi recentemente objecto de alterações significativas.
Como dissemos há pouco (ver nota 32), tanto a anterior como a actual lei de bases gerais de segurança social previram a regulamentação dos regimes de protecção social da função pública por forma a convergirem com os regimes do sistema de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição de prestações (artigos 110.º da Lei 17/2000, de 20 de Agosto, e 124.º da Lei 32/2002, de 20 de Dezembro).
A adopção das medidas necessárias a alcançar a uniformização dos regimes de aposentação (condições e cálculo das pensões) dos funcionários e agentes e dos restantes trabalhadores por conta de outrem veio a ser levada a cabo pela Lei 60/2005, de 29 de Dezembro.
O legislador filia a concretização da anunciada convergência em razões de equidade e de justiça social, no desaparecimento progressivo dos motivos que estiveram na base da criação para os funcionários públicos de um regime de pensões autónomo e na necessidade de contrariar o desequilíbrio financeiro do sistema (ver nota 33).
O artigo 1.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, enuncia o objecto do diploma: "estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo de pensões".
O artigo subsequente prescreve:
"Artigo 2.º
Inscrição
1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.
2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social."
Até 31 de Dezembro de 2005, eram obrigatoriamente inscritos na CGA os funcionários e agentes da administração central, regional e local que recebessem ordenados, salários ou remunerações susceptíveis de pagamento de quota (artigo 1.º do Estatuto da Aposentação). Os funcionários e agentes inscritos até àquela data continuarão a beneficiar do regime de protecção previdencial gerido pela Caixa.
A partir de 1 de Janeiro de 2006, o pessoal admitido na função pública passa a ser obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social, ficando abrangido pelo regime de reforma dos trabalhadores do sector privado (artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro).
7 - O Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (ECD), aprovado pelo Decreto-Lei 139-A/90, de 28 de Abril (ver nota 34), dispõe no artigo 1.º que se aplica "aos docentes em exercício efectivo de funções nos estabelecimentos de educação ou ensino públicos" (n.º 1), sendo ainda aplicável, designadamente, aos docentes que exerçam funções no âmbito da educação extra-escolar e aos docentes em exercício efectivo de funções em estabelecimentos ou instituições de ensino dependentes ou sob tutela de outros ministérios (n.os 2 e 3).
No artigo 119.º, com a epígrafe aposentação, o ECD estabelece que ao pessoal docente se aplicam os Estatutos da Aposentação e das Pensões de Sobrevivência dos Funcionários e Agentes da Administração Pública.
Os docentes em exercício de funções nos estabelecimentos de educação dos ensino básico e secundário públicos beneficiam, pois, em relação à aposentação, do regime de protecção social dos demais funcionários e agentes da Administração Pública.
8 - O Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC), constante do Decreto-Lei 553/80, de 21 de Novembro (ver nota 35), rege o exercício da actividade dos estabelecimentos de ensino particular, com excepção das escolas de nível superior e das modalidades de ensino por aquele estatuto expressamente excluídas.
O pessoal docente do ensino particular (e cooperativo) beneficia, no domínio da segurança social, de regime próprio, cuja nota mais expressiva tem residido na admissão da sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações.
Esta admissão começou por se verificar no ensino superior.
Na verdade, o Decreto-Lei 327/85, de 8 de Agosto (ver nota 36), permitiu a inscrição do pessoal docente dos estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo na Caixa Geral de Aposentações e no Montepio dos Servidores do Estado (MSE).
A opção legislativa foi justificada na nota preambular, por um lado, pela circunstância de tais estabelecimentos de ensino prosseguirem fins paralelos aos do Estado no campo do ensino e da investigação científica; por outro, com a utilidade, para assegurar um mais elevado nível científico e pedagógico nas várias escolas, resultante da viabilização de uma efectiva mobilidade de docentes entre instituições de ensino superior do Estado e as suas congéneres privadas e cooperativas e vice-versa.
O diploma abrange os estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo, autorizados nos termos da lei e a cujos cursos seja concedido reconhecimento oficial pleno (artigo 1.º). O pessoal docente destes estabelecimentos passou a ser inscrito na CGA e no MSE, ficando abrangido pelas disposições do Estatuto da Aposentação e do Estatuto das Pensões de Sobrevivência (artigo 2.º, n.º 1) (ver nota 37).
Algum tempo depois, o Decreto-Lei 321/88, de 22 de Setembro, veio disciplinar a inscrição de pessoal docente do ensino não superior, particular e cooperativo, na Caixa Geral de Aposentações e no Montepio dos Servidores do Estado.
Também, neste caso, se invoca a natureza de interesse público das funções desempenhadas pelos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo no âmbito do sistema educativo, referindo-se, ademais, a circunstância de os docentes do ensino particular terem deixado de beneficiar de isenção do imposto profissional e o facto de o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei 553/80, de 21 de Dezembro, preconizar "a progressiva aproximação das situações dos professores do ensino particular e cooperativo e do ensino oficial, designadamente através de mecanismos tendentes à respectiva integração em carreira profissional comum" (ver nota 38).
O artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei 321/88 determinou que o "pessoal docente dos estabelecimentos de ensino não superior, particular e cooperativo, devidamente legalizados, será inscrito na Caixa Geral de Aposentações e no Montepio dos Servidores do Estado, ficando abrangido pelas disposições constantes dos respectivos estatutos em tudo o que não for contrariado pelo presente diploma".
Há, depois, um conjunto de disposições sobre a contagem do tempo de serviço e o cálculo do montante da pensão de aposentação, de cujo conhecimento se pode prescindir.
O artigo 8.º preceitua que os estabelecimentos em causa "ficam autorizados a celebrar acordos com a ADSE", destinados a fixar as condições em que o respectivo pessoal docente podia adquirir a qualidade de beneficiário da ADSE e gozar dos benefícios por esta assegurados.
Os derradeiros artigos versam sobre a dedução e remessa das quotizações legalmente fixadas e sua entrega à CGA e MSE (artigo 9.º) e sobre a participação dos estabelecimentos de ensino no financiamento do sistema (artigos 10.º e 11.º).
Com o Decreto-Lei 321/88, de 22 de Setembro, o direito às prestações nas eventualidades de velhice, invalidez e morte passou a ser reconhecido aos docentes do ensino não superior, particular ou cooperativo no âmbito da CGA e do MSE de acordo com as normas que regulam estas instituições.
Por seu turno, o regime das restantes prestações pecuniárias atribuídas no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, em cujo âmbito aquele pessoal docente se integrava - encargos familiares, incapacidade temporária por doença e maternidade, doença profissional e desemprego foi regulado pelo Decreto-Lei 179/90, de 5 de Junho, cujo artigo 3.º prescreve que os docentes dos estabelecimentos de ensino não superior, particular e cooperativo, "têm direito às prestações que integram o âmbito material do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem correspondentes às eventualidades de encargos familiares, de incapacidade temporária para o trabalho por motivo de doença e maternidade, de doença profissional e de desemprego".
Em suma, no campo da segurança social, o pessoal docente do ensino não superior, particular e cooperativo, encontra-se, nos termos referidos, sujeito a um regime misto: beneficia do regime de protecção previdencial gerido pela CGA quanto às eventualidades velhice, invalidez e morte; mantém-se no regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, quanto às demais eventualidades.
A articulação entre os dois regimes e os diplomas que os corporizam, por forma a conseguir-se uma actuação harmonizada dos organismos intervenientes, consta do Decreto-Lei 142/92, de 17 de Julho, que estabelece "regras de aplicação do regime geral de segurança social, quanto às prestações imediatas, e do regime da protecção social da função pública, quanto às prestações diferidas, aos docentes do ensino não superior particular e cooperativo".
9 - É altura de precisar, na sequência dos desenvolvimentos precedentes, qual o regime de protecção social dos docentes das escolas profissionais.
Como se acentuou, trata-se de uma questão datada - reporta-se a situações anteriores a 31 de Dezembro de 2005 -, uma vez que, nos termos do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, o pessoal que iniciar funções depois de 1 de Janeiro de 2006 é obrigatoriamente inscrito no regime geral de segurança social.
De acordo com o respectivo regime jurídico, constante do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, as escolas profissionais podem ser privadas ou públicas.
Importa analisar a resposta à consulta em função desta dicotomia.
9.1 - Comecemos pelas escolas profissionais privadas.
Resulta do artigo 2.º do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, que as escolas profissionais são, por regra, estabelecimentos privados de ensino (n.º 1). As escolas profissionais privadas regem-se pelo disposto no Decreto-Lei 4/98 e pelos estatutos (n.º 4 daquele artigo), que definem, nomeadamente, os seus objectivos, estrutura orgânica, competência dos diversos órgãos e forma de designação e de substituição dos seus titulares (artigo 15.º, n.º 1, do mesmo decreto-lei).
Entre os órgãos das escolas profissionais, privadas, o Decreto-Lei 4/98 refere a entidade proprietária, a quem compete, entre o mais, contratar o pessoal docente que presta serviço na escola.
Este decreto-lei, todavia, é omisso quanto ao regime de contratação aplicável, o que não acontecia com os diplomas que o antecederam.
Na verdade, o diploma que criou as escolas profissionais - o Decreto-Lei 26/89, de 21 de Janeiro - dispunha no artigo 14.º (comum às escolas privadas e públicas) que o recrutamento do pessoal docente era feito mediante contrato individual de trabalho, que em nenhum caso conferia aos particulares outorgantes a qualidade de funcionários ou agentes da administração. O Decreto-Lei 70/93, de 10 de Março, que lhe sucedeu, manteve no artigo 16.º o mesmo regime (n.os 1 e 2), esclarecendo ademais que o pessoal docente das escolas profissionais resultantes da transformação de instituições públicas existentes "mantém a situação jurídico-funcional em que exercia funções à data da referida transformação" (n.º 4).
O Decreto-Lei 4/98 não contém nas disposições genéricas ou nas relativas às escolas profissionais privadas disposição sobre o regime jurídico do pessoal docente destes estabelecimentos.
Não obstante a omissão, a contratação do pessoal docente por uma entidade privada, proprietária de uma escola profissional privada, há-de fazer-se pelos modos previstos no direito laboral, mormente mediante contrato individual de trabalho. Era este o regime previsto na versão inicial do artigo 26.º, n.º 1, do Decreto-Lei 4/98, para a contratação do pessoal docente das escolas profissionais públicas, logo se acrescentando que tais contratos não conferiam aos particulares a qualidade de funcionário ou agente da Administração Pública (n.º 2) (ver nota 39).
Mas aquela asserção não legitima, sem mais, a conclusão de que o pessoal docente assim contratado fica sujeito ao regime geral de segurança social.
A resposta não será porventura tão linear e deverá, numa perspectiva sistémica, ser encontrada no âmbito global dos sistemas de ensino e da segurança social. Além disso, a hermenêutica das normas implicadas há-de atender, de acordo com o elemento sistemático da interpretação, à "coerência intrínseca do ordenamento", designadamente ao facto de que as normas que regulam uma dada matéria obedecem por regra a um pensamento unitário (ver nota 40).
Cumpre, desde logo, acentuar que, nos termos da Lei 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), a educação profissional, bem como a educação especial, o ensino recorrente de adultos, o ensino à distância e o ensino do português no estrangeiro "constituem modalidades especiais de educação escolar", que, sem embargo de se regerem "por disposições especiais", fazem "parte integrante da educação escolar" (artigo 16.º, n.os 1 e 2).
As especialidades de regime hão-de resultar das especificidades de cada uma das modalidades de educação escolar. As matérias em relação às quais não existe qualquer especificidade e que, por isso mesmo, não são objecto de regulação no regime jurídico da modalidade em causa, hão-de encontrar solução no quadro global do sistema educativo.
O Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, como os anteriores diplomas que continham o regime jurídico das escolas profissionais, nada refere sobre o regime de segurança social dos docentes das escolas profissionais privadas.
A questão de saber qual seja este regime há-de, por isso, ser solucionada, desde logo, a partir do quadro legal relativo ao ensino secundário privado.
É certo que o Decreto-Lei 553/80, de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, não superior) veda no artigo 1.º, n.º 3, alínea g), a sua aplicação aos "estabelecimentos em que se ministre ensino intensivo, que será objecto de regulamentação própria, ou o sistema de adestramento em qualquer técnica ou arte, o ensino prático das línguas, a formação profissional ou a extensão cultural".
A proibição deve ser entendida no contexto temporal e normativo em que é feita. Por um lado, a "formação profissional" de que fala o Decreto-Lei 553/80 está mais próxima das restantes actividades a que alude a alínea g) transcrita do que dos "cursos profissionais" ou do "ensino profissional" ministrado nas actuais escolas profissionais: enquanto modalidade especial de educação escolar [artigo 19.º, n.º 1, alínea b), da Lei 46/86] a formação profissional e as escolas profissionais só vêm a ser criadas entre nós com o Decreto-Lei 26/89, de 21 de Janeiro (ver nota 41). Por outro, e decididamente, deve recordar-se que o Decreto-Lei 4/98 dispõe no artigo 32.º (normas subsidiárias), que ao que nele não se encontrar expressamente regulado relativamente às escolas profissionais privadas, "aplicar-se-á subsidiariamente, com as devidas adaptações, o estabelecido no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, não superior" (ver nota 42).
A remissão utilizada no artigo 32.º do Decreto-Lei 4/98 comete a este Estatuto, constante do Decreto-Lei 553/80, de 21 de Novembro, uma "função integradora subsidiária" do regime jurídico das escolas profissionais, filiada no facto de o próprio legislador ter dado conta "da existência da analogia" entre a matéria em causa e a regulada pelo diploma remitido (ver nota 43).
Ainda que se admitisse que a expressão "formação profissional", constante da alínea g) do n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei 553/80, se reportasse às escolas profissionais, sempre tal referência se deveria considerar derrogada pelo artigo 32.º do Decreto-Lei 4/98.
Entendemos mesmo que a função integradora do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, não superior, não se limita, na estrita literalidade do artigo 32.º do Decreto-Lei 4/98, ao estabelecido nesse Estatuto, antes abrange normas materialmente estatutárias que, por razões circunstanciais, nele se não encontram formalmente inseridas.
É justamente o que sucede com o bloco normativo constituído pelos Decretos-Leis 321/88, de 22 de Setembro e 179/90, de 5 de Junho, que definem o regime de segurança social misto de que beneficia o pessoal docente dos estabelecimentos de ensino não superior, particular e cooperativo.
As razões enunciadas no preâmbulo do Decreto-Lei 321/88 para a aplicação a estes docentes do regime previdencial gerido pela CGA - essencialmente, a natureza de interesse público das funções desempenhadas pelos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo no âmbito do sistema educativo e a progressiva aproximação das situações dos professores do ensino particular e cooperativo e do ensino oficial - valem também para aplicação idêntica aos docentes das escolas profissionais privadas. No mesmo sentido, milita o princípio da equivalência entre os cursos profissionais e os restantes cursos de nível secundário, vertido no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei 4/98, mas que ganhou acrescida relevância no âmbito do Decreto-Lei 74/2004, de 26 de Março, onde o mesmo princípio volta a ser consagrado e se assegura a permeabilidade entre cursos (artigos 5.º e 9.º).
Em face do exposto, entendemos que aos docentes das escolas profissionais privadas se aplica, em relação às eventualidades velhice, invalidez e morte, o regime de protecção previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações.
9.2 - Vejamos agora o caso dos docentes das escolas profissionais públicas.
De acordo com o artigo 2.º do Decreto-Lei 4/98, o Estado pode subsidiariamente criar escolas profissionais para assegurar a cobertura de áreas de formação ou de regiões do País não contempladas pela rede de escolas profissionais existentes (n.º 2); as escolas assim criadas "são estabelecimentos públicos de ensino secundário e regem-se pelo presente diploma, pela portaria de criação e demais legislação aplicável a estes estabelecimentos de ensino" (n.º 3).
A remissão para a demais legislação aplicável ao ensino secundário traz de imediato à colação o ECD, em cujo artigo 119.º se estabelece, como vimos, que ao pessoal docente são aplicáveis os Estatutos da Aposentação e das Pensões de Sobrevivência dos Funcionários e Agentes de Administração Pública. Também, portanto, ao pessoal docente das escolas profissionais públicas serão aplicáveis estes estatutos.
Esta integração normativa causa alguma perplexidade face à circunstância de o artigo 26.º do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, dispor, na versão originária, que o pessoal docente e não docente das escolas profissionais públicas deve ser contratado em regime de contrato individual de trabalho (n.º 1), não conferindo estes contratos aos particulares a qualidade de funcionário ou agente da Administração Pública (n.º 2) (ver nota 44).
Vimos já, todavia, que a contratação em regime de contrato individual de trabalho não constituiu óbice a que o legislador, pelo Decreto-Lei 321/88, de 22 de Setembro, tenha determinado a inscrição na CGA e no MSE do pessoal docente dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, não superior.
Tendo nós acabado de chegar à conclusão de que este regime é igualmente aplicável ao pessoal docente das escolas profissionais privadas, a sua não aplicação aos docentes das escolas profissionais públicas "conduziria - como realça a CGA -, por um lado, a uma injustificável negação dos fundamentos que levaram o legislador a abranger pelo Estatuto da Aposentação todo o pessoal docente e, por outro, à conclusão absurda de o pessoal docente das escolas profissionais privadas gozar do regime previdencial do funcionalismo público, em matéria de pensões, e não ser dado idêntico tratamento ao pessoal docente das escolas profissionais públicas".
Seria, na verdade, paradoxal que o legislador fundamentasse a aplicação do regime previdencial da CGA aos docentes dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo na natureza de interesse público das funções destes estabelecimentos e, ao mesmo tempo, negasse ou ignorasse essa mesma natureza em relação a estabelecimentos públicos como as escolas profissionais públicas.
Ora, na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (cf. artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil) e que "jamais poderia ter admitido uma interpretação da lei que conduzisse a consequência ilógicas ou iníquas" (ver nota 45) ou ao tratamento desigual de situações semelhantes. O princípio da igualdade reclama neste caso o tratamento igual dos docentes das escolas profissionais privadas e públicas, como sucede num âmbito mais amplo com os docentes de outras modalidades e graus de ensino.
10 - Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 32.º do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, e 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei 321/88, de 22 de Setembro, os docentes das escolas profissionais privadas que tenham iniciado funções antes de 31 de Dezembro de 2005 encontram-se abrangidos pelo regime de protecção previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações;
2.ª Os docentes das escolas profissionais públicas que tenham iniciado funções até àquela data encontram-se igualmente abrangidos pelo regime previdencial da Caixa Geral de Aposentações (artigos 2.º, n.º 3, do Decreto-Lei 4/98, de 8 de Janeiro, e 119.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei 139-A/90, de 28 de Abril);
3.ª O pessoal docente das escolas profissionais (privadas e públicas) que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social (cf. artigo 2.º, n.º 2, da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro).
(nota 1) Ofício n.º 1534, de 22 de Fevereiro de 2006, com entrada na Procuradoria-Geral da República no dia imediato.
(nota 2) Cf. o ofício da Direcção-Geral da Segurança Social, da Família e da Criança, com a referência DGSSFC - S/572-31-01-2006.
(nota 3) Ibidem.
(nota 4) Ofício da DGSSFC com a referência S/3169-2005-06-09. No mesmo sentido, os ofícios da mesma Direcção-Geral S/1243-2005-03-08 e S/2189-2005-04-20.
(nota 5) Ofício sem data perceptível (mas que, face a outros elementos, se supõe ser de 18 de Março de 2005), dirigido pela CGA à DGSSFC.
(nota 6) Ibidem.
(nota 7) J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993, p. 250.
(nota 8) Cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, t. I, Coimbra Editora, 2005, p. 737.
(nota 9) A Lei 46/86 foi alterada pelas Leis 115/97, de 19 de Setembro e 49/2005, de 30 de Agosto, tendo esta última procedido à sua republicação.
(nota 10) Eurico Lemos Pires, Lei de Bases do Sistema Educativo - Apresentação e Comentários, 4.ª ed., Edições ASA, 1998, p. 69.
(nota 11) Cf., para mais desenvolvimentos, o preâmbulo do Decreto-Lei 74/2004.
(nota 12) Antes, tal regime constou sucessivamente dos Decretos-Leis 26/89, de 21 de Janeiro e 70/93, de 10 de Março.
(nota 13) O Decreto-Lei 4/98 foi alterado pelos Decretos-Leis 74/2004, de 26 de Março e 54/2006, de 15 de Março.
(nota 14) Os artigos 6.º, 7.º e 8.º foram revogados pelo Decreto-Lei 74/2004, de 26 de Março, diploma que estabelece os princípios orientadores da organização e da gestão curricular, bem como da avaliação das aprendizagens, no nível secundário de educação.
(nota 15) A repetição da numeração do último capítulo terá ficado a dever-se a lapso (não rectificado).
(nota 16) Dispõe, nesta parte, o artigo 5.º do Decreto-Lei 74/2004:
"1 - O ensino secundário visa proporcionar formação e aprendizagem diversificadas e compreende:
a) ...
b) ...
c) ...
d) Cursos profissionais vocacionados para a qualificação inicial dos alunos, privilegiando a sua inserção no mundo do trabalho e permitindo o prosseguimento de estudos.
..."
O n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei 4/98 dispunha que os cursos profissionais "são cursos de nível secundário que atribuem diplomas equivalentes ao diploma do ensino secundário regular".
(nota 17) Supra, n.º 3, in fine.
(nota 18) Cf. o preâmbulo do Decreto-Lei 4/98.
(nota 19) O estatuto das pessoas colectivas de utilidade pública consta do Decreto-Lei 460/77, de 7 de Novembro. Sobre a matéria, v. o parecer 160/2004, de 17 de Fevereiro de 2005 (Diário da República, 2.ª série, n.º 198, de 14 de Outubro de 2005).
(nota 20) Disposição de teor idêntico constava já do anterior regime jurídico das escolas profissionais, estabelecido pelo Decreto-Lei 70/93, de 10 de Março (artigo 26.º).
(nota 21) Retenha-se, desde já, que o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, não superior, foi aprovado pelo Decreto-Lei 553/80, de 21 de Dezembro.
(nota 22) Redacção do Decreto-Lei 54/2006, de 15 de Março. Na redacção originária, o n.º 1 dispunha que o pessoal docente e não docente das escolas profissionais públicas devia ser contratado em regime de contrato individual de trabalho. A utilização exclusiva do modelo de contratação de direito privado foi considerada desadequada face às necessidades dos estabelecimentos em causa (cf. o preâmbulo daquele diploma), donde o posterior reequacionamento do assunto.
(nota 23) Nazaré da Costa Cabral, "A nova lei de bases do sistema de solidariedade e segurança social (enquadramento e inovações a nível do financiamento)", em Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. II, Coimbra Editora, 2001, p. 86; a "nova lei" era a Lei 17/2000, de 8 de Agosto, que havia substituído a Lei 28/84, de 14 de Agosto, e que entretanto foi revogada pela Lei 32/2002, de 20 de Dezembro. Para uma visão geral da evolução do sistema de segurança social, v. o parecer, do Conselho Consultivo, n.º 183/2001, de 28 de Fevereiro de 2002, n.os III e IV. Sobre a matéria, v., ainda do Conselho Consultivo, os pareceres n.os 58/91, de 28 de Fevereiro de 1992 (Diário da República, 2.ª série, n.º 218, de 21 de Setembro de 1992), 448/2000, de 14 de Março de 2002, e 36/2002, de 2 de Maio.
(nota 24) Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., anotação III ao artigo 63.º, p. 338.
(nota 25) O artigo 124.º da Lei 32/2002 reproduz, com alteração de pormenor, o artigo 110.º da Lei 17/2000, de 8 de Agosto. Na Lei 24/84, de 14 de Agosto, que antecedeu a lei de 2000, em vez de convergência, falava-se em integração. Dispunha, na verdade, o artigo 70.º da Lei 24/84:
"1 - Os regimes de protecção social da função pública mantêm-se até serem integrados com o regime geral de segurança social num regime unitário.
2 - A integração prevista no número anterior pode ser feita gradualmente, através da unificação das disposições que regulam os esquemas de prestações correspondentes às diversas eventualidades, sem prejuízo de disposições mais favoráveis."
(nota 26) Sobre os regimes complementares de segurança social, v. Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social, Coimbra Editora, 1996, pp. 827 e segs.
(nota 27) Seguimos aqui de perto o parecer 36/2002, de 2 de Maio.
(nota 28) Cf. Ilídio das Neves, Dicionário Técnico e Jurídico de Protecção Social, Coimbra Editora, 2001, pp. 675-676.
(nota 29) Rectificado por declaração publicada no Diário da República, 1.ª série, de 13 de Janeiro de 1973, e alterado pelos Decretos-Leis n.os 508/75, de 20 de Setembro, 543/77, de 31 de Dezembro, 191-A/79, de 25 de Junho, 75/83, de 8 de Fevereiro, 101/83, de 18 de Fevereiro, 214/83, de 25 de Maio, 182/84, de 28 de Maio, 198/85, de 25 de Junho, 20-A/86, de 13 de Fevereiro, 215/87, de 29 de Maio, pelas Leis 30-C/92, de 28 de Dezembro e 75/93, de 20 de Dezembro, pelos Decretos-Leis n.os 78/94, de 9 de Março, 180/94, de 29 de Junho, 223/95, de 8 de Setembro, 28/97, de 23 de Janeiro, 241/98, de 7 de Agosto, 503/99, de 20 de Novembro, pela Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro, pelos Decretos-Leis 8/2003, de 18 de Janeiro e 108/2003, de 4 de Junho, pela 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto.">Lei 1/2004, de 15 de Janeiro, pelo Decreto-Lei 179/2005, de 2 de Novembro, e pela Lei 60/2005, de 29 de Dezembro.
(nota 30) Redacção do Decreto-Lei 191-A/79, de 25 de Junho.
(nota 31) Sobre os descontos para a CGA, v. João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. II, Livraria Almedina, Coimbra 1988, pp. 959 e segs.
(nota 32) Supra, n.º 5, parte final.
(nota 33) Cf. a exposição de motivos da proposta de lei 38/X (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 49, de 17 de Setembro de 2005, p. 26), que esteve na origem da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro. Outros passos do procedimento legislativo: discussão na generalidade (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 58, de 22 de Outubro de 2005, pp. 2627 e segs.), votação na generalidade (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 60, de 11 de Novembro de 2005, p. 2823); relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão do Trabalho e Segurança Social (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 64, de 30 de Novembro de 2005, pp. 18 e segs.); votação final global (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 62, de 30 de Novembro de 2005, pp. 2966-2967); a proposta deu origem ao Decreto 29/X (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 71, de 23 de Dezembro de 2005, pp. 2 e segs.).
(nota 34) O ECD foi objecto de rectificações no Diário da República, 1.ª série, n.º 149, de 30 de Junho de 1990, e foi alterado pelos Decretos-Leis n.os 105/97, de 29 de Abril, 1/98, de 2 de Janeiro (este rectificado pela Declaração de Rectificação 7-F/98, Diário da República, 1.ª série-A, n.º 76, de 31 de Março de 1998), 35/2003, de 27 de Fevereiro, e 121/2005, de 26 de Julho.
(nota 35) Alterado pelos Decretos-Leis 75/86, de 23 de Abril e 484/88, de 29 de Dezembro.
(nota 36) Rectificado no Diário da República, 1.ª série, n.º 200, de 31 de Agosto de 1985.
(nota 37) Num outro plano, cada estabelecimento de ensino abrangido pelo diploma ficou "autorizado a celebrar um acordo com a ADSE, destinado a fixar as condições em que o pessoal a que se refere o artigo 2.º pode adquirir a qualidade de beneficiário titular da ADSE e gozar dos benefícios por esta assegurados, nos termos do artigo 4.º do Decreto-Lei 118/83, de 25 de Fevereiro, podendo a Universidade Católica Portuguesa celebrar um único acordo, se tal for mais conveniente" (artigo 5.º do Decreto-Lei 327/85). O artigo 6.º dispõe sobre a dedução e remessa das quotizações devidas e os artigos 7.º e 8.º (todos do Decreto-Lei 327/85) sobre o pagamento das contribuições devidas pelos estabelecimentos de ensino para o financiamento do sistema.
(nota 38) Do preâmbulo.
(nota 39) O artigo 26.º do Decreto-Lei 4/98 foi, como vimos, alterado pelo Decreto-Lei 54/2006, de 15 de Março.
(nota 40) Cf. J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1990, p. 183.
(nota 41) A formação profissional, entendida como formação prática em contexto de trabalho, com vista ao desenvolvimento de competências profissionais e à obtenção de um título profissional, é levada a cabo no âmbito do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), criado pelo Decreto-Lei 519-A2/79, de 29 de Dezembro, e tutelado pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social. O actual Estatuto do IEFP foi aprovado pelo Decreto-Lei 247/85, de 12 de Julho, que derrogou as disposições em contrário do Decreto-Lei 519-A2/79. De entre os serviços centrais do IEFP, cujas actuais estrutura e orgânica foram aprovadas pela Portaria 297/97, de 6 de Maio, merecem, no contexto, destaque o Departamento de Formação Profissional, que assegura a concepção, a difusão e o acompanhamento da aplicação de modelos, metodologias, programas e outras estruturas pedagógicas da formação profissional, tendentes ao pleno aproveitamento e valorização dos recursos humanos e, bem assim, o Departamento de Certificação, que assegura a concepção de sistemas de avaliação e de certificação das qualificações possuídas ou adquiridas no âmbito da formação, inicial ou contínua, e da experiência pessoal e profissional, e promove as respectivas articulações com os sistemas de formação escolar e profissional (cf., respectivamente, os artigos 13.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, daquela portaria). O Estatuto do IEFP prevê também a existência de delegações regionais - centros de emprego e centros de formação profissional (de gestão directa e de gestão participada). Refira-se, por fim, o Decreto-Lei 165/85, de 16 de Maio, que define o regime jurídico dos apoios técnico-financeiros por parte do IEFP à formação profissional em cooperação com outras entidades, formalizada através da celebração de acordos e protocolos.
(nota 42) Dispunha já nestes termos o artigo 26.º do Decreto-Lei 70/93, de 10 de Março.
(nota 43) Cf. J. Baptista Machado, ob. cit., pp. 106-107.
(nota 44) A reavaliação do enquadramento jurídico-profissional do pessoal docente das escolas profissionais públicas, operada pelo Decreto-Lei 54/2006, de 15 de Março, conduziu à já referida alteração do artigo 26.º do Decreto-Lei 4/98.
(nota 44) Chaïm Perelman, Lógica Jurídica, Martins Fontes, S. Paulo, 1998, p. 79.
Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 14 de Setembro de 2006. - José Adriano Machado Souto de Moura - Alberto Esteves Remédio (relator) - João Manuel da Silva Miguel - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Manuel Pereira Augusto de Matos - José António Barreto Nunes - José Luís Paquim Pereira Coutinho - Fernando Bento - António Leones Dantas - José César Pinto Cardoso de Oliveira.
(Este parecer foi homologado por despacho do Secretário de Estado da Segurança Social de 27 de Outubro de 2006.)
Está conforme.
Lisboa, 26 de Fevereiro de 2007. - O Secretário, Carlos José de Sousa Mendes.
