Parecer 120/2005

Incompatibilidade - Impedimento - Eleito local - Autarquia local - Junta de freguesia - Acumulação de funções

Regime de exclusividade - Cargo político - Perda de mandato

1.ª A regra de exclusividade consagrada para os titulares de cargos políticos no respectivo regime legal de incompatibilidades, contemplado na Lei 64/93, de 26 de Agosto, não se aplica, em geral, aos eleitos locais, ainda que em regime de permanência, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da referida lei (ex vi artigo 12.º da Lei 11/96, de 18 de Abril, quanto aos membros das juntas de freguesia) - pelo que os mesmos podem exercer outras actividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.

2.ª De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93, de 27 de Maio, há incompatibilidade entre o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o "exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não".

3.ª Constitui actividade profissional pública, para efeitos da citada norma do Decreto-Lei 196/93, o exercício de funções como membro de junta de freguesia, desde que o respectivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial - pelo que, nesse caso, ocorre a aludida incompatibilidade, cuja consequência será a demissão do cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, nos termos do artigo 5.º do mesmo diploma.

Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local:

Excelência:

I - Dignou-se V. Ex.ª solicitar a este corpo consultivo (ver nota 1) parecer sobre a eventual existência de incompatibilidade entre a função de membro do gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o exercício de mandato electivo em junta de freguesia.

A pretexto das concretas situações do presidente da Junta de Freguesia de Pedrógão de S. Pedro e do Secretário da Junta de Freguesia de Aldeia do Bispo terem sido nomeados membros do Gabinete de Apoio Pessoal do Presidente da Câmara Municipal de Penamacor, pretende V. Ex.ª que o Conselho Consultivo se pronuncie especificamente sobre "a incompatibilidade entre o exercício da função de membro do gabinete de apoio pessoal de presidente de câmara, ou de secretário de vereador a tempo inteiro, e o exercício de funções em junta de freguesia, distinguindo entre o próprio concelho ou outro, e se o exercício é a tempo inteiro ou parcial, integrando o conceito de actividade profissional, ou sem tempo atribuído".

Cumpre emitir parecer.

II - 1 - A problemática submetida a consulta motivou, a propósito dos casos concretos assinalados e no respectivo processo, algumas tomadas de posição diferenciadas, cujas principais linhas argumentativas interessa conhecer.

Assim, o presidente da Câmara Municipal de Penamacor terá obtido um parecer jurídico, de carácter privado, que nega a existência de qualquer incompatibilidade entre os cargos em apreço, na medida em que o diploma aplicável - o Decreto-Lei 196/93, de 27 de Maio - apenas proibiria, aos membros de gabinetes de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, o "exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas" [artigo 3.º, n.º 1, alínea a)], sendo certo que, no caso do desempenho dos cargos electivos de presidente ou secretário de junta de freguesia, "não se trata do exercício de actividades profissionais".

Por sua vez, na Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro sustentou-se que "o eleito que exerce a sua actividade pública a tempo inteiro ou meio tempo, caso de um presidente de junta ou secretário, como aufere uma remuneração e cumpre obrigações laborais, já consubstancia o conceito de uma actividade para efeitos de incompatibilidade". Conclui-se, assim, que "só não haverá incompatibilidade, no caso em apreço, se o presidente e secretário das respectivas juntas de freguesia estiverem a exercer funções em regime de não permanência", na medida em que "o exercício de funções sem carácter permanente não consubstancia sequer uma actividade".

Já na informação técnica produzida na Direcção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) começa-se por afirmar que "o entendimento perfilhado pela DGAL, até à data, é no sentido de que não existe incompatibilidade ou impedimento entre a titularidade do cargo de chefe de gabinete, adjunto ou secretário do gabinete de apoio pessoal do presidente da câmara municipal e o exercício das funções autárquicas em causa, dado que estas não integram qualquer das actividades e funções incompatíveis constantes do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93, de 27 de Maio".

Porém, dá-se conta de uma posição diversa sustentada em Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 3 de Junho de 2003, onde, para situação semelhante, se considerou que exerce "outras actividades profissionais públicas" um secretário do gabinete de apoio pessoal de vereador de câmara municipal que é simultaneamente presidente de uma junta de freguesia. E, ao mesmo tempo, entendeu-se que aquelas funções ainda seriam incompatíveis com o "exercício de funções executivas em órgão de um ente de direito público", como é o caso da autarquia local freguesia, o que violaria o artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei 196/93.

Nesse contexto, acaba-se por aceitar a posição defendida pelo STA, admitindo, designadamente, que o exercício de cargo electivo numa autarquia local deve ser qualificado como uma "actividade profissional" - para o que se louva na seguinte caracterização feita no parecer 54/90, de 11 de Outubro, deste Conselho:

"[A] actividade profissional já não é apenas aquela que é quotidianamente exercida no tempo pleno institucionalizado [...] À condição profissional basta a realização regular de trabalho, enquadrada em determinado posto ou função, no âmbito de consecução de certo objectivo final."

Apreciada superiormente a aludida informação técnica, foi sugerida pela DGAL, perante a posição do STA e para a questão "ser definitivamente clarificada", a obtenção de parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a matéria, o que mereceu o acolhimento de V. Ex.ª

2 - Estes, pois, os dados a considerar acerca da temática suscitada, que se passará a dirimir.

III - 1 - Para dilucidar a questão apresentada no presente processo, teremos, em primeiro lugar, de conhecer melhor o regime das incompatibilidades, após o que será necessário proceder ao enquadramento jurídico das funções em presença.

Na averiguação do regime legal das incompatibilidades, importará centrar a atenção no segmento relativo aos titulares de cargos políticos, já que nessa categoria têm sido integradas certas classes de eleitos locais, sendo certo que neste último conceito se incluem os cargos, aqui em causa, de presidente e secretário de junta de freguesia.

2 - Comecemos por uma primeira aproximação ao regime legal das incompatibilidades.

Nesse âmbito, haverá que distinguir entre regimes específicos dos titulares de cargos políticos e dos titulares de altos cargos públicos, a par do regime geral do pessoal da função pública (ver nota 2).

Quanto aos titulares de cargos políticos e aos titulares de altos cargos públicos, esse regime decorre, essencialmente, da Lei 64/93, de 26 de Agosto, e dos respectivos diplomas de alteração (ver nota 3). Note-se que estes diplomas contêm - em especial, os n.os 5 e 6 do artigo 8.º da Lei 39-B/94, os artigos 3.º e 4.º da Lei 28/95, os artigos 1.º, 2.º, 3.º e 5.º da Lei 12/96 e o artigo 2.º da Lei 12/98 - disposições autónomas, algumas de direito transitório, aplicáveis a uns ou outros desses titulares.

Neste quadro, deve ainda atender-se à situação particular dos titulares de cargos dirigentes, actualmente objecto do regime constante da Lei 2/2004, de 15 de Janeiro (ver nota 4), e que, anteriormente a esse diploma, eram, em parte, reconduzidos à categoria de titulares de altos cargos públicos e submetidos ao regime a estes aplicável (e, em especial, à Lei 12/96), havendo um grupo residual de titulares de cargos dirigentes que escapava a essa categoria e era objecto de um regime próprio, constante da Lei 49/99, de 22 de Junho (ver nota 5). Essa Lei 2/2004 revogou expressamente, no seu artigo 38.º, as Leis n.os 12/96 e 49/99, e instituiu um novo regime sobre incompatibilidades de titulares de cargos dirigentes, abrangendo determinados altos cargos públicos.

Na categoria dos titulares de cargos políticos integrou a Lei 64/93 "o presidente e o vereador a tempo inteiro das câmaras municipais" [alínea h) do artigo 2.º da versão originária, que passou a alínea f) do n.º 2 do artigo 1.º com a Lei 28/95], estabelecendo um regime próprio para autarcas no seu artigo 6.º, que o artigo 2.º da Lei 12/98 estendeu a certos "membros das juntas de freguesia", em termos que melhor veremos adiante.

3 - Sobre o tema das incompatibilidades já se pronunciou este Conselho Consultivo inúmeras vezes, estando sedimentado um determinado enquadramento teórico da matéria (ver nota 6), que importa retomar naquilo que mais releva na economia do presente parecer.

3.1 - A acumulação de funções "verifica-se quando o funcionário ou agente desempenha, além das abrangidas no cargo correspondente ao lugar que ocupa, outras funções (públicas ou privadas)" (ver nota 7).

Segundo Marcello Caetano (ver nota 8), existiria o "princípio de que só pode ser provido num cargo público o indivíduo que não exerça outra função pública ou privada que com ela seja incompatível" - ou seja, a "regra de que cada funcionário só pode exercer um cargo público" (ver nota 9). Será em relação aos "raros cargos acumuláveis" que se coloca a questão de "ver se são entre si compatíveis" (ver nota 10).

A incompatibilidade consiste, assim, na "impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas actividades ou se encontre em alguma das situações, públicas ou particulares, enumeradas na lei" (ver nota 11).

Na formulação de João Alfaia, "denomina-se incompatibilidade a impossibilidade de desempenhar, além do cargo correspondente ao lugar ocupado, outras funções, ou de ocupar outro lugar. As incompatibilidades - que geram, em relação aos funcionários ou agentes, por elas atingidos, deveres negativos, ou seja a omissão de preenchimento de novo lugar ou desempenho de outras funções - constituem, assim, um limite em relação à matéria das acumulações. Isto é, a acumulação só poderá verificar-se quando não há incompatibilidade ou esta pode ser removida; logo que haja incompatibilidade ou ela não possa ser removida, não poderá haver acumulação" (ver nota 12).

O fundamento material das normas sobre incompatibilidades e acumulações reside, por um lado, na preocupação de fazer consagrar a total actividade do funcionário ou agente ao seu cargo, evitando-se dispersões funcionais prejudiciais para o serviço, e, por outro, na necessidade de evitar que o funcionário ou agente seja confrontado com situações de conflito entre a prossecução do interesse público e a defesa de interesses particulares em que esteja envolvido (ver nota 13).

Visa-se genericamente proteger a independência e a transparência do exercício de funções públicas, bem como o respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade da administração pública, consagrados no artigo 266.º da Constituição (ver nota 14).

Esta matéria das acumulações e das incompatibilidades dos cargos públicos mereceu reconhecimento constitucional. Assim, o artigo 269.º da Constituição dispõe, nos seus n.os 1, 4 e 5, o seguinte:

"Artigo 269.º

Regime da função pública

1 - No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

...

4 - Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.

5 - A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras actividades."

Em anotação a essa disposição constitucional, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (ver nota 15):

"Um dos problemas que se suscita é, desde logo, o de saber se o conceito de função pública está utilizado em sentido restrito, referindo-se apenas aos trabalhadores ligados por uma relação jurídica de emprego a pessoas colectivas de direito público, organicamente inseridas na Administração Pública, ou se está utilizado em sentido amplo, abrangendo não só todos os funcionários e agentes do Estado e demais pessoas de direito público mas também os titulares de cargos públicos, incluindo os próprios titulares de órgãos de soberania. A clara distinção conceitual pressuposta nos artigos 47.º e 50.º entre função pública e cargo público [...] conduz a restringir o primeiro conceito ao sentido indicado em primeiro lugar, exigindo uma relação de trabalho subordinado, sem prejuízo da possibilidade legal de estender aos titulares de cargos públicos o regime dos funcionários públicos propriamente ditos quanto a um ou mais aspectos (regime de segurança social, regime fiscal, etc.). Registe-se, todavia, que os n.os 5 e 6 deste preceito contêm normas aplicáveis não apenas aos funcionários públicos (titulares de 'empregos públicos') mas também aos titulares de 'cargos públicos'" (ver nota 16).

E mais especificamente sobre a questão das incompatibilidades, referem esses autores:

"A prescrição do n.º 5 traduz uma imposição legiferante de estabelecimento do sistema de incompatibilidades, de modo a garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração (cf. artigo 266.º, n.º 2) mas também o princípio da eficiência (boa administração). Trata-se de impedir o exercício de actividades privadas que, pela sua natureza ou pelo empenhamento que exijam, possam conflituar com a dedicação ao interesse público ou com o próprio cumprimento de horários e tarefas da função pública" (ver nota 17).

A Constituição não proíbe, portanto, em absoluto, nem a acumulação de cargos públicos, nem a acumulação de cargos públicos com actividades privadas (ver nota 18).

O legislador ordinário goza, nesta como noutras matérias, de uma considerável margem de discricionariedade - não de arbitrariedade - no uso da qual irá concretizar os regimes de permissão e proibição de acumulações e de incompatibilidades.

Em todo o caso, dir-se-á, com Paulo Veiga e Moura (ver nota 19), que o legislador constitucional pretendeu "sujeitar a regimes substancialmente diferentes a acumulação de empregos ou cargos públicos e a acumulação destes com o exercício de actividades privadas".

E explicita o autor:

"Enquanto que o exercício cumulativo de funções públicas assume natureza excepcional, sendo proibido salvo se a lei expressamente o admitir, a cumulatividade de funções públicas com actividades privadas é permitida, excepto se forem consideradas incompatíveis pela lei.

Deste modo, na acumulação de funções públicas a regra geral é a sua proibição, sendo a excepção composta pela sua permissão. Pelo contrário, na acumulação de funções públicas com privadas, a regra geral é a da sua permissão, sendo a excepção constituída pelas incompatibilidades (-)."

Se este enquadramento vale genericamente para a função pública em sentido amplo, importa ver mais detidamente como o legislador ordinário concretizou esses parâmetros constitucionais em sucessivos diplomas legais - com particular incidência na vertente relativa aos eleitos locais.

3.2 - Como se assinalou, foi definido pela Lei 64/93, de 26 de Agosto, um regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos.

Essa lei foi sucessivamente alterada pelas Leis 39-B/94, de 27 de Dezembro, 28/95, de 18 de Agosto, 12/96, de 18 de Abril, 42/96, de 31 de Agosto e 12/98, de 24 de Fevereiro.

3.2.1 - Com a Lei 64/93 estabelecem-se dois elencos distintos de titulares de cargos abrangidos pelo diploma: por um lado, uma lista de cargos políticos, inscrita no artigo 2.º, e, por outro, uma lista de altos cargos públicos, constante do artigo 3.º

Entre os titulares de cargos políticos enunciados no artigo 2.º do diploma, constam "[o] presidente e o vereador a tempo inteiro das câmaras municipais" [alínea h)].

Esse desdobramento entre cargos políticos e altos cargos públicos projecta-se na concreta especificação dos regimes de incompatibilidades que cabem a cada um desses grupos de cargos: o artigo 4.º fixa o regime próprio dos titulares de cargos políticos, enquanto o artigo 7.º se dedica ao regime dos titulares de altos cargos públicos.

Atentemos no teor desse artigo 4.º:

"Artigo 4.º

Exclusividade

1 - Os titulares de cargos políticos exercem as suas funções em regime de exclusividade.

2 - A titularidade de cargos enumerados no número anterior é incompatível com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de empresas públicas ou privadas e demais pessoas colectivas, excepto as que prossigam fins não lucrativos.

3 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência."

Mas logo o artigo 6.º do diploma (respeitante aos autarcas, como resulta da sua epígrafe) vem estabelecer um regime próprio que escapa à regra da exclusividade do artigo 4.º - e que tem um campo de aplicação mais vasto que o conceito de titulares de cargos políticos do artigo 2.º sugerira, já que se refere a todos os "presidentes e vereadores de câmaras municipais", como induz o inciso "mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial" inscrito no preceito:

"Artigo 6.º

Autarcas

1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.

2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais."

Note-se que este preceito vem a surgir quando se encontrava ainda vigente o artigo 3.º do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei 29/87, de 30 de Junho (ver nota 20), cujo n.º 1 dispunha do seguinte modo:

"Artigo 3.º

Incompatibilidades

1 - Sem prejuízo do disposto em legislação especial, as funções desempenhadas pelos eleitos locais em regime de permanência são incompatíveis com a actividade de agente ou funcionário da administração central, regional ou local ou com o exercício da actividade de pessoa colectiva de direito público ou trabalhador de empresa pública ou nacionalizada.

2 - ..."

Dada a manifesta sobreposição da matéria abrangida pelo n.º 1 do artigo 6.º da Lei 64/93 e pelo n.º 1 do artigo 3.º da Lei 29/87, forçoso é concluir que o primeiro desses preceitos revogou tacitamente o segundo - como o demonstrou já este Conselho, em anteriores ocasiões (ver nota 21). Como então se disse, enquanto a norma do Estatuto dos Eleitos Locais "consagrava uma regra de incompatibilidade para os autarcas em regime de permanência", o preceito da Lei 64/93 "estipula um regime permissivo, quanto ao exercício de 'outras actividades', no tocante aos membros das câmaras municipais", gerando assim uma contradição na parte em que as respectivas previsões coincidem, que se resolveu numa revogação tácita.

Aceitando esse entendimento, veio a Lei 52-A/2005 introduzir um novo artigo 3.º na Lei 29/87, cujos n.os 1 e 2 reproduzem, sem diferença substancial, o artigo 6.º da Lei 64/93 (ver nota 22).

3.2.2 - Ao artigo 3.º da Lei 64/93, deu o n.º 4 do artigo 8.º da Lei 39-B/94 uma nova redacção, mas apenas com reflexo no conceito de altos cargos públicos. Aí passou a estabelecer-se uma distinção entre dois núcleos de altos cargos públicos, com reflexo na diferenciação de regimes aplicáveis. Ao primeiro grupo, integrado no novo n.º 1 do artigo 3.º da Lei 64/93, continuou a aplicar-se directamente a disciplina desse diploma. Ao segundo grupo, acolhido no novo n.º 2 desse artigo 3.º, fez-se aplicar, por remissão, os regimes do pessoal da função pública e, em especial, do respectivo pessoal dirigente.

3.2.3 - A Lei 28/95 veio alterar diversas disposições da Lei 64/93: concretamente, os artigos 1.º, 2.º, 4.º, 5.º, 6.º e 8.º, aditando o artigo 7.º-A.

Como alterações mais relevantes saliente-se as seguintes:

A enumeração dos titulares de cargos políticos transitou do artigo 2.º para o artigo 1.º [continuando a nova alínea f) deste artigo 1.º a caracterizar como cargos políticos os de "presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais"];

O artigo 2.º passou a conter uma norma de extensão da aplicação do regime de incompatibilidades do diploma aos titulares de altos cargos públicos: ou seja, determina-se que "[o] regime constante do presente diploma é ainda aplicável aos titulares de altos cargos públicos", continuando o artigo 3.º do diploma a conter a identificação desses titulares;

O artigo 4.º (que originariamente continha apenas o regime de exclusividade dos titulares de cargos políticos) unificou o regime de exclusividade dos titulares de cargos políticos e dos titulares de altos cargos públicos, passando a reger identicamente para esses dois conjuntos de cargos.

Confiramos a nova redacção desse artigo 4.º, introduzida pela Lei 28/95:

"Artigo 4.º

Exclusividade

1 - Os titulares dos cargos previstos nos artigos 1.º e 2.º exercem as suas funções em regime de exclusividade, sem prejuízo do disposto no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República e do disposto no artigo 6.º quanto aos autarcas a tempo parcial.

2 - A titularidade dos cargos a que se refere o número anterior é incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos.

3 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência."

Por sua vez, o artigo 6.º, respeitante aos autarcas, sofreu alterações, que vieram introduzir limitações à regra de não exclusividade antes aplicável aos seus destinatários:

"Artigo 6.º

Autarcas

1 - Os vereadores de câmaras municipais a tempo parcial podem exercer outras actividades nos termos dos números seguintes, devendo comunicá-las, quanto à sua natureza e identificação, às assembleias municipais respectivas.

2 - Sem prejuízo do disposto nos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos em lei especial, designadamente para o exercício de cargos ou actividades profissionais, são ainda incompatíveis com o exercício do mandato do autarca a tempo parcial:

a) A titularidade de membro de órgão de pessoa colectiva pública e, bem assim, de órgão de sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou de concessionários de serviços públicos;

b) A prestação de serviços profissionais, de consultadoria, assessoria e patrocínio, a pessoas colectivas públicas, a concessionários de serviços públicos ou a empresas concorrentes a concursos públicos.

3 - É igualmente vedado aos autarcas a tempo parcial, sem prejuízo do disposto em lei especial:

a) No exercício de actividades de comércio ou indústria, no âmbito do respectivo município, por si ou entidade em que detenham participação, participar em concursos de bens, serviços, empreitadas ou concessões, abertos pelo Estado e demais pessoas colectivas de direito público e, bem assim, por sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou por concessionários de serviços públicos;

b) Prestar consultadoria ou assessoria a entidades privadas titulares de interesses opostos aos do Estado ou demais pessoas colectivas públicas;

c) Patrocinar Estados estrangeiros;

d) Beneficiar, pessoal e indevidamente, de actos ou tomar parte em contratos em cujo processo de formação intervenham órgãos ou serviços colocados sob sua directa influência.

4 - Sem prejuízo da responsabilidade que ao caso couber, a infracção ao disposto nos números anteriores implica a perda de mandato, nos termos do artigo 10.º, e, bem assim, a obrigatoriedade de reposição da quantia correspondente à totalidade da remuneração certa e permanente que o titular aufira pelo exercício de funções públicas desde o momento e enquanto ocorrer a sua incompatibilidade."

3.2.4 - Entretanto, a Lei 12/96 veio alterar o regime de incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos, mas apenas quanto àqueles que, até aí, figuravam no n.º 2 do artigo 3.º da Lei 64/93, na redacção introduzida pela Lei 39-B/94 - e que passam a ter um regime de incompatibilidades próprio, instituído essencialmente pela Lei 12/96, o qual se afasta do regime estabelecido para esses cargos desde essa versão do n.º 2 do artigo 3.º trazida pela Lei 39-B/94 (baseado em remissão para o regime do pessoal dirigente da função pública). Com a Lei 12/96 procurou-se autonomizar o regime de incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos identificados no artigo 1.º do diploma, ainda que por forma não exaustiva, face, nomeadamente, às remissões para o regime dos titulares de cargos políticos e de outros titulares de altos cargos públicos, constante de diversos preceitos da Lei 64/93, alguns posteriormente alterados pela Lei 42/96, em termos que se torna despiciendo assinalar.

3.2.5 - Finalmente, na evolução legislativa do regime das incompatibilidades, surge a Lei 12/98, que vem revogar o artigo 6.º da Lei 64/93, na redacção da Lei 28/95 (artigo 1.º, n.º 1), eliminar a referência aos "autarcas a tempo parcial" introduzida na parte final do n.º 1 do artigo 4.º da Lei 64/93 pela Lei 28/95 (artigo 1.º, n.º 2) e repristinar a redacção originária do artigo 6.º da Lei 64/93 (artigo 1.º, n.º 3).

Nesta medida, com tal diploma regressa-se ao regime-regra de não exclusividade dos autarcas abrangidos pelo artigo 6.º da Lei 64/93: "presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial". Como já afirmou este Conselho (ver nota 23), enquanto "[a] Lei 28/95 erigia em regra geral a exclusividade do exercício de funções autárquicas por presidentes e vereadores, com uma apertada excepção, relativa a vereadores em regime de tempo parcial", com a Lei 12/98, que retoma a solução originária da Lei 64/93, "[a] regra da exclusividade para o exercício de cargos políticos [...] é exaurida de conteúdo", ao ser "introduzido um regime aberto para os presidentes e vereadores, mesmo em regime de permanência a tempo inteiro ou parcial, os quais passaram a poder 'exercer outras actividades', sem restrição". E, acrescenta-se, "[a] alusão a 'outras actividades' é suficientemente compreensiva para abranger qualquer tipo de actuações, seja o exercício de um cargo ou função seja uma actividade profissional, liberal ou subordinada".

Mas o artigo 2.º da Lei 12/98 estabelece ainda que "[a] presente lei é aplicável aos presidentes e vereadores de câmaras municipais e aos membros das juntas de freguesia a que se refere o artigo 12.º da Lei 11/96, de 18 de Abril, a partir do início do mandato resultante das eleições de 14 de Dezembro de 1997". Este último diploma (ver nota 24) contém o "regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia" (ver nota 25), dispondo o seu artigo 12.º que as disposições da Lei 64/93 sobre incompatibilidades se aplicam "aos membros das juntas de freguesia que exerçam o seu mandato em regime de permanência a tempo inteiro".

Isto significa, portanto, que todos os eleitos locais - incluindo os presidentes e vereadores de câmaras municipais em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, e os membros das juntas de freguesia em regime de permanência a tempo inteiro (ver nota 26) - beneficiam do regime de não exclusividade de autarcas consagrado no n.º 1 do artigo 6.º da Lei 64/93.

Os únicos limites a essa regra serão os que, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º da referida lei, possam resultar do que estiver estabelecido em matéria de incompatibilidades e impedimentos, noutras leis, para o exercício de cargos ou actividades profissionais. Parafraseando o que este Conselho já afirmou, a propósito especificamente dos presidentes e vereadores de câmaras municipais, diremos que os eleitos locais, em geral - aí incluindo os membros das juntas de freguesia, ainda que em regime de permanência a tempo inteiro -, "gozam hoje de um regime de incompatibilidades bastante generoso e flexível, de tal sorte que a incompatibilidade a ocorrer surge não pelo desempenho da função autárquica com outras actividades, mas, ao invés, do exercício de outro cargo ou actividade profissional com a função autárquica, se do regime que o ou a disciplina resultar uma situação de incompatibilidade que obste à acumulação" (ver nota 27).

Nesta perspectiva, caberá, mais adiante, verificar se emerge, para os membros das juntas de freguesia, alguma incompatibilidade derivada do exercício concomitante de funções em gabinetes de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, por força do regime próprio destas últimas funções.

4 - Conhecido mais aprofundadamente o regime legal das incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, em particular dos eleitos locais, vejamos agora como se caracterizam as diferentes funções em causa neste parecer.

IV - 1 - O Estatuto dos Eleitos Locais (Lei 29/87) define, no n.º 2 do seu artigo 1.º, como eleitos locais "os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias".

O artigo 2.º estabelece o regime de desempenho de funções, donde se retira a noção de que são exercidas em regime de permanência as funções de presidente e de vereador de câmara municipal e de membro de junta de freguesia a tempo inteiro (n.º 1), ao mesmo tempo que se prevê o desempenho por vereadores e outros membros de órgãos executivos em regime de meio tempo (n.os 2 e 3).

Os diferentes preceitos do diploma vão-se referindo, com alguma imprecisão terminológica, a regimes de permanência, de tempo inteiro (ver nota 28), de meio tempo ou de exclusividade. Essas designações situam-se em planos diversos: como já afirmou antes este corpo consultivo (ver nota 29), "'regime de permanência' e 'regime de exclusividade' são conceitos diferentes. O regime de permanência pode ser exercido, ou não, em exclusividade (de funções)".

Mantém utilidade a distinção conceitual proposta, neste domínio, por Nuno da Silva Salgado (ver nota 30), ainda que não plenamente acolhida no plano normativo, segundo o qual se deverá estabelecer uma oposição entre "os conceitos de vereadores 'em regime de permanência' e de 'não permanência' e vereadores 'em regime de tempo inteiro' e de 'meio tempo', constituindo estes dois últimos os elementos constitutivos daquela primeira categoria". Neste sentido se deve entender a expressão "presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial" usada no artigo 6.º da Lei 64/93.

Desta forma, continua Nuno da Silva Salgado, "teríamos como vereadores 'em regime de permanência' aqueles que, em qualquer momento, poderiam ser chamados, ainda que teoricamente, ao exercício das funções que lhes são inerentes, enquanto que 'em regime de não permanência' seriam todos os restantes, ou seja, aqueles que, normalmente, só contribuem para a formação da vontade funcional e normativa do órgão de que são membros no seio das reuniões desse órgão ou nos casos concretamente determinados pelo mesmo órgão."

"Por outro lado, seriam vereadores 'a meio tempo' todos aqueles, em regime de permanência, que exerceriam as suas funções dentro de um período de tempo concretamente determinado e 'a tempo inteiro' todos aqueles que as exerceriam sem limitação de tempo, devendo as funções de uns e outros ser exercidas no decurso do período de expediente público."

E conclui o autor: "Deste modo é inquestionável que, quer os vereadores 'a meio tempo', quer os 'a tempo inteiro', seriam sempre vereadores 'em regime de permanência'."

Simultaneamente, reconhece que "esta distinção conceitual nada tem a ver com o regime de exclusividade ou não exclusividade de funções autárquicas, dado que um vereador 'a meio tempo' pode, apesar disso, exercer exclusivamente funções autárquicas".

Perante estes mesmos conceitos, sustentou o Tribunal Constitucional (ver nota 31) que hoje são "fundamentalmente quatro as situações em que se podem encontrar os eleitos locais: a) em regime de permanência e exclusividade; b) em regime de permanência com acumulação de outras funções não remuneradas; c) em regime de permanência com acumulação de outras funções remuneradas; d) em regime de meio tempo". E, acrescente-se, podem ainda encontrar-se em "regime que não é de permanência nem de meio tempo" (ver nota 32).

2 - Cabe à Lei 169/99, de 18 de Setembro (ver nota 33) - actual Lei das Autarquias Locais (LAL) -, diploma que estabelece o regime de funcionamento e as competências dos órgãos dos municípios e das freguesias, a definição dos órgãos e membros das diferentes autarquias locais.

Centrando agora a nossa atenção na autarquia freguesia, diz-nos o n.º 1 do artigo 2.º do referido diploma que "[o]s órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia" (ver nota 34). Quanto a esta última, define-a o n.º 1 do artigo 23.º como "o órgão executivo colegial da freguesia" (ver nota 35) e estabelece o n.º 2 da mesma disposição que "[a] junta é constituída por um presidente e por vogais, sendo que dois exercerão as funções de secretário e de tesoureiro".

Pelo n.º 2 do artigo 24.º vemos que os vogais serão dois, quatro ou seis, consoante o número de eleitores. E o artigo 26.º determina que "[o]s membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de tempo inteiro ou de meio tempo".

Já o artigo 27.º diz-nos em que condições os presidentes de juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de tempo inteiro ou em regime de meio tempo, conforme a dimensão da freguesia (ver nota 36). E o artigo 28.º estabelece a possibilidade de o presidente da junta atribuir o exercício das suas funções a outro membro da junta, ou reparti-las com outro ou entre outros membros da junta, em regime de tempo inteiro ou de meio tempo (ver nota 37).

Sobre o estatuto remuneratório dos membros das juntas de freguesia dispõe a já mencionada Lei 11/96.

Segundo o n.º 1 do seu artigo 5.º, "[o] valor base da remuneração do presidente da junta de freguesia em regime de permanência é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República", de acordo com escalões definidos pelo número de eleitores (ver nota 38), tendo essa remuneração periodicidade mensal (artigo 6.º). Esse valor de remuneração aplica-se também a outros membros da junta em caso de atribuição ou repartição das funções do presidente (artigo 5.º, n.º 2) (ver nota 39). Note-se que, nos termos do artigo 8.º da Lei 29/87, "[o]s eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respectivos cargos em regime de tempo inteiro". Para todos os membros da junta em regime de permanência ainda acrescem despesas de representação, com periodicidade mensal, de percentagens diferenciadas para presidente e vogais (artigo 5.º-A da Lei 11/96).

Para os presidentes, tesoureiros e secretários das juntas de freguesia que "não exerçam o mandato em regime de permanência" é prevista uma "compensação mensal para encargos", calculada por referência às remunerações de presidente de câmara municipal de município com determinada dimensão, em função do número de eleitores e segundo certas percentagens (artigo 7.º) (ver nota 40).

O n.º 1 do artigo 8.º prevê ainda, para "os vogais das juntas de freguesia que não sejam tesoureiros ou secretários" - e que, portanto, não desempenham funções em regime de permanência - a atribuição de senhas de presença pelas reuniões em que participem, de valor calculado em percentagem sobre o abono do artigo 7.º

Numa síntese preliminar do regime aplicável às funções que ora nos interessa considerar - presidente e secretário de junta de freguesi -, diremos que o exercício dos respectivos mandatos pode ter lugar, verificadas certas condições, em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, caso em que lhes corresponderá a percepção de uma remuneração com periodicidade mensal. Sempre que essas funções sejam (ou devam ser) exercidas em regime de não permanência, apenas lhes caberá a atribuição de um abono, sob a forma de "compensação mensal para encargos" e com a natureza de ajuda de custo.

3 - Já vimos como do lado do Estatuto dos Eleitos Locais não se encontra consagrada uma exigência de exclusividade, mesmo em relação a autarcas que exerçam as respectivas funções em regime de permanência. Resta, pois, verificar se do lado das funções de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal decorre qualquer incompatibilidade com os cargos de presidente ou secretário de junta de freguesia.

Sobre o estatuto desses membros de gabinetes municipais rege o Decreto-Lei 196/93, de 27 de Maio, diploma que, genericamente, "define o regime de incompatibilidades aplicável aos titulares de cargos cuja nomeação, assente no princípio da livre designação, se fundamente por lei em razão de especial confiança e que exerçam funções de maior responsabilidade, de modo a garantir a inexistência de conflito de interesses" (artigo 1.º).

Quanto ao âmbito desse diploma, enuncia o seu artigo 2.º uma vasta lista de diferentes gabinetes de apoio a titulares de cargos políticos, entre os quais inclui "os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais" [alínea a)] (ver nota 41). É precisamente em relação aos membros destes gabinetes que se coloca a questão da sua incompatibilidade com as funções de presidente ou secretário de junta de freguesia.

Note-se, a este propósito, que também se referem aos gabinetes de apoio pessoal de presidentes e vereadores de câmaras municipais e ao estatuto dos seus membros os artigos 73.º e 74.º da Lei 169/99 (ver nota 42). Em matéria de incompatibilidades, o n.º 6 desse artigo 74.º limita-se a reenviar para o regime do Decreto-Lei 196/93, na medida em que dispõe que "[a]os membros dos gabinetes de apoio pessoal referidos nos números anteriores é aplicável, em matéria de recrutamento, competências, garantias, deveres e incompatibilidades, o regime relativo ao pessoal dos gabinetes dos membros do Governo, com as adaptações constantes deste artigo e do artigo anterior e as inerentes às características do gabinete em que se integram" (ver nota 43).

Neste ponto, revela-se, pois, essencial conhecer o artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93, que estabelece o elenco de incompatibilidades aplicáveis aos membros dos gabinetes de apoio a titulares de cargos políticos:

"Artigo 3.º

Incompatibilidades e impedimentos

1 - A titularidade dos cargos a que se refere o artigo anterior é incompatível:

a) Com o exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não, salvo as que derivem do exercício do próprio cargo;

b) Com o exercício de funções executivas em órgãos de empresas públicas, de sociedades de capitais maioritariamente públicos ou concessionárias de serviços públicos, instituições de crédito ou parabancárias, seguradoras, sociedades imobiliárias ou de quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com o Estado e demais entes de direito público;

c) Com o exercício de direitos sociais relativos a participações correspondentes a mais de 10% no capital de sociedades que participem em concursos públicos de fornecimento de bens ou serviços e em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público.

2 - Exceptuam-se do disposto na alínea a) do número anterior, quando autorizadas no despacho de nomeação:

a) As actividades docentes em instituições de ensino superior, nos termos da legislação em vigor;

b) As actividades compreendidas na respectiva especialidade profissional prestadas, sem carácter de permanência, a entes não pertencentes ao sector de actividade pelo qual é responsável o titular do departamento governamental em causa.

3 - O disposto nos números anteriores determina para o pessoal já nomeado e que inicie, após a entrada em vigor do presente diploma, o exercício de funções ali previstas a alteração do respectivo despacho de nomeação."

Será, em particular, da interpretação das normas previstas no n.º 1 da citada disposição e da subsunção que nelas se possa fazer do exercício do mandato dos membros de juntas de freguesia que se deduzirá a existência ou não da incompatibilidade suscitada na presente consulta.

Importa, neste ponto, salientar que, como consequência da violação das regras de incompatibilidade, estipula o artigo 5.º do diploma que a mesma "determina a demissão do cargo em que o infractor esteja investido".

4 - Assinale-se ainda a eventualidade de o exercício de funções em gabinetes de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal poder gerar uma inelegibilidade para órgãos das autarquias locais.

Tal resultaria possível se se pudesse subsumir aquelas funções ao elenco de inelegibilidades gerais e especiais previstas nos artigos 6.º e 7.º da Lei Orgânica 1/2001, de 14 de Agosto (ver nota 44), diploma que "regula a eleição de titulares para os órgãos das autarquias locais" (ver nota 45).

Entre as enunciadas inelegibilidades (ver nota 46), avulta a que se refere aos "funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção" [artigo 7.º, n.º 1, alínea d)].

Note-se que as inelegibilidades, como já sustentou este corpo consultivo (ver nota 47), consubstanciam "verdadeiros obstáculos legais ao direito a ser eleito para um cargo público" - ou seja, incapacidades eleitorais passivas. E distinguem-se das incompatibilidades do seguinte modo: "A inelegibilidade constitui um impedimento jurídico à eleição. Pelo contrário, a incompatibilidade não é obstáculo à validade da eleição, mas impõe ao eleito uma opção entre a sua profissão e o mandato" (ver nota 48).

A questão que aqui se coloca é, pois, a de saber se os membros de gabinetes municipais se inscrevem na previsão da citada alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei Orgânica 1/2001 - o que os afectaria de inelegibilidade para cargos autárquicos nas respectivas autarquias em que exercem funções. O preceito em causa alude a "funcionários dos órgãos das autarquias locais" e exige, na sua literalidade, que esses mesmos funcionários "exerçam funções de direcção" - ou seja, a estrutura da frase implica que o inciso final "funções de direcção" se reporte a todos os subsegmentos anteriores da expressão (e não apenas ao último) (ver nota 49).

Ora, os membros de gabinetes municipais não têm, desde logo, características de funcionários públicos, conceito que, num sentido estrito, já acolhido por este Conselho (ver nota 50), "abrange apenas aqueles trabalhadores que se encontrem integrados num lugar do quadro, satisfazendo necessidades próprias dos serviços ou organismos da Administração, com carácter profissionalizado e permanente, de onde deriva a estabilidade da relação de emprego, conformada por um específico regime jurídico, o regime jurídico da função pública".

Ainda que se adopte, para efeitos da alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei Orgânica 1/2001, um conceito mais amplo de funcionário público, de modo a abranger não apenas "'os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço', mas antes todos aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer dos entes por ela constituídos ou em que detenha posição maioritária" (ver nota 51), sempre estará vedada a inclusão dos membros de gabinetes municipais naquele preceito legal, na medida em que os mesmos - pela sua dependência face aos titulares de cargos políticos a que dão apoio - não exercem, manifestamente, funções de direcção.

5 - Do mesmo modo, também não estará aqui em causa qualquer das incompatibilidades contempladas no artigo 221.º da Lei Orgânica 1/2001 (ver nota 52).

A hipótese de incompatibilidade eventualmente verificável seria a do exercício simultâneo de funções autárquicas, dentro da área do mesmo município, nos órgãos câmara municipal e junta de freguesia [artigo 221.º, n.º 1, alínea a)].

Porém, o uso da expressão "funções autárquicas" sugere que a incompatibilidade se reporta ao desempenho de cargos autárquicos - ou seja, remete para a condição de titular de órgãos das autarquias locais. Aliás, o próprio Estatuto dos Eleitos Locais, quando se refere a "funções autárquicas" (v. g., nos artigos 7.º e 15.º), deixa claramente perceber que alude às funções desempenhadas pelos membros dos órgãos deliberativos ou executivos dos municípios e freguesias. Ora, se aos cargos de presidente ou secretário de junta de freguesia corresponde o exercício de funções autárquicas, já o mesmo não sucede quanto aos cargos de membros de gabinetes municipais - trata-se de funções desempenhadas na autarquia, mas não de funções autárquicas.

A incompatibilidade da alínea a) do n.º 1 do artigo 221.º da Lei Orgânica 1/2001 foi apenas concebida para impedir o exercício cumulativo de cargos electivos em diferentes autarquias do mesmo município - pelo que não se aplica à situação, aqui em discussão, de desempenho cumulativo de cargo electivo e cargo não electivo em autarquias diversas.

6 - Recenseados, pois, todos os elementos indispensáveis sobre o regime legal das incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e o enquadramento normativo das funções de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, por um lado, e de membro de junta de freguesia, por outro, regressemos então à questão suscitada, com vista à sua cabal resolução.

V - 1 - Vimos, pois, como os membros dos gabinetes municipais estão sujeitos às incompatibilidades enunciadas no artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93.

Sobre a concreta verificação da incompatibilidade entre essas funções e cargos electivos em juntas de freguesia pronunciou-se o Supremo Tribunal Administrativo, em Acórdão de 3 de Junho de 2003 (ver nota 53).

Aí se discutia a eventual perda de mandato autárquico de presidente de junta de freguesia decorrente do concomitante exercício das funções de secretário de vereador a tempo inteiro em câmara municipal (ver nota 54).

A decisão recorrida decretou a perda de mandato, por considerar verificada a previsão da primeira parte da alínea b) do n.º 1 do artigo 8.º da Lei 27/96, de 1 de Agosto. Trata-se de diploma que contém "o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais" (artigo 1.º, n.º 1) e cujo artigo 8.º prevê a perda de mandato dos membros dos órgãos autárquicos, verificadas determinadas condições. O segmento acima mencionado refere-se aos casos em que os autarcas, "[a]pós a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis".

Porém, o STA, analisando a já citada alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei Orgânica 1/2001, entendeu não estar verificada uma situação de inelegibilidade, por os membros dos gabinetes municipais não serem "funcionários dos órgãos das autarquias locais", como exige esse preceito.

Em todo o caso, considerou o STA ocorrerem as hipóteses de incompatibilidade previstas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93. Por um lado, sustenta-se que o cargo de presidente de junta de freguesia integra o exercício de actividade profissional pública, vedado pela primeira dessas normas. Por outro, pretende-se que a segunda norma impede o desempenho de funções executivas em órgão de um ente de direito público, o que seria o caso das funções de presidente de junta de freguesia.

Assim, e em aplicação do artigo 5.º do Decreto-Lei 196/93, concluiu-se no sentido de essa dupla violação das regras de incompatibilidade acarretar para o referido autarca a respectiva demissão, com todas as consequências legais.

É este enquadramento adoptado pelo STA que subjaz à questão colocada na consulta. Neste conspecto, uma advertência liminar é devida: apesar de se pretender uma clarificação definitiva da questão, o certo é que a posição a perfilhar por este corpo consultivo nesta matéria nunca poderá vincular os tribunais, que sempre decidirão, em última instância, sobre a eventual incompatibilidade entre as funções em causa, ao abrigo das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93, quando a questão seja colocada no âmbito de processos jurisdicionais.

2 - Posto isto, comecemos por averiguar se a aludida alínea b), supratranscrita, comporta um impedimento ao exercício das funções de membro de gabinete municipal por parte de titular de órgão autárquico executivo.

A posição acolhida no aresto referenciado funda-se numa interpretação que estabelece uma conexão entre o proémio da norma ("exercício de funções executivas em órgãos de [...]") e cada um dos subsegmentos seguintes, numa lógica enunciativa, de tal modo que, v. g., a parte final do preceito seria integradamente lida assim: "exercício de funções executivas em órgãos de [...] demais entes de direito público".

Ora, uma tal leitura não tem, em nosso entender, suporte sintáctico bastante. A estrutura da frase, com a colocação da conjunção disjuntiva "ou" antes da expressão "de quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com o Estado e demais entes de direito público" aponta no sentido de todo este conjunto ser um último termo (alternativo) da enunciação apresentada na norma. E, nessa medida, a conexão sintáctica correcta permitiria um desdobramento interpretativo desse último subsegmento nos seguintes termos: por um lado, "exercício de funções executivas em órgãos de [...] quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com o Estado" e "exercício de funções executivas em órgãos de [...] quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com [...] demais entes de direito público".

Se olharmos à fonte (indirecta) da norma em apreço, veremos como se reforça a nossa interpretação. Na Lei 9/90, de 1 de Março (ver nota 55), que continha o regime geral sobre "incompatibilidades de cargos políticos e altos cargos públicos" e que vigorava à data da edição do Decreto-Lei 196/93, aludia-se, como fundamento de incompatibilidade, à "integração em corpos sociais de [...] quaisquer outras empresas intervenientes em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas de direito público" [artigo 2.º, alínea b)] e à "detenção de partes sociais de valor superior a 10% em empresas que participem [...] em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público" [artigo 2.º, alínea d)] (ver nota 56). Numa síntese expressiva dessa dupla menção ao Estado e outros entes públicos, referenciava o n.º 1 do artigo 4.º do diploma a "participação superior a 10% em empresas que contratem com a entidade pública" (ver nota 57).

No próprio Decreto-Lei 196/93 surge noutro trecho uma alusão ao "exercício de direitos sociais relativos a participações correspondentes a mais de 10% no capital de sociedades que participem [...] em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público" [artigo 3.º, n.º 1, alínea c)] - e que, portanto, correlaciona também, de forma porventura mais inequívoca, as referências aos entes públicos e à contratação pública.

Esta foi também, aliás, a leitura adoptada por este Conselho Consultivo quando chamado a interpretar as alíneas b) e d) do artigo 2.º da Lei 9/90 - que utilizaram, como vimos, uma formulação muito próxima da que foi acolhida na alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93. Assim, no parecer 35/92 (ver nota 58) entendeu-se que as situações de incompatibilidade associadas a entes públicos diferentes do Estado consistiam na "integração em corpo social de empresa interveniente em contratos com pessoas colectivas de direito público" [artigo 2.º, alínea b)] e em "participações de valor superior a 10% em empresas que contratem com pessoas colectivas de direito público" [artigo 2.º, alínea d)].

E essa interpretação é, afinal, a que melhor corresponde ao fundamento teleológico das incompatibilidades, baseado na garantia da imparcialidade, já que se mostra particularmente ofensiva deste princípio a integração ou participação de titular de cargo político ou alto cargo público (no caso da Lei 9/90) ou de membro de gabinete de apoio a titular de cargo político (no caso do Decreto-Lei 196/93) (ver nota 59), em empresas que tenham uma relação contratual com pessoas colectivas de direito público (ver nota 60).

Afastada uma aplicação imediata aos membros de junta de freguesia da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93 (ver nota 61), resta ponderar a ocorrência da previsão da alínea a) do n.º 1 da mesma disposição legal.

3 - A alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93 estabelece a incompatibilidade entre as funções de membro de gabinete municipal e o "exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não". Perante esta norma, cumpre averiguar se o desempenho de funções autárquicas numa junta de freguesia integra o exercício de actividade profissional pública.

Esta indagação convoca toda a reflexão que este Conselho tem empreendido, em anteriores ocasiões, para caracterizar o conceito de "actividades profissionais" ou de "funções profissionais", quer no quadro da Lei 9/90 [artigo 2.º, alínea a)] (ver nota 62), quer já no âmbito da Lei 64/93 (artigo 4.º, n.º 2) (ver nota 63).

Note-se, neste ponto, que a Lei 9/90 usou a locução "actividades profissionais" por contraposição a "actividades [...] de função pública" e numa perspectiva de exercício remunerado, pelo que aquela se reportava a actividades profissionais privadas remuneradas, enquanto a Lei 64/93 adoptou genericamente a designação "funções profissionais", sem distinguir entre sector público e sector privado, e com o intuito expresso de abranger tanto o exercício remunerado como o não remunerado (ver nota 64). Em todo o caso, o que se discorreu sobre o conceito de "actividades profissionais" é facilmente transponível para o de "funções profissionais".

Vejamos o que, a este propósito, se escreveu no parecer 54/90:

"Actividade profissional é aquela que respeita ao exercício de uma profissão.

O conceito 'profissão' corresponde ao termo latino professio, que deriva do infinitivo do verbo latino profiteri, com o significado de manifestar ou exprimir o modo de vida ou o género de trabalho exercido por uma pessoa. O conceito de 'profissão traz consigo a ideia do exercício de um ofício, [...] ou cargo, com habitualidade' (-).

[...]

O conceito 'profissão', independentemente da perspectiva de análise - económica, sociológica, filosófica, psicológica ou outra -, tem evoluído, a par da permanente transformação da realidade sócio-económica, no sentido de cada vez maior abertura.

A actividade profissional já não é apenas aquela que é quotidianamente exercida no tempo pleno institucionalizado, com o escopo de provisão às necessidades de existência do respectivo agente. À condição profissional basta a realização regular de trabalho, enquadrada em determinado posto ou função, no âmbito de consecução de certo objectivo final.

[...]

A averiguação relativa à aplicação daquele conceito em cada caso passa pela análise, à luz de critérios indiciários que tenham em linha de conta, além do mais, a relevância/irrelevância, a regularidade/irregularidade, a estabilidade/instabilidade do exercício da actividade desenvolvida em paralelo com a que é própria do cargo político ou do alto cargo público, a existência/inexistência e a natureza da contrapartida remuneratória, o enquadramento/desenquadramento face a certo conjunto organizativo dirigido a um escopo final determinado ou relativo a certo título socialmente institucionalizado, a conexão/desconexão de cargos, a exigência/inexigência de específica qualificação (-)."

Já no parecer 128/96, analisando a expressão "funções profissionais" do artigo 4.º da Lei 64/93 (que alude a exercício remunerado e não remunerado), afirma-se o seguinte:

"Independentemente de se cuidar de saber se a expressão é, em si, absolutamente rigorosa, o que se afigura patente é que através dela o legislador se terá querido reportar a actividades regulares, habituais, por contraposição a actividades esporádicas ou ocasionais."

Diremos que, com esse parecer 128/96 - conforme se salientou no parecer 24/98, que procede a uma síntese dos anteriores contributos teóricos -, "se acentuou a linha de progressiva abertura do conceito, numa visão que desligou 'profissão', necessariamente, de 'remuneração', e a associou, sim, à ideia de 'actividade permanente, estável'".

Mas apesar da sedimentação de critérios desenvolvida neste Conselho, há que reconhecer - como também o fez o citado parecer 24/98 - que "[a] flexibilidade do conceito implica a insuficiência de um único critério válido de profissionalidade, e exige a ponderação, no caso concreto, da concorrência dos vários parâmetros antes assinalados".

A uma tal ponderação, no presente caso, nos passamos a dedicar.

4 - Poderão, então, as funções de membro de junta de freguesia (como, v. g., as correspondentes aos cargos de presidente ou secretário) ser qualificadas como exercício de actividade profissional pública?

Recorde-se que, em geral, os autarcas podem exercer as suas funções em regime de permanência ou de não permanência - e, na primeira situação, em regime de tempo inteiro ou de meio tempo. E o mesmo vale para os membros de junta de freguesia, como resulta dos artigos 26.º a 28.º da Lei 169/99 e 5.º a 8.º da Lei 11/96.

Vimos também como hoje o conceito de "actividade profissional" se encontra desligado de uma ideia de modo de vida duradouro: basta que exista uma certa habitualidade ou estabilidade; basta o desempenho regular em posto de trabalho ou cargo, integrado numa estrutura finalística, independentemente de a respectiva actividade ser ou não realizada como meio de vida.

Ora, se se pode dizer que as funções autárquicas - por serem funções a prazo certo, fixado em quatro anos (ver nota 65) (ver nota 66) - revestem um carácter temporário, não duradouro, não deixa de ser exacto que, enquanto dura o concernente mandato, o mesmo é susceptível de ser exercido numa lógica de continuidade e de regularidade.

Tal sucede, claramente, quando o mandato é executado em regime de permanência, seja a tempo inteiro, seja a tempo parcial aí há regularidade e habitualidade, correspondendo-lhe, aliás, a percepção de uma remuneração "proprio sensu". Mas o desempenho do cargo já se afigura irregular e descontínuo quando os membros da autarquia não exerçam o mandato em regime de permanência - nesse caso, a sua participação nas tarefas autárquicas será pouco mais que ocasional, o que explica a não atribuição de uma verdadeira remuneração (mas antes de uma compensação para encargos ou de senhas de presença). Na primeira situação poderá falar-se de "actividade profissional", mas já não na segunda.

Em reforço deste entendimento pode apontar-se a letra do n.º 3 do artigo 2.º do Estatuto dos Eleitos Locais, que prevê, no seu proémio, que "[o]s membros de órgãos executivos que não exerçam as respectivas funções em regime de permanência ou de meio tempo serão dispensados das suas actividades profissionais, mediante aviso antecipado à entidade empregadora" (ver nota 67). Note-se que, segundo este preceito, os autarcas em regime de não permanência são dispensados "das suas actividades profissionais" e não das suas outras actividades profissionais - o que sugere que o legislador não vê, nesse caso, a função autárquica como uma verdadeira "actividade profissional".

Este argumento foi aduzido, aliás, no já referenciado parecer 24/98. Aí discutia-se a possibilidade de cumulação entre um cargo equiparado a director-geral, a que estava vedado o exercício de "quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não", e o cargo de vereador de câmara municipal em regime de não permanência. E entendeu-se que este cargo, exercido nesse específico regime, não correspondia ao desempenho de uma "função profissional", com a seguinte argumentação:

"O 'Estatuto dos Eleitos Locais' refere que [...] [o vereador em regime de não permanência] é dispensado 'das suas actividades profissionais' e recebe uma senha de presença [...]. Dispensado 'das suas actividades profissionais', e não, sublinhe-se, das suas outras actividades profissionais.

Ora, face a este quadro de actividade como vereador, em que se atenta no grau de relevância, de regularidade e estabilidade do cargo, no tipo de remuneração, e até na não exigência de qualificação específica, é que cremos que se não está perante qualquer 'função profissional'."

Propende-se, assim, para considerar que no conceito de "actividade profissional" da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93 se integram as funções próprias de membro de junta de freguesia (v. g., presidente ou secretário) que exerça o respectivo mandato em regime de permanência - havendo, por isso, incompatibilidade entre essas funções e o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal.

Assinale-se, apenas, que para a verificação da referida incompatibilidade é irrelevante que a junta de freguesia a que se refere o cargo autárquico se situe dentro ou fora do município em que o respectivo titular exerce funções como membro de gabinete municipal. A lei não distingue - e não se vislumbra qualquer razão substancial para tratamento diverso consoante as funções em conflito sejam desempenhadas no âmbito do mesmo município ou em municípios diferentes.

5 - Posto isto, subsiste tão-só a dúvida sobre as consequências da detectada incompatibilidade.

Mencionou-se já que o artigo 5.º do Decreto-Lei 196/93 prevê, como consequência da violação das regras de incompatibilidade, "a demissão do cargo em que o infractor esteja investido" - menção que, pelo seu enquadramento sistemático, apenas se pode referir às funções elencadas no artigo 2.º do mesmo diploma.

Exercendo os membros de junta de freguesia cargos de natureza electiva, é óbvio que não se pode reportar a tais cargos a sanção de demissão do aludido artigo 5.º

Com efeito, as sanções previstas na lei para os titulares dos órgãos das autarquias locais têm em conta o carácter electivo dos respectivos cargos e a natureza da relação de mandato político em que estão investidos. É assim que encontramos, quer no regime definido para os chamados crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, a que se refere a Lei 34/87, de 16 de Julho (ver nota 68), quer no regime da intervenção tutelar da Administração junto dos eleitos locais, estabelecido na Lei 27/96, de 1 de Agosto, disposições que prevêem as sanções materialmente apropriadas à natureza e especificidade do respectivo mandato electivo (ver nota 69). Esses diplomas contemplam a aplicação aos membros dos órgãos autárquicos da sanção de perda de mandato, verificadas determinadas condições [artigos 29.º, alínea f), da Lei 34/87 e 8.º da Lei 27/96], estando a sanção de demissão apenas prevista para cargos de natureza não electiva (artigos 30.º e 31.º da Lei 34/87).

Como se assinala no parecer 79/2003, "[a] perda de mandato surge, em qualquer dos regimes em apreço, como a consequência mais gravosa prevista na lei para o cargo desempenhado por eleito local - consistindo aquela no afastamento definitivo do exercício do cargo, resultante da violação de deveres inerentes a esse exercício ou de facto ou situação a que a lei atribui esse efeito".

Nesta conformidade, forçoso é concluir que a consequência da incompatibilidade verificada no caso sob consulta será a demissão do cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal.

VI - Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª A regra de exclusividade consagrada para os titulares de cargos políticos no respectivo regime legal de incompatibilidades, contemplado na Lei 64/93, de 26 de Agosto, não se aplica, em geral, aos eleitos locais, ainda que em regime de permanência, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da referida lei (ex vi artigo 12.º da Lei 11/96, de 18 de Abril, quanto aos membros das juntas de freguesia) - pelo que os mesmos podem exercer outras actividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais;

2.ª De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93, de 27 de Maio, há incompatibilidade entre o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o "exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não";

3.ª Constitui actividade profissional pública, para efeitos da citada norma do Decreto-Lei 196/93, o exercício de funções como membro de junta de freguesia, desde que o respectivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial - pelo que, nesse caso, ocorre a aludida incompatibilidade, cuja consequência será a demissão do cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, nos termos do artigo 5.º do mesmo diploma.

(nota 1) Através do ofício n.º 3152, de 24 de Novembro de 2005, com registo de entrada na Procuradoria-Geral da República datado do dia 29 subsequente e distribuído em 16 de Dezembro. O ofício é feito acompanhar de alguns elementos, de que se destacam os seguintes: parecer de advogado com escritório em Castelo Branco, solicitado pelo presidente da Câmara de Penamacor (de 30 de Maio de 2003); parecer subscrito por jurista da Divisão de Apoio Jurídico da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, no âmbito do Ministério das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional (parecer 221, de 22 de Setembro de 2004); parecer de jurista da Direcção-Geral das Autarquias Locais (informação técnica n.º 93, de 10 de Novembro de 2005).

(nota 2) Este último regime é definido, fundamentalmente, com base nos artigos 12.º do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, 31.º e 32.º do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro, e 2.º, 3.º, 7.º e 8.º do Decreto-Lei 413/93, de 23 de Dezembro.

(nota 3) A Lei 64/93 foi alterada pelas Leis n.os 39-B/94, de 27 de Dezembro (esta rectificada pela Declaração de Rectificação 2/95, de 15 de Abril), 28/95, de 18 de Agosto, 12/96, de 18 de Abril, 42/96, de 31 de Agosto, e 12/98, de 24 de Fevereiro. Esse diploma revogou o anterior regime, constante da Lei 9/90, de 1 de Março, alterada pela Lei 56/90, de 5 de Setembro.

(nota 4) Este diploma, de acordo com o n.º 1 do seu artigo 1.º, "estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado".

(nota 5) Rectificada pela Declaração de Rectificação 13/99, de 21 de Agosto. Esta lei, segundo o n.º 1 do seu artigo 1.º, "estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos". Anteriormente à Lei 49/99, esse mesmo regime constava do Decreto-Lei 323/89, de 26 de Setembro, que aquela lei revogou, no seu artigo 40.º, alínea a).

(nota 6) V., por todos, os pareceres n.os 54/90, de 11 de Outubro (Diário da República, 2.ª série, de 16 de Julho de 1991), 2/97, de 10 de Abril (Diário da República, 2.ª série, de 9 de Dezembro de 1997), 24/2003, de 26 de Junho, 161/2003, de 17 de Junho de 2004, e 65/2004, de 1 de Julho (Diário da República, 2.ª série, de 5 de Agosto de 2004) que na exposição subsequente seguiremos, nalguns pontos, de muito perto.

(nota 7) João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. I, Almedina, Coimbra, 1985, p. 168.

(nota 8) Manual de Direito Administrativo, t. II, 10.ª ed. (6.ª reimp.), Almedina, Coimbra, 1999, p. 719.

(nota 9) Ob. cit., p. 720.

(nota 10) Idem, p. 721.

(nota 11) Idem, ibidem.

(nota 12) Ob. cit., p. 171.

(nota 13) Cf. os pareceres do Conselho Consultivo n.os 100/82, de 22 de Julho (Diário da República, 2.ª série, de 25 de Junho de 1983, e Boletim do Ministério da Justiça, n.º 326, p. 224), 45/87 (Diário da República, 2.ª série, de 16 de Dezembro de 1988, e Boletim do Ministério da Justiça, n.º 382, p. 143), 54/90, de 11 de Outubro (Diário da República, 2.ª série, de 16 de Julho de 1991), 125/90, de 10 de Outubro (Diário da República, 2.ª série, de 20 de Maio de 1992), 28/92, de 11 de Junho, 41/92, de 11 de Fevereiro de 1993, e 128/96, de 13 de Março de 1997.

(nota 14) Neste sentido, o citado parecer 2/97, que vimos acompanhando.

(nota 15) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1993, pp. 944-945.

(nota 16) A referência ao n.º 6 constitui um lapso material evidente: já pelo conteúdo dos preceitos, já pelo contexto em que são referidos, já pela circunstância de os n.os 4 e 5 do artigo 269.º da Constituição corresponderem, sem alterações, aos n.os 4 e 5 do mesmo artigo 269.º, na versão resultante das 1.ª e 2.ª revisões, e aos n.os 4 e 5 do artigo 270.º da versão originária, nunca em qualquer deles tendo havido um n.º 6; assim, na anotação, onde se refere "os n.os 5 e 6 deste preceito", ter-se-á querido dizer "os n.os 4 e 5 deste preceito".

(nota 17) Ob. cit., p. 948.

(nota 18) Do parecer 54/90, que acompanhamos neste ponto, por sua vez retomado no citado parecer 2/97.

(nota 19) Função pública. Regime jurídico, direitos e deveres dos funcionários e agentes, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pp. 437-438.

(nota 20) Alterada pelas Leis 97/89, de 30 de Junho, 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio, 11/96, de 18 de Abril, 127/97, de 11 de Dezembro, 50/99, de 24 de Junho, 86/2001, de 10 de Agosto, 22/2004, de 17 de Junho e 52-A/2005, de 10 de Outubro.

(nota 21) Neste sentido, cf. parecer 52/94, de 17 de Agosto de 1995 (Diário da República, 2.ª série, de 18 de Setembro de 1996), reafirmado pelos pareceres n.os 24/98, de 2 de Dezembro, e 86/2004, de 16 de Agosto (Diário da República, 2.ª série, de 6 de Outubro de 2004).

(nota 22) É a seguinte a redacção dessa disposição:

"Artigo 3.º

Exclusividade e incompatibilidades

1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.

2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.

3 - Não perdem o mandato os funcionários da administração central, regional e local que, durante o exercício de permanência, forem colocados, por motivos de admissão ou promoção, nas situações de inelegibilidade previstas na alínea h) do n.º 1 do artigo 6.º e nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei Orgânica 1/2001, de 14 de Agosto."

(nota 23) Neste sentido, cf. parecer 77/2002, de 13 de Fevereiro de 2003 (Diário da República, 2.ª série, de 2 de Outubro de 2003), reiterado nos pareceres n.os 26/2003, de 15 de Maio, e 71/2004, de 2 de Junho de 2005.

(nota 24) A Lei 11/96 foi alterada pelas Leis 169/99, de 18 de Setembro, 87/2001, de 10 de Agosto e 36/2004, de 13 de Agosto.

(nota 25) Da epígrafe oficial do diploma.

(nota 26) Sendo certo que só os presidentes e vereadores de câmaras municipais em regime de permanência a tempo inteiro cabem no conceito de titulares de cargos políticos estabelecido na Lei 64/83.

(nota 27) Do citado parecer 77/2002.

(nota 28) Por vezes, o legislador parece confundir "regime de permanência" e "regime de tempo inteiro", na medida em que coloca em oposição àquele o "regime de meio tempo" (assim, v. g., nos ainda vigentes n.os 2 e 3 da versão originária do artigo 2.º da Lei 29/87).

(nota 29) Nos citados pareceres n.os 125/90 e 77/2002.

(nota 30) Em Inelegibilidades, incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos órgãos das autarquias locais: considerações gerais, Centro de Estudos e Formação Autárquica, Coimbra, 1990, p. 27.

(nota 31) No Acórdão 96/2005, de 23 de Fevereiro (Diário da República, 2.ª série, de 31 de Março de 2005).

(nota 32) Assim, o parecer 109/2003.

(nota 33) Alterada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, por sua vez rectificada pelas Declarações de Rectificação n.os 4/2002, de 6 de Fevereiro, e 9/2002, de 5 de Março.

(nota 34) Assim reproduzindo o artigo 244.º da Constituição.

(nota 35) Aqui está-se a transcrever o teor do artigo 246.º da Constituição.

(nota 36) Eis o seu teor:

"Artigo 27.º

Funções a tempo inteiro e a meio tempo

1 - Nas freguesias com o mínimo de 5000 eleitores e o máximo de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e 50 km de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de meio tempo.

2 - Nas freguesias com mais de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e 100 km de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro.

3 - Pode ainda exercer o mandato em regime de meio tempo o presidente da junta das freguesias com mais de 1000 eleitores e em regime de tempo inteiro o presidente da junta com mais de 1500 eleitores, desde que nas respectivas freguesias o encargo anual com a respectiva remuneração não ultrapasse 12% do valor total geral da receita constante na conta de gerência do ano anterior nem do valor inscrito no orçamento em vigor.

4 - O número de eleitores relevante para efeitos dos números anteriores é o constante do recenseamento vigente na data das eleições gerais, imediatamente anteriores, para a assembleia de freguesia."

(nota 37) A referida disposição apresenta a seguinte redacção:

"Artigo 28.º

Repartição do regime de funções

1 - O presidente pode atribuir a um dos restantes membros da junta o exercício das suas funções em regime de tempo inteiro ou de meio tempo.

2 - Quando ao presidente caiba exercer o mandato em regime de tempo inteiro pode:

a) Optar por exercer as suas funções em regime de meio tempo, atribuindo a qualquer dos restantes membros o outro meio tempo;

b) Dividir o tempo inteiro em dois meios tempos, repartindo-os por dois dos restantes membros da junta;

c) Atribuir o tempo inteiro a qualquer dos restantes membros."

(nota 38) O artigo 5.º da Lei 11/96 é do seguinte teor:

"Artigo 5.º

Remuneração

1 - O valor base da remuneração do presidente da junta de freguesia em regime de permanência é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com os escalões seguintes:

a) Freguesias com mais de 20 000 eleitores - 25%;

b) Freguesias com mais de 10 000 e menos de 20 000 eleitores - 22%;

c) Freguesias com mais de 5000 e menos de 10 000 eleitores - 19%;

d) Freguesias com menos de 5000 eleitores - 16%.

2 - Nos casos previstos no artigo 4.º, mantém-se o valor da remuneração do n.º 1 do presente artigo.

3 - A remuneração prevista no n.º 1 deste artigo não acumula com o abono previsto no artigo 7.º"

(nota 39) Este preceito, como se vê da transcrição constante da nota anterior, remete para o artigo 4.º do diploma, que entretanto foi revogado expressamente pelo artigo 100.º da Lei 169/99. Contudo, esse artigo 4.º tem como seu sucedâneo o artigo 28.º da Lei 169/99, transcrito na nota (37), de teor substancialmente equivalente, pelo que aquela remissão deve considerar-se de carácter material e reportada às hipóteses de repartição de funções do presidente, nos termos antes previstos no artigo 4.º da Lei 11/96 e actualmente no artigo 28.º da Lei 169/99.

(nota 40) O artigo 7.º da Lei 11/96 tem a seguinte redacção:

"Artigo 7.º

Abonos aos titulares das juntas de freguesia

1 - Os presidentes das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a uma compensação mensal para encargos, fixada por referência às remunerações atribuídas aos presidentes das câmaras municipais dos municípios com menos de 10 000 eleitores, de acordo com os índices seguintes:

a) Freguesias com 20 000 ou mais eleitores - 12%;

b) Freguesias com mais de 5000 e menos de 20 000 eleitores - 10%;

c) Restantes freguesias - 9%.

2 - Os tesoureiros e secretários das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a idêntica compensação no montante de 80% da atribuída ao presidente do respectivo órgão.

3 - A compensação mensal para encargos tem a natureza de ajuda de custo para todos os efeitos legais."

(nota 41) O artigo 2.º do Decreto-Lei 196/93 apresenta a seguinte redacção:

"Artigo 2.º

O disposto no presente diploma é aplicável:

a) Aos titulares dos cargos que compõem o Gabinete do Presidente da República e a respectiva Casa Civil, o Gabinete do Presidente da Assembleia da República e os gabinetes de apoio aos grupos parlamentares, o Gabinete do Primeiro-Ministro, os gabinetes de membros do Governo, os Gabinetes dos Ministros da República para as Regiões Autónomas, os gabinetes dos membros dos Governos Regionais, os gabinetes dos governadores e vice-governadores civis e os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais;

b) Aos titulares de cargos equiparados a qualquer dos referidos na alínea anterior."

(nota 42) Eis o texto completo dos artigos 73.º e 74.º da Lei das Autarquias Locais:

"Artigo 73.º

Apoio aos membros da câmara

1 - Os presidentes das câmaras municipais podem constituir um gabinete de apoio pessoal, com a seguinte composição:

a) Nos municípios com mais de 100 000 eleitores, um chefe do gabinete, dois adjuntos e dois secretários;

b) Nos municípios com um número de eleitores entre os 50 000 e 100 000, um chefe de gabinete, um adjunto e dois secretários;

c) Nos restantes municípios, um chefe de gabinete, um adjunto e um secretário.

2 - Os vereadores em regime de tempo inteiro podem igualmente constituir um gabinete de apoio pessoal, com a seguinte composição:

a) Nos municípios com mais de 100 000 eleitores, um adjunto e um secretário;

b) Nos restantes municípios, um secretário.

3 - Para efeitos do disposto no número anterior, dois vereadores em regime de meio tempo correspondem a um vereador em regime de tempo inteiro.

4 - Os presidentes de câmara e os vereadores podem delegar a prática de actos de administração ordinária nos chefes do gabinete e adjuntos dos respectivos gabinetes de apoio pessoal.

5 - Os presidentes das câmaras devem disponibilizar a todos os vereadores o espaço físico, meios e apoio pessoal necessários ao exercício do respectivo mandato, através dos serviços que considere adequados."

"Artigo 74.º

Estatuto dos membros dos gabinetes de apoio pessoal

1 - A remuneração do chefe do gabinete de apoio pessoal nos municípios de Lisboa e Porto corresponde ao vencimento dos chefes dos gabinetes dos membros do Governo e, nos restantes municípios, corresponde a 90% da remuneração que legalmente cabe aos vereadores em regime de tempo inteiro da câmara municipal em causa, com direito aos abonos genericamente atribuídos para a função pública.

2 - A remuneração dos adjuntos e dos secretários corresponde a 80% e 60%, respectivamente, da que legalmente cabe aos vereadores em regime de tempo inteiro da câmara municipal em causa, com direito aos abonos genericamente atribuídos para a função pública.

3 - Os membros dos gabinetes de apoio pessoal são nomeados e exonerados pelo presidente da câmara municipal, sob proposta dos vereadores no caso do n.º 2 do artigo anterior, e o exercício das suas funções cessa igualmente com a cessação do mandato do presidente ou dos vereadores que apoiem.

4 - O pessoal referido, que for funcionário da administração central ou local, é provido em regime de comissão de serviço, com a faculdade de optar pelas remunerações correspondentes aos lugares de origem.

5 - Os membros dos gabinetes de apoio pessoal não podem beneficiar de quaisquer gratificações ou abonos suplementares não previstos na presente disposição, nomeadamente a título de trabalho extraordinário.

6 - Aos membros dos gabinetes de apoio pessoal referidos nos números anteriores são aplicáveis, em matéria de recrutamento, competências, garantias, deveres e incompatibilidades, o regime relativo ao pessoal dos gabinetes dos membros do Governo, com as adaptações constantes deste artigo e do artigo anterior e as inerentes às características do gabinete em que se integram."

(nota 43) Uma dessas adaptações imposta pelos artigos 73.º e 74.º da Lei 169/99 é a que decorre da possibilidade de ser constituído um gabinete de apoio a vereadores em regime de meio tempo, na medida em que, depois de se prever, no n.º 2 do artigo 73.º, a constituição de gabinete de apoio a vereador em regime de tempo inteiro, se afirma, no n.º 3 subsequente, que "[p]ara efeitos do disposto no número anterior, dois vereadores em regime de meio tempo correspondem a um vereador em regime de tempo inteiro" - o que pela aplicação estrita do Decreto-Lei 196/93 estaria vedado, já que este diploma apenas prevê "gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais".

(nota 44) Rectificada pela Declaração de Rectificação 20-A/2001, de 12 de Outubro, e alterada por Lei Orgânica 5-A/2001, de 26 de Novembro, Lei 19/2003, de 20 de Junho, e Lei Orgânica 3/2005, de 29 de Agosto.

(nota 45) Do artigo 1.º do diploma. O anterior regime eleitoral das autarquias locais constava do Decreto-Lei 701-B/76, de 28 de Setembro, objecto de alterações em vasto número de diplomas, sem relevo para o presente parecer, e revogado pelo artigo 1.º, n.º 2, da Lei Orgânica 1/2001.

(nota 46) Este é o texto dos artigos 6.º e 7.º da Lei Orgânica 1/2001:

"Artigo 6.º

Inelegibilidades gerais

1 - São inelegíveis para os órgãos das autarquias locais:

a) O Presidente da República;

b) O Provedor de Justiça;

c) Os juízes do Tribunal Constitucional e do Tribunal de Contas;

d) O Procurador-Geral da República;

e) Os magistrados judiciais e do Ministério Público;

f) Os membros do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público, da Comissão Nacional de Eleições e da Alta Autoridade para a Comunicação Social;

g) Os militares e os agentes das forças militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efectivo, bem como os agentes dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço activo;

h) O inspector-geral e os subinspectores-gerais de Finanças, o inspector-geral e os subinspectores-gerais da Administração do Território e o director-geral e os subdirectores-gerais do Tribunal de Contas;

i) O secretário da Comissão Nacional de Eleições;

j) O director-geral e os subdirectores-gerais do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral;

l) O director-geral dos Impostos.

2 - São igualmente inelegíveis para os órgãos das autarquias locais:

a) Os falidos e insolventes, salvo se reabilitados;

b) Os cidadãos eleitores estrangeiros que, em consequência de decisão de acordo com a lei do seu Estado de origem, tenham sido privados do direito de sufrágio activo ou passivo.

Artigo 7.º

Inelegibilidades especiais

1 - Não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções ou jurisdição:

a) Os directores de finanças e chefes de repartição de finanças;

b) Os secretários de justiça;

c) Os ministros de qualquer religião ou culto;

d) Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.

2 - Não são também elegíveis para os órgãos das autarquias locais em causa:

a) Os concessionários ou peticionários de concessão de serviços da autarquia respectiva;

b) Os devedores em mora da autarquia local em causa e os respectivos fiadores;

c) Os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada.

3 - Nenhum cidadão pode candidatar-se simultaneamente a órgãos representativos de autarquias locais territorialmente integradas em municípios diferentes, nem a mais de uma assembleia de freguesia integradas no mesmo município."

(nota 47) Nos pareceres n.os 74/96, de 14 de Outubro de 1999 (Diário da República, 2.ª série, de 14 de Janeiro de 2000), e 112/2002, de 10 de Abril de 2003 (Diário da República, 2.ª série, de 11 de Novembro de 2003).

(nota 48) Assim, Isaltino Morais, José Mário Almeida e Ricardo Leite Pinto, Constituição da República Portuguesa Anotada e Comentada, Rei dos Livros, Lisboa, 1983, pp. 295-296, citados em ambos os pareceres referidos na nota anterior.

(nota 49) Este entendimento é adoptado no aludido parecer 112/2002, no qual, a propósito da interpretação da alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei Orgânica 1/2001, se conclui que "por funcionários com funções de direcção deve entender-se, além do pessoal dirigente da função pública, os trabalhadores das empresas municipais, empresas participadas, entidades fundacionais ou institucionais, ou de associações de municípios que tenham a responsabilidade de superintender, coordenar ou chefiar a actividade de um ou mais sectores, serviços ou departamentos na directa dependência dos órgãos de administração ou de gestão" (conclusão 2.ª).

(nota 50) Nos pareceres n.os 28/99, de 10 de Fevereiro de 2000, 598/2000, de 15 de Junho de 2001, e 97/2002, de 5 de Dezembro (Diário da República, 2.ª série, de 8 de Março de 2003) - retomados no mencionado parecer 112/2002.

(nota 51) Como se sustenta no referido parecer 112/2002, na esteira do aí citado Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 511/2001 (Diário da República, 2.ª série, de 19 de Dezembro de 2001).

(nota 52) É o seguinte o seu teor integral:

"Artigo 21.º

Incompatibilidades com o exercício do mandato

1 - É incompatível, dentro da área do mesmo município, o exercício simultâneo de funções autárquicas nos seguintes órgãos:

a) Câmara municipal e junta de freguesia;

b) Câmara municipal e assembleia de freguesia;

c) Câmara municipal e assembleia municipal.

2 - O exercício de funções nos órgãos autárquicos é incompatível com o desempenho efectivo dos cargos ou funções de:

a) Governador e vice-governador civil e Ministro da República, nas Regiões Autónomas;

b) Dirigente na Direcção-Geral do Tribunal de Contas, na Inspecção-Geral de Finanças e na Inspecção-Geral da Administração do Território;

c) Secretário dos governos civis;

d) Dirigente e técnico superior nos serviços da Comissão Nacional de Eleições e do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral.

3 - O exercício de funções nos órgãos executivos das autarquias locais é incompatível com o exercício das funções de membro de governo da República ou de governo das Regiões Autónomas.

4 - O cidadão que se encontrar, após a eleição ou designação, em alguma das situações previstas nos números anteriores tem de optar pela renúncia a uma das duas funções autárquicas executivas ou pela suspensão das funções deliberativas ou de optar entre a função autárquica e a outra.

5 - É igualmente incompatível com o exercício de funções autárquicas a condenação, por sentença transitada em julgado, em pena privativa de liberdade, durante o período do respectivo cumprimento.

6 - Quando for o caso e enquanto a incompatibilidade durar, o membro do órgão autárquico é substituído pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista."

(nota 53) Identificado como processo 0843/03, disponível nas Bases Jurídico-Documentais do ITIJ, a consultar no site www.dgsi.pt.

(nota 54) Concretamente, estavam em causa os cargos de presidente de uma junta de freguesia do concelho de Manteigas e de secretário de vereador a tempo inteiro da Câmara Municipal de Manteigas.

(nota 55) Alterada pela Lei 56/90, de 5 de Setembro, e revogada pela Lei 64/93, de 26 de Agosto.

(nora 56) Vejamos o teor integral do artigo 2.º da Lei 9/90:

"Artigo 2.º

Incompatibilidades

A titularidade dos cargos enumerados no artigo antecedente implica, durante a sua pendência, para além das previstas na Constituição, as seguintes incompatibilidades:

a) O exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo e o exercício de actividades de representação profissional;

b) A integração em corpos sociais de empresas ou sociedades concessionárias de serviços públicos, instituições de crédito ou parabancárias, seguradoras, sociedades imobiliárias ou quaisquer outras empresas intervenientes em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas de direito público;

c) O desempenho de funções em órgão executivo de fundação subsidiada pelo Estado;

d) A detenção de partes sociais de valor superior a 10% em empresas que participem em concursos públicos de fornecimento de bens ou serviços no exercício de actividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público."

(nota 57) É o seguinte o texto completo desse n.º 1 do artigo 4.º da Lei 9/90:

"Artigo 4.º

Excepção

1 - As actividades de mera administração do património pessoal e familiar existente à data do início das funções referidas no artigo 1.º não estão sujeitas ao disposto no artigo 2.º, salvo no caso de participação superior a 10% em empresas que contratem com a entidade pública na qual o titular desempenhe o seu cargo.

[...]"

(nota 54) De 9 de Junho de 1994.

(nota 59) Pela relação de "especial confiança" que entre ambos intercede (cf. artigo 1.º do Decreto-Lei 196/93).

(nota 60) Sobre esta dimensão teleológica na interpretação da Lei 9/90, cf. igualmente o citado parecer 35/92-

(nota 61) Claro que não estará excluída uma aplicação (indirecta) se verificada a previsão da norma na interpretação proposta: será o caso se o membro de gabinete municipal cumular esse cargo com funções de membro de junta de freguesia e, simultaneamente, exercer "funções executivas em órgãos de [...] pessoas colectivas intervenientes em contratos com [...] entes de direito público", designadamente a própria junta de freguesia que aquele integra.

(nota 62) Nos pareceres n.os 54/90, de 11 de Outubro (Diário da República, 2.ª série, de 16 de Julho de 1991), 28/92, de 11 de Junho, e 5/94, de 14 de Abril.

(nota 63) Nos pareceres n.os 128/96, de 20 de Março de 1997, 24/98, de 2 de Dezembro, e 617/2000, de 12 de Julho de 2001.

(nota 64) E, por sua vez, a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 196/93 utilizou a denominação "actividades profissionais" em sentido amplo (equivalente à de "funções profissionais" da Lei 64/93), na medida em que as identifica, no próprio texto legal, como sendo "públicas ou privadas, remuneradas ou não".

(nota 65) Conforme reza o n.º 1 do artigo 220.º da Lei Orgânica 1/2001: "O mandato dos órgãos autárquicos é de quatro anos, sem prejuízo da respectiva dissolução, nos casos e nos termos previstos na lei, ressalvado o disposto no artigo 235.º"

(nota 66) E sem prejuízo da possibilidade de reeleição.

(nota 67) O artigo 9.º da Lei 11/96 prevê idêntico regime especificamente para os membros das juntas de freguesia, apresentando no seu proémio a seguinte redacção: "Os membros das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito à dispensa do desempenho das suas actividades profissionais para o exercício das suas funções autárquicas, ficando obrigados a avisar a entidade patronal [...]."

(nota 68) Alterado pela Lei 108/2001, de 28 de Novembro.

(nota 68) Sobre a aplicação aos eleitos locais desses diplomas, cf. o parecer 79/2003, de 1 de Abril de 2004 (Diário da República, 2.ª série, de 14 de Maio de 2004).

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 8 de Junho de 2006.

José Adriano Machado Souto de Moura - Mário António Mendes Serrano (relator) - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Manuel Pereira Augusto de Matos - José António Barreto Nunes - José Luís Paquim Pereira Coutinho - Fernando Bento - António Leones Dantas - Alberto Esteves Remédio - João Manuel da Silva Miguel.

Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, em 13 de Julho de 2006.

Está conforme.

Lisboa, 26 de Julho de 2006. - Pelo Secretário, Maria Adélia Saraiva do Nascimento Diniz.