Parecer 1-A/2001

Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores

Ano económico de 1998

ÍNDICE GERAL

Volume I

Pág.

A - Considerações gerais ... 4880-(9)

B - Conclusões ... 4880-(9)

C - Recomendações ... 4880-(10)

D - Legalidade e correcção financeira ... 4880-(11)

E - Âmbito ... 4880-(11)

I - Processo orçamental ... 4880-(11)

II - Receita ... 4880-(12)

III - Despesa ... 4880-(12)

IV - Análise comparativa receita/despesa ... 4880-(13)

V - Investimentos do Plano ... 4880-(13)

VI - Subsídios ... 4880-(14)

VII - Contas de ordem ... 4880-(14)

VIII - Dívida pública ... 4880-(15)

IX - Património ... 4880-(16)

X - Fluxos financeiros ORAA/Sector Público Empresarial ... 4880-(16)

XI - Fluxos financeiros com a União Europeia ... 4880-(16)

XII - Segurança social ... 4880-(17)

F - Gestão financeira ... 4880-(17)

G - Controlo interno ... 4880-(18)

H - Ilegalidades/irregularidades típicas em serviços com autonomia administrativa e financeira ... 4880-(18)

Volume II

Capítulo I - Processo orçamental ... 4880-(19)

1 - Enquadramento ... 4880-(19)

1.1 - Enquadramento jurídico ... 4880-(19)

2 - Elaboração do Orçamento ... 4880-(20)

3 - Proposta de orçamento e Plano ... 4880-(20)

4 - Aprovação do Orçamento ... 4880-(23)

4.1 - Alterações à proposta de orçamento e Plano apresentada pelo Governo ... 4880-(23)

4.2 - O Orçamento ... 4880-(24)

4.2.1 - Decreto de execução orçamental ... 4880-(24)

4.2.2 - Pagamento das despesas em conta do ORAA para 1998 ... 4880-(24)

4.2.3 - Princípios e regras orçamentais ... 4880-(25)

5 - Revisões e alterações orçamentais ... 4880-(25)

5.1 - Revisões e alterações orçamentais por classificação económica ... 4880-(25)

Capítulo II - Receita ... 4880-(27)

1 - Enquadramento ... 4880-(27)

2 - Receita global ... 4880-(27)

2.1 - Os efeitos da aprovação da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro ... 4880-(29)

2.2 - Receita corrente ... 4880-(30)

2.2.1 - Receita fiscal ... 4880-(31)

2.3 - Receita de capital ... 4880-(33)

2.3.1 - Transferências ... 4880-(35)

2.4 - Contas de ordem ... 4880-(36)

3 - Receita proveniente de Fundos Comunitários ... 4880-(37)

4 - Receitas arrecadadas trimestralmente ... 4880-(38)

5 - Receita efectiva ... 4880-(39)

6 - Evolução da receita ... 4880-(39)

7 - Ratios - Indicadores económicos ... 4880-(41)

8 - Certificação da receita ... 4880-(42)

Capítulo III - Despesa ... 4880-(44)

1 - Enquadramento ... 4880-(44)

2 - Despesa global ... 4880-(44)

2.1 - Despesas por classificação económica ... 4880-(45)

2.1.1 - Despesa corrente ... 4880-(46)

2.1.1.1 - Despesas com o pessoal ... 4880-(46)

2.1.1.2 - Transferências correntes ... 4880-(48)

2.1.2 - Despesa capital ... 4880-(49)

2.1.3 - Contas de ordem ... 4880-(49)

2.2 - Despesas por classificação orgânica ... 4880-(50)

2.3 - Despesas por classificação funcional ... 4880-(51)

3 - Despesa efectiva ... 4880-(51)

4 - Evolução da despesa ... 4880-(51)

4.1 - Por classificação económica ... 4880-(51)

4.2 - Por classificação funcional ... 4880-(52)

4.3 - Evolução da despesa efectiva ... 4880-(53)

5 - Contas provisórias ... 4880-(53)

6 - O pagamento das despesas ... 4880-(54)

Capítulo IV - Análise comparativa entre a receita e a despesa ... 4880-(54)

1 - Saldo da Conta da Região ... 4880-(54)

2 - Princípio orçamental do equilíbrio ... 4880-(55)

2.1 - Óptica do orçamento corrente - Decreto Regional 3/78, de 18 de Janeiro ... 4880-(55)

2.2 - Óptica do activo de tesouraria - Lei 79/98, de 24 de Novembro ... 4880-(56)

Capítulo V - Investimentos do Plano ... 4880-(57)

1 - Enquadramento ... 4880-(57)

2 - Linhas de orientação estratégica e objectivos de programação ... 4880-(58)

3 - Análise financeira global do Plano e sua evolução ... 4880-(58)

3.1 - Aspectos preliminares ... 4880-(58)

3.2 - Aspectos gerais da estrutura e execução financeira do Plano e sua evolução ... 4880-(60)

4 - Fontes de financiamento ... 4880-(61)

5 - Execução financeira do Plano e sua estrutura evolutiva, segundo as perspectivas orgânica, económica, sectorial e espacial ... 4880-(62)

5.1 - Perspectiva orgânica ... 4880-(62)

5.2 - Perspectiva económica ... 4880-(64)

5.3 - Perspectiva sectorial ... 4880-(68)

5.4 - Perspectiva espacial ... 4880-(69)

6 - Análise dos desvios ocorridos ... 4880-(73)

7 - Síntese dos resultados da auditoria realizada ao Programa 11 - "Sistemas de Incentivos" ... 4880-(77)

8 - Fiscalização concomitante ... 4880-(78)

Capítulo VI - Subsídios ... 4880-(79)

1 - Enquadramento ... 4880-(79)

2 - Subsídios atribuídos ... 4880-(79)

2.1 - Vector económico ... 4880-(82)

2.1.1 - Agricultura, pecuária e silvicultura ... 4880-(82)

2.1.2 - Pescas ... 4880-(82)

2.1.3 - Artesanato ... 4880-(83)

2.1.4 - Comércio, indústria e energia ... 4880-(83)

2.1.4.1 - Comércio ... 4880-(83)

2.1.4.2 - Indústria ... 4880-(84)

2.1.4.3 - Construção ... 4880-(84)

2.1.4.4 - Energia ... 4880-(84)

2.1.5 - Turismo ... 4880-(84)

2.1.6 - Transportes e comunicações ... 4880-(85)

2.2 - Sectores sociais ... 4880-(86)

2.2.1 - Juventude, emprego e formação profissional ... 4880-(86)

2.2.1.1 - Juventude ... 4880-(86)

2.2.1.2 - Emprego e formação profissional ... 4880-(86)

2.2.2 - Ambiente ... 4880-(86)

2.2.3 - Educação e desporto ... 4880-(87)

2.2.3.1 - Educação ... 4880-(87)

2.2.3.2 - Desporto ... 4880-(89)

2.2.4 - Habitação e urbanismo ... 4880-(89)

2.2.5 - Património e actividades culturais ... 4880-(90)

2.2.6 - Saúde e segurança social ... 4880-(90)

2.2.7 - Ciência e tecnologia ... 4880-(92)

2.2.8 - Comunicação social ... 4880-(92)

2.3 - Gestão pública institucional - Administração Regional e Local ... 4880-(93)

2.4 - Contabilização em contas de gerência ... 4880-(93)

2.5 - Síntese dos resultados da auditoria ao Subsistema de Apoio a Actividade Local dos Açores (SIRALA) ... 4880-(93)

2.5.1 - Fundamento e objectivos do exame ... 4880-(93)

2.5.2 - Observações e recomendações ... 4880-(94)

2.6 - Legislação publicada ... 4880-(95)

I - Legislação que regulamenta a atribuição de subsídios ... 4880-(95)

II - Alterações ou rectificações à regulamentação publicada versando matérias relacionadas com a atribuição de subsídios ... 4880-(96)

III - Resoluções autorizando transferências ou atribuição de apoios financeiros para diversas entidades ... 4880-(96)

Capítulo VII - Contas de ordem ... 4880-(97)

Secção I - Fundos e serviços autónomos ... 4880-(97)

1 - Orçamento ... 4880-(97)

2 - Receita ... 4880-(98)

2.1 - Receita corrente ... 4880-(98)

2.2 - Receita de capital ... 4880-(99)

3 - Despesa ... 4880-(99)

3.1 - Despesa corrente ... 4880-(99)

3.2 - Despesa de capital ... 4880-(100)

4 - Auditoria aos fluxos financeiros de receitas próprias dos FSA ... 4880-(100)

4.1 - Natureza e âmbito ... 4880-(100)

4.2 - Objectivo da auditoria e enquadramento legal e institucional ... 4880-(101)

4.2.1 - Legislação aplicável ... 4880-(101)

4.3 - Regime financeiro ... 4880-(101)

4.4 - Metodologia ... 4880-(101)

4.5 - Determinação da amostra ... 4880-(101)

4.6 - Testes efectuados ... 4880-(102)

4.7 - Processo de registo e contabilização ... 4880-(102)

4.8 - O processamento da receita ... 4880-(103)

4.9 - O processamento da despesa ... 4880-(104)

4.10 - Sistema de controlo interno ... 4880-(104)

4.10.1 - Avaliação do sistema de controlo interno ... 4880-(104)

4.11 - Análise da receita e da despesa ... 4880-(105)

4.12 - Eficácia no controlo das receitas próprias...4880-(106)

4.13 - Conclusões ... 4880-(107)

4.14 - Recomendações ... 4880-(108)

Secção II - Receitas consignadas ... 4880-(108)

1 - Enquadramento ... 4880-(108)

2 - Estrutura e execução das receitas consignadas ... 4880-(108)

2.1 - Receita ... 4880-(108)

2.2 - Despesa ... 4880-(110)

3 - Apuramento de irregularidades ... 4880-(111)

3.1 - Divergências entre os saldos de encerramento e de abertura ... 4880-(111)

3.2 - Saldos que transitam de gerência para gerência, sem qualquer alteração ... 4880-(111)

4 - Evolução da receita consignada ... 4880-(112)

Capítulo VIII - Dívida pública ... 4880-(113)

Secção I - Administração directa ... 4880-(113)

1 - Enquadramento ... 4880-(113)

1.1 - Disposições legais relativamente ao endividamento de 1998 ... 4880-(113)

2 - Dívida directa ... 4880-(114)

2.1 - Recurso ao crédito bancário no ano de 1998 ... 4880-(114)

2.2 - Posição da dívida em 31 Dezembro de 1998 ... 4880-(115)

2.2.1 - Dívida directa ... 4880-(115)

2.2.1.1 - Dívida interna ... 4880-(116)

2.2.1.2 - Dívida externa ... 4880-(116)

2.3 - Encargos com a dívida ... 4880-(117)

3 - Avales concedidos e dívida garantida ... 4880-(118)

4 - Serviço Regional de Saúde ... 4880-(122)

4.1 - Dívida bancária ... 4880-(122)

4.1.1 - Encargos suportados pelo Serviço Regional de Saúde com o recurso ao crédito ... 4880-(123)

4.1.2 - Evolução dos encargos suportados pelo Serviço Regional de Saúde com o recurso ao crédito ... 4880-(124)

4.2 - Dívida administrativa ... 4880-(124)

4.2.1 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos ... 4880-(129)

5 - Dívida total ... 4880-(131)

6 - Ratios e indicadores ... 4880-(132)

Secção II - Fundos e serviços autónomos ... 4880-(132)

1 - Enquadramento ... 4880-(132)

2 - Dívida total ... 4880-(132)

2.1 - Dívida bancária ... 4880-(133)

2.1.1 - Evolução da dívida bancária ... 4880-(133)

2.2 - Encargos com o serviço da dívida - Juros suportados e despesas diversas ... 4880-(134)

2.2.1 - Evolução dos encargos correntes da dívida ... 4880-(134)

3 - Dívida administrativa ... 4880-(135)

Secção III - Sector Empresarial Público ... 4880-(138)

1 - Enquadramento ... 4880-(138)

2 - Dívida ao sector bancário ... 4880-(138)

3 - Dívida a outros sectores ... 4880-(140)

4 - Evolução do endividamento global ... 4880-(140)

5 - Ratios e indicadores ... 4880-(142)

Capítulo IX - Património ... 4880-(142)

1 - Enquadramento ... 4880-(142)

2 - Bens móveis, imóveis e semoventes ... 4880-(142)

3 - Acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas ... 4880-(143)

4 - Acções, quotas e outras partes de capital detidas por empresas participadas ... 4880-(146)

5 - Receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas ... 4880-(147)

6 - Outras receitas obtidas ... 4880-(147)

6.1 - Dividendos e participações nos lucros de empresa ... 4880-(147)

6.2 - Juros ... 4880-(148)

7 - Crédito por empréstimos concedidos ... 4880-(148)

Capítulo X - Fluxos financeiros entre o ORAA e o Sector Público Empresarial ... 4880-(149)

1 - Enquadramento ... 4880-(149)

2 - Fluxos previstos no ORAA para 1998 ... 4880-(149)

3 - Fluxos financeiros evidenciados na Conta da Região ... 4880-(150)

4 - Execução de avales ... 4880-(151)

5 - Fluxos financeiros do Sector Público Empresarial Regional para o ORAA ... 4880-(151)

5.1 - Venda de participações ... 4880-(152)

Capítulo XI - Fluxos financeiros com a União Europeia ... 4880-(152)

1 - Enquadramento ... 4880-(152)

2 - Desenvolvimento ... 4880-(152)

2.1 - Transferências da União Europeia para o ORAA ... 4880-(152)

2.2 - Transferências da União Europeia para os Açores ... 4880-(154)

3 - Execução dos principais programas/iniciativas comunitárias ... 4880-(155)

3.1 - PEDRAA II ... 4880-(156)

3.1.1 - PEDRAA II - Calamidades ... 4880-(159)

3.1.2 - Sistema de controlo interno ... 4880-(159)

3.1.3 - Execução financeira - Evolução ... 4880-(160)

3.2 - REGIS II ... 4880-(160)

3.2.1 - Controlo interno ... 4880-(161)

3.3 - KONVER II ... 4880-(161)

3.3.1 - Controlo interno ... 4880-(162)

4 - Auditorias envolvendo Fundos da União Europeia ... 4880-(162)

5 - Ajudas no âmbito do FEOGA - Secção Garantia ... 4880-(163)

Capítulo XII - Segurança social ... 4880-(164)

1 - Enquadramento ... 4880-(164)

2 - Desenvolvimento ... 4880-(164)

2.1 - Orçamento geral da segurança social ... 4880-(165)

2.2 - A segurança social nos Açores ... 4880-(167)

2.2.1 - A segurança social nos Açores - Conta anual do sector ... 4880-(167)

2.2.2 - A segurança social nos Açores - Despesa do ORAA ... 4880-(168)

2.2.2.1 - Despesas de funcionamento ... 4880-(169)

2.2.2.2 - Plano - Investimentos ... 4880-(169)

2.3 - Análise das receitas e despesas ... 4880-(169)

2.3.1 - Receitas ... 4880-(169)

2.3.1.1 - Contribuições do regime geral ... 4880-(169)

2.3.2 - Despesas ... 4880-(170)

2.3.2.1 - Despesas correntes ... 4880-(170)

2.3.2.1.1 - Despesas por regimes ... 4880-(171)

2.3.2.1.2 - Prestações da segurança social ... 4880-(172)

2.3.2.1.2.1 - Subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego ... 4880-(172)

2.3.2.1.2.2 - Subsídio por doença ... 4880-(173)

2.3.2.1.2.3 - Subsídio de maternidade ... 4880-(175)

2.3.2.1.2.4 - Encargos familiares ... 4880-(175)

2.3.2.1.2.5 - Protecção na velhice, invalidez e sobrevivência ... 4880-(175)

2.3.2.1.3 - Acção social ... 4880-(177)

2.3.2.1.4 - Rendimento mínimo garantido ... 4880-(178)

2.3.2.1.5 - Projecto "Ser Criança" ... 4880-(178)

2.3.2.1.6 - Despesas de administração ... 4880-(179)

2.3.2.1.7 - Acções de formação profissional ... 4880-(179)

2.4 - Demonstração de resultados ... 4880-(180)

2.4.1 - Proveitos ... 4880-(180)

2.4.2 - Custos ... 4880-(180)

2.5 - Balanço ... 4880-(181)

2.5.1 - Activo, passivo e situação líquida ... 4880-(181)

2.5.1.1 - Composição do activo ... 4880-(181)

2.5.1.2 - Evolução do activo por grupos patrimoniais ... 4880-(181)

2.5.1.2.1 - Disponibilidades ... 4880-(181)

2.5.1.2.2 - Créditos a curto prazo ... 4880-(182)

2.5.1.2.3 - Imobilizações ... 4880-(183)

2.5.1.3 - Composição do passivo ... 4880-(184)

2.5.1.4 - Composição da situação líquida ... 4880-(185)

2.6 - Dívidas à segurança social ... 4880-(185)

2.6.1 - Dívida relativa a contribuições ... 4880-(185)

2.6.1.1 - Peso dos contribuintes devedores no universo dos contribuintes ... 4880-(186)

2.6.1.2 - Contribuições cobradas em cada ano e relativas ao próprio ano ... 4880-(186)

2.6.1.3 - Contribuições declaradas em anos anteriores e cobradas em 1998 ... 4880-(186)

2.6.1.4 - A dívida por escalões ... 4880-(187)

2.6.1.5 - Adesão ao Decreto-Lei 124/96, de 10 de Agosto ... 4880-(187)

2.6.1.6 - Empresas sem acordo com a segurança social com dívidas iguais ou superiores a 5000 contos ... 4880-(188)

2.6.2 - Outras dívidas ... 4880-(189)

3 - Auditorias ao sector da segurança social ... 4880-(190)

3.1 - Auditoria ao IGRSS ... 4880-(190)

3.1.1 - Resultados da auditoria ... 4880-(190)

3.1.2 - Recomendações ... 4880-(191)

Siglas e abreviaturas

ALR ... Assembleia Legislativa Regional.

ALRA ... Assembleia Legislativa Regional dos Açores.

APER II ... Apoio ao Saneamento Financeiro de Pequenas Empresas Regionais, Comerciais e Industriais.

AR ... Assembleia da República.

ARAAL ... Contratos de Desenvolvimento entre a Administração Regional Autónoma e Administração Local.

BCA ... Banco Comercial dos Açores, S. A.

BEI ... Banco Europeu de Investimento.

BMC ... Banco Mello Comercial, S. A.

BPA ... Banco Português do Atlântico.

CCIA ... Câmara de Comércio e Indústria dos Açores.

CCIAH ... Câmara do Comércio e Indústria de Angra do Heroísmo.

CCIPD ... Câmara do Comércio e Indústria de Ponta Delgada.

CE ... Comunidade Europeia.

CEE ... Comunidade Económica Europeia.

CEMAH ... Caixa Económica da Misericórdia de Angra do Heroísmo.

CEMPD ... Caixa Económica da Misericórdia de Ponta Delgada.

CGD ... Caixa Geral de Depósitos.

CGFSS ... Centro de Gestão Financeira da Segurança Social.

CNP ... Centro Nacional de Pensões.

CPP ... Centro de Prestações Pecuniárias.

CPPAH ... Centro de Prestações Pecuniárias de Angra do Heroísmo.

CPPH ... Centro de Prestações Pecuniárias da Horta.

CPPPD ... Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada.

CRL ... Cooperativa de Responsabilidade Limitada.

CRP ... Constituição da República Portuguesa.

DAFSE ... Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.

DBI ... Deutsche Bank de Investimento, S. A.

DGDR ... Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.

DGR ... Departamentos do Governo Regional.

DGT ... Direcção-Geral do Tesouro.

DL ... Decreto-Lei.

DLR ... Decreto Legislativo Regional.

DR ... Decreto Regional.

DRA ... Direcção Regional do Ambiente.

DRAC ... Direcção Regional dos Assuntos Culturais.

DRC ... Direcção Regional da Cultura.

DRCIE ... Direcção Regional de Comércio, Indústria e Energia.

DRDA ... Direcção Regional de Desenvolvimento Agrário.

DREFD ... Direcção Regional da Educação Física e Desporto.

DREPA ... Direcção Regional de Estudos e Planeamento.

DRJEFP ... Direcção Regional da Juventude, Emprego e Formação Profissional.

DROT ... Direcção Regional do Orçamento e Tesouro.

DRR ... Decreto Regulamentar Regional.

DRRF ... Direcção Regional dos Recursos Florestais.

DRS ... Direcção Regional da Saúde.

DRSSS ... Direcção Regional da Segurança Social e Solidariedade Social.

DRT ... Direcção Regional do Turismo.

EDA ... Empresa de Electricidade dos Açores, S. A.

EP ... Empresa pública.

EPs ... Empresas públicas.

EPARAA ... Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

EXPO 98 ... Exposição Internacional de Lisboa de 1998.

FAFSE ... Fundo Autónomo do Fundo Social Europeu.

FASA ... Fundo Açoriano de Seguro Agrícola.

FEDER ... Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

FEF ... Fundo de Equilíbrio Financeiro.

FEOGA ... Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.

FEOGA - G ... Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Garantia.

FEOGA - O ... Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Orientação.

FRA ... Fundo Regional de Abastecimentos.

FRAC ... Fundo Regional de Acção Cultural.

FRASE ... Fundo Regional de Acção Social Escolar.

FRFD ... Fundo Regional do Fomento do Desporto.

FRT ... Fundo Regional dos Transportes.

FSA ... Fundos e serviços autónomos.

FSE ... Fundo Social Europeu.

GGFE ... Gabinete de Gestão Financeira do Emprego.

GPGI ... Gabinete de Planeamento e Gestão de Incentivos.

GRACITUR ... Sociedade de Empreendimentos Turísticos da Graciosa, S. A.

GSRPFP ... Gabinete do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento.

GZCAH ... Gabinete da Zona Classificada de Angra do Heroísmo.

IA ... Imposto automóvel.

IACAPS ... Instituto de Apoio Comercial à Agricultura, Pecuária e Silvicultura.

IAMA ... Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas.

IAPMEI ... Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas.

IAR ... Inspecção Administrativa Regional.

IAS ... Instituto de Acção Social.

ICPME ... Programa Ocupacional de Iniciativa Comunitária - Pequenas e Médias Empresas.

IFADAP ... Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.

IFOP ... Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.

IGFS ... Instituto de Gestão Financeira da Saúde.

IGFSS ... Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

IGRSS ... Instituto de Gestão de Regimes da Segurança Social.

IIPA ... Instituto de Investimento e Privatizações dos Açores.

ILEs ... Iniciativas locais de criação de empregos.

INE ... Instituto Nacional de Estatística.

INGA ... Instituto Nacional de Garantia Agrícola.

INOVA ... Instituto de Inovação e Tecnologia dos Açores.

INTEGRA ... Programa de Integração de Desempregados.

IO ... Intervenção operacional.

IPSS ... Instituições particulares da segurança social.

IRC ... Imposto sobre o rendimento de pessoas colectivas.

IROA ... Instituto Regional de Ordenamento Agrário.

IRS ... Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares.

IVA ... Imposto sobre o valor acrescentado.

JAPAH ... Junta Autónoma do Porto de Angra do Heroísmo.

JAPH ... Junta Autónoma do Porto da Horta.

JAPPD ... Junta Autónoma do Porto de Ponta Delgada.

JO ... Jornal Oficial.

KAIROS ... Cooperativa de Incubação.

KFW...Kreditanstalf Fur Wiederaufbau.

LFRA ... Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

LIFE ... Projecto de Conservação do Priôlo.

LOTAÇOR ... Serviço Açoriano de Lotas, E. P.

NR ... Não reembolsáveis.

OE ... Orçamento do Estado.

OPERPDL ... Sociedade de Operações Portuárias de Ponta Delgada.

OPERTERCEIRA ... Sociedade de Operações Portuárias da Terceira.

ORAA ... Orçamento da Região Autónoma dos Açores.

OSS ... Orçamento da segurança social.

PAC ... Política agrícola comum.

PEDIP ... Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa.

PEDRAA ... Programa Específico para o Desenvolvimento da Região Autónoma dos Açores.

PGR ... Presidência do Governo Regional.

PIAJ ... Programa de Incentivos ao Associativismo Juvenil.

PIB ... Produto interno bruto.

PIBpm ... Produto interno bruto a preços de mercado.

PIDDAC ... Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central.

PMP ... Plano a médio prazo.

POSEIMA ... Programa de Opções Específicas para o Afastamento e Insularidade.

PROCOM ... Programa de Apoio à Modernização do Comércio e Serviços.

PROFIJ ... Programa Formativo de Inserção de Jovens.

PROSA ... Programa Ocupacional Social de Adultos.

PTE ... Escudo.

QCA ... Quadro Comunitário de Apoio.

R ... Reembolsáveis.

RAA ... Região Autónoma dos Açores.

RAFE ... Regime da Administração Financeira de Estado.

RDP ... Rádio Difusão Portuguesa.

REGIS ... Programa Operacional de Desenvolvimento das Regiões Ultraperiféricas.

RMG ... Rendimento mínimo garantido.

RTP ... Rádio Televisão Portuguesa.

SAFIRA ... Sistema Administrativo e Financeiro da Região Autónoma dos Açores.

SATA ... Serviço Açoriano de Transportes Aéreos, E. P.

SIFIT ... Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo.

SIMC ... Sistema de Incentivos à Modernização do Comércio.

SIRAA ... Sistema de Incentivos da Região Autónoma dos Açores.

SIRALA ... Subsistema de Apoio à Actividade Local dos Açores.

SIRAPA ... Subsistema de Apoio à Actividade Produtiva dos Açores.

SITRAA ... Sistema de Incentivos ao Turismo na Região Autónoma dos Açores.

SITURFLOR ... Sociedade de Investimentos Turísticos das Flores, S. A.

SITURJORGENSE ... Sociedade de Empreendimentos Turísticos de São Jorge, S. A.

SITURPICO ... Sociedade de Empreendimentos Turísticos do Pico, S. A.

SOGEO ... Sociedade Geotérmica dos Açores, S. A.

SRAPA ... Secretaria Regional da Agricultura, Pescas e Ambiente.

SRE ... Secretaria Regional da Economia.

SREAS ... Secretaria Regional da Educação e Assuntos Sociais.

SREA ... Serviço Regional de Estatística dos Açores.

SREC ... Secretaria Regional da Educação e Cultura.

SRFPAP ... Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública.

SRHE ... Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos.

SRPC ... Serviço Regional de Protecção Civil.

SRPFP ... Serviço Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento.

SRS ... Serviço Regional da Saúde.

SRSSS ... Secretaria Regional da Saúde e Segurança Social.

SRTCA ... Secção Regional do Tribunal de Contas dos Açores.

TC ... Tribunal de Contas.

TOE ... Transferências do Orçamento do Estado.

TRANSMAÇOR ... Transportes Marítimos Açorianos, Lda.

TUROTEL ... Turismo e Hotéis dos Açores, S. A.

UE ... União Europeia.

UG ... Unidade de gestão.

VERDEGOLF ... Campos de Golf dos Açores, S. A.

XEU ... Ecu.

VOLUME I

A - Considerações gerais

A Conta da Região Autónoma dos Açores de 1998, aprovada em Conselho de Governo por Resolução de 2 de Dezembro de 1999, foi apresentada à Assembleia Legislativa Regional, para efeitos de apreciação e aprovação, nos termos da alínea x) do artigo 60.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e do n.º 2 do artigo 24.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro, e remetida a este Tribunal em 23 de Dezembro de 1999 para emissão de parecer.

A estrutura deste parecer pretende reflectir o conteúdo previsto no artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, adaptado à Região Autónoma dos Açores nos termos do artigo 42.º

Para além dos capítulos introduzidos no parecer do ano anterior e que, de certa forma, se pretende ver melhorados, contando-se com o resultado de um maior número de auditorias realizadas ao longo do período e cuja incidência mais se fez reflectir sobre o ano de 1998. Introduziu-se, ainda e pela primeira vez, um capítulo sobre os fluxos financeiros do ORAA para o Sector Público Empresarial.

Após a análise e apreciação da Conta para 1998 e respectivos documentos anexos, a par de outros elementos entretanto solicitados a diferentes serviços, deu-se conhecimento à Secretaria Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento das principais deficiências encontradas para, em processo de contraditório, alegar o que tivesse por conveniente.

O presente parecer, para além de referenciar, em cada capítulo, o respectivo âmbito de apreciação, elenca as recomendações aprovadas por este Tribunal em auditorias relacionadas com a temática em apreço.

A apreciação da gestão financeira, ainda que em termos globais, e do controlo interno desenvolvido pela Administração Regional, a par das conclusões julgadas mais pertinentes, do grau de acatamento das recomendações aprovadas em anteriores pareceres, assim como da emissão de outras julgadas oportunas, são também objecto no presente documento.

Tanto as questões suscitadas por este Tribunal, como as respostas do Governo Regional, fazem parte de um anexo a este parecer, assim como o desenvolvimento do relatório da análise da Conta.

Em anexo a este parecer (volume I), incluem-se três volumes, constando de:

Volume II - Relatório da análise da Conta onde se apresentam, de forma desenvolvida e pormenorizada, as diferentes matérias constantes do parecer. O relatório subdivide-se em 12 capítulos;

Volume III - Contraditório - Comunicação das deficiências verificadas à Secretaria Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento e respectivas respostas;

Volume IV - Correspondência trocada com diferentes organismos, tendente à obtenção de informações complementares e indispensáveis à análise, assim como o controlo cruzado da informação constante na Conta da Região.

B - Conclusões

Da análise efectuada aos diferentes domínios que integram o âmbito deste parecer, retiram-se as seguintes conclusões:

I - Aspectos positivos

1 - O conteúdo das propostas de Orçamento e Plano correspondeu, na generalidade, ao definido no Diploma de Enquadramento do Orçamento e na Orgânica Regional de Planeamento, respectivamente.

2 - A receita contabilizada totalizou 112,3 milhões de contos, sendo 75,5 milhões relativos a corrente e 36,8 milhões a capital, correspondendo a uma taxa de execução de 94,4%, a mais elevada dos últimos três anos. Considerando as contas de ordem, a receita totaliza 147,2 milhões de contos e o grau de realização desce para 94,1%.

3 - A entrada em vigor da Lei de Finanças das Regiões Autónomas proporcionou uma diminuição da despesa de capital em 2,6 milhões de contos, em virtude de não se ter registado qualquer movimento nos passivos financeiros.

4 - O apoio especial à amortização da dívida pública regional, estipulado no artigo 47.º da Lei 13/98 (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), de 24 de Fevereiro, fez reduzir a despesa, o que, aliado ao aumento das transferências do OE, permitiu a canalização de mais recursos para os investimentos e, por conseguinte, uma menor necessidade de contracção de empréstimos.

5 - O princípio do equilíbrio orçamental consagrado no DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, foi respeitado, ao registar-se um superavit corrente de 2,9 milhões de contos, o que decorre, essencialmente, da contabilização na receita corrente de 54,3% das transferências do OE (em anos anteriores estes fluxos eram inscritos, na sua totalidade, em transferências de capital).

6 - O Plano foi financiado em 94% por fundos alheios, destacando-se empréstimos a médio e a longo prazos e transferências do OE e da UE, sendo os restantes 6% por receitas próprias da Região. Esta situação é inovadora relativamente ao ocorrido nos anos anteriores, justificando-se pela aplicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, que se traduziu nomeadamente num aumento das transferências do OE (correntes e capital), acompanhado por uma diminuição das despesas relativas ao serviço da dívida.

7 - Dos 11 FSA que teriam de fazer transitar pelos cofres da Região as suas receitas próprias, 7 cumprem o objectivo pretendido, fazendo transitar pelo regime de contas de ordem a sua totalidade. Apenas 38,5% destas receitas não transitaram pelos cofres da Região.

8 - O OE amortizou 61,7% da dívida directa.

9 - A Conta da Região apresenta o valor de 862 762 contos destinados ao sector da segurança social, sendo 440 000 contos para investimentos afectos ao Programa de Desenvolvimento do Sistema de Solidariedade Social e 423 000 contos, ao funcionamento da DRSS.

10 - Para além do citado, existem outros apoios da segurança social à população em geral e à colaboração com as instituições particulares de solidariedade social, nas várias vertentes de apoio social, nomeadamente rendimento mínimo, pobreza, deficientes, integração social de repatriados, projectos inter-sectoriais, actividades de tempos livres, apoio domiciliário.

II - Constatações e deficiências

1 - Em termos genéricos, o ORAA foi elaborado em conformidade com os princípios e regras em vigor, verificando-se, todavia, que persistem algumas situações de incumprimento legal, nomeadamente a movimentação das comparticipações comunitárias à margem da Conta e a não transição da totalidade das receitas próprias dos FSA pelos cofres da Região.

2 - A regra da especificação não foi inteiramente acatada, uma vez que a rubrica residual "Outras despesas correntes" considerada na proposta, no ORAA e na Conta, apresenta verbas significativas a nível do Plano.

3 - A sobreavaliação orçamental das transferências do exterior - CEE comprometeu a execução das transferências. Esta sobreavaliação tem sido referência permanente em quase todos os pareceres, não tendo ainda produzido o efeito desejado as sucessivas recomendações no sentido de se ajustarem os métodos dos cálculos que têm conduzido a estimativas orçamentais demasiado optimistas.

4 - Verificou-se a escrituração directa na Conta da Região de importâncias transferidas por diversas entidades que não transitaram pelas tesourarias regionais.

5 - A despesa totalizou 112,3 milhões de contos, mais 5% que o contabilizado em 1997. Ao considerar-se as contas de ordem, o valor global de despesa sobe para 147,4 milhões de contos, registando, neste caso, um crescimento de 7%.

6 - Cerca de 49 milhões de contos destinaram-se ao pagamento de pessoal afecto à Administração Regional, correspondendo a 68% da despesa corrente.

7 - Segundo a classificação funcional, 62,5% da despesa total foi aplicada nos serviços gerais da Administração Pública, na educação e na saúde.

8 - O relatório anual de execução do Plano apresenta um reduzido grau de especificação das informações, nomeadamente no que se refere à execução física e financeira das acções, apresentando ainda valores de execução financeira diferentes dos constantes da Conta da Região, como despesas autorizadas e efectivamente pagas. Por outro lado, parte significativa do Plano (22,6%) não se encontra desagregado por ilhas.

9 - No Plano, no relatório anual de execução e na Conta da Região, não há referências expressas às fontes de financiamento do Plano, quer ao nível orçamental, quer ao nível de execução.

10 - Os apoios atribuídos directamente pelos departamentos do Governo Regional totalizaram 11,1 milhões de contos e os atribuídos pelos fundos e serviços autónomos ascenderam a 3,5 milhões. Os subsídios não reembolsáveis, no montante de 13,9 milhões de contos, foram a modalidade mais utilizada.

11 - Foram atribuídos subsídios cujo objectivo estava muitas vezes indefinido ou de forma muito vaga e ou com fundamentação duvidosa baseada num regime jurídico disperso, pouco rigoroso ou inexistente em alguns casos, sendo apenas evocados artigos do EPARAA, das orgânicas das Secretarias Regionais, das portarias e dos despachos que publicam os apoios.

12 - A inscrição contabilística do subsídio, com designação do capítulo e divisão é omitida em algumas situações sendo a indicação da rubrica, por onde é processada, inexistente.

13 - A multiplicidade e, por vezes, sobreposição dos apoios financeiros para a generalidade dos sectores de actividade económica regional induzem à ausência de uma perspectiva estratégica por parte da Administração Regional neste domínio.

14 - Foram detectados alguns aspectos pouco adequados decorrentes da aplicação do SIRALA, que resultam do facto das entidades intervenientes quer no seu financiamento, quer na sua gestão, estarem a utilizar procedimentos inadequados ou à margem das disposições legais existentes.

15 - Face à morosidade dos processos de decisão, financiamento, pagamento e fiscalização, a conclusão dos projectos de investimentos é, por vezes, demasiado tardia, levando à insatisfação dos promotores, à onerosidade dos projectos e em alguns casos à inoportunidade do investimento.

16 - A grande maioria dos serviços, que actualmente dispõem de autonomia administrativa e financeira, não tem, de acordo com a Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, condições para continuar a gozar desse regime especial, na medida em que as suas receitas são constituídas, quase exclusivamente, por transferências, e as receitas próprias estão longe de atingir o valor de dois terços das respectivas despesas totais, com exclusão das co-financiadas pelo Orçamento da União Europeia.

17 - Diversas importâncias de receitas consignadas têm transitado de gerência para gerência, sem que se proceda à sua entrega aos respectivos destinatários. Em 1998 transitaram em saldo cerca de 565 000 contos, o que, relativamente ao ano anterior, constitui um aumento de 93 600 contos.

18 - Os saldos finais de duas rubricas da receita consignada (cerca de 20 000 contos) foram anulados sem que a Conta reflectisse o movimento correspondente, tendo aquele montante revertido a favor da Região, conforme informação adicional da SRPFP.

19 - O somatório da dívida directa, indirecta e administrativa totaliza 111,7 milhões de contos, verificando-se uma diminuição de 50,2 milhões relativamente a 1997. A este decréscimo corresponde uma variação de 31%.

20 - A dívida administrativa (encargos assumidos e não pagos até ao final do ano económico, incluindo o período complementar) rondou os 7,9 milhões de contos, sendo a do SRS de 5,8 milhões, pelo que os fornecedores foram, de certo modo, financiadores do ORAA.

21 - Os encargos financeiros com a dívida importaram em 3 milhões de contos, enquanto que os suportados pelo SRS, no âmbito dos diferentes sistemas de pagamento a fornecedores, totalizaram 100 000 contos.

22 - A dívida dos FSA cifrou-se nos 3,9 milhões de contos, sendo 92% ao sector bancário e o restante dívida administrativa.

23 - A dívida das empresas de capital totalmente público totalizava cerca de 45,6 milhões de contos, sendo a EDA responsável por 93,3% e a SATA, Air Açores pelo restante.

24 - Continua a não existir um inventário completo e um balanço que permita conhecer a situação patrimonial da Região.

25 - As receitas provenientes da venda de participações totalizaram 392 000 contos, importância que foi escriturada na Conta da Região na classificação económica 12.00.01 - "Outras receitas de capital -Venda de participações".

26 - A Conta da Região mantém-se omissa sobre o valor acumulado dos créditos por empréstimos concedidos sabendo-se, no entanto, a situação relativa a 1998.

27 - As transferências do ORAA para o Sector Público Empresarial rondaram os 3 milhões de contos, sendo a SATA, Air Açores e a EDA as principais beneficiárias.

28 - As receitas inscritas na Conta da Região, provenientes do Sector Público Empresarial totalizaram 618 milhares de contos, sendo 36,5% referentes a juros provenientes da conta bancária no BCA e os restantes relativos à venda de participações.

29 - A não existência de uma entidade regional que congregue toda a informação referente aos apoios financeiros provenientes da UE, tanto quanto aos canalizados para o investimento como os destinados a ajudas diversas, fez com que este Tribunal desenvolvesse contactos com diversos organismos, de âmbito regional e nacional, para apuramento daqueles fluxos.

30 - Os valores "apurados" como transferências da UE para os Açores, cerca de 35,5 milhões de contos, representaram aproximadamente 11,6% do PIB (ano de 1997).

31 - Do montante apurado, cerca de 17,1 milhões de contos foram contabilizados no ORAA, sendo 6,7 como receitas próprias e 10,4 em contas de ordem. Os restantes foram transferidos para os beneficiários finais, não tendo passado pelo ORAA.

32 - Com uma execução de 70,2% do orçamentado (previstos 24,4% e contabilizados 17,1%), nota-se uma sobrevalorização da previsão das receitas.

33 - Tanto o Plano como o respectivo relatório de execução pouco referem sobre os fluxos financeiros provenientes da UE. O relatório de execução apresenta, pontualmente, alguma informação sobre determinados projectos apoiados por fundos comunitários, com destaque para os sectores agrícola e das pescas.

C - Recomendações

Nos termos dos artigos 41.º, n.º 3, e 42.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal de Contas, no parecer e relatório sobre a Conta da Região, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa Regional ou ao Governo Regional "em ordem a ser supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como da organização e funcionamento dos serviços".

Cabe à ALRA a fiscalização política da execução orçamental, através da apreciação e aprovação da Conta, na sequência do parecer da Secção Regional do Tribunal de Contas, podendo determinar, caso não as aprove, a efectivação das correspondentes responsabilidades (artigo 24.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro).

As subsequentes recomendações devem ser, em primeira linha, endereçadas à ALRA, para que, no âmbito dos seus poderes de fiscalização da actividade administrativa e financeira, adopte as providências que entender adequadas.

1 - Acolhimento de recomendações

É com grande satisfação que o Tribunal de Contas verifica que a actuação da Administração Regional teve em consideração recomendações anteriormente formuladas, salientando-se nomeadamente:

Princípio do equilíbrio orçamental. - A contabilização de parte das transferências do Orçamento do Estado como receita corrente, possibilitou o integral financiamento das despesas correntes;

Dívida administrativa. - A Conta da Região contém, pela primeira vez, alguma informação sobre as despesas assumidas e não pagas;

Subsídios. - Tem-se verificado alguma melhoria no cumprimento da sistemática recomendação pela falta de regulamentação na atribuição de subsídios em várias áreas de actuação;

Créditos concedidos. - Ainda que a Conta continue omissa quanto ao valor acumulado dos créditos concedidos, há, no entanto, conhecimento da situação referente a 1998;

Conta da Região - Organização. - Na sequência da Lei de Enquadramento do Orçamento Regional, ficou definida a estrutura da Conta e os elementos que a mesma deve conter, havendo, contudo, de aperfeiçoar alguns aspectos, nomeadamente os previstos na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

2 - Recomendações

Em ordem a corrigir os procedimentos considerados por este Tribunal como menos correctos, há que ter em consideração as seguintes recomendações:

Princípio orçamental da plenitude. - Os organismos autónomos deverão proceder à entrega das suas receitas próprias nos cofres da Região, na rubrica "Contas de ordem", dando cumprimento ao previsto no n.º 1 do artigo 2.º do DRR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, "Todos os fundos e organismos que apresentem orçamentos privativos com um total de receitas próprias igual ou superior a 10 000 contos deverão ser incluídos em contas de ordem do Orçamento da Região";

Princípio orçamental da especificação. - As rubricas residuais "Outras despesas correntes" e "Outras despesas de capital", a justificar-se a sua existência, deverão conter montantes residuais, e não montantes bastante significativos, como acontece ao nível do Plano;

Avaliação da receita. - As receitas estimadas, nomeadamente as transferências comunitárias, deverão apresentar valores mais próximos da realidade;

Execução do Plano. - A execução financeira do Plano deverá ser idêntica à apresentada na Conta da Região e a execução física das acções deverá ser mais detalhada, mencionando o grau de realização e respectiva conclusão, se for o caso;

Fontes de financiamento. - O Plano da Região, o relatório anual de execução do Plano e a Conta da Região deverão fazer referências às fontes de financiamento do Plano, quer ao nível orçamental, quer ao nível de execução;

Desagregação espacial do Plano. - Os montantes a despender e os efectivamente despendidos deverão apresentar um grau de desagregação espacial maior, por forma a garantir um melhor grau de transparência dos investimentos;

Contas de gerência dos tesoureiros. - A Conta da Região deverá especificar a natureza e identificar as divergências entre os valores considerados nas contas de gerência das tesourarias regionais e os contabilizados na Conta da Região;

Subsídios - Informação. - Torna-se necessário aperfeiçoar alguns aspectos pontuais, nomeadamente, a inclusão nas listagens do enquadramento legal, da indicação do programa e projecto e da classificação económica;

Subsídios - Legislação. - A atribuição de subsídios não deverá basear-se em procedimentos diferenciados, com predominância de despachos e portarias avulsas dos membros do Governo, muitas vezes sem objectivos claramente definidos, mas em legislação própria e adequada ao fim em vista, para que o relacionamento entre a Administração Regional e a generalidade dos agentes económicos seja mais transparente e potencie uma melhor aplicação dos dinheiros públicos;

Subsídios - Controlo. - Deverão criar-se mecanismos de enquadramento normativo da atribuição de subsídios, a fim de possibilitar o seu controlo e acompanhamento, assim como o destino final;

Subsídios - Decisão. - Maior celeridade no cumprimento dos prazos legalmente definidos por parte das entidades intervenientes e responsáveis pelas fases de tomada de decisão;

Crédito por empréstimos concedidos. - Deve ter-se conhecimento do valor acumulado dos créditos concedidos e proceder ao acompanhamento da sua regularização;

Património público regional. - Deverão integrar-se na Conta da Região, o inventário e balanço da situação patrimonial;

Saldos de rubricas de receita consignada - Deve evitar-se a manutenção de elevados saldos de rubricas da receita consignada ainda não entregues às respectivas entidades, ou para os fins previstos e, no caso da sua anulação, deverá explicitar-se a afectação;

Fundos Comunitários. - Necessidade de haver a nível da Região, uma entidade que coordene, ou, pelo menos, tenha conhecimento da proveniência e aplicação dos fluxos financeiros oriundos da União Europeia;

Conta da Região - Organização. - Diligenciar para que as normas relativas à elaboração e organização da Conta da Região sejam observadas, de modo a possibilitar o cumprimento do definido na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (artigo 41.º), nomeadamente no que respeita à integração na conta do inventário e do balanço do património;

Controlo interno. - Os serviços da Administração Pública Regional, deverão desenvolver mecanismos de controlo interno que permitam um efectivo acompanhamento da sua actividade e responsabilização pela gestão dos dinheiros públicos;

Autonomia dos FSA. - Parte significativa dos serviços, que actualmente dispõem de autonomia administrativa e financeira, não tem condições para continuar a gozar desse regime especial, de acordo com a Lei 8/90, de 20 de Fevereiro. Assim, o Governo Regional deverá reanalizar o estatuto de autonomia dos organismos cujas receitas próprias não atinjam o valor de dois terços das respectivas despesas totais, com exclusão das co-financiadas pelo Orçamento da União Europeia;

Segurança social. - Intensificar a recuperação das dívidas ao sector da segurança social, nomeadamente no referente a anos anteriores (2,2 milhões de contos);

Plano e relatório de actividades - Os planos e relatórios da actividade desenvolvida pelos diferentes serviços públicos, deverão ser remetidos ao Tribunal de Contas, de modo a conhecer o grau de execução das acções propostas.

D - Legalidade e correcção financeira

Da análise das receitas e das despesas constantes na Conta da Região, resulta o seguinte "ajustamento", considerando os saldos inicial e final:

(ver documento original)

O saldo de abertura difere do de encerramento de 1997 em 670 994 760$60 o que se deve a três factores:

1) Cativação de uma parte da verba em saldo do Fundo Regional de Abastecimentos, aprovada por despacho conjunto de 28 de Dezembro de 1998 dos Secretários Regionais da Presidência para as Finanças e Planeamento e da Economia, que consistiu no congelamento de 650 000 contos do valor em saldo de contas de ordem daquele organismo;

2) Abatimento do saldo de receitas consignadas, na rubrica de transferência do Programa "LIFE" destinada a financiar o Projecto "Conservação do Priolo", na importância de 14 651 475$50;

3) Abatimento do saldo de receitas consignadas, rubrica doação do Governo da Noruega destinada à instalação de uma rede de frio na Região, na importância de 6 343 285$10.

E - Âmbito

A análise desenvolvida à Conta da RAA para 1998 e o resultado das auditorias, já objecto de aprovação, cuja incidência se reporta total ou parcialmente àquele ano, servem de suporte ao presente parecer.

I - Processo orçamental

O novo diploma de enquadramento do ORAA (Lei 79/98), publicado em 24 de Novembro, entrou em vigor, na generalidade, em 1999, excepto na parte respeitante à elaboração e organização do Orçamento, que por ter sido aprovado em data posterior à elaboração do ORAA para 1999, só teve reflexos no Orçamento da Região referente ao ano de 2000. Assim, as regras quanto à elaboração, execução, alteração e fiscalização do ORAA de 1998 encontram-se regulamentadas no DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelos DLR n.os 4/84/A, de 16 de Janeiro, e 17/87/A, de 13 de Novembro.

O ORAA para 1998 é o primeiro a reflectir os efeitos da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, em que a consequência mais visível é a existência de um saldo corrente positivo, o que decorre do aumento das transferências do Orçamento do Estado e da inscrição de parte delas no capítulo das "Transferências correntes".

Seguindo os moldes habituais, o processo de elaboração da proposta do ORAA teve início no momento da distribuição, por todos os serviços públicos regionais, das instruções necessárias à elaboração dos respectivos projectos de orçamento, através da circular n.º 5/97, de 22 de Julho. As instruções são, na sua maioria, idênticas às correspondentes ao ORAA para 1997. Ambas tiveram como principal objectivo reduzir ao máximo as despesas de funcionamento.

A proposta de orçamento apresentava uma receita de 116,6 milhões de contos, o que, face ao ano anterior, representa um acréscimo de 2,3% relativamente ao orçamentado e de 10,4%, em relação à execução. O mesmo aconteceu com o total da despesa proposta, que registou aumentos de 2,3% e 9,6%, respectivamente.

O documento final, aprovado pelo DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro, modificou parcelarmente a proposta do executivo, alterando o valor global do Orçamento em aproximadamente 1,75 milhões de contos. O aumento das dotações inicialmente propostas em transferências de capital e passivos financeiros possibilitou o reforço da dotação do Plano na importância da soma daquelas duas alterações.

As revisões orçamentais aprovadas pela ALRA (DLR n.os 18/A/98, de 18 de Dezembro, e 1/99/A, de 27 de Novembro) - modificaram o valor global do ORAA, tendo aumentado a receita corrente em contrapartida da despesa de capital em 500 000 contos e reduzido a despesa corrente em compensação do aumento da dotação do Plano em 34 000 contos. No âmbito interdepartamental, efectuaram-se ajustamentos entre as dotações adstritas às diferentes Secretarias Regionais.

Em termos genéricos, o ORAA para o ano económico de 1998 foi elaborado em conformidade com os princípios e regras em vigor, verificando-se, todavia, que persistem algumas situações de incumprimento legal, nomeadamente a movimentação das comparticipações comunitárias à margem da Conta da Região e a não transição da totalidade das receitas próprias dos FSA pelos cofres da Região. A regra da especificação não foi inteiramente acatada, uma vez que a rubrica residual "Outras despesas correntes" considerada na proposta, no ORAA e na Conta para 1998, apresenta verbas na ordem dos 3,9, 2,3 e 1,6 milhões de contos, respectivamente. Constata-se igualmente, a nível do Plano, verbas materialmente relevantes na componente "Não desagregada", demonstrando desrespeito pelo aludido princípio. A inexistência de mapas com o orçamento de cada departamento governamental desagregado por classificação económica na proposta do ORAA, reflecte também o incumprimento do princípio da especificação.

O Orçamento foi posto em execução através do DRR n.º 1-B/98/A, de 12 de Fevereiro (alterado pelo DRR n.º 20/98/A, de 7 de Julho), diploma que contém algumas inovações/alterações relativamente a anos anteriores, nos domínios da utilização das dotações, do arrendamento de imóveis e da autorização de despesas.

A previsão de receita, sem considerar as contas de ordem e perante a alteração aprovada na ALRA, passou para os 118,4 milhões de contos, estimando-se a receita de capital em 42,9 milhões e a receita corrente em 75,5 milhões. A despesa aprovada situou-se igualmente nos 118,4 milhões de contos, sendo 76,7 milhões destinados ao funcionamento e 41,7 milhões aos investimentos do Plano.

II - Receita

A estrutura da receita depende de três pilares básicos:

1) Receita fiscal - 59,3 milhões de contos, 52,8% da receita total;

2) Transferências - 32,9 milhões de contos, 29,3% da receita cobrada;

3) Receitas creditícias - 16,9 milhões de contos, 15,1% da receita inscrita na Conta.

A receita contabilizada totalizou 112,3 milhões de contos, sendo 75,5 milhões relativos a receita corrente e 36,8 milhões a receita de capital. Aquele total ficou aquém da estimativa orçamental em 6,6 milhões de contos, correspondendo a uma taxa de execução de 94,4%, a mais elevada dos últimos três anos.

Considerando as contas de ordem, a receita totaliza 147,2 milhões de contos e o grau de realização desce para 94,1%.

O valor arrecadado foi superior ao de 1997 em 6,7 milhões de contos, o equivalente a 6,3%. A componente corrente registou uma subida de 32% (mais 18,2 milhões de contos), ao passo que a de capital decresceu 24% (menos 11,5 milhões de contos), o que se deveu ao aumento das transferências do OE e da contabilização de parte dessas transferências na receita corrente. Anteriormente aqueles fluxos eram registados na totalidade em transferências de capital.

A receita de capital ficou aquém da previsão em 6 milhões de contos, atingindo um grau de realização de 85,9%, enquanto que a receita corrente se aproximou da estimativa orçamental (99,2%), índice que, a par do registado em 1997, é o mais elevado desde 1992, o último ano em que a realização de receita excedeu a previsão orçamental.

As transferências correntes que representaram, em 1997, 0,1% do total da receita, passaram a ter um peso de 12,7%. A receita corrente tem agora um peso relativo, na receita global, de 67,2%, quando em 1997 representava 54,4%. Para além disso e na sequência do novo quadro de relacionamento financeiro com o Governo da República, as transferências aumentaram 40,5%, o equivalente a 7 545 952,8 contos, e passaram a ter um peso relativo, na estrutura global, superior em 3,6 pontos percentuais.

O decréscimo do peso das transferências de capital foi acompanhado por uma diminuição dos passivos financeiros.

O apoio especial à amortização da dívida pública regional, estipulado no artigo 47.º da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro, fez reduzir a despesa, o que, aliado ao aumento das transferências do OE, permitiu a canalização de uma maior quantidade de recursos para os investimentos previstos e, por conseguinte, a uma menor necessidade de contracção de empréstimos. Daí que a importância dos passivos financeiros tenha sofrido uma ligeira quebra. Esta perda de importância será mais evidente no ano de 1999, uma vez que no correspondente Orçamento Regional estão previstos apenas 5 milhões de contos em passivos financeiros.

A sobreavaliação orçamental das transferências do exterior - CEE comprometeu a execução das transferências. A sobreavaliação da receita proveniente de fundos comunitários é referência permanente em quase todos os pareceres, não tendo ainda produzido o efeito desejado as sucessivas recomendações deste Tribunal no sentido de se ajustarem os métodos dos cálculos que têm conduzido a estimativas orçamentais demasiado optimistas.

Uma leitura às contas provisórias publicadas no Jornal Oficial, nos termos do n.º 2 do artigo 21.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, indica que 42% da receita foi obtida no 4.º trimestre, enquanto que em cada um dos restantes a arrecadação variou entre os 16% e os 22%. Esta desproporção está intimamente relacionada com a contracção dos empréstimos que ocorreram no último trimestre.

III - Despesa

A despesa totalizou 112,3 milhões de contos, mais 5,1 milhões que o contabilizado em 1997, o que traduz um crescimento de 5%. Ao considerar-se as contas de ordem, o valor global de despesa sobe para 147,4 milhões de contos, registando, neste caso, um crescimento de 7%.

A despesa apresenta um desvio de 6,7 milhões de contos relativamente ao orçamentado, o que se traduz numa taxa de execução de 94,4%. Tendo presente o valor da receita (112,3 milhões de contos) conclui-se que o despendido ficou aquém do arrecadado em 15 700 contos.

A execução das contas de ordem, ligeiramente inferior à média, reduz a execução da despesa total em cerca de duas décimas.

Apesar da realização das despesas do Plano ter sido a mais elevada dos últimos quatro anos, com um índice de 91%, esta percentagem condicionou uma melhor execução da despesa global, posicionando-se o respectivo índice num patamar inferior à média das restantes despesas.

A despesa corrente continua a deter o maior peso na estrutura da despesa regional, situado nos 64,6%, enquanto que a importância das despesas do Plano aumentaram, em detrimento de uma redução do peso da despesa de capital.

A entrada em vigor da Lei de Finanças das Regiões Autónomas proporcionou uma diminuição da despesa de capital em 2,6 milhões de contos, em virtude de não se ter registado qualquer movimento nos passivos financeiros. Isto possibilitou a libertação de uma maior quantidade de recursos para investimentos, gerando um aumento da importância relativa das despesas do Plano que, ao totalizarem 38 milhões de contos, excederam o montante investido em 1997 em 4,1 milhões, o que corresponde uma variação de 14,8%.

Os pagamentos a pessoal ao serviço dos diferentes departamentos governamentais são o principal destino da despesa - 34,9 milhões de contos, seguindo-se as "Transferências correntes", que envolvem um volume de dispêndio na ordem dos 30,5 milhões. Uma parte significativa destas transferências destinaram-se ao Serviço Regional de Saúde, onde o pessoal absorve uma importância significativa (14 milhões de contos). Pode, assim, afirmar-se que cerca de 49 milhões de contos se destinaram ao pagamento de pessoal afecto à Administração Regional, correspondendo a cerca de 68% da despesa corrente. Aquele valor, não esgota o universo das despesas com o pessoal na Administração Pública Regional (não se inclui parte da segurança social e de fundos e serviços autónomos).

A análise segundo uma classificação funcional revela que 62,5% da despesa total foi aplicada nos serviços gerais da Administração Pública, na educação e na saúde. Os gastos efectuados nestes três sectores totalizaram, respectivamente, 33,9, 29,8 e 28,4 milhões de contos.

A despesa efectiva equivaleu à despesa total, em virtude de não terem sido suportados quaisquer encargos referentes a amortizações de capital em dívida.

A análise dinâmica da despesa no período compreendido entre 1994 e 1998 revela que:

A despesa corrente é o agregado com maior peso na despesa global, aumentando, em 1998, a sua importância;

As transferências correntes apresentam uma evolução crescente a partir de 1996;

O peso das despesas com o pessoal aumentou significativamente, apesar do ligeiro decréscimo verificado em 1998;

O peso dos investimentos do Plano regista uma tendência crescente.

A execução trimestral do Orçamento revela um aumento gradual da despesa efectuada em cada um dos trimestres, o que está relacionado com o ritmo das despesas do Plano. De facto, 47% dos investimentos foram efectuados no último trimestre, enquanto que no 1.º trimestre o valor despendido não foi além dos 11,6%.

IV - Análise comparativa receita/despesa

A Conta da Região encerrou com um saldo global de 973 913 contos, sendo 67 993 relativos a receitas próprias e 905 920 correspondentes a contas de ordem. Aquele saldo regista um decréscimo de 47%, relativamente a 1997, o que deriva, essencialmente, de receitas próprias, uma vez que ao nível das contas de ordem, as despesas excederam as receitas.

O saldo de abertura difere do de encerramento de 1997 em 670 994 760$60, pelas razões expostas no "ajustamento" da Conta.

O princípio do equilíbrio orçamental consagrado no DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, foi respeitado, ao registar-se um superavit corrente de 2,9 milhões de contos, o que decorre, essencialmente, da contabilização na receita corrente de 54,3% das transferências do OE. Em anos anteriores estes fluxos eram inscritos, na sua totalidade, em transferências de capital.

Os investimentos do Plano dependem em larga medida de passivos financeiros e de fundos comunitários, apesar de essa dependência ter diminuído nos últimos dois anos.

O défice orçamental e o montante da dívida pública regional, face ao PIB, evoluíram de forma bastante favorável, em relação ao ano anterior, ao situarem-se nos 5,6% e 29,1%, respectivamente, considerando o PIB provisório de 1997 apurado pelo INE, o último valor conhecido.

V - Investimentos do Plano

A proposta do PMP 97/2000 tem sido sistematicamente rejeitada pela ALRA, constituindo uma situação inovadora do quadro político regional, não existindo enquadramento na legislação vigente. Não obstante este facto, os planos anuais que lhe correspondem têm sido aprovados, sendo o de 1998, por maioria, na Sessão Plenária de 27 de Novembro de 1997, dando-se assim cumprimento ao disposto no artigo 15.º do DLR n.º 12/91/A, de 26 de Agosto.

A estrutura inicial do Plano de Investimentos da Região era composta por 33 programas, 90 projectos e 444 acções, estando prevista uma dotação de 41,75 milhões de contos para a sua concretização.

Ao longo do ano efectuaram-se alterações, que se consubstanciaram na introdução de mais um projecto no Programa "Calamidades", que incluiu a realização de 12 acções, dispondo para o efeito de mais de 1 047 000 contos; na introdução de mais 13 acções distribuídas por vários programas e projectos, às quais foram afectas verbas no montante de 575 000 contos e retiradas 49 acções, no valor de 1,1 milhões de contos. Para além disso, ocorreram, ainda, ao nível departamental, diversas transferências de verbas entre projectos de alguns programas, correspondendo, em termos financeiros, a diminuições na ordem dos 7,9 milhões de contos e a aumentos de 6,9 milhões de contos.

Após a revisão orçamental, o Plano passou a incorporar 33 programas, 91 projectos e 420 acções e uma dotação de 41,78 milhões de contos.

Os investimentos realizados e pagos em 1998 ascenderam a 38 milhões de contos, correspondendo à execução de 402 acções, com uma taxa de execução de 91%, mais 5 pontos percentuais do que a execução de 1997 e cerca de mais 6 pontos percentuais do que a execução média do PMP 93/96.

O Plano foi financiado em 94% por fundos alheios, nomeadamente empréstimos a médio e a longo prazos e transferências, designadamente as provenientes do OE e da UE, tendo sido financiado em 6% por receitas próprias da Região.

Esta situação é inovadora relativamente ao ocorrido nos anos anteriores, justificando-se pela aplicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, que se traduziu nomeadamente num aumento das transferências do OE (correntes e capital), acompanhado por uma diminuição das despesas relativas ao serviço da dívida.

Da análise à execução financeira do Plano e sua estrutura evolutiva, segundo as perspectivas orgânica, económica, sectorial e espacial, realçam-se os seguintes aspectos:

A SRHE deteve a maior representatividade das verbas, quer em termos de orçamento revisto, quer em termos de execução, tendo sido atribuídos à SRAPA, à SREAS e à SRE níveis bastante próximos. A estrutura do Plano por, unidade orgânica, é basicamente a mesma do ano anterior, não obstante algumas oscilações ocorridas, nomeadamente na SREAS e na SRE.

(ver documento original)

A concretização financeira dos investimentos foi, em termos gerais, mais elevada em 1998, destacando-se, por entidade executora, apenas a PGR e a SRPFP em que ocorreram diminuições na taxa de execução.

(ver documento original)

Segundo a perspectiva económica dos investimentos, as "Despesas de capital" assumem particular importância, tendo o seu peso aumentado relativamente a 1997, passando de 75% para 78%. Em contrapartida, as "Despesas correntes" que no ano transacto representavam 25% do total, passam, em 1998, a representar um pouco menos, 22%. Nestes dois agrupamentos económicos da despesa, as classificações com maior destaque são as residuais, designadamente as "Outras despesas correntes" e as "Outras despesas de capital" que, no seu conjunto, absorvem cerca de 49% do total investido.

A taxa de execução dos investimentos é superior a 90% em quase todas as classificações económicas, salientando-se as "Transferências correntes", as "Outras despesas correntes", a "Aquisição de bens de capital" e as "Outras despesas de capital", em que a taxa de execução foi inferior à percentagem referida.

(ver documento original)

No conjunto dos investimentos, o sector económico sobrepõe-se financeiramente ao sector social, verificando-se que só os "Transportes e comunicações" e a "Agricultura, silvicultura e pecuária", absorveram, no seu conjunto, 43% das verbas investidas.

Considerando os cinco vectores estratégicos de desenvolvimento da Região em que assenta toda a programação, o maior volume financeiro do investimento foi canalizado para as áreas dos "Recursos humanos e qualidade de vida" e do "Desenvolvimento do sistema produtivo".

Dos 41,75 milhões de contos que a Região dispunha inicialmente 30,3 milhões encontravam-se desagregados pelas nove ilhas e os restantes 11,5 milhões, o equivalente a 27,5% do orçamentado, não estavam desagregados. Dos investimentos realizados - 38 milhões de contos - 8,6 milhões de contos, cerca de 22,6%, continuaram a não estar desagregados pelas ilhas.

A estrutura global do Plano por ilha manteve-se semelhante à dos anos anteriores. A ilha de São Miguel continua a deter a grande representatividade das despesas, seguindo-se a componente não desagregada. Relativamente às restantes ilhas, que absorveram uma percentagem bastante inferior, o destaque vai para a ilha da Terceira.

Os investimentos per capita têm registado algum crescimento. A média atingida pelo PMP 93/96 foi de 115 contos, tendo subido para 139 contos em 1997, considerando para o referido cálculo a execução financeira total. Se se retirar a esta execução o Programa "Calamidades", o investimento per capita baixa para 124 contos, conseguindo, no entanto, superar a média atingida pelo PMP 93/96. Em 1998 o investimento per capita atinge os 155 contos, atendendo ao total da programação, passando para 129 contos não considerando o Programa "Calamidades".

Auditoria ao Programa 11 - "Sistemas de Incentivos":

A auditoria realizada ao Programa 11 - "Sistemas de Incentivos" configurou-se numa auditoria de programa, com o exame e verificação das despesas processadas, permitindo ainda a realização de uma auditoria horizontal, designadamente na parte respeitante às transferências de verbas efectuadas pela SRE à CCIA, para financiamento do Subsistema de Apoio à Actividade Local dos Açores - SIRALA.

A referida auditoria permitiu a concretização dos dois objectivos propostos:

Conhecer o conteúdo do Programa 11 e confrontá-lo com o exposto no Plano Anual de Investimentos da Região e no respectivo relatório anual de execução;

Realizar uma auditoria horizontal na parte respeitante às transferências de verbas efectuadas pela SRE à CCIA para financiamento do SIRALA, através do seu exame quer junto da SRE, quer junto da CCIA.

Paralelamente à concretização destes dois objectivos, a auditoria permitiu ainda um exame ao processo de execução orçamental das despesas, designadamente na parte relativa à verificação do cabimento orçamental e da legalidade.

Após ter sido dado cumprimento ao princípio do contraditório, foram apresentadas conclusões sobre a auditoria, salientando-se alguns aspectos legais e financeiros menos adequados, que devem ser corrigidos, tendo sido formuladas as recomendações que constam no final do capítulo V do volume II.

VI - Subsídios

Ao constituírem uma importante parcela da despesa pública regional, a concessão de apoios financeiros demonstra o acentuado nível de intervenção do Governo no desenvolvimento da RAA.

Um subsídio subentende sempre um objecto e uma fundamentação. O objecto é definido pelo fim a que se destina ou por um certo efeito que se deseja atingir orientando-se para o interesse público. A fundamentação pressupõe que os subsídios devem assentar numa base legal que discipline e organize a sua atribuição e garanta a sua eficácia.

É ignorando estes pressupostos que com certa frequência são atribuídos subsídios cujo objectivo está muitas vezes indefinido ou de forma muito vaga e ou com fundamentação duvidosa, baseada num regime jurídico disperso, pouco rigoroso e inexistente em alguns casos.

Relativamente ao enquadramento legal, são evocados correntemente artigos do EPARAA, das orgânicas das Secretarias Regionais, das portarias e dos despachos que publicam os apoios. Em qualquer destes casos está-se perante situações de fundamentação insuficiente, o que viola um dos pressupostos da atribuição dos subsídios.

A inscrição contabilística do subsídio, com designação do capítulo e divisão é omitida em algumas situações sendo a indicação da rubrica, por onde é processada, desconhecida. Desta forma, não foi possível quantificar os apoios atribuídos sob a forma de subsídios ou de transferências correntes ou de capital. A indicação do programa e projecto confunde-se, muitas vezes, com a divisão, sendo que raramente conste o projecto por onde fora atribuído.

Os apoios atribuídos directamente pelos departamentos do Governo Regional totalizaram, 11,1 milhões de contos. Os atribuídos pelos fundos e serviços autónomos ascenderam a 3,5 milhões.

Os subsídios não reembolsáveis, no montante de 13,9 milhões de contos foram distribuídos da seguinte forma:

Departamentos governamentais - 10,5 milhões de contos;

Fundos e serviços autónomos - 3,4 milhões de contos.

À semelhança dos anos anteriores a forma preferencial de concessão de subsídios é a não reembolsável (94,5%). A nível global o montante dos subsídios atribuídos decresceu 19% relativamente a 1997, tendo aquele decréscimo ocorrido nos não reembolsáveis, enquanto que os reembolsáveis tiveram uma variação positiva.

Foram atribuídos apoios por portarias emanadas dos diferentes departamentos governamentais mas que carecem do respectivo enquadramento legal.

Auditoria ao Subsistema de Apoio à Actividade Local dos Açores - SIRALA:

A auditoria teve como objectivo genérico o exame de todo o processo relativo à atribuição de subsídios no âmbito do SIRALA, designadamente o cumprimento dos normativos legais, a conformidade, veracidade e consistência dos procedimentos utilizados e a verificação do sistema de controlo interno implantado, o seu grau de eficácia e segurança, nas vertentes legal, administrativa e financeira.

O SIRALA - Subsistema de Apoio à Actividade Local dos Açores - constitui uma modalidade de apoio às empresas regionais, consubstanciada no SIRAA - Sistema de Incentivos da RAA -, criado pelo DLR n.º 2/95/A, de 20 de Fevereiro, e regulamentado pelo DRR n.º 13/95/A, de 28 de Julho, tendo sido recentemente introduzidas alterações pelos DRR n.os 6/99/A, de 12 de Abril, e 19/99/A, de 21 de Dezembro.

Tendo em consideração as conclusões e as respostas apresentadas pelas entidades auditadas, efectuou-se a seguinte observação geral:

Foram detectados alguns aspectos menos adequados decorrentes da aplicação do SIRALA, que resultam do facto das entidades intervenientes quer no seu financiamento, quer na sua gestão, estarem a utilizar certos procedimentos menos adequados ou à margem das disposições legais existentes. Estes procedimentos urgem ser corrigidos e modificados devendo ser levados em consideração na aplicação futura de outro(s) sistema(s) de incentivo(s) na Região.

Face à morosidade dos processos de decisão, financiamento, pagamento e fiscalização, a conclusão dos projectos de investimentos é demasiado tardia, levando à insatisfação dos promotores, à onerosidade dos projectos, e, em alguns casos, à desistência do investimento pela sua inoportunidade.

As entidades responsáveis pelo financiamento e pela gestão do SIRALA deverão proceder à modificação de alguns procedimentos adoptados e dar cumprimento às disposições legais existentes, por forma a serem supridos os aspectos acima referidos (ver desenvolvimentos no capítulo VI do volume II.

VII - Contas de ordem

O volume da receita de contas de ordem movimentado nos cofres da RAA totalizou 34,9 milhões de contos, sendo 26,8 milhões de consignação de receitas e 8,1 milhões de FSA.

A despesa totalizou 35,2 milhões de contos, sendo 26,7 milhões de consignação de receitas e 8,5 milhões de FSA.

SECÇÃO I

Fundos e serviços autónomos

O anexo ao mapa I do Orçamento da RAA apresenta uma receita global dos FSA na ordem dos 23,5 milhões de contos. A revisão orçamental reforçou o valor previsto para a receita em 12,6%, o que coloca a dotação revista nos 26,5 milhões de contos. A receita arrecadada totalizou 21,2 milhões de contos, ficando, deste modo, aquém da estimativa orçamental em 5,3 milhões. Este desvio traduz-se numa taxa de execução de 79,8%.

A receita corrente cifrou-se nos 15 milhões de contos o que representa 71% do total e uma taxa de execução de 97,5%.

A receita de capital totalizou 6,1 milhões de contos o que representa 29% do total. A taxa de execução ficou-se pelos 55,3%, devido essencialmente à baixa execução do IAS (0%), FRA (0%), FRT (0%) e JAPAH (21,5%).

O montante global da despesa, rondou os 21 milhões de contos, verificando-se um desvio de 8,5 milhões relativamente ao orçamentado, sendo a execução correspondente a 70,9%.

A despesa corrente atingiu os 13,8 milhões de contos, representando 66,1% do total. A taxa de execução de 90,2% espelha os índices verificados na generalidade dos FSA, que apresentam execuções superiores a 75%, à excepção do FRT cuja execução não foi além dos 47,8%.

A despesa de capital totalizou 7,1 milhões de contos, o que representa um nível de execução de 63,1%. Desta forma, os pagamentos efectuados foram inferiores ao montante orçamentado em 4,1 milhões de contos.

Auditoria aos fluxos financeiros de receitas próprias dos FSA:

Na sequência de recomendações de anos anteriores, no parecer sobre a Conta da Região, no sentido de se proceder a um melhor controlo sobre a movimentação de verbas entre os FSA e os cofres da Região, no estrito cumprimento do DLR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, realizou-se uma auditoria aos fluxos financeiros de receitas próprias dos FSA (em regime de contas de ordem), onde se procurou verificar, in loco e de forma pormenorizada, o acolhimento daquelas recomendações e os níveis de controlo interno existentes.

A auditoria foi direccionada essencialmente para os movimentos de entrada e saída de verbas dos cofres da RAA relativos a receitas próprias sujeitas ao regime de contas de ordem, consubstanciada na observação dos normativos legais, da conformidade, da veracidade e da consistência dos procedimentos e registos contabilísticos. Teve por objectivo avaliar o sistema de controlo interno implementado, no que concerne às áreas de processamento, contabilização e registos de tesouraria, tanto das guias de receita, como das requisições de fundos, e verificar o grau de eficácia e segurança e correcção nas vertentes legal, administrativa, contabilística e financeira.

A Lei Orgânica da SRPFP, aprovada pelo DRR n.º 16/98/A, de 15 de Maio, confere poderes de supervisão e controlo no âmbito das políticas orçamentais e financeiras aplicadas na RAA, através dos seus serviços operativos, agregados na DROT que exerce as suas competências nas áreas do orçamento, contabilidade pública regional, tesouro, crédito, seguros, património e operações cambiais. Para mais desenvolvimento, ver capítulo VII do volume II.

O mecanismo implementado revela que dos 11 FSA sujeitos à análise, 7 cumprem o objectivo pretendido, fazendo transitar pelo regime de contas de ordem a totalidade das receitas próprias. Apenas 61,5% destas receitas transitaram pelos cofres da Região.

SECÇÃO II

Receitas consignadas

Dos movimentos registados em receitas consignadas destacam-se, pelos montantes envolvidos, as entregas da UE destinadas a FSA, autarquias locais e empresas públicas e as transferências do Estado destinadas às autarquias locais. A soma destas duas componentes perfaz 20,3 milhões de contos, valor que corresponde a 75,8% do total.

A receita cobrada totalizou 26,8 milhões de contos, ficando aquém da estimativa orçamental em cerca de 1 milhão. A execução posicionou-se nos 96,5%, existindo desvios significativos em várias rubricas, ora excedendo, ora ficando aquém das importâncias estimadas.

Comparativamente a 1997, as entradas de verbas consignadas cresceram 14,4%, em resultado do aumento nominal de 3,5 milhões de contos.

A estrutura da despesa é semelhante à da receita, destacando-se, de igual modo, pela dimensão, as transferências do OE para as autarquias locais, as entregas da UE aos FSA, autarquias locais e empresas públicas, a Caixa Geral de Aposentações e o IRS.

O saldo de receitas consignadas, no final do ano de 1998, totalizava 565 000 contos. Cerca de 47% deste montante, o equivalente a 266 000 contos, é referente a depósitos de garantia e cauções diversas.

O saldo final de 1997, no valor 471 443 328$40, difere do saldo inicial de 1998 em 20 994 760$60, conforme já explicado no "ajustamento" da Conta.

Mantiveram-se, em saldo, importâncias que têm transitado por várias gerências em diversas rubricas da receita consignada. Esta situação merece reservas, dado que, apesar de ser natural que de um ano para o outro fiquem importâncias por entregar a terceiras entidades, não se afigura correcto que essas importâncias transitem por várias gerências.

VIII - Dívida pública

A contracção de empréstimos no ano de 1998 totalizou 16,9 milhões de contos, estando assim respeitados os limites máximos de endividamento fixados pela AR e ALRA. Foram celebrados dois contratos de empréstimos, no valor de 5 milhões de contos e de 11 987 288 400$ contraídos, respectivamente, no mercado interno e externo.

A amortização do capital em dívida envolveu uma verba de 61,7 milhões de contos, integralmente assumida pelo Governo da República. Esta amortização corresponde a 46% da dívida existente em 31 de Dezembro de 1997.

Os movimentos operados na dívida (novos empréstimos e amortizações) colocaram-na nos 87,9 milhões de contos na data de 31 de Dezembro de 1998, o que se traduz por uma diminuição de 33,7% face a igual período de 1997. A dívida interna totaliza 50,5 milhões de contos, enquanto que as responsabilidades assumidas no exterior totalizam 37,4 milhões.

Os encargos financeiros suportados importam em 3009 milhares de contos, dos quais 10,3 milhares são referentes a despesas administrativas e processuais.

A taxa de juro implícita vem registando decréscimos sucessivos, posicionando-se no ano em análise nos 2,3%.

Foram concedidos avales no montante de 2,7 milhões de contos, respeitando-se o limite imposto pela ALRA, fixado em 3 milhões.

As responsabilidades decorrentes da prestação de avales totalizavam 15,9 milhões de contos no final de 1998, o que representa uma diminuição de 19,6% em relação a 1997, o correspondente, em termos absolutos, a menos 3,8 milhões de contos. O valor das responsabilidades representando 21% das receitas correntes.

As empresas públicas e participadas são as únicas entidades possuidoras de garantias da RAA, sendo a EDA, S. A., a que mais beneficia com cerca de 45% do total das garantias prestadas. Segue-se a SOGEO com 25% e a SATA, Air Açores com 17%.

A dívida administrativa totaliza 7,9 milhões de contos, sendo 5,8 milhões da responsabilidade dos diferentes serviços de saúde regionais. O valor em dívida decresceu 16,5% relativamente a 1997.

O somatório da dívida directa, indirecta e administrativa totaliza 111,7 milhões de contos, verificando-se uma diminuição de 50,2 milhões relativamente a 1997. A este decréscimo corresponde uma variação de 31%.

O grau de cobertura dos investimentos do Plano pelos empréstimos diminuíram 10 pontos percentuais, passando de 55% para 45%.

As unidades de saúde regionais não apresentavam qualquer dívida à banca na data de 31 de Dezembro de 1998, tendo, no entanto, uma dívida administrativa de 5,8 milhões de contos.

A nova forma de relacionamento financeiro com as farmácias e armazenistas de produtos farmacêuticos, bem como, com as entidades convencionadas que asseguram prestações de saúde aos beneficiários do SRS, através de protocolos que visaram dotar os centros de saúde e hospitais dos meios financeiros necessários ao seu normal funcionamento, instituindo os Sistemas de Pagamento a Farmácias (SPF), a Armazenistas de Produtos Farmacêuticos (SPA), a Convencionados (SPC), e a Fornecedores Estratégicos (SPFE).

O sistema funciona através da cedência dos créditos dos fornecedores ou prestadores de serviços às instituições de crédito aderentes que ficam autorizadas a pagar aos fornecedores o valor global da factura cedida. A adesão aos diferentes sistemas implica, por parte dos credores, a aceitação de um prazo de pagamento de 90 dias, a contar da data de emissão da factura. Por sua vez, as unidades de saúde ficam obrigadas a liquidar os saldos devedores, junto das instituições de crédito, no prazo de 12 meses.

A utilização dos sistemas de pagamento têm, contudo, os seus custos. Este recurso levou a que as unidades de saúde suportassem encargos no montante de 100 000 contos.

A dívida dos FSA, reportada a 31 de Dezembro de 1998, cifrava-se nos 3,9 milhões de contos. Cerca de 92% deste valor respeita a dívidas ao sector bancário, enquanto que os restantes 8% referem-se a dívida administrativa.

O IAMA e o FRA são responsáveis por, respectivamente, 57,2% e 34,4% da dívida total, repartindo-se a parte restante por outros seis organismos, em percentagens pouco significativas.

A dívida bancária totalizava 3,6 milhões de contos em 31 de Dezembro, o que traduz uma diminuição de aproximadamente 100 000 contos, relativamente a igual data do ano anterior.

Os encargos suportados pelos FSA relativos ao serviço da dívida totalizaram 233,7 milhares de contos, dos quais, 219 000 respeitam a pagamentos de juros (cerca de 93,7%) e 14 700 a outras despesas bancárias (6,3%). A taxa de juro implícita associada a estes encargos cifrou-se nos 6,3%, diminuindo 3,1 pontos percentuais relativamente a 1997.

A dívida administrativa totalizava 325 milhares de contos no final de 1998, o que traduz uma diminuição de aproximadamente 50%, relativamente ao ano de 1997. O FRA é responsável por cerca de 70% desta dívida.

A dívida das empresas de capital totalmente público totalizava cerca de 45,6 milhões de contos, à data de 31 de Dezembro de 1998. Comparativamente a igual período de 1997, regista-se uma diminuição de 2 milhões, equivalendo a uma redução de 4,1%. As dívidas ao sector bancário totalizam 40,8 milhões de contos (89,6% do total) e as obrigações para com os outros sectores 4,8 milhões de contos, valor que equivale a 10,4% do endividamento global.

A EDA, S. A., é responsável por 93,3% do montante em dívida à banca, sendo os restantes 6,7% da responsabilidade da SATA, Air Açores.

A dívida aos outros sectores é constituída, essencialmente, por fornecedores e outros credores, aumentando 4,6% relativamente a 1997, o que equivale a um crescimento nominal de 207 milhares de contos. A componente "Outros credores" absorve cerca de 45% do montante em dívida, o que se traduz em 2,2 milhões de contos, enquanto que a dívida a "Fornecedores" representa 38% desse total. Estas duas componentes, em conjunto, representam 83,42% deste tipo de dívida, enquanto que o restante resulta do "Adiantamento a clientes" e "Estado e outras entidades públicas", responsáveis, respectivamente, por 11,4%, cerca de 542 000 contos e 5,2%, aproximadamente 248 000 contos, da dívida a "Outros sectores".

Em resumo, podem considerar-se, em termos genéricos, os seguintes valores da dívida pública:

(ver documento original)

IX - Património

A Administração Regional apresentou, pela primeira vez em 1997, algum trabalho no domínio da inventariação do seu património, concretizado na publicação na 2.ª série do Jornal Oficial dos cadastros dos veículos automóveis e dos equipamentos e máquinas pesadas, e a inclusão na Conta da Região do inventário de base de imóveis e do cadastro das viaturas, dos equipamentos e das máquinas pesadas, assim como dos animais pertencentes aos serviços da Administração Directa Regional.

A Conta da Região para 1998 não se fez acompanhar de qualquer inventário ou cadastro dos bens móveis, imóveis e semoventes, apresentando apenas no seu volume I, pp. 68 e 69, uma valorização destes bens e as alterações ocorridas ao longo do ano.

Com base nessa informação, conclui-se que os bens móveis aumentaram cerca de 340 000 contos, os imóveis 398 000 e os semoventes 51 000.

A RAA detinha, em 31 de Dezembro de 1998, acções e quotas de 11 empresas, participando com um valor global de 15,9 milhões de contos no respectivo capital.

As principais participações continuam a ser as da EDA - Electricidade dos Açores, S. A., e do Banco Comercial dos Açores, S. A., representando, conjuntamente, 84,4% do total.

Durante o ano em apreciação registaram-se as seguintes alterações na carteira de participações regionais:

Alienação da totalidade das acções detidas na GRACITUR - Sociedade de Investimentos Turísticos da Graciosa, S. A.;

Alienação da totalidade das acções detidas na SITURPICO - Sociedade de Investimentos Turísticos do Pico, S. A.;

Incorporação no capital social da EDA da importância de 833 463 contos, transferida no ano económico de 1997, referente à segunda fase do processo de reprivatização do Banco Comercial dos Açores;

Redução do capital social da SITURFLOR;

Constituição da sociedade do Teatro Micaelense, S. A., deliberada pelo Conselho de Governo em 10 de Março de 1998, com vista a recuperar e reconverter o Teatro Micaelense em centro de congressos. O capital social da referida sociedade é de 10 000 000$, detendo a RAA uma participação de 51% das acções.

No domínio das participações indirectas, a carteira de títulos aponta para um total de aproximadamente 7,2 milhões de contos, distribuídos por 39 empresas.

As receitas originadas na venda de participações totalizaram 392,5 milhares de contos, importância que foi escriturada na Conta da Região na classificação económica 12.00.01 - "Outras receitas de capital - Venda de participações".

A Conta da Região mantém-se omissa sobre o valor acumulado dos créditos por empréstimos concedidos sabendo-se, no entanto, que em 1998 foram concedidos 76 empréstimos, no montante global 668 448 830$. Os reembolsos totalizaram 358 358 539$, sendo 58,3% provenientes de empresas privadas e os restantes de particulares.

Uma análise dinâmica permite observar um crescimento de 46,6% no valor dos empréstimos concedidos e de 81% nas importâncias reembolsadas.

X - Fluxos financeiros entre o ORAA/Sector Público Empresarial

Com base nos diversos mapas de desenvolvimento da despesa, desagregada por classificação orgânica e económica, que fazem parte do volume II da Conta, apura-se um valor global de transferências do ORAA para o sector empresarial de quase 3 milhões de contos.

Daquela importância, 1 228 606 contos respeitam a subsídios atribuídos à SATA, Air Açores e à LOTAÇOR, destinados, respectivamente, ao equilíbrio financeiro da transportadora aérea, e ao financiamento de estruturas portuárias, da modernização das pescas e da reparação de prejuízos causados pelas calamidades.

Parte das transferências de capital, 1 224 426 contos, destinaram-se à EDA, S. A., empresa recebedora de 80% do total, cabendo à LOTAÇOR, E. P., RTP Açores e Verdegolf, S. A., a parte restante - 18,2%, 1,6% e 0,2%, respectivamente.

Os restantes 529 739 contos, classificados em "Transferências de capital - Instituições de crédito", destinaram-se à liquidação adicional de IRC devido pelo BCA que, por se referir ao exercício de 1993, altura em que o banco era constituído por capitais totalmente públicos, foi integralmente suportado pela RAA.

Partindo das listagens dos subsídios atribuídos às empresas de capitais total ou parcialmente públicos, constantes do anexo à Conta da Região, conclui-se que o valor transferido totaliza 1 211 748 144$, sendo a maior parte destinada à SATA, Air Açores com o objectivo de financiar o equilíbrio financeiro da transportadora aérea regional.

As informações constantes na Conta da Região não evidenciam nenhum pagamento relativo à execução de avales. De acordo com a mesma fonte, foram amortizados dois avales, no valor global de 3 215 000 contos, concedidos à SOGEO e à EDA.

O valor das receitas inscritas na Conta da Região, provenientes do Sector Público Empresarial totaliza 617,6 milhares de contos, o que corresponde a um desvio relativamente às verbas previstas em Orçamento de menos 202 400 contos.

Do montante dos fluxos do sector empresarial para o ORAA, cerca de 36,5% respeita a juros provenientes da conta bancária no BCA, sendo os restantes 63,5% relativos a venda de participações.

XI - Fluxos financeiros com a União Europeia

A não existência de uma entidade regional que congregue toda a informação referente aos apoios financeiros provenientes da UE, tanto quanto aos canalizados para o investimento como os destinados a outras ajudas, fez com que o Tribunal de Contas desenvolvesse contactos com diversos organismos, de âmbito regional e nacional, que se encontram envolvidos na gestão e encaminhamento daqueles fluxos financeiros.

Pretende-se, por um lado, proceder à análise dos fluxos financeiros considerados no ORAA - a componente de receitas próprias (transferências) e as escrituradas em contas de ordem - e, por outro, efectuar um balanço, com as pertinentes reservas, sobre os fluxos financeiros que foram canalizados para os Açores. Acresce a apreciação sobre a execução das principais intervenções comunitárias na Região, bem assim os resultados decorrentes de auditorias que incidiram sobre a aplicação daqueles fundos.

Em 1998, de acordo com as informações recolhidas, os fluxos da UE para os Açores, cerca de 35,5 milhões de contos (17,1 para o ORAA e o restante directamente para os beneficiários finais), representam aproximadamente 11,6% do PIB conhecido para 1997 (últimos dados preliminares do INE). Considerando os efeitos induzidos da aplicação daquele montante, a despesa total associada aos financiamentos comunitários, será bastante superior. Os valores de 1998 são ligeiramente superiores aos de 1997 (10,2% do PIB de 1997).

O Orçamento Regional, considerando a sua afectação específica e a consignação em contas de ordem, previa um valor global na ordem dos 24,4 milhões de contos, tendo-se contabilizado 17,1 milhões, ou seja 70,2% do orçamentado.

Em termos globais pode considerar-se que as receitas efectivamente contabilizadas ficaram bastante aquém do previsto. Analisando as duas afectações - orçamentação directa e contas de ordem, notaram-se comportamentos díspares.

As contas de ordem, com consignação de receitas para entidades/projectos "externos" à responsabilidade directa do Governo Regional, atingiram os 88% do previsto (previstos 11,8 milhões de contos e contabilizados 10,4), enquanto as receitas afectas ao Orçamento/Plano se ficaram pelos 53,6% do previsto (previstos 12,6 milhões de contos e contabilizados 6,7).

Das diferentes origens daqueles fluxos financeiros da UE, o FEDER é responsável por quase 99% daqueles valores.

Os valores escriturados em contas de ordem foram superiores aos transferidos para recursos próprios do ORAA, em cerca de 50%, permitindo concluir que grande parte das transferências da UE e que passaram pelo ORAA se destinaram a entidades externas ao Governo Regional, demonstrando, assim, uma grande capacidade para absorver aqueles dinheiros.

Em resumo, pode afirmar-se que a orçamentação das receitas provenientes da UE e destinadas directamente ao ORAA (incluindo contas de ordem), foram bastante sobrevalorizadas - a taxa de execução rondou os 70%, ficando-se a dever essencialmente à grande sobrevalorização das provenientes do FEDER.

A importância dos fluxos financeiros da UE para financiamento do ORAA, tem sido uma constante ao longo dos últimos anos, ainda que a partir de 1995 seja decrescente.

Contrastando com o crescimento da previsão, nota-se que a execução baixou significativamente, reflectindo, uma vez mais, a sobrevalorização das receitas provenientes da UE. Esta sobrevalorização é mais evidente na rubrica "Transferências" para receitas próprias do que na de contas de ordem.

No período em análise houve uma sobrevalorização da previsão das receitas consideradas no ORAA e, em princípio, destinadas a dar cobertura aos investimentos do Plano Regional.

Dos 35,5 milhões de contos, apurados como transferidos da UE, o PEDRAA II, compreendendo os três fundos estruturais (FEDER, FSE e FEOGA - Orientação), e o instrumento financeiro IFOP, continua sendo a intervenção mais importante, em termos financeiros.

Das diferentes origens dos fluxos financeiros, o FEDER é responsável por 51,3%, seguindo-se as ajudas pagas pelo FEOGA - Garantia, com 20,4% e o FEOGA - Orientação com 15,4%. Mais à distância encontram-se o FSE e o IFOP.

Tanto o Plano para 1998 como o respectivo relatório de execução pouco referem sobre fluxos financeiros provenientes da UE. O relatório de execução apresenta, pontualmente, alguma informação sobre determinados projectos apoiados por fundos comunitários, com destaque para os sectores agrícola e das pescas.

Com base nas informações constantes nos relatórios de acompanhamento das diferentes intervenções comunitárias nos Açores, procedeu-se a uma abordagem sobre a aplicação daqueles fundos.

Os fluxos financeiros transferidos para a UE têm um acompanhamento de âmbito nacional, não se fazendo qualquer referência a esta matéria no presente parecer.

Auditoria ao sistema de gestão e avaliação do controlo interno do FEDER:

A auditoria ao sistema de gestão e avaliação do controlo interno do FEDER, no âmbito do QCA II, decorreu a nível nacional, tendo na componente da RAA (PEDRAA II) contado com a participação desta Secção Regional. Para maior desenvolvimento, ver capítulo XI do volume II.

Sistema de gestão e avaliação do controlo interno do FEDER - complemento efectuado na Secção Regional dos Açores:

Na sequência da auditoria ao "Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno do FEDER", procedeu-se a uma análise mais aprofundada sobre as transferências de fundos para as autarquias locais, nomeadamente devido a alguma polémica então verificada na comunicação social local. Para maior desenvolvimento, ver capítulo XI do volume II.

XII - Segurança social

O desenvolvimento do capítulo da segurança social na RAA baseou-se em informações recolhidas junto dos três institutos que compõem a estrutura regional da segurança social (Centro de Gestão Financeira, Instituto de Gestão de Regimes e Instituto de Acção Social), nomeadamente a conta consolidada elaborada pelo Centro de Gestão Financeira, a Conta da Região no referente às despesas do ORAA para o sector e em auditorias já objecto de aprovação.

Ainda que a responsabilidade pela elaboração do orçamento da segurança social, assim como a respectiva gestão global e o acompanhamento da sua execução, sejam de âmbito nacional (Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social), competindo ao Tribunal de Contas - Sede, apreciar e analisar a actuação daquele sector, apresentam-se algumas conclusões, decorrentes de análises efectuadas nesta Secção Regional.

O orçamento da segurança social (âmbito nacional), foi posto em execução pelo DL n.º 127/98, de 12 de Maio, decorrendo um certo período durante o qual a execução orçamental se efectuou sem que vigorasse a legislação necessária para o efeito.

Da receita total orçamentada para o continente e Regiões Autónomas (2 056 552 752 contos), 1% tem origem na Região. Em termos de receita corrente, que, aliás, é o único tipo de receita registado a nível Açores, o contributo para o todo nacional é de 1,3%.

O volume de contribuições arrecadadas cresceu 7,8% devido ao aumento das contribuições das entidades empregadoras em 8,3% e ao aumento de 6,9% das contribuições dos beneficiários.

O ratio de cobrança das contribuições declaradas passou de 69,4% em 1997 para 96,9% em 1998, o que demonstra uma melhoria significativa do desempenho do sistema na cobrança de contribuições declaradas em cada ano.

O ratio de cobrança das contribuições declaradas em anos anteriores e cobradas em 1998 foi de 10,2%, admitindo-se menor eficácia na recuperação de créditos relativos a contribuições em dívida referentes a anos anteriores.

Das despesas com a segurança social, cerca de 92,6% dizem respeito a "Despesas correntes" e, destas, 54% são "Prestações sociais", enquanto as restantes rubricas - "Acção social", "Rendimento mínimo garantido" e "Administração" - absorvem 20,6%, 13,8% e 11,2% dos encargos, respectivamente.

As "Despesas correntes" cresceram 17,7%, o que, em termos absolutos, corresponde a 3 224 638 contos. Aquele crescimento deve-se, em parte, ao aumento de gastos com "Rendimento mínimo garantido" de 2 083 384 contos (235,8%), com "Acção social" no montante de 689 035 contos (18,5%) e com as "Prestações sociais" no montante 337 698 contos (3%).

O valor dos "Proveitos" ascendeu a 22 536 640 contos. Nos "Proveitos", destacam-se as "Contribuições" que colaboraram com 90,8%, verificando-se um aumento de 7,8% (1 480 317 contos) relativamente a 1997.

Os "Custos" cresceram no período em análise 17,5% o que, em termos absolutos, corresponde a 3 357 502 contos. Para esse crescimento contribuíram, principalmente, as despesas com as "Prestações de regimes" com 2 619 330 contos (22%) e as despesas com "Acção social" com 446 919 contos (11,2%).

As dívidas de "Contribuintes", aumentaram 8,2%, o que, em termos absolutos, corresponde a 203 000 contos.

O número de "Contribuintes devedores" representa 4,7% e 4,3% do universo dos contribuintes, respectivamente, em 1997 e 1998. O número de "Contribuintes devedores" passou de 2357 em 1997 para 2213 em 1998 registando um decréscimo de 144 (6,1%).

A contabilização dos pedidos de regularização de dívidas à segurança social, decorrentes da aplicação do DL n.º 124/96, de 10 de Agosto, cifrou-se, em 31 de Dezembro de 1998 em 908 requerimentos a que corresponde um montante acumulado em dívida de 1 337 368 contos.

Dos 1976 contribuintes em dívida sem acordo com a segurança social, 84 são empresas com dívidas iguais ou superiores a 5000 contos, o que representa 4% do total, ao qual está associado um débito de 931 730 contos, que se traduz em cerca de 34,9% da dívida global.

A Conta da Região apresenta o valor de 863 000 contos, que foram canalizados para o sector da segurança social, representando mais 30% do que o verificado em 1997. Deste valor, 440 000 contos (mais 65,4% em relação a 1997) destinaram-se a fazer face aos investimentos afectos ao Programa de "Desenvolvimento do Sistema de Solidariedade Social" e 423 000 contos ao funcionamento da DRSS. Neste ponto, há a considerar a nova divisão constante do capítulo 07 - "Direcção Regional da Segurança Social", denominada Serviço de Acolhimento a Doentes, que absorveu 3,7% (32 000 contos) do total de despesas de funcionamento.

Auditoria ao Instituto de Gestão de Regimes da Segurança Social (IGRSS):

Visto o processo, bem como a resposta remetida pelo IGRSS ao relatório preliminar de auditoria, foram apuradas diversas recomendações que constam no capítulo XII do volume II.

F - Gestão financeira

Efectuada a análise e apreciação do processo e execução orçamental, importa apresentar algumas considerações sobre a avaliação da gestão financeira e dos sistemas de controlo da administração pública.

Tendo o orçamento procedido à afectação/distribuição das dotações financeiras pelos diferentes departamentos governamentais e a Conta da Região ao conhecimento da sua efectiva utilização, torna-se indispensável utilizar mecanismos que permitam informar sobre o grau de eficácia e eficiência na utilização daqueles recursos.

A insuficiente informação, contida na Conta da Região, nomeadamente a apresentação de indicadores de gestão, devidamente quantificados, torna difícil concretizar alguns dos objectivos preconizados na Lei 98/97, de 26 de Agosto. De facto, o Tribunal de Contas dentro das competências que lhe estão acometidas na Lei de Organização e Processo, nomeadamente no n.º 2 do artigo 41.º, pode pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respectivos sistemas de controlo interno.

Para que este objectivo se possa concretizar, importa dispor-se de um conjunto de indicadores que, de forma coerente e homogénea, permitam avaliar a gestão do sector público em termos de economia, eficácia e eficiência.

Os programas e relatórios de actividade devidamente quantificados, são instrumentos indispensáveis para que se possa aquilatar sobre a prossecução dos objectivos programados, sendo de toda a conveniência o seu envio ao Tribunal de Contas.

Para além de pontuais citações do Governo, referindo que se encontra a melhorar os procedimentos ou que os têm desenvolvido melhor que anteriormente, não se dispõe de informação mais objectiva.

Para obviar a falta de informação objectiva, tem o Tribunal de Contas, por um lado, recorrido à informação junto de várias entidades, algumas externas à Administração Regional e, por outro, baseado nos resultado das auditorias que, de certo modo, permitem conhecer mais em pormenor a gestão dos serviços públicos regionais.

Assim, da análise dos elementos disponíveis e da verificação local de várias situações, apresentam-se alguns pontos críticos que importa corrigir e que evidenciam a inobservância dos princípios da economia, eficiência e eficácia da gestão financeira da Administração Pública:

O deficiente conhecimento do Património Público Regional, não permite que a sua gestão se processe de modo eficaz e eficiente, tornando-se, ainda, necessário proceder à actualização dos bens móveis por parte dos diferentes serviços da Administração Regional;

A atribuição de subsídios ao sector privado nem sempre teve em atenção o objectivo a atingir e a viabilidade da sua concretização. Sem se conhecerem as metas a atingir e os resultados obtidos, a apreciação do grau de economicidade, eficiência e eficácia dos apoio concedidos, fica seriamente comprometida;

A execução das obras públicas nem sempre tem correspondido à respectiva programação;

Apesar da importância que os fundos comunitários têm no processo de desenvolvimento da Região, não há, da parte da Administração Regional, uma entidade que coordene, em plenitude, a sua atribuição e execução;

As despesas do Plano são cobertas, maioritariamente, por receitas provenientes de empréstimos - 45% - e de fundos comunitários - 18%;

As despesas do Plano não se podem considerar efectivamente como investimentos, uma vez que suportam encargos de funcionamento, nem sempre correspondem aos objectivos preconizados na programação e parte dos subsídios atribuídos não são exclusivamente para a formação bruta de capital fixo;

A sobreavaliação da receita não permite que a despesa seja efectivamente paga, transitando parte como dívida administrativa;

A assunção de encargos sem a correspondente cobertura financeira, nomeadamente quando se encontram em apreciação projectos de investimento do sector privado candidatos a sistemas de incentivos;

O processo de decisão dos projectos candidatos (SIRALA) não é eficaz, levando em média um ano, o que se deve ao não cumprimento generalizado dos prazos legalmente definidos pelas diversas entidades intervenientes no processo de decisão;

A reduzida fiabilidade de alguns estudos de viabilidade económica apresentados, devido sobretudo à sobrevalorização de alguns parâmetros, por forma a aumentarem a pontuação e a probabilidade de aprovação do projecto de investimento;

A inexistência de pareceres de técnicos especialistas em matérias contempladas no projecto, designadamente em áreas como a construção civil e o estudo de mercado, conduzem à realização de uma análise técnico-económica dos projectos pouco rigorosa, não se encontrando devidamente salvaguardados os aspectos da economicidade dos dinheiros públicos utilizados e da igualdade e correcção do incentivo financeiro atribuído;

O sistema de pagamento dos incentivos não é célere, levando à onerosidade dos projectos, e à desistência de alguns promotores, originada pela inoportunidade do investimento;

A conclusão de um projecto de investimento (SIRALA) leva, em média, dois anos, devido nomeadamente, aos seguintes factores:

Em geral os promotores só iniciam a execução dos projectos após a celebração do contrato, por forma a assegurar o recebimento do incentivo;

A ineficácia do sistema de pagamento e a falta generalizada de recursos financeiros dos promotores para investir, leva a uma execução faseada do investimento;

O processo de fiscalização na fase de encerramento é moroso, levando em média três meses (acarreta atrasos no pagamento final).

G - Controlo interno

A Administração Regional dispõe de um departamento - Inspecção Administrativa Regional (IAR) -, que exerce a acção inspectiva nos seus diferentes serviços e na administração local autárquica. De entre as competências de controlo da IAR no âmbito da administração regional autónoma, visando o aperfeiçoamento dos serviços, a correcção de anomalias e a reintegração do interesse público e da legalidade violada, destacam-se a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias ou outras formas de averiguações respeitantes à gestão, funcionamento e situação económico-financeira de quaisquer serviços públicos.

A actuação da IAR tem sido, de certo modo, articulada e conjugada com a actuação deste Tribunal, nomeadamente pelo conhecimento prévio dos seus planos de actividade (áreas e serviços a controlar) e dos relatórios elaborados e integrados no controlo interno. Esta articulação, tem permitido, por um lado, evitar intervenções múltiplas em simultâneo nos serviços e, por outro, sempre que a situação o justifique, aprofundar o controlo de eventuais irregularidades detectadas pela IAR.

O conhecimento dos relatórios da IAR, como órgão de controlo interno da Administração Regional, tem permitido ajuizar do maior ou menor grau de controlo e acompanhamento da actividade exercida pelos serviços públicos e servido de suporte, quando é o caso, aos trabalhos preparatórios das auditorias do Tribunal.

Das auditorias em processo de fiscalização sucessiva e demais acções de controlo desenvolvidas por este Tribunal, verifica-se que, pese embora melhorias pontuais, torna-se necessário aperfeiçoar o exercício de controlo e acompanhamento da actividade desenvolvida pela Administração Regional, destacando-se os seguintes aspectos:

A concessão de subsídios processa-se frequentemente através de portarias ou despachos avulsos, nem sempre se referindo os objectivos e não se desenvolvendo um mecanismo de controlo;

O controlo de primeiro nível, no âmbito do SIRALA, demonstrou-se insuficiente e inadequado e o controlo interno de segundo nível, quase inexistente, sendo o processo de fiscalização na fase de encerramento dos projectos moroso, levando em média três meses;

Foram detectados alguns aspectos menos favoráveis decorrentes da aplicação do SIRALA, que resultam do facto das entidades intervenientes quer no seu financiamento, quer na sua gestão, estarem a utilizar certos procedimentos menos adequados ou à margem das disposições legais existentes;

Apesar de a Conta da Região referir que foi criada uma base de dados capaz de fornecer informação detalhada sobre os subsídios reembolsáveis, a única informação disponível reporta-se ao ano de 1998, não se apresentando os valores acumulados e respectivos planos de reembolso;

O controlo de 1.º nível de Fundos Comunitários tem-se limitado a um reduzido número de projectos, apesar de se notarem significativas melhorias;

A IAR não tem exercido as funções de controlo de 2.º nível ao PEDRAA II, conforme o estabelecido na Resolução 73/94, de 19 de Maio, da Presidência do Governo Regional;

De uma maneira geral, os procedimentos do controlo interno são bastante deficientes, nomeadamente, no que se refere à segregação de funções e controlo de entradas e saídas de existências, em serviços com autonomia administrativa e financeira;

O controlo exercido no âmbito dos fluxos financeiros de receitas próprias dos FSA, para além de apresentar alguns aspectos positivos, no que concerne à centralização e gestão de tesouraria e contabilização das receitas e despesas, existindo também uma separação clara de funções, apresenta, no entanto, alguns pontos fracos, nomeadamente:

O registo dos recebimentos no SAFIRA não permite estabelecer uma relação directa entre a guia de receita e o correspondente crédito bancário na conta da DROT;

Não está assegurado o cumprimento da regra do duplo cabimento;

A guia de receita e o recibo da requisição de fundos não servem de documentos comprovativos da entrega e recebimento de fundos, por estarem desfasados no tempo em relação aos movimentos nas correspondentes contas bancárias;

Não é assegurada a passagem pelo regime de contas de ordem de todas as receitas dos FSA.

H - Ilegalidades/irregularidades típicas em serviços com autonomia administrativa e financeira

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos por este Tribunal, no âmbito das verificações externas e auditorias, apontam-se algumas das irregularidades detectadas:

Educação:

Na generalidade dos serviços não existem manuais de normas e procedimentos contabilísticos e de controlo interno;

A actualização do inventário dos bens móveis não é efectuada com periodicidade regular;

Inexistência de segregação de funções entre quem processa a despesa e quem efectua os respectivos pagamentos;

As despesas são, por vezes, insuficientemente documentadas e indevidamente classificadas;

As normas para a realização de despesas com aquisições de bens e serviços são frequentemente desrespeitadas;

Saúde:

Pagamento de despesas de anos anteriores, sem que as mesmas tenham sido previamente autorizadas pelo secretário regional da tutela, contrariando-se o diploma de execução orçamental;

Pagamento de despesas de anos anteriores sem cabimento nas dotações orçamentais do ano a que respeitam, e sem que as mesmas tenham sido previamente autorizadas pelo secretário regional da tutela, bem como pelo Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, contrariando-se o diploma de execução orçamental;

Assunção de despesas sem cobertura orçamental, contrariando-se o disposto no artigo 16.º, n.º 2, do DR n.º 3/78/A;

Inobservância dos princípios contabilísticos consignados no POC dos serviços de saúde, nomeadamente, no que se refere aos princípios da prudência, da especialização dos exercícios e da materialidade;

Deficiente controlo da facturação no que concerne aos cuidados de saúde prestados pelos centros de saúde a utentes beneficiários de subsistemas e seguradoras;

Deficiências nos sistemas de controlo interno, nomeadamente no que concerne à segregação de funções e controlo da gestão das existências;

Fundos e serviços autónomos:

Assunção de encargos antes da aprovação das respectivas alterações orçamentais;

Não cumprimento de determinados requisitos legais relativos à atribuição de subsídios;

Inobservância de determinadas instruções do Tribunal de Contas quanto à organização e documentação da conta de gerência;

Utilização de rubricas que não foram objecto de prévia inscrição orçamental;

Autarquias locais:

Desrespeito pela regra do equilíbrio orçamental, prevista no artigo 9.º do DL n.º 341/83, de 21 de Julho;

Inexistência de inventário e cadastro dos bens;

Deficiências nos sistemas de controlo interno, concretamente ao nível de segregação de funções entre a tesouraria e a contabilidade, bem como ao nível do controlo de existências dos armazéns;

Fraccionamento de despesas para evitar o cumprimento de formalidades legais;

Inexistência de mecanismos de acompanhamento e controlo da aplicação das verbas atribuídas a título de subsídios e transferências;

Sector Público Empresarial:

Inexistência de orçamento anual e consequentemente do seu controlo;

Inexistência de um manual de controlo interno que reúna os procedimentos instituídos nas diversas áreas e as principais políticas contabilísticas adoptadas;

Inobservância de princípios inerentes à segregação de funções.

Sala das Sessões da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, em Ponta Delgada, ao 16.º dia de Junho de 2000. - O Juiz-Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas, Alfredo José de Sousa. - O Juiz-Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, relator, José Faustino de Sousa. - O Juiz-Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Manuel Cruz Pestana de Gouveia. - O Representante do Ministério Público, fui presente, Manuel Roberto Mota Botelho.

VOLUME II

CAPÍTULO I

Processo orçamental

1 - Enquadramento

1.1 - Enquadramento jurídico

A Constituição da República Portuguesa (ver nota 1) e o Estatuto Político-Administrativo Regional (ver nota 2) permitem aos órgãos próprios de Governo da Região Autónoma dos Açores a possibilidade de elaborar e aprovar o Orçamento Regional.

Com efeito, a autonomia financeira tem a sua expressão mais marcante na capacidade de dispor livremente das receitas que possui, segundo a sua própria percepção de prioridades em matéria de despesa. Segundo Rui Medeiros e Jorge Silva (ver nota 3), "A autonomia orçamental ainda que balizada nos termos constitucionais, representa, sem margem para dúvidas, uma condição sine qua non da autonomia político-administrativa de que gozam as Regiões Autónomas".

Os procedimentos para a elaboração, execução, alteração e fiscalização do Orçamento da Região Autónoma dos Açores (ORAA), incluindo o Plano, encontram-se regulamentados no DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro (ver nota 4).

A elaboração e conteúdo do Plano Regional, que contém a sua expressão financeira no Orçamento, obedece ao disposto no DLR n.º 12/91/A, de 26 de Agosto - Orgânica Regional do Planeamento.

Em 24 de Novembro de 1998 foi publicada (ver nota 5) a Lei 79/98, que fixa o novo enquadramento do ORAA. Esta lei tem como principal objectivo, uniformizar o enquadramento dos Orçamentos da Região e Nacional, por forma a melhorar a articulação entre as finanças nacionais e regionais.

Aquela lei revogou toda a legislação similar, sendo aplicada gradualmente. Entrou em vigor, na generalidade, em 1999, excepto a parte respeitante à elaboração e organização do orçamento que, por ter sido aprovada em data posterior à elaboração do ORAA para 1999, só teve reflexos no Orçamento da Região referente ao ano de 2000. Assim, as regras referentes à elaboração do Orçamento em apreço obedeceram ainda ao preceituado no DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

O ORAA para 1998 é o primeiro a reflectir os efeitos da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (ver nota 6) (LFRA), em que a consequência mais visível é a existência de um saldo corrente positivo, o que decorre do aumento das transferências do Orçamento do Estado para a Região e da inscrição de parte dessas transferências no capítulo das "Transferências correntes" do ORAA.

Um dos principais objectivos da LFRA consiste na elaboração de orçamentos equilibrados, sem recurso sistemático ao endividamento, possibilitando o saneamento financeiro da dívida pública regional e permitindo, ao mesmo tempo, níveis de investimento do Plano que assegurem a convergência real da economia e a coesão económica e social do País.

Apesar de o ORAA ser independente do Orçamento Geral do Estado na sua elaboração, aprovação e execução, não se pode ignorar as relações que existem entre eles, nomeadamente as TOE para a Região, que constituem uma das suas principais fontes de financiamento, e alguma regulamentação de natureza fiscal (ver nota 7), de endividamento (ver nota 8) e até de despesa (ver nota 9).

Assim e à semelhança dos anos anteriores, a Lei do Orçamento do Estado para 1998 (ver nota 10) contém normas de aplicação directa à Região, das quais se destacam:

No capítulo IV - "Finanças das Regiões Autónomas", figuram os artigos:

Artigo 10.º - "Reversão de receita do INEM para as Regiões Autónomas":

Fica o Governo autorizado a legislar no sentido de reverterem para a respectiva Região Autónoma as receitas previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 29.º do Decreto-Lei 234/81, de 3 de Agosto, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei 263/83, de 16 de Junho, cujos sujeitos passivos residam ou tenham sede nas Regiões Autónomas.

Artigo 11.º - "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais":

Em 1998, o Governo da República comparticipará num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, a acordar com cada Região, assegurando a amortização ou assunção de dívida pública garantida ou, na sua falta, de dívida não garantida, no valor de 62 milhões de contos para a RAA e no valor de 76 milhões de contos para a Região Autónoma da Madeira, valores esses que poderão ser acrescidos ou reduzidos ligeiramente, por razões de gestão, mediante acordo entre o Governo de cada Região Autónoma.

No OE para 1998 deixou de estar prevista a comparticipação do Estado nos encargos correntes com as dívidas regionais verificada em 1996 e 1997. No entanto, em consequência da LFRA (ver nota 11) prevê-se a assunção da actual dívida regional pelo Governo da República.

No capítulo XVI - "Necessidades de financiamento":

Artigo 70.º - "Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas":

As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 12 milhões de contos para a Região Autónoma da Madeira e 12 milhões de contos para a Região Autónoma dos Açores.

Posteriormente este preceito foi alterado (ver nota 12) para a seguinte redacção:

[...] impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior [...] a 17 milhões de contos para a Região Autónoma dos Açores.

Do articulado do OE para 1998, é de salientar a assunção da dívida publica regional pelo Governo da República.

(nota 1) Alínea p) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP.

(nota 2) Alínea c) do artigo 30.º do EPARAA.

(nota 3) EPARAA - Edições Universitárias e Científicas, Lisboa, 1997, 1.ª ed.

(nota 4) Com as alterações constantes do DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro, e do DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro.

(nota 5) Diário da República, 1.ª série-A, n.º 272, de 24 de Novembro.

(nota 6) Lei 13/98, de 24 de Fevereiro.

(nota 7) Apesar da possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 37.º da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro), existem ainda matérias limitadas pelo sistema fiscal nacional.

(nota 8) O OE fixa anualmente, de acordo com proposta do Governo Regional, o limite máximo que pode atingir o endividamento líquido da Região, por forma a que a dívida pública regional se mantenha em valores compatíveis com os compromissos internacionais a que o País está vinculado.

(nota 9) O Governo da República estabelece o nível de serviço público obrigatório a prestar a cada cidadão, na medida em que é o Governo Central que determina os níveis salariais dos funcionários públicos em todo o País.

(nota 10) Lei 127-B/97, de 20 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1998).

(nota 11) Artigo 47.º da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro - "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais."

1 - O Governo da República, directamente ou através dos seus serviços ou empresas de que seja accionista, comparticipará num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, assegurando, de acordo com a programação a acordar com cada Região, a amortização ou assunção de dívida pública garantida, ou, na sua falta, de dívida não garantida das duas Regiões Autónomas, conforme o seguinte programa:

1998 - 62 milhões de contos para a Região Autónoma dos Açores e 76 milhões de contos para a Região Autónoma da Madeira, valores que poderão ser acrescidos ou reduzidos ligeiramente por razões de gestão mediante acordo entre o Governo de cada Região Autónoma;

1999 - para cada Região, os montantes correspondentes à diferença entre 110 milhões de contos e a amortização efectuada no ano anterior.

(nota 12) Lei 87/98, de 22 de Dezembro (altera a Lei 127-B/97, de 20 de Dezembro - OE).

2 - Elaboração do Orçamento

Seguindo os moldes habituais, o processo de elaboração da proposta do ORAA teve início no momento da distribuição a todos os serviços públicos regionais da circular n.º 5/97, de 22 de Julho, contendo as instruções necessárias à elaboração dos respectivos projectos de Orçamento, sendo fixada a data de 20 de Agosto para a remessa das propostas à Direcção Regional do Orçamento e Tesouro (DROT).

As instruções, que constam da mencionada circular são, na sua maioria, idênticas às da circular correspondente ao ORAA para 1997. Ambas tiveram como principal objectivo reduzir ao máximo possível as despesas de funcionamento, factor "essencial para que a afectação de recursos financeiros ao Plano de investimento regional possibilite um crescimento económico convergente para com a economia nacional integrado no processo de convergência com a União Europeia". Verifica-se, contudo, na circular do ORAA para 1998, uma maior precisão na quantificação dos acréscimos a registar nas despesas de funcionamento (ver nota 13), excepto na correspondente ao pessoal, condicionada por instruções próprias.

O facto da proposta orçamental, remetida a este Tribunal, não incluir mapas com o orçamento de cada departamento governamental, desagregado por classificação económica, impossibilitou o confronto das dotações propostas com o estipulado na circular.

(nota 13) Circular do ORAA de 1997 - "Para as restantes despesas de funcionamento impõe-se o objectivo da máxima contenção possível, devendo os serviços justificar, fundamentadamente, os crescimentos julgados indispensáveis". Circular do ORAA de 1998 - "As dotações das restantes rubricas de funcionamento não deverão traduzir acréscimos reais relativamente às do corrente ano".

3 - Proposta de orçamento e Plano

A competência para a elaboração da proposta de orçamento (ver nota 14) e Plano (ver nota 15) pertence ao Governo Regional, devendo fazê-lo até aos dias 20 e 25 de Outubro de cada ano, respectivamente, de acordo com o previsto no artigo 9.º do DR n.º 3/78, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 4/84/A, e no n.º 3 do artigo 14.º do DLR n.º 12/91/A, cabendo à Assembleia Legislativa Regional (ALR) (ver nota 16) a sua aprovação.

A proposta de ORAA, incluindo o Plano, deve esclarecer a ALR sobre a aplicação prevista de todos os dinheiros públicos, tendo em conta as orientações do plano a médio prazo (PMP).

No ano em apreço, merece destaque a inclusão, pela primeira vez, de breves informações sobre as contas consolidadas de gerência dos municípios, nos anos de 1995 e 1996, bem como, de elementos informativos mais detalhados sobre a actividade do sector público empresarial da Região (ver nota 17).

Embora se reconheça uma melhoria das informações consagradas na proposta de orçamento, verifica-se, no entanto, a necessidade de nela se incluir informação sobre a situação da segurança social na RAA, como previsto na Lei (ver nota 18).

Outra inovação também apresentada no Orçamento do ano em apreço, diz respeito ao acatamento do princípio do equilíbrio tal como está definido na legislação (ver nota 19) ainda em vigor, isto é, um orçamento com um montante de receitas correntes pelo menos iguais às despesas correntes (ver nota 20) (vide gráfico I.1 e respectivos comentários).

As propostas de orçamento e Plano referentes ao ano de 1998, bem como do PMP 1997-2000, deram entrada na ALR em Outubro de 1997, respeitando os prazos legalmente estabelecidos (ver nota 21). Por seu turno, a discussão e votação daqueles documentos, na ALR (ver nota 22), ocorreu de acordo com a lei, no período legislativo de Novembro (ver nota 23).

No que concerne ao PMP 1997-2000, depois de reprovado pelo Plenário da ALR, em 27 de Maio de 1997, foi, novamente, e em simultâneo com o ORAA para 1998, apresentado e sujeito a discussão, sendo mais uma vez rejeitado por maioria, pelo que, os investimentos realizados pelo Governo Regional têm sido fixados anualmente no Plano Anual.

Com o objectivo de analisar (ver nota 24) a proposta de orçamento e Plano de 1998, que teve já em consideração alguns dos normativos da LFRA, comparando-a com o Orçamento e Conta para 1997, elaborou-se o quadro I.1:

(ver documento original)

A proposta de orçamento apresentava uma receita de 116,6 milhões de contos, o que representa um acréscimo de 2,3% relativamente ao orçamentado e de 10,4%, em relação à execução do ano anterior. O mesmo aconteceu com o total da despesa proposta, que registou aumentos de 2,3% e 9,6%, respectivamente.

Estão na base destas oscilações, a orçamentação de 14,2 milhões de contos transferidos do OE em "Transferências correntes". Anteriormente, aquelas verbas eram contabilizadas em "Transferências de capital" (ver nota 25). Com este novo quadro, formaliza-se o financiamento das despesas correntes do ORAA pelas TOE, o que, na prática, já anteriormente acontecia. Apesar de aquelas transferências serem inscritas na totalidade em "Receitas de capital", na prática, parte delas eram utilizadas em gastos correntes. O processo é agora mais transparente.

Em termos de receita, há a salientar os seguintes aspectos:

À semelhança do que tem acontecido, o financiamento do ORAA fez-se através de quatro grandes fontes - receitas fiscais, transferências do OE, transferências da UE e "Passivos financeiros".

As receitas correntes previstas, evidenciam uma taxa de crescimento muito significativa, relativamente a 1997 (31,1%), enquanto que, pelo contrário, as receitas de capital registam um decréscimo de 27,1%, o que resultou da orçamentação de 14,2 milhões de contos de transferências do OE em "Transferências correntes".

O valor das transferências do OE integra três componentes: o montante resultante da aplicação da fórmula considerada na LFRA (ver nota 26), uma comparticipação extraordinária no âmbito das calamidades e, pela primeira vez, o montante estimado para o pagamento das bonificações ao crédito à habitação. A Região orçamentou 25,4 milhões de contos, o que traduz uma variação de 37,7%, cerca de mais 7 milhões de contos, relativamente à verba orçamentada em 1997.

As transferências correntes registam um aumento substancial, o que é justificado pela, já citada, inscrição naquele capítulo de parte das transferências do OE ao financiamento das "Despesas correntes".

A previsão de 11,2 milhões de contos em passivos financeiros é inferior em 41% relativamente à dotação prevista em 1997. No ano em apreço notou-se um incremento nas dotações previstas em transferências em detrimento do recurso ao crédito.

Os activos financeiros, embora pouco significativos, tanto em termos relativos como absolutos, registaram uma taxa de crescimento de 49,2% e 99%, relativamente aos valores orçamentados e executados em 1997. Esta evolução resulta da tentativa de recuperação de activos financeiros, nomeadamente, empréstimos reembolsáveis.

Ao nível da despesa assinalam-se como mais relevantes as seguintes situações:

Relativamente ao orçamentado em 1997, as "Despesas correntes" e as do Plano apresentam taxas de crescimento de 7,1%, e 1,9%, respectivamente, enquanto as "Despesas de capital" decresceram 72,7%. Estabelecendo a comparação com os valores executados de 1997, registam-se acréscimos de 10,6% nas "Despesas correntes" e de 18,1% nas "Despesas do Plano" e um decréscimo de 72,3% nas "Despesas de capital".

Considerando o índice de inflação de 1,5%, apurado pelo SREA, conclui-se que, enquanto as despesas de funcionamento cresceram acima da inflação, os investimentos do Plano mantiveram-se praticamente estabilizados.

Como adiante se verá, esta situação torna-se ainda mais evidente após os reforços efectuados às rubricas de despesas de funcionamento (orçamento revisto).

Estes factos reflectem um desencontro entre a proposta e a principal instrução da circular n.º 5/97, onde se fixa que "Considerando a necessidade de impor um ritmo de crescimento das despesas de funcionamento da Administração Regional que traduza o objectivo de contenção e rigor orçamental das finanças públicas da Região; [...] essencial para que a afectação de recursos financeiros ao plano de investimentos da Região possibilite um crescimento económico [...]. Faz-se um apelo a todos os serviços no sentido de elaborarem as respectivas propostas de orçamento com dotações que não ultrapassem as necessárias ao seu regular funcionamento".

Nas despesas correntes, a estrutura mantém-se, destacando-se como componentes de maior peso, as "Despesas com o pessoal" e as "Transferências correntes".

A dotação prevista em despesas com o pessoal, regista um decréscimo de 0,6% relativamente às verbas orçamentadas em 1997, mas, um acréscimo de 3,5% relativamente aos valores pagos. Em outras despesas correntes estão ainda previstos 2,2 milhões de contos como dotação provisional que "poderá ser aplicada para fazer face às despesas com o pessoal determinadas por medidas de política orçamental de âmbito nacional e de outras, igualmente não previstas e inadiáveis, que eventualmente ocorram nos orçamentos dos diferentes departamentos governamentais".

No ano de 1998, a Região não suportou encargos com a amortização da dívida, em virtude de o Estado ter assumido o montante de 62 milhões de contos. Os encargos com juros registaram também um decréscimo, de aproximadamente 200 000 contos.

As "Transferências correntes" registaram um acréscimo de 13,5%, correspondentes a uma variação de 3,6 milhões de contos, relativamente ao valor orçamentado em 1997. "Este crescimento resulta, essencialmente, do esforço que a Administração Regional está a desenvolver no sentido de equilibrar as contas dos sectores da saúde e da educação, esta última, especialmente na vertente dos transportes escolares". (ver nota 27) Relativamente ao Serviço Regional da Saúde (SRS), prevê-se uma verba de 26 milhões de contos, enquanto que para o Fundo Regional de Acção Social Escolar (FRASE) calculou-se o montante de 300 milhares de contos.

A dotação das outras despesas correntes aproximou-se dos 4 milhões de contos, dos quais 1,4 milhões correspondem a transferências destinadas ao financiamento corrente da ALR. Está igualmente considerada, neste agrupamento económico, a dotação provisional de 2,3 milhões de contos, que constitui uma reserva orçamental para ocorrer a necessidades não previstas ou inadiáveis. As verbas orçamentadas neste capítulo mantiveram-se ao nível das previstas para 1997. No entanto, em comparação com os valores revistos, a verba proposta em 1998 regista um crescimento de 118,8%, face a 1997.

A proposta de Plano para 1998 e as verbas orçamentadas e executadas no Plano de 1997, subdivididas pelos grandes sectores, encontram-se patentes no quadro I.2:

(ver documento original)

Como já se referiu, os investimentos propostos pelo Governo Regional para o ano de 1998, registaram um acréscimo de 1,9%, relativamente às verbas orçamentadas no ano anterior.

Os investimentos para 1998, em acções de recuperação dos estragos provocados pelas calamidades registaram, relativamente às verbas orçadas em 1997, um ligeiro decréscimo.

(ver documento original)

Mais uma vez, a proposta de Plano manteve a componente "Não desagregada" com verbas materialmente relevantes (11 milhões de contos), correspondendo o seu valor a 27,6% do total orçamentado, sendo mesmo a componente que mais cresceu em termos absolutos. Este facto demonstra o desrespeito pelo princípio da especificação, onde se determina que o Orçamento "especificará suficientemente [...] as despesas nele fixadas".

Em termos relativos, a ilha Graciosa foi a que beneficiou de maior acréscimo nas dotações, deixando de ser a ilha com menor investimento previsto. O maior decréscimo foi registado na ilha do Pico.

Constata-se ainda que a previsão de investimento per capita é superior nas ilhas com menor população.

Confrontando as despesas por classificação orgânica constantes no ORAA de 1997, com as previstas na proposta de 1998, obtém-se o quadro I.4:

(ver documento original)

A proposta de ORAA para 1998 tem uma distribuição de verbas, pelos diferentes departamentos, idêntica à de 1997. Das variações registadas, salienta-se o acréscimo previsto na SREAS (5,3 milhões de contos), justificado pela diligência da Administração Regional em equilibrar as contas na área da saúde e educação. Em termos relativos, destaca-se a PGR, cuja taxa de crescimento fixou-se nos 30,9%.

(nota 14) Alínea V) do artigo 60.º

(nota 15) Alínea u) do artigo 60.º

(nota 16) N.º 1 do artigo 232.º da CRP e alínea c) do artigo 30.º do EPARAA.

(nota 17) N.º 2 do artigo 3.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

(nota 18) N.º 3 do artigo 10.º do DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro (alteração ao DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro).

(nota 19) Artigo 4.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

(nota 20) Na nova Lei de Enquadramento do ORAA, Lei 79/98, de 24 de Novembro, o princípio do equilíbrio previsto é alterado para "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir".

(nota 21) N.º 1 do artigo 9.º do DLR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com a alteração introduzida pelo DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro.

(nota 22) Diários da Assembleia Legislativa Regional, n.os 29, 30 e 31, de respectivamente, 26, 27 e 28 de Novembro de 1997.

(nota 23) Artigo 15.º do DLR n.º 12/91/A, de 26 de Agosto, e artigo 11.º do DLR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com a alteração introduzida pelo DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro.

(nota 24) Todas as análises são feitas excluindo as contas de ordem.

(nota 25) Nos termos dos artigos 10.º e 39.º da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro, a RAA tem "direito à entrega pelo Governo da República das receitas fiscais relativas a impostos sobre mercadorias destinadas às Regiões Autónomas e às receitas dos impostos que devam pertencer-lhes, de harmonia com o lugar de ocorrência do facto gerador dos respectivos impostos, e outras que lhes sejam atribuídas por lei".

(nota 26) A Região tem assegurado, em nome do princípio da solidariedade, como receita as TOE para a Região, que se processão em prestações trimestrais de acordo com o artigo 30.º da LFRA. Esta fá-las depender, fundamentalmente, das despesas nacionais do PIDDAC, decididas, portanto, com a aprovação do OE, logo, certas e garantidas, e não como dantes, aleatórias e imprevisíveis.

(nota 27) Proposta de ORAA - DROT - Outubro de 1997.

4 - Aprovação do Orçamento

4.1 - Alterações à proposta de orçamento e Plano apresentada pelo Governo

Durante a discussão da proposta de orçamento e Plano para 1998, foram apresentadas sugestões de alteração, sendo algumas delas aprovadas. Após o período de debate, as propostas de ORAA e Plano foram aprovadas (ver nota 28) por maioria.

O quadro I.5 sintetiza a proposta inicial de orçamento e Plano apresentada pelo Executivo Regional e as respectivas alterações aprovadas na ALR:

(ver documento original)

A dotação da receita total proposta pelo Governo Regional foi reforçada em aproximadamente 1,8 milhões de contos, mais precisamente nas rubricas "Passivos financeiros" e "Transferências de capital" (ver nota 29). Este reforço Orçamental foi canalizado para os investimentos do Plano, "Sector Calamidades".

(nota 28) Diário da Assembleia Legislativa Regional n.º 30, de 28 de Novembro de 1997.

(nota 29) O reforço da rubrica resultou de um incremento das verbas do FEDER no montante de 1 207 637 contos e na redução das TOE em 257 937 contos.

4.2 - O Orçamento

O ORAA, incluindo os programas do Plano, para o ano de 1998, foi aprovado pelo DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro (ver nota 30), publicado em 29 de Janeiro de 1998, tendo sido enviada uma cópia do mesmo a este Tribunal a 25 de Fevereiro.

O Plano desenvolvido e explicado formalizou-se pela Resolução da ALR n.º 2/98/A, de 5 de Fevereiro (ver nota 31).

O DLR, que aprovou o ORAA para 1998, contém algumas alterações relativamente a diplomas anteriores, nomeadamente, a indicação das entidades competentes para autorizar despesas com empreitadas de obras públicas, aquisição de serviços e bens (ver nota 32), bem como os limites de competência para autorização de despesa sem concurso ou contrato escrito (ver nota 33). Em anos anteriores, algumas destas normas eram estabelecidas no decreto de execução orçamental

(nota 30) Jornal Oficial, 1.ª série, n.º 5, de 29 de Janeiro de 1998.

(nota 31) Jornal Oficial, 1.ª série, n.º 7, de 12 de Fevereiro de 1998.

(nota 32) Artigo 8.º do DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro.

(nota 33) Artigo 9.º do DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro.

4.2.1 - Decreto de execução orçamental

O Orçamento para o ano em apreço foi posto em execução através do DRR n.º 1-B/98/A, de 12 de Fevereiro (ver nota 34), diploma que estabelece as disposições necessárias para a concretização do Orçamento, sendo aplicado a todos os serviços que integram a Administração Regional Autónoma, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira.

Aquele diploma apresenta também algumas inovações/alterações relativamente aos anteriores, das quais se destacam:

Artigo 5.º - "Utilização das dotações":

2 - Os serviços e organismos da Administração Pública Regional são obrigados a manter actualizadas as contas-correntes das dotações orçamentais com o registo dos encargos assumidos.

3 - A assunção de compromissos exige prévia informação de cabimento dada pelos serviços de contabilidade no respectivo documento de autorização para a realização da despesa.

Artigo 18.º - "Arrendamento de imóveis":

O limite do valor dos contratos de arrendamento, que carecem de aprovação do Conselho do Governo, foi alterado para 10 000 contos (anteriormente eram de 5000 contos), acrescentando ainda, que têm de ser realizados por proposta do SRPFP.

Artigo 19.º - "Autorização de despesas" (ver nota 35):

Algumas disposições que constavam deste artigo, nos anteriores decretos de execução orçamental, estão agora previstas no diploma legal que aprova o ORAA (ver nota 36), nomeadamente, as competências de autorização de despesas com empreitadas de obras públicas e aquisição de serviços e bens.

Este artigo, no ano em apreço, descreve as possíveis delegações de competências, nos actos de autorização de despesas, previstos no diploma que aprova o Orçamento.

Para finalizar a abordagem ao decreto de execução orçamental, deve notar-se que a indicação da produção de efeitos da norma a 1 de Janeiro é em muitos casos ineficaz, na medida em que a data da sua publicação é de 12 de Fevereiro. Os actos praticados no período compreendido entre 1 de Janeiro e a data de entrada em vigor do decreto de execução orçamental não respeitaram as normas inovadoras nele consagradas, por estas não se encontrarem ainda aprovadas. Nestes termos, deve recomendar-se para a necessidade de se antecipar a data da aprovação do referido diploma, respeitando-se também e dessa forma, a nova Lei de Enquadramento Orçamental que sobre esta matéria refere que "O Governo Regional deve tomar medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma dos Açores possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina [...]".

(nota 34) Modificado pelo DRR n.º 20/98/A, de 7 de Julho, que alterou o artigo 19.º - "Delegação de competências".

(nota 35) A alínea a) deste artigo foi alterada pelo DRR n.º 20/98/A, de 7 de Julho.

(nota 36) Artigo 8.º do DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro.

4.2.2 - Pagamento das despesas em conta do ORAA para 1998

Em 11 de Fevereiro de 1999, a Resolução 10/99 (ver nota 37), aprovada pelo Conselho do Governo em 25 de Janeiro, veio fixar o dia 15 de Março como data limite para pagamento de despesas em conta do ORAA para 1998.

Esta disposição cria um problema formal, uma vez que contraria um dos preceitos constantes no DRR n.º 1-B/98/A (Decreto de Execução Orçamental), nomeadamente quando se prevê que "A partir de 31 de Janeiro de 1999, os cofres da Região Autónoma dos Açores não poderão efectuar quaisquer pagamentos de despesas por conta do Orçamento para 1998, caducando as autorizações que até essa data não se tenham efectivado".

Esta situação alterou-se com o decreto de execução do ORAA para 1999 (ver nota 38), já que se prevê (ver nota 39), antecipadamente, que "Os cofres da Região Autónoma dos Açores não poderão efectuar quaisquer pagamentos de despesas por conta do Orçamento para 1999, a partir do prazo a fixar pelo Governo Regional, por resolução, o qual não poderá ir além de 30 de Março de 2000, caducando as autorizações que até à data estabelecida não se tenham efectivado".

(nota 37) Jornal Oficial, 1.ª série, n.º 6, de 11 de Fevereiro de 1999.

(nota 38) DRR n.º 2-A/99/A, de 16 de Março de 1999 - Diário da República, 1.ª série-B, n.º 63, de 16 de Março.

(nota 39) N.º 6 do artigo 10.º do DRR n.º 2-A/99/A, de 16 de Março.

4.2.3 - Princípios e regras orçamentais

O Orçamento constitui um poderoso instrumento de gestão, associado às funções de planeamento, coordenação e controlo, estando necessariamente sujeito a regras e princípios, que regem a sua elaboração e execução.

Na RAA, estes preceitos encontram-se plasmados na Lei de Enquadramento do Orçamento Regional (ver nota 40). Como já foi referido, a nova Lei de Enquadramento, aprovada em Novembro de 1998, terá uma aplicação gradual e só vigorará, na sua plenitude, em 1999 (elaboração do ORAA para 2000).

Na análise da proposta do ORAA e Plano para 1998, foram já referidos alguns aspectos relativamente a estes princípios. Como tal, salientam-se agora as situações constantes no Orçamento aprovado na ALR.

Em termos genéricos, o ORAA para o ano económico de 1998 foi elaborado em conformidade com os princípios e regras em vigor, verificando-se, todavia, que persistem algumas situações de incumprimento legal.

O princípio da plenitude - unidade e universalidade - exige que o ORAA seja só um, e que todas as receitas e despesas da Administração Regional, incluindo as dos FSA, sejam inscritas no Orçamento (ver nota 41).

Este princípio foi aparentemente acolhido, uma vez que foram apresentados em anexo ao ORAA, mapas desenvolvidos dos FSA, tendo sido incorporadas em contas de ordem as receitas próprias previstas pelos organismos autónomos (ver nota 42).

Ainda no âmbito do princípio da plenitude, e como já foi referido anteriormente, a proposta do ORAA e Plano para 1998 inclui, pela primeira vez, conforme o previsto na lei (ver nota 43), elementos informativos sobre as gerências dos municípios, bem como de elementos mais pormenorizados sobre a actividade do sector público empresarial da Região.

Todavia, ao nível da execução orçamental constatou-se, à semelhança do ocorrido em 1997, que foram movimentadas à margem da Conta receitas da Região, nomeadamente, as provenientes das comparticipações relacionadas com programas co-financiados por fundos comunitários, bem como provenientes de receitas próprias dos FSA. Pelo facto de estes organismos terem orçamentado receitas próprias superiores a 10 000 contos (ver nota 44) e se encontrarem em contas de ordem, deveriam as mesmas ser entregues nos cofres da Região.

De acordo com os valores apurados no capítulo VII.I - FSA, não foram entregues 1 713 616 contos.

O princípio do equilíbrio refere, numa perspectiva ex ante, que o Orçamento deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas. Esta condição verificou-se, na medida em que as despesas não superaram as receitas.

Na perspectiva ex post, a Conta da Região apresenta um valor de receita cobrada superior às despesas pagas, no montante de 15 717 contos, excluindo as contas de ordem. Incluindo esta rubrica, as receitas foram inferiores às despesas, o que originou um saldo negativo de 189 875 contos, que foi "coberto" com a utilização do saldo transitado de 1997.

Encontra-se ainda definido no diploma de enquadramento do ORAA, o princípio do equilíbrio corrente, onde se prevê que as "receitas correntes serão, pelo menos, iguais às despesas correntes, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento o não permitir" (ver nota 45).

Tanto a nível da proposta como do diploma que aprovou o ORAA e respectiva Conta para 1998, verificou-se o acatamento daquele equilíbrio. Esta situação ocorreu em sequência da afectação de parte das TOE ao financiamento das "Despesas correntes".

Assim, além de se observar o cumprimento do referido princípio, há muito objecto de recomendação deste Tribunal, dá-se também expressão orçamental ao disposto no artigo 99.º do EPARAA, que prevê "A solidariedade nacional vincula o Estado a suportar os custos das desigualdades derivadas da insularidade, designadamente no respeitante a comunicações, transportes, educação, cultura, segurança social e saúde [...]".

(ver documento original)

O princípio da especificação (ver nota 47) determina que "O Orçamento da Região especificará suficientemente as receitas nele previstas e as despesas nele fixadas". Esta regra não foi inteiramente acatada, tanto a nível da proposta como do Orçamento. De facto, a rubrica residual "Outras despesas correntes" considerada na proposta, ORAA e Conta para 1998, apresenta verbas na ordem dos 3,9, 2,3 e 1,6 milhões de contos, respectivamente.

A nível do Plano, e apesar dos reparos por diversas vezes efectuados por este Tribunal, constata-se novamente, verbas materialmente relevantes na componente "Não desagregada", cerca de 11 milhões de contos, correspondentes a 27,6% do valor orçamentado. Relativamente a 1997, o valor orçamentado nesta componente registou um acréscimo de 2,6 milhões de contos, demonstrando desrespeito pelo aludido princípio.

Na perspectiva ex post, e apesar de ter perdido representatividade o valor "Não desagregado", correspondeu ainda a 22,6% do total das despesas do Plano.

A inexistência de mapas com o orçamento de cada departamento governamental desagregado por classificação económica na proposta do ORAA, reflecte também o incumprimento do princípio da especificação.

No que respeita aos restantes princípios orçamentais, anualidade (ver nota 48), orçamento bruto (ver nota 49), publicidade e não consignação (ver nota 50), não se detectou qualquer violação.

(nota 40) DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações constantes do DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro, e do DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro.

(nota 41) N.º 1 do artigo 3.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

(nota 42) DRR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro.

(nota 43) N.º 2 do artigo 3.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

(nota 44) DRR n.º 1/84/A, de 16 Fevereiro.

(nota 45) N.º 2 do artigo 4.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

(nota 46) Os saldos são calculados a preços constantes. O valor de 1998 é o que consta da proposta do Governo.

(nota 47) Artigo 7.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

(nota 48) Artigo 2.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

(nota 49) Artigo 5.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

(nota 50) Artigo 6.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro.

5 - Revisões e alterações orçamentais

5.1 - Revisões e alterações orçamentais por classificação económica

Com o decorrer da execução do ORAA para 1998, houve necessidade de se proceder a reajustamentos nas verbas nele inscritas, chegando-se a um orçamento revisto. Os reajustamentos efectuados modificaram o total da receita/despesa inicialmente previsto, elevando o valor global em 529 739 contos.

Essas alterações orçamentais estão previstas no DLR (ver nota 51) que aprova o orçamento, no DRR (ver nota 52) que o põe em execução e ainda na Lei de Enquadramento do ORAA (ver nota 53).

As listagens contendo as alterações orçamentais deram entrada na Secção Regional deste Tribunal apenas em 16 de Julho de 1999 e após solicitação. Apesar de publicadas em Jornal Oficial, essa publicação é por vezes muito resumida, na medida em que a discriminação vai até ao nível da divisão, não se conhecendo o impacto da alteração ao nível da classificação económica.

O quadro I.7 reflecte os ajustes efectuados:

(ver documento original)

Decretos legislativos regionais:

1.ª alteração ao Orçamento - DLR n.º 18-A/98/A. - Esta alteração, aprovada a 26 de Novembro, deveu-se, essencialmente à necessidade da Administração Regional dar uma resposta imediata às solicitações decorrentes da crise sísmica de 9 de Julho, que afectou as ilhas do Faial, Pico e São Jorge. São ainda apontadas outras alterações decorrentes, umas com responsabilidades de ordem fiscal relacionadas com o processo de reprivatização do BCA, S. A., e outras, com os ritmos de execução de determinadas obras.

Desta alteração resultou um aumento na receita (ver nota 54) e despesa global no montante de 529 739 contos.

2.ª alteração ao Orçamento - DLR n.º 1/99/A. - Esta alteração aprovada em 27 de Novembro de 1998 e publicada em 21 de Janeiro de 1999, ocorreu por "já ser possível estabelecer com muito maior grau de precisão o montante de receitas a arrecadar no corrente ano". Assim, considerando a LFRA, a Região conseguiu assegurar uma transferência suplementar no valor de 971 696 contos, que foi inscrita no OE e no ORAA. No entanto, considerando que se verificaram atrasos nas transferências da UE, reduziram-se cerca de 5,2 milhões de contos neste tipo de receita. Apura-se, deste modo, um decréscimo de 4 250 000 contos na rubrica "Transferências de capital". Para fazer face a esta situação, e para dar execução aos investimentos previstos no Plano aprovado pela ALR, tornou-se necessário reforçar o recurso ao crédito. O valor limite dos empréstimos contraídos pelo Governo Regional, previsto no ORAA (ver nota 55), foi elevado para 17 milhões de contos, recorrendo então a Região a novo empréstimo no montante de 5 milhões de contos.

Resoluções:

As transferências de verbas efectuadas tiveram como base legal o n.º 1 do artigo 11.º do DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro, conjugado com o n.º 1 do artigo 12.º do DRR n.º 1-B/98/A, de 12 de Fevereiro. Aquela norma prevê a utilização da dotação provisional, que "poderá ser aplicada para fazer face às despesas com o pessoal determinadas por medidas de política orçamental de âmbito nacional e de outras igualmente não previstas e inadiáveis, que eventualmente ocorram nos orçamentos dos diferentes departamentos governamentais". Assim, verificaram-se reforços nas rubricas "Despesas com o pessoal", "Aquisição de bens e serviços correntes" e "Transferências correntes" em contrapartida de anulações, do mesmo valor, na rubrica "Outras despesas correntes", onde se insere a dotação provisional.

A par destas alterações orçamentais, o Governo Regional procedeu ainda a transferências de verbas entre dotações do mesmo departamento que, embora se anulem entre si, ascenderam a 14,8 milhões de contos, sendo grande parte delas realizadas na SREAS.

(ver documento original)$$ Durante o processo de conferência da regularidade das alterações orçamentais, onde se compararam as publicações dos Jornais Oficiais e as listagens enviadas pela SRPFP, detectaram-se algumas deficiências, nomeadamente:

A ordem numérica das alterações orçamentais é diferente da dos despachos normativos do SRPFP que as aprovou;

Incorrecções na publicação das seguintes transferências de verbas:

Alteração n.º 41, de 13 de Maio de 1998 - SRAPA;

Alteração n.º 44, de 22 de Maio de 1998 - SREAS;

Alteração n.º 71, de 16 de Julho de 1998 - SRHE;

Alteração n.º 72, de 20 de Julho de 1998- SRHE;

Alteração n.º 162, de 23 de Novembro de 1998 - SRHE;

Alteração n.º 173, de 7 de Dezembro de 1998 - SRHE;

A maior parte das listagens, correspondentes às alterações orçamentais enviadas pela SRPFP a este Tribunal (a partir da alteração n.º 59), não indicavam as respectivas datas.

(nota 51) Artigo 11.º do DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro.

(nota 52) Artigo 12.º do DRR n.º 1-B/98/A, de 12 de Fevereiro.

(nota 53) Artigo 19.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações introduzidas no DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro.

(nota 54) O reforço na receita resultou, precisamente, do créscimo das dotações em IRC (311 521 contos) e juros de mora (218 218 contos).

(nota 55) Alínea b) do artigo 4.º do DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro.

CAPÍTULO II

Receita

1 - Enquadramento

No presente capítulo procede-se à análise da execução financeira da receita da RAA. Aprecia-se, igualmente, a estrutura dessa receita, numa perspectiva anual e dinâmica, tendo-se considerado o período compreendido entre 1994 e 1998. A análise incide, tanto no montante global como no da sua desagregação pelas componentes mais significativas, nomeadamente a receita fiscal e as transferências.

Pretendendo comprovar-se os valores escriturados na Conta da Região, efectuou-se uma circularização às diferentes entidades intervenientes no processo de arrecadação, o que permitiu o cruzamento da informação fornecida por essas entidades e a constante na Conta da Região. As conclusões que resultaram dessa certificação fazem parte do ponto 8 deste capítulo.

2 - Receita global

Ao totalizar 112,3 milhões de contos, a receita contabilizada na Conta da Região ficou aquém das estimativas orçamentais em 6,6 milhões de contos, o que conduziu a uma taxa de execução de 94,4%, a mais elevada dos últimos três anos. Relativamente a 1997, o valor arrecadado é agora superior em 6,7 milhões de contos, correspondendo, em termos relativos, a uma variação de 6,3%. Considerando as "Contas de ordem", o montante de receita passa a ser de 147,2 milhões de contos e a taxa de execução de 94,1%. Neste caso, o valor nominal do desvio para a previsão orçamental sobe para os 9,2 milhões de contos.

(ver documento original)

Oscilações significativas na execução orçamental da receita, caracterizaram o período compreendido entre 1994 e 1998, como se observa nos gráficos II.1 e II.2:

(ver documento original)

O índice de realização orçamental nos últimos três anos vem registando crescimentos e a execução de 1998 só encontra paralelismo, no período em análise, na registada em 1995, ano em que o índice de execução foi de 94,9%. O maior desvio foi verificado em 1994, ano em que o índice de execução se posicionou nos 86%.

Ao analisar-se a estrutura da receita global (gráfico II.3) verifica-se que 51% respeita a "Receitas correntes", enquanto que as "Receitas de capital" e as "Contas de ordem" representam, respectivamente, 25% e 24% daquele total.

(ver documento original)

A análise à estrutura da receita, sem "Contas de ordem", releva a sua dependência de três pilares básicos:

1) Receita fiscal - totalizando em valores absolutos 59,3 milhões de contos, e constituindo 52,8% da receita total;

2) Transferências (correntes + capital) - somam 32,9 milhões de contos, correspondentes a 29,3% da receita cobrada:

a) Transferências do Orçamento do Estado totalizam 26,2 milhões de contos;

b) Transferências da União Europeia somam 6,7 milhões de contos;

3) Receitas creditícias - totalizam 16,9 milhões de contos, relativos a 15,1% do total da receita inscrita na Conta da Região.

(ver documento original)

Uma análise mais desagregada da receita contabilizada na Conta da Região revela uma execução da componente corrente muito próxima da estimativa orçamental, o que já não se verificou ao nível da "Receita de capital", onde a importância arrecadada ficou aquém da previsão orçamental em 6 milhões de contos, resultando num desvio de 14,1%. Neste último agregado, com excepção dos "Passivos financeiros", todas as rubricas foram sobreavaliadas em sede orçamental, especialmente as "Transferências".

A arrecadação de "Impostos directos" em montante inferior ao orçamentado em mais de 1 milhão de contos foi a principal causa da divergência na execução da "Receita corrente". Parte deste desvio foi compensado pelas "Outras receitas correntes", cujo valor contabilizado excedeu a estimativa em quatro vezes e meia.

(ver documento original)

2.1 - Os efeitos da aprovação da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro

A LFRA "tem por objecto a definição dos meios de que dispõem as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira para a concretização da autonomia financeira consagrada na Constituição e nos estatutos político-administrativos" (ver nota 56). Apesar de aprovada já no decurso de 1998, a lei em referência começou a produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro daquele ano, conforme estipula o artigo 49.º

De facto, os seus efeitos práticos fizeram-se sentir no ano em análise, sobretudo, no domínio da receita e da dívida. Centrando a análise, neste ponto, nos aspectos da receita, já que os relacionados com o endividamento serão desenvolvidos em outro capítulo deste parecer, importa referir que com a Lei 13/98, de 24 de Fevereiro, procurou-se clarificar as relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas, através de especificação da forma do cálculo das TOE, processo que, anteriormente à aprovação desta lei, sofria de muitas incertezas e dependia de factores pouco objectivos.

Assim, e enquanto que nos artigos 10.º e seguintes se especifica a receita de impostos que são pertença das Regiões Autónomas, a forma como os mesmos são transferidos, e as obrigações do Estado nesta matéria, nomeadamente na entrega "das receitas fiscais relativas a impostos sobre mercadorias destinadas às Regiões Autónomas e às receitas de impostos que devem pertencer-lhes, de harmonia com o lugar da ocorrência do facto gerador dos respectivos impostos, e outras que lhes sejam atribuídas por lei" (ver nota 57), nos artigos 30.º e 31.º, estipulam-se as regras a que as TOE estão sujeitas.

A aplicação desta lei alterou significativamente a estrutura da receita conforme pode ser comprovado pela observação do quadro II.3 e dos gráficos II.5 e II.6:

(ver documento original)

O peso relativo da "Receita corrente" aumentou 23,6%, enquanto que o da "Receita de capital" diminuiu 28,3%.

Até 1997, as TOE eram contabilizadas, na sua totalidade, em "Receitas de capital", passando, no ano em análise, uma parte a ser contabilizada em "Transferências correntes" e outra na componente de capital.

Em consequência dessa alteração, as "Transferências correntes" que representaram, em 1997, 0,1% do total da receita, passaram a ter um peso de 12,7%. A "Receita corrente" tem agora um peso relativo, na receita global, de 67,2%, quando em 1997 representava somente 54,4%. Para além disso, e na sequência do novo quadro de relacionamento financeiro com o Governo da República, as transferências aumentaram 40,5%, o equivalente a 7,5 milhões de contos e passaram a ter um peso relativo, na estrutura global, superior em 3,6 pontos percentuais.

Ao nível da "Receita de capital", o decréscimo do peso das "Transferências" foi acompanhado por uma diminuição dos "Passivos financeiros". As restantes componentes registaram evoluções percentuais expressivas que, todavia, dada a importância pouco significativa dos seus valores no cômputo geral, não motivou alterações na estrutura da receita.

O apoio especial à amortização da dívida pública regional, estipulado no artigo 47.º da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro, fez reduzir a despesa o que, aliado ao aumento das TOE, permitiu a canalização de uma maior quantidade de recursos para investimentos e, por conseguinte, a uma menor necessidade de contracção de empréstimos. A importância dos "Passivos financeiros" sofreu, deste modo, uma ligeira quebra. É possível que esta perda de importância seja mais evidente no ano de 1999, uma vez que no correspondente Orçamento Regional estão previstos apenas 5 milhões de contos em "Passivos financeiros".

(nota 56) N.º 1 do artigo 1.º da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro.

(nota 57) N.º 1 do artigo 10.º da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro.

2.2 - Receita corrente

Ao totalizar 75,5 milhões de contos, a "Receita corrente" ficou aquém das previsões em 599 milhares de contos. A taxa de execução de 99,2%, a par da registada em 1997, é a mais elevada desde 1992, o último ano em que o valor da realização de receita excedeu a previsão orçamental (101,4%).

(ver documento original)

A estrutura da "Receita corrente" está representada de uma forma mais genérica no gráfico II.7:

(ver documento original)

A receita fiscal continua a ser a principal componente da "Receita corrente", sendo responsável por 79% da importância contabilizada. Seguem-se as "Transferências" com 19%, enquanto que os restantes 3% têm origem em fontes diversas, das quais se destaca as "Taxas, multas e outras penalidades", responsáveis por 2% da importância global.

As componentes da "Receita corrente" foram, na generalidade, sobreavaliadas em sede orçamental, muito embora essa situação não tenha provocado alterações de fundo na execução global da receita, uma vez que a execução mais elevada das componentes de maior dimensão - "Impostos indirectos", "Transferências" e "Outras receitas correntes" - asseguraram uma taxa de execução na ordem dos 99,2%.

(ver documento original)

Pormenorizando a análise do nível de execução da "Receita corrente", conclui-se que:

A execução de 78,9% nas "Taxas, multas e outras penalidades" é consequência do grau de realização da rubrica "Multas e outras penalidades", cujo índice se posicionou nos 59,4%;

Os 62,5% de execução na rubrica "Juros - Instituições de crédito" condicionaram a realização de receita no âmbito dos "Rendimentos de propriedade". Os "Dividendos e participações nos lucros de sociedades e instituições de crédito" mantiveram uma taxa de execução nula, apesar de ter sido estimada uma receita na ordem dos 10 000 contos. Ainda no domínio dos "Rendimentos de propriedade", a rubrica "Juros - Sociedades e quase-sociedades não financeiras" registou a única taxa de execução superior a 100%, com a receita arrecadada a exceder o cálculo orçamental em 2,7 mil vezes;

A reduzida execução das rubricas "Rendas, serviços e venda de bens duradouros" condicionou a realização de "Venda de bens e serviços correntes", cujo valor arrecadado ficou aquém do previsto no orçamento em 22 milhões de contos. Naquelas três rubricas, as execuções ficaram aquém dos cálculos orçamentais em 10,4, 9,6 e 3,9 milhões de contos. Ainda que menos significativa no cômputo global, a "Venda de bens duradouros" registou uma execução orçamental de 1%;

Os "Impostos indirectos" e as "Transferências" registaram taxas de execução de 100,5% e 100,1%, respectivamente, observando-se deste modo uma melhoria na previsão orçamental, comparativamente ao ano de 1997;

O capítulo das "Outras receitas correntes" revela uma subavaliação de 347%, o que se ficou a dever à transferência do saldo da conta de ordem do Fundo Regional de Abastecimentos para a Conta da Região, no montante de 650 000 contos;

A realização dos "Impostos directos", ao registar uma taxa de 94,5%, baixou significativamente em relação a 1997, ano em que o valor arrecadado excedeu o orçamentado em 7,5%. No ano em análise, o desvio entre o orçamento e a realização ficou a dever-se à sobreavaliação orçamental do "Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares", em 1,1 milhões de contos.

2.2.1 - Receita fiscal

A receita fiscal por constituir uma das principais fontes de receita da RAA e, simultaneamente, da "Receita corrente", é matéria de uma análise mais detalhada.

(ver documento original)

Composta em 69% por "Impostos indirectos" e em 31% por "Impostos directos", a receita fiscal manteve uma estrutura idêntica à de anos anteriores. As taxas de execução verificadas alteraram-se de forma ligeira, relativamente às do ano de 1997, sendo agora superior no primeiro caso e inferior no tocante aos "Impostos directos".

(ver documento original)

O quadro II.7 possibilita uma melhor visualização da importância das principais componentes da receita fiscal:

(ver documento original)

Relativamente ao ano de 1997 verificou-se uma evolução negativa, de 10,1%, no peso dos "Impostos directos" e, por conseguinte, um acréscimo no peso relativo dos "Impostos indirectos" de 5,4%.

O IVA, IA e imposto de consumo sobre o tabaco aumentaram o peso relativo na estrutura das "Receitas correntes", contrastando com a diminuição verificada no peso do imposto do selo.

(ver documento original)

O "IRS" é o que mais se evidencia no conjunto dos "Impostos directos", representando 84% do valor global, sendo ainda responsável pelo maior desvio verificado entre a estimativa orçamental e a arrecadação de receita no âmbito daquele capítulo. A mesma importância tem o "IVA" ao nível dos impostos indirectos. O "IRS" e "IVA" ao totalizarem, aproximadamente, 82,6% da receita fiscal, são, a par das transferências, duas das principais fontes de receita regional.

(ver documento original)

À semelhança do ano anterior, o "Imposto sobre o uso e porte de armas" e os "Diversos" apresentaram as taxas de execução mais baixas, observando valores na ordem dos 47,4% e 24%, respectivamente. A execução do "Imposto do selo" e do "Imposto de consumo sobre as bebidas alcoólicas e cerveja" ficou, igualmente, aquém das estimativas orçamentais, enquanto que o "Imposto sobre as sucessões e doações, imposto automóvel e imposto de consumo sobre o tabaco excederam as previsões.

O "IRC" e o "IVA" foram os que mais se aproximaram das estimativas orçamentais ao registarem níveis de execução de 101%.

(ver documento original)

As duas componentes da receita fiscal apresentam taxas médias de crescimento divergentes. Os "Impostos directos" que variaram negativamente nos anos de 1996 e 1998, registam uma taxa média de crescimento de 2,9%, enquanto que os "Impostos indirectos" apresentam uma configuração mais uniforme e uma taxa média anual de crescimento de 5,5%.

(ver documento original)

No período em análise, a receita fiscal cresceu à média anual de 4,6%, tendo-se verificado crescimentos anuais muito díspares. O ano de 1998 veio dar continuidade ao período de expansão iniciado em 1994, apesar de os "Impostos directos" terem diminuído 7,3%, como reflexo das descidas do IRS e IRC em 7,9% e 4,7%, respectivamente. Este tipo de receita cresceu à média anual de 2,9%, sendo motivo de destaque o aumento de 18,3% verificado no ano de 1997.

Os "Impostos indirectos" cresceram à média anual de 5,5%, registando o IVA e o IA taxas de crescimento anuais na ordem dos 9% e 24,5%, respectivamente, o que reflecte, em parte, o crescimento do consumo, consequência do dinamismo mais acentuado da economia regional.

O crescimento daqueles dois impostos, a par do imposto de consumo sobre o tabaco contrasta com os decréscimos de impostos extintos (imposto complementar e imposto profissional), incluídos no quadro anterior no capítulo "Diversos", e por impostos que viram tanto o seu universo de incidência como as suas taxas reduzidas, como é o caso do imposto do selo (ver nota 58).

Tanto uns como os outros registaram um decréscimo médio anual de 13,1% e 12,8% respectivamente.

Contrariamente ao verificado nos últimos anos, a taxa de crescimento da rubrica "Diversos" registou um aumento na ordem dos 2,4%.

(ver documento original)

(nota 58) Eliminada e reduzida, a partir de Outubro, a sua incidência sobre os recibos de remunerações do trabalho dependente e sobre as operações financeiras, respectivamente.

2.3 - Receita de capital

A "Receita de capital" inscrita na Conta da Região totalizou 36,8 milhões de contos, ficando, assim, aquém da previsão orçamental em 6 milhões. A este desvio corresponde uma taxa de execução de 85,9%. Para este grau de realização contribuiu, principalmente, a menor realização das "Transferências", dada a dimensão que esta componente tem no cômputo geral.

(ver documento original)

As "Transferência"s continuam a ter a maior expressão na estrutura da "Receita de capital", com 51% do total, apesar de terem diminuído 10,6 milhões de contos face a 1997, o equivalente a 36%, perdendo peso no cômputo global. Os "Passivos financeiros" mantêm-se como a segunda componente com maior peso, sendo responsáveis por 46% de "Receita de capital".

(ver documento original)

A "Receita de capital" registou, na totalidade das suas componentes, índices de realização inferiores a 100%, sendo a dos "Passivos financeiros" a que mais se aproximou da plena realização ao gerar um grau de execução de 99,8%.

(ver documento original)

A sobreavaliação orçamental da maioria das componentes da "Receita de capital" atingiu maior dimensão, em termos nominais, no capítulo das "Transferências". Todavia, e apesar das restantes rubricas não possuírem, no cômputo geral, uma importância muito significativa, sublinha-se a existência de hiatos expressivos entre a previsão orçamental e a receita gerada, destacando-se as seguintes situações:

Reduzida execução da "Venda de bens de investimento" com a arrecadação de apenas 23,6% da importância prevista em orçamento;

Sobreavaliação orçamental das transferências do exterior - CEE, com uma execução de 53,6%, relativamente à estimativa orçamental, o que comprometeu a execução do capítulo das "Transferências". É de notar que a sobreavaliação da receita proveniente de fundos comunitários é referência permanente em quase todos os pareceres, não tendo ainda produzido o efeito desejado as sucessivas recomendações deste Tribunal no sentido de se evitarem estimativas orçamentais demasiado optimistas;

Contabilização em "Passivos financeiros - Empréstimos de médio e de longo prazos - Administração pública", de um empréstimo de 5 milhões de contos, quando no Orçamento se previa a sua inscrição em "Empréstimos de médio e de longo prazos - Exterior".

A execução das transferências de "Sociedades e quase-sociedades não financeiras" excedeu em 22 vezes a estimativa orçamental. No entanto, esta situação não produz efeitos globais significativos, dada a reduzida dimensão dos valores em causa.

2.3.1 - Transferências

As "Transferências" são uma das principais fontes de financiamento do orçamento regional, principalmente no tocante à vertente "investimento". Importa, por isso, desenvolver uma análise mais detalhada a um capítulo que é responsável pela arrecadação de 50,8% das "Receitas de capital".

(ver documento original)

As importâncias inscritas na Conta da Região cingem-se, praticamente, às provenientes do OE e da UE. Totalizam, em conjunto, 18,7 milhões de contos, sendo 48,7% provenientes do OE e 27,5% da UE. Aquele valor é inferior ao arrecadado em 1997 no montante de 10,6 milhões de contos, devido a parte das TOE terem sido contabilizadas em "Receita corrente", e a um decréscimo na ordem dos 37% na receita proveniente da CE, nomeadamente a referente ao FSE, e sobretudo ao FEDER, a sua principal constituinte.

O decréscimo da receita proveniente da UE só não foi previsto em sede de elaboração do orçamento, mas ainda se inscreveu um aumento de 18%, em relação ao cobrado em 1997. Esta situação conduziu a uma execução média das "Transferências de capital" de 78%.

(ver documento original)

A análise da evolução das transferências comunitárias permite constatar o acentuar da queda das mesmas, mantendo-se o hiato existente entre a receita orçamentada e a cobrada.

(ver documento original)

Tendo presente a evolução das restantes transferências, verifica-se uma diminuição acentuada das provenientes do OE, pelos motivos já apontados (ver nota 59).

(nota 59) Vide o ponto 2.1. - "Os efeitos da aprovação da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro", p. 23, 2.º parágrafo.

2.4 - Contas de ordem

As receitas inscritas em "Contas de ordem" totalizaram 34,9 milhões de contos, sendo 26,8 milhões de "Receitas consignadas" e 8,2 milhões de receitas próprias de fundos e serviços autónomos (FSA), entregues nos cofres da Região, em cumprimento do estipulado no DRR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro. Neste domínio, destaca-se o valor relativo ao FRA, representativo de 66,4% do total da receita, enquanto que ao nível da "Receita consignada", as maiores importâncias arrecadadas respeitam a entregas da comunidade económica europeia destinadas a FSA, autarquias locais e empresas públicas da Região, e as transferências do Estado destinadas às autarquias locais, correspondendo a 10,2 e 10,1 milhões de contos, respectivamente.

(ver documento original)

A execução do orçamento da receita ficou aquém do previsto. O índice de realização de 83,6% espelha, sobretudo, o desvio verificado na Junta Autónoma do Porto de Ponta Delgada.

(ver documento original)

As "Receitas consignadas" totalizam 26,8 milhões de contos, tendo ficado aquém da estimativa orçamental em 982 500 contos, sendo o índice de realização de 96,5%.

(ver documento original)

3 - Receita proveniente de Fundos Comunitários

O volume financeiro da UE aplicado na Região tem sido preponderante nos investimentos efectuados, sendo uma das principais componentes da receita total. De facto, uma importante parcela daqueles investimentos têm origem nas verbas transferidas ao abrigo de programas estruturais, visando a correcção dos desequilíbrios existentes entre os diferentes Estados membros e, dentro destes, entre as diversas regiões constituintes.

Os valores das transferências provenientes dos fundos estruturais, responsáveis pelo financiamento dos vários programas operacionais, contabilizados na Conta da Região, encontram-se expressos, como se pode observar, no quadro II.13 que seguidamente se apresenta.

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As transferências da UE totalizaram 17,1 milhões de contos, valor que ficou aquém do arrecadado em 1997, que rondou os 18,8 milhões de contos.

As verbas transferidas são provenientes, essencialmente, do FEDER, sendo as originárias dos outros fundos pouco representativas no cômputo global.

(ver documento original)

4 - Receitas arrecadadas trimestralmente

O quadro II.14 foi construído a partir das contas provisórias publicadas no Jornal Oficial, nos termos do n.º 2 do artigo 21.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro. Existem diferenças entre os valores inscritos no quadro II.14 e os publicados nos capítulos "Passivos Financeiros" e nas "Reposições não abatidas nos pagamentos", no 1.º trimestre, resultantes, ao que tudo indica, de problemas de formatação do Despacho Normativo 251/98, de 24 de Setembro, quadro 1 - "Receita global - Recebimentos", realizados até 31 de Março, uma vez que, considerando a data em que os empréstimos foram contraídos, só no 4.º trimestre se pode considerar a contabilização de "Passivos financeiros".

Como se demonstra, 42% da receita foi obtida no 4.º trimestre, enquanto que em cada um dos restantes a arrecadação variou entre os 16% e 22%. Esta desproporção está directamente relacionada com os empréstimos contraídos no último trimestre.

As receitas dos "Impostos directos" e das "Transferências correntes" foram igualmente arrecadadas em maior volume no 4.º trimestre, o mesmo se passando em outros capítulos cujo peso na estrutura global da receita tem pouco significado. Os gráficos II.24 e II.25 são elucidativos desse facto.

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5 - Receita efectiva

A receita efectiva cresceu à média anual de 5,2% no período compreendido entre 1994 e 1998, apesar do decréscimo acentuado registado no ano de 1997.

Os sucessivos decréscimos anuais dos "Passivos financeiros" revelam uma menor dependência do Orçamento Regional dessa fonte de financiamento, não obstante essa tendência ter sofrido uma perturbação em 1997.

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A importância da receita efectiva na receita total aumentou, no período em análise, o que possibilitou uma diminuição do recurso a empréstimos.

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A observação do quadro II.16 e gráfico II.26, permite confirmar a diminuição do peso dos empréstimos no conjunto da receita total, com destaque para o ano de 1996, onde a venda de parte do capital do BCA provocou um acréscimo excepcional no cômputo da receita. O ano de 1998 demonstra já os efeitos decorrentes da aplicação da LFRA.

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6 - Evolução da receita

A observação do quadro II.17 permite confirmar o aumento da receita arrecadada ao longo do período considerado na análise (1994-1998), consubstanciado por uma taxa média anual de crescimento de 3%.

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A "Receita corrente" que até 1997 era composta quase exclusivamente pela receita fiscal, registou crescimentos anuais sucessivos, com especial evidência no ano de 1998, por via do aumento das "Transferências".

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As "Transferências correntes" registaram a maior taxa média de crescimento anual, cifrada em 584%, em consequência do aumento verificado em 1998, o que deu origem ao aumento vertiginoso do peso desta componente na estrutura global da "Receita corrente".

A "Receita de capital", mais subordinada a factores exógenos à conjuntura do período, nomeadamente de políticas de financiamento e de TOE acordadas com o Governo da República, depende, essencialmente, do volume das "Transferências" e dos "Passivos financeiros", as duas componentes com maior expressão.

A "Receita de capital" decresceu, à média anual de 6,8%, no período em análise, em resultado da quebra das "Transferências" no ano de 1998. Os "Passivos financeiros" registaram quebras nos anos de 1996 e 1998, o que provocou uma diminuição do seu valor à taxa média anual de 2,1%, já que os aumentos que se verificaram nos outros anos não compensaram aquelas descidas.

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As "Transferências de capital" registaram um decréscimo médio anual de 10,6%, salientando-se o aumento ocorrido em 1997 e a grande diminuição no ano em análise.

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7 - Ratios - Indicadores económicos

Procede-se, neste ponto, à analise das relações entre os diferentes agregados que constituem a receita, numa perspectiva evolutiva e de tendência das suas componentes, resumindo-se os principais aspectos realçados ao longo do capítulo.

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O peso dos "Impostos directos" variou no sentido inverso ao dos "Impostos indirectos". Em 1998, e ao contrário de 1997, registou-se um acentuar do peso dos "Impostos indirectos", em detrimento do decréscimo da importância dos "Impostos directos".

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Notou-se uma diminuição significativa da importância das "Transferências de capital" devido, principalmente, às TOE classificadas na componente "Capital".

(ver documento original)

Verificou-se uma menor dependência do Orçamento Regional na contracção de empréstimos;

A receita fiscal manteve-se semelhante à do ano de 1997.

(ver documento original)

Registou-se um ligeiro aumento do peso da receita efectiva no total da receita.

A importância da "Receita corrente" cresceu significativamente, à custa do decréscimo do peso da "Receita de capital".

8 - Certificação da receita

O processo de certificação da receita contabilizada na Conta da Região teve por base as contas dos tesoureiros regionais, os mapas mensais modelo 28 das Direcções Distritais de Finanças (Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta), as tabelas modelo 28 das alfândegas e as certidões emitidas pelas diferentes entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência de receitas para a RAA.

Com base na informação recolhida por este Tribunal, foi construído um mapa da receita desagregada por classificação económica, com a discriminação idêntica à do mapa de desenvolvimento da receita constante no volume II da Conta da Região. Da comparação entre aqueles dois documentos resultam as diferenças constantes no quadro II.19, que contém as rubricas em que os montantes apurados por este Tribunal diferem dos contabilizados na Conta da Região.

(ver documento original)

Após reunião com responsáveis da Secretaria Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento (SRPFP), que visou encontrar os motivos que justificassem as diferenças apuradas, concluiu-se que na maioria das situações, a natureza das divergências residia em dois factores:

Entradas de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA, sendo o único registo contabilístico, o da Conta da Região;

Existência de diversos estornos nas tabelas modelo 28 enviadas das Direcções de Finanças, não considerados nas tabelas em que a SRPFP se baseou no apuramento da receita.

Existem no entanto outras razões para as divergências encontradas, apresentando-se de seguida a explicação para cada uma das desigualdades:

Relativamente aos "Impostos directos - IRS" e "IRC", os valores contabilizados pelas Direcções Distritais de Finanças - modelo 28 -não correspondem às verbas entradas nos cofres da Região. Estas têm origem nas "Transferências dos serviços de apoio ao imposto sobre o rendimento", cuja Direcção-Geral dos Impostos - Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos do Imposto sobre o Rendimento certifica a importância de 18 203 142 290$, quantia que somada à receita cobrada pelas alfândegas regionais, na importância de 217 669$, perfaz o montante de 18 203 359 959$, ou seja, o valor inscrito na Conta da Região.

O "IVA" apurado por este Tribunal excedeu o contabilizado na Conta da Região em 2 586 810 793$, o que resultou de um lapso da Direcção Distrital de Finanças de Angra do Heroísmo que não registou a importância de 2 589 434 804$ na tabela modelo 28 do mês de Outubro, e de dois estornos no valor global de 2 624 011$.

As divergências de 2 226 088$ e 221 036 250$ no capítulo de "Rendimentos de propriedade", rubricas "Juros - Administrações públicas -Estado" e "Juros - Instituições de crédito - Instituições monetárias públicas e equiparadas/participadas", resultam da escrituração directa na Conta da Região dos juros auferidos pela conta bancária da Região. Ao não se registar este rendimento nas contas de gerência das tesourarias regionais, o valor apurado pelo TC é, forçosamente, inferior ao contabilizado na Conta da Região.

Relativamente às TOE, o Gabinete do Ministro da República para a RAA certificou a importância de 28 157 063 000$, enquanto que na Conta da Região aparece um registo de 26 157 802 854$, subdividido em parcelas de 14 200 000 000$ "Transferências correntes" e de 11 957 802 854$ "Transferências de capital". A divergência apurada no valor de 1 999 260 146$ resulta do facto de a certidão do Ministro da Republica considerar uma verba de 2 milhões contos que só deu entrada nos cofres da RAA no início do ano de 1999, não sendo considerada, por isso, no ano de 1998. Reside agora uma diferença de 739 854$ respeitante a uma transferência do Ministério da Administração Interna, através do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral, destinadas ao apoio das eleições dos órgãos das autarquias locais de 1997. Esta verba foi igualmente contabilizada, na Conta da Região, em "Transferências correntes - Administrações públicas - Estado".

O congelamento da importância de 650 000 contos do saldo de "Contas de ordem" do FRA no Tesouro, aprovado por despacho conjunto de 28 de Dezembro de 1998 dos Secretários Regionais da Presidência para as Finanças e Planeamento e da Economia, nos termos previstos no n.º 8 do artigo 4.º do DRR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, contabilizado na Conta da Região em "Outras receitas correntes - Diversas", explica uma parte da divergência de 743 730 000$ apurada no capítulo das "Outras receitas correntes". O remanescente da diferença apurada (93 730 000$) refere-se a um reembolso antecipado de obrigações, relativas a títulos de indemnização cedidos pelo Estado à RAA.

A variação cambial do Euro ocorrida entre a data da assinatura do contrato de empréstimo e a da efectiva disponibilização justifica a divergência de 14 006 000$ entre o valor contabilizado na Conta da Região em "Passivos financeiros" e o apurado por este Tribunal, com base no processo remetido a visto. O empréstimo foi contraído junto do Dexia Project & Public Finance International Bank, que contrariamente ao que sucede com BEI, não fixa a taxa de câmbio.

O valor contabilizado na Conta da Região, na rubrica de "Entregas do Estado e instituições públicas destinadas a corpos administrativos, outros organismos e entidades da Região", excedeu em 76 698 040$ a importância apurada por este Tribunal, o que ficou a dever-se à liquidação de bonificação de juros relativa ao sismo de 1980, importância não considerada nas contas de gerência das tesourarias regionais, e registada directamente nos cofres da Região.

O valor certificado pela Direcção-Geral do Orçamento, relativo a transferências do Estado destinadas às autarquias locais da Região é inferior ao contabilizado na Conta da Região em 2 083 548$. Esta importância destina-se ao pagamento das remunerações dos órgãos autárquicos.

O mesmo procedimento de contabilização directa na Conta da Região explicam as divergências apuradas nas rubricas "SIFIT - Transferências do Fundo do Turismo, PROCOM, PEDIP e comparticipação do OE na redução das tarifas da EDA".

As importâncias de "Imposto sobre as sucessões e doações - Contribuição industrial", "Imposto sobre o consumo de bebidas alcoólicas e cerveja" e "Venda de bens e serviços correntes - Serviços - Outros sectores", apuradas pelo TC, com base nos modelos 28 das direcções distritais de finanças considerou estornos efectuados, concluindo-se haver divergências entre as tabelas enviadas a este Tribunal e as que serviram de base ao apuramento da receita, por parte da SRPFP.

A diferença do valor contabilizado na Conta da Região para o apurado pelo TC em "Imposto do selo" deve-se a um abatimento à receita, resultante de um recebimento indevido de "Selo de verba", na importância de 48 140$ e de um estorno de 1173$.

A diferença do valor contabilizado na Conta da Região para o apurado pelo TC - FSA - Fundo Regional de Transportes (FRT). Conclui-se que o valor considerado pela Direcção de Finanças de Ponta Delgada em "Contas de ordem" foi reflectido, na Conta da Região, em "Impostos indirectos".

O valor contabilizado em "Taxas, multas e outras penalidades - Taxas - Taxas diversas" supera em 4 667 175$ o apuramento efectuado por este Tribunal, o que se deve à inscrição directa na Conta da Região do recebimento da licença de funcionamento da sucursal financeira exterior de Santa Maria do BCA, relativa ao exercício de 1997.

Na componente "Juros de mora", a razão do desvio apurado deve-se a estornos e a transferências directas da Direcção-Geral de Impostos para os cofres regionais, respeitantes a juros pela retenção das verbas dos impostos sobre os rendimentos ("IRS" e "IRC").

No tocante à diferença entre o valor contabilizado e o apurado pelo TC em "Juros de mora - Multas e outras penalidades", não se encontrou explicação para a mesma, concluindo-se apenas que o valor constante nas tabelas modelo 28 enviadas a este Tribunal diferem das que serviram de suporte ao cálculo da receita, por parte da SRPFP.

CAPÍTULO III

Despesa

1 - Enquadramento

Constitui objecto de análise no presente capítulo, a execução orçamental da despesa nas perspectivas económica, orgânica e funcional. Tendo por ponto de partida a despesa global, a análise estende-se por âmbitos mais pormenorizados, dando-se relevo à estrutura da "Despesa corrente" e de "Despesa de capital", à despesa efectiva, bem como à despesa efectuada trimestralmente, através da análise das contas provisórias publicadas no Jornal Oficial.

O estudo evolucional da execução das despesas, através da comparação com anos anteriores, a apresentação de alguns ratios que relacionam as diferentes componentes da despesa, e a confirmação dos valores de despesa contabilizados na Conta da Região com os pagamentos considerados nas contas de gerência dos tesoureiros regionais, complementam a análise.

Para melhor compreensão de alguns aspectos relacionados com a execução e a estrutura da despesa, houve necessidade de, em alguns pontos da análise, fazer referência às "Contas de ordem" e às "Despesas do Plano", matérias que serão desenvolvidas mais em pormenor em capítulos próprios e autónomos.

2 - Despesa global

A despesa contabilizada na Conta da Região totalizou 112,3 milhões de contos, valor que supera em 5,9 milhões o despendido no ano de 1997, o que se traduz num crescimento de 5%. Ao considerar-se as "Contas de ordem", o valor global de despesa sobe para 147,4 milhões de contos, registando, neste caso, um crescimento de 7%.

A despesa efectuada ficou aquém da verba orçamentada em 6,7 milhões de contos, correspondendo a uma taxa de execução de 94,4%. A execução das "Contas de ordem", ligeiramente inferior à média, reduz a execução da despesa total em cerca de duas décimas. Se se tiver presente a realização de receita, que totalizou 112,3 milhões de contos, verifica-se que o valor despendido ficou aquém da receita em 15 700 contos.

Tal como se verificara no ano de 1997, a execução das "Despesas do Plano" condicionou uma melhor execução da despesa global, posicionando-se o respectivo índice num patamar inferior à média das restantes despesas. Todavia, importa destacar que o índice de realização atingido, 91%, foi o melhor dos últimos quatro anos.

Com o objectivo de conter as despesas públicas e de prevenir a existência de dívida administrativa, que poderia comprometer a execução do ORAA de 1999, o Governo Regional resolveu cativar verbas em dotações da despesa, nomeadamente, 5% nos agrupamentos económicos "Aquisição de bens e serviços correntes" e "Aquisição de bens de capital" e 10% no subagrupamento económico "Abonos variáveis e eventuais - Resolução 131/98, de 25 de Junho. Esta medida teve reflexos ao nível daqueles agrupamentos, embora no cômputo global não se tenha feito sentir de forma muito evidente, face à pequena representatividade que têm.

O mesmo não se poderá dizer no que respeita ao Plano, já a mesma resolução estipulou uma cativação de 12% das despesas do capítulo 40 de cada unidade orgânica orçamental, o que representa uma importante fatia das despesas de investimento.

O quadro III.1 resume o total da despesa contabilizada na Conta da Região, comparando-se os valores previstos com os executados, enquanto que no gráfico III.1 destacam-se os desvios apurados e as respectivas taxas de execução.

(ver documento original)

O período compreendido entre 1994 e 1998 foi caracterizado por algumas oscilações no valor da taxa de execução da despesa, tendo atingido o valor mínimo no ano de 1994 com 85,8%, e o máximo em 1998 com 94,4%.

(ver documento original)

Pode ainda comprovar-se, a partir dos gráficos anteriores, um aumento sucessivo da execução orçamental da despesa nos últimos três anos.

Quanto à estrutura da despesa global, representada no gráfico III.4, verificou-se uma ligeira modificação, apesar de se manter a ordem de grandeza dos diferentes agregados. Assim, a "Despesa corrente" permanece como o agregado que detém o maior peso na estrutura da despesa regional, situado nos 64,6%, enquanto que a importância das "Despesas do Plano" aumentaram, em detrimento de uma redução do peso da "Despesa de capital".

(ver documento original)

A LFRA (Lei 13/98, de 24 de Fevereiro), no seu artigo 47.º regulamenta o "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais", traduzido na transferência para o Governo da República, da responsabilidade de amortização de uma parte significativa da dívida das Regiões Autónomas.

A aplicação daquela norma proporcionou uma diminuição da "Despesa de capital" em 2,6 milhões de contos, uma vez que a principal componente, os "Passivos financeiros", não registou qualquer movimento. Possibilitou-se, assim, a libertação de uma maior quantidade de recursos para investimentos, gerando um aumento da importância relativa das "Despesas do Plano" que, ao totalizarem 38 milhões de contos, excederam o montante investido em 1997 em 4,1 milhões de contos, o que corresponde uma variação de 14,8%.

2.1 - Despesas por classificação económica

O quadro III.2 resume, na óptica da classificação económica, a despesa contabilizada na Conta da Região:

(ver documento original)

O orçamento das despesas regionais está direccionado para três grandes vectores, "Despesas com o pessoal", "Transferências correntes" e "Despesas do Plano", cuja soma das aplicações equivale a 92,1% do total da despesa (ver nota 60) inscrita na Conta da Região.

(nota 60) Excluindo "Contas de ordem".

2.1.1 - Despesa corrente

A "Despesa corrente" totalizou 72,5 milhões de contos, verificando-se um acréscimo de 4,3 milhões de contos, face à importância contabilizada no ano de 1997. Com aquele montante atingiu-se um índice de execução de 96,2%, o que representa uma utilização das dotações orçamentais inferior às de 1997 em 0,6 pontos percentuais.

As "Despesas com o pessoal" e as "Transferências" absorvem 90% da "Despesa corrente", o que equivale a um montante de 65,4 milhões de contos. A despesa contabilizada naqueles dois capítulos excedeu a inscrita em 1997, tendo a componente "Pessoal" aumentado 4,7% e as "Transferências" 13,5%.

Os "Encargos correntes com a dívida" representam 4% do total e reportam-se a juros e a despesas relacionadas com os empréstimos obtidos. No âmbito da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro, o pagamento dos juros dos empréstimos foi transferido para a responsabilidade do Governo da República, o que justificou o decréscimo de 28% verificado nos "Encargos correntes da dívida".

A despesa com a "Aquisição de bens e serviços correntes", destinada fundamentalmente às despesas resultantes do funcionamento da Administração Regional, representa 3,5% da totalidade da "Despesa corrente".

No capítulo residual das "Outras despesas correntes" contabilizaram-se 1,6 milhões de contos, que se destinaram, na sua grande maioria, ao financiamento do orçamento corrente da ALR

(ver documento original)

O gráfico III.6 evidencia a elevada taxa de execução na generalidade das rubricas de despesa, com realce para as "Transferências" e os "Subsídios". A excepção reside nas "Outras despesas correntes" e nos "Encargos correntes da dívida", cujos índices não foram além dos 71,6% e 75,2%, respectivamente. Os níveis de execução das "Despesas com o pessoal, encargos correntes da dívida" e das "Outras despesas correntes" foram os que condicionaram a execução global da "Despesa corrente".

(ver documento original)

Considerando a relevância das "Despesas com o pessoal", na estrutura global, seguidamente procede-se a uma análise mais detalhada da despesa contabilizada em cada uma das respectivas componentes, efectuando-se, em simultâneo, uma comparação com o ano de 1997.

2.1.1.1 - Despesas com o pessoal

A desaceleração do crescimento das "Despesas com o pessoal" deve-se, sobretudo, à estabilização de preços e consequente contenção salarial que caracteriza o período em análise. O dispêndio com o pessoal aumentou, em média 4,7% face a 1997, sendo de salientar, no entanto, o decréscimo de 3,5% do subagrupamento "Segurança social" e o aumento de 12,9% dos "Abonos variáveis e eventuais".

O aumento das "Despesas com o pessoal", a um ritmo superior ao da actualização da tabela de vencimentos (ver nota 61), que se situou nos 2,75%, deve-se à evolução normal das carreiras, ao aumento de efectivos, à reestruturação de carreiras do regime geral da função pública e aos ajustamentos salariais específicos na área da educação.

O subagrupamento "Remunerações certas e permanentes" absorve 84,4% das "Despesas com o pessoal", o equivalente a 29,5 milhões de contos, enquanto os "Abonos variáveis e eventuais" e os "Gastos com a segurança social" são responsáveis, respectivamente, por 4,1% e 11,4% destas despesas.

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Inserida nas "Remunerações certas e permanentes", a rubrica "Pessoal dos quadros" representa 53,4% das "Despesas com o pessoal", o que corresponde a 18,7 milhões de contos. As rubricas "Subsídio de férias e de Natal" e "Pessoal além dos quadros" com 11,3% e 10% do total, respectivamente, têm igualmente uma importância relevante, no total das "Despesas com o pessoal". Com um incremento de 6,6%, correspondente a 1,1 milhões de contos, o "Pessoal dos quadros" registou o maior acréscimo nominal, face a 1997. Em termos relativos, os maiores aumentos verificaram-se em "Pessoal aguardando aposentação" e "Despesas de representação" com 23,1% e 22,9%, respectivamente. O maior decréscimo ocorreu em "Pessoal em qualquer outra situação" com menos 42,9 milhares de contos.

As "Contribuições para a segurança social" constituem a componente com maior peso no subagrupamento "Segurança social" ao representarem 73,1%. O decréscimo de 145,6 milhares de contos verificado neste subagrupamento resulta da variação negativa das rubricas "Encargos com a saúde e abono de família" apesar de o aumento das "Prestações complementares" e das "Contribuições para a segurança social" ter amenizado parte daquele decréscimo.

As "Despesas com o pessoal" ascendem a 48,9 milhões de contos, sendo 14 milhões de contos relativos ao financiamento das "Despesas com o pessoal nas organizações de saúde", e como tal contabilizados em "Transferências correntes".

Desagregando as "Despesas com o pessoal" por departamentos governamentais obtém-se a seguinte estrutura:

(ver documento original)

O gráfico evidencia o peso da SREAS, responsável por 73% das "Despesas com o pessoal", totalizando o volume da despesa 25,4 milhões de contos. Esta Secretaria Regional tem a tutela dos sectores da educação, cultura, desporto, saúde, solidariedade e segurança social, juventude, trabalho, emprego e formação profissional, onde o "pessoal" é o recurso base.

No gráfico III.8, as "Despesas com o pessoal" de cada Secretaria Regional estão desagregadas em subagrupamentos.

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De acordo com o anteriormente referido, a SREAS registou o valor mais elevado do subagrupamento "Remunerações certas e permanentes", evidenciando-se o valor da rubrica "Pessoal dos quadros" com 13,1 milhões de contos e "Pessoal além quadros" com 3,4 milhões.

A SRHE efectuou a maior despesa com o "Pessoal contratado a prazo", totalizando 136 200 contos, correspondentes a 26,1% do total suportado pela RAA com a contratação a prazo.

A SREAS foi responsável por 82% da despesa paga em "Horas extraordinárias", o equivalente em valores nominais, à quantia de 643,6 milhões de contos.

A SRPFP foi responsável pela quase totalidade (99,9%) dos pagamentos relativos a "Encargos com a saúde".

(nota 61) Vide a Portaria 29-A/98, de 16 de Janeiro.

2.1.1.2 - Transferências correntes

As "Transferências correntes" tiveram a seguinte distribuição:

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Como se observa, 26,1 milhões de contos, das verbas transferidas pela Administração Regional destinaram-se ao funcionamento das organizações regionais de saúde, onde as "Despesas com o pessoal" têm uma importância preponderante. No quadro III.4, construído com base nas contas de gerência dos diversos organismos de saúde, estão patentes as "Despesas com o pessoal" de todos os centros de saúde e hospitais situados na RAA.

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Os Hospitais de Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta foram responsáveis pela maioria das "Despesas com o pessoal". Estes custos cresceram nas organizações de saúde 7,7%, relativamente a 1997, percentagem superior à registada nas "Despesas com o pessoal" da Administração Regional, cujo aumento se cifrou em 4,7%.

2.1.2 - Despesa de capital

A "Despesa de capital" manteve a importância diminuta que detém no total da despesa, quer em valores orçamentados quer em valores despendidos. As importâncias contabilizadas na Conta da Região totalizaram 1,7 milhões de contos (ver nota 62), o que revela um decréscimo de 60,2% relativamente a 1997. É composta, essencialmente, pelas "Transferências", que aumentaram 63,1% relativamente a 1997, e pela "Aquisição de bens de capital", representando, respectivamente, 82% e 14,1% do valor total.

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A taxa de execução do agregado posicionou-se nos 97,5%, em resultado de índices de execução elevados da generalidade das suas componentes, em especial o do capítulo das "Transferências" que esgotou praticamente as dotações orçamentais. A excepção ocorreu no capítulo das "Outras despesas de capital", cujo nível de execução se ficou pelos 79,3%.

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As transferências e a "Aquisição de bens de capital" tiveram como destino, as entidades mencionadas no gráfico III.12 e os bens referidos no gráfico III.13.

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A quase totalidade das "Transferências de capital" tiveram como destinatários a EDA, S. A., e o BCA, S. A., cabendo aos FSA apenas 2% do valor global.

De acordo com a Conta da Região (ver nota 63) "a transferência de 846 milhares de contos para a EDA, S. A., destinaram-se a regularizar os pagamentos de Fundos Comunitários referentes ao I Quadro Comunitário, enquanto que as verbas transferidas para o BCA, no total de 530 milhares de contos, respeitam, segundo a mesma fonte, à liquidação adicional de IRC referente ao exercício de 1993".

No que concerne à "Aquisição de bens de capital", o maior dispêndio destinou-se à aquisição de material informático e de maquinaria e equipamento, responsáveis por 87% da despesa efectuada.

(nota 62) Vide o quadro III.2 - "Despesa por classificação económica".

(nota 63) Vide p. 26 do volume I da Conta da RAA para 1998.

2.1.3 - Contas de ordem

No quadro III.5, apresentam-se as dotações orçamentais e os valores despendidos em "Contas de ordem", desagregados por FSA e "Consignação de receita".

(ver documento original)

A despesa de "Contas de ordem" totalizou 35,1 milhões de contos, valor que supera o de 1997, em 5 milhões de contos, apurando-se, deste modo, um acréscimo na ordem dos 16,6%.

O nível de execução atingiu os 93,7%, índice inferior ao do ano de 1997, o qual se tinha situado na ordem dos 96,1%.

De uma forma geral estas despesas têm mantido o peso relativo no global da despesa, representando, no ano em análise 24% daquele total.

2.2 - Despesas por classificação orgânica

Desagregam-se, neste ponto, os meios financeiros atribuídos e despendidos por cada departamento governamental.

(ver documento original)

Do quadro III.6 sobressaem as verbas suportadas pela SREAS, que totalizaram cerca de 65 milhões de contos, representando, por si só, 57,9% do total da despesa da RAA. Foi nesta Secretaria Regional que se verificou a taxa de execução mais elevada, mais precisamente de 97,6%.

A decomposição da despesa por agregados de classificação económica encontra-se patente no quadro III.7:

(ver documento original)

Como já foi mencionado (ver nota 64), 64,6% da despesa da Região destinou-se a suportar os gastos correntes da administração pública, sendo a quase totalidade utilizada no pagamento dos recursos humanos.

A SREAS foi responsável por 78% das "Despesas correntes", enquanto que a SRPFP responde por 82% da "Despesa de capital", destinada primordialmente à EDA e ao BCA.

(ver documento original)

(nota 64) Vide o quadro III.2 - "Despesa por classificação económica".

2.3 - Despesas por classificação funcional

Com o objectivo de assinalar as áreas de intervenção do Executivo Regional analisa-se a despesa segundo a classificação funcional, avaliando-se ainda a variação relativamente ao ano de 1997.

(ver documento original)

À semelhança do que aconteceu em 1997, aproximadamente 58% da despesa total foi aplicada nos "Serviços gerais da administração pública", na "Educação" e na "Saúde". Os gastos efectuados nestes três sectores totalizaram 83,2 milhões de contos.

Os maiores acréscimos absolutos verificaram-se nos "Serviços gerais da administração pública" (4,2 milhões de contos) e na "Saúde" (3,7 milhões de contos), enquanto que os decréscimos mais significativos registaram-se nas "Operações da dívida" (com menos 4,3 milhões de contos) e nos "Serviços económicos - Administração-geral" (menos 0,1 milhões de contos).

3 - Despesa efectiva

Tendo por base o critério do activo de tesouraria, procede-se a uma análise das despesas regionais. Como se verifica no gráfico III.15, a despesa efectiva corresponde à totalidade da despesa inscrita na Conta da Região, não tendo sido registada qualquer importância em "Passivos financeiros", em resultado da aplicação do artigo 47.º da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro (ver nota 65) - "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais".

(ver documento original)

A despesa efectiva equivale no ano em apreciação, à despesa total, em virtude da Administração Regional não ter suportado quaisquer encargos referentes a amortizações de capital em dívida.

(nota 65) Vide o ponto 2 - "Despesa global".

4 - Evolução da despesa

4.1 - Por classificação económica

O quadro III.9 apresenta a evolução da despesa no quinquénio 1994-1998 e a respectiva taxa média anual de crescimento.

(ver documento original)

A despesa global cresceu à média anual de 3%, reflectindo os aumentos verificados no início do período, ao qual se seguiram duas quebras consecutivas, provocadas pela contenção das "Despesas de capital".

(ver documento original)

A "Despesa corrente" cresceu à média anual de 1,7%, aumentando quando a "Despesa de capital" diminuiu e vice-versa. A observação do comportamento dos diversos capítulos que compõem aquele primeiro agrupamento permite confirmar a tendência decrescente dos "Encargos correntes da dívida", e a evolução crescente das "Despesas com o pessoal". As políticas de reforço de determinados sectores, mais especificamente, o da Saúde, justificam a variação positiva das "Transferências" nos últimos dois anos.

O aumento extraordinário da "Despesa de capital" em 1996 deve-se às transferências para as empresas SATA, E. P., e EDA, E. P., do produto da venda de participações regionais no BCA. Seguiu-se um período de contracção, justificado, como já se referiu, pela assunção de parte dos "Encargos correntes da dívida" pública regional por parte do Governo da República.

(ver documento original)

Seguidamente, apresentam-se diversos ratios que resumem as análises efectuadas:

(ver documento original)

No período em análise verificou-se que:

A "Despesa corrente" é o agregado com maior peso na "Despesa global", mantendo, em 1998, uma importância relativa ligeiramente superior à de 1997;

A importância das "Transferências correntes" na "Despesa global" apresenta uma evolução crescente a partir de 1996;

O peso das "Despesas com o pessoal" aumentou significativamente no período em análise, apesar do ligeiro decréscimo verificado em 1998;

O peso dos investimentos do Plano na estrutura global da despesa regista uma tendência crescente.

4.2 - Por classificação funcional

O quadro III.11 apresenta a evolução da despesa por área de intervenção do executivo regional no período de 1994 a 1998 e, a respectiva taxa média anual de crescimento.

(ver documento original)

No quinquénio em análise, a Administração Regional direccionou grande parte dos gastos para os "Serviços gerais da administração pública" e para os "Serviços económicos", onde se verificaram taxas médias de crescimento de 10,75% e 5,96%, respectivamente. A excepção ocorreu em 1994, ano em que a intervenção foi mais significativa nas áreas da "Educação", "Saúde" e nos "Serviços económicos".

As despesas com a "Educação" registaram um crescimento homogéneo, sendo caracterizadas por uma taxa média de crescimento de 3,19%, apesar do decréscimo verificado em 1995. Os gastos com a área da "Saúde" registaram oscilações significativas tendo o maior decréscimo ocorrido em 1997, com menos 4,61% e o maior acréscimo em 1998, com 11,45%.

As áreas com maior preponderância nos "Serviços económicos" são a "Agricultura, silvicultura, pecuária, caça e pesca, os "Transportes" e o "Comércio, indústria e energia".

As taxas médias de crescimento mais elevadas ocorreram na área da "Habitação e equipamentos urbanos" e em "Outros serviços colectivos e sociais". Todavia, o crescimento foi pouco significativo em valores absolutos, dada a pouca relevância que aqueles agregados detém no cômputo geral.

As "Outras funções" englobam, essencialmente, as "Operações da dívida pública" que registaram um decréscimo médio de 20%.

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4.3 - Evolução da despesa efectiva

A "Despesa efectiva" registou um crescimento contínuo ao longo do quinquénio em análise, verificando-se uma taxa média de crescimento de 3,2%.

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5 - Contas provisórias

O quadro III.12, construído a partir das contas provisórias publicadas no Jornal Oficial, nos termos definidos no artigo 24.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, demonstra uma evolução trimestral da despesa realizada caracterizada por um aumento gradual da despesa efectuada em cada trimestre, o que está relacionado com o ritmo das "Despesas do Plano". De facto, 47% dos investimentos foram efectuados no último trimestre, enquanto que no primeiro o valor despendido não foi além dos 11,6%.

(ver documento original)

Uma análise mais detalhada aos diversos capítulos, revela que:

A maioria da despesa com a "Aquisição de bens de capital" foi efectuada no último trimestre;

Quase dois terços das "Transferências de capital" foram efectuadas no 1.º trimestre;

Os "Subsídios" foram atribuídos nos 2.º e 4.º trimestres;

As "Outras despesas correntes e de capital" foram maioritariamente efectuadas no 2.º trimestre;

As "Despesas do Plano" foram aumentando à medida que o ano se aproximava do seu termo.

(ver documento original)

6 - O pagamento das despesas

Confrontando a despesa contabilizada na Conta da Região com os pagamentos efectuados pelas três tesourarias regionais, resulta uma divergência de 102 094 482$.

(ver documento original)

Apesar de no volume I da Conta da Região se mencionar que aquela divergência se deve à existência de montantes ainda em trânsito na altura do fecho da conta de 1998, não se apresenta uma reconciliação entre as contas dos tesoureiros e a Conta da Região.

Relativamente a este assunto e na sequência de uma auditoria recentemente efectuada, tomou-se conhecimento das dificuldades na realização daquela reconciliação, pelo que se questionou sobre as medidas a tomar no sentido de se passar a apresentar uma reconciliação entre as contas dos tesoureiros e a Conta da Região.

A resposta que se obteve não foi conclusiva, limitando-se a SRPFP a dizer que "[...] se a mesma tivesse sido solicitada no âmbito dos trabalhos de elaboração do parecer teria sido disponibilizada".

CAPÍTULO IV

Análise comparativa entre a receita e a despesa

1 - Saldo da Conta da Região

Complementando a exposição anterior (capítulos II e III), apresenta-se, neste capítulo, o apuramento do saldo de encerramento da Conta da RAA e desenvolve-se a análise às relações entre a receita e a despesa, tanto em sentido formal, como em sentido substancial.

(ver documento original)

O saldo de abertura difere do de encerramento de 1997 em 670 994 760$60 o que se deve a três factores:

Cativação de uma parte da verba em saldo do FRA, aprovada por despacho conjunto de 28 de Dezembro de 1998 dos Secretários Regionais da Presidência para as Finanças e Planeamento e da Economia, que consistiu no congelamento de 650 000 contos do valor em saldo de "Contas de ordem" daquele organismo;

Abatimento do saldo de "Receitas consignadas", na rubrica de transferência do programa LIFE destinada a financiar o Projecto "Conservação do Priôlo", na importância de 14 651 475$50;

Abatimento do saldo de "Receitas consignadas", rubrica doação do Governo da Noruega destinada à instalação de uma rede de frio na Região, na importância de 6 343 285$10.

A Conta da Região encerrou com um saldo global de 973 913 contos, sendo 67 993 contos relativos a "Receitas próprias" e 905 920 contos correspondentes a "Contas de ordem". O saldo global regista, assim, um decréscimo de 47%, relativamente ao saldo final de 1997, que como já foi referido, difere do saldo de abertura de 1998. O decréscimo mencionado deriva, essencialmente, do saldo de "Receitas próprias", uma vez que ao nível das "Contas de ordem", as despesas excederam as receitas.

Decompondo as verbas da Conta da Região por trimestres, e relacionando a receita com a despesa, obtém-se o gráfico IV.1:

(ver documento original)

A despesa excedeu a receita nos primeiros três trimestres do ano em apreciação, o que originou saldos negativos. Como o saldo que transitou de 1997 não é suficiente para cobrir o excedente de despesa, os pagamentos foram diferidos no tempo, ou foram efectuados com recurso à conta gratuita que a Região mantém no Banco de Portugal.

No 4.º trimestre, e na sequência do empréstimo contraído no valor de 17 milhões de contos e da maior arrecadação quer de "Impostos directos", quer de "Transferências correntes", a situação normalizou-se.

O acréscimo do défice do saldo global sem "Contas de ordem" para 5,7 milhões de contos, verificado no 2.º trimestre, resultou do aumento dos gastos efectuados em "Despesas com o pessoal", "Transferências correntes" e "Despesas do Plano".

Para caracterizar a evolução dos saldos apurados anualmente (receita-despesa), construiu-se o gráfico que se segue.

(ver documento original)

Entre 1994 e 1996 registaram-se saldos globais superavitários, ao contrário do ocorrido em 1997 e 1998, anos em que os recursos disponíveis foram utilizados na sua totalidade, inclusive, parte dos saldos existentes. Se na análise forem excluídas as "Contas de ordem", verifica-se a existência de saldos superavitários, cumprindo-se o equilíbrio formal consagrado no n.º 1 do artigo 4.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro "[...] O Orçamento da Região deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas[...]".

2 - Princípio orçamental do equilíbrio

2.1 - Óptica do orçamento corrente - Decreto Regional 3/78, de 18 de Janeiro

O princípio do equilíbrio orçamental consagrado no DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, foi respeitado, ao registar-se um superavit corrente de 2,9 milhões de contos. No período compreendido entre 1994 e 1998, o saldo corrente apresentou uma melhoria substancial, concretizada, no ano de 1998, num superavit. Esta situação decorre, essencialmente e como já foi referido, da contabilização na "Receita corrente" de 54,3% das TOE, que nos anos anteriores a 1998 eram inscritas, na sua totalidade, em "Transferências de capital".

(ver documento original)

Ao nível da componente de capital, o saldo registou oscilações significativas, no período considerado, destacando-se os decréscimos registados em 1996 e 1998. O acréscimo das "Despesas de capital" em 1996, decorrentes do aumento extraordinário das transferências para as empresas SATA, E. P., e EDA, S. A., justificam a variação negativa de 8,5% no saldo, relativamente a 1995. A diminuição das transferências em 1998 é o factor explicativo para o decréscimo desse mesmo saldo.

(ver documento original)

2.2 - Óptica do activo de tesouraria - Lei 79/98, de 24 de Novembro

A Lei 79/98, de 24 de Novembro, veio substituir o DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, enquanto diploma de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores. Todavia e apesar de não ter produzido efeitos sobre o Orçamento para 1998, este Tribunal achou por bem efectuar uma análise ao princípio do equilíbrio consagrado no novo diploma, uma vez que os seus efeitos serão sentidos em orçamentos futuros.

O princípio a que se refere o n.º 2 do artigo 4.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro, assenta no critério de receita e despesa efectiva, ou seja, aquelas que alteram para mais, ou para menos, a situação do património de tesouraria do Estado. Ao registar, em termos de previsão, um défice de 17 milhões de contos e, em termos de execução, um saldo negativo de 16,958 milhões de contos, o Orçamento para 1998 não verifica o princípio do equilíbrio mencionado na nova lei de enquadramento.

A receita obtida junto dos mercados financeiros (receita não efectiva), além de constituir uma das principais fontes de receita da RAA (ver nota 66), não teve correspondência no lado da despesa, dada a situação particular do Estado ter assumido a totalidade das amortizações efectuadas à dívida regional, situação que coloca a despesa efectiva ao mesmo nível despesa total.

(ver documento original)

O princípio previsto na Lei 79/98, de 24 de Novembro -"Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores" difere, no entanto, do consagrado na Lei 6/91 de 20 de Fevereiro -"Enquadramento do Orçamento do Estado", pela inclusão dos juros da dívida pública no cálculo do equilíbrio.

Enquanto que na lei de enquadramento do OE se refere que "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir" o diploma regional aponta para uma situação em que "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir".

A inclusão dos juros da dívida pública no apuramento da despesa, estabelecida no diploma regional, aumenta a despesa em valor idêntico ao daqueles juros, o que obriga à necessidade de um maior volume de receita para obtenção do equilíbrio. No gráfico IV.5 pode observar-se a diferença entre as duas situações - inclusão ou não dos juros no apuramento equilíbrio.

(ver documento original)

O peso relativo das diferentes origens dos recursos investidos no Plano Regional é o que o gráfico IV.6 mostra.

(ver documento original)

Como se pode observar, os investimentos do Plano dependem em larga medida de "Passivos financeiros" e de Fundos Comunitários, apesar da sua dependência ter diminuído nos últimos dois anos.

Com o objectivo de realçar os principais aspectos que caracterizaram a actividade financeira regional no período 1994-1998, construiu-se o quadro IV.3.

(ver documento original)

A insuficiência de receitas correntes para fazer face às necessidades do ORAA foi superada em 1998. Apesar do saldo corrente ter sido positivo, a exiguidade das receitas próprias manteve-se, tendo sido necessário recorrer ao mercado financeiro a fim de obter as verbas necessárias ao financiamento das despesas regionais. Como se verifica no capítulo IV da Conta da RAA o crédito no montante de 16,9 milhões de contos destinou-se "[...]às necessidades brutas de financiamento decorrentes da execução orçamental [...]" (ver nota 67).

O défice orçamental e o montante da dívida pública regional, face ao PIB (ver nota 68), apresentam uma evolução bastante favorável, em relação a anos anteriores, ao situarem-se nos 5,6% e 29,1%, respectivamente (ver gráfico IV.7).

(ver documento original)

A assunção de parte da dívida pública, pelo Governo da República, ao abrigo da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro, contribuiu para o decréscimo de 33,7% no ratio dívida pública/PIB.

(nota 66) Vide o capítulo II, ponto 2 - "Receita global".

(nota 67) Vide p. 34 do volume I da Conta da RAA.

(nota 68) Considerando nos cálculos o PIB regional de 1997 (valores provisórios) do INE, visto não serem conhecidos os valores de 1998.

CAPÍTULO V

Investimentos do Plano

1 - Enquadramento

A apreciação a efectuar ao Plano de Investimentos da RAA visa dar cumprimento ao estabelecido no artigo 42.º, conjugado com o disposto na alínea e) do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, incidindo essencialmente sobre os seguintes aspectos:

Enquadramento legal;

Linhas de orientação estratégica e objectivos de programação;

Análise financeira global do Plano e sua evolução;

Fontes de financiamento;

Execução financeira do Plano e sua estrutura evolutiva, segundo as perspectivas orgânica, económica, sectorial e espacial;

Análise dos desvios ocorridos;

Síntese dos resultados da auditoria realizada ao Programa 11 -"Sistemas de Incentivos".

São vários os diplomas que ao disciplinarem a actividade financeira da RAA, fazem referência expressa ao seu Plano de Investimentos, cujas regras processuais e princípios orientadores se encontram estabelecidos no DLR n.º 12/91/A, de 16 de Agosto - Orgânica Regional do Planeamento.

Neste sentido, destaca-se o EPARAA (ver nota 69) que, para além de definir os objectivos do Plano de desenvolvimento económico e social da Região (ver nota 70), define a competência do Governo Regional ao nível da elaboração e da coordenação do Plano (ver nota 71), bem como da ALR, no que concerne à apreciação e aprovação do mesmo (ver nota 72).

Encontram-se também incluídas no EPARAA normas relativas às fontes de financiamento do Plano de Investimentos (ver nota 73), que deverão ser articuladas com as integradas na LFRA (ver nota 74).

Na Lei de Enquadramento do Orçamento da RAA (ver nota 75) também existem normativos legais que fazem referência ao planeamento regional, designadamente no que se refere à articulação que deverá existir entre a proposta de Orçamento e a proposta do Plano e a sua obediência às orientações contidas no PMP, impondo ainda que façam parte do Orçamento os programas de investimento de execução plurianual (ver nota 76).

A nova Lei de Enquadramento do Orçamento da RAA especifica os mapas orçamentais que deverão integrar a proposta de orçamento a partir do ano de 2000, reservando o mapa IX ao Programa relativo ao PMP da RAA, devendo este "[...]apresentar os programas e projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (ver nota 77).

No âmbito do diploma que aprovou a Orgânica Regional do Planeamento, é efectuada uma definição de Plano Regional, estabelecendo os seus objectivos, a sua força jurídica, a sua estrutura, elaboração e conteúdo. Estão também definidos os órgãos de competência política e técnica em matéria de planeamento, bem como as diversas atribuições cometidas quer aos membros do Governo, quer a outras entidades envolvidas na matéria. O calendário do Plano Regional, nomeadamente a sua apresentação pelo Governo Regional e a sua aprovação pela ALR, constitui matéria igualmente regulamentada no diploma em referência.

(nota 69) Aprovado pela Lei 39/80, de 5 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei 9/87, de 26 de Março, e pela Lei 61/98, de 27 de Agosto.

(nota 70) Vide o artigo 96.º

(nota 71) Vide as alíneas u) e a) do artigo 60.º

(nota 72) Vide a alínea b) dos artigos 30.º e 32.º

(nota 73) Designadamente nos artigos 106.º e 109.º, n.º 3.

(nota 74) Aprovada pela Lei 13/98, de 24 de Fevereiro. Vide n.º 2 do artigo 23.º e artigos 30.º e 31.º

(nota 75) Aprovada pelo DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro, e pelo DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro. No final do ano de 1998 este diploma foi revogado, através da publicação da Lei 79/98, de 24 de Novembro, que entrou em vigor 90 dias após a sua publicação, à excepção do capítulo II que entrou em vigor no Orçamento da Região referente ao ano de 2000.

(nota 76) Vide os artigos 9.º e 10.º

(nota 77) Vide o artigo 12.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro.

2 - Linhas de orientação estratégica e objectivos de programação

O desenvolvimento económico e social da Região deve processar-se dentro das linhas definidas pelo Plano e pelo Orçamento regionais, sendo objectivos do Plano o de promover o aproveitamento das potencialidades regionais, o crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso e integrado do arquipélago, o bem-estar e a qualidade de vida do povo açoriano e a coordenação das políticas económica, social, cultural e ambiental (ver nota 78).

Para isso é elaborado um PMP, no qual são incluídos os objectivos globais de natureza económica e social, bem como os programas de acção sectoriais para o período da sua vigência, sendo também elaborados, anualmente, durante aquele quadriénio, Planos regionais, nos quais são incluídos os objectivos de natureza económica e social e as políticas sectoriais a prosseguir no período da sua vigência, que deverão estar em harmonia com o estabelecido no PMP.

A ALR reunida em Plenário, em 27 de Novembro de 1997, rejeitou por maioria a proposta do PMP 1997/2000, que integrava um diagnóstico relativo às componentes fundamentais do sistema sócio-económico regional, identificava os grandes objectivos e os objectivos sectoriais, explicitava as grandes linhas de orientação estratégica que seriam contempladas durante o período da sua implementação, revelava ainda alguns aspectos associados ao financiamento do Plano e introduzia o desenvolvimento da respectiva programação.

A sua rejeição sistemática (ver nota 79) constitui uma situação inovadora no quadro político regional, não existindo enquadramento na legislação vigente. Contudo, não obstante este facto, os Planos anuais que o integram têm sido aprovados, tendo o relativo ao ano de 1998 sido aprovado por maioria, na Sessão Plenária de 27 de Novembro de 1997, dando assim cumprimento ao disposto no artigo 15.º do DLR n.º 12/91/A, de 26 de Agosto.

A proposta de resolução do documento anual deu entrada na ALR a 25 de Outubro de 1997, na data estabelecida no n.º 3 do artigo 14.º do diploma em referência, tendo sido dado prosseguimento à sua discussão e votação, que constituíram o primeiro ponto da ordem de trabalhos das sessões plenárias subsequentes. Nestas sessões foram apresentados diversos relatórios e pareceres sobre os planos plurianual e anual, bem como sobre o Orçamento para o ano de 1998, designadamente da Comissão de Economia, Finanças e Plano, da Comissão de Organização e Legislação e da Comissão Permanente de Política Geral e Assuntos Internacionais.

Aprovado através da Resolução da ALR n.º 2/98/A, de 5 de Fevereiro, o Plano apresentou três grandes objectivos, que foram formulados tendo em consideração a programação e as grandes linhas de orientação estratégica explicitadas na proposta do PMP 1997/2000. Os objectivos anuais formulados foram os seguintes:

Dinamizar a actividade produtiva privada, por forma a incrementar a participação do sector privado no crescimento económico, gerando maior riqueza e emprego. Os instrumentos a utilizar para a sua concretização assentavam essencialmente no fomento e no apoio ao investimento privado em diversas áreas e sectores da economia, inclusive nas áreas de aprovisionamento e comercialização da produção privada;

Estabilizar o mercado de trabalho, por forma não só de diminuir o nível de desemprego, como também de despistar os fenómenos de pobreza e de exclusão social, associados a níveis elevados de desocupação involuntária de activos. Para isso, foram tidas em consideração as necessidades de manutenção e de criação de emprego, bem como de formação profissional;

Melhoria dos níveis de eficácia da oferta de bens e serviços públicos, por forma a satisfazer as necessidades sentidas, indispensáveis ao funcionamento do sistema económico, ao bem-estar e à qualidade de vida das populações. Para isso propõe aumentar quantitativamente a oferta de bens e serviços públicos essenciais, reorganizar e fomentar a qualidade na produção destes bens e serviços, com especial enfoque para a gestão criteriosa de meios, evitando desperdícios pela sua utilização deficiente.

(nota 78) Vide os artigos 95.º e 96.º do EPARAA, bem como o artigo 1.º do DLR n.º 12/91/A, de 26 de Agosto.

(nota 79) A ALR rejeitou pela primeira vez a proposta de PMP 1997/2000 na Sessão Plenária de 27 de Maio de 1997, razão pela qual o Governo Regional apresentou nova proposta, que teve em consideração o facto de terem sido aprovadas as dotações financeiras dos vários programas que constituem o Plano de 1997.

3 - Análise financeira global do Plano e sua evolução

3.1 - Aspectos preliminares

A análise financeira ao Plano anual tem por base, em termos provisionais, o Plano e o Orçamento (ver nota 80) e, em termos de execução, a Conta da Região e o relatório anual de execução do Plano.

Estes dois últimos documentos foram utilizados em complemento na análise que prossegue, já que a Conta da Região não efectua uma exposição detalhada deste tipo de despesa, nomeadamente no que concerne à desagregação espacial e por acção, remetendo inclusive para o relatório anual de execução do Plano elaborado pela DREPA (ver nota 81).

Todavia, a execução financeira anual do Plano assume valores diferentes, consoante o documento consultado - relatório anual de execução do Plano ou Conta da Região. Em 1998 a divergência apurada ascende a 14 309 contos.

Considerando os últimos dois anos, as divergências entre os valores de execução do Plano expostos naqueles documentos têm oscilado, apresentando os valores constantes do gráfico V.1.

(ver documento original)

A explicação avançada pela SRPFP (ver nota 82) para a diferença apresentada, baseia-se nos valores considerados para a elaboração do relatório anual de execução do Plano e para a elaboração da Conta da Região. Segundo aquela Secretaria a diferença "deve-se ao facto de no 1.º documento constar toda a despesa autorizada e no 2.º a despesa autorizada e efectivamente paga". Deste pressuposto, resulta a transição para o ano seguinte de compromissos efectivamente assumidos no montante de 14 300 contos (dívida administrativa).

Em 1998 os valores apresentados no relatório elaborado pela DREPA foram iguais às despesas autorizadas para pagamento, contabilizadas na Conta da Região. Porém, atendendo à data de conclusão do relatório anual, que ocorreu em Maio de 1999, posterior portanto à data fixada como limite para pagamento das despesas em conta do Orçamento da Região para 1998 (ver nota 83), julga-se não se justificar a diferença apresentada nos valores executados do Plano.

Por diversas vezes, em anteriores pareceres sobre a Conta da Região, emitidos por este Tribunal, tem sido feito referência ao caso, não tendo ainda os reparos efectuados produzido os efeitos desejados (ver nota 84).

Por entidades executoras, a diferença apurada no valor da execução do Plano apresentado nos dois documentos é a constante do quadro V.1, verificando-se que esta é mais acentuada na SRHE e na SREAS, com valores da ordem dos 10 844 contos e dos 3002 contos, respectivamente.

(ver documento original)

Por vectores e programas do Plano, a diferença apurada incide essencialmente nos vectores "Valorização dos recursos humanos e da qualidade de vida" e "Infra-estruturas de apoio ao desenvolvimento económico e social", designadamente nos programas "Habitação", "Património e actividades culturais" e "Sistema rodoviário regional", existindo pequenas diferenças ao nível dos restantes vectores estratégicos de desenvolvimento regional, conforme o disposto no quadro V.2.

(ver documento original)

(nota 80) O Plano foi aprovado pela Resolução da ALR n.º 2/98/A, de 5 de Fevereiro, e o Orçamento pelo DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelos DLR n.os 18-A/98/A, de 26 de Novembro, e 1/99/A, de 8 de Janeiro.

(nota 81) Vide o volume I da Conta da Região, p. 28.

(nota 82) Vide o parecer sobre a Conta da Região para 1990, p. 88.

(nota 83) A Resolução 10/99, de 11 de Fevereiro, fixou como data limite para o pagamento das despesas em conta do Orçamento da Região para 1998, o dia 15 de Março de 1999.

(nota 84) Vide o relatório sobre a Conta da Região para 1997, p. 62.

3.2 - Aspectos gerais da estrutura e execução financeira do Plano e sua evolução

A estrutura inicial do Plano apresentou algumas inovações, derivadas das alterações introduzidas na segunda proposta do PMP 1997/2000, articulando-se em 5 vectores estratégicos de desenvolvimento, 33 programas, 90 projectos e 444 acções.

Para a sua concretização estava inicialmente prevista uma dotação de 41 747 398 contos, valor que foi alterado para 41 781 398 contos, reflectindo um crescimento de 34 000 contos, o equivalente a 0,08%.

A necessidade em proceder à alteração do Plano decorreu essencialmente da crise sísmica de 9 de Julho de 1998, que afectou as ilhas do Faial, Pico e São Jorge, por forma a responder rapidamente às solicitações decorrentes dos efeitos devastadores do sismo, que se traduziram em danos pessoais e materiais, avaliados, estes, em mais de 20 milhões de contos.

A alteração ocorrida no Plano traduziu-se na introdução de mais um projecto ao programa "Calamidades", que incluiu a realização de 12 acções, dispondo para o efeito de uma dotação de mais de 1 milhão de contos.

Foram ainda introduzidas mais 13 acções no Plano, distribuídas por vários programas e projectos, às quais foram afectas verbas no montante de 575 000 contos, tendo sido também retiradas ao orçamento inicial 49 acções, num valor total de 1 110 350 contos.

Após a revisão orçamental, o Plano para 1998 passou a incorporar 33 programas, 91 projectos e 420 acções.

A alteração orçamental do Plano foi possível por duas vias: através da desafectação de montantes financeiros em alguns programas, o que cobriu 97,9% da alteração financeira, sendo os restantes 2,1%, o equivalente a 34 000 contos, conseguidos através da alteração nas receitas da Região, que se traduziu num aumento de verbas de 529 739 contos.

Pela Resolução 131/98, de 25 de Junho, o Conselho de Governo, sob proposta do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, resolveu cativar verbas nas dotações de despesa do Orçamento para 1998. Esta medida foi tomada com o objectivo de contenção das despesas públicas e de prevenção da existência de dívida administrativa que, ao transitar de ano económico, comprometeria a execução do Orçamento para 1999.

Os valores cativados incidiram nos seguintes agrupamentos:

5% nos agrupamentos económicos "Aquisição de bens e serviços correntes" e "Aquisição de bens de capital";

10% no subagrupamento económico "Abonos variáveis ou eventuais";

12% no capítulo 40 de cada unidade orgânica orçamental.

Segundo a referida resolução, estas verbas poderiam ser utilizadas a título excepcional, mediante autorização do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, após proposta fundamentada do respectivo serviço e concordância do secretário regional da tutela.

Desta forma, considerando que foi cativada 12% da dotação do Plano para 1998, percentagem uniformemente distribuída pelas várias unidades orgânicas, a dotação orçamental disponível passaria de 41 781 398 contos para 36 767 630 contos.

Os investimentos do Plano realizados e pagos naquele ano económico ascenderam a 38 013 229 contos, verificando-se que foi utilizada uma parte da verba cativada no Plano, ao abrigo da Resolução anteriormente referida, correspondendo a cerca de 3,4% do valor cativo.

Por unidade orgânica, a PGR e a SRPFP foram os únicos departamentos que não ultrapassaram a dotação orçamental após a cativação de verbas. Todos os restantes organismos governamentais excederam a dotação orçamental após a cativação de verbas, destacando-se a SRE por ser a que mais verbas cativadas utilizou, como se pode observar pelo exposto no quadro V.3.

(ver documento original)

O montante total de pagamentos efectuados ao abrigo do Plano conduziu à obtenção de uma taxa de execução de 91%, mais 5 pontos percentuais do que a execução do Plano de 1997 e cerca de mais 6 pontos percentuais do que a execução média do PMP 1993/1996.

Não considerando, nos últimos dois anos, o Programa "Calamidades", que contém as despesas efectuadas com os trabalhos relativos à reconstrução, decorrentes quer das intempéries de 1996 e 1997, quer do sismo de 1998, as taxas de execução dos respectivos Planos pouco se alteram, mantendo-se o índice de realização em 1998 e elevando-se o de 1997 em apenas 1 ponto percentual.

(ver documento original)

Em termos evolutivos, a despesa pública total, sem considerar as "Contas de ordem", cresceu 2% entre 1997 e 1998, sendo os investimentos do Plano a componente da despesa que maior aumento registou.

Comparativamente ao ano transacto, a Região despendeu, em 1998, mais 3 milhões de contos em investimentos, o que corresponde, em termos percentuais, a um crescimento de 9%. Este aumento imprimiu às despesas afectas ao investimento uma maior representatividade, relativamente a 1997.

(ver documento original)

Os investimentos do Plano per capita (ver nota 85) realizados nos últimos anos têm registado algum crescimento. A média atingida pelo PMP 1993/1996 foi de 115 contos (ver nota 86), tendo subido para os 139 contos em 1997, considerando para o referido cálculo a execução financeira total. Retirando-se a esta execução o programa "Calamidades", o investimento per capita baixa para os 124 contos, conseguindo no entanto superar a média atingida pelo PMP 1993/1996. Em 1998 (ver nota 87) o investimento per capita atinge os 155 contos, atendendo ao total da programação do Plano, passando para 129 contos não considerando o Programa "Calamidades".

Os investimentos do Plano per capita acabados de referir, apresentam a evolução constante no gráfico V.2.

(ver documento original)

(nota 85) Para este cálculo foi considerada uma população residente em 1993 de 239 190 indivíduos, em 1994 de 240 520, em 1995 de 241 490, em 1996 de 242 620 e em 1997 de 243 760 indivíduos, conforme os valores referenciados em "Açores em números 1990-1995, 1992-1997 e 1993-1998" - DREPA 17/97, 11/98 e 23/99 e "Situação sócio-económica 1995" - DREPA 7/97.

(nota 86) O investimento per capita apurado em 1993 foi de 114 contos, em 1994 de 113 contos, em 1995 de 120 contos e em 1996 de 114 contos.

(nota 87) Não se dispõe de informação oficial sobre a população residente nos Açores em 1998. Para o efeito, foram considerados os dados apresentados na revista As 100 Maiores Empresas dos Açores, que apontam para 245 010 indivíduos.

4 - Fontes de financiamento

Tanto no Plano como no respectivo relatório anual de execução, não foram efectuadas quaisquer referências às fontes de financiamento dos investimentos que se previam realizar e dos que foram efectivamente realizados, verificando-se que na Conta da Região também não foi efectuada qualquer menção sobre esta matéria.

Questionou-se a SRPFP sobre este assunto, tendo a mesma respondido que "Desde sempre, os Orçamentos Regionais contêm um orçamento de receita e um orçamento de despesa, onde se inclui neste último as despesas correntes, as de capital e as do Plano. Não existe de forma explícita a indicação, rubrica a rubrica, das respectivas fontes de financiamento.

Contudo, pela primeira vez, no Plano para 2000, procedeu-se a uma indicação das fontes de financiamento de cada projecto do Plano".

Como excepção ao princípio da não consignação das receitas (ver nota 88), encontram-se disposições legais que estabelecem a afectação do produto de algumas receitas ao financiamento dos investimentos do Plano. É o caso das receitas provenientes dos empréstimos a médio e a longo prazos (ver nota 89) e das transferências de fundos, em harmonia com o princípio da solidariedade nacional (ver nota 90) estabelecido na LFRA (ver nota 91), pelo que se não entende a primeira parte da resposta da SRPFP.

Em 1998 as origens e as aplicações de fundos, quer a nível orçamental, quer a nível de execução, são as expostas no quadro V.6.

(ver documento original)

O Plano de Investimentos da Região foi financiado em 94% por fundos alheios, nomeadamente empréstimos a médio e a longo prazos e transferências, designadamente as provenientes do OE e da CE, tendo sido financiado em 6% por receitas próprias da Região.

(ver documento original)

As despesas de funcionamento da Administração Regional, bem como as do serviço da dívida, foram totalmente financiadas por receitas próprias, verificando-se ainda um saldo positivo naquelas receitas da ordem dos 3,1%, que foi utilizado no financiamento de 6% do Plano de Investimentos da Região.

Esta situação é inovadora relativamente ao ocorrido nos anos anteriores. Durante a execução do PMP 1993/1996, bem como em 1997, as receitas próprias da Região não foram suficientes para financiar a totalidade das despesas de funcionamento da Administração Regional e do serviço da dívida, verificando-se que no PMP 1993/1996 foram utilizados, em média, 34% dos fundos alheios no financiamento de 21% daquelas despesas. Estas percentagens baixaram em 1997, verificando-se que cerca de 29% dos fundos alheios cobriram aproximadamente 19% das despesas de funcionamento e do serviço da dívida.

Esta situação alterou-se, em 1998, mercê da aplicação da LFRA.

(ver documento original)

A alteração ocorrida, em 1998, na forma de financiamento dos investimentos do Plano da Região, surge como consequência da aplicação da LFRA, traduzindo-se nomeadamente num aumento das transferências de verbas provenientes do OE (transferências correntes e de capital), acompanhado por uma diminuição das despesas relativas ao serviço da dívida.

(ver documento original)

(nota 88) Artigo 6.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, revogado pelo mesmo artigo da Lei 79/98, de 24 de Novembro.

(nota 89) N.º 3 do artigo 109.º do EPARAA e n.º 1 do artigo 4.º do DL n.º 336/90, de 30 de Outubro.

(nota 90) Artigo 106.º do EPARAA.

(nota 91) Lei 13/98, de 24 de Fevereiro.

5 - Execução financeira do Plano e sua estrutura evolutiva, segundo as perspectivas orgânica, económica, sectorial e espacial

Após a realização de uma análise financeira global do Plano e sua evolução, procede-se à realização de uma análise mais pormenorizada à estrutura e à execução financeira do Plano de Investimentos da Região, que serão abordadas em diversas perspectivas, nomeadamente a orgânica, a económica, a sectorial e a espacial. Em cada uma destas perspectivas será efectuada a respectiva análise evolutiva, considerando-se para o efeito o ano de 1997 e, sempre que possível, a média dos quatro anos relativos ao PMP 1993/1996.

5.1 - Perspectiva orgânica

Pelo DRR n.º 1-A/98/A, de 28 de Janeiro, o Governo Regional passou a incluir na sua estrutura orgânica, para além dos secretários regionais que constam do DLR n.º 22-A/96/A, de 3 de Dezembro, o Secretario Regional Adjunto da Presidência, que passa a tutelar a DROAP e a Inspecção Regional.

Até à aprovação do Orçamento da Região para 1999 mantêm-se a anterior estrutura orgânica, sendo os encargos resultantes do funcionamento do Gabinete do Secretário Regional Adjunto da Presidência suportados pelas dotações afectas ao Gabinete do SRPFP e os encargos relativos à DROAP e à Inspecção Regional continuarão a ser processados por conta das verbas que lhe estão afectas.

No quadro V.7 encontram-se expostos os valores relativos ao orçamento inicial e final, bem como os respeitantes à execução do Plano, por entidade executora.

(ver documento original)

A alteração ocorrida no orçamento inicial conduziu a um reforço na dotação da SRHE no valor de 532 000 contos, em detrimento de uma diminuição das verbas inicialmente orçamentadas nos restantes departamentos governamentais.

Esta alteração orçamental conferiu à SRHE a maior representatividade das verbas do Plano, quer em termos de orçamento revisto, quer em termos de execução, tendo sido atribuído à SRAPA, à SREAS e à SRE níveis de representatividade bastante próximos.

Esta estrutura é basicamente a mesma do ano anterior, não obstante algumas oscilações ocorridas, nomeadamente na SREAS e na SRE.

(ver documento original)

A Região passou a dispor em 1998, comparativamente a 1997, de mais 1,3 milhares de contos para despender em investimentos do Plano, reflectindo um aumento da ordem dos 3,3%. Este aumento incidiu na SREAS e na SRHE, cuja dotação aumentou 1,6 e 1,1 milhares de contos, respectivamente, bem como na PGR e na SRAPA, cuja dotação aumentou, pela devida ordem, cerca de 361 004 contos. Na SRPFP e na SRE a dotação diminuiu, passando estes departamentos a dispor de menos cerca de 41 000 contos e 1,7 milhares de contos, respectivamente, para a realização dos investimentos do Plano.

(ver documento original)

A concretização financeira dos investimentos do Plano foi, em termos gerais, mais elevada em 1998 do que em 1997, passando a taxa de execução de 86,5% para 91%. Por entidade executora apenas na PGR e na SRPFP ocorreram diminuições na taxa de execução, verificando-se um crescimento nos restantes departamentos governamentais.

(ver documento original)

Os programas do Plano afectos a cada uma das Secretarias Regionais, são os apresentados no quadro V.9, verificando-se que a SREAS e a SRE são responsáveis pela execução de nove programas, a SRAPA por oito, a SRHE por cinco, enquanto que a PGR e a SRPFP responsabilizam-se cada uma pela execução de três programas.

A execução do Programa "Calamidades" foi repartida por todos os departamentos governamentais, com excepção da PGR.

Ao nível da execução financeira, a SREAS conseguiu executar totalmente os Programas 22 - "Desenvolvimento do Sistema de Saúde" e 23 - "Apoio a Instituições Particulares de Solidariedade Social", a PGR e a SRE executaram em 99,9% os Programas 30 - "Cooperação Externa" e 10 - "Desenvolvimento do Comércio e Exportações", respectivamente, enquanto que a SRPFP conseguiu obter a taxa de execução mais elevada do Programa "Calamidades -Bonificações e Apoios", 98,1%.

Os três programas do Plano que mais verbas absorveram do total orçamentado e executado, Programas 12 - "Sistema Rodoviário Regional", 28 - "Habitação" e 33 - "Calamidades - Transportes Terrestres", são todos da responsabilidade da SRHE.

Existem também outros programas financeiramente relevantes, cuja responsabilidade de execução recai sobre outros departamentos. É o caso do Programa 01 - "Fomento Agrícola" que pertence à SRAPA, do Programa 14 - "Consolidação e Modernização dos Transportes Marítimos" que pertence à SRE e dos Programas 18 - "Desenvolvimento de Infra-Estruturas Educacionais", 21 - "Desenvolvimento de Infra-Estruturas de Saúde" e 26 - "Património e Actividades Culturais" cuja execução pertence à SREAS.

(ver documento original)

5.2 - Perspectiva económica

Os investimentos do Plano previstos e realizados em 1998 de acordo com a classificação económica das despesas, encontram-se expostos no quadro V.10, a partir do qual é possível verificar a respectiva estrutura e o grau de execução.

(ver documento original)

A alteração ocorrida no orçamento inicial resultou num aumento das "Despesas correntes" de 78 934 contos e numa diminuição das "Despesas de capital" de 44 934 contos, mantendo-se porém quase inalterada a estrutura económica dos investimentos do Plano.

As rubricas "Activos financeiros", "Transferências correntes e "Aquisição de bens de capital", registaram os aumentos mais significativos em termos absolutos, conseguidos essencialmente por via das diminuições ocorridas na dotação orçamental dos "Subsídios", das "Outras despesas de capital" e das "Transferências de capital".

Os pagamentos efectuados em 1998 relativos a investimentos do Plano, foram contabilizados essencialmente em rubricas de classificação económica pertencentes ao agrupamento "Despesas de capital", sendo também este o que deteve o grau de execução mais elevado.

No quadro V.11 compara-se a execução do Plano de 1997, com a de 1998, obtendo-se o crescimento real numa perspectiva económica, bem como a alteração estrutural ocorrida.

(ver documento original)

As "Despesas de capital" assumem particular importância na contabilização dos investimentos do Plano, tendo o seu peso aumentado relativamente a 1997, passando de 75% para 78% do total investido. Em contrapartida, as "Despesas correntes" que no ano transacto representavam 25% do total, passam em 1998 a representar um pouco menos, 22%.

Nestes dois agrupamentos económicos da despesa, as classificações com maior destaque são as residuais, designadamente as "Outras despesas correntes" e as "Outras despesas de capital", que no seu conjunto absorvem cerca de 49% do total investido.

Nos anteriores relatórios e pareceres sobre a Conta da Região, emitidos por esta Secção Regional, tem-se evidenciado a grande percentagem das despesas do Plano que são contabilizadas nestas rubricas residuais, recomendando-se a sua especificação (ver nota 92).

Tal como foi referido pelo GSRPFP (ver nota 93), a Conta da Região para 1998 reflecte já uma melhoria naquela percentagem, atendendo a que em 1997 esta atingia os 54%.

Os departamentos governamentais que mais utilizaram as rubricas residuais, imprimindo assim menor especificidade às despesas realizadas foram, por ordem decrescente, a SRHE, a SRE em simultâneo com a SRPFP, a SRAPA, a SREAS e por último a PGR, que contabilizaram nestas rubricas cerca de 80%, 41%, 39%, 32% e 22% das suas despesas do Plano, respectivamente.

A estrutura dos investimentos do Plano por agrupamentos económicos e por unidade orgânica, é a apresentada no quadro V.12.

(ver documento original)

As despesas contabilizadas nos agrupamentos "Transferências correntes" e de "Capital" continuam a revelar-se muito significativas, tendo o seu peso no total das despesas do Plano passado de 35% em 1997 para 41% em 1998. Por departamentos governamentais verifica-se que na PGR 67% das suas despesas do Plano foram contabilizadas em "Transferências", enquanto que nas restantes Secretarias Regionais a percentagem de utilização foi a seguinte: SREAS 61%, SRPFP 58%, SRAPA 49%, SRE 40% e SRHE 13%.

Cerca de 52% do valor contabilizado na rubrica "Subsídios" foi despendido pela SRE, seguindo-se a SRAPA com 39%. Houve, na globalidade, uma diminuição do peso desta rubrica na estrutura das despesas do Plano, que passou de 7% em 1997 para 4% em 1998. O peso dos subsídios atribuídos e pagos pelo Plano em cada um dos departamentos governamentais é bastante baixo, variando entre os 0% e os 10%, sendo na PGR que aquela rubrica é mais representativa.

Ainda que o valor inscrito na rubrica "Subsídios" seja da ordem dos 1,6 milhões de contos, na realidade, grande parte das "Transferências correntes" e de "Capital" incluem subsídios a diferentes entidades, não havendo da parte da Região o cuidado de distinguir o que é efectivamente subsídios e transferências.

As despesas contabilizadas no agrupamento "Aquisição de bens de capital" foram utilizadas preferencialmente pela SRHE, pela SRAPA e pela SREAS, tendo ocorrido entre 1997 e 1998 um aumento significativo das despesas nesta rubrica, passando em termos estruturais de 2% para 4% do total despendido.

A SREAS foi o único departamento governamental que contabilizou despesas na rubrica "Encargos correntes da dívida", correspondentes ao apoio excepcional a clubes desportivos da Região.

De igual modo, a SREAS foi a única que contabilizou verbas na rubrica "Despesas com o pessoal", correspondentes a remunerações certas e permanentes e a abonos variáveis ou eventuais.

Para esclarecimento sobre algumas rubricas em termos de despesas correntes, questionou-se a SRPFP nos seguintes termos: "Como se justifica a continuação do pagamento de despesas com o pessoal, encargos correntes da dívida e aquisição de bens e serviços correntes por conta do Plano", tendo aquele Departamento Governamental respondido que "As despesas associadas à execução de um plano de desenvolvimento, não são unicamente despesas cuja classificação económica seja exclusivamente de capital. Com efeito, a implementação de uma determinada estratégia pode recorrer a instrumentos, cuja execução financeira se traduza em despesas classificadas como correntes, mas que traduzem na prática a consecução de objectivos perfeitamente enquadrados num plano de desenvolvimento. Veja-se o caso da formação profissional, cuja maioria das despesas associadas são de natureza corrente, mas que representam um dos factores fundamentais numa política de qualificação dos recursos humanos, aspecto fundamental na promoção do desenvolvimento".

Apesar da resposta apresentada, o valor contabilizado em "Despesas correntes" - 8,2 milhões de contos (22% do Plano) - afigura-se bastante elevado. O exemplo apresentado (emprego e formação profissional) absorveu apenas 468 000 contos.

Da leitura do quadro V.10 verifica-se, em termos gerais, que a taxa de execução dos investimentos é superior a 90% em quase todas as classificações económicas, salientando-se as "Transferências correntes", as "Outras despesas correntes", a "Aquisição de bens de capital", e as "Outras despesas de capital", cuja taxa de execução foi inferior à percentagem referida.

(ver documento original)

Por departamentos governamentais, as taxas de execução apuradas foram as constantes do quadro V.13.

(ver documento original)

(nota 92) Vide o parecer sobre a Conta da Região para 1997, p. 36.

(nota 93) No âmbito do relatório sobre a Conta da Região para 1997 e solicitado a comentar esta situação, o GSRPFP referiu em resposta ao quesito III, que "A Conta da Região para 1998 já reflectirá alguma melhoria passando aquela percentagem para cerca de 49%. No entanto, tendo em conta as dotações actuais do Plano para 1999, a mesma percentagem já é apenas 34,5%. Para reforçar ainda mais este entendimento foram aprovadas por S. Ex.ª o Secretário Regional para as Finanças e Planeamento instruções através da circular n.º 2/99, de 14 de Maio, da Direcção Regional do Orçamento e Tesouro (DROT) das quais consta uma referência específica a esta matéria".

5.3 - Perspectiva sectorial

A desagregação sectorial apresentada no Plano Anual, no seu relatório de execução, bem como na Conta da Região, é efectuada com base na programação do Plano de Investimentos. Neste sentido, o gráfico V.9 apresenta a distribuição do investimento pelos principais sectores de actividade.

(ver documento original)

No conjunto dos investimentos do Plano, o sector económico sobrepõe-se financeiramente ao sector social, verificando-se que só os "Transportes e comunicações" e a "Agricultura, silvicultura e pecuária", absorvem no seu conjunto 43% das verbas investidas na Região.

Considerando os cinco vectores estratégicos de desenvolvimento da Região em que assenta toda a programação, verifica-se que o maior volume financeiro do investimento foi canalizado para as áreas dos "Recursos humanos e qualidade de vida" e do "Desenvolvimento do sistema produtivo".

Comparativamente ao ano anterior, ocorreram alterações nas prioridades financeiras atribuídas, tendo havido uma valorização das áreas "Recursos humanos e qualidade de vida" e "Calamidades", em detrimento de uma desvalorização das restantes áreas. A evolução registada está patente no gráfico V.10.

(ver documento original)

Através de uma análise mais detalhada, quer ao nível orçamental, quer ao nível de execução, as observações efectuadas são várias, apresentando-se os valores correspondentes a cada programa no quadro V.14.

Constam das colunas (1) e (2) os valores relativos ao orçamento inicial e revisto, tendo-se apurado na coluna (3) a variação ocorrida por programa, verificando-se o seguinte:

As dotações orçamentais mantiveram-se inalteradas em 19 programas;

Houve um reforço na dotação orçamental da ordem dos 575 000 contos, repartido por cinco Programas do Plano, nomeadamente "11 - Sistemas de Incentivos", "15 - Desenvolvimento dos Transportes Aéreos", "19 - Desenvolvimento do Sistema Educativo", "26 - Património e Actividades Culturais", "33.1 - Agricultura" e "33.3 - Reabilitação de Estradas Regionais";

Foi introduzido um novo projecto que contou com uma dotação de 1 047 000 contos, identificado como "33.8 - Sismo do Faial";

Ocorreram reduções na dotação orçamental da ordem dos 1 588 000 contos, repartidos por 14 programas.

Na coluna (4) apresentam-se os valores efectivamente pagos em cada um dos programas, na coluna (5) os desvios entre os pagamentos efectuados e a dotação revista, tendo-se apurado na coluna (6) a taxa de execução, salientando-se os seguintes aspectos:

Apenas em dois dos Programas, "22 - Desenvolvimento do Sistema de Saúde" e "23 -Apoio a Instituições Particulares de Solidariedade Social", se executou toda a dotação revista;

A taxa de execução foi, genericamente, superior a 80%, com excepção de três Programas, a saber: "15 - Desenvolvimento dos Transportes Aéreos" (79,2%), "31 - Administração Regional e Local" (78,8%) e "32 - Planeamento, Finanças e Estatística" (77,5%).

(ver documento original)

5.4 - Perspectiva espacial

Dos 41 747 398 contos que a Região dispunha inicialmente para despender em investimentos do Plano, 30 278 405 contos encontravam-se desagregados pelas nove ilhas do arquipélago e os restantes 11 468 993 contos, o equivalente a 27,5% do total orçamentado, não estavam desagregados. Dos investimentos realizados que totalizaram 38 027 530 contos (ver nota 94), 8 592 712 contos, cerca de 22,6%, continuaram a não estar desagregados pelas ilhas.

A não desagregação espacial de uma importante componente dos investimentos do Plano tem constituído motivo de recomendação, advertindo-se novamente para a importância de uma maior desagregação destas verbas, por forma a maximizar a explicitação e a clareza dos montantes a investir em cada uma das ilhas e, essencialmente, dos montantes investidos.

Instada sobre aquela questão a SRPFP argumentou que "A desagregação espacial das dotações do Plano resultam do tipo e natureza dos investimentos a promover. Aqueles que têm uma expressão material e física (infra-estruturas, equipamentos, etc.) são, naturalmente, desagregados espacialmente. Outro tipo de despesa pública associada a acções de natureza imaterial, a sua desagregação espacial é problemática, só possível através de cálculos subjectivos que pode, enviesar a informação que se pretende".

Perante este argumento, pode concluir-se que 22% dos investimentos do Plano, o equivalente a 8,6 milhões de contos, têm natureza imaterial. Contudo, tanto pela realização de auditorias como pela leitura do relatório de execução do Plano se depreende que aquele raciocínio não está correcto. A título de exemplo, as verbas não desagregadas respeitantes a atribuição de incentivos ao sector privado (1 milhão de contos), habitação (570 000 contos), calamidades (530 000 contos), entre outros, são passíveis de localização e, obviamente, de desagregação espacial.

Em termos de orçamento inicial, o peso destas verbas em relação ao total atingia no PMP 1993/1996 24,2% (ver nota 95), tendo alcançado um peso de 21,2% em 1997 e 27,5% em 1998.

Quanto à sua execução, ficaram por desagregar em 1997 e 1998 22,1% e 22,6%, dos investimentos, respectivamente, enquanto que a média do PMP 1993/1996 foi de 24,2% (ver nota 96).

(ver documento original)

No quadro V.15 estão evidenciados os valores inicialmente previstos e os despendidos por ilha, bem como a componente financeira do Plano não desagregada espacialmente, sendo ainda de destacar a estrutura dos investimentos.

A impossibilidade em apurar a taxa de execução do Plano por ilha, deve-se à indisponibilidade das dotações revistas desagregadas espacialmente.

(ver documento original)

A estrutura global do Plano manteve-se semelhante à dos anos anteriores. A ilha de São Miguel continua a deter a grande representatividade das despesas do Plano, seguindo-se a componente não desagregada. Relativamente às restantes ilhas, que absorvem uma percentagem do Plano bastante inferior, o destaque vai novamente para a ilha Terceira.

(ver documento original)

Ocorreram, contudo, pequenas alterações estruturais, que se traduziram na diminuição do peso dos investimentos realizados em algumas ilhas, nomeadamente Santa Maria, São Miguel, Terceira, Pico e Faial, em detrimento de pequenos crescimentos ocorridos nas ilhas Graciosa, São Jorge, Flores e Corvo, bem como da componente dos investimentos não desagregados por ilha.

Efectivamente, ao analisar-se o crescimento real dos investimentos do Plano por ilha, entre 1997 e 1998, verifica-se um aumento muito significativo nas ilhas da Graciosa, Corvo, Flores e São Jorge, bem como na componente da despesa não desagregada, enquanto que nas ilhas de São Miguel e Faial o crescimento foi menos acentuado. Nas ilhas de Santa Maria, Terceira e Pico ocorreram decréscimos nos investimentos realizados.

(ver documento original)

A desagregação espacial dos investimentos per capita, durante o PMP 1993/1996 e 1997, constam do quadro V.17. Verifica-se que aquele investimento é na generalidade mais elevado nas ilhas que têm menos população, devido ao impacto provocado pelos investimentos financeiramente mais relevantes nelas realizado.

(ver documento original)

O investimento per capita da ilha do Corvo foi o mais elevado durante o período de 1993/1996 e 1997. As obras de construção e, posteriormente, de reconstrução do Porto da Casa, a construção e depois a reparação do aeródromo, a construção do Quartel da AHBV e a construção da EB 1,2,3 Mouzinho da Silveira, foram os investimentos que maior importância financeira tiveram no período em referência.

Na ilha das Flores, das acções realizadas em 1993-1996 e 1997 destacam-se a construção e reparação do Porto das Lajes; a construção do aeródromo; a construção do Quartel da AHBV de Santa Cruz das Flores; o Sistema Electroprodutor das Flores e, ainda, a reconstrução de pontes.

Na ilha de Santa Maria os investimentos de maior relevância financeira durante o período 1993/1996 foram a construção do Centro de Saúde de Vila do Porto e a reabilitação de estradas regionais. Em 1997 o grande destaque vai para o reforço do Molhe do Porto de Vila do Porto e para a reparação de portos de pesca.

Na ilha do Pico predominam no PMP 1993/1996, a construção do Hospital de São Roque, a construção da Escola Secundária Geral e Básica da Madalena e a concessão de incentivos às empresas conserveiras. Em 1997 a modernização das pescas constituiu a grande prioridade financeira na ilha do Pico, destacando-se também a construção de ESG/B Cardeal Costa Nunes, a pavimentação de diversos troços da ER - Pico - 1.ª fase e a execução das redes eléctricas e pavimentação dos terraplenos no Porto de São Roque.

Em 1997 o Faial passou a ser a terceira ilha em que o investimento per capita é mais elevado. As obras realizadas no Porto da Horta, nomeadamente na construção dos pavimentos dos cais comerciais e de pescas e a construção do parque de contentores, bem como a pavimentação da ER do Faial - 1.ª fase, constituíram as acções de maior relevância financeira.

Os investimentos predominantes, a nível de ilha, recaem, em termos sectoriais, na "Agricultura", nos "Transportes e comunicações", nas "Calamidades", no "Turismo" e na "Educação". Destaca-se o elevado número de sectores com um peso muito reduzido ou mesmo nulo em relação ao total investido em cada ilha. Estes são, em geral, os sectores da "Indústria e artesanato", do "Comércio", dos "Equipamentos públicos", dos "Transportes aéreos", da "Energia", do "Emprego, juventude e formação profissional", da "Segurança social", da "Protecção civil", do "Ambiente", do "Desporto" e da "Gestão pública e institucional".

Existem ainda sectores em que a totalidade do investimento realizado não se encontra desagregado por ilha. São eles os sectores do "Apoio ao investimento privado", da "Ciência e tecnologia" e da "Comunicação social", bem como os programas de "Cooperação externa" e de "Planeamento, finanças e estatística", que integram o sector "Gestão pública institucional".

Considerando a totalidade das acções realizadas durante o ano de 1998, foram seleccionadas as que apresentaram investimentos iguais ou superiores a 200 000 contos, identificando-se no quadro V.18 a entidade executora, o programa e projecto a que pertencem, o número e designação das acções, a localização do investimento e o montante despendido.

Das 402 acções que apresentaram execução financeira em 1998, 48 tiveram um investimento superior a 200 000 contos, o que corresponde a 11,9% do total das acções realizadas.

O investimento realizado nestas 48 acções ascendeu a 22 543 940 contos, o equivalente a 59,3% do total despendido em investimentos do Plano.

(ver documento original)

(nota 94) Tal como foi referido no ponto 4.1. deste capítulo, os valores considerados para a realização da análise ao Plano de Investimentos segundo a perspectiva espacial, são os apresentados no relatório anual de execução do Plano, que considera os valores autorizados para pagamento e não os efectivamente pagos.

(nota 95) Em termos previsionais, a não desagregação espacial dos investimentos do Plano correspondia em 1993 a 28% do total, em 1994 a 22,2%, em 1995 a 20,7% e em 1996 a 25,9%.

(nota 96) Em termos de execução, o peso dos investimentos não desagregados por ilha em relação ao total foi de 16,8% em 1993, 22,2% em 1994, 20,7% em 1995 e 25,9% em 1996.

6 - Análise dos desvios ocorridos

O relatório anual de execução do Plano faz referências muito sumárias à execução física dos investimentos do Plano, considerando-se imprescindível um relato mais desenvolvido sobre os trabalhos previstos e realizados e o grau de conclusão dos investimentos. Esta dificuldade deverá ser suprida pela apresentação de relatórios de execução mais desenvolvidos, nomeadamente tendo em consideração os indicadores físicos, complementarmente, uma das preocupações deste Tribunal tem sido a realização de auditorias a projectos integrados no Plano.

Nos quadros V.7, V.10 e V.14 do presente capítulo, foram apresentados os desvios apurados entre a execução do Plano e o orçamento revisto, segundo as perspectivas orgânica, económica e sectorial, verificando-se o seguinte:

Foi na SRAPA que ocorreu o maior desvio entre as verbas despendidas e as orçamentadas, que atingiu os - 1 034 417 contos, seguindo-se a SRHE com um desvio de - 916 621 contos. A PGR e a SRPFP foram os departamentos que obtiveram desvios menores, atingindo os - 129 144 contos e os - 157 339 contos, respectivamente;

O desvio ocorrido nas "Despesas de capital" foi superior ao verificado no agrupamento económico "Despesas correntes", destacando-se as "Outras despesas de capital" com - 1 666 923 contos, e as "Transferências de capital" com - 875 581 contos. Os desvios menos significativos ocorreram nas rubricas "Despesas com o pessoal", "Encargos correntes da dívida", "Aquisição de bens e serviços correntes" e "Activos financeiros";

O vector estratégico que alcançou o maior desvio foi a "Valorização dos recursos humanos e da qualidade de vida" com - 1 213 446 contos, seguindo-se o "Fortalecimento e diversificação do sistema produtivo" com - 1 009 222 contos. Ao nível dos programas o destaque vai para a "Habitação" com um desvio de - 303 085 contos e para o "Fomento agrícola" com - 258 951 contos. Nos Programas "Desenvolvimento do Sistema de Saúde" e "Apoio a Instituições de Solidariedade Social" as verbas previstas foram totalmente executadas, não existindo por isso desvios.

A existência de desvios muitos elevados na execução do Plano está associada à falta de rigor financeiro na programação aprovada para algumas acções.

Em termos orçamentais, o Plano para 1998 sofreu alterações, que se traduziram na introdução de um projecto e de 25 acções num montante global de 2 076 745 contos, tendo sido ainda retiradas ao Plano 49 acções num valor de 1 110 350 contos. Ocorreram ainda, ao nível departamental, diversas transferências de verbas entre projectos de alguns programas, correspondendo em termos financeiros a diminuições da ordem dos 7 871 073 contos e a aumentos de 6 938 679 contos.

Quanto à realização (ver nota 97) do Plano, não obstante o índice de execução ser elevado, 91%, verifica-se que 18 acções previstas não tiveram qualquer execução.

(ver documento original)

No quadro V.20 identificam-se as acções do Plano de 1998 que não tiveram qualquer realização financeira, não tendo sido apresentado no relatório anual de execução, bem como na Conta da Região daquele ano, qualquer justificação para o ocorrido.

Por este facto, solicitaram-se esclarecimentos sobre as razões que levaram à não realização das referidas acções, tendo sido referido que "As acções referenciadas pelo Tribunal de Contas sem execução financeira constituem, na sua esmagadora maioria, vertentes da execução da programação com uma expressão financeira residual que não põe em causa o desenvolvimento normal da execução do Plano Regional.

Em termos financeiros, a despesa associada a estas acções representam apenas 0,7% da dotação revista do Plano para 1998. Salvo o caso do porto de Pipas, Terceira, obra oportunamente lançada, as restantes 17 acções tinham uma programação média inferior a 10 000 contos, o que também traduz de forma eloquente a fraca expressão destas acções no contexto da execução do Plano para 1998".

Independentemente do volume financeiro ser ou não de pequena monta, importa conhecer as razões que levaram à não realização de determinadas acções. O que se questiona é o princípio da inscrição de acções aquando da aprovação do Plano e no relatório de execução nada se dizer que justifique a decisão tomada.

(ver documento original)

Tendo em consideração as taxas de execução do Plano de 1998, verifica-se o seguinte:

(ver documento original)

As acções que obtiveram índices de execução inferiores a 50%, estão identificadas no quadro V.22, tendo-se procedido também à solicitação de esclarecimentos sobre o grau de realização e conclusão destas acções, bem como as razões subjacentes à baixa execução financeira das mesmas, tendo sido referido que "As 24 acções do Plano para 1998 que tiveram uma execução inferior a 50%, representam obviamente uma parcela diminuta em relação às 440 previstas. O desvio financeiro destas acções em relação à programação prevista é inferior a 0,9% da dotação deste Plano.

Em qualquer instrumento de planeamento, muito mais o Plano Regional, com uma complexidade, multidisciplinariedade e volume financeiro próprios, é improvável ou mesmo impossível que, pontualmente, uma outra pequena componente não tenha um menor índice de realização. Aliás, pela experiência e acompanhamento de outros planos deste tipo, haveria a dúvida sobre a credibilidade de dados que reflectissem um universo de taxas de realização elevadas, sem qualquer excepção, em todas as parcelas de um plano desta natureza.

A concretização material e financeira do Plano depende da reunião de um conjunto complexo de condições, as quais, por vezes, não dependem somente da vontade das respectivas entidades executoras. Por outro lado, acresce o facto que a execução deste Plano para 1998 compreender uma situação anormal, o sismo de Julho, a qual motivou a mobilização de esforços e recursos, para atender de forma eficaz e célere às necessidades decorrentes desta situação de calamidade.

Haverá ainda a referir neste ponto, servindo também para o quesito precedente, que a legislação aplicável refere que os Planos Anuais terão que conter elementos que explicitem os projectos que compõem os diferentes programas. Por outro lado, ao nível da execução, refere unicamente que os relatórios de execução dos planos regionais, intercalares e finais, se analisa a respectiva execução financeira e material dos programas e projectos. Nesta perspectiva, a apresentação da execução do Plano para 1998 poderia apenas evidenciar os aspectos relativos a um nível de desagregação menor da programação (programa/projecto), havendo nesse caso apenas lugar à demonstração efectiva de elevadas taxas de execução que, de facto, e sem qualquer dúvida, este Plano para 1998 teve. Porém, tendo em atenção aspectos que se prendem com critérios de eficiência e também de transparência, na actual legislatura os relatórios de execução dos planos anuais têm vindo a evidenciar a execução ao nível mais desagregado possível de toda a programação prevista".

Conforme expresso nos Planos Anuais aprovados pela ALR, os programas/projectos compreendem acções que, aliás, definem o respectivo conteúdo. Nesta perspectiva e para dar seguimento ao aprovado, também o relatório de execução deverá explicitar as respectivas realizações. Para o demais remete-se para a anterior questão colocada ao Governo Regional.

(ver documento original)

(nota 97) Os valores considerados para a realização da análise dos desvios ocorridos, são os apresentados no relatório anual de execução do Plano, que considera os valores autorizados para pagamento e não os efectivamente pagos.

7 - Síntese dos resultados da auditoria realizada ao Programa 11 - "Sistemas de Incentivos"

De acordo com o despacho do juiz-conselheiro da SRTCA, exarado na informação n.º 2/99, de 26 de Outubro, foi autorizada a realização de uma auditoria ao Programa "11 - Sistemas de Incentivos" do Plano de Investimentos da Região, relativo ao ano económico de 1998.

A auditoria realizada configurou-se numa auditoria de programa, com o exame e verificação das despesas processadas no âmbito do Programa "11 - Sistemas de Incentivos", com o objectivo de conhecer o seu conteúdo e confrontá-lo com o exposto no Plano Anual de Investimentos e no respectivo relatório anual de execução, permitindo ainda a realização de uma auditoria horizontal, designadamente na parte respeitante às transferências de verbas efectuadas pela SRE à Câmara de Comércio e Indústria dos Açores (CCIA), para financiamento do Subsistema de Apoio à Actividade Local dos Açores - SIRALA, tendo sido efectuado o seu acompanhamento junto da SRE, bem como junto da Câmara de Comércio e Indústria de Ponta Delgada (CCIPD) e da Câmara de Comércio e Indústria de Angra do Heroísmo (CCAH).

A referida auditoria deu origem à execução do relatório A-16/99, aprovado em Sessão de 24 de Fevereiro de 2000, apresentando-se de seguida uma síntese dos resultados obtidos, nomeadamente as conclusões extraídas, bem como a observação geral e as recomendações efectuadas pela SRTCA, após ter sido dado cumprimento ao princípio do contraditório, nos termos do previsto nos artigos 13.º e 87.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

As conclusões efectuadas no âmbito da auditoria foram as seguintes:

A execução do Programa "11 - Sistemas de Incentivos" do Plano de Investimentos da Região, é da responsabilidade da SRE, mais precisamente do GPGI, que constitui um órgão de apoio técnico àquele departamento governamental, dirigido por um director de serviços, directamente dependente do Secretário Regional;

O GPGI que está estruturado em duas divisões, exerce amplas competências no âmbito dos Sistemas de Incentivos e Programas relacionados com o comércio e com a indústria, quer sejam de iniciativa regional, nacional ou comunitária;

Os Sistemas de Incentivo e os Programas que se encontram na área de actuação do GPGI são vários, exercendo aquele Gabinete competências ao nível da gestão dos principais Sistemas de Incentivos e Programas em vigor, ao nível do acompanhamento de candidaturas e projectos em curso apresentados ao abrigo de sistemas de apoio entretanto extintos, como ainda, ao nível da execução e do financiamento de Sistemas de Incentivos e Programas cuja gestão está atribuída a outras entidades;

De uma forma geral as despesas processadas em 1998 no âmbito do Programa 11, estavam devidamente justificadas e fundamentadas em termos legais, pese embora a verificação pontual de alguma carência de fundamento legal e ou justificação para o processamento de algumas despesas, as quais se encontram devidamente assinaladas no relatório A-16/99;

Do total das despesas processadas no Programa 11, 96,3% estão directamente relacionadas com o pagamento de incentivos financeiros de sistemas e programas que se encontram na área de atribuição do GPGI, enquanto que os restantes 3,7% dizem respeito a despesas não directamente ligadas ao pagamento dos incentivos;

Não foi possível efectuar uma apreciação genérica aos subsídios concedidos no âmbito dos sistemas de incentivos e programas que se encontram na área de actuação do GPGI, por falta de informação, originada quer pela ausência de base de dados informatizada dos elementos relativos aos processos aprovados no âmbito de sistemas de incentivos transitados do ex-IIPA, quer pelo facto de existirem processos apreendidos pelo Ministério Público;

Cerca de 0,5% dos subsídios totais processados não foram imputados a qualquer ilha e concelho da Região [92,8% dos subsídios processados no âmbito do Sistema de Incentivos Financeiros (SIF) e 25,1% dos subsídios processados no âmbito do PROCOM], tendo-se verificado que 67,1% dos incentivos processados dizem respeito a processos da ilha de São Miguel, 16,4% da ilha Terceira, 5,7% da ilha da Graciosa e 5,1% da ilha do Pico;

A ilha de São Miguel foi a que apresentou a percentagem mais elevada de processamento em todos os sistemas de incentivos e programas, exceptuando-se os processamentos provenientes do Sistema de Apoio Financeiro aos Comerciantes das Zonas Rurais, que foram mais elevados na ilha de Santa Maria;

Na rubrica "09.06.01 - Activos financeiros - Empréstimos a médio e a longo prazos - Outros sectores" foi inicialmente apurado um valor de despesa processada superior ao valor da dotação orçamental revista, em cerca de 3870 contos, tendo-se referido que tinham sido realizadas e processadas despesas sem cabimento orçamental. Após os esclarecimentos prestados pela SRE e respectiva informação adicional, verificou-se que o valor global do processamento líquido foi menor, não ultrapassando o valor da dotação orçamental revista, pelo que se procedeu de imediato à correcção do valor processado e respectiva análise;

O valor global da despesa processada em 1998 que não chegou a ser autorizado e pago até ao final do ano, incluindo o período complementar para o pagamento das despesas, não obstante possuir cabimento orçamental, foi de 172 contos, desconhecendo-se as razões subjacentes ao não pagamento de tais despesas;

Durante o ano de 1998 o processamento líquido das despesas relativas ao Programa 11 foi de 1 074 967 contos, das quais foram pagas até ao final do ano, incluindo o período complementar para pagamento das despesas, 1 074 795 contos, ficando por pagar 172 contos, valor que constitui dívida administrativa;

No que concerne à especificação do conteúdo do Programa 11, bem como dos montantes previstos, o Plano Anual de Investimentos da Região para 1998, não possui qualquer desagregação espacial, nem qualquer especificidade por Sistema de Incentivos e Programas;

No que concerne à execução física e financeira do Programa 11, o relatório anual de execução do Plano para 1998 contém uma informação muito reduzida, apresentando também pouca especificidade;

Foi apurada uma divergência de cerca de 20 810 contos entre o valor constante do volume I da Conta da Região para 1998 e anexo, sobre os subsídios concedidos e pagos em 1998 pelo GPGI e o contabilizado no volume II da Conta da Região para 1998 na rubrica "08.01.02 - Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Empresas privadas";

Comparando os subsídios atribuídos e pagos em 1998, conforme o disposto no volume I da Conta da Região e anexo, com os valores processados pela SRE na rubrica de classificação económica "08.01.02 - Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Empresas privadas" e "09.06.03 - Activos financeiros - Empréstimos a médio e a longo prazos - Outros sectores", verificou-se o seguinte:

Foram apenas referenciados no anexo à Conta da Região para 1998, os subsídios pagos concedidos no âmbito do SIRAPA, encontrando-se omissos os subsídios pagos, atribuídos no âmbito de outros Sistemas de Incentivos e Programas;

Foi apurada uma diferença de 8305 contos na rubrica "08.01.02 -Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Empresas privadas" (empréstimos não reembolsáveis) e uma diferença de 2857 contos na rubrica "09.06.03 - Activos financeiros - Empréstimos a médio e a longo prazos - Outros sectores" (subsídios reembolsáveis). Segundo a explicação avançada pela SRE, a diferença ocorrida na rubrica 09.06.03 diz respeito à reposição do subsídio atribuído ao processo 950029;

A última transferência de verba processada em 1998 foi de 50 000 contos, inferior portanto aos 100 000 contos estipulados no n.º 2 da clausula 4.ª e no n.º 1 da clausula 5.ª do Protocolo celebrado entre a SRE e a CCIA, em Setembro de 1997. Este facto prende-se com questões de ordem orçamental. Efectivamente a dotação revista da rubrica 08.03.01 que ascende a 550 000 contos, ao ser utilizada, impossibilita o cumprimento do disposto no referido Protocolo;

O prazo médio para a realização do processamento das transferências de verba foi, em 1998, de 17 dias, considerando para o efeito o tempo que medeia desde o envio do ofício da CCIA para a SRE, passando pela remessa do ofício da DREPA a propor a transferência de verba, até à realização do processamento. Esta média está fortemente influenciada pela demora ocorrida nos processamentos efectuados nos meses de Verão, nomeadamente a ocorrida numa transferência solicitada no mês de Agosto, que só foi processada no mês de Outubro. Não considerando este processamento, a média calculada baixa para aproximadamente 8 dias;

A insuficiente dotação orçamental da rubrica 08.03.01 do Programa 11, através da qual a SRE procede ao financiamento do SIRALA, com a transferência de verbas para a CCIA, acarretou nomeadamente:

Não cabimentação da totalidade dos apoios aprovados em Conselho de Governo;

Não satisfação dos promotores que concorreram ao SIRALA;

Redução de eventuais transferências comunitárias derivadas da aplicação dos apoios devidos aos promotores com investimentos realizados;

Atrasos no desenvolvimento da Região nos sectores em que a iniciativa privada era concorrente.

A SRE não dispõe de uma "Conta-corrente" em que possa, a qualquer momento, informar sobre o ponto da situação das transferências (pagamentos/acumulado), limitando-se a processar as folhas de pagamento quando a DREPA informa para tal e enviá-las ao Tesouro, que, por sua vez, transfere o dinheiro para a CCIA;

Atendendo a que o SIRALA tem a gestão a cargo da CCIA (conforme Protocolo assinado entre a CCIA e o Governo Regional), e sendo o Governo Regional responsável pela respectiva cobertura financeira, deverá o mesmo proceder em conformidade, dando assim, cumprimento ao Protocolo assinado.

Tendo em consideração as conclusões acima referidas e as respostas apresentadas pela entidade auditada, foi efectuada a seguinte observação geral:

O exame e verificação das despesas processadas no âmbito do Programa "11 - Sistemas de Incentivos", permitiu a concretização dos dois objectivos propostos, fundamentalmente:

Conhecer o seu conteúdo e confrontá-lo com o exposto no Plano Anual de Investimentos da Região para 1998 e no respectivo relatório anual de execução do Plano;

Realizar uma auditoria horizontal na parte respeitante às transferências de verbas efectuadas pela SRE à CCIA para financiamento do SIRALA, através do seu exame quer junto da SRE, quer junto da CCIA.

Paralelamente à concretização destes dois objectivos, a auditoria realizada permitiu ainda um exame ao processo de execução orçamental das despesas, nomeadamente na parte relativa à verificação do cabimento orçamental e à verificação da legalidade.

A execução do Programa 11 decorreu sem grandes anomalias, pese embora a verificação de alguns aspectos legais e financeiros menos adequados, que devem ser corrigidos futuramente, tendo sido formuladas as recomendações que se seguem:

A intensificação e a pormenorização das informações relativas ao conteúdo do Programa 11, apresentadas no Plano Anual e respectivo relatório anual de execução, nomeadamente quanto à especificidade dos valores apresentados por Sistema de Incentivos e por ilha;

A cabimentação de todas as verbas relativas aos apoios aprovados em Conselho de Governo, dando assim cumprimento ao disposto no n.º 3, conjugado com o n.º 2 do artigo 16.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, revogado pelo n.º 4, conjugado com o n.º 3 do artigo 18.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro, bem como ao disposto no n.º 2 do artigo 22.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, aplicado à Região pelo DLR n.º 7/97/A, de 24 de Maio;

A adequada dotação orçamental do Programa do Plano Regional e da respectiva rubrica de classificação económica que financia anualmente o SIRALA;

O cumprimento do estipulado no Protocolo celebrado entre a SRE e a CCIA, quanto à cobertura financeira de todas as despesas apresentadas pela CCIA relativas ao pagamento dos incentivos devidos aos promotores;

A criação de uma "Conta-corrente" que possibilite conhecer, a qualquer momento, a situação relativa ao financiamento do SIRALA;

O cumprimento do estipulado no n.º 2 e no n.º 3 da cláusula 3.ª do Protocolo celebrado entre a SRE e a CCIA, designadamente no que se refere ao controlo interno efectuado pela SRE aos documentos enviados pela CCIA, comprovativos quer das verbas transferidas, quer da utilização destas verbas, na proporcionalidade de 60% da última transferência e a totalidade das restantes;

O cumprimento do estipulado no n.º 2 do artigo 16.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 4/84/A, de 16 de Janeiro, e pelo DLR n.º 17/87/A, de 13 de Novembro, revogado pelo n.º 2 do artigo 18.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro, bem como no artigo 22.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, aplicado à Região pelo DLR n.º 7/97/A, de 24 de Maio, designadamente no que se refere à conformidade legal da realização de despesas;

Um maior cuidado na sistematização das informações relativas aos subsídios atribuídos e pagos, que constam da Conta da Região, designadamente no que concerne ao seu valor e desagregação por Sistema de Incentivo;

A não realização e processamento de despesas, por dotações inscritas no Programa "11 - Sistemas de Incentivos", que não se encontrem directamente relacionadas com o pagamento de incentivos financeiros ou, em alternativa, criar um projecto que dê cobertura às despesas relacionadas com a gestão e publicidade dos sistemas de incentivos e outro para o pagamento efectivo dos incentivos aos promotores de projectos de investimentos;

A apresentação das razões subjacentes à constituição de dívida administrativa.

8 - Fiscalização concomitante

Em sede de fiscalização concomitante, foram iniciadas as auditorias aos seguintes projectos:

Empreitada de construção da variante à Estrada Regional n.º 1, 1.ª e 2.ª fases - lanço entre o nó de São Gonçalo e o Aeroporto, em Ponta Delgada (Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos) - o contrato de empreitada foi celebrado em 26 de Setembro de 1995, ainda ao abrigo do DL n.º 235/86, de 18 de Agosto, tendo a respectiva minuta sido visada em 14 de Julho do mesmo ano (processo 2687/95), enquanto que a consignação ocorreu em 19 de Outubro seguinte. O valor inicialmente previsto era de 1 749 037 414$. Até 1998 foram celebrados dois contratos adicionais, relativos a trabalhos a mais e a menos e a trabalhos complementares, que implicaram um aumento do valor da empreitada em 835 688 856$;

Empreitada de reabilitação do molhe principal do porto de Ponta Delgada (Junta Autónoma do Porto de Ponta Delgada) - o contrato de empreitada foi celebrado em 2 de Setembro de 1997, com o preço inicial de 1 078 001 961$, tendo sido visado em 4 de Agosto do mesmo ano (processo 2394/97). A consignação ocorreu em 28 de Setembro seguinte;

Construção do Hospital do Divino Espírito Santo - aquisição de equipamentos (Hospital de Ponta Delgada).

Em 1998 foram verificados 11 processos de aquisição de equipamento, sendo 7 em fiscalização concomitante e 4 em fiscalização prévia (processos n.os 1210/98, 1314/98, 1320/98 e 1329/98), o que envolve um volume financeiro de 1 160 110 256$.

Conforme resulta do que precede, o controlo financeiro destes projectos tem sido também efectuado em sede de fiscalização prévia, uma vez que têm vindo a ser submetidos a visto adicionais aos contratos de empreitada, bem como os contratos de aquisição de equipamentos hospitalares, em função do respectivo valor.

CAPÍTULO VI

Subsídios

1 - Enquadramento

No relatório e parecer sobre a Conta da RAA, cabe ao TC, na Região representado pela sua Secção Regional, apreciar a actividade financeira no ano a que a Conta reporta, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património.

É pois nestes termos que "os apoios concedidos directa e indirectamente [...], designadamente subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos, bonificações e garantias financeiras" deverão ser apreciados quanto à sua legalidade, economia, eficiência e eficácia no parecer sobre a conta, segundo a alínea h) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

Um subsídio entende sempre um objecto e uma fundamentação. O objecto é definido pelo fim a que se destina ou por um certo efeito que se deseja atingir orientando-se para o interesse público. A fundamentação pressupõe que os subsídios devem assentar numa base legal que discipline e organize a sua atribuição e garanta a sua eficácia.

É ignorando estes pressupostos que com certa frequência foram atribuídos subsídios cujo objectivo estava muitas vezes indefinido ou de forma muito vaga e ou com fundamentação duvidosa, baseada num regime jurídico disperso, pouco rigoroso e ausente em alguns casos.

Ainda, relativamente ao enquadramento legal são evocados correntemente artigos do EPARAA, das orgânicas das secretarias regionais, das portarias e dos despachos que publicam os apoios. Em qualquer destes casos, julga-se estar perante situações de fundamentação insuficiente, o que viola um dos pressupostos da atribuição dos subsídios.

No decurso de 1998, foram publicados em Jornal Oficial subsídios que não tiveram execução no decurso daquele ano, desconhecendo-se a sua situação efectiva.

A inscrição contabilística do subsídio, com designação do capítulo e divisão é omitida em algumas situações sendo a indicação da rubrica, por onde é processada, inexistente. Desta forma, não foi possível quantificar os apoios atribuídos sob a forma de "Subsídios" ou de "Transferências correntes" ou de "Capital". A indicação do programa e projecto confunde-as muitas vezes com a divisão sendo que raramente conste o projecto por onde fora atribuído.

Todavia é de realçar a apresentação quase uniforme dos subsídios atribuídos devido ao tratamento informático que lhe foi dado. Deixa-se o alerta para que na Conta para 1999 a listagem seja mais enriquecida com a informação complementar atrás referida.

A classificação dos subsídios atribuídos por sector de actividade dependeu por vezes mais da sua natureza do que da sua origem.

2 - Subsídios atribuídos

No quadro VI.1 discriminam-se, por Secretaria Regional e por departamento e ou serviço, os subsídios atribuídos:

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Na totalidade foram atribuídos 4493 apoios, sendo 4417 a fundo perdido e 76 reembolsáveis. Em termos médios, cada apoio atribuído a fundo perdido corresponde a 3152 contos e o reembolsável a 8795 contos.

A SREAS que tutela a educação, desporto, cultura, saúde, segurança social e emprego transferiu para diversas entidades 6 841 266 contos, correspondente a 46,8% do total, sendo a Direcção Regional da Saúde a principal responsável, 2 268 500 contos.

Os apoios atribuídos directamente pelos departamentos do Governo Regional totalizaram, em 1998, o montante de 11 093 milhões de escudos. Os atribuídos pelos FSA ascenderam a 3500 milhões de escudos.

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Os subsídios não reembolsáveis, no montante de 13 924 contos foram distribuídos da seguinte forma:

Departamentos governamentais - 10 501 contos;

Fundos e serviços autónomos - 3423 contos.

Da observação do quadro VI.2 e do gráfico VI.1 pode-se concluir que os apoios financeiros atribuídos pela Administração Pública Regional atingiram quase os 14,6 milhões de contos, sendo 95,4% a fundo perdido e 4,6% reembolsáveis.

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No quadro VI.3 é indicada a distribuição dos apoios segundo a origem, nos anos de 1995 a 1998.

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Os subsídios reembolsáveis diminuíram em 1996 para aumentarem nos anos seguintes. Os atribuídos a fundo perdido cresceram até 1997 decrescendo no ano seguinte.

À semelhança dos anos anteriores a forma preferencial de concessão de subsídios é o não reembolsável notando-se, em 1998, uma tendência no sentido de a inverter, por via de uma redução na atribuição pelos FSA, - 51,4%.

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Analisando o gráfico VI.2 e o quadro VI.3 realça-se que os subsídios não reembolsáveis (NR) distribuídos pelos departamentos do Governo Regional (DGR) têm vindo a crescer ao invés dos concedidos pelos fundos e serviços autónomos (FSA).

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Embora a variação percentual nos subsídios atribuídos entre 1995 e 1998 seja positiva - 62,7% -, no último ano observou-se um decréscimo de 19% por via de um ligeiro crescimento ocorrido nos departamentos governamentais - 2,6% - e uma diminuição de 51,4% nos FSA.

Nos quadros VI.5 e VI.6 são indicados os subsídios por vectores económico e social e por áreas. Acresce o facto de ter sido criada uma divisão intitulada "Gestão pública institucional" que reflecte as transferências para a administração pública regional e local.

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A nível global registou-se uma diminuição face ao ano anterior de 19% originada por uma redução de 54,1% nos vectores económicos por compensação do crescimento de 30,1% nos vectores sociais. Em termos absolutos nota-se uma diminuição de 3 419 271 contos.

2.1 - Vector económico

Da leitura do quadro VI.5 constata-se que o sector do "Comércio, indústria e energia" foi o principal beneficiário tendo recebido 1 141 764 contos, menos 3 135 276 contos que no ano anterior, seguindo-se o dos "Transportes e comunicações" - 1 183 501 contos -, com uma variação de sinal idêntico - 1 139 893 contos.

A indisponibilidade de informação desagregada relativamente às verbas processadas pela CCIA, 550 000 contos, no âmbito do SIRALA, não permite aferir o montante de subsídios que foram canalizados para os agentes económicos privados, nomeadamente o impacto sectorial dos mesmos.

Em suma o único sector onde houve crescimento foi o do artesanato devido aos apoios dados aos artesãos para participação na EXPO 98 - 21 365 766$.

A análise sectorial que se desenvolve baseia-se nas listagens facultadas pelos diferentes serviços da Administração Pública Regional.

2.1.1 - Agricultura, pecuária e silvicultura

A forma de atribuição do subsídio adoptado, no sector, pelo Gabinete de Planeamento, Direcção Regional do Desenvolvimento Agrário (DRDA), Direcção Regional dos Recursos Florestais (DRRF), Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (IAMA) e Instituto Regional de Ordenamento Agrário (IROA) foi o de subsídio a fundo perdido. Assim, dos 708 396 contos atribuídos à agricultura, 237 039 contos tiveram como destino minorar os prejuízos decorrentes de condições climatéricas adversas, nomeadamente, repor o rendimento dos agricultores originado pela perda de colheitas nos temporais de Dezembro de 1996; o pagamento de ajudas à actividade agrícola; a importação de alimentos fibrosos e a reparação de caminhos rurais danificados pelas intempéries de 1996. Relativamente a esta última situação, foi concedido à Cooperativa Juventude Agrícola, C. R. L., para apoio nas despesas efectuadas no âmbito da recuperação de caminhos rurais no concelho da Povoação (Resolução 51/98, de 5 de Março), o montante de 55 685 contos.

Para o saneamento financeiro de explorações agrícolas, a DRDA e o Gabinete de Planeamento concederam 117 695 contos de ajudas. O auxílio ao funcionamento do sector cooperativo totalizou 84 500 contos.

No âmbito dos contratos de desenvolvimento com as juntas de freguesias foram transferidas, pelo IROA, DRRF e DRDA, comparticipações financeiras no montante total de 47 440 contos. Os contratos, celebrados ao abrigo do DLR n.º 6/95/A, de 28 de Abril, versam áreas tão diversas como o ambiente e recursos naturais, abastecimento de água às explorações agrícolas, educação e ensino, cultura e desporto, juventude e habitação.

Beneficiaram, ainda, de apoio, áreas como sanidade animal e vegetal, 84 219 contos, regularização do mercado de gado vivo, 15 200 contos e construção de infra-estruturas, 23 045 contos.

2.1.2 - Pescas

Os apoios concedidos pela Direcção Regional das Pescas alcançaram os 639 638 contos menos 508 048 contos que em 1997, sendo 92,7% a fundo perdido e os restantes reembolsáveis.

Ao abrigo do DRR n.º 13-A/97/A, de 21 de Julho (Decreto de Enquadramento do Orçamento Regional), concederam-se, a fundo perdido, 28 410 contos à warrantagem e 37 500 contos para apoio à gestão de uma cooperativa e duas associações de industriais.

Merecem especial relevo as transferências para o IFADAP, 449 535 contos relativos à comparticipação regional no âmbito do Regulamento (CE) n.º 3699/93, do Conselho, de 21 de Dezembro.

No apoio à aquisição de embarcações/remotorização foram aplicados 76 873 contos dos quais 46 521 contos assumiram exclusivamente a natureza de subsídios reembolsáveis, atribuídos ao abrigo da Portaria 40/84, de 12 de Março. Os restantes, na qualidade de não reembolsável, foram utilizados no financiamento de 60% do investimento realizado na aquisição de equipamento diverso.

À modernização e reconversão da frota pesqueira da Região afectaram-se 7327 contos, sob a forma de bonificação de juros enquadrados no DRR n.º 7/82/A, de 4 de Março.

Os subsídios canalizados para a agricultura e pesca tiveram as seguintes origens:

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A DRDA atribuiu 53% do total concedido no sector "Agricultura, pecuária e silvicultura" cabendo à Direcção Regional das Pescas a totalidade dos apoios distribuídos no sector das pescas.

2.1.3 - Artesanato

Ao sector do artesanato coube, em 1998, 27 998 contos, mais 34,5% que no ano anterior devido ao apoio financeiro, no montante de 21 366 contos, criado por Resolução 143/97, de 31 de Dezembro, destinado a promover a presença do artesanato açoriano na Exposição Internacional de Lisboa - EXPO 98. Este apoio revestiu a forma de subsídio reembolsável à taxa de juro zero.

No quadro VI.8 são apresentados apoios retirados das listagens constantes do "Anexo - Subsídios" da Conta da Região concedidos pelo FRA no montante de 21 366 contos sem que os despachos de atribuição dos subsídios tenham sido publicados.

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Além da situação atrás relatada foram atribuídos apoios tendo por enquadramento legal apenas despachos emanados do SRE sem qualquer referência a legislação específica.

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No quadro VI.9 estão indicados os departamentos e ou serviços que atribuíram subsídios na área do artesanato em 1998.

2.1.4 - Comércio, indústria e energia

Este sector foi, à semelhança do ano anterior, o sector com maior peso na área dos sectores económicos. Assim, dos 1 043 746 contos não reembolsáveis, 266 111 contos destinaram-se ao comércio, 529 963 contos à indústria, 101 604 contos à energia e 244 087 contos à construção.

Do total atribuído no sector destacam-se os resultantes de transferências dos subsistemas de incentivo SIRAPA - Subsistema de Apoio à Actividade Produtiva dos Açores - 463 743 contos e o APER II - Apoio ao Saneamento Financeiro de Pequenas Empresas Regionais, Comerciais e Industriais - 159 104 contos. Ambos, são responsáveis por 54,5% dos apoios totais concedidos no sector - 1 141 763 contos.

Refira-se que as entidades responsáveis pelo processamento daqueles subsistemas são respectivamente o GPGI e o FRA.

2.1.4.1 - Comércio

O apoio à promoção de produtos considerados regionais no estrangeiro mereceu por parte da Direcção Regional de Comércio, Indústria e Energia - DRCIE - ajudas, no montante de 112 597 contos.

Foram atribuídos, em 1998, pela DRCIE subsídios publicados em Jornal Oficial de 1997 no montante de 9176 contos, referente à exportação para fora do território nacional de vários produtos regionais.

Relacionado, ainda, com a exportação foi concedida uma ajuda ao embarque para o continente e Madeira de vitelos machos criados em viteleiro pelo IAMA na importância de 11 508 contos.

Por intermédio do FRA concederam-se apoios ao saneamento financeiro das pequenas empresas comerciais e industriais, sob a forma de pagamento dos juros vincendos por crédito, no montante de 108 885 contos.

Tendo por finalidade atribuir um subsídio à comercialização de batata de consumo, devidamente certificada, com vista à sua exportação para o continente português e Madeira, a DRDA, no âmbito da Portaria 67/98, de 8 de Outubro, concedeu 39 875 contos.

2.1.4.2 - Indústria

Em 1998, atribuíram-se no subsector da indústria 529 962 contos repartidos por apoios concedidos no âmbito de subsistemas de incentivo, APER II e SIRAPA, às indústrias de lacticínios, racionalização do espaço produtivo e desenvolvimento industrial.

Da importância distribuída no âmbito do SIRAPA, cederam-se a título definitivo 185 264 contos e 50 108 contos a título reembolsável.

O subsídio não reembolsável atribuído, no âmbito da Portaria 19/98, de 12 de Junho, à indústria de lacticínios de São Miguel, Terceira e Faial, no montante de 200 087 contos, consistiu num apoio de $50 por litro de leite transformado por forma a comparticipar os custos de energia eléctrica inerentes à laboração entre 1 de Janeiro e 30 de Junho de 1998. Saliente-se o facto de nas listagens facultadas não virem indicados os diplomas de atribuição destes apoios.

Dos restantes, 34 503 contos foram atribuídos, pelo FRA, no apoio ao saneamento financeiro das pequenas empresas comerciais e industriais e 60 000 contos pela DRCIE, dos quais 30 000 contos para o FRA, no apoio aos estabelecimentos comerciais e industriais afectados pelos temporais de 1997 e os restantes para as zonas industriais de Santa Maria e Vila Franca do Campo em parcelas iguais.

2.1.4.3 - Construção

Este subsector recebeu apoios por via dos projectos candidatos ao subsistema SIRAPA, 228 371 contos, dos quais 47 909 contos são reembolsáveis, bem como ao saneamento financeiro de pequenas empresas comerciais e industriais - APER II, 15 715 contos.

2.1.4.4 - Energia

À semelhança do ano anterior, a DRCIE concedeu à EDA ajudas financeiras, no montante de 100 000 contos, 98,4%, para aproveitamento do potencial energético na ilha das Flores.

Os restantes, 1603 contos, tiveram como destino o serviço público e social, na área do apoio à electrificação de recintos desportivos (acordos de colaboração) e de iluminação pública no âmbito de contrato ARAAL com a Câmara Municipal de Angra do Heroísmo.

Não constam das listagens os diplomas de atribuição de verbas para a electrificação de recintos desportivos (acordos de colaboração).

No quadro VI.10 quantificam-se, por organismo, as verbas atribuídas como subsídios pelos diferentes sectores.

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2.1.5 - Turismo

De acordo com as listagens fornecidas, os apoios concedidos, em 1998, totalizaram 729 764 contos dos quais 442 303 contos, 60,6%, destinaram-se a candidaturas no âmbito dos sistemas de incentivo ao turismo e 146 080 contos para estruturas físicas de apoio.

Os apoios atribuídos sob a forma de incentivos foram ao abrigo dos DLR n.º 25/87/A, de 12 de Dezembro - Incentivos Financeiros ao Investimento Turístico, 22 376 contos, e n.º 8/96/A, de 14 de Junho - Sistema de Incentivos ao Turismo na Região Autónoma dos Açores (SITRAA), 419 927 contos. Refira-se que este último no seu art. 19.º revoga o primeiro.

Para a realização de despesas relativas a obras e aquisição de material ao serviço da divulgação turística distribuíram-se apoios, no montante de 126 080 contos, dos quais destacam-se 60 000 contos atribuídos no âmbito de contratos ARAAL e 57 950 contos relativos a acordos de cooperação técnico-financeiros com as juntas de freguesia.

Atribuição de 27 247 contos à Proturotel, S. A., pela compensação de défices de exploração do Hotel do Aeroporto, em Santa Maria, nos meses de Setembro a Dezembro de 1997 e de Janeiro a Abril de 1998.

Ao abrigo do DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro - diploma que aprova o Orçamento da RAA para o ano de 1998 e DRR n.º 1-B/98/A, de 12 de Fevereiro, os Secretários Regionais da Presidência para as Finanças e Planeamento e da Economia, em despacho conjunto, D/SRPFP/SER/98/3, de 28 de Julho, concederam-se à SITURFLOR - Sociedade de Investimentos Turísticos das Flores, S. A., 5000 contos a reembolsar até ao final de 1999, para fazer face aos encargos de exploração.

No apoio a acções de animação de carácter cultural, recreativo e desportivo com interesse para a animação turística, a Direcção Regional do Turismo atribuiu 106 734 contos e a PGR, 200 contos.

Foram concedidos diversos subsídios, no montante total de 140 766 contos, 19% do total, que tiveram por enquadramento legal despachos do Secretário Regional da Economia sem qualquer fundamentação legislativa própria.

Baseado no EPARAA, concedeu o Secretário Regional da Economia apoios às entidades beneficiárias, indicadas no quadro VI.11, para a participação em provas dos campeonatos das diversas modalidades na época 1997-1998, mediante a publicação em Jornal Oficial, de 10 de Março de 1998, das portarias respectivas. No entanto, pela leitura da listagem anexa à Conta da Região - Subsídios -, nada consta sobre a presente matéria. Assim, no preâmbulo que os acompanhavam referia o seguinte: "Manda o Governo da Região Autónoma dos Açores, pelo Secretário Regional da Economia, no uso dos poderes conferidos pela alínea o) do artigo 56.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, conceder ao [entidade beneficiada] a quantia de [montante atribuído] para apoiar [finalidade ou objecto], na época de 1997-1998.

A verba será processada pela dotação inscrita no capítulo 40, classificação económica 04.02.01, do Programa 7 - 'Desenvolvimento do Turismo', do Orçamento desta Secretaria Regional para o corrente ano."

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São indicados no quadro VI.12 os departamentos ou serviços atribuidores de subsídios, na área do turismo:

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2.1.6 - Transportes e comunicações

Para o sector dos transportes e comunicações foram canalizados 1 183 500 contos a fundo perdido destacando-se a cobertura dos custos derivados das obrigações de serviço público impostas à SATA Air Açores, E. P. - 700 000 contos -, apoio aos operadores de transportes colectivos - 206 164 contos - e o pagamento de serviço da dívida - 192 163 contos.

Ao abrigo da Resolução 86/96, a SATA Air Açores, E. P., recebeu um apoio de 700 000 contos, em sete tranches de 100 000 contos, destinados a assumir os custos sociais derivados do transporte aéreo de passageiros.

É de salientar que a SATA Air Açores, E. P., recebeu, ainda, a título de indemnização compensatória, 50 000 contos nos termos do despacho D/SRPFP/SRE/98/4.

Através da Resolução 92/98, de 14 de Maio, o FRT comparticipou em 6$ por litro de gasóleo consumido pelos concessionários de transporte colectivo regular de passageiros, perfazendo um total, em 1998, de 14 029 contos. Pela Resolução 91/98, de 14 de Maio, o mesmo fundo concedeu à Empresa de Navegação Madeirense, Lda., 130 073 contos, destinada a suportar os encargos com a operação de duas embarcações entre as ilhas do arquipélago. Ainda no apoio aos operadores foram concedidas verbas para aquisição de autocarros, 15 187 contos; à exploração de urbanas, 29 404 contos, e implementação de rádiotaxis, 17 471 contos.

As sociedades de operações portuárias de Ponta Delgada e Terceira, respectivamente, OPERPDL e OPERTERCEIRA receberam, em 1998, 115 113 contos e 77 050 contos nos termos da Resolução 33/96, de 7 de Março.

Foram concedidos apoios a diversas juntas de freguesia, na importância total de 3862 contos, para a construção de abrigos nos termos do Despacho Normativo 215/90, de 30 de Outubro. Este apoio não deveria ter sido atribuído com base naquele diploma, pois está condicionado ao acesso às "empresas concessionárias ou contratantes de exploração de carreiras regulares de transporte colectivo rodoviário de passageiros" e "os titulares de licenças para exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros".

À semelhança do ano anterior as juntas autónomas dos portos de Ponta Delgada e Horta processaram, às respectivas casas de pessoal, um apoio social ao abrigo do Estatuto de Pessoal das Administrações dos Portos - DL n.º 101/88, de 26 de Março - na importância de 3800 contos. Mais se refere que, não vem indicado o diploma de publicação dos respectivos apoios.

Concluída a análise a este sector apresentam-se, no quadro seguinte, os departamentos/serviços por onde foram atribuídos os subsídios:

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2.2 - Sectores sociais

O vector social registou, na globalidade, um aumento de 30,1% face ao ano anterior, resultado do aumento nos subsídios não reembolsáveis de 2 226 981 contos - 31,6% - e diminuição nos reembolsáveis, 72 600 contos, - 56,8%.

O sector da "Saúde e segurança social" recebeu quase o dobro do atribuído, em 1997, sendo o diferencial de 2 121 923 contos - 89,7%. Deste modo, o peso relativo dentro do vector passou de 33% para 48,4%.

Os sectores com maiores variações percentuais foram o da "Cultura" com um taxa positiva de 120% e o do "Ambiente" com uma negativa de 41,7%.

2.2.1 - Juventude, emprego e formação profissional

2.2.1.1 - Juventude

O subsector "Juventude" recebeu, na globalidade, como apoio 81 338 contos, destacando-se as acções "Programa de Incentivo ao Associativismo Juvenil - PIAJ", 29 728 contos e "Ocupação dos tempos livres de jovens", 24 189 contos. O restante seria repartido pela mobilidade e turismo juvenil, prevenção de toxicodependência, alcoolismo e tabagismo e deslocação de jovens à EXPO 98.

No âmbito do programa PIAJ, previsto no DLR n.º 23/97/A, de 8 de Novembro, foram apoiados planos de desenvolvimento, para as áreas de infra-estruturas, equipamentos, recursos humanos, relações internacionais, funcionamento, publicações, formação, documentação, informação ou assessoria jurídica.

No fomento à promoção de iniciativas de ocupação dos tempos livres dos jovens subsidiaram-se eventos como a Semana da Juventude, realização de festivais, espectáculos e conferências e apoio à edição de obras literárias ou fonográficas.

2.2.1.2 - Emprego e formação profissional

Os subsídios atribuídos quer pela DRJEFP quer GGFE ascenderam a 433 235 contos e destinaram-se ao Programa Ocupacional Social de Adultos - PROSA, 190 000 contos; ao Programa Formativo de Inserção de Jovens - PROFIJ, 117 631 contos e à formação profissional, 50 910 contos. Os restantes apoios repartiram-se pelas áreas de Iniciativas Locais de Criação de Empregos - ILEs, de programas de manutenção de emprego e do programa de integração de desempregados - INTEGRA.

Ao abrigo do DLR n.º 23/97/A, de 8 de Novembro, foram concedidos ao GGFE, 190 000 contos, para a execução do PROSA, criado nos termos da Resolução 29/97, de 13 de Março. Refira-se que o primeiro diploma estabelece "o regime de apoios a conceder pela Administração Regional Autónoma dos Açores, [...], às entidades ou indivíduos, [...] que pretendam realizar ou dinamizar actividades destinadas aos jovens ou promover iniciativas de ocupação dos tempos livres dos jovens". Uma vez que o apoio destinou-se a um programa social de ocupação de adultos, tal deveria ter sido atribuído ao abrigo das Resoluções n.º 42/98, de 19 de Fevereiro (revoga a Resolução 29/97, de 13 de Março), e n.º 71/98, de 26 de Março.

Os apoios atribuídos no âmbito do programa PROFIJ (ver nota 98) tiveram, na sua maioria, como destino os fundos escolares das diversas escolas da Região que ministram os 6.º e 9.º anos de escolaridade, 107 631 contos. O remanescente foi atribuído ao GGFE para execução do programa.

Na formação e ensino profissional foram concedidos 50 910 contos dos quais destacam-se 45 000 contos para a Escola Profissional das Capelas no apoio a acções de formação e realização de cursos profissionais.

A origem das ajudas financeiras concedidas a esta área é a que se visualiza no quadro VI.14:

(ver documento original)

(nota 98) Programa de formação inicial de jovens, com particular incidência nos níveis I e II (6.º e 9.º anos), a desenvolver em parceria com estabelecimentos de ensino ou formação públicos ou privados, no sistema de formação em alternância.

2.2.2 - Ambiente

O sector "Ambiente", em 1998, recebeu, a fundo perdido, da respectiva direcção regional, 58 825 contos, repartidos pela gestão de recursos - 49 025 contos -, protecção dos recursos hídricos - 4400 contos, formação e informação - 3900 contos e valorização e qualidade ambiental - 1500 contos.

Nos termos do DLR n.º 6/95/A, de 28 de Abril, transferiram-se no âmbito dos protocolos de cooperação técnica ou financeira, com as juntas de freguesia, um total de 46 616 contos repartidos entre protecção dos recursos hídricos - 4400 contos e gestão de recursos - 42 216 contos.

Os restantes apoios foram atribuídos ao abrigo do disposto na Lei 35/98, de 18 de Julho.

A origem destes subsídios foi a que consta do quadro VI.15:

(98) Programa de formação inicial de jovens, com particular incidência nos níveis I e II (6.º e 9.º anos), a desenvolver em parceria com estabelecimentos de ensino ou formação públicos ou privados, no sistema de formação em alternância.

2.2.3 - Educação e desporto

2.2.3.1 - Educação

No que respeita aos apoios atribuídos ao subsector da educação evidenciam-se os contratos com os estabelecimentos de ensino particulares e cooperativos e com academias de música, nas modalidades de Contrato de Associação e Contrato Simples, nos termos do Despacho Normativo 132/81, de 29 de Dezembro.

Nos contratos de associação, a efectuar com os estabelecimentos de ensino particular localizados em zonas onde não existam estabelecimentos de ensino oficial do mesmo nível, foram atribuídos 56 362 contos.

Nos contratos simples, aplicados aos estabelecimentos de ensino particular da Região considerados de interesse social e educacional nos ensinos pré-escolar, primário, preparatório e secundário, foram cedidos 108 347 contos.

Foram, ainda, atribuídos sob a forma de bolsas de estudo, 65 199 contos dos quais 46 997 contos correspondem a bolsas de estudo concedidas a alunos que frequentam as licenciaturas em ensino de Matemática, Física e Química, Física, Química e Geografia, cursos superiores nas áreas da educação artística: música e artes plásticas e educação especial. Os restantes, 18 201 contos, correspondem a bolsas de estudo dadas a animadores do primeiro ciclo - extensão educativa.

Das listagens facultadas deparam-se despachos e portarias de Secretarias Regionais, valendo como diplomas de enquadramento legal (vide a seguir o quadro VI.16).

(ver documento original)

2.2.3.2 - Desporto

Os auxílios financeiros concedidos a título não reembolsável ultrapassaram 1 milhão de contos. Realçam-se os apoios às actividades desportivas, às associações/clubes e às actividades no âmbito dos escalões de formação.

Desta forma, no apoio às actividades desportivas de âmbito local, regional e nacional concederam-se 514 668 contos distribuídos ao abrigo do DLR n.º 22/94/A, de 26 de Julho, e do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro.

Ainda ao abrigo destes diplomas e do DLR n.º 23/97/A, de 8 de Novembro, foram atribuídos apoios financeiros a associações e clubes desportivos, no montante de 255 112 contos e a actividades no âmbito dos escalões de formação.

A quase totalidade dos apoios dados na área do desporto, em 1998, tiveram como origem a Direcção Regional de Educação Física e Desportos e o FRFD.

Os subsídios concedidos pela Direcção Regional do Turismo e pela DRJEFP destinaram-se a apoiar, respectivamente, o Clube Naval de Santa Maria na realização de actividades náuticas e o Ginásio Corpore na participação no campeonato nacional de aeróbica desportiva.

Os subsídios atribuídos no âmbito da educação e desporto tiveram como origem os departamentos/serviços adiante discriminados (quadro VI.17).

(ver documento original)

2.2.4 - Habitação e urbanismo

Com o propósito de recuperar o parque habitacional e o realojamento de famílias residentes em habitações degradadas e de que não são proprietárias foram concedidos 545 049 contos a fundo perdido, ao abrigo dos DLR n.os 14/95/A, de 22 de Agosto, e 7/95/A, de 29 de Setembro.

Para a construção e aquisição de habitação própria transferiram-se 1 252 759 contos, distribuídos em apoios à aquisição de habitações para arrendamento social - 85 930 contos; comparticipação na construção e aquisição de moradias - 449 343 contos e na mão-de-obra a agregados em desequilíbrio sócio-económico - 717 486 contos.

(ver documento original)

O Serviço Regional de Protecção Civil atribuiu 21 145 contos, ao abrigo do EPARAA, dos quais, 17 900 contos, tiveram como destino a construção de dois heliportos e o restante na ajuda a diversas entidades.

2.2.5 - Património e actividades culturais

De acordo com a informação que consta das listagens recebidas, a globalidade dos subsídios pagos totaliza 572 360 contos conforme se pode observar no quadro VI.19:

(ver documento original)

Os apoios destinados à dinamização de actividades culturais repartiram-se por comparticipação a festas concelhias, festivais e congressos - 68 429 contos; deslocações de grupos inter-ilhas, ao continente e estrangeiro - 45 636 contos; actividades culturais dos Açores na Exposição Internacional de Lisboa de 1998 - 44 356 contos; realização de acções de formação para grupos e agentes culturais - 40 471 contos, entre outros.

Na defesa e valorização do património arquitectónico e cultural, despenderam-se 177 813 contos de apoios financeiros. Destes, 30 479 contos foram empregues no apoio à consolidação, restauro e conservação de imóveis classificados e correcção de dissonâncias arquitectónicas em edifícios classificados pelos DRR n.º 17/93/A, de 1 de Outubro, n.º 29/91/A, de 27 de Setembro, e n.º 73/88/A, de 25 de Novembro (classifica o núcleo urbano e zonas envolventes da vila de Santa Cruz da Graciosa); 30 000 contos na continuação do financiamento da obra de nova igreja de Santa Luzia e 18 500 contos na conservação e restauro do património das igrejas da Região.

Com a protecção e valorização de Angra, património mundial, foram subsidiados 23 projectos, num total de 14 982 contos, cujos beneficiários se encontram apenas indicados como "Particular(es)".

Para o apoio à edição de um disco compacto a Direcção Regional do Turismo concedeu ao Orfeão Edmundo Machado Oliveira 1 milhão de escudos.

Foram concedidos apoios no âmbito do EPARAA e da Lei 9/87, de 26 de Março - aprova a primeira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores - nos montantes respectivos de 10 900 contos e 2500 contos às sociedades Afonso de Chaves - Associação de Estudos Açorianos e Tauromáquica Progresso Terceirense.

No âmbito do DRR n.º 10/80/A, de 12 de Março - diploma que cria vários organismos no âmbito da Secretaria Regional de Educação e Cultura - o FRAC atribuiu a diversas entidades apoios financeiros no montante total de 84 095 contos. De referir que este diploma define as competências do fundo mas não o âmbito de atribuição dos apoios.

Igual conclusão se pode retirar do subsídio, de 500 contos, concedido, pela Direcção Regional da Cultura, nos termos do DRR n.º 11/98/A, de 5 de Maio - aprova a orgânica da SREAS.

Pela DRC foram atribuídos diversos subsídios, na importância global de 136 492 contos, ao abrigo de portarias emanadas daquela Direcção sem o respectivo enquadramento legal.

(ver documento original)

Os subsídios atribuídos, na sua totalidade a título não reembolsável, tiveram como principal origem a DRC, 79,9% e o FRAC, 14,7%.

2.2.6 - Saúde e segurança social

Este foi o sector que mais apoios teve em 1998, recebendo 4 487 389 contos - 30,7% do total de subsídios concedidos - sendo 1335 contos destinados ao Hospital de Ponta Delgada.

Os segundos maiores beneficiários terão sido as Santas Casas da Misericórdia com 713 159 contos destinados à aquisição de imóveis e ou viaturas, obras de reparação, ampliação ou remodelação e execução de vários projectos dos quais se destaca a luta contra a pobreza.

Para o auxílio a lares e infantários a Direcção Regional de Solidariedade e Segurança Social (DRSSS) e o Centro de Gestão Financeira da Segurança Social (CGFSS) distribuíram 472 785 contos.

As associações particulares de solidariedade social receberam do CGFSS, cerca de 458 906 contos, dos quais 157 950 contos para ALGECO (ver nota 99) e 116 352 contos para a KAIROS - Cooperativa de Incubação. Estes apoios foram atribuídos no âmbito dos DL n.º 276/78, de 6 de Setembro, n.º 246/90, de 27 de Julho, n.º 28/84, de 14 Agosto, e n.º 119/83, de 25 Fevereiro, aplicado à Região pelo DLR n.º 26/84/A, de 28 Agosto, e DLR n.º 28/92/A, de 20 de Novembro, e n.º 27/91/A de 20 Agosto, assim como do Despacho Normativo 54/91, de 19 Março.

À semelhança do que aconteceu na cultura, foram atribuídos apoios em portarias emanadas dos diferentes organismos mas que carecem do respectivo enquadramento legal.

Ao abrigo do EPARAA e do DRR n.º 10/80/A, de 12 de Março, foram concedidos, respectivamente, 2 250 600 contos e 91 contos. Estes diplomas definem as competências orgânicas de atribuição mas não o seu âmbito.

Foram atribuídos, com base em portarias emanadas do secretário regional, apoios sem o respectivo enquadramento legal das quais se discriminam a título de exemplo, alguns (vide a seguir o quadro VI.21).

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No quadro VI.22 são indicadas as origens dos subsídios atribuídos:

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(nota 99) Empresa de construção civil que opera na área dos prefabricados e que esteve envolvida na reconstrução do Faial, Pico e São Jorge no período pós-sismo de 9 de Julho de 1998.

2.2.7 - Ciência e tecnologia

Ao sector "Ciência e tecnologia" foram atribuídos 483 437 contos em subsídios não reembolsáveis, sensivelmente o dobro do ano anterior. As áreas da "Formação e divulgação científica e tecnológica" e "Investigação e desenvolvimento no sector das pescas", foram as mais favorecidas.

Assim, na "Formação e divulgação científica e tecnológica" a Universidade dos Açores, por via de diversos departamentos, a KAIROS e vários centros e clubes de informática ligados ao Projecto "Rede Sociedade de Informação" receberam respectivamente 28 145 contos, 7221 contos e 22 000 contos de um total de 74 452 contos.

Para a "Investigação e desenvolvimento no sector das pescas" concederam-se 91 933 contos à Universidade dos Açores sendo a única entidade a receber apoios na área. Ao Centro do IMAR, daquele estabelecimento de ensino superior, chegaram sob a forma de apoios financeiros, 44 313 contos, sendo 35 000 contos para aquisição do sistema "Miniline".

Efectuando, no sector, uma breve análise às entidades subsidiadas, a Universidade dos Açores - 274 022 contos; o INOVA - 52 164 contos; o Laboratório Regional de Engenharia Civil - 29 264 contos; e a KAIROS - 26 951 contos, foram as mais beneficiadas recebendo ao todo 382 401 contos, 79,1%.

À semelhança do referido no parecer da Conta para 1997, os subsídios atribuídos neste sector tiveram base legal no EPARAA e suporte no orçamento da PGR.

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2.2.8 - Comunicação social

Os subsídios para a comunicação social, no montante de 110 710 contos, foram concedidos ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 2 do DLR n.º 29-A/96/A, de 3 de Dezembro, e do capítulo III do DLR n.º 19/94/A, de 13 de Julho, e da Portaria 43/DRAC.

O apoio à difusão dos media, 85 913 contos, teve como objectivo comparticipar os custos de produção com a aquisição de papel de impressão, difusão, comunicações telefónicas e o acesso a fontes de informação.

Foram concedidos 20 000 contos à RTP/A para aquisição de feixes portáteis UCL, ao abrigo do DLR n.º 19/94/A, de 13 de Julho. Contudo, na alínea b) do artigo 4.º é referido que "não têm acesso ao sistema (de ajudas financeiras para modernização e expansão dos meios de comunicação social da RAA): [...] os órgãos de comunicação social cujo capital social seja maioritariamente detido pelo Estado, bem como os concessionários dos serviços públicos". Desta forma, o subsídio concedido não é legal nos termos do referido diploma.

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Os 2000 contos atribuídos pela DRC ao clube Asas do Atlântico dizem respeito à aquisição de equipamento de estúdio (Portaria 43/DRAC).

2.3 - Gestão pública institucional - Administração Regional e Local

Foram disponibilizados para a Administração Regional e Local apoios nos montantes de 264 894 contos para a cooperação com as autarquias locais e 35 000 contos para os serviços de apoio aos funcionários públicos.

Na cooperação financeira com as autarquias locais, os municípios beneficiaram de 157 644 contos para pagamento de bonificações de juros de empréstimos e às juntas de freguesia 107 250 contos para apoio, a fundo perdido, de acções de apetrechamento e construção de sedes das juntas.

As juntas de freguesias mais beneficiadas em transferências de verbas foram as dos concelhos de Angra do Heroísmo, 17 098 contos, Ponta Delgada, 15 900 contos, Horta, 12 545 contos e Lajes do Pico, 12 150 contos.

No serviço de apoio aos funcionários públicos a Cooperativa de Consumo dos Funcionários Públicos de Ponta Delgada e os Serviços Sociais dos Funcionários Públicos da Ilha Terceira receberam do Gabinete do Secretário Regional Adjunto da Presidência, no âmbito do DRR n.º 7/84/A, de 2 de Julho, respectivamente, 16 647 contos e 18 353 contos, para fazer face a despesas correntes e de pessoal.

Os subsídios concedidos à gestão pública institucional dividem-se em "Cooperação com as autarquias locais" e "Serviço de apoio aos funcionários públicos".

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2.4 - Contabilização em contas de gerência

Confrontando os valores dos subsídios atribuídos constantes na Conta da Região com os das contas de gerência dos respectivos organismos, verificam-se diferenças em algumas delas. Noutras não foi possível quantificar, nas contas de gerência, as rubricas por onde foram concedidos os apoios, em parte, devido ao facto de na Conta da Região os apoios financeiros concedidos não indicarem a rubrica por onde foram atribuídos, impossibilitando o seu agrupamento segundo a classificação económica.

Assim, na primeira situação encontram-se as contas de gerência, de 1998, dos seguintes fundos e serviços autónomos:

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Os valores constantes da coluna "Diferença" resultam da divergência entre os valores constantes nas rubricas da conta de gerência e a da Conta da Região.

O GGFE distribuiu vários apoios pelas rubricas 08.01.02 - "Empresas privadas", 9452,4 contos, 08.06.01 - "Empresas individuais", 12 252 contos, 09.06.03 - "Outros sectores", 6652,8 contos, e sem classificação, 36 337 contos. De referir que na publicação em Jornal Oficial não consta qualquer informação relativamente à rubrica por onde foram atribuídos.

Na conta de gerência daquele organismo, vem ainda referenciado nas rubricas 05.01.02 - "Empresas privadas", 31 714 742$ e 05.04.01 - "Empresas individuais", 13 379 875$ subsídios que se desconhece a sua inscrição na Conta da Região.

2.5 - Síntese dos resultados da auditoria ao Subsistema de Apoio à Actividade Local dos Açores (SIRALA)

2.5.1 - Fundamento e objectivos do exame

Em conformidade com o plano de actividades para o ano de 1999 e no seguimento do despacho do juiz-conselheiro, exarado na informação n.º 2/99, de 26 de Outubro, foi dada execução à auditoria "Apoios Concedidos no Âmbito do Subsistema de Incentivos à Actividade Local dos Açores - SIRALA".

A auditoria teve como objectivo genérico o exame de todo o processo relativo à atribuição de subsídios no âmbito do SIRALA, designadamente o cumprimento dos normativos legais, a conformidade, veracidade e consistência dos procedimentos utilizados e a verificação do sistema de controlo interno implantado, o seu grau de eficácia e segurança, nas vertentes legal, administrativa e financeira.

O SIRALA - Subsistema de Apoio à Actividade Local dos Açores - constitui uma modalidade de apoio às empresas regionais, consubstanciada no SIRAA - Sistema de Incentivos da Região Autónoma dos Açores -, criado pelo DLR n.º 2/95/A, de 20 de Fevereiro, e regulamentado pelo DRR n.º 13/95/A, de 28 de Julho, com as alterações introduzidas pelos DRR n.º 6/99/A, de 12 de Abril, e n.º 19/99/A, de 21 de Dezembro.

O SIRAA é um sistema de incentivos de âmbito regional, essencialmente vocacionado para apoiar iniciativas empresariais dimensionadas para os mercados local e regional, cujo objectivo consiste na consolidação da estrutura produtiva, no fortalecimento e modernização das empresas regionais e no fomento da criação de novas iniciativas, com vista à valorização dos recursos endógenos, à fixação das populações, à diversificação da estrutura da oferta de bens e serviços e à criação de empregos.

As conclusões efectuadas no âmbito da auditoria foram as seguintes:

A aplicação do SIRALA foi de forma geral positiva, tendo sido atingidos, de certa forma, os objectivos inicialmente propostos. Por ser um sistema de âmbito regional, com o envolvimento das câmaras municipais e da Câmara de Comércio e Indústria dos Açores, o SIRALA aproximou-se muito dos interesses e das necessidades dos empresários e da população em geral, trazendo efeitos benéficos não só para os promotores dos projectos, mas também para a Região, tanto pelo efeito multiplicador gerado pelo dinheiro injectado nesta economia, como também pelos postos de trabalho criados e pela melhoria generalizada que proporcionou ao sector empresarial da Região nas actividades abrangidas pelo SIRALA;

A aplicação do SIRALA trouxe inicialmente algumas dificuldades à CCIA, nomeadamente no que concerne às divergências de interpretação das normas de procedimentos e da legislação aplicável, bem como à carência de meios técnicos e humanos para a realização das análises técnico-económicas aos estudos de viabilidade;

A insuficiente dotação orçamental do programa e rubrica correspondente da SRE, departamento governamental responsável pelo financiamento do sistema de incentivos e, por conseguinte, da realização das transferências de verbas para a CCIA, acarretou nomeadamente;

Não cabimentação da totalidade dos apoios aprovados em Conselho de Governo;

Não satisfação dos promotores que concorreram ao Sistema de Incentivos;

Redução de eventuais transferências comunitárias derivadas da aplicação dos apoios devidos aos promotores com investimentos realizados;

Atrasos no desenvolvimento da Região nos sectores em que a iniciativa privada era concorrente;

A aplicação do SIRALA contém também alguns aspectos menos favoráveis, designadamente:

Um sistema de controlo interno de primeiro nível insuficiente e inadequado, bem como um quase inexistente sistema de controlo interno de segundo nível;

O processo de decisão dos projectos candidatos não é eficaz, levando em média um ano, o que se deve ao não cumprimento generalizado dos prazos legalmente definidos pelas diversas entidades intervenientes no processo, responsáveis pela execução das várias fases de tomada de decisão;

A reduzida fiabilidade de alguns estudos de viabilidade económica apresentados, devido sobretudo à sobrevalorização de alguns parâmetros, por forma a aumentarem a pontuação e a probabilidade de aprovação do projecto de investimento, bem como pela não identificação do responsável pela sua elaboração e acompanhamento da execução do mesmo;

A inexistência de pareceres de técnicos especialistas em matérias contempladas no projecto, designadamente em áreas como a construção civil e como o estudo comparativo do mercado existente e da empresa concorrente, conduzem à realização de uma análise técnico-económica dos projectos pouco rigorosa, não se encontrando devidamente salvaguardados os aspectos da economicidade dos dinheiros públicos utilizados e da igualdade e veracidade do incentivo financeiro atribuído;

O sistema de pagamento dos incentivos não é eficaz, levando em média um ano para serem pagos, o que se deve à falta de recursos financeiros disponíveis pela CCIA, para fazer face ao pagamento atempado dos incentivos;

Onerabilidade dos projectos, decorrentes dos atrasos da sua execução;

Desistência de alguns promotores, originada pela inoportunidade do investimento, quando decorrente de demoras na sua aprovação;

A conclusão de um projecto de investimento leva, em média, dois anos, devido às razões encontradas que justificam tal demora:

Os promotores, em geral, só iniciam a execução dos projectos após a celebração do contrato, por forma a assegurar o recebimento do incentivo;

Face à ineficácia do sistema de pagamento e atendendo à falta generalizada de recursos financeiros dos promotores para investir, a execução do investimento é faseada em função do pagamento dos incentivos;

O processo de fiscalização na fase de encerramento é ineficaz, levando em média três meses;

A SRE não dispõe de nenhuma "conta-corrente" em que possa, a qualquer momento, informar sobre o ponto da situação das transferências (pagamentos/acumulado), limitando-se a processar as folhas de pagamento quando a DREPA informa para tal e enviá-las ao Tesouro, que, por sua vez, transfere o dinheiro para a CCIA;

Atendendo a que o SIRALA tem a gestão a cargo da CCIA (conforme Protocolo assinado entre a CCIA e o Governo Regional), e sendo o Governo Regional responsável pela respectiva cobertura financeira, deverá o mesmo proceder em conformidade, dando assim, cumprimento ao Protocolo assinado;

Através do exame físico à execução dos projectos de investimento, que decorreu junto dos promotores dos projectos, verificou-se que o investimento encontrava-se realizado sem grandes desvios relativamente ao previsto, tendo surgido apenas dúvidas relativas a dois dos processos examinados, sobre os quais solicitaram-se informações adicionais às CCIPD e CCAH;

O futuro do SIRALA é actualmente desconhecido pela CCIA, que já projecta um SIRALA II, com algumas alterações e aperfeiçoamentos, mantendo porém a intenção de prosseguir com a sua gestão.

2.5.2 - Observações e recomendações

Tendo em consideração as conclusões referidas e as respostas apresentadas pelas entidades auditadas, efectuou-se a seguinte observação geral:

Foram detectados alguns aspectos menos favoráveis decorrentes da aplicação do SIRALA, que resultam do facto das entidades intervenientes quer no seu financiamento, quer na sua gestão, estarem a utilizar certos procedimentos menos adequados ou à margem das disposições legais existentes. Estes procedimentos urgem ser corrigidos e modificados durante a restante vigência deste Sistema de Incentivos, devendo ainda ser levados em consideração na aplicação futura de outro(s) sistema(s) de incentivo(s) na Região.

Estes aspectos menos favoráveis resultam basicamente, na falta de veracidade no valor dos incentivos financeiros atribuídos e, por conseguinte, na ausência de igualdade entre os candidatos ao Sistema, não se encontrando salvaguardado o aspecto da economicidade dos dinheiros públicos envolvidos. Face à ineficácia dos processos de decisão, financiamento, pagamento e fiscalização, a conclusão dos projectos de investimentos é demasiado morosa, levando à insatisfação dos promotores, à onerabilidade dos projectos, assim como a alguma inoportunidade do investimento realizado.

As entidades responsáveis pelo financiamento e pela gestão do SIRALA deverão proceder à modificação de alguns procedimentos adoptados e dar cumprimento às disposições legais existentes, por forma a serem supridos os aspectos acima referidos.

Nesta perspectiva, foram aprovadas as seguintes recomendações:

A cabimentação de todas as verbas relativas aos apoios aprovados em Conselho de Governo, dando assim cumprimento ao disposto no n.º 3, conjugado com o n.º 2 do artigo 16.º do DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, revogado pelo n.º 4, conjugado com o n.º 3 do artigo 18.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro, bem como ao disposto no n.º 2 do artigo 22.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, aplicado à Região pelo DLR n.º 7/97/A, de 24 de Maio;

A adequada dotação orçamental do Programa do Plano Regional e da respectiva rubrica de classificação económica que financia anualmente o SIRALA;

O cumprimento do estipulado no Protocolo celebrado entre a SRE e a CCIA, quanto à cobertura financeira de todas as despesas apresentadas pela CCIA relativas ao pagamento dos incentivos devidos aos promotores;

A criação de uma "conta-corrente" que possibilite conhecer, a qualquer momento, a situação relativa ao financiamento do SIRALA;

A intensificação e o aperfeiçoamento do sistema de controlo interno de primeiro nível e de segundo nível existentes, por forma a dar cumprimento às disposições legais vigentes sobre a matéria;

O cumprimento dos prazos legalmente definidos e impostos às diversas entidades intervenientes e responsáveis pelas execução das várias fases de tomada de decisão dos projectos candidatos a este subsistema de incentivos;

A exigibilidade de estudos de viabilidade económica apresentados pelos promotores mais fiáveis e mais adequados à realidade empresarial, bem como a identificação do responsável pela elaboração e acompanhamento da execução dos mesmos;

A solicitação, com a frequência considerada necessária, de pareceres a técnicos especialistas em matérias contempladas no projecto;

A maior celeridade aos processos de pagamento dos incentivos e de fiscalização dos projectos.

Relativamente a este capítulo, questionou-se a SRPFP sobre:

Em matéria de subsídios atribuídos, os montantes distribuídos correspondem a um gasto público considerável e requerem o maior dos rigores, de modo a evitarem-se efeitos, por vezes contrários dos pretendidos com a intervenção governamental.

A informação disponível cinge-se às relações enviadas pela SRPFP, no âmbito do anexo (subsídios) à Conta da RAA, em virtude das mesmas não mencionarem o programa, projecto e rubrica orçamental por onde foram processados os apoios.

Em matéria de subsídios os problemas mantêm-se quase inalterados pese embora a melhoria em alguns aspectos e perda de informação noutros, relativamente ao questionado e referido no parecer à Conta da Região para 1997, pelo que a seguir se enumeram as situações de forma resumida, que importa esclarecer:

A fundamentação dos subsídios deve assentar numa base legal que discipline e organize a sua atribuição e garanta a sua eficácia;

Relativamente ainda ao enquadramento legal, constitui prática corrente o uso sistemático do EPARAA, das competências dos secretários regionais e dos organismos governamentais, dos Programas do Plano Regional e das portarias e despachos que publicam os apoios;

O objecto do subsídio está muitas vezes indefinido, ou encontra-se de forma muito vaga;

Não indicação do programa, projecto e rubrica orçamental por onde os subsídios foram concedidos;

Incerteza quanto ao cumprimento do reembolso de subsídios reembolsáveis;

São vários os departamentos a atribuir subsídios para um mesmo sector quando, por questões de maior eficácia, deveria ser o departamento com responsabilidades na matéria a liderar todo o processo.

Ao que se obteve a seguinte resposta:

No âmbito da matéria dos subsídios, o Governo tem vindo a promover o seu necessário enquadramento legislativo, tendo sido publicado no decorrer de 1999, diversos diplomas disciplinadores da sua atribuição. Os esforços em termos de melhorias mais significativas continuar-se-ão a desenvolver e a aprofundar. Merece ser referido o trabalho já desenvolvido, e em curso de manutenção de uma base de dados sobre todos os subsídios reembolsáveis concedidos, em ordem, a assegurar uma mais eficiente gestão, designadamente, no que respeita ao seu tempestivo reembolso.

2.6 - Legislação publicada

Na sequência do respondido pelo Governo Regional, em anteriores pareceres tem-se verificado uma melhoria no cumprimento da sistemática recomendação deste Tribunal pela falta de legislação específica na atribuição de subsídios em várias áreas de intervenção.

Assim, apresentam-se listagens sobre as publicações em Jornais Oficiais, no ano de 1998 dos seguintes itens:

I - Legislação que regulamenta a atribuição de subsídios:

Decreto Legislativo Regional 5/98/A, de 11 de Março - regula as modalidades de apoios a conceder às associações de portadores de deficiência e às associações que exerçam actividade nos domínios da prevenção da deficiência, da reabilitação e da educação especial;

Decreto Legislativo Regional 15-A/98/A, de 25 de Setembro - estabelece os apoios a conceder aos sinistrados do sismo de 9 de Julho de 1998, que assolou as ilhas do Faial, Pico e São Jorge.

Decreto Regulamentar Regional 6/98/A, de 4 de Abril - aprova o Regulamento Geral do Sistema de Apoios a Actividades Culturais e o Regulamento Específico da Cooperação Técnica e Financeira para Aquisição, Beneficiação ou Construção de Sedes e Outras Instalações Culturais;

Decreto Regulamentar Regional 7/98/A, de 22 de Abril - aprova o Regulamento Geral do Sistema de Apoios a Actividades Destinadas aos Jovens e o Regulamento Específico da Cooperação Técnica e Financeira para Aquisição, Beneficiação ou Construção de Sedes e Outras Instalações das Associações Juvenis;

Resolução 42/98, de 19 de Fevereiro - define os objectivos do Programa Social da Ocupação de Adultos - PROSA. Revoga a Resolução 29/97, de 13 de Março, e os Despachos Normativos n.os 74/97, de 13 de Março, 80/97, de 13 de Abril, e 119/97, de 30 de Maio;

Resolução 54/98, de 12 de Março - aprova a candidatura no âmbito do sistema de apoio excepcional a conceder aos clubes desportivos da Região;

Resolução 57/98, de 26 de Março - adapta à Região o Programa Ocupacional Iniciativa Comunitária - Pequenas e Médias Empresas (ICPME);

Resolução 60/98, de 26 de Março - define a comparticipação a atribuir pelo GR às autarquias locais no âmbito do PEDRAA II, em consequência dos estragos provocados pelos temporais de 1997;

Resolução 63/98, de 26 de Março - subsidia, durante o 1.º semestre de 1998, o transporte marítimo de adubos para Região;

Resolução 73/98, de 2 de Abril - atribui compensação financeira à empresa ou consórcio de empresas que apresentar a solução técnico-funcional que melhor se adeque às realidades e necessidades do transporte marítimo de passageiros;

Resolução 75-B/98, de 2 de Abril - cria apoio excepcional e transitório aos beneficiários dos lotes e apoios à construção nos termos do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional 14/95/A, de 22 de Agosto;

Resolução 78/98, de 7 de Maio - define o calendário da elaboração e a programação financeira do Programa Específico de Desenvolvimento da Região Autónoma dos Açores - PEDRAA II;

Resolução 88/98, de 14 de Maio - autoriza a Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos a comparticipar a fundo perdido, até ao montante de 550 000$, a construção de instalações sanitárias em habitações higieno-sanitárias;

Resolução 91/98, de 14 de Maio - autoriza o Fundo Regional de Transportes a conceder à Empresa de Navegação Madeirense, Lda., uma comparticipação mensal, destinada a suportar os encargos com a operação de duas embarcações entre as ilhas do arquipélago;

Resolução 92/98, de 14 de Maio - autoriza o Fundo Regional de Transportes a comparticipar em 6$ por litro, o gasóleo consumido pelos concessionários de transporte colectivo regular de passageiros;

Resolução 95/98, de 14 de Maio - aprova candidatura no âmbito do sistema de apoio excepcional a conceder aos clubes desportivos da Região;

Resolução 114/98, de 4 de Junho - cria o Programa de Ocupação de Tempos Livres dos Jovens OTLJ-98, e aprova o seu regulamento;

Resolução 160/98, de 9 de Julho - subsidia, durante o 2.º semestre de 1998, os encargos relativos ao transporte marítimo de adubo para a Região Autónoma dos Açores;

Resolução 181/98, de 30 de Julho - cria o plano integrado de estágios, designados por ESTAGIAR;

Resolução 182/98, de 6 de Agosto - qualifica o território da Região Autónoma dos Açores como Zona de Potencial Desenvolvimento Turístico, para efeitos da aplicação do SIFIT III. Revoga a Resolução 57/95, de 11 de Maio;

Resolução 186/98, de 6 de Agosto - cria o Programa de Apoio à Inovação Tecnológica (PRAIT) definindo os seus objectivos;

Resolução 230-A/98, de 19 de Novembro - regulamenta o acesso às medidas excepcionais de apoio instituídas pelo Decreto Legislativo Regional 15-A/98/A, de 25 de Setembro (estabelece os apoios a conceder aos sinistrados do sismo de 9 de Julho de 1998, que assolou as ilhas do Faial, Pico e São Jorge);

Resolução 235/98, de 26 de Novembro - autoriza a atribuição de subsídios substitutivos aos desempregados ocupados no Programa PROSA;

Portaria 3/98, de 15 de Janeiro - cria o Sistema de Incentivos Financeiros à Promoção de Produtos Açorianos - SIFAPPA. Revoga a Portaria 56/92, de 1 de Outubro;

Portaria 4/98, de 29 de Janeiro - estabelece o regime de ajudas a conceder na área da modernização de culturas industriais, inserido na actividade "Incentivo à Modernização", que integra a acção denominada produção agrícola e pecuária, no âmbito da Medida Agricultura, do PEDRAA II;

Portaria 6/98, de 12 de Fevereiro - estabelece as normas de execução da ajuda à manutenção da cultura da vinha orientada para a produção de VQPRD, nas zonas de produção tradicional, no âmbito do POSEIMA. Revoga as Portarias 12/94, de 5 de Maio e 52/95, de 3 de Agosto;

Portaria 14/98, de 16 de Abril - aprova o regulamento de aplicação da actividade promocional dos produtos regionais, que integra a acção denominada "Transformação e Comercialização" no âmbito da Medida Agricultura do PEDRAA II. Revoga a Portaria 28/95, de 28 de Abril, e respectivas alterações;

Portaria 18/98, de 4 de Junho - Fixa o direito ao reembolso de despesas na área da saúde aos utentes do Serviço Regional de Saúde que se desloquem da sua ilha de residência;

Portaria 28/98, de 9 de Julho - estabelece o regime de ajudas à agricultura conduzida segundo métodos de produção biológica;

Portaria 29/98, de 9 de Julho - atribui uma comparticipação aos animais de espécies bovinas que sejam portadores de carcinomas malignos apresentados para abate;

Portaria 45-A/98, de 13 de Agosto - Atribui ajuda à comercialização de animais de espécie bovina;

Portaria 67/98, de 8 de Outubro - concede uma ajuda à comercialização de batata de consumo para fora da Região;

Portaria 69/98, de 8 de Outubro - aprova o regulamento de aplicação da actividade "Estrutura de transformação e comercialização". Revoga as Portarias 58/95, de 10 de Agosto, 10/96, de 29 de Fevereiro, 75/96, de 31 de Outubro, 37/97, de 30 de Maio e 75/97, de 25 de Setembro;

Portaria 73/98, de 5 de Novembro - atribui uma comparticipação financeira aos proprietários de bovinos portadores de carcinomas malignos;

Portaria 74/98, de 5 de Novembro - estabelece o regime de ajudas a conceder aos agricultores cujas pastagens foram afectadas pelas condições climatéricas menos favoráveis e sejam objecto de ressementeira no próximo ano;

Portaria 86/98, de 3 de Dezembro - aprova apoios à deslocação em assistência técnica às instituições do Serviço Regional de Saúde dos Açores;

Despacho Normativo 2/98, de 2 de Janeiro - fixa os valores máximos do custo do horário co-financiável, pelo Fundo Social Europeu, a praticar pelo Centro de Formação da Administração Pública dos Açores, relativamente aos formadores externos recrutados fora da Região;

Despacho Normativo 52/98, de 12 de Fevereiro - prorroga o prazo previsto no n.º 7 do Despacho Normativo 120/97, de 30 de Maio (cria um sistema de apoio financeiro aos comerciantes da freguesia da Ribeira Quente);

Despacho Normativo 68/98, de 5 de Março - cria uma bonificação das linhas de crédito e regulamenta o seu acesso por parte dos sinistrados dos temporais do ano de 1997;

Despacho Normativo 90/98, de 26 de Março - fixa a taxa de comparticipação financeira a conceder às acções promocionais previstas na Portaria 3/98, de 15 de Janeiro - SIFAPPA;

Despacho Normativo 141/98, de 14 de Maio - cria uma apoio financeiro aos comerciantes da freguesia da Ribeira Quente para a manutenção de um stock de emergência formado por produtos essenciais no período compreendido entre 1 de Maio e 31 de Dezembro de 1998;

Despacho Normativo 208/98, de 6 de Agosto - regulamenta o PROSA - Programa Social de Ocupação de Adultos;

Despacho Normativo 220/98, de 13 de Agosto - regulamenta o Plano de Estágios (ESTAGIAR);

Despacho Normativo 248/98, de 17 de Setembro - aprova as ajudas financeiras resultantes das medidas excepcionais de protecção fitossanitárias.

II - Alterações ou rectificações à regulamentação publicada versando matérias relacionadas com a atribuição de subsídios:

Decreto Legislativo Regional 8/98/A, de 13 de Abril - altera o DLR n.º 14/95/A, de 22 de Agosto (cria um programa de apoio à habitação a conceder pelo Governo Regional dos Açores);

Portaria 5/98, de 12 de Fevereiro - altera o n.º 1 do artigo 2.º da Portaria 71/92, de 3 de Dezembro (ajuda à comercialização de batata de semente);

Portaria 9/98, de 26 de Fevereiro - altera o período de candidatura ao prémio específico à manutenção do efectivo de vacas leiteiras no âmbito do POSEIMA, previsto no artigo 2.º da Portaria 24/93, de 3 de Junho, com a redacção dada pela Portaria 11/97, de 30 de Janeiro;

Portaria 12/98, de 26 de Março - altera os artigos 3.º e 7.º da Portaria 3/98, de 15 de Janeiro - SIFAPPA;

Portaria 17/98, de 14 de Maio - dá nova redacção ao artigo 6.º da Portaria 6/98, de 12 de Fevereiro;

Portaria 19/98, de 12 de Junho - altera os n.os 2 e 3 da Portaria 95/97, de 20 de Novembro (concede um apoio de $50 por litro de leite às indústrias de lacticínios de São Miguel, Terceira e Faial);

Portaria 70/98, de 22 de Outubro - actualiza os subsídios de invalidez e velhice atribuídos pelo Fundo Regional da Acção Social Escolar. Revoga a Portaria 24/97, de 17 de Abril;

Portaria 72/98, de 5 de Novembro - altera o n.º 1 do artigo 5.º da Portaria 45-A/98, de 13 de Agosto;

Resolução 64/98, de 26 de Março - altera os n.os 3 e 4 da Resolução 64/94, de 28 de Abril (comparticipa os encargos com a aquisição de combustíveis pelas Associações de Bombeiros Voluntários da Região).

Resolução 71/98, de 26 de Março - permite o prolongamento até ao limite de 18 meses dos acordos de ocupação celebrados ao abrigo do PROSA;

Resolução 222/98, de 5 de Novembro - procede à revisão de incentivos financeiros. Revoga a Resolução 137/98, de 25 de Junho;

Despacho Normativo 165/98, de 2 de Julho - altera o ponto 4 do Despacho Normativo 88/97, de 2 de Maio (determina os incentivos à fixação de pessoal docente na Região Autónoma dos Açores);

Declaração 7/98, de 12 de Março - rectifica a Portaria 6/98, de 12 de Fevereiro;

Declaração 10/98, de 9 de Abril - rectifica a Resolução 97/98, de 26 de Março, que adapta à Região o Programa Ocupacional Iniciativa Comunitária - Pequenas e Médias Empresas, ICPME;

Declaração 18/98, de 16 de Julho - rectifica a Resolução 114/98, de 4 de Julho, que cria o Programa de Ocupação dos Tempos Livres dos Jovens OTLJ-98 e o seu regulamento:

Declaração 39/98, de 5 de Novembro - rectifica a Portaria 45-A/98, de 13 de Agosto, que atribui uma ajuda à comercialização de animais da espécie bovina;

Declaração 40/98, de 5 de Novembro - rectifica a Portaria 67/98 que concede uma ajuda à comercialização de batata de consumo para fora da Região;

Declaração 43/98, de 17 de Dezembro - rectifica a Resolução 230-A/98, de 19 de Novembro, que regulamenta o acesso às medidas excepcionais de apoio instituídas pelo Decreto Legislativo Regional 15-A/98/A, de 25 de Setembro.

III - Resoluções autorizando transferências ou atribuição de apoios financeiros para diversas entidades.

Resolução 13/98, de 15 de Janeiro - atribui à SATA um subsídio de 180 000 000$ destinado a compensar os encargos especiais decorrentes do serviço público prestado;

Resolução 51/98, de 5 de Março - concede apoio financeiro na importância de 55 685 087$50 à Cooperativa Juventude Agrícola, C. R. L., destinado a apoiar as despesas efectuadas no âmbito da recuperação dos estragos provocados pelos temporais de Dezembro de 1996;

Resolução 68/98, de 26 de Março - atribui incentivo financeiro a um projecto de investimento privado no sector hoteleiro na ilha de São Jorge nomeadamente à SITURJORGENSE - Sociedade de Investimentos Turísticos de São Jorge, S. A., para remodelação e ampliação de Hotel Residencial São Jorge, dos quais 53 072 000$, a fundo perdido e 212 290 000$ com carácter de empréstimo sem juros pelo período de 15 anos com 3 de carência;

Resolução 90/98, de 14 de Maio - atribui à EDA - Electricidade dos Açores, S. A., um subsídio de 100 000 contos para financiamento de investimentos em curso na ilha das Flores;

Resolução 106/98, de 28 de Maio - autoriza a transferência para o IFADAP da importância de 139 400 000$ destinada ao pagamento da comparticipação da Região na aplicação do Programa de Erradicação da Brucelose Bovina;

Resolução 107/98, de 28 de Maio - autoriza a transferência para o IFADAP da importância de 266 000 000$ destinada ao pagamento das despesas com a atribuição das ajudas previstas nas Portarias 15/95, de 6 de Abril, 25/95, de 27 de Abril e 26/95, de 27 de Abril;

Resolução 112/98, de 28 de Maio - autoriza a transferência para o IFADAP da importância de 102 800 000$00 destinado ao pagamento da comparticipação regional o regime de extensificação da produção agrícola;

Resolução 113/98, de 28 de Maio - atribui à CCIA uma comparticipação financeira, no montante de 15 000 000$, destinada a fazer face às despesas com a elaboração de material de promoção e divulgação de produtos açorianos na EXPO 98;

Resolução 120/98, de 4 de Junho - atribui subsídio a empresário em nome individual, na importância de 1 704 000$;

Resolução 121/98, de 4 de Junho - concede apoio financeiro ao Asas do Atlântico, no montante de 5 000 000$, no âmbito do Programa "26.1 - Dinamização de Actividade Cultural";

Resolução 137/98, de 25 de Junho - concede incentivo financeiro à sociedade MARSUGA - Empreendimentos Turísticos, Lda., destinado à construção de um Hotel Residencial na Praia da Vitória, nos montantes de 31 103 000$ a fundo perdido e 124 413 000$ a título de empréstimo sem juros pelo prazo de 15 anos com 3 de carência;

Resolução 162/98, de 9 de Julho - autoriza a transferência para a Delegação Regional do IFADAP da quantia de 700 000 000$.

Resolução 163/98, de 9 de Julho - autoriza a transferência para a Delegação Regional do IFADAP da quantia de 330 435 000$.

Resolução 214/98, de 22 de Outubro - autoriza a transferência para o Instituto Nacional de Garantia Agrícola (INGA) da verba de 168 000 000$ destinada ao pagamento da comparticipação da Região nas indemnizações compensatórias aos produtores agrícolas;

Resolução 234/98, de 26 de Novembro - transfere o montante de 50 000 000$ para a Sociedade Verde Golfe, S. A., destinado a apoiar a conclusão das obras do campo de golfe da Batalha.

CAPÍTULO VII

Contas de ordem

Neste capítulo pretende-se realizar uma análise às contas de ordem do ano de 1998. O capítulo contempla duas secções onde se aprecia a actividade financeira dos fundos e serviços autónomos (FSA), e se analisa o comportamento das "Receitas consignadas".

No âmbito dos FSA, desenvolveu-se uma auditoria à movimentação das receitas próprias destes organismos pelos cofres da RAA, acção prevista no Plano de Actividades de 1999, cujos principais aspectos se incluem neste relatório.

As receitas atingiram uma realização global de 34,9 milhões de contos representando uma taxa de execução de 93,1%, ao passo que a despesa totalizou uma importância semelhante, com o índice de execução a atingir os 93,7%. As "Receitas consignadas" representaram mais de 75% do total das "Contas de ordem".

(ver documento original)

O quadro VII.2 representa a evolução das "Contas de ordem" no quinquénio 1994-1998 e o seu peso respectivo no total da receita:

(ver documento original)

O peso das "Contas de ordem" no total da RAA foi de 24%, no ano de 1998.

(ver documento original)

Do quadro VII.3 destaca-se o crescimento de 13,9%, do total "Contas de ordem", face ao montante registado em 1997.

SECÇÃO I

Fundos e serviços autónomos

1 - Orçamento

O anexo ao mapa I do Orçamento da RAA (anexo ao diploma que aprova o ORAA, para o ano de 1998 - DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro) apresenta uma receita global dos FSA na ordem dos 23,5 milhões de contos.

(ver documento original)

2 - Receita

A revisão orçamental reforçou o valor previsto para a receita em 29%, o que coloca a dotação revista nos 30,4 milhões de contos, sendo 17,6 milhões de receitas correntes, 11,9 milhões de capital e o restante de contas de ordem. A receita sem contas de ordem totalizou 21,2 milhões de contos, ficando, deste modo, aquém da estimativa orçamental em 8,3 milhões de contos. Este desvio conduziu a uma taxa de execução de 71,8%.

(ver documento original)

Como se pode observar no quadro VII.I.2 a maior receita foi arrecadada pelo FRA. Este organismo a par da JAPPD, do IAMA e do FRASE são responsáveis por 61,7% da receita global.

Nos fundos tutelados pelas Secretarias Regionais da Economia e da Habitação e Equipamentos registaram-se os maiores desvios em relação às verbas orçamentadas. Neste particular, destaca-se o fraco índice realização de receita na JAPAH, e o desvio nominal de cerca de 2 milhões de contos na JAPPD.

A representação gráfica da estrutura e execução da receita é a seguinte:

(ver documento original)

2.1 - Receita corrente

A "Receita corrente" cifrou-se nos 15 milhões de contos o que representa 71% do total da receita. A taxa de execução ao posicionar-se nos 85,4% reflecte os índices verificados na maioria dos organismos, onde apenas o FRA e JAPH registaram desvios na ordem dos 20%, sendo o IROA a excepção ao registar 41,6% de execução.

(ver documento original)

A representação gráfica da estrutura e execução da "Receita corrente" é a seguinte:

(ver documento original)

2.2 - Receita de capital

A "Receita de capital" totalizou 6,1 milhões de contos o que representa 29% do total da receita. A taxa de execução ficou-se pelos 51,6%, devido essencialmente à baixa execução do IAS (0%), FRA (0%), FRT (0%) e JAPAH (21%).

(ver documento original)

O gráfico que se segue complementa o referido em relação à "Receita de capital".

(ver documento original)

3 - Despesa

O montante global da despesa, rondou os 21 milhões de contos. Se se comparar aquele valor com o orçamentado, cerca de 29,5 milhões de contos, verifica-se um desvio de 8,5 milhões de contos, ou seja uma taxa de execução correspondente a 70,9% do previsto.

(ver documento original)

A representação gráfica da estrutura e execução da despesa global é a seguinte:

(ver documento original)

3.1 - Despesa corrente

A "Despesa corrente" atingiu os 13,8 milhões de contos, o que representa 66,1% do total da despesa. A taxa de execução de 88,9% espelha os índices verificados na generalidade dos FSA, que apresentam execuções superiores a 75%, à excepção do FRT cuja execução não foi além dos 47,8%.

(ver documento original)

O gráfico que se segue complementa o referido em relação à "Despesa corrente":

(ver documento original)

3.2 - Despesa de capital

A "Despesa de capital" atingiu o montante de 7,1 milhões de contos, o que representa um nível de execução de 50,9%. Isto significa que o valor dos pagamentos efectuados foi inferior ao montante orçamentado em 6,8 milhões de contos.

O desvio deveu-se essencialmente à fraca execução do FRA (0,3%), JAPAH (27,1%), FRT (42,1%) e IROA (43,8%).

(ver documento original)

A execução e a estrutura da "Despesa de capital" pode ser observada no gráfico VII.I.6:

(ver documento original)

4 - Auditoria aos fluxos financeiros de receitas próprias dos FSA

Nos termos da alínea e) do artigo 40.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, realizou-se uma auditoria aos fluxos financeiros de receitas próprias dos FSA (em regime de contas de ordem). Esta acção encontrava-se prevista no Plano de Acção para 2000 desta Secção Regional, aprovado em sessão de 14 de Dezembro de 1999 pelo Plenário Geral do TC através da Resolução 1/99.

Na sequência de recomendações de anos anteriores, incluídas no parecer sobre a Conta da Região, no sentido de se proceder a um melhor controlo sobre a movimentação de verbas entre os FSA e os cofres da Região, no estrito cumprimento do DLR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, diploma que regula os fluxos financeiros das receitas próprias daqueles organismos, procurou-se com esta acção verificar, in loco e de forma pormenorizada, o acolhimento daquelas recomendações e os níveis de controlo interno existentes.

As conclusões de pareceres de anos anteriores, apontam para a existência de:

FSA que não procedem à entrega de parte significativa das suas receitas próprias nos cofres da Região;

Discrepâncias entre os valores contabilizados pelos FSA e as escriturações efectuadas na Conta da Região, originando que o mesmo fluxo financeiro seja registado, por aquelas entidades em gerências diferentes. Esta situação ofende os princípios orçamentais da anualidade e plenitude;

Poucos FSA evidenciam capacidade geradora de receitas próprias suficientes para financiarem dois terços das suas despesas totais, sendo grande parte destas suportadas pelas transferências orçamentais. Esta situação poderá pôr em causa o estatuto de autonomia administrativa e financeira gozado por grande parte dos FSA, conforme estipula a Lei 8/90, de 20 de Fevereiro (Regime de Administração Financeira do Estado).

4.1 - Natureza e âmbito

Os FSA são organismos dotados de autonomia administrativa e financeira e que apenas têm escriturados na Conta da Região os movimentos financeiros registados em "Contas de ordem". São caracterizados por disporem de estruturas orgânicas próprias e de gerirem orçamentos privativos, publicados em anexo ao ORAA. O controlo dos movimentos das receitas próprias geradas por esses organismos processa-se nos termos definidos no DLR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro.

A auditoria foi direccionada essencialmente para os movimentos de entrada e saídas de verbas dos cofres da RAA relativos a receitas próprias sujeitas ao regime de contas de ordem, dos organismos da esfera geográfica da tesouraria e pela Delegação de Contabilidade Pública de Ponta Delgada, consubstanciada na observação dos normativos legais, da conformidade, da veracidade e da consistência dos procedimentos e registos contabilísticos.

4.2 - Objectivo da auditoria e enquadramento legal e institucional

Os trabalhos tiveram por objectivo avaliar o sistema de controlo interno implementado, no que concerne às áreas de processamento, contabilização e registos de tesouraria, tanto das guias de receita, como das requisições de fundos, e verificar o grau de eficácia e segurança, nas vertentes legal, administrativa, contabilística e financeira.

4.2.1 - Legislação aplicável

O DRR n.º 1-B/98/A, de 12 de Fevereiro estabelece, na generalidade, as disposições necessárias à execução do ORAA para 1998, contendo, no âmbito particular dos FSA, normas específicas, nomeadamente, a aprovação dos orçamentos privativos, ordinários e suplementares por despacho normativo do Presidente do Governo Regional mediante proposta do SRPFP, de acordo com no n.º 1 do artigo 7.º Outro normativo igualmente relevante prende-se com os procedimentos de requisição de fundos, artigo 9.º, onde se condiciona os levantamentos na medida em que forem estritamente necessários à realização das despesas e mediante projecto de aplicação de verbas.

A lei orgânica da SRPFP, aprovada pelo DRR n.º 16/98/A, de 15 de Maio, confere poderes de supervisão e controlo no âmbito das políticas orçamentais e financeiras aplicadas na RAA, através dos seus serviços operativos, agregados na Direcção Regional do Orçamento e Tesouro (DROT) que exerce as suas competências nas áreas do orçamento, contabilidade pública regional, tesouro, crédito, seguros, património e operações cambiais.

4.3 - Regime financeiro

Os FSA regem-se pelos normativos contidos no DLR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, que visa regulamentar a movimentação e utilização das receitas próprias, a organização e publicação dos orçamentos privativos e a prestação e publicidade das contas de gerências.

Pretendeu-se ainda, com a implementação daquela norma, melhorar a disciplina financeira dos referidos fundos e organismos e a informação de gestão que devem prestar à SRPFP tendo em vista o bom funcionamento da Administração Regional. Assim, todos os organismos que apresentarem orçamentos privativos com um total de receitas próprias igual ou superior a 10 000 contos deverão ser incluídos em "Contas de ordem" do Orçamento da Região.

O citado diploma engloba um conjunto de regras de movimentação de fundos resultantes das receitas próprias, bem como os mecanismos de controlo das mesmas, nomeadamente:

Regras de movimentação de fundos:

As receitas próprias deverão ser entregues nos cofres da Região, mediante guias passadas pelos FSA;

A utilização das verbas entregues no tesouro será feita mediante requisições elaboradas pelos FSA e remetidas à DROT para conferência, verificação do duplo cabimento e autorização de pagamento;

Os saldos de gerência, de receitas próprias, em poder dos FSA corresponderão às diferenças verificadas entre o saldo da gerência anterior mais os levantamentos dos cofres públicos pelo regime de contas de ordem e as despesas efectivamente pagas;

Os saldos apurados em "Contas de ordem", na posse do tesouro, correspondem à diferença entre os levantamentos de fundos e as verbas de receitas próprias entregues nos cofres da Região. Estes saldos deverão ser transferidos para o ano seguinte a fim de ser possível a sua ulterior utilização pelos FSA;

Por despacho conjunto do SRPFP e o da tutela do FSA, os saldos apurados em "Contas de ordem", na posse do tesouro, poderão ser congelados e afectos a outras finalidades;

Todas as verbas recebidas directa ou indirectamente do ORAA por "transferências" e não utilizadas até ao final do período complementar da liquidação das despesas deverão ser repostas nos cofres da Região até 14 de Fevereiro do ano seguinte a que respeita o orçamento;

As despesas dos FSA deverão ser cobertas prioritariamente pelas receitas próprias e só na parte excedente pelas verbas provenientes de "transferências" do Orçamento da Região;

Mecanismos de controlo:

O recurso ao crédito pelos FSA só poderá ser efectuado com o parecer favorável do secretário regional da tutela e autorização do SRPFP;

Os FSA deverão apresentar as suas contas de gerência à apreciação e julgamento do Tribunal de Contas (TC) de acordo com as normas legais aplicáveis;

Só em casos excepcionais e por motivos insuperáveis, o TC poderá relevar as infracções financeiras por realização de despesas para além da verba orçamentada, ou pela não elaboração em tempo útil de orçamentos suplementares;

Os orçamentos privativos dos FSA depois de aprovados pela entidade competente deverão ser remetidos para a DROT até 1 de Agosto do ano anterior a que respeitam, devendo constar do ORAA sob a forma de mapas - resumo apensos ao orçamento da respectiva secretaria regional (tutela);

As contas de gerência dos FSA, resultantes da execução do seu orçamento, figurarão também em apenso à conta do respectivo departamento governamental, sob a forma de extracto;

Os orçamentos suplementares dos FSA não poderão ser aprovados depois de 31 de Dezembro do ano a que respeitam, terminando impreterivelmente em 31 de Janeiro do ano seguinte o prazo para sua entrega na DROT, para efeitos de visto do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento (SRPFP);

Os FSA deverão elaborar trimestralmente e com referência ao final de cada trimestre, em termos acumulados, mapas da receita arrecadada e da despesa efectuada, remetendo esses elementos à DROT até final do mês seguinte ao trimestre a que respeitam.

4.4 - Metodologia

A metodologia utilizada teve em consideração uma selecção cuidadosa dos métodos e testes utilizados, com o fim de garantir a validação e a fiabilidade dos dados recolhidos e analisados, desdobrando-se o processo nas seguintes etapas:

Sistematização da legislação aplicável;

Análise e estudo dos últimos relatórios de verificação/auditorias dos FSA e do parecer sobre a Conta da Região, no capítulo correspondente;

Recolha, tratamento e cruzamento da informação relativa aos fluxos financeiros;

Reunião de apresentação dos objectivos e programa da auditoria com dirigentes e responsáveis da DROT;

Recolha, análise e sistematização de informações relativas aos procedimentos, registos e contabilização das guias de receita, e das requisições de fundos, através de entrevistas personalizadas e da observação in loco;

Determinação da amostra e aplicação dos procedimentos necessários para efectuar o levantamento e a confirmação do sistema de controlo interno, nomeadamente, testes de conformidade e substantivos e levantamento dos circuitos da receita e da despesa;

Levantamento de informações sobre segregação de funções, procedimentos de controlo e registos, entrevistas personalizadas aos superiores hierárquicos e respectivos funcionários para esclarecimento das dúvidas, entretanto surgidas, e melhor compreensão e assimilação dos métodos e processos utilizados pelo organismo;

Audição dos dirigentes sobre os resultados preliminares obtidos no trabalho de campo;

Elaboração do relatório.

4.5 - Determinação da amostra

Os elementos que constituíram o "universo" representam a totalidade dos fluxos financeiros de receitas próprias, ou seja, o somatório do valor das guias de receita e das requisições de fundos efectuadas pelos FSA e contabilizadas em "Contas de ordem" na Conta da Região de 1998.

O quadro seguinte representa a totalidade dos movimentos de receitas próprias:

(ver documento original)

A "População" foi constituída pelos movimentos de receitas próprias dos FSA sediados em São Miguel e que se encontram sobre a esfera de actuação da tesouraria e Delegação de Contabilidade Pública de Ponta Delgada, excluindo-se desta análise os movimentos associados ao FRA, por não constituírem fluxos financeiros semelhantes aos outros FSA (ver nota 100).

A "Amostra" foi determinada pela selecção estratificada das guias de entrega das receitas e das requisições de fundos ("População"), tendo em atenção os valores e números de documentos envolvidos.

A determinação da amostra obedeceu ao critério da técnica de amostragem estratificada, para as despesas consideradas pertinentes, orientando a selecção para estratos da população de forma a abranger itens próximos do início e final da gerência e quando relacionável, escolheu-se as requisições de fundos que tivessem correspondência directa com as respectivas guias de entrega de receita.

Relativamente aos dados correspondentes à população, a determinação da amostra abrange, no tocante às guias de receita, 39% do valor e 41% dos documentos e, no que se refere às requisições de fundos, a 43% do valor e 38% dos documentos.

(nota 100) As receitas próprias do FRA são arrecadadas directamente pela tesouraria, através das entregas efectuadas pela alfândega, sendo, posteriormente, disponibilizadas ao organismo mediante requisições de fundos.

4.6 - Testes efectuados

Foram utilizadas ferramentas de auxílio ao desenvolvimento da acção, nomeadamente a escolha e aplicação de testes de conformidade e substantivos, que permitiram avaliar a fiabilidade do sistema de controlo interno e consolidar as conclusões obtidas.

A aplicação de testes de conformidade teve por objectivo verificar se os procedimentos foram aplicados correcta e regularmente ao longo do período em análise, tendo-se para o efeito:

Verificado os documentos correlacionados com as guias e requisições no que concerne ao processamento, contabilização, pagamento e respectivos registos, por amostragem, durante o período do trabalho de campo;

Efectuado uma análise comparativa através do cruzamento da informação obtida.

A utilização de testes substantivos com extensão na razão inversa da qualidade do sistema de controlo interno existente, baseou-se:

Na recolha e análise dos documentos relacionados com o processo de entrega e levantamento de fundos, identificando os prováveis pontos de controlo;

Na apresentação aos responsáveis, para efeitos de ajustamento, do organigrama do serviço e do fluxograma do circuito do processamento da despesa/pagamentos.

4.7 - Processo de registo e contabilização

Os procedimentos de entrega das receitas próprias nos cofres da RAA e posterior requisição de fundos, para além de respeitar o determinado no DRR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, obedece a regras e registos específicos, quer pela implementação do novo sistema de centralização de tesouraria, Sistema Administrativo e Financeiro da RAA (Safira), quer pela dispersão geográfica, que implicou a criação de três tesourarias e três delegações de contabilidade pública.

Pretendeu-se, assim, espelhar em forma de diagrama, os serviços envolvidos no processo de fluxos financeiros, incluindo as tarefas e responsabilidades adstritas a cada um.

O quadro resumo que se segue caracteriza os intervenientes associados a tarefas, registos e responsabilidades, tendo em atenção os documentos que desencadeiam o processo no regime de contas de ordem: guia de receita (significa uma entrada de fluxos financeiros no Tesouro) e requisição de fundos (significa saída de fluxos financeiros desse mesmo Tesouro).

(ver documento original)

Pode também observar-se a circulação dos fundos através do diagrama seguinte:

(ver documento original)

4.8 - O processamento da receita

Do estudo efectuado ao processamento da receita, conclui-se o seguinte:

A escrituração contabilística das receitas em conta-corrente é feita através de programa informático adequado;

O registo do recebimento efectuado no Safira não permite uma confrontação, através de numeração documental, com o movimento registado no extracto bancário. A confirmação apenas se consegue efectuar por coincidência de valores, aproximação de datas e entidade envolvida;

As guias de receita (GR) e o comprovativo da ordem de transferência (COT) são numerados, datados e assinados pela tesouraria no acto de recepção dos documentos e posteriormente arquivados sequencialmente nos serviços de tesouraria;

O duplicado da guia de receita (GR) é enviado à Delegação de Contabilidade Pública para efeitos de conferência do registo contabilístico e suporte documental da receita, sendo arquivado sequencialmente;

É feito um primeiro controlo da receita, pelo tesoureiro, quando confronta o comprovativo da ordem de transferência (COT) entregue pelo FSA e a nota de crédito (NC) enviada pelo banco confirmando a entrada da verba na conta bancária;

O processo de entrega das receitas próprias, através do Sistema Local de Pagamentos (SLP) do organismo via Safira, com encaminhamento directo para a conta bancária da DROT, revela economia de meios e extrema eficácia na arrecadação de receitas para efeitos de gestão de tesouraria, apesar de se notar a falta de alguns documentos/elementos comprovativos dos movimentos de fundos;

O acesso à conta bancária está condicionado à Direcção dos Serviços Financeiros, em termos de movimentos e consulta;

Não há uma correspondência temporal entre a entrada de verba nos cofres da Região, entenda-se crédito na conta bancária da DROT e prévio registo na folha de caixa do tesoureiro, e o conteúdo declarativo da guia de receita, onde o tesoureiro responsabiliza-se como tendo recebido uma verba numa determinada data, quando na realidade essa constatação só pode ser efectivada depois do envio da nota de crédito (NC) pelo BCA;

A utilização do documento guia de receita (em quintuplicado) é redundante porque não comprova a entrega das receitas próprias pelos FSA, por estar desfasada no tempo e o tesoureiro (que a recepciona e assina) não tem acesso in loco à conta bancária da DROT para poder conferir a entrada de fundos. Quanto muito, o comprovativo da ordem de transferência (COT) emitido pelo SLP do FSA estaria mais próximo (ver nota 101) do objectivo pretendido numa guia de receita, apesar de também não conter os elementos suficientes;

A função do tesoureiro no processo de arrecadação de receitas está adulterada, pois limita-se a escriturar a receita e efectuar uma conferência do valor declarado entregue pelo FSA e o notificado pelo banco, como tendo sido creditado na conta bancária da DROT, conta bancária que não é da sua responsabilidade, sendo de realçar, no entanto, a intenção manifestada no sentido de adequar as suas funções;

A contabilização da receita é feita por pessoa (tesoureiro) diferente daquela que confere e controla os registos em conta-corrente da receita (Delegação da Contabilidade Pública);

A reconciliação entre a receita contabilizada e os créditos lançados nos extractos bancários da conta da DROT (onde são depositadas ou transferidas as receitas próprias dos FSA), quando efectuada, é feita por entidade independente e com carácter de supervisão Direcção de Serviços Financeiros (DSF) em relação à tesouraria e à Delegação de Contabilidade Pública.

(nota 101) Por que só pode ser emitida pelo SLP do organismo após proceder à transferência bancária das receitas próprias para a conta da DROT, através do Safira.

4.9 - O processamento da despesa

Do estudo efectuado aos procedimentos, registos e segregação de funções, conclui-se o seguinte:

A escrituração contabilística das despesas em conta-corrente é feita através de programa informático adequado;

O processo de pagamentos utilizado pelo Safira, permite uma centralização de tesouraria e um controlo quase imediato entre a liquidez e a decisão de pagar que é efectuada pela DSF;

Não existe um registo em conta-corrente de terceiros, para cada um dos FSA, que possibilite à Delegação de Contabilidade Pública saber com grau de segurança aceitável - quando autoriza o pagamento da requisição de fundos - se o FSA depositou ou não, previamente, as verbas que agora requisita e se, consequentemente, existe ou não saldo disponível, dando cumprimento à regra do duplo cabimento. O trabalho de campo permitiu identificar um sistema informático de controlo orçamental, vulgo "AS 400", que confronta os valores orçamentados com os executados, mas não permite relacionar as verbas entregues com as requisitadas por cada FSA, nem as informações relativas ao saldo da gerência anterior e saldo actualizado. Mesmo que se faça um controlo manual, os documentos de suporte da requisição de fundos não contêm nenhuma informação relativa à verificação do duplo cabimento, tendo-se até constatado que em 1998 o IROA requisitou e recebeu 40 000$ (ver nota 102) sem que na posse do Tesouro existisse saldo disponível;

O registo dos pagamentos das requisições de fundos efectuados no Safira não permite uma confrontação eficiente com o movimento registado no extracto bancário. A verificação do pagamento apenas se consegue efectuar após a consulta de vários documentos extraídos do Safira conjugados com três níveis de extractos desagregados fornecidos pelo banco, o que torna qualquer processo de verificação e ou reconciliação moroso e nada eficiente;

Depois de autorizada a despesa, a requisição de fundos é numerada, datada e assinada pela chefe da Delegação de Contabilidade Pública, figurando como suporte documental do registo contabilístico da despesa e é arquivada sequencialmente;

O acesso à conta bancária do tesoureiro está condicionado, em termos de movimentos e consulta, à Direcção dos Serviços Financeiros e é facultado ao tesoureiro a consulta (ao nível de pagamentos de requisições de fundos);

Não há uma correspondência temporal entre o pagamento efectivo da requisição de fundos, entenda-se débito na conta bancária do tesoureiro, e o conteúdo declarativo do recibo, onde o FSA responsabiliza-se como tendo recebido uma verba numa determinada data (normalmente coincidente com a data em que foi elaborada a requisição de fundos), quando na realidade esse recebimento só ocorre mais tarde (ver nota 103) e só pode ser constatado quando o BCA concretiza a transferência da verba para a conta do organismo;

O papel do tesoureiro no processo de pagamento das requisições está bastante limitado, pois resume-se a tomar conhecimento das relações de requisição de fundos aptas para pagamento e numa fase posterior saber, por montante agregado, que o valor creditado na sua conta bancária corresponderá necessariamente a diversos débitos, à medida que o BCA concretiza as transferências, correspondentes aos pagamentos das requisições;

A contabilização da despesa em contas de ordem é feita por entidade (Delegação de Contabilidade Pública) diferente daquela que regista o pagamento (tesoureiro) e aquela que decide sobre a sua efectivação a DSF.

(nota 102) Autorização de pagamento n.º 12 974, de 30 de Dezembro de 1998.

(nota 103) Porque existe necessariamente um hiato de tempo entre a entrega da requisição de fundos (acompanhada pelo recibo) e a efectivação do pagamento, na medida em que poderão existir dificuldades de tesouraria e o processamento do pagamento só se poder concretizar mais tarde ou, porque poderão existir erros nos ficheiros informáticos e ter que ser adiado o pagamento até à sua correcção, ou então, porque poderão existir outras situações que justifiquem o desfasamento do pedido de fundos e o seu pagamento efectivo.

4.10 - Sistema de controlo interno

Um dos objectivos da acção consistiu na verificação da existência de mecanismos de controlo no que concerne aos fluxos financeiros provenientes das receitas próprias, nomeadamente, verificar se:

As receitas próprias arrecadadas pelos FSA foram efectivamente entregues nos cofres da Região e se foram devidamente contabilizadas pelo regime de "Contas de ordem";

As requisições de fundos só se concretizaram depois de respeitarem a regra do duplo cabimento, ou seja terem sido conferidas, autorizadas e devidamente escrituradas pelo regime de contas de ordem;

A metodologia utilizada consistiu no levantamento dos circuitos, em forma de fluxogramas, da guia de receita e da requisição de fundos, analisando os procedimentos, os registos e os intervenientes.

4.10.1 - Avaliação do sistema de controlo interno

A implementação de um sistema de controlo interno não garante, por si só, a inexistência de ilegalidades, irregularidades, erros, omissões e fraudes, mas contribui significativamente para a prevenção da ocorrência dessas anomalias. Nesse sentido, evidenciam-se os pontos fortes e fracos do sistema global de gestão dos fluxos financeiros gerados pelas receitas próprias arrecadadas pelos FSA, analisando também a conformidade e regularidade dos procedimentos em contraposição com os normativos previstos no DLR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro.

A análise efectuada permite concluir que o sistema de controlo interno implementado revela aspectos bastantes positivos, no que concerne à centralização e gestão de tesouraria e contabilização das receitas e despesas.

Constata-se ainda uma separação clara de funções entre as entidades/pessoas intervenientes, no que respeita às tarefas de processamento, autorização, contabilização, conferência e decisão.

No âmbito dos registos e procedimentos de controlo interno compete assinalar os seguintes pontos fracos:

Inadequação do registo dos recebimentos efectuados no Safira, por não permitir estabelecer uma relação directa entre a guia de receita e o correspondente crédito bancário na conta da DROT, não existindo uma numeração documental correlacionável. No que concerne aos pagamentos efectuados no Safira e apesar de se conseguir relacionar as requisições de fundos com os débitos na conta bancária do tesoureiro, o processo é moroso e ineficiente. Estas situações contribuem para a diminuição da fiabilidade do sistema de pagamentos/recebimentos, não permitindo, com facilidade e economia de meios, verificar e proceder a demonstrações de reconciliações bancárias;

O procedimento utilizado para assegurar o cumprimento da regra do duplo cabimento não é eficaz, pois a cópia da guia da receita que os FSA juntam ao pedido de requisição de fundos (ver nota 104) não garante que essa receita entrou efectivamente nos cofres da RAA, nem permite saber o saldo na posse do Tesouro, que teria que ser sempre positivo, permitindo assegurar o cumprimento da regra supramencionada;

A guia de receita e o recibo da requisição de fundos não servem de documentos comprovativos da entrega e recebimento de fundos, por estarem desfasados no tempo em relação aos movimentos nas correspondentes contas bancárias. Desta forma, não cumprem a finalidade com que foram inicialmente criados, que seria a de responsabilizar quem recebe os fundos públicos;

O mecanismo implementado deveria assegurar que todos os FSA fizessem passar pelo regime de contas de ordem as suas receitas próprias. Constatou-se, no entanto, que a JAPPD, durante a gerência de 1998, não entregou nos cofres da RAA 1 346 435 940$ relativos às receitas próprias arrecadadas;

A análise da cadência da entrega de fundos permite observar que não existe regra que determine a periodicidade e o valor dessas entregas. Existência de organismos que tanto entregam uma como sete guias de receita por mês, que elaboram guias para entregar 1$ e 1586$ (ver nota 105), onde o custo administrativo é necessariamente superior ao benefício obtido no controlo dessa verba;

Verificou-se ainda que as certidões emitidas pela DROT, relativas aos movimentos dos fundos, divergiam das escriturações efectuadas pelos organismos nas suas contas de gerência. Por outro lado, as declarações de entregas de fundos no Tesouro, feitas pelos FSA, também não coincidiam com os valores escriturados na Conta da Região. Pelo que foi dado a observar, estas divergências sucedem-se devido a parte desses fundos serem movimentados no final da gerência originando para uns uma verba em trânsito e para outros uma verba contabilizada na gerência seguinte. Por outro lado, o mesmo fluxo financeiro é considerado como receita para uns e como despesa para outros e, consequentemente, obedece a regras de movimentação contabilísticas diferentes.

Sobre este ponto os responsáveis alegaram que: "As certidões de receita são emitidas pela DROT com base na receita arrecadada de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de cada ano, obviamente que não é possível registar receita em ano económico anterior àquele que decorre. Se os FSA no final de cada ano remetem documentação para a DROT, que só chega no ano seguinte, é a Administração de cada FSA que compete alterar os seus procedimentos afim de evitar tais situações."

Os argumentos apresentados são relevantes no que respeita a certificação das receitas. No entanto, entende-se que compete à DROT pugnar pela normalização e regulamentação dos procedimentos contabilísticos relacionados com os fluxos financeiros que transitam pelo regime de contas de ordem, de forma a permitir uma melhor consolidação entre as contas dos FSA e a escrituração efectuada na Conta da Região.

(nota 104) Conforme instrução 3, constante da circular n.º 2/99 da Direcção Regional do Orçamento e Tesouro.

(nota 105) A título de exemplo referem-se as guias de receitas, elaboradas pelo IAMA n.os 3066, 4060, 4957, 7291, 7827, 7831 e 7832, de, respectivamente, 314$, 1$, 1507$, 1141$, 174$, 842$ e 1586$.

4.11 - Análise da receita e da despesa

A análise estrutural dos fluxos financeiros que transitaram pelo regime de contas de ordem da Conta da Região está representada no quadro e gráficos seguintes. Neles se apresenta os movimentos financeiros de acordo com a sua origem, ou seja, por FSA, agregado por departamento governamental e por dispersão geográfica (associada a cada tesouraria/Delegação de Contabilidade Pública).

(ver documento original)

O gráfico que se segue relaciona as guias de entrega de receitas e as requisições de fundos, movimentadas por organismo:

(ver documento original)

O FRA é o maior responsável pela movimentação de fundos, tendo contribuído para 66% do total da receita e 68% do total da despesa, o que em termos absolutos corresponde a, respectivamente, 5 417 755 contos e 5 793 162 contos.

O gráfico VII.I.8 relaciona as guias de entrega de receitas e as requisições de fundos, agregadas por departamento governamental:

(ver documento original)

A SRE movimenta, aproximadamente, 80% das verbas transitadas pelo regime de contas, sensivelmente, 6,4 milhões de contos de receita e 6,8 milhões de contos de despesa, correspondendo aos fluxos gerados pelos quatro organismos por si tutelados: FRA e as Juntas Autónomas dos Portos [Ponta Delgada (ver nota 106), Angra do Heroísmo e Horta].

O gráfico que se segue integra as guias de entrega de receita e as requisições de fundos dos FSA, agrupadas pelas três tesourarias/Delegações de Contabilidade Pública, localizadas nas ilhas de São Miguel, Terceira e Horta:

(ver documento original)

As guias de receita e as requisições de fundos processadas pela tesouraria/Delegação de Contabilidade Pública de Ponta Delgada representam 80% da totalidade da receita (6,5 milhões de contos) e 81% do total da despesa (6,9 milhões de contos).

(nota 106) Recorda-se que esta Junta não fez transitar pelo regime de contas de ordem durante o ano de 1998, aproximadamente, 1,3 milhões de contos de receitas próprias.

4.12 - Eficácia no controlo das receitas próprias

Para apreciar-se a eficácia do sistema de controlo de receitas próprias, isto é, saber em que medida as verbas arrecadas pelos FSA e escrituradas na gerência de 1998, passaram efectivamente pelo regime de contas de ordem da Conta da Região, relacionou-se os montantes das receitas próprias contabilizadas pelos organismos e as escriturações de receitas efectuadas na Conta da Região.

O quadro VII.I.10 relaciona as receitas próprias arrecadas pelos FSA com as inscritas em contas de ordem na Conta da Região:

(ver documento original)

O sistema implementado revela que dos 11 FSA sujeitos à análise, 7 cumprem o objectivo pretendido, fazendo com que a totalidade das receitas arrecadadas no ano transitem pelo regime de contas de ordem nesse mesmo ano, apresentando índices de realização próximos, ou, até superiores a 100%.

Quando se procede a uma análise dos fluxos financeiros, constata-se que o sistema implementado não é eficaz, pois só consegue garantir que 61,5% das receitas arrecadas pelos FSA num determinado ano, correspondam, no regime de contas de ordem, a receita da Conta da Região nesse mesmo ano.

Uma análise mais pormenorizada permite verificar que três organismos [GGFE (ver nota 107), IAS (ver nota 108) a e JAPPD (ver nota 109)] não cumpriram em absoluto o objectivo pretendido - fazer passar pelo regime de contas de ordem a totalidade das as suas receitas próprias em tempo oportuno - permitindo a consolidação de contas na mesma gerência.

Sobre o sucedido os responsáveis alegam que: "Como já foi referido atrás, a DROT não tem qualquer responsabilidade pelo facto dos FSA em causa não fazerem passar pelo regime de contas de ordem a totalidade das suas receitas próprias."

A argumentação aduzida pelos responsáveis, não modifica o que este Tribunal referiu, porquanto limita-se a confirmar os factos relatados. Recorda-se, uma vez mais, que compete à DROT o exercício dos poderes de supervisão e controlo do orçamento e sua execução (ver nota 110), especialmente no que concerne às situações relatadas, por corresponderem a movimentos de receitas próprias que deveriam ter transitado pelo regime de contas de ordem.

(nota 107) Fez transitar para o ano seguinte a entrega das receitas próprias.

(nota 108) Não entrega as suas receitas próprias.

(nota 109) Não entrega as suas receitas próprias, excepto as arrecadadas pela Capitania do Porto de Ponta Delgada.

(nota 110) DRR n.º 16/98/A, de 15 de Maio.

4.13 - Conclusões

Das acções desenvolvidas no sentido de realizar o presente trabalho de auditoria resultaram as conclusões que a seguir se enumeram:

Sistema de controlo interno (registos, procedimentos e segregação de funções):

Funções contabilísticas e de arquivo:

A escrituração contabilística das receitas e das despesas em conta-corrente é feita através de programa informático adequado;

A contabilização da receita e da despesa é feita por entidade diferente daquela que confere e controla os registos em conta-corrente;

São feitas conferências de registos contabilísticos e do suporte documental da receita e da despesa, por entidades diferentes;

Os documentos de suporte das receitas e das despesas são numerados, datados e assinados pela tesouraria e ou Delegação de Contabilidade Pública, sendo posteriormente arquivados sequencialmente nos serviços;

Funções de tesouraria:

O registo do recebimento efectuado no Safira não permite uma confrontação, através de numeração documental, com o movimento registado no extracto bancário. A confirmação apenas se consegue efectuar por coincidência de valores, aproximação de datas e entidade envolvida;

O registo dos pagamentos das requisições de fundos não permite uma confrontação eficiente com o movimento registado no extracto bancário. A verificação do pagamento apenas se consegue efectuar após a consulta de vários documentos extraídos do Safira conjugados com três níveis de extractos desagregados fornecidos pelo banco, o que torna qualquer processo de verificação e ou reconciliação moroso e nada eficiente;

Não há uma correspondência temporal entre a entrada de verba nos cofres da Região, entenda-se crédito na conta bancária da DROT e prévio registo na folha de caixa do tesoureiro, e o conteúdo declarativo da guia de receita, onde o tesoureiro responsabiliza-se como tendo recebido uma verba numa determinada data, quando na realidade essa constatação só pode ser efectivada depois do envio da nota de crédito pelo BCA;

A situação semelhante à alínea anterior verifica-se no pagamento da requisição de fundos, entenda-se débito na conta bancária do tesoureiro, e o conteúdo declarativo do recibo, onde o FSA responsabiliza-se como tendo recebido uma verba numa determinada data (normalmente coincidente com a data em que foi elaborada a requisição de fundos), quando na realidade esse recebimento só ocorre mais tarde e só pode ser constatado quando o BCA concretiza a transferência da verba para a conta do organismo;

A função do tesoureiro no processo de arrecadação de receitas está adulterada, pois limita-se a escriturar a receita e efectuar uma conferência do valor declarado entregue pelo FSA e o notificado pelo banco, como tendo sido creditado na conta bancária da DROT, conta bancária que não é da sua responsabilidade;

No lado da despesa, o papel do tesoureiro no processo de pagamento das requisições, é semelhante, pois resume-se a tomar conhecimento das relações de requisição de fundos aptas para pagamento e numa fase posterior saber, por montante agregado, que o valor creditado na sua conta bancária corresponderá necessariamente a diversos débitos, à medida que o BCA concretiza as transferências, correspondentes aos pagamentos das requisições;

Funções de controlo e supervisão:

O acesso às conta bancárias está condicionado à Direcção dos Serviços Financeiros, em termos de movimentos e consulta;

O processo de entrega das receitas próprias, através do SLP do organismo via Safira, com encaminhamento directo para a conta bancária da DROT e o procedimento utilizado no pagamento de fundos, também através do sistema Safira, revelam economia de meios e extrema eficácia na arrecadação de receitas, um controlo quase imediato entre a liquidez e a decisão de pagar, sendo a gestão de tesouraria efectuada e centralizada pela DSF;

A reconciliação entre a receita contabilizada e os créditos lançados nos extractos bancários da conta da DROT (onde são depositadas ou transferidas as receitas próprias dos FSA), quando efectuada, é feita por entidade independente e com carácter de supervisão (DSF) em relação à tesouraria e à Delegação de Contabilidade Pública;

A utilização do documento guia de receita (em quintuplicado) é redundante porque não comprova a entrega das receitas próprias pelos FSA, por estar desfasada no tempo e o tesoureiro (que a recepciona e assina) não tem acesso in loco à conta bancária da DROT para poder conferir a entrada de fundos, quanto muito o comprovativo da ordem de transferência emitido pelo SLP do FSA estaria mais próximo do objectivo pretendido numa guia de receita, apesar de também não conter os elementos suficientes;

Não existe um registo em conta-corrente de terceiros, para cada um dos FSA, que possibilite à Delegação de Contabilidade Pública saber com grau de segurança aceitável - quando autoriza o pagamento da requisição de fundos - se o FSA depositou ou não, previamente, as verbas que agora requisita e se, consequentemente, existe ou não saldo disponível, dando cumprimento à regra do duplo cabimento;

Os fluxos financeiros das receitas e despesas (Regime de Contas de Ordem):

O FRA é o maior responsável pela movimentação de fundos, tendo contribuído para 66% do total da receita e 68% do total da despesa, o que em termos absolutos corresponde a, respectivamente, 5 417 755 contos e 5 793 162 contos;

A SRE movimenta, aproximadamente, 80% das verbas transitadas pelo regime de contas de ordem (relativamente à receita e à despesa), sensivelmente 6,4 milhões de contos de receita e 6,8 milhões de contos de despesa, correspondendo aos fluxos gerados pelos quatro organismos tutelados pela SRE: FRA e as Juntas Autónomas dos Portos (Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta);

As guias de receita e as requisições de fundos processadas pela tesouraria/Delegação de Contabilidade Pública de Ponta Delgada representam 80% (6,554 milhões de contos) da totalidade da receita e 81% (6,871 milhões de contos) do total da despesa;

O mecanismo controlo interno implementado revela um grau de eficácia bom, quando se analisa em termos de organismos, pois, dos 11 FSA sujeitos à analise 7 cumprem o objectivo pretendido, fazendo com que a totalidade das receitas arrecadadas no ano transitem pelo regime de contas de ordem nesse mesmo ano, apresentando índices de realização próximos ou superiores a 100%;

A análise dos fluxos financeiros revelou que o sistema de controlo interno implementado não é eficaz, pois, só consegue garantir que 61,51% das receitas arrecadas pelos FSA num determinado ano, correspondam, no regime de contas de ordem, a receita da conta da Região nesse mesmo ano;

Constata-se que três organismos (GGFE, IAS e JAPPD) não cumprem em absoluto o objectivo pretendido - fazer passar pelo regime de contas de ordem a totalidade das as suas receitas próprias em tempo oportuno - permitindo a consolidação de contas na mesma gerência.

4.14 - Recomendações

À luz do que precede e considerando as alegações que constam das declarações dos responsáveis, em sede de contraditório, formularam-se as seguintes recomendações:

Que se adeqúe os registos e documentos emitidos pelo sistema centralizado de tesouraria, no tocante às informações constantes dos documentos de suporte da receita e despesa, de forma a permitir uma confrontação eficiente com os movimentos registados nos extractos bancários, tornando deste modo a demonstração das reconciliações bancárias um processo expedito e eficiente;

Que os documentos que comprovam os recebimentos (guia de receita) e os pagamentos (requisição de fundos e recibo) sejam adaptados ao novo sistema centralizado de tesouraria de modo a permitir uma mais fácil identificação do manuseador e responsável pelos dinheiros públicos;

Que se redefinam as funções do tesoureiro adaptando-as ao novo sistema centralizado de tesouraria;

Que se crie procedimentos de controlo interno por forma a garantir com segurança e eficácia o cumprimento da regra do duplo cabimento relacionada com a requisição de fundos pelo regime de contas de ordem;

Que se crie e implemente um sistema normalizado para o movimento de fluxos financeiros provenientes de receitas próprias, através de regulamentação própria de procedimentos que preconizem, com economia de meios, a entrega da totalidade das receitas próprias em tempo oportuno e a consolidação das contas do FSA e Conta da Região.

SECÇÃO II

Receitas consignadas

1 - Enquadramento

As receitas consignadas são fundos que apesar de movimentados nos cofres da Região encontram-se consignados legalmente a determinadas entidades públicas e privadas. Consequentemente, tratam-se de verbas com finalidades já definidas no momento em que ocorre a respectiva cobrança, não podendo, por via disso, ser afectas à realização de despesas orçamentais, nem a finalidades distintas daquelas a que se encontram destinadas (ver nota 111).

O artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, refere que no relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado o TC aprecia, entre outros aspectos, a movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações. Relativamente às Regiões Autónomas, determina o artigo 42.º do mesmo diploma que ao relatório e parecer sobre as respectivas contas "é aplicável o disposto no artigo 41.º, com as devidas adaptações".

Apesar de a denominação aqui utilizada - "Receita consignada" -estes fluxos funcionam, na prática, como operações de tesouraria pois, tal como estas, são fundos que transitam pelos cofres do Tesouro sem estarem sujeitos às regras e princípios estatuídos na Lei de Enquadramento do Orçamento, visto não se tratarem de operações orçamentais. Ao darem entrada nos cofres da Região, são consignados às respectivas entidades e, por isso, não lhe pertencem, pois apenas transitam pelos seus cofres.

No entanto, a movimentação deste tipo de operações mereceu, desde sempre, uma atenção especial, havendo a preocupação na definição do seu regime, por forma a viabilizar o seu controlo e tornar o processo o mais transparente possível. O regime jurídico da escrituração e contabilização de operações de tesouraria encontra-se estabelecido no DL n.º 275/93, de 9 de Agosto, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 113/95, de 25 de Maio. Embora o recém-aprovado DL n.º 191/99, de 5 de Junho, venha revogar aquelas disposições (ver nota 112), as mesmas encontravam-se em vigor no ano a que o presente parecer se reporta - 1998. No caso da RAA, não existem normas específicas de adaptação, nada se referindo nos diplomas de enquadramento, aprovação ou execução orçamental.

Pretende-se, assim, no presente subcapítulo, analisar a movimentação das "Receitas consignadas", nos cofres da RAA, fazendo referência à execução orçamental, quer ao nível da receita, quer ao nível da despesa, das suas diferentes componentes. A análise efectuada, cujos resultados se apresentam, seguidamente, incidiu, ainda, sobre a estrutura das "Receitas consignadas", bem como sobre os saldos transitados de ano para ano, tendo-se em atenção a evolução dos valores das diferentes rubricas no período compreendido entre 1994 e 1998.

Em pareceres anteriores, este Tribunal alertou para algumas anomalias, que tiveram a ver com a existência de saldos negativos e com a manutenção do valor dos saldos de diversas rubricas, durante vários anos. Como então se referiu, esta situação indicia a permanência indevida de valores de outras entidades nos cofres da Região.

Relatados estes factos, pela primeira vez no parecer sobre a Conta da RAA para 1996, a Administração Regional prontamente se mostrou empenhada em regularizar as situações detectadas.

Aquela matéria voltou a ser objecto de referência no parecer sobre a Conta da RAA para 1997, onde se alertou, igualmente, para outras situações de suposta irregularidade, nomeadamente, pagamentos sem a devida contrapartida na receita, originando saldos negativos, e divergências entre os saldos de encerramento de 1996 e os saldos de abertura de 1997. Pretende-se, por isso, mencionar e analisar as medidas tomadas pela Administração Regional no sentido de regularizar as irregularidades detectadas.

2 - Estrutura e execução das receitas consignadas

As entradas das "Receitas consignadas" nos cofres da Região são contabilizadas no capítulo 15, divisão 02, do Orçamento da RAA, enquanto que a correspondente despesa é inscrita no capítulo 50, divisão 02.

Dos movimentos registados destacam-se as entregas da UE destinadas a fundos e serviços autónomos, autarquias locais e empresas públicas e as transferências do Estado destinadas às autarquias locais.

Nos pontos que se seguem, apresenta-se a estrutura e a execução da receita e despesa contabilizada no ano em análise.

(nota 111) As "Receitas consignadas" não constituem receitas públicas, porquanto estas, segundo o Prof. Doutor Sousa Franco, "são qualquer recurso obtido durante um período financeiro, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo".

(nota 112) O regime transitório do DL n.º 191/99, de 5 de Junho - artigo 50.º -, salvaguarda, no entanto, que "Enquanto não estiverem criados os dispositivos legais e administrativos necessários à aplicação do presente diploma, mantém-se, na medida do necessário, o regime anterior e a respectiva regulamentação".

2.1 - Receita

As TOE para as autarquias locais e as entregas da UE (FEDER) aos FSA, autarquias locais e empresas públicas destacam-se das demais rubricas da "Receita consignada". A soma destas duas componentes perfaz 20,3 milhões de contos, valor que corresponde a 75,8% da receita total.

A retenção de descontos relativos a IRS, bem como os destinados à Caixa Geral de Aposentações têm, no cômputo global, um peso menor, representando, ainda assim, 8% e 10%, respectivamente. As restantes componentes (ver nota 113) representam, no conjunto, apenas 7% do total da receita consignada.

(ver documento original)

A receita cobrada totalizou 26,8 milhões de contos, valor que ficou aquém da estimativa orçamental (27,8 milhões) em cerca de 1 milhão de contos. A taxa de execução posicionou-se, deste modo, nos 96,5%. Este desvio não se deve a uma única causa, uma vez que a execução distanciou-se significativamente dos valores orçamentados em várias rubricas, ora excedendo, ora ficando aquém das importâncias estimadas.

(ver documento original)

As receitas cobradas no âmbito da participação da Região na EXPO 98, crise sísmica de 1998 e PROFIJ - Fundos Escolares não se encontravam previstas no Orçamento Regional, procedimento que desrespeita a regra consagrada no artigo 17.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro (ver nota 114) (Enquadramento do Orçamento da RAA) - nenhuma receita pode ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, se não tiver sido objecto de inscrição orçamental. Questionando-se a SRPFP sobre as razões de se não ter contemplado, nas alterações orçamentais efectuadas ao Orçamento para 1998, uma previsão para a cobrança daquelas receitas, foi referido que "As rubricas em causa estão inseridas no âmbito das contas de ordem, e previamente à sua cobrança, foram objecto da devida inscrição orçamental, pelo que foi respeitada a regra consagrada no artigo 17.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro".

Contrariamente ao argumentado, aqueles fluxos não se encontram previstos nem no orçamento inicial, nem nas revisões aprovadas.

(ver documento original)

Comparativamente a 1997, as entradas de verbas consignadas cresceram 14,4%, em resultado do aumento nominal de 3,5 milhões de contos. Esta subida deve-se, essencialmente, ao acréscimo das importâncias contabilizadas nas componentes "Entregas da Comunidade Económica Europeia (FEDER) destinadas a FSA, autarquias locais e empresas públicas da Região" e "Transferências do Estado destinadas a autarquias da Região (LFL)", na ordem dos 4,2 milhões de contos. Contrariamente, os fundos relativos a "IRS" e "Caixa Geral de Aposentações" diminuíram 625 000 contos.

(nota 113) A designação "Outros" incorpora as restantes rubricas inseridas no capítulo da receita consignada cuja expressão financeira é pouco relevante face aos montantes em análise, designadamente: 01 - "Custas contadas em processos de execução fiscal"; 02 - "Multas - Parte pertencente aos autuantes e participantes"; 03 - "Emolumentos notariais"; 05 - "Imposto profissional"; 06 - "Imposto do selo - Selo de verba"; 07 - "Imposto do selo - Selo de anúncios"; 08 - "Imposto do selo - Selo de licenças"; 09 - "Imposto do selo - Selo por transferências ou permutas"; 10 - "Imposto do selo - Selo de recibos"; 11 - "Emolumentos das secretarias do Estado e de serviços não especificados"; 12 - "Assistência na tuberculose aos funcionários e seus familiares"; 14 - "Montepio dos Servidores do Estado"; 15 - "Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado"; 16 - "Caixa de Previdência do Ministério da Educação"; 17 - "Instituto do Professorado Oficial Português"; 18 - "Conservatória dos Registos Centrais"; 19 - "ADSE"; 20 - "Organismos de previdência e abono de família"; 21 - "Organismos sindicais e obras sociais"; 22 - "Albergues distritais"; 23 - "Preparos e taxas para processos de licenciamentos industriais"; 24 - "Preparos e taxas para processos de licenciamentos eléctricos e de viação"; 25 - "Depósitos de garantia e cauções diversas"; 26 - "Descontos em vencimentos e salários por virtude de sentenças judiciais e por reposições para diversas entidades"; 27 - "Contagem de papel em processos de execução fiscal administrativa"; 28 - "Entregas do Estado e institutos públicos destinadas a corpos administrativos, outros organismos e entidades da Região"; 29 - "Importâncias para pagamentos de Conta do Estado com melhoramentos afectos ao Serviço Regional de Meteorologia e Geofísica"; 30 - "Entregas a que se refere o DL n.º 319/78, de 4 de Novembro"; 31 - "Importâncias destinadas ao combate do 'Escaravelho Japonês'"; 32 - "Prejuízos causados pelos temporais"; 33 - "Custas em processos de contra-ordenação"; 34 - "Transferências do Fundo de Desemprego para custos de funcionamento e despesas em contra-ordenações laborais"; 35 - "Fundo Social Europeu"; 36 - "Recuperação e conservação do Património"; 39 - "Prémios de seguro - ramo 'Vida'"; 40 - "Transferências no âmbito do Programa LIFE destinadas a financiar o projecto de 'Conservação do Priolo'"; 41 - "SIFIT - Transferências provenientes do Fundo de Turismo"; 42 - "Transferências do ICEP-PROCOM"; 43 - "Transferências do IAPMEI-PEDIP"; 44 - "Serviços prestados pelo IAPMEI"; 45 - "Comparticipação do OE na redução das tarifas da EDA"; 46 - "Verbas afectas à participação da Região na EXPO 98"; 47 - "Crise sísmica de 1998", e 48 - "PROFIJ - Fundos escolares".

(nota 114) Nenhuma receita pode ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, se não tiver sido objecto de inscrição orçamental.

2.2 - Despesa

A estrutura da despesa é semelhante à da receita, destacando-se, de igual modo, pela dimensão, as TOE para as autarquias locais, as entregas da UE (FEDER) aos FSA, autarquias locais e empresas públicas, a Caixa Geral de Aposentações e o IRS.

(ver documento original)

A despesa prevista em Orçamento é igualmente coincidente com a receita, dada a natureza deste tipo de fluxos. Além disso, as "Receitas consignadas" encontram-se sujeitas à regra do duplo cabimento, na medida em que as importâncias a entregar aos correspondentes destinatários não se limita ao valor orçamentado, mas ao volume das retenções, incluindo os saldos transitados de exercícios anteriores.

A semelhança entre os valores cobrados e os entregues não implica, só por si, que as verbas entradas nos cofres da Região estejam totalmente na posse das entidades a que se destinam. Deve ser tomada em linha de conta os saldos que transitaram de exercícios anteriores. Os mapas que se seguem demostram que o valor global dos pagamentos é inferior à soma das cobranças com o saldo que transitou do ano de 1997. Existe, assim, uma quantia de 565 000 contos retida nos cofres regionais que são pertença de outras entidades.

(ver documento original)

Cerca de 47% daquele montante, o equivalente a 266 000 contos, é referente a "Depósitos de garantia e cauções diversas", a componente com valor em saldo mais expressivo. No gráfico VII.II.5 estão representadas as rubricas da "Receita consignada" com saldos mais significativos.

(ver documento original)

3 - Apuramento de irregularidades

Como atrás se referiu, este Tribunal alertou, em pareceres anteriores, para três situações anómalas que tiveram a ver com a permanência dos mesmos valores em saldo, em diversas rubricas, durante vários anos; pagamentos sem a devida contrapartida na receita, originando saldos negativos e divergências entre os saldos de encerramento de 1996 e os saldos de abertura de 1997.

Feita a análise à conta de 1998, verifica-se que em nenhuma das rubrica da "Receita consignada" figurava um saldo de valor negativo. As outras duas irregularidades voltaram a repetir-se como a seguir se demonstra.

3.1 - Divergências entre os saldos de encerramento e de abertura

Comparando os mapas de movimento de entradas e saídas de "Receita consignada", incluídos nas Contas da Região para 1997 e 1998, verifica-se que o saldo final de 1997 no valor 471 443 328$40 difere do saldo inicial de 1998 (450 448 567$80) em 20 994 760$60. O quadro VII.II.3 apresenta essa divergência e identifica as rubricas que detêm saldo inicial diferente do transitado do ano anterior.

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No volume I da Conta da Região para 1998 refere-se, na p. 13, que "o saldo inicial das contas de ordem relativo ao ano de 1998 não é igual, como seria de esperar, ao saldo final de 1997, em virtude de parte daquele saldo ter sido, nos termos da lei, utilizado para outros fins".

Tudo indica que aquela referência esteja relacionada com a cativação de uma parte da verba em saldo do FRA, aprovada por despacho conjunto de 28 de Dezembro de 1998 dos Secretários Regionais da Presidência para as Finanças e Planeamento e da Economia, que consistiu no congelamento de 650 000 contos do valor em saldo de "Contas de ordem" daquele organismo.

Esta é, aliás, a única possibilidade legal (ver nota 115) de utilização de saldos de "Contas de ordem", não se aplicando ao agrupamento das "Receitas consignadas" e, por conseguinte, aos casos aqui em análise, mas tão-somente ao dos FSA. Ainda assim, qualquer fluxo deve corresponder a um registo de receita e a outro de despesa.

Da mesma forma, o abatimento de saldos das componentes da "Receita consignada" corresponde a uma transferência no valor desse abatimento para a entidade devida. Conclui-se então que esse valor deve ser contabilizado na despesa e não somente abatido ao seu saldo tal como se verificou. O procedimento adoptado viola o princípio da transparência.

Com o objectivo de se esclarecer estas dúvidas e conhecer a finalidade da utilização do montante de 20 994 760$60, questionou-se a SRPFP que referiu "Relativamente à conta de ordem 'Transferências do Programa LIFE', a diferença apurada pela Secção Regional do Tribunal de Contas, no montante de 14 651 475$50, ficou a dever-se à sua transferência para a Conta da RAA (09.07.05), autorizada pelo Sr. Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento após proposta da Direcção Regional dos Recursos Florestais. A razão e fundamento desta transferência decore do facto de algumas despesas iniciais relacionadas com este projecto terem sido financiadas antecipadamente ao recebimento dos fundos comunitários, por verbas do orçamento regional.

Quanto à importância de 6 343 285$10, verificou-se que, por lapso dos serviços, na elaboração do quadro, não foi registado o referido montante. Este lapso foi já corrigido nos termos descritos no quesito 6, seguinte".

Na resposta ao quesito 6, a SRPFP referiu que "Em 1999, a DROT analisou todos os saldos indicados pelo Tribunal de Contas neste quesito, e concluiu que praticamente todos os valores são pertença da RAA, tendo os mesmos sido transferidos para a Conta da Região. Os saldos que se verificou não serem pertença da Região, serão transferidos para as respectivas entidades durante o corrente ano".

Independentemente dos argumentos da SRPFP, entende-se que a receita deveria reflectir aquele movimento, o que, a ter sucedido, não se encontra evidenciado, nem a resposta ao quesito permite o seu esclarecimento.

(nota 115) O n.º 8 do artigo 4.º do DRR n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, prevê a possibilidade de os saldos apurados em contas de ordem, dos FSA serem congelados e afectos a outras finalidades, mediante despacho dos Secretários Regionais das Finanças e da tutela do organismo em causa.

3.2 - Saldos que transitam de gerência para gerência, sem qualquer alteração

No quadro VII.II.4 observa-se a evolução dos saldos de encerramento de algumas componentes da "Receita consignada":

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A manutenção do mesmo valor em saldo ou a sua acumulação resulta, em princípio, de quantias que não foram ainda entregues às respectivas entidades, ou aos fins previstos. Esta situação merece reservas, dado que, apesar de ser natural que de um ano para o outro, fiquem importâncias por entregar a terceiras entidades, não se afigura correcto que essas importâncias transitem por várias gerências.

Em pareceres anteriores e colocada perante esta situação, a Administração Regional tem referido que se está "a efectuar um levantamento profundo sobre todas as rubricas de consignação que não apresentam movimentos nos últimos anos, no sentido de se dar destino a esses montantes".

Decorridos que estão cerca de dois anos desde a colocação do problema, pela primeira vez, constata-se que a situação pouco se alterou, voltando a solicitar-se à SRPFP que apresentasse os motivos de aquelas situações ainda não se encontrarem regularizadas. Como já se viu é preocupação da DROT proceder às necessárias regularizações no decurso do presente ano. Espera-se que as mesmas sejam convenientemente esclarecidas.

A evolução dos saldos de receitas consignadas no quinquénio 19941998 está representada no gráfico VII.II.6:

(ver documento original)

O aumento do saldo no biénio 1994-1996, ficou a dever-se aos acréscimos dos saldos das rubricas "FEDER", "SIFIT" e "Depósitos de garantia e cauções diversas". A queda para cerca de um terço, no fim de 1997, é o resultado da entrega dos fundos retidos, pertencentes a "FEDER" e a "SIFIT", e consequente diminuição dos saldos.

4 - Evolução da receita consignada

Os gráficos VII.II.7 e VII.II.8 ilustram a evolução dos valores contabilizados na Conta da Região, nas perspectivas de entradas e saídas de fundos e estabelecem a comparação com a previsão orçamental:

(ver documento original)

Como representam os gráficos anteriores, a "Receita consignada" vem registando acréscimos anuais significativos. No período compreendido entre 1994 e 1998, tanto as entradas, como as entregas de fundos, aumentaram cerca de 70%, sendo de realçar as variações de 38% e 15% verificadas nos anos de 1995 e 1998, respectivamente.

A execução orçamental não se diferencia da previsão em importâncias superiores a 10%, exceptuando o ano de 1994, cujo desvio foi na ordem dos 12,6% na receita e de 13% na despesa. Sendo a configuração da receita semelhante à da despesa, conclui-se que, na generalidade, as verbas entradas nos cofres da Região estão a ser entregues aos seus destinatários, sem prejuízo das situações mencionadas nos pontos 3.1 e 3.2.

No quadro e gráfico seguintes está representado o peso das entradas de fundos consignados no total da receita da RAA:

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CAPITULO VIII

Dívida pública

Neste capítulo procede-se à análise da dívida publica regional nas suas diversas vertentes:

Administração directa;

Fundos e serviços autónomos (FSA);

Sector Público Empresarial.

Os valores apurados por este tribunal, nas suas diversas vertentes, assim como a evolução entre 1997 e 1998, encontram-se expostos no quadro VIII.1. Como se observa, a RAA apresenta decréscimo da dívida, em todas as suas vertentes.

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Seguidamente, efectuar-se-á uma análise mais detalhada de todas as parcelas.

SECÇÃO I

Aministração directa

1 - Enquadramento

A análise da dívida directa da Administração Regional, nos planos interno e externo, fundamenta-se na Lei 98/97, de 26 de Agosto, onde são definidas as atribuições do TC, segundo as quais (artigos 41.º e 42.º), em sede de elaboração do relatório e parecer sobre a Conta da Região, deverá ser feita uma apreciação à actividade financeira, no domínio do recurso ao crédito público, nomeadamente no que se refere às responsabilidades directas da RAA, "[...] decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indirectas, designadamente a concessão de avales".

A análise aqui efectuada tem por base as informações contidas nos volumes I e II da Conta da Região para 1998, os elementos existentes nesta Secção Regional, nomeadamente os processos remetidos a fiscalização prévia e sucessiva, como também todos os outros elementos solicitados a diversas entidades com o intuito de colmatar algumas ausências de informação.

O tratamento da dívida começa pela análise dos movimentos, no decurso de 1998, tanto ao nível da contracção de novas responsabilidades como dos encargos suportados e das amortizações efectuadas, da verificação do cumprimento dos limites máximos legais de endividamento e das normas consagradas na LFRA. A análise prossegue com os valores acumulados em 31 de Dezembro de 1998, terminando com a apreciação sobre a evolução e variação do endividamento da RAA no período compreendido entre 1994 e 1998.

1.1 - Disposições legais relativamente ao endividamento de 1998

De acordo com o DL n.º 336/90, de 30 de Outubro, são fixados anualmente os limites máximos de endividamento directo e indirecto da RAA, estabelecendo-se, igualmente, os níveis permitidos de concessão de garantias e de recurso ao crédito, em todas as suas formas. A fixação anual destes limites máximos é feita mediante norma a incluir na Lei de Orçamento do Estado, não devendo, em todo o caso, o serviço da dívida total exceder 25% das receitas correntes da RAA.

A nova LFRA (Lei 13/98, de 24 de Fevereiro) estabelece, igualmente, no n.º 1 do artigo 26.º, que os limites máximos de endividamento líquido Regional para cada ano são fixados na Lei do Orçamento do Estado. Dentro destes limites, a contracção de empréstimos de prazo superior a um ano carece de autorização da ALR (artigo 24.º), nos termos da alínea d) do artigo 30.º do EPARAA.

Acresce ainda que, tratando-se de empréstimos externos ou em moeda estrangeira, torna-se necessária a autorização prévia da Assembleia da República, conforme estabelecem o n.º 4 do artigo 109.º do EPARAA e o n.º 3 do artigo 23.º da LFRA.

Quanto à finalidade dos empréstimos, o n.º 2 do artigo 23.º da LFRA e o n.º 4 do artigo 109.º do Estatuto, obrigam a que os empréstimos de médio e de longo prazos se destinem exclusivamente, a "[...] financiar investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos [...] (ver nota 116)". No que se refere aos empréstimos de curto prazo, estes podem ser contraídos se destinados a fazer face a dificuldades de tesouraria, mas deverão estar liquidados no último dia do ano e não ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas no exercício anterior.

Assim, o artigo 70.º da Lei 127-B/97, de 20 de Dezembro, que aprovou o OE para 1998, define que a RAA não poderá "[...] contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a [...] 12 milhões de contos [...]".

O artigo 4.º daquele diploma legal fixa ainda as condições gerais dos empréstimos, dos quais se destacam o montante máximo de 12 milhões de contos [alínea b)], devendo, por outro lado, ser aplicados no financiamento de investimentos ou de outros empreendimentos especialmente reprodutivos [alínea c)] e, no caso de empréstimos externos, as respectivas condições deverão ser mais favoráveis do que as praticadas no mercado nacional de capitais, em matéria de prazo, taxa de juro e demais encargos [alínea e)].

Por sua vez, o DLR n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro, que aprova o Orçamento da RAA para o ano de 1998, no seu artigo 3.º, autoriza o Governo a contrair empréstimos para fazer face exclusivamente ao défice do Orçamento Regional.

Finalmente, a Lei 39/98, de 4 de Agosto, autorizou, no seu artigo 1.º, o Governo Regional dos Açores a recorrer ao endividamento externo, junto das instituições internacionais, até ao montante equivalente a 12 milhões de contos, devendo os empréstimos ser aplicados no financiamento de investimentos visando o desenvolvimento económico e social da Região (ver nota 117) e, não "[...] serem contraídos em condições mais desfavoráveis do que as correntes no mercado nacional de capitais, em matérias de prazo, taxa e demais encargos" (ver nota 118).

Com a publicação da Lei 97/98, de 22 de Dezembro, diploma que altera o OE para 1998, o limite máximo de endividamento líquido da Região para aquele ano é fixado em 17 milhões de contos, elevando-o, assim, em 5 milhões de contos.

De igual modo, o DLR n.º 1/99/A (ver nota 119), de 8 de Janeiro, que aprova a segunda alteração ao ORAA, altera o limite máximo de endividamento líquido da Região, para 17 milhões de contos.

(nota 116) Artigo 23.º, n.º 2 da Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

(nota 117) Alínea a) do artigo 1.º da Lei 39/98, de 4 de Agosto.

(nota 118) Alínea b) do artigo 1.º da Lei 39/98, de 4 de Agosto.

(nota 119) Publicado no Diário da República, 1.ª série-A, n.º 6, de 8 de Janeiro de 1999.

2 - Dívida directa

2.1 - Recurso ao crédito bancário no ano de 1998

Durante o ano de 1998, a RAA contraiu empréstimos num valor total de 16,9 milhões de contos, estando assim respeitados os limites máximos de endividamento líquido, fixados quer pela Assembleia da República, quer pela ALR.

O endividamento referido resultou da celebração de dois novos contratos de empréstimos, contraídos, um a nível interno e outro a nível externo como se discriminam no quadro VIII.I.1

(ver documento original)

Através da Resolução 140/98, de 25 de Junho, o Governo Regional, resolveu contrair o primeiro empréstimo, até ao montante de 12 milhões de contos, no mercado financeiro internacional, que reveste a forma de empréstimo directo.

O referido empréstimo foi contraído junto do DÉXIA - Project & Public Finance - Internacional Bank, pelo montante de XEU 59 600 000, a que correspondeu, ao câmbio indicativo do Banco de Portugal, em 9 de Dezembro de 1998, a 11 987 288 400$, valor inscrito no contrato.

No entanto, devido a variações cambiais, à data da transferência para o Governo Regional, foram recebidos apenas 11 973 000 contos, valor que constitui, igualmente, a responsabilidade da RAA na mesma data.

O empréstimo foi contratado por um período de sete anos, com uma amortização única no final desse período, mais precisamente, em 1 de Dezembro de 2005. O pagamento de juros é anual e postecipado a 1 de Dezembro de cada ano.

O segundo empréstimo foi celebrado para colmatar os atrasos sucessivos verificados nas transferências de fundos provenientes da UE para a Região. Foi então autorizado, como já se viu, pela Lei 97/98, de 22 de Dezembro, e pelo DLR n.º 1/99/A, de 21 de Janeiro, um endividamento adicional de 5 milhões de contos.

Este novo empréstimo (ver nota 120) foi celebrado a nível interno, junto da DGT, por um período de cinco anos sendo o reembolso efectuado de uma só vez, no final do período, a 30 de Dezembro de 2003. O pagamento de juros é semestral e postecipado, em 30 de Junho e 30 de Dezembro de cada ano.

O produto das emissões dos empréstimos, destinaram-se, exclusivamente, a financiar o plano de investimentos para 1998.

Ao confrontarem-se os valores previstos com os realizados, em recursos provenientes de "Passivos financeiros", apura-se o índice de realização constante do quadro VIII.I.2.

(ver documento original)

O recurso ao mercado externo, para a contracção de empréstimos, constituiu o mercado preferencial, apresentando, no entanto, uma taxa de execução abaixo do orçamentado. Ao nível do mercado interno, o índice de realização situou-se muito acima do previsto, embora não se tenha alcançado, em termos nominais, os valores do desvio do empréstimo externo.

A RAA tem vindo a recorrer, ao longo dos últimos anos, invariavelmente, a empréstimos tanto a nível externo como interno. O gráfico VIII.I.1 mostra os empréstimos contraídos pelo Governo Regional no último quinquénio de onde se pode concluir que, ao contrário de 1994 e 1995, nos anos de 1996 a 1998 houve uma maior recorrência a empréstimos externos.

(ver documento original)

O quadro VIII.I.3 apresenta a evolução do peso dos empréstimos internos e externos no total dos financiamentos. Como se pode observar, é nítida a preferência actual pela negociação de empréstimos no mercado externo, contrariamente ao que sucedia no início do período em análise.

(ver documento original)

(nota 120) Autorizado pela Resolução 247-A/98, de 12 de Dezembro.

2.2 - Posição da dívida em 31 de Dezembro de 1998

2.2.1 - Dívida directa

Os movimentos operados na dívida directa durante o ano de 1998, posicionaram-na à data de 31 de Dezembro, nos seguintes montantes (quadro VIII.I.4):

(ver documento original)

Os movimentos operados na dívida directa resultaram, exclusivamente, da amortização efectuada pelo Governo da República, e da contratação de novos empréstimos, que no ano em análise totalizaram 16,9 milhões de contos. A amortização efectuada pelo Governo da República teve como base, a já referida, Lei 13/98, de 24 de Fevereiro - LFRA, que através do seu artigo 47.º vincula a República a participar "[...] num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, assegurando, [...], a amortização ou assunção de dívida [...] das duas Regiões Autónomas". De acordo ainda com este mesmo artigo, a dívida assumida em 1998 seria de "[...] 62 milhões de contos, para a Região Autónoma dos Açores [...]" e, para 1999, o "[...] correspondente à diferença entre 110 milhões de contos e a amortização efectuada no ano anterior".

O Governo da República assumiu, assim, em 1998, uma dívida que totalizou 61 711 000 contos, dos quais 31 057 000 correspondem a dívida interna e os restantes 30 654 000 a dívida externa. Estes valores representam, respectivamente, 50,33% e 49,67% do total da dívida assumida pelo Estado.

Se se tiver em conta a dívida da Região à data de 31 de Dezembro de 1997, conclui-se que o montante assumido pelo Governo da República, corresponde, em termos globais, a 46,5% do total, sendo 40,5% da dívida interna e 54,6% da externa (quadro VIII.I.5).

(ver documento original)

A dívida directa cresceu de forma significativa até 1997, altura em que se deu uma inflexão, pelos motivos já indicados (quadro VIII.I.6):

(ver documento original)

Graficamente, a representação desta evolução é a seguinte:

(ver documento original)

2.2.1.1 - Dívida interna

A posição da dívida interna, em 31 de Dezembro de 1998, reflecte os movimentos de aumento, que ao longo do ano se traduziram na contracção de um empréstimo de 5 milhões de contos e os movimentos de diminuição, originados pelas amortizações na ordem dos 31 milhões de contos, suportadas na totalidade, pelo OE. O quadro VIII.I.7 elucida sobre esses movimentos, bem como a composição da dívida interna à data de 31 de Dezembro de 1998.

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2.2.1.2 - Dívida externa

Neste ponto, desenvolve-se a análise à dívida externa da Região, à data de 31 de Dezembro de 1998, assim como aos movimentos operados, ao longo do ano.

As amortizações efectuadas totalizaram quase 31 milhões de contos e foram suportadas, na totalidade, pelo OE. Em sentido oposto e a contribuir para o aumento da dívida, o Governo Regional contraiu um empréstimo de, aproximadamente, 12 milhões de contos (quadro VIII.I.8)

(ver documento original)

A totalidade da dívida externa, em moeda estrangeira, à data de 31 de Dezembro de 1997 foi integralmente assumida pelo Governo da República. A RAA possui, actualmente, apenas uma responsabilidade em moeda estrangeira, referente ao empréstimo contraído junto do DEXIA, em Dezembro de 1998, no valor de 11,9 milhões de contos.

As variações cambiais verificadas, ainda durante o mês de Dezembro, levaram a que a dívida avaliada em moeda estrangeira sofresse alterações. Estas variações foram favoráveis à RAA tal como se descreve no quadro VIII.I.9.

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2.3 - Encargos com a dívida

De acordo com o n.º 3 do artigo 26.º da LFRA, o serviço da dívida total, incluindo as amortizações anuais e os juros, não pode exceder, em caso algum, 25% das "Receitas correntes" do ano anterior, com excepção das transferências e comparticipações do Estado para cada Região. As "Receitas correntes" atingiram em 1997, os 57 milhões de contos, pelo que 25% correspondem a 14 milhões de contos.

Os encargos financeiros decorrentes da dívida directa da Região, ascenderam, na sua totalidade, a 3009 milhares de contos, dos quais 2999 milhares são relativos a juros e os restantes 10,3 milhares de contos a encargos com a interbolsa e publicações obrigatórias (quadro VIII.I.10), não sendo assim ultrapassados os limites referidos anteriormente.

(ver documento original)

Durante o ano de 1998, a RAA não efectuou qualquer amortização à dívida, uma vez que, a responsabilidade das amortizações a efectuar neste ano, foi transferida para o Governo da República, no âmbito da LFRA (ver nota 121).

Assim, a quase totalidade dos encargos financeiros são absorvidos pelos juros, correspondendo, apenas uma ínfima parcela, de 0,34%, a outros encargos.

A totalidade dos encargos referentes a juros de dívida foram suportados pelo Orçamento Regional, contrariamente ao sucedido nos últimos dois anos, em que parte dos juros eram suportados pelo OE. A LFRA (ver nota 122) refere, no seu artigo 47.º, n.º 2, que, a partir do ano de 1998 "[...] deixará de haver comparticipação do Estado nos encargos financeiros das dívidas das Regiões Autónomas".

Os juros pagos correspondem, na sua maioria, a juros de dívidas contraídas junto do mercado interno. O quadro VIII.I.11 apresenta esses juros pagos pela Região, distribuindo-os pelos correspondentes empréstimos.

(ver documento original)

Os pagamentos relativos a juros de empréstimos internos têm sido superiores aos relacionados com a dívida externa. Esta estrutura mantém-se inalterada deste 1994 havendo, no entanto, uma tendência de aproximação, em resultado de um decréscimo acentuado dos encargos referentes a empréstimos internos. O gráfico VIII.I.3 apresenta esta evolução:

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O decréscimo dos encargos suportados com juros resulta da diminuição do valor em dívida e da redução das taxas de juros.

A representação gráfica seguinte (gráfico VIII.I.4) contém a evolução da taxa de juro implícita, que se obtém através da comparação entre os juros pagos e o total da dívida amortizável, no final do ano anterior. Entre 1997 e 1998, a taxa nominal implícita global passou de 3,4% para 2,3%.

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Relativamente à dotação prevista no Orçamento da Região para 1998, as despesas pagas com juros apresentam uma taxa de execução de 77,9% enquanto que os "Outros encargos correntes" registam uma execução muito aquém da prevista, mais concretamente 6,8%.

Os gráficos VIII.I.5 e VIII.I.6 expõem a evolução dos encargos decorrentes da dívida directa dos últimos cinco anos, tanto a nível global como a nível das suas componentes.

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O quadro VIII.I.12, contém aqueles valores e a relação entre os encargos financeiros e as despesas correntes.

(ver documento original)

Os valores dos encargos registam, em 1998, decréscimos bastante acentuados, aos quais correspondem, em termos globais, uma diminuição de cerca de 59%, em relação a 1997 (60,7 milhões de contos), conforme foi explicado.

O decréscimo mais acentuado verificou-se ao nível das amortizações, que chegaram a ultrapassar os 3 milhões de contos em 1997.

(nota 121) Artigo 47.º, n.º 1, da Lei 13/98, de 24 de Fevereiro.

(nota 122) Lei 13/98, de 24 de Fevereiro.

3 - Avales concedidos e dívida garantida

A concessão de avales, por parte da RAA é outra das formas de dívida analisada neste parecer e que se encontra regulamentada pelo DLR n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro, e pela Lei 112/97, de 16 de Setembro, não esquecendo o artigo 2.º do DL n.º 336/90, de 30 de Outubro (ver nota 123), onde se fixa o limite máximo de endividamento directo e indirecto. A mesma norma estabelece os níveis permitidos de concessão de garantias e de recurso ao crédito.

O limite máximo de concessão de garantias é fixado anualmente pela ALR, sendo a comissão a suportar pelos beneficiários fixada pelo SRPFP.

O limite máximo para a concessão de avales foi fixado em 3 milhões de contos, através da Resolução da ALR n.º 5/98/A, de 16 de Março, o que, tendo em conta o ano de 1997, representa uma diminuição bastante acentuada, uma vez que, aquele valor fora fixado em 8 milhões de contos. A diminuição totaliza 5 milhões de contos, o que corresponde, aproximadamente, a uma quebra de 62,5%.

Tal como ocorrido em 1997, a taxa de aval fixada cifrou-se nos 0,25%, sendo aplicada a taxa zero às entidades com a natureza de instituto público ou sociedade sob gestão pública, às empresas concessionárias de serviços e, ainda, às sociedades com comparticipações maioritariamente públicas.

A RAA concedeu garantias no montante de 2,7 milhões de contos, não ultrapassando, desta forma, o limite máximo fixado na lei para o acréscimo de novos avales.

Ao longo da última década, tem havido grandes desfasamentos entre o limite máximo fixado e os avales concedidos, havendo em 1998 convergência destes valores, levando ao menor desfasamento dos últimos 10 anos, com uma diferença de apenas 30 000 contos (gráfico VIII.I.7).

(ver documento original)

O total das responsabilidades decorrentes da prestação de avales ascendia a 15,9 milhões de contos, no final de 1998, o que em relação a 1997, representa uma diminuição de 19,6% e corresponde, em termos absolutos, a menos 3,8 milhões de contos.

A redução verificada resultou, por um lado, da diminuição dos avales concedidos e, por outro, das amortizações decorridas. Os movimentos operados apresentam-se no quadro VIII.I.13.

(ver documento original)

O empréstimo de 3,6 milhões de contos contraído pela EDA junto do BEI, beneficiou de um aval da RAA, ao qual foi dado o n.º 4/93. Depois de sucessivas amortizações, a responsabilidade regional por esse empréstimo situava-se em 1 100 105 210$, na data de 31 de Dezembro de 1997, de acordo com o mapa constante na p. 42 do volume I da Conta da Região para 1997. Questionada a SRPFP sobre os factos ocorridos durante o ano de 1998, que colocaram a responsabilidade regional nos 2 750 105 210$, aumentando-a em 1 600 000 contos, uma vez que na Conta da Região não se menciona a causa dessa alteração, foi referido que "O aumento da responsabilidade do aval n.º 4/93, em 31 de Dezembro de 1998, é justificado por novas utilizações do crédito já avalizado. De acordo com o contrato, de empréstimo, os desembolsos por parte da instituição de crédito são efectuados conforme execução do projecto de investimento".

Por último, importa referir que o aval concedido, em 1998, à SATA, veio substituir o aval n.º 2/97, que caducou em virtude de não ser assinado, por "[...] não ter sido possível concretizar em tempo útil a operação financeira a que respeitava" (ver nota 124).

A responsabilidade da RAA, por empréstimos avalizados, à data de 31 de Dezembro de 1998, assim como a variação ocorrida durante o ano, encontra-se exposta no quadro VIII.I.14.

(ver documento original)

Tal como já se referiu, o total das responsabilidades decorrentes dos avales concedidos ascendem a cerca de 15,8 milhões de contos, o que representa uma redução de aproximadamente 20% em relação às existentes em 1997.

Esta redução foi originada, tanto pela elevada redução da concessão de novos avales que, em 1998 abrangeu 34,1% dos valores de 1997 (ano em que se concederam 7,9 milhões de contos, ao passo que em 1998 foram atribuídos 2,7 milhões de contos), como pelo aumento das amortizações que tiveram um acréscimo de cerca de 50,4% (mais 2,04 milhões de contos).

Considerando as "Receitas correntes", a responsabilidade por avales concedidos representa 21% das mesmas, notando-se, também neste âmbito, uma diminuição das garantias prestadas pela RAA. Nos anos de 1995, 1996 e 1997, as percentagens foram de, respectivamente, 46,6%, 34,8% e 34,5%, acentuando-se, deste modo, a tendência decrescente das responsabilidades assumidas pela RAA.

(ver documento original)

O universo do total dos avales concedidos pelo Governo Regional restringe-se aos sectores público e participado (quadro VIII.I.15), não havendo, por isso, lugar ao pagamento da comissão de aval prevista no DLR n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro, e fixada através da Portaria 13/98, de 9 de Abril (ver nota 125).

(ver documento original)

A maior parcela de avales é absorvida pelo sector público que, em 1998, aumentou ainda mais o seu peso na estrutura global (em cerca de 7 pontos percentuais), apesar de em termos nominais, ter havido uma diminuição de 1,4 milhões de contos. A diminuição foi maior no sector participado, cifrando-se na ordem dos 2,5 milhões de contos.

A origem destes decréscimos está, por um lado, na diminuição das responsabilidades dos avales concedidos à SOGEO, empresa que efectuou amortizações num total de 2,5 milhões de contos e, por outro, nas amortizações efectuadas pela EDA, num total de 3 milhões de contos. Contudo, e em virtude do aumento da responsabilidade na ordem dos 1,7 milhões de contos, provocada pelo aval n.º 4/93, a diminuição da responsabilidade, no caso da EDA, passa a ser de apenas 1,3 milhões de contos.

Verificaram-se, de igual modo, diminuições das responsabilidades da RAA nas restantes situações, embora menos significativas, com excepção da SATA, cujos valores se mantiveram inalterados.

Apesar das diminuições verificadas, a EDA continua a ser a maior beneficiária das responsabilidades assumidas pela RAA, absorvendo mais de 50% do valor global. A SOGEO, por sua vez, também continua a ser das entidades que mais beneficia, absorvendo 25% do total.

O quadro VIII.I.16 apresenta a estrutura da dívida garantida, pelos sectores Público, Participado e Privado, nos últimos cinco anos.

(ver documento original)

Graficamente, a representação é a seguinte (gráfico VIII.I.9):

(ver documento original)

Quanto às instituições de crédito financiadoras, a maior parte dos organismos recorre a financiamentos externos (quadro VIII.I.17), de forma bastante significativa, sendo 72,9% dos contratos acordados nesse mercado, apesar de, em 1998, se ter verificado uma redução de 15,24 pontos percentuais.

(ver documento original)

Verifica-se uma diminuição generalizada da dívida garantida, tanto a nível das instituições internacionais como das nacionais. A excepção reside na CGD que, em 1998, na sequência da substituição do aval concedido ao empréstimo contraído pela SATA junto da "Ursa Minor", passa também a financiar uma empresa com empréstimos avalizados pela RAA.

A principal instituição financiadora dos empréstimos contraídos na banca internacional e geradora de responsabilidades para a RAA, pelos avales concedidos, é o BEI com cerca de 26% do total. Segue-se o DBI e o KFW, com percentagens muito semelhantes.

A totalidade dos empréstimos concedidos pelo BEI e KFW, tem como único destinatário a EDA, empresa que, por sua vez, contraiu a totalidade dos empréstimos, avalizados pela RAA, naquelas duas instituições de crédito e, por conseguinte, na banca internacional.

(ver documento original)

O DBI efectuou igualmente o financiamento a um organismo, neste caso concreto, à SOGEO, sendo responsável por cerca de 75% dos empréstimos contraídos pela empresa, com aval da RAA.

(ver documento original)

A nível nacional, a CGD é a instituição com a maior parcela de responsabilidades assumidas pela RAA, no seguimento do empréstimo concedido à SATA. Segue-se o BCA, entidade que financiou a SOGEO e a VERDEGOLF.

Actualmente, a SOGEO e a SATA, são as únicas empresas financiadas, com aval da RAA, integralmente pela banca nacional.

Nos últimos anos, os beneficiários de avales por parte da RAA, têm sido contratados predominantemente na banca internacional (quadro VIII.I.18).

(ver documento original)

(nota 123) Diploma que define os regimes de endividamento e de financiamento dos défices das Regiões Autónomas.

(nota 124) Preâmbulo da Resolução 101/98, de 21 de Maio.

(nota 125) Publicada no Jornal Oficial, 1.ª série, n.º 15, de 9 de Abril.

4 - Serviço Regional da Saúde

Os aspectos relacionados com a dívida do Serviço Regional da Saúde (SRS), vêm sendo desenvolvidos nos últimos pareceres que este Tribunal aprovou, nomeadamente tendo em atenção as duas formas distintas de dívida:

A dívida administrativa;

A dívida bancária.

Apesar de referenciada em anos anteriores, a dívida aos organismos e instituições financeiras (dívida à banca) encontrava-se regularizada no final de 1998 (ver nota 126), situação para a qual contribuiu a assinatura de diversos protocolos, através dos quais se procurou resolver o problema do subfinanciamento do sector da saúde.

Por outro lado, os encargos assumidos em 1998, cujos pagamentos não se efectuaram antes do seu termo, transitando como valores em dívida para o ano seguinte, totalizaram 5,8 milhões de contos, o que representa uma diminuição de 11,2% relativamente a 1997.

A par da descida da dívida administrativa, foi criado, a 13 de Abril de 1998, o Instituto de Gestão Financeira da Saúde (IGFS) com o objectivo de alterar a forma de gestão dos recursos financeiros destinados ao SRS e assim, controlar o crescimento da despesa e flexibilizar a gestão dos recursos financeiros necessários ao seu funcionamento.

De igual modo, foram criados sistemas de pagamento a fornecedores que têm como objectivo instituir mecanismos contratuais seguros e simplificados que garantem a certeza e a regularidade no pagamento dos débitos da RAA.

Pretende-se analisar o Serviço Regional da Saúde, na vertente das suas dívidas e da evolução destas nos últimos anos. Conjuntamente, efectua-se uma abordagem aos novos sistemas de pagamento, assim como ao novo Instituto, recentemente criado.

(nota 126) Os valores apresentados foram retirados das contas de gerência das unidades de saúde da Região.

4.1 - Dívida bancária

Tal como já se referiu, em 31 de Dezembro de 1998, as unidades de saúde da RAA não apresentavam qualquer dívida ao sector bancário, tendo esta sido regularizada através dos diferentes protocolos assinados nos últimos três anos, e que tinham como objectivo primordial dotar os centros de saúde e os hospitais, dos meios financeiros necessários ao seu funcionamento.

O processo iniciou-se em 1996 com a assinatura de um protocolo entre o Governo Regional e o BCA, para a utilização de uma linha de crédito, que vigoraria até 31 de Dezembro de 1996, com a possibilidade de ser renovada. O limite do valor instituído foi de 1,7 milhões de contos.

Findo o período previsto no protocolo (31 de Dezembro de 1996), a dívida não se encontrava totalmente liquidada, persistindo um descoberto bancário de 1,4 milhões de contos que transitou para 1997. No início deste último ano, procurou-se solucionar o problema com a antecipação dos duodécimos de exploração a cada unidade de saúde, o que ainda permitiu regularizar parte da dívida administrativa transitada de 1996.

Em 31 Março de 1997, foi assinado novo protocolo entre o Governo Regional e três instituições bancárias, o BCA, a CEMAH e a CEMPD, para a constituição de uma nova linha de crédito, que tinha por finalidade disponibilizar, aos organismos de saúde, os meios necessários ao pagamento a fornecedores de produtos farmacêuticos e de material de consumo clínico, bem como a laboratórios de análises clínicas e a farmácias.

O período de vigência deste novo protocolo terminaria em 31 de Dezembro de 1997, sendo eventualmente renovável por períodos de um ano. O valor contratado foi de 1,7 milhões de contos.

No final de 1997, encontravam-se liquidados todos os créditos bancários concedidos às unidades de saúde, quer por via da instituição da linha de crédito de 1996, quer por via da criação da linha de crédito de 1997.

Tal como em 1997, a situação não se alterou no final de 1998, não apresentando, o SRS, qualquer valor de dívida, apesar de serem vários os movimentos operados na conta dos empréstimos obtidos.

Durante o ano de 1998, a SREAS, criou uma nova forma de relacionamento financeiro com as farmácias e armazenistas de produtos farmacêuticos bem como, com as entidades convencionadas que asseguram prestações de saúde aos beneficiários do SRS, através da instituição de mecanismos contratuais seguros e simplificados que garantem aos fornecedores certeza e regularidade no pagamento dos créditos que detêm sobre as unidades de saúde.

Assim, a 15 de Janeiro de 1998 (ver nota 127) foi instituído o Sistema de Pagamento a Farmácias (SPF), o Sistema de Pagamento a Armazenistas de Produtos Farmacêuticos (SPA) e o Sistema de Pagamento a Convencionados (SPC), visando garantir uma gestão flexível e regular do pagamento das facturas, através do adiantamento a estes fornecedores, das quantias em débito pelas unidades de saúde. Posteriormente, a 3 de Dezembro (ver nota 128) do mesmo ano, foi criado o Sistema de Pagamento a Fornecedores Estratégicos (ver nota 129) (SPFE), uma vez que não eram abrangidos pelos diplomas anteriormente publicados.

O sistema funciona através da cedência, por parte dos fornecedores ou prestadores de serviços, dos seus créditos sobre as unidades de saúde às instituições de crédito aderentes que ficam autorizadas a pagar aos fornecedores o valor global da factura cedida.

Por sua vez, a instituição financeira credita na conta de cada fornecedor o montante total resultante da cessão. A adesão aos diferentes sistemas implica, por parte dos credores, a aceitação de um prazo de pagamento de 90 dias, a contar da data de emissão da factura.

Em contrapartida, as unidades de saúde ficam obrigadas a liquidar os seus saldos devedores, junto das instituições de crédito, no prazo de 12 meses.

Salienta-se que, para o funcionamento destes sistemas é necessária a prévia adesão tanto por parte dos fornecedores, como por parte das instituições financeiras, entrando em funcionamento no ano em que estes aderirem e, vigorando até ao final do ano económico, automaticamente renovável por prazos de um ano.

No que se refere ao Sistema de Pagamento a Fornecedores Estratégicos encontra-se ainda previsto no diploma, a regularização das dívidas em atraso, através da liquidação, no primeiro mês de vigência, de toda a facturação emitida até 31 de Dezembro e nos meses seguintes as dívidas reportadas a cada dois meses, após aquela data, até à regularização completa das dívidas em atraso.

No entanto e tal como já referido, no decurso do ano de 1998, os movimentos da conta "Empréstimos obtidos", foram diversos, encontrando-se reflectidos no quadro VIII.I.19.

(ver documento original)

Como se constata, os valores em dívida encontravam-se todos liquidados, no final do ano, apresentando um saldo de dívida bancária nulo.

O valor inicial apresentado pelos Centro de Saúde de Angra do Heroísmo teve origem, no facto de o depósito relativo à liquidação da linha de crédito ter sido superior ao saldo a descoberto naquela instituição, verificando-se assim um saldo credor de 9 221 963$ que foi contabilizado a crédito da conta 23 - "Empréstimos obtidos".

Quanto ao valor do saldo inicial do Centro de Saúde da Horta, este Tribunal apurou que em 30 de Dezembro de 1997, o serviço liquidou a importância de 45 100 contos, sendo parte respeitante a capital (44 822 256$) e parte relativa a juros. Como os juros pagos foram inferiores, resultou uma diferença favorável ao serviço de 44 175$.

(nota 127) Despacho Normativo 6/98, de 15 de Janeiro, revogado pelo Despacho Normativo 89/98, de 26 de Março, publicados no Jornal Oficial, 1.ª série, n.º 3, de 15 de Janeiro, e n.º 13, de 26 de Março.

(nota 128) Despacho Normativo 319/98, de 3 de Dezembro, publicado no Jornal Oficial, 1.ª série, n.º 49, de 3 de Dezembro.

(nota 129) Inclui-se neste sistema os fornecedores de produtos alimentares, de refeições a doentes e funcionários, de bens e serviços de higiene, limpeza, recolha e tratamento de lixos, de serviços de vigilância de instalações, de combustíveis, de passagens aéreas e outros serviços conexos.

4.1.1 - Encargos suportados pelo Serviço Regional de Saúde com o recurso ao crédito

A utilização dos sistemas de pagamentos instituídos levou a que as unidades de saúde suportassem, no ano de 1998, encargos com o serviço de dívida na importância de 2 061 000 contos, sendo cerca de 100 000 contos correspondente a juros e outros encargos e os restantes 1 961 000 contos a amortizações.

As amortizações efectuadas referiram-se apenas aos empréstimos obtidos em 1998, uma vez que o saldo inicial era nulo. O valor suportado foi inferior ao de 1997, em aproximadamente 40%, tendo, no entanto, os juros crescido 45%.

O quadro VIII.I.20 apresenta o total dos encargos financeiros suportados por cada unidade de saúde e tipo de custo.

(ver documento original)

Os hospitais, no seu conjunto, são responsáveis por uma parcela bastante significativa destes custos (78,37%), sendo o Hospital de Ponta Delgada o organismo com maiores encargos, responsabilizando-se por mais de metade do valor global. Os juros compreendem a quase totalidade dos encargos financeiros, à excepção de 0,2% de outros custos.

4.1.2 - Evolução dos encargos suportados pelo SRS com o recurso ao crédito

A análise efectuada à evolução dos encargos com o serviço da dívida, revela que, nos últimos quatro anos, 1998 foi aquele em que as unidades de saúde suportaram mais juros e outros encargos e, em contrapartida, o menor valor de amortizações (- 40%).

A redução de encargos deve-se, essencialmente, ao volume bastante elevado de amortizações efectuadas em 1997, que tiveram como objectivo a liquidação das linhas de crédito instituídas em 1996 e 1997.

(ver documento original)

O gráfico VIII.I.12 apresenta a evolução dos encargos totais suportados pelas unidades de saúde. Após as variações crescentes, registadas entre 1995 e 1997, a situação alterou-se no ano de 1998 com um decréscimo nos custos financeiros de 39%.

(ver documento original)

Os encargos correntes e as amortizações, evoluíram de forma contrária em 1998, ano em que as amortizações decresceram e os juros e outros encargos cresceram. No período compreendido entre 1995 e 1997 deram-se evoluções crescentes em ambas as componentes.

(ver documento original)

4.2 - Dívida administrativa

Com base em informações recolhidas das contas de gerência dos organismos de saúde, foi possível apurar que todos os centros de saúde e hospitais, assumiram encargos durante 1998 que, por diversos motivos, não foram pagos até ao final do ano.

Na totalidade, os encargos atingiram cerca de 5,8 milhões de contos e tiveram como principais responsáveis os hospitais que, absorveram mais de metade dos valores. O quadro VIII.I.22 e o gráfico VIII.I.14 resumem estes valores, por tipos de organismos.

(ver documento original)

De acordo com o IGFSS, os motivos que levaram à falta de pagamento da dívida a fornecedores, são, sumariamente, das seguintes naturezas:

Sucessivos e importantes incrementos nos encargos com pessoal, devidos a restruturações de carreiras, decididas no âmbito do Governo da República;

Aumentos significativos nos encargos gerados pela prescrição médica;

Dificuldades reais na cobrança de créditos obtidos sobre clientes do sistema (subsistemas, seguradoras e outros) que, na gerência de 1998, ascenderam a 1 232 368 contos;

Face aos pontos anteriores e à dívida acumulada, verificou-se também um insuficiente financiamento, por transferências do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, neste contexto de funcionamento do Serviço Regional de Saúde.

A dívida administrativa do SRS está representada de forma diferente no quadro VIII.I.23, nomeadamente, estruturada por organismo de saúde e rubrica de classificação económica. Da sua leitura podem retirar-se as seguintes conclusões:

A subclasse dos "Subcontratos" é o agregado que apresenta maiores valores de dívida, logo seguida pela classe das "Existências";

O Centro de Oncologia dos Açores é o único organismo que não apresenta qualquer valor em dívida tanto na rubrica das "Existências", como na dos "Subcontratos";

No seu conjunto, as rubricas das "Existências" e dos "Subcontratos", atingem cerca de 4,9 milhões de contos, o que representa 85,14% do total da dívida;

O Centro de Oncologia dos Açores é o organismo que menores valores de dívida regista, com um total de aproximadamente 1000 contos.

(ver documento original)

Fazendo uma análise aos valores das dívidas, conclui-se que as rubricas dos "Produtos farmacêuticos" e dos "Produtos vendidos por farmácias", são as mais significativas, totalizando, no seu conjunto, mais de 50% da dívida total (gráfico VIII.I.15).

(ver documento original)

A estrutura da dívida administrativa, por organismos (quadro VIII.I.24), sofreu algumas alterações, permanecendo, no entanto, com as dívidas mais elevadas, os centros de saúde de maior dimensão, nomeadamente, os localizados nas cinco cidades do arquipélago (Ponta Delgada, Ribeira Grande, Horta, Praia da Vitória e Angra do Heroísmo).

O Centro de Saúde de Angra do Heroísmo, continua com os valores de dívida mais elevados, seguido dos Centros de Saúde de Ponta Delgada, Ribeira Grande e Horta. O Centro de Saúde da Praia da Vitória, possuidor da terceira maior dívida em 1997, com exclusão dos três hospitais, registou a segunda maior redução de responsabilidades. O valor em dívida no final de 1998 é inferior ao de 1997 em 52%.

Ao nível dos hospitais, a estrutura manteve-se idêntica, sendo o de Ponta Delgada detentor do maior nível de endividamento, apesar da redução de 30% do montante em dívida, o correspondente a 680 000 contos.

Em 1997, o SRS registou uma diminuição dos encargos assumidos e não pagos de 732 000 contos, correspondendo a 11%. Tanto os centros de saúde como os hospitais registaram diminuições dos valores em dívida, de respectivamente, 5,4% e 14,9%. O Centro de Oncologia, apresenta um aumento de 12,9%, correspondendo, em termos nominais, um acréscimo de 120 000$, sendo o organismo que apresenta menor nível de endividamento.

O Centro de Saúde de Vila Franca do Campo registou o maior decréscimo relativo na dívida administrativa (57,6%), seguindo-se o Centro de Saúde da Praia da Vitória com 52,4%. Em termos absolutos, o Hospital de Ponta Delgada é o organismo com a maior redução de dívida, seguido dos Centros de Saúde da Praia da Vitória, da Ribeira Grande e de Vila Franca do Campo.

(ver documento original)

As variações ocorridas entre 1997 e 1998 nos encargos assumidos e não pagos, por componentes da despesa, foram as constantes do quadro VIII.I.25.

As existências e os subcontratos são as duas maiores componentes, totalizando, no seu conjunto, 85,2%, embora a evolução se tenha processado de modo diferenciado. Assim, enquanto a dívida relacionada com as existências cresceu 3,4%, no biénio 1997-1998, a referente aos subcontratos diminuiu 5%.

A classe "Terceiros", apresenta um saldo de encargos assumidos e não pagos negativo, sendo o agregado que apresenta a maior diminuição em termos relativos.

(ver documento original)

As reduções mais acentuadas, em termos absolutos, verificaram-se no agregado dos custos com o pessoal, que absorve apenas 0,45% dos encargos não pagos e apresenta um decréscimo de 189 000 contos no biénio em análise.

4.2.1 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos A evolução dos encargos assumidos e não pagos do SRS ao longo do último quadriénio, encontra-se representada no gráfico VIII.I.16. Após a tendência crescente dos dois primeiros anos, 1998 marca um ponto de viragem, com uma diminuição dos encargos assumidos e não pagos, na ordem dos 11,7%. O aumento verificado entre 1995 e 1997, consubstancia-se, em termos médios, em aproximadamente 48%, por ano.

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Os valores nominais encontram-se expostos no quadro VIII.I.26:

(ver documento original)

A evolução dos encargos por tipos de organismos pode observar-se no gráfico VIII.I.17, sendo o comportamento da dívida, tanto dos hospitais como dos centros de saúde, idêntico ao dos encargos.

Em termos relativos, observa-se pelo gráfico VIII.I.18, que ao longo do último quadriénio, os centros de saúde têm um peso cada vez mais significativo no total dos encargos.

(ver documento original)

O quadro VIII.I.27 apresenta mais detalhadamente a evolução dos encargos assumidos e não pagos, nos últimos quatro anos.

(ver documento original)

Apesar de a dívida dos centros de saúde ter diminuído em 1998, o seu peso no total dos encargos aumentou, o que se deve ao maior decréscimo dos encargos verificados nos hospitais.

O Centro de Oncologia dos Açores apresenta valores pouco significativos, evidenciando-se, no entanto, o aumento de cerca de 12,9% em 1998.

A dívida administrativa dos hospitais (quadro VIII.I.26) e dos cinco maiores centros de saúde (quadro VIII.I.27) foi aumentando até ao ano de 1997, registando uma quebra em 62% dos organismos, no ano de 1998.

(ver documento original)

Evolução dos encargos assumidos e não pagos dos cinco maiores centros de saúde

Tendo em conta os agrupamentos económicos (gráfico VIII.I.21 e quadro VIII.I.28), constata-se que as "Existências" e os "Subcontratos" têm sido, ao longo dos últimos três anos, responsáveis por mais de três quartos do total da dívida administrativa. Apesar de apresentarem montantes similares, a maior parcela dos encargos assumidos e não pagos tem origem na rubrica dos "Subcontratos".

A rubrica "Terceiros" tem apresentado uma evolução decrescente, no período em análise, com especial relevo para 1998, em que atinge um valor negativo.

(ver documento original)

Nota. - O agregado "Outras" é constituído pelas seguintes rubricas: "Outros custos operacionais", "Custos e perdas financeiras", "Custos e perdas extraordinárias" e "Correcções de exercícios anteriores".

À excepção da rubrica "Terceiros", todas as restantes componentes apresentaram acréscimos entre 1996 e 1997 que, em termos médios, atingiram os 155,3% (ver nota 130).

Verificou-se, uma diminuição dos valores em dívida entre 1997 e 1998, na generalidade das componentes, à excepção da rubrica "Existências" e do agregado "Outras". O aumento verificado neste último deveu-se apenas ao acréscimo de 265 500 contos ocorrido na rubrica "Correcções de exercícios anteriores", que rondou os 80,5%.

O aumento verificado na rubrica "Existências" teve como único responsável a subclasse dos produtos farmacêuticos, onde os encargos assumidos e não pagos, cresceram 172 900 contos, o equivalente a 11,7%.

(nota 130) A média aqui apresentada foi calculada com base no somatório dos aumentos percentuais verificados nos valores absolutos de cada rubrica, dividido pelo número de rubricas. Não se incluiu nesta média a rubrica "Terceiros", uma vez que esta apresentou evolução divergente das restantes.

5 - Dívida total

A quantificação da dívida pública total, considerada nas suas diferentes modalidades, à data de 31 de Dezembro de 1998, atinge o valor de 111,7 milhões de contos.

A diminuição verificada na dívida total, face ao ano anterior, de cerca de 50 milhões de contos, não veio alterar, em termos gerais, a estrutura da mesma. A dívida directa continua a representar mais de três quartos da dívida enquanto a administrativa detém a menor parcela. Houve, no entanto, uma pequena variação percentual nas diversas componentes, concretizada numa diminuição da dívida directa e um aumento das restantes.

Tendo em conta os valores absolutos, a dívida da RAA apresentou, entre 1997 e 1998, uma diminuição em todos os seus sectores. A dívida interna registou o maior decréscimo, seguida da dívida externa com, respectivamente, 26 e 18,7 milhões de contos. Esta diminuição teve por base, a já referida dívida assumida pela República e representa, no seu conjunto, 88% da diminuição verificada na dívida total.

(ver documento original)

O gráfico VIII.I.22 traduz a evolução das modalidades da dívida, entre 1995 e 1998.

A dívida directa vinha a assumir valores cada vez mais elevados, o que foi contrariado em 1998. Igual comportamento assumia a dívida administrativa, mas com valores muito inferiores.

(ver documento original)

6 - Ratios e indicadores

O valor dos empréstimos anualmente contraídos e, por conseguinte, a dívida da RAA depende, essencialmente, das despesas previstas no Plano e dos recursos disponíveis para o seu financiamento, nomeadamente, o excedente da receita não utilizado nas restantes despesas ("Correntes e de capital"). Os empréstimos que se contraem virão, deste modo, fazer face a défices orçamentais.

A diminuição de 1,6 milhões de contos (cerca de 8%), dos empréstimos contraídos, em 1998, associada à diminuição, significativa, das transferências do FEDER (menos 3,9 milhões de contos, o correspondente a 37,5%), teve como contrapartida, o aumento acentuado das transferências provenientes do OE, cujo valor excedeu em 40,4% o transferido no ano de 1997, correspondente a 7,5 milhões de contos. Estas variações possibilitaram o aumento das "Despesas do Plano", em cerca de 4 milhões de contos, o equivalente a um acréscimo de 12%.

O gráfico VIII.I.23 reflecte as referidas variações (empréstimos, TOE, transferências do FEDER e despesas do Plano) e evidencia a relação existente entre elas.

(ver documento original)

Relativamente ao grau de cobertura dos investimentos efectuados pelos empréstimos, verifica-se uma diminuição, deste índice, na ordem dos 10 pontos percentuais. Em contrapartida, a taxa de cobertura das "Despesas do Plano", pelas transferências provenientes do OE, aumentou cerca de 14 pontos percentuais.

Salienta-se, ainda, o decréscimo acentuado do grau de cobertura do investimento pelas transferências da UE.

Por último, merece destaque o aumento acentuado do índice "Outras receitas de capital/Despesas de capital", que se deveu, essencialmente, à diminuição das "Despesas de capital", que registaram um decréscimo de 60,2% (cerca de 2,6 milhões de contos).

O quadro VIII.I.30 reflecte os movimentos descritos:

(ver documento original)

SECÇÃO II

Fundos e serviços autónomos

1 - Enquadramento

No seguimento do trabalho que tem sido desenvolvido em anteriores relatórios e pareceres sobre a Conta da Região, desenvolve-se uma abordagem aos valores da dívida dos FSA.

Para tal, recolheu-se a informação disponível nas contas de gerência daqueles organismos, tendo-se ainda solicitado informações complementares indispensáveis para a quantificação das correspondentes dívidas e elaboração de uma análise aos valores apurados.

Assim, analisaram-se os valores da dívida dos fundos, tanto a nível bancário como de outros sectores, considerando-se os empréstimos realizados durante o ano de 1998 e correspondentes encargos. Por fim, efectuou-se uma análise estrutural e dinâmica aos valores apurados.

2 - Dívida total

A dívida dos FSA compreende duas categorias distintas:

A dívida ao sector bancário;

A dívida aos restantes sectores.

O primeiro caso abrange os descobertos e os empréstimos bancários, enquanto que a dívida aos restantes sectores se resume a todas as despesas que apesar de assumidas no ano de 1998, não chegaram a ser pagas nesse exercício económico, transitando, por isso, para o ano seguinte.

O valor da dívida total dos FSA, reportado a 31 de Dezembro de 1998, com base na informação constante nas contas de gerência daqueles organismos e informações complementares, ascende a 4 milhões de contos. Cerca de 92% deste valor é respeitante a dívida ao sector bancário, enquanto que os restantes 8% referem-se a dívidas a outros sectores.

(ver documento original)

O quadro VIII.II.2 apresenta os valores totais da dívida, apurados por organismo, de onde se salienta as responsabilidades do IAMA, o organismo com maior endividamento, tanto a nível bancário como de outros sectores, sendo responsável por 57,2% do total da dívida.

A estrutura gráfica da dívida total é a seguinte:

Analisa-se de uma forma mais detalhada, nos pontos que se seguem, tanto a dívida aos outros sectores, como a dívida bancária.

2.1 - Dívida bancária

A dívida bancária, totalizava 3,6 milhões de contos em 31 de Dezembro, o que traduz uma diminuição de aproximadamente 100 000 contos, relativamente a igual data do ano anterior. O IAMA e o FRT são os únicos organismos com dívida à banca, conforme se apresenta no quadro VIII.II.3.

Os movimentos operados na dívida, ao longo do ano, traduziram-se na celebração de empréstimos de médio e de longo prazos, num total de 1,35 milhões de contos, e na amortização de 1,48 milhões por conta de empréstimos igualmente de médio e de longo prazos. Não se verificou nenhuma operação de curto prazo, no período em análise. Individualizando os movimentos operados por cada organismo, conclui-se que:

O FRT efectuou duas amortizações de igual valor, que na sua totalidade perfizeram 80 000 contos, referentes à quinta e sexta prestações do empréstimo de médio e de longo prazo (ver nota 131), contraído em 1995, que se destinou ao financiamento do processo de reestruturação do sector portuário;

O IAMA, efectuou uma amortização de 50 000 contos, referente à primeira prestação do empréstimo de médio e de longo prazo, contraído em 1996 (ver nota 132), no valor de 300 000 contos, destinado ao financiamento das ajudas financeiras aos produtores de bovinos cujo gado foi abatido, compulsivamente, no âmbito do programa de "Erradicação da brucelose";

Por sua vez, a JAPPD movimentou 1,35 milhões de contos em capitais alheios, provenientes de dois contratos de empréstimos realizados com o Banco Totta & Açores. Os empréstimos efectuados revestiram a forma de débitos em conta-corrente, até 0,5 e 1 milhão de contos e destinaram-se, respectivamente, ao financiamento da aquisição de um rebocador portuário (ver nota 133) e à execução da empreitada de reforço do molhe-cais do porto de Vila do Porto da ilha de Santa Maria (ver nota 134).

De acordo com as informações constantes no ofício de remessa da conta de gerência (ver nota 135), o passivo financeiro junto daquela instituição bancária foi integralmente amortizado em 30 de Dezembro de 1998. Este movimento não foi reflectido na conta de gerência, sendo explicado no ofício já referido, que tal se deveu ao facto de a referida amortização ter sido "[...]directamente realizada pela Secretaria Regional das Finanças e Planeamento, que transferiu o capital em dívida para o Banco Totta & Açores";

Posteriormente, e perante o pedido de esclarecimentos complementares (ver nota 136), foi referido que a razão de aqueles montantes não transitarem pelos cofres da JAPPD, prendeu-se com o facto de o procedimento seguido "[...] ser esta a única forma de o empréstimo em dívida naquele Banco, 1 350 000 000$, contraído por esta entidade, não transitar como endividamento da RAA para 1999".

Face ao exposto e com base nos documentos analisados, conclui-se que a dívida da JAPPD junto do Banco Totta & Açores encontra-se efectivamente amortizada, não tendo, no entanto, percorrido os trâmites legais.

No quadro VIII.II.4 apresenta-se o resumo dos movimentos operados nas dívidas dos diversos FSA, descritos anteriormente, relembrando que se tratam, exclusivamente, de operações relacionadas com empréstimos de médio e de longo prazos.

(nota 131) Processo 3022, visado pela Secção Regional, em 14 de Setembro de 1995.

(nota 132) Processo 3276/96, visado pela Secção Regional, em 15 de Novembro de 1996.

(nota 133) Processo 1194/98, visado pela Secção Regional, em 1 de Julho de 1998.

(nota 134) Processo 1193/98, visado pela Secção Regional, em 1 de Julho de 1998.

(nota 135) Ofício n.º 502, de 17 de Maio de 1999, da JAPPD.

(nota 136) Ofício de resposta n.º 1013, de 27 de Outubro de 1999, da JAPPD.

2.1.1 - Evolução da dívida bancária

No gráfico VIII.II.2 representa-se a evolução dos valores totais da dívida bancária dos FSA, nos últimos quatro anos.

Como se observa, após um elevado crescimento em 1996, a dívida decresceu nos anos de 1997 e 1998. O acréscimo de 657 912 contos verificado em 1996 correspondeu a um aumento de 21,22% face à dívida existente em 31 de Dezembro de 1995, enquanto que os decréscimos de 58 295 e 130 000 contos, verificados em 1997 e 1998, respectivamente, equivaleram a diminuições na ordem dos 1,6% e 3,5%.

(ver documento original)

A análise desagregada por organismos (gráfico VIII.II.3 e quadro VIII.II.5), permite concluir que o aumento da dívida em 1996, se deveu simplesmente ao acréscimo da dívida do IAMA.

(ver documento original)

2.2 - Encargos com o serviço da dívida - Juros suportados e despesas diversas

Os encargos suportados com o serviço da dívida, de acordo com as contas de gerência dos serviços e os mapas-resumo das receitas e despesas dos FSA, constantes do volume II da Conta da Região para 1998, ascenderam a 234 000 contos, dos quais, 219 000 contos respeitam a pagamentos de juros (cerca de 93,7%) e 14 700 contos a outras despesas bancárias (6,3%).

À semelhança de anos anteriores, o FRFD contabilizou a importância de 224 000$ na rubrica "Encargos correntes da dívida - Juros", apesar de o serviço não ter recorrido à contracção de empréstimos bancários nos últimos anos. Apesar de contabilizada como juros, aquela importância refere-se ao pagamento de juros correspondentes a apoios financeiros concedidos pelo Fundo para a aquisição de embarcações desportivas. Em vez de contabilizarem estes valores em subsídios, inscreveram-nos em juros, razão pela qual não se considerou como encargos com o serviço da dívida.

Dos três organismos endividados, a JAPPD é o que apresenta valores de encargos suportados mais baixos. Os valores em causa são pouco significativos no cômputo geral, representando apenas cerca de 6% do total e referem-se unicamente a juros de empréstimos.

(ver documento original)

Comparativamente a anos anteriores, os encargos suportados em 1998 foram menores na importância de 45 000 contos, o equivalente a uma redução de 16,1%. Esta diminuição teve origem tanto no IAMA, como no FRT, cujos encargos diminuíram, respectivamente, 27,9% e 31 000 contos.

A relação por organismo, entre o serviço da dívida, entendendo como tal, todas as amortizações, juros e outros encargos correntes, que resultem dos empréstimos contraídos e a receita, por um lado, e a despesa efectiva, por outro, resulta no seguinte:

(ver documento original)

O serviço da dívida teve um peso mais significativo, tanto na receita como na despesa efectiva, na JAPPD, onde o empréstimo contraído em 1998, apesar de ter revestido a forma de médio e de longo prazos, foi integralmente amortizado na gerência, contribuindo, desta forma, para o seu aumento.

2.2.1 - Evolução dos encargos correntes da dívida

A análise aos encargos com a dívida no período compreendido entre 1995 e 1998, permite confirmar a tendência decrescente dos mesmos.

(ver documento original)

A evolução registada reflecte, essencialmente, a diminuição dos encargos nos últimos dois anos, o que sucedeu a um aumento bastante acentuado em 1996, no ordem dos 48,5%. Ainda assim, o valor de 1998 comparado com o de 1995 revela um crescimento médio de aproximadamente 4%. O quadro VIII.II.7 mostra a evolução destes encargos.

A diminuição do nível de endividamento, aliado ao decréscimo generalizado das taxas de juro, são os principais factores que estão na origem da diminuição dos "Encargos correntes da dívida".

A evolução das taxas de juros nominais implícitas, estão representadas no gráfico VIII.II.5 onde se pode observar a diminuição mais acentuada verificada no biénio 1996-1997. O gráfico VIII.I.6 expõe, ainda, os índices dos encargos totais. As restantes despesas (outros encargos correntes da dívida) elevam o valor dos encargos em cerca de meio ponto percentual.

(ver documento original)

Analisando a evolução dos "Encargos correntes da dívida", por organismo (gráfico VIII.II.7), observa-se que o IAMA é o que, na generalidade, suporta os maiores encargos, à excepção do ano de 1996, em que os encargos do FRT foram superiores, o que provocou o aumento acentuado do valor dos encargos totais, nesse mesmo ano.

(ver documento original)

No ano de 1998, houve uma descida generalizada da importância do serviço da dívida, tanto na receita, como na despesa efectiva. A excepção reside na JAPPD, organismo que não suportou qualquer encargo no ano de 1997. O quadro VIII.II.7 expressa a evolução desses índices, no período compreendido entre 1995 e 1998.

(ver documento original)

A descida mais acentuada, verificada no IAMA, tanto a nível das receitas como das despesas, deveu-se à diminuição das despesas relacionadas com o serviço da dívida, em virtude de este organismo, em 1998, não ter pago quaisquer juros, suportando apenas a amortização da prestação devida. O mesmo serviço substituiu, em 1997, o empréstimo de curto prazo por outro de médio e de longo prazo, o que, contabilisticamente, originou a amortização do primeiro e, consequentemente, o aumento do serviço da dívida. Conjuntamente, o IAMA apresenta, em 1998, valores da receita e despesa efectiva mais elevados, com acréscimos de respectivamente, 26 e 13 pontos percentuais.

A redução dos índices do FRT foi originada, principalmente, pelo aumento das receitas e das despesas efectivas, cujos valores cresceram cerca de 16,4 e 17,9 pontos percentuais, uma vez que os montantes do serviço da dívida diminuíram apenas 0,6%.

A expressão gráfica da evolução do peso do serviço da dívida na receita e na despesa efectiva, é a seguinte:

(ver documento original)

3 - Dívida administrativa

Para além da dívida bancária, os FSA têm outras responsabilidades que, sendo assumidas durante o ano de 1998, por uma razão ou outra, não chegaram a ser pagas até ao termo desse mesmo ano, incluindo o período complementar para pagamento das despesas. Estas responsabilidades, também conhecidas por "Dívida administrativa", totalizavam 325 000 contos, no final de 1998.

O valor apurado baseou-se nas informações solicitadas por este Tribunal aos diversos organismos, de acordo com o princípio da coadjuvação de todas as entidades públicas e privadas (ver nota 137). Os elementos recolhidos foram confrontados com os dados constantes nas contas de gerência, dos serviços, resultando daí, uma ou outra divergência, de pouca monta, solucionada após novo contacto com os serviços em causa, concluindo-se que a origem das diferenças residia nos métodos contabilísticos utilizados.

O total dos encargos assumidos e não pagos na gerência de 1998, por organismo autónomo, corresponde aos valores apresentados no quadro VII.II.8 e gráfico VII.II.10, de onde se destaca o FRA, responsável por cerca de 70% da dívida administrativa global.

(ver documento original)

Seguidamente, apresentam-se as razões que originaram a formação desta dívida, em cada um dos organismos.

Iniciando a análise pelo CGFSS, a informação remetida a este Tribunal reportava-se a uma dívida administrativa, em 31 de Dezembro, de 92 345 534$, distribuída da seguinte forma:

1 244 543$ respeitante aos descontos obrigatórios efectuados nos vencimentos dos funcionários do Centro [conta 215 - "Sector público estatal (ver nota 138)];

2500$ relativos ao seguro de vida dos funcionários do Centro (conta 239 - "Outros devedores e credores");

5 598 491$ dizem respeito a retenções para garantia do contrato em reforço de caução (conta 215 - "Sector público estatal");

85 500 000$ na conta 216 - "Fornecedores", referentes à aquisição de três moradias, cujos processamentos ocorreram no ano de 1998 e os respectivos pagamentos no ano de 1999.

Os valores constantes nas contas 215 e 239, como correspondem a valores processados no mês de Dezembro, e pagos apenas em Janeiro, no período complementar, não foram tidos em conta para o cálculo da dívida administrativa, tendo-se considerado apenas como dívida administrativa a importância de 85 500 contos.

A dívida do Fundo Autónomo do FSE da DRDA ascendeu ao montante de 10 720 660$, e que, de acordo com a justificação (ver nota 139) apresentada, "[...] deveu-se ao atraso na transferência de verbas do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu".

No que se refere ao FRA, a dívida administrativa, em 31 de Dezembro, ultrapassou os 200 000 contos, e encontra-se dividida do modo que se representa no quadro VIII.II.9, correspondendo, na sua totalidade, a subsídios concedidos. Em conformidade com as informações prestadas por este organismo, as razões que levaram à constituição da dívida administrativa "[...] prenderam-se com dificuldades de tesouraria, nomeadamente no que toca a atrasos no recebimento da requisição de fundos" (ver nota 140).

(ver documento original)

O FASA, indicou um valor de dívida pouco significativo, de apenas 6600$, e justificou-o como sendo referente à aquisição de um tinteiro preto para computador, sendo o motivo da falta de pagamento, o atraso da firma no envio da respectiva factura.

A dívida administrativa do FRFD totalizava, na mesma data, a importância de 560 928$, que correspondia, na sua globalidade, a "Despesas com o pessoal" e a pagamentos a "Fornecedores", encontrando-se dividida conforme indicado no quadro VIII.II.10. Em consonância com as informações fornecidas por este serviço, a razão que levou ao não pagamento atempado destes valores, prendeu-se com o facto de as receitas do FRFD preverem uma verba de 125 000 contos do totoloto e que até 16 Abril de 1999, ainda não tinha sido satisfeita.

(ver documento original)

A dívida do IAS, no valor de 255 870$, tem o seu início em 1997 e diz respeito à comparticipação do Instituto nos encargos do condomínio do imóvel onde se encontram instalados os seus serviços, em São Roque do Pico (ver nota 141).

De acordo com a justificação apresentada, o não pagamento atempado da mesma deveu-se "[...] ao facto de a entidade gestora daquele condomínio apenas nos ter dado conhecimento desta em 4 de Novembro de 1998, e, por se tratar de uma despesa de anos económicos findos, foi solicitado autorização superior para que o seu pagamento fosse efectuado neste exercício".

No entanto, apenas 85 290$ correspondem a encargos de condomínio referentes ao ano de 1997, enquanto os restantes 170 580$ correspondem aos encargos de 1998, não parecendo, por isso, uma "[...] despesa de anos económicos findos [...]" à data de 4 de Novembro de 1998.

Por último, o IGRSS, cuja dívida totalizou 429 566$, apresenta nas informações enviadas (ver nota 142) ao TC, como justificação para a sua constituição, o facto da mesma se reportar a "[...] verbas cabimentadas mas cujo pagamento não chegou a ser efectuado porque se verificaram atrasos na recepção e instalação dos equipamentos a que se referiam." É acrescentado, ainda, que aquela verba foi processada em Agosto de 1999, logo após a recepção definitiva do equipamento.

Do total da dívida administrativa, por classificação económica (quadro VIII.II.11), os "Subsídios" atribuídos e não pagos, são responsáveis por mais de dois terços.

(ver documento original)

Os valores constantes na rubrica "Não desagregado" referem-se aos apresentados pelo Fundo Autónomo do FSE da DRDA e pelo IGRSS, organismos que não mencionaram a natureza dos valores em dívida, o que inviabiliza a sua divisão por rubricas de classificação económica.

Procedendo à análise evolutiva, nos últimos quatro anos, verifica-se que após o elevado aumento em 1996, a dívida administrativa dos FSA possui uma tendência decrescente consubstanciada em diminuições significativas, tanto em 1997 como em 1998.

O decréscimo de 415 milhares de contos, verificado em 1997, corresponde a uma variação de 38,85%, enquanto que em 1998, o decréscimo de 327 000 contos, equivale a uma redução de 50% do valor em dívida.

(ver documento original)

A evolução da dívida, por organismos, está reflectida no quadro VIII.II.12, a partir do qual se pode concluir que o FRA é o organismo com maiores níveis de endividamento nos últimos três anos, absorvendo mais de dois terços do total. Simultaneamente é a este organismo que se deve a diminuição dos valores totais da dívida, uma vez que nos restantes organismos verificou-se um aumento das responsabilidades.

Declararam possuir dívida administrativa seis organismos, o que representa o dobro dos que a participaram em 1997, voltando-se assim, a um número idêntico ao existente em 1996, apesar da relação dívida/número de organismos com dívida ter diminuído.

(ver documento original)

(nota 137) Artigo 10.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas).

(nota 138) Classificada de acordo com o PCISS (Plano de Contas das Instituições de Segurança Social).

(nota 139) Ofício n.º 10 643, de 26 de Agosto de 1999, da Direcção Regional do Desenvolvimento Agrário.

(nota 140) Ofício n.º 314, de 6 de Agosto de 1999, do Fundo Regional de Abastecimento.

(nota 141) Ofício n.º 4044, de 6 de Agosto de 1999, do Instituto de Acção Social.

(nota 142) Ofício n.º 641-DRO, de 25 de Outubro de 1999, do Instituto de Gestão de Regimes de Segurança Social

SECÇÃO III

Sector Empresarial Público

1 - Enquadramento

A dívida das empresas públicas (EPs), é também objecto de análise neste parecer. Contudo, tal como o título desta Secção deixa entender, a análise engloba a apreciação às duas EPs existentes na Região, SATA Air Açores - Serviço Açoriano de Transportes Aéreos e a LOTAÇOR - Serviço Açoriano de Lotas, bem como, à EDA, S. A. - Empresa de Electricidade dos Açores que, não obstante se ter transformado em sociedade anónima, permanece com capitais totalmente públicos. Pretende-se, deste modo, apreciar o endividamento público regional na sua globalidade.

Efectuou-se um levantamento dos elementos considerados indispensáveis à prossecução do objectivo traçado, quantificando as dívidas e elaborando uma análise estrutural e evolutiva dos valores apurados. Constituíram fontes de trabalho os relatórios e contas que as empresas em referência apresentaram a este Tribunal.

O capital social das empresas mencionadas anteriormente era, no final dos anos de 1997 e 1998, o que consta no quadro VIII.III.1. De uma análise à sua evolução, conclui-se pela existência de uma única alteração, a do capital social da EDA, S. A., através da incorporação de ajustamentos de partes de capital em filiais e associadas. No entanto, conforme citado no capítulo IX - "Património", o montante de 833 463 contos corresponde a receitas arrecadadas na segunda fase do processo de reprivatização do BCA.

(ver documento original)

A dívida total, do conjunto das três empresas, à data de 31 de Dezembro de 1998, ascendia a cerca de 45,6 milhões de contos, ou seja, menos 2 milhões que em igual período de 1997, equivalendo a uma redução de 4,1%. As dívidas ao sector bancário totalizam 40,8 milhões de contos (89,6% do total) e as obrigações para com os outros sectores 4,8 milhões, valor que equivale a 10,4% do endividamento global das empresas regionais com capitais totalmente públicos.

O quadro VIII.III.2 e o gráfico VIII.III.1 apresentam estes valores, seguindo-se uma análise mais detalhada das dívidas e das estruturas financeiras das empresas em referência.

2 - Dívida ao sector bancário

A dívida das empresas de capitais totalmente públicos, decorrente da contracção de empréstimos bancários e obrigacionistas ascendia a 40 milhões de contos, sendo o valor mais baixo dos últimos cinco anos.

(ver documento original)

O montante em dívida é, essencialmente, da responsabilidade da EDA, S. A., que responde por cerca de 93,3% do total da dívida. A SATA Air Açores é a responsável pelos restantes 6,7%, enquanto que a LOTAÇOR não deve nenhum valor ao sector bancário.

Os empréstimos de médio e de longo prazos constituem a forma de financiamento bancário mais utilizada, concentrando cerca de 94,7% do total.

O quadro VIII.III.4 mostra os valores totais da dívida bancária, por empresa e respectivos prazos:

(ver documento original)

Embora a EDA, S. A., apresente cerca de 38 milhões de contos de dívida, esta registou um decréscimo de 1,9 milhões de contos, relativamente a 1997, alterando a tendência anterior.

As amortizações ascenderam a 14,8 milhões de contos, sendo 1,8 milhões no âmbito dos planos normais de reembolso, enquanto que 13 milhões resultaram do reembolso antecipado de empréstimos de médio e de longo prazos no mercado externo (ver nota 143).

O relatório e contas para 1998 refere que "As utilizações de empréstimos de curto prazo assumiram carácter pontual, constituindo os Hot Money os instrumentos preferidos, logo seguidos das contas-correntes caucionadas".

O quadro VIII.III.5 e gráfico VIII.III.2 apresentam a evolução do endividamento da EDA, S. A., nos últimos cinco anos, de acordo com os mercados e prazos.

(ver documento original)

A dívida da SATA foi reduzida em 260 000 contos, o equivalente a 8,7%, confirmando a tendência decrescente, interrompida em 1997. Esta redução deve-se exclusivamente à diminuição do endividamento de curto prazo, em cerca de 90%. A dívida de médio e de longo prazos não registou qualquer alteração.

(nota 143) Valores extraídos do relatório e contas para 1998.

3 - Dívida a outros sectores

Os relatórios e contas das empresas em análise, apresentam, ainda, valores de dívida não remunerada, que se optou designá-la por "Dívida a outros sectores".

Este tipo de dívida é constituída, essencialmente, por "Fornecedores e outros credores". Ascendem a cerca de 4,7 milhões de contos, distribuídos pelas empresas e prazos representados no quadro que se segue:

Relativamente à posição existente no final do ano de 1997 a dívida aos "Outros sectores" aumentou 4,55%, o correspondente a 207 000 contos, aproximadamente.

A componente "Outros credores" absorve cerca de 45% da dívida global, o que se traduz em 2,2 milhões de contos, enquanto que a dívida a "Fornecedores" representa 38% desse total. Estas duas componentes, representam 83,42% deste tipo de dívida.

A restante parcela constitui a dívida resultante do "Adiantamento a clientes" e "Estado e outras entidades públicas", responsáveis, respectivamente, por 11,4%, cerca de 542 000 contos e, 5,2%, aproximadamente 248 000 contos, da dívida a "Outros sectores".

Também aqui, a EDA, S. A., é a principal responsável pelo nível do endividamento, concentrando cerca de 65% do total, não obstante a redução verificada. Em 1998, por exemplo, a dívida desta empresa foi anulada em 6,5%.

(ver documento original)

A dívida da SATA aos "Outros sectores" situa-se nos 1,2 milhões de contos, valor que representa cerca de um quarto do total. A parcela mais significativa deste valor diz respeito a "Adiantamento de clientes, com 541 600 contos, correspondentes a 45,9 % do global.

Tal como em anos anteriores, as dívidas não remuneradas da SATA a terceiros foram integralmente constituídas por operações de curto prazo.

Em termos gerais, a SATA apresentou, mais 222 000 contos de endividamento, o que representa um acréscimo de 23,2%, sendo responsáveis, por esta situação, os aumentos verificados em "Adiantamento de clientes" e "Fornecedores, c/c" que registaram acréscimos de 101 900 contos e 102 600 contos, respectivamente.

Das empresas em análise, a LOTAÇOR é a que possui menores valores de dívida "não bancária", sendo responsável por apenas 10,44% do montante global, apesar de ter registado um aumento significativo do nível de endividamento, quantificado em mais 198 000 contos, o que corresponde a um acréscimo de 66,2% relativamente às responsabilidades existentes em 1997.

Este aumento deve-se, quase na sua totalidade, a dívidas a terceiros - "Outros credores", que registaram acréscimos de 135 000 contos na componente de médio e de longo prazos e 61 400 contos na de curto prazo.

4 - Evolução do endividamento global

Neste ponto, aprecia-se a evolução do endividamento das empresas (EDA, S. A., SATA e LOTAÇOR) comparando, para o efeito, os dados relativos à posição existente em 31 de Dezembro de 1997 com a situação real em igual período de 1998.

A dívida aumentou de forma mais significativa na EDA, ao nível de terceiros de curto prazo, onde se registou um acréscimo de 70,2%, o que representa, em valores absolutos, 4 173 000 contos. Contrariamente, as dívidas a terceiros de médio e de longo prazos diminuíram 6 295 000 contos, ou seja, cerca de 16,8%.

Verificou-se ainda, durante o ano de 1998, um aumento de capital resultante das reservas arrecadadas pela Região na segunda fase do processo de reprivatização do BCA, que no fim de 1997, se encontrava inscrito em "Dotações de capital".

(ver documento original)

Verificou-se igualmente um acréscimo, na ordem dos 40%, em "Acréscimos e diferimentos", o que se deveu, essencialmente, aos "Subsídios para investimento", cujo valor inserido em 1998, excedeu em cerca de 2,7 milhões de contos, o registado em 1997.

O aumento significativo do capital próprio e do activo da LOTAÇOR é o aspecto que mais se evidencia da leitura dos respectivos documentos contabilísticos.

Aquele crescimento teve origem no aumento do resultado líquido do exercício que, em 1998, se situou nos 1600 contos, o que contraria o verificado em 1997, ano em que se registou um resultado negativo de 11 800 contos. A diminuição dos valores negativos dos "Resultados transitados", que passaram de - 415 000 contos em 1997 para - 289 000 contos em 1998, constitui a segunda razão do aumento do capital próprio.

O activo total aumentou por via do aumento do activo circulante que apresentou valores de depósitos bancários de caixa e de dívidas de terceiros a curto prazo, superiores, respectivamente, em 235,43% e 83,46%, traduzindo acréscimos de 257 000 e 138 000 contos, face a 1997.

(ver documento original)

Por último, no que se refere à SATA Air Açores, verifica-se que, entre 1997 e 1998 não ocorreram muitas alterações, destacando-se, no entanto, o aumento das provisões para riscos e encargos, com um acréscimo de 73,9%. Este aumento verificou-se em consequência do aumento das provisões para pensões cujo montante ascendeu, em 1998, a mais 121,24% (505 000 contos) do que em 1997.

A síntese das demonstrações de resultados, mostra a estrutura de custos e proveitos das três empresas, entre 1997 e 1998, de onde se podem retirar os seguintes aspectos:

As "Despesas com o pessoal" continuam a ter um peso bastante significativo na estrutura de custos da EDA, S. A., passando a ser, em 1998, a parcela de maior valor, com um aumento de 6,3%. Com um peso igualmente significativo, aparece a rubrica de custos "Juros e custos similares" a par dos "Custos das mercadorias vendidas e das matérias consumidas", que apresentaram, respectivamente, uma diminuição de 33,9% e um aumento de 17,5%, em relação a 1997, situando-se assim em nível idêntico.

Do lado dos proveitos, as "Vendas" continuam a ser a principal fonte de receita, arrecadando cerca de 72,6%, do total. Destaca-se aqui a rubrica "Subsídios à exploração" que apresenta, em 1998, cerca de 1 milhão de contos de proveitos.

Verificam-se algumas melhorias nos resultados, sobressaindo os financeiros que, apesar de continuarem com valores negativos, registaram uma redução de 1,6 milhões de contos. Os resultados correntes, após o agravamento em 1997, atingiram, em 1998, valores positivos.

O resultado líquido foi gerado a partir da actividade operacional uma vez que os resultados operacionais foram novamente negativos.

Por sua vez, a LOTAÇOR voltou a apresentar, como principal parcela de custos, as "Mercadorias vendidas e matérias consumidas", com um peso de 78,8% destacando-se ainda os "Fornecimentos e serviços externos", que obtiveram um aumento bastante significativo e os "Custos com o pessoal". A rubrica dos "Fornecimentos e serviços externos" absorveram 11,8% dos custos, enquanto os "Custos com o pessoal" foram responsáveis por cerca de 7,2% das despesas.

Os proveitos, são igualmente caracterizados por uma parcela de elevado valor, nomeadamente as "Vendas", que geram 79,3% das receitas, ao que se seguem outras duas parcelas com algum significado - "Subsídios à exploração" e a "Prestação de serviços" -, que absorvem, respectivamente, 11,8% e 7,8% das vendas.

Em termos de resultados, 1998 caracterizou-se pela melhoria generalizada dos seus indicadores, sem no entanto alcançarem os resultados positivos. Realçam-se os "Resultados antes de impostos" e o "Resultado líquido do exercício", que apresentam um desaparecimento dos resultados negativos.

Na SATA, os "Fornecimentos e serviços externos" e os "Custos com o pessoal", absorveram 37,4% e 37,8% dos custos totais. Dos restantes custos salienta-se os decorrentes das "Amortizações" e "Provisões" do exercício, que cresceram cerca de 64,1% e são responsáveis por 18,7% dos custos. Do lado dos proveitos, a "Prestação de serviços" continua a ser a principal rubrica, concentrando em si 71,1% dos proveitos totais.

No que concerne aos resultados obtidos pela SATA, verifica-se uma melhoria generalizada dos indicadores (à excepção dos "Resultados operacionais"), com o desaparecimento dos resultados negativos e o aumento dos resultados positivos. Os "Resultados antes de impostos" e os "Resultado líquido do exercício", são aqueles que apresentam maiores crescimentos, com um aumento de 571%.

5 - Ratios e indicadores

O cálculo de alguns ratios de liquidez e endividamento permite analisar o nível de endividamento a curto prazo de cada empresa e a capacidade para o pagar, bem como medir o nível de financiamento global das empresas e a capacidade de o solver.

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CAPÍTULO IX

Património

1 - Enquadramento

De acordo com o preceituado no artigo 41.º, n.º 1, alíneas c) e d) da Lei 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região através do artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, devem ser apreciados, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região, os aspectos relativos ao inventário e ao balanço do património, bem como as alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorrentes de processos de privatizações, assim como os fluxos financeiros entre o Orçamento e o sector empresarial, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações.

Contudo, tal como vem sendo assinalado nos relatórios e pareceres dos últimos anos, a inventariação de todo o património não se encontra ainda concluída e a Conta da Região não se faz acompanhar de um balanço entre valores activos e passivos.

A inexistência destas e de outras informações impede a cabal observância do disposto na Lei 98/97, de 26 de Agosto, e traz sérias dificuldades à realização de um estudo sobre o património da Região.

A análise que foi levada a efeito compreendeu uma abordagem ao património em várias vertentes, incidindo, essencialmente, nos seguintes aspectos:

Bens móveis, imóveis e semoventes;

Acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas;

Acções, quotas e outras partes de capital detidas por empresas participadas pela Região;

Receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas;

Outras receitas obtidas;

Créditos por empréstimos concedidos.

2 - Bens móveis, imóveis e semoventes

A Administração Regional apresentou, em 1997, pela primeira vez, algum trabalho realizado no domínio da inventariação do seu património, que se concretizou na publicação na 2.ª série do Jornal Oficial dos cadastros dos veículos automóveis e dos equipamentos e máquinas pesadas ao serviço da administração directa e da administração indirecta (ver nota 144), bem como a inclusão, na Conta da Região daquele ano, do inventário de base de imóveis e do cadastro das viaturas, dos equipamentos e das máquinas pesadas, assim como dos animais pertencentes aos serviços da administração directa da Região.

Tendo por base esta inventariação efectuou-se uma auditoria ao "Património da Região Autónoma dos Açores", constando do relatório A-10/99 os resultados da mesma, tendo-se concluído, nomeadamente, pela não existência na RAA de um inventário de todos os seus bens (ver nota 145).

A Conta da Região de 1998 não se fez acompanhar de qualquer inventário e cadastro dos bens móveis, imóveis e semoventes, apresentando apenas, no seu volume I, pp. 68 e 69, uma valorização destes bens e as alterações ocorridas ao longo do ano.

O valor apresentado para os bens móveis, imóveis e semoventes em 31 de Dezembro de 1998 foi o seguinte:

Bens móveis - 2 911 021 340$;

Bens imóveis - 3 695 716 378$;

Semoventes - 1 624 424 385$.

No quadro IX.1 estão evidenciados os movimentos ocorridos ao longo do ano no inventário de tais bens, de acordo com o disposto no volume I da Conta da Região para 1998, partindo da valorização apresentada no volume I da Conta da Região para 1997, pp. 54 e 55.

(ver documento original)

Como se pode verificar, existe uma divergência entre o valor dos bens semoventes em 31 de Dezembro de 1998. De acordo com a Conta da Região para 1997, estes bens estavam valorizados em 1 573 172 133$, tendo ocorrido abatimentos ao inventário num total de 18 570 275$ e aquisições num total de 269 067 469$, conforme informação constante da Conta da Região para 1998. Isto perfaz um valor final de 1 823 669 327$, ou seja, mais 199 244 942$ do que o apresentado na Conta da Região para 1998.

Relativamente à divergência apurada solicitaram-se esclarecimentos à SRPFP, tendo sido referido que "O valor dos bens semoventes em 31 de Dezembro de 1998 reflecte também as amortizações referentes a esse ano. Assim, ao valor referente a 1997 há que adicionar as aquisições e deduzir os abates e reintegrações efectuadas em 1998. Esta informação, referente às reintegrações, passará a constar nas próximas contas da Região".

A evolução registada nos últimos cinco anos na situação patrimonial dos bens referidos, encontra-se exposta no quadro IX.2 e no gráfico IX.1.

(ver documento original)

A evolução registada até 1996 no valor dos bens móveis, imóveis e semoventes foi pouco sensível, comparada com a ocorrida em 1998. O valor dos bens imóveis aumentou 15,8% e 12,1%, em 1997 e 1998, respectivamente, enquanto que o dos bens móveis cresceu 7,1% e 13,3%. A valorização dos bens semoventes decresceu, em 1997, o equivalente a - 31,4%, tendo aumentado 15,9 % em 1998.

Em termos globais, o valor dos bens inventariados nas naturezas referidas aumentou 13,3% em 1998, o equivalente a mais 989 283 contos.

(nota 144) Este procedimento veio obedecer ao disposto nas alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 7.º do DLR n.º 9-A/97/A, de 3 de Julho (diploma que aprovou o Orçamento da Região para o ano de 1997).

(nota 145) Vide p. 328 do relatório sobre a Conta da Região para 1997.

3 - Acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas

Na sequência do acompanhamento que tem sido efectuado à posição das participações directas detidas pela RAA no capital social de empresas, tendo por base a informação publicada anualmente em Jornal Oficial, bem como a apresentada na Conta da Região, procede-se, neste ponto, à sua análise.

(ver documento original)

Pertenciam directamente à RAA, em 31 de Dezembro de 1998, acções e quotas de 11 empresas, menos duas do que em 1997, com um valor nominal de 15 862 966 contos, o que corresponde a um decréscimo de 38 289 contos (0,2%) relativamente a 31 de Dezembro de 1997.

A movimentação ocorrida resultou da alienação de acções, do aumento e da redução do capital social de quatro empresas participadas e do correspondente valor da participação da RAA nessas empresas.

Em termos estruturais, as maiores participações continuam a ser detidas na EDA - Electricidade dos Açores, S. A., e no Banco Comercial dos Açores, S. A., que representam, conjuntamente, 84,4% do total das participações directas da RAA.

A evolução do valor da carteira de acções e quotas, nos últimos cinco anos, está ilustrada no gráfico IX.2, tendo-se distinguido as empresas, consoante a percentagem de capital social detida pela RAA, em empresas com capital totalmente público e empresas participadas.

(ver documento original)

O ano de 1996 constituiu um marco na estrutura das participações financeiras directas da RAA, com uma diminuição muito substancial do valor da participação em empresas com capital social totalmente público e, simultaneamente, do aumento do valor das participações nas restantes empresas. Isto foi possível graças à efectivação de alguns processos de privatização, da alienação de capitais e do aumento do valor da participação.

Neste sentido, destacam-se as seguintes alterações ocorridas em 1996:

A concretização do processo de privatização do BCA - Banco Comercial dos Açores, E. P.;

A prossecução do processo de privatização da Fábrica de Tabaco Micaelense, S. A.;

A alienação da totalidade das acções que a RAA detinha na SITURJORGENSE - Sociedade de Empreendimentos Turísticos de São Jorge, S. A.;

O aumento da participação da RAA no capital social da empresa SITURFLOR - Sociedade de Investimentos Turísticos das Flores, S. A., associado ao aumento do seu capital social;

O aumento do capital estatutário da EDA - Electricidade dos Açores, S. A.;

O aumento do capital estatutário da LOTAÇOR - Serviço Açoriano de Lotas, E. P.

Em 1997 e 1998 as alterações registadas na carteira de acções e quotas detida directamente pela RAA, conforme se pode observar no quadro IX.3 e gráfico IX.2, foram no global menos significativas, analisando-se de seguida as operações ocorridas em 1998.

Alienações:

GRACITUR - Sociedade de Investimentos Turísticos da Graciosa, S. A. - Pela Resolução 72/98, de 2 de Abril, o Governo Regional resolveu alienar as 92 600 acções detidas pela RAA, representativas de 89,12% do capital social da referida empresa, estando definidas, em anexo, as condições gerais para a aludida venda. Esta acção foi divulgada por aviso da Presidência do Governo Regional (A/PG/1), publicado no Jornal Oficial, 2.ª série, n.º 14, de 7 de Abril de 1998.

Pela Resolução 122/98, de 18 de Junho, o Governo Regional resolveu adjudicar a alienação da participação social da Região a dois subscritores (ver nota 146), pelo valor de 38 243 800$, sendo as condições de pagamento as seguintes: 25% a pronto; o restante a prazo, pelo período de 7 anos; a taxa de juro indexada à LISBOR a 6 meses, arredondada para um oitavo imediatamente superior; 2 anos de período de carência, com pagamento de 4 semestralidades de juros, e amortizações em 10 semestralidades constantes de capital e juros.

SITURPICO - Sociedade de Investimentos Turísticos do Pico, S. A. - Pela Resolução 251/97, de 27 de Novembro, o Governo Regional resolveu alienar as 372 288 acções detidas pela RAA, representativas de 56,65% do capital social da empresa, definindo em anexo as condições gerais da referida venda. Ainda em 1997 foi publicitada a intenção de venda, através do aviso da SRPFP (A/SRPFP/97/51), publicado no Jornal Oficial, 2.ª série, n.º 48, de 2 de Dezembro de 1997.

Em 1998, pela Resolução 65/98, de 26 de Março, o Governo Regional decidiu dar por findo, sem adjudicação, o processo de negociação que conduziria à alienação da participação social detida pela RAA, por considerar que a única proposta apresentada, mesmo depois de revista, ter ficado, no que respeita ao valor oferecido por cada acção, aquém do preço fixado para a transação, não satisfazendo os interesses da RAA.

Contudo, atendendo a que o Governo Regional mantinha os mesmos objectivos de privatização daquela participação, resolveu, através da Resolução 79/98, de 14 de Maio, abrir nova negociação para a venda directa da totalidade das acções detidas naquela empresa, publicitando esta intenção no Jornal Oficial, 2.ª série, n.º 21, de 26 de Maio de 1998, pelo aviso A/SRPFP/98/7.

Pela Resolução 193/98, de 27 de Agosto, foi adjudicada a uma empresa (ver nota 147) a venda da participação social detida pela RAA, pelo valor de 163 806 720$, nas condições de pagamento seguintes: 25% a pronto; o restante a prazo, pelo período de 10 anos (20 semestres); a taxa de juro indexada à LISBOR a 6 meses, acrescida de 1% (pp); 2 anos de período de carência, com pagamento de 4 semestralidades de juros, e amortizações em 8 anos (16 semestralidades constantes de capital e juros).

SANIBRITAS - Produção de Britas e Areias, S. A. - Pela Resolução 80/98, de 14 de Maio, foi autorizada a venda da totalidade da participação social detida pela RAA, mediante negociação directa. A sua publicitação foi efectuada através do aviso A/SRPFP/98/8, publicado no Jornal Oficial, 2.ª série, n.º 21, de 26 de Maio. A participação regional, correspondente a 0,7% do capital da empresa, foi adjudicada a um subscritor (ver nota 148), tal como consta da Resolução 172/98, de 23 de Julho. De acordo com as condições fixadas, o pagamento seria efectuado a pronto, correspondente a um valor nominal de 1000$ por cada acção, não se encontrando, porém, referenciado o valor global de compra.

Como no quadro das participações directas detidas pela RAA, constante da p. 62 do volume I da Conta da Região, não se encontra reflectida a referida alienação, colocou-se a hipótese de anulação do processo.

Aquela probabilidade aumentou ao tomar-se conhecimento da abertura, em 1999, de novo processo de alienação da totalidade da participação social detida pela RAA na SANIBRITAS, cuja autorização foi concedida pela Resolução 54/99, de 1 de Abril. O aviso da venda da participação foi publicado em 20 de Abril de 1999, A/SRPFP/99/8, tendo sido alienada a venda da totalidade da participação ao mesmo subscritor, pelo valor de 1000$ por cada acção e a pronto pagamento. Tal como se verificara no processo inicial, o valor global da transacção voltou a não ser referido.

Face ao exposto foram solicitados esclarecimentos à SRPFP, sobre a percentagem de participação da Região (1,3% ou 0,7%) e sobre as referidas alienações, sendo respondido que "A venda da totalidade da participação social detida pela RAA, no capital social da SANIBRITAS, S. A., procedeu-se da seguinte forma:

Através da Resolução 172/98, de 23 de Julho, o Governo Regional adjudicou apenas parte da sua participação social o equivalente a 1238 acções, ao preço unitário de 1000$, cuja alienação se concretizou em Janeiro de 1999. Em anexo remete-se cópia da guia de receita n.º 519, de 27 de Janeiro de 1999, no montante de 1 238 000$;

Através da Resolução 118/99, de 8 de Julho o Governo Regional adjudicou o restante da sua participação social, 1246 acções, ao preço unitário de 1000$, cuja alienação se concretizou em Setembro de 1999. Em anexo remete-se cópia da guia de receita n.º 5512, de 9 de Setembro de 1999, no montante de 1 246 000$".

Pelo exposto, conclui-se que através da Resolução 172/98, de 23 de Julho, adjudicou-se apenas parte da participação social, contrariamente ao previsto na Resolução 80/98, de 14 de Maio, que apontava para a sua venda total. A venda da parte restante só se materializou com a Resolução 118/99, de 8 de Julho. Os dois processos só ficaram concluídos no ano de 1999, pelo que a participação regional à data de 31 de Dezembro de 1998 e indicada na conta da Região, não poderia reflectir qualquer alienação.

Aumentos:

EDA - Electricidade dos Açores, S. A. - Em conformidade com a Resolução 77/97, de 10 de Abril, foi atribuída à EDA a totalidade das receitas arrecadadas pela RAA na segunda fase do processo de reprivatização do Banco Comercial dos Açores, o correspondente a 833 463 contos, que nos termos da lei deveria ser utilizada num futuro aumento de capital. Em 1997 este valor foi contabilizado em "Capitais próprios" na rubrica "Dotações de capital".

Em 1998, pelo Despacho D/SRPFP/SER/98/2, de 9 de Junho, foram dadas instruções relativas ao sentido de voto do representante da RAA na assembleia geral da Electricidade dos Açores, S. A., com vista a serem alterados os artigos 3.º e 4.º do seu Estatuto, aprovado pelo DL n.º 79/97, de 8 de Abril, designadamente no que respeita à integração dos 833 463 contos no capital social da empresa, a título de dotação de capital. A EDA passou a dispor de um capital social de 10 333 463 000$, que se encontra totalmente realizado pelos valores integrantes do património da sociedade. O capital é representado por 10 333 463 acções com o valor nominal de 1000$ cada uma.

VERDGOLF - Campos de Golf dos Açores, S. A. - Pela Resolução 205-A/98, de 1 de Outubro, foi autorizada a realização de uma despesa no valor de 14 877 500$, destinada à aquisição de 27 500 acções de valor unitário de 541$, detidas pela TUROTEL - Turismo e Hotéis dos Açores, S. A., na VERDGOLF - Campos de Golf dos Açores, S. A.

Atendendo a que o quadro das participações constante do volume I da Conta da Região para 1998, p. 62, não espelha a referida aquisição, foram solicitados esclarecimentos à SRPFP, a qual informou que "De acordo com a Resolução 205-A/98, de 1 de Outubro, o Governo Regional autorizou a realização da despesa de 14 877 500$, correspondente à aquisição de 27 500 acções de valor unitário de 541$, detidas pela TUROTEL, S. A., da VERDEGOLF, S. A.

O valor da participação da Região no capital social da VERDEGOLF, S. A., não foi alterado porquanto à data do encerramento da conta ainda decorria o processo do registo e transferência dos respectivos títulos".

De igual modo, pela Resolução 234/98, de 26 de Novembro, o Governo Regional resolveu transferir para a Sociedade VERDEGOLF, S. A., a quantia de 50 000 000$, valor a incorporar no respectivo capital social com vista a apoiar a conclusão das obras em curso no Campo de Golfe da Batalha, na ilha de São Miguel.

Como aquele valor também não se encontra reflectido no quadro representado na p. 62 do volume I da Conta da Região para 1998, solicitaram-se os devidos esclarecimentos à SRPFP, que referiu: "A 31 de Dezembro de 1998 o capital social da VERDEGOLF, S. A., era de 692 446 000$, tal como foi mencionado na Conta da RAA para 1998. A razão pela qual a importância de 50 000 000$ não ser reflectida no capital social, como previsto na Resolução 234/98, de 26 de Novembro, deve-se ao facto de a escritura de aumento de capital social só ter ocorrido em 29 de Outubro de 1999. A sua publicação saiu no Jornal Oficial, 3.ª série, n.º 4, de 29 de Fevereiro de 2000."

Reduções/extinções:

SITURFLOR - Sociedade de Investimentos Turísticos das Flores, S. A. - O Secretário Regional da Economia foi mandatado pelo Conselho do Governo - Resolução 246-A/98, de 10 de Dezembro - para tomar todas as medidas conducentes à dissolução da sociedade SITURFLOR, S. A., e à liquidação do respectivo património social, nos termos da lei comercial, por se considerar que a referida sociedade, constituída em 1978, com participação maioritária da RAA, nunca chegou a iniciar a sua actividade comercial, tendo-se frustrado o seu objectivo social - a construção e a exploração de uma unidade hoteleira na ilha das Flores.

Do confronto entre as Contas da Região para 1997 e 1998, verificou-se uma diminuição do capital social da sociedade, de 407 286 contos, e uma redução da participação da RAA de 406 900 contos, tendo a percentagem de participação passado de 99,8% para 38,6%.

Desconhecendo-se a existência de mais informação relacionada com eventuais desenvolvimentos do processo, questionou-se a SRPFP sobre todas as suas etapas, solicitando-se, igualmente, informação sobre a existência de alguma Resolução do Conselho do Governo que especificasse a redução da participação regional.

Aquele departamento governamental referiu, sobre a matéria, que "Os valores transferidos pelo Governo Regional para aumento de capital social da SITURFLOR, S. A., no valor global de 397 300 contos, figuravam nos balanços desta sociedade, até ao ano de 1997, inclusive, na conta de capital e nas contas da Região desses anos no mapa de participações da Região.

Em 1998, foi feita uma correcção ao balanço desta sociedade, tendo sido considerado apenas como capital o valor de 1035 contos (400 contos de participação da Região), uma vez que a sociedade nunca havia procedido à escritura pública de aumento de capital. O montante de 397 300 contos passou assim a constituir um crédito a favor da Região.

Consequentemente a Conta da Região para 1998 reflecte esta realidade, tendo apenas feito inscrever o valor efectivo da participação da Região nesta sociedade. A Região está a desenvolver esforços no sentido de recuperar o crédito sobre esta sociedade".

Constituições:

Sociedade do Teatro Micaelense, S. A. - O Conselho de Governo deliberou em 10 de Março de 1998, sobre a constituição de uma sociedade anónima entre a RAA e a Fundação dos Botelhos de Nossa Senhora da Vida, com vista a recuperar e reconverter o Teatro Micaelense em centro de congressos.

Através da Resolução 195-C/98, de 10 de Setembro, o Governo Regional resolveu delegar os poderes necessários para representar a RAA e outorgar na escritura pública de constituição da sociedade anónima, referindo ainda que o capital social da Sociedade do Teatro Micaelense, S. A., é de 10 000 000$, detendo a Região 51% das acções.

Atendendo a que esta sociedade não consta do quadro de participações da RAA, p. 62 do volume I da Conta da Região para 1998, questionou-se a SRPFP sobre a constituição da referida sociedade, sendo referido que "A referida sociedade irá ser constituída no presente ano económico, razão pela qual não ocorreu qualquer processamento relativo a este processo".

(nota 146) Srs. Valdemar de Lima Clarimundo e Luís Vasco de Barcelos Machado Gregório.

(nota 147) Almeida & Azevedo, Lda.

(nota 148) Sr. Eng. José Eduardo Medeiros Martins Mota.

4 - Acções, quotas e outras partes de capital detidas por empresas participadas

Desde 1995 que se faz referência às participações detidas por empresas em que a RAA detém participação no capital social, as denominadas participações indirectas da Região.

Em 1998 a posição da carteira de títulos detida indirectamente aponta para um total de 39 empresas, mais uma empresa do que em 1997, sendo a sua composição a constante do quadro VIII.4, onde se pode verificar as modificações ocorridas entre 1997 e 1998.

Essas modificações apontam para a entrada de mais quatro empresas para a carteira de títulos de participação indirecta da Região, uma participada directamente pela SATA Air Açores, E. P. - a SATA Internacional, uma participada pelo Banco Comercial dos Açores, S. A. - a Comercial dos Açores Inc. (São José) e duas participadas pela EDA, S. A. - a SEGMA - Serviços de Eng. Gestão e Manutenção, Lda., e a INOVA - Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores.

Deixaram de fazer parte desta mesma carteira três empresas, a saber: Oceanair, S. A., e Golf Açores, Lda., ambas participadas directamente pela SATA Air Açores, E. P. e a Promineral - Prod. Águas Minerais, Lda., participada pelo Banco Comercial dos Açores, S. A.

(ver documento original)

São ainda merecedoras de destaque algumas alterações ocorridas na participação em empresas, designadamente, o aumento da participação da EDA, S. A., na SOGEO - Sociedade Geotérmica dos Açores e na Norma Açores, S. A., bem como o aumento da participação da Fábrica de Tabaco Micaelense no INOVA - Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores. O Banco Comercial dos Açores, S. A., reduziu a sua participação na Açor Pensões - Sociedade Gestão F. Pensões, S. A., e na SOGEO - Sociedade Geotérmica dos Açores, S. A.

5 - Receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas

As receitas originadas na venda de participações ascenderam a 392 472 359$, tendo sido escrituradas na Conta da Região na rubrica de classificação económica 12.00.01 - "Outras receitas de capital - Venda de participações".

(ver documento original)

Verificou-se uma divergência entre os valores pagos pelas empresas SITURJORGENSE, S. A., e TUROTEL, S. A., e os valores constantes dos respectivos planos de pagamento, aprovados pela Resolução 81/96, de 2 de Maio, e pela Resolução 219/95, de 28 de Dezembro, respectivamente.

O valor recebido da SITURJORGENSE, S. A., relativo à segunda semestralidade do reembolso do capital totalizou 5 579 573$, enquanto o previsto no plano de pagamentos era de 4 442 376$, menos 1 137 197$ do que o efectivamente recebido.

No caso da TUROTEL, S. A., a importância de 209 980 310$ recebida, respeitante à alienação da participação da RAA, ficou aquém da estipulada no Plano de amortização ou pagamento (215 511 911$) em 5 531 601$.

Foram solicitados esclarecimentos à SRPFP sobre as divergências apuradas, sendo referido que "Em 14 de Novembro de 1998, a SITURJORGENSE, S. A., procedeu ao reembolso da 3.ª amortização de capital no montante de 4 442 376$, bem como a actualização do capital em dívida (81% da TBA), o que totalizou a importância de 5 579 573$, conforme guia de receita n.º 6879, de 17 de Novembro de 1998.

A Resolução 57-B/93, de 17 de Junho, procedeu à adjudicação das participações da Região Autónoma dos Açores e do Banco Comercial dos Açores, E. P., na TUROTEL - Turismo e Hotéis dos Açores, S. A.

O contrato de adjudicação das participações da RAA e do BCA na TUROTEL, foi assinado a 13 de Agosto de 1993. Segundo o contrato a RAA e o BCA vendiam aos terceiros outorgantes as suas participações correspondentes a 69,32% do capital da TUROTEL, num total de 231 748 acções, sendo 203 748 acções da RAA e 28 000 acções do BCA. De acordo com o artigo 2º do contrato de adjudicação, o valor a pagar pelas 231 748 acções foi de 1300$ por acção, o que totaliza o montante de 301 272 400$, sendo 264 872 400$ correspondente à participação da RAA. No acto da assinatura do contrato foi entregue uma importância de 26 487 237$.

De acordo com o contrato de alteração do contrato de adjudicação das participações da RAA e do BCA na TUROTEL, S. A., assinado em 4 de Março de 1996, a TUROTEL, procedeu, em 31 de Outubro de 1996, ao pagamento da 2.ª amortização de capital no montante de 43 958 950$ e de 67 210 227$ como resultado da actualização do capital em dívida.

A 4 de Novembro de 1998, a TUROTEL, procedeu à liquidação total e antecipada do capital em divida - 194 426 213$, bem como da actualização do capital em dívida - 15 554 097$".

6 - Outras receitas obtidas

6.1 - Dividendos e participações nos lucros de empresas

A Conta da Região não contabilizou qualquer receita proveniente de dividendos e participações nos lucros de empresas nos anos de 1997 e 1998, pese embora, em sede orçamental se tenha previsto uma dotação de 10 000 000$ para dividendos e participações nos lucros de instituições de crédito, em cada um dos anos referidos.

Dos relatórios e contas remetidos ao TC em 1997 e 1998, verificou-se o seguinte:

A SATA Air Açores, E. P., obteve resultados líquidos de 37 997 contos em 1997 e de 255 088 contos em 1998, tendo sido proposto pelo conselho de administração, de acordo com as disposições legais e estatutárias, aplicar o resultado obtido em cada um dos anos, em reservas legais e em reservas livres, conforme dispõe o respectivo relatório e contas;

A LOTAÇOR, E. P., registou um resultado líquido negativo de 11 843 contos em 1997, situação que se inverteu em 1998 com a obtenção de um resultado líquido positivo de 1620 contos. De acordo com o relatório e contas o resultado de 1998 foi aplicado na compensação de prejuízos transitados de exercícios anteriores;

A EDA, S. A., que obteve resultados líquidos de 13 237 contos em 1997 e de 15 729 contos em 1998, propôs nos dois anos a sua aplicação em reservas legais e em reservas livres;

A PJA - Pousada da Juventude dos Açores, S. A., obteve resultados líquidos de 2471 contos em 1997 e de 3430 contos em 1998, e optou pela constituição de reservas legais e livres, tendo formulado em 1998 uma proposta para pagamento de dividendos, no valor de 70$, por acção, num total de 1050 contos;

A Empresa de Transportes Colectivos de Santa Maria, Lda., teve um prejuízo de 1855 contos em 1997 e um lucro de 2378 contos em 1998, nada referindo no relatório e contas sobre a proposta de aplicação dos resultados obtidos;

A SITURPICO, S. A., teve, em 1997 e 1998, prejuízos da ordem dos 29 528 contos e 32 910 contos, respectivamente, tendo sido proposto em 1997 que o resultado do exercício fosse transferido para a conta de "Resultados transitados";

A SITURFLOR, S. A., teve um resultado nulo em 1997 e em 1998;

A VERDEGOLF, S. A., registou um resultado líquido negativo de 141 155 contos em 1997, tendo o conselho de administração proposto que o mesmo fosse transferido para a conta de "Resultados transitados". Em 1998 esta empresa não enviou o seu relatório e contas referentes àquele exercício;

A GRACITUR, S. A., registou um resultado negativo de 8384 contos em 1997 que, segundo proposta apresentada, foram transferidos para a conta "Resultados transitados";

O Banco Comercial dos Açores, S. A., obteve "Resultados líquidos" de 481 310 contos em 1997 e de 552 257 contos em 1998, tendo sido proposto no relatório e contas para 1998 que o resultado daquele ano fosse aplicado em reservas legais (55 226 contos) e na cobertura parcial de prejuízos de exercícios anteriores (497 031 contos).

Face ao exposto, verifica-se que em 1997 as empresas mencionadas não efectuaram qualquer distribuição de dividendos, não existindo por isso qualquer contabilização na Conta da Região para 1998.

Relativamente ao exercício de 1998, apenas a PJA - Pousada da Juventude dos Açores, S. A., propôs o pagamento de dividendos, que, ao concretizar-se, irá naturalmente reflectir-se na Conta da Região para 1999.

6.2 - Juros

As receitas escrituradas na Conta da Região para 1998 provenientes de juros, totalizaram 232 874 contos e foram constituídas pelas seguintes verbas:

5404 contos relativos a juros de mora pagos pela TUROTEL, S. A., provenientes do não pagamento atempado dos juros correspondentes à actualização do capital;

2319 contos provenientes do Estado;

22 contos resultantes de serviços autónomos;

225 129 contos decorrentes de instituições monetárias públicas equiparadas ou participadas, relacionados designadamente com o protocolo SAFIRA.

7 - Créditos por empréstimos concedidos

O valor acumulado dos créditos por empréstimos concedidos pela RAA, não estava ainda apurado em 1998, mantendo-se a Conta da Região omissa sobre a matéria. Não obstante este facto, o volume I da Conta da Região, pp. 70 a 80, apresenta uma análise aos subsídios concedidos, entre eles os subsídios reembolsáveis, referindo que "A fim de existir um maior controlo, no que concerne à atribuição de subsídios reembolsáveis concedidos pelos vários departamentos governamentais, foi criado, no Gabinete do SRPFP uma base de dados, que permite a qualquer momento obter informação detalhada de todos os subsídios reembolsáveis atribuídos".

Neste sentido procedeu-se novamente ao apuramento dos créditos por empréstimos concedidos.

Os empréstimos concedidos pela RAA em 1998 ascenderam a 668 448 830$ (ver nota 149), tendo sido atribuídos pelos FSA 11,5% deste valor, o equivalente a 76 607 566$, e os restantes 591 841 264$ pelos departamentos governamentais ao abrigo do Plano de Investimentos. No global foram concedidos 76 empréstimos, sendo a sua estrutura, considerando para o efeito as entidades que os atribuíram, a constante do gráfico IX.3.

(ver documento original)

O valor dos reembolsos efectuados no ano em análise ascendeu a 358 358 539$, sendo 208 871 196$ (58,3%) provenientes de empresas privadas e 149 487 343$ (41,7%) provenientes de particulares.

Em termos evolutivos, verifica-se um crescimento de cerca de 46,6% no valor dos empréstimos concedidos e de 81% no valor dos reembolsos efectuados.

(ver documento original)

Com o intuito de conhecer o valor aproximado dos créditos da Região em 31 de Dezembro de cada ano, a SRTCA procedeu ao seu cálculo, considerando para o efeito o valor dos empréstimos concedidos pela RAA e dos reembolsos efectuados excluindo os FSA, desde 1977. Ciente de que o valor apurado é apenas uma aproximação ao valor real dos créditos, considera-se de interesse apresentá-lo, encontrando-se o resultado exposto no quadro IX.7.

Os créditos por empréstimos concedidos têm sido sempre crescentes desde 1977 até 1995 e 1996, anos em que ocorreram ligeiros decréscimos no valor apurado. Em 1997 e 1998 os valores dos créditos aumentaram novamente, verificando-se, contudo, que o ritmo é agora menor do que o de anos anteriores, com excepção do verificado em 1992 e 1993.

O valor dos reembolsos efectuados ao longo dos 22 anos analisados tem oscilado bastante, verificando-se desde 1992 uma tendência crescente, que foi quebrada em 1997 e retomada no ano seguinte.

De igual modo, o valor dos empréstimos concedidos tem variado muito, verificando-se, nos últimos anos, uma nova tendência crescente.

(ver documento original)

(nota 149) No capítulo VI - "Subsídios", foi efectuada uma análise detalhada aos subsídios reembolsáveis concedidos pela Região em 1998.

CAPÍTULO X

Fluxos financeiros entre o ORAA e o Sector Público Empresarial

1 - Enquadramento

Em sede de relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado, o TC efectua uma apreciação aos fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações, situação que se encontra prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

Referindo o n.º 3 do artigo 42.º do mesmo diploma que "ao relatório e parecer sobre as Contas das Regiões Autónomas é aplicável o disposto no artigo 41.º, com as devidas adaptações", desenvolve-se, no presente capítulo, aquele tipo de fluxos, no âmbito do ORAA e das empresas participadas parcial ou totalmente pela RAA.

Apesar de a supramencionada lei reservar, pela primeira vez, uma alínea para este tipo de controlo, o TC, desde há muito que entendeu a sua importância, pronunciando-se sobre esta questão, tanto em sede de capítulo sobre o património e as participações financeiras, como no âmbito da análise aos subsídios e à dívida pública regional.

Pretende-se, com a inclusão deste novo capítulo, no parecer sobre a Conta da Região, não só atender à estrutura indicada na Lei 98/97, de 26 de Agosto, mais concretamente no seu artigo 41.º, como, ainda, resumir num único ponto, todos os fluxos de e para o sector empresarial, com excepção dos resultantes da aquisição de bens e serviços como, por exemplos, os pagamentos de encargos relativos a passagens aéreas à SATA e a consumos de energia à EDA, entre outros. Parece obvio que este tipo de fluxo não se enquadra no disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.

2 - Fluxos previstos no ORAA para 1998

A alínea b) do n.º 2 da Lei 79/98, de 24 de Novembro, Lei de Enquadramento do Orçamento Regional, prevê que em anexo à proposta de orçamento apresentada à ALR, deve constar um relatório sobre as "transferências para as autarquias locais e para as empresas públicas". Como a elaboração da proposta de orçamento para 1998 decorreu num período anterior ao da entrada em vigor da nova Lei de Enquadramento do Orçamento Regional, não se encontra, por isso, vinculada aos princípios e regras nela consagrados, mas aos do diploma anterior, o DR n.º 3/78, de 18 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelos DLR n.os 4/84/A, de 16 de Janeiro, e 17/87/A, de 13 de Novembro.

No quadro anteriormente vigente, referia-se no n.º 3 do artigo 10.º que "A proposta de orçamento é acompanhada [...] de relatórios sobre a situação financeira das empresas públicas regionais e outras que estejam sob a superintendência do Governo Regional". Como já se referiu no capítulo I deste parecer, a proposta de ORAA para 1998 incluiu alguns elementos informativos sobre a actividade das empresas públicas, fazendo ainda referência à necessidade de intervenção do Governo Regional através das seguintes transferências:

400 000 contos para reforço do capital da LOTAÇOR, como forma de recuperar financeiramente a empresa, visando a criação de condições mínimas que conduzam à sua privatização;

1 800 000 contos de subsídios à exploração, cabendo à SATA, 72% daquele valor, o que equivale a 1 296 000 contos.

No tocante aos fluxos provenientes do Sector Público Empresarial, o ORAA para 1998 previu o seguinte:

Em rendimentos de propriedade:

Juros - Sociedades e quase-sociedades não financeiras, empresas públicas, equiparadas ou participadas - 1000$;

Juros - Instituições de crédito, instituições monetárias públicas, equiparadas ou participadas - 360 000 000$;

Dividendos e participações nos lucros de sociedades e quase-sociedades, empresas públicas, equiparadas ou participadas - 1000$;

Dividendos e participações nos lucros de instituições de crédito - 10 000 000$;

Em transferências correntes:

Sociedades e quase-sociedades não financeiras, empresas públicas, equiparadas ou participadas - 1000$;

Em transferências de capital:

Sociedades e quase-sociedades não financeiras, empresas públicas, equiparadas ou participadas - 10 000$;

Em activos financeiros:

Empréstimos a médio e a longo prazos, empresas públicas, equiparadas ou participadas - 10 000$;

Em outras receitas de capital:

Venda de participações - 450 000 000$.

O valor global da receita prevista ascende, deste modo, a 820 023 contos.

3 - Fluxos financeiros evidenciados na Conta da Região

As normas sobre a elaboração da Conta da Região, no quadro cessante, nada referiam relativamente à matéria de fluxos financeiros com o sector empresarial. O novo diploma de enquadramento orçamental pouco adianta relativamente a este assunto, referindo, no entanto, no seu artigo 26º, n.º 2, que a Conta da Região deve ter uma estrutura idêntica à do Orçamento. O artigo 27.º - "Estrutura da Conta da Região" define a organização e as informações a incluir na Conta, constatando-se a ausência de referência à informação sobre as transferências efectivamente canalizadas para as empresas públicas.

Analisada a Conta para 1998, verifica-se que esta matéria não teve o desenvolvimento que lhe havia sido concedido no Orçamento. Convém ter presente, contudo, que no ano em apreciação, a elaboração do Orçamento não se encontrava vinculada à Lei 79/98, de 24 de Novembro, porque este último diploma entrou em vigor numa data posterior à da aprovação do orçamento e de grande parte da sua execução.

Com base nos diversos mapas de desenvolvimento da despesa, desagregada por classificação orgânica e económica, que fazem parte do volume II da Conta da Região para 1998, elaborou-se o mapa seguidamente exposto, que contém os valores contabilizados nas rubricas de "Transferências" e de "Subsídios", respeitantes a pagamentos efectuados a empresas participadas total ou parcialmente pela Região.

(ver documento original)

Pode concluir-se que o valor global das transferências do Orçamento Regional para o sector empresarial evidenciado na Conta da Região totalizou quase 3 milhões de contos.

Daquela importância, 1 228 606 contos respeitam a subsídios atribuídos à SATA e à LOTAÇOR, para os fins constantes no quadro X.2.

(ver documento original)

A importância de 1 224 426,7 contos classificada em "Transferências de capital" destinou-se às entidades e finalidades seguintes:

(ver documento original)

Como se observa, a maior parte das "Transferências de capital" destinaram-se à EDA, S. A., empresa recebedora de 80% do total, cabendo à LOTAÇOR, E. P., VERDEGOLF, S. A., e RTP Açores, a parte restante - 18,2%, 1,6% e 0,2%, respectivamente.

O valor de 529 738,8 contos classificado em "Transferências de capital - Instituições de crédito" destinou-se a uma liquidação adicional de IRC devido pelo BCA, que por se referir ao exercício de 1993, altura em que o banco era constituído por capitais totalmente públicos, teve que ser integralmente suportado pela RAA. Contudo, atendendo ao atraso deste pagamento, solicitaram-se esclarecimentos à SRPFP, que sobre o assunto referiu: "A liquidação adicional de IRC, relativa ao ano de 1993, só se efectuou em 1998 devido ao facto do documento de cobrança n.º 8310009907, ter sido emitido pelo Ministério das Finanças em 1998."

(ver documento original)

Partindo das listagens dos subsídios atribuídos às empresas de capitais total ou parcialmente públicos, constantes do anexo à Conta da Região, construiu-se o quadro que se segue:

(ver documento original)

Como se pode observar, o valor transferido totaliza 1 211 748 144$, sendo a maior parte destinada à SATA com o objectivo de financiar o equilíbrio financeiro da transportadora aérea regional, como já se viu no quadro X.2. Em ambos os mapas, consta, igualmente, a importância de 100 000 contos transferida para a EDA, destinada a apoiar os investimentos realizados nas infra-estruturas eléctricas da ilha das Flores.

No entanto, o valor global dos quadros X.1 e X.5 não coincidem, o que acontece por várias ordens de razões:

A primeira, reside no facto de este último mapa conter alguns subsídios que não foram suportados, directamente, pelo Orçamento Regional, mas sim por FSA, como são os casos dos fluxos para a TRANSMAÇOR, Empresa de Transportes Colectivos de Santa Maria e SATA, todos financiados pelo orçamento do Fundo Regional dos Transportes;

A segunda, porque os pagamentos efectuados ao BCA não se destinam efectivamente a esta instituição de crédito, já que respeitam ao pagamento de bonificações de juros de empréstimos municipais e, como tal, são contabilizados e bem, na Conta da Região, em transferências para as autarquias locais;

Segue-se o facto de os fluxos para a SITURFLOR, SITURJORGENSE, SANIBRITAS e VERDEGOLFE se encontrarem contabilizados em rubricas que não indicam, expressamente, tratar-se de saídas de fundos para empresas públicas ou participadas. Recorde-se que o quadro X.1 foi construído a partir dos registos, na Conta da Região, dos fluxos destinados às empresas públicas e participadas e tão-somente estes;

Por fim, nem todas as transferências efectuadas para as empresas total ou parcialmente participadas por capitais públicos, têm a natureza de subsídios, o que justifica a não inclusão no quadro X.5, de todos os fluxos compreendidos no quadro X.1.

4 - Execução de avales

As informações constantes na Conta da Região não evidenciam nenhum pagamento relativo a execução de avales. De acordo com a mesma fonte, no decurso do ano em análise, foram amortizados dois avales, no valor global de 3 215 000 contos, concedidos à SOGEO e à EDA.

5 - Fluxos financeiros do Sector Público Empresarial Regional para o ORAA

O valor das receitas inscritas na Conta da Região, provenientes do Sector Público Empresarial totaliza 617,6 milhares de contos, o que corresponde a um desvio relativamente às verbas previstas em Orçamento de 202 400 contos.

Do montante dos fluxos do sector empresarial para o ORAA, cerca de 36,5% respeita a juros provenientes da conta bancária da Região no BCA, sendo os restantes 63,5% relativos a venda de participações.

(ver documento original)

5.1 - Venda de participações

A receita resultante da alienação de participações sociais encontra-se contabilizada na Conta da Região, no capítulo 12 da receita - "Outras receitas de capital", rubrica 01 - "Venda de participações". Este assunto teve já o tratamento adequado, neste parecer, no capítulo do Património, pelo que importa não alongar mais a análise. Refere-se apenas que a contabilização desta receita totalizou 392 472 359$, valor que se distribui da seguinte forma:

GRACITUR...9 560 950$00

PROTUROTEL...113 854 614$00

SITURJORGENSE...18 124 805$00

SITURPICO...40 951 680$00

TUROTEL...209 980 310$00

Total ...392 472 359$00

CAPÍTULO XI

Fluxos financeiros com a União Europeia

1 - Enquadramento

O controlo financeiro externo exercido pelo TC vai para além do cumprimento da legalidade, tanto das receitas como das despesas, incidindo também na gestão financeira e na aplicação dos dinheiros públicos.

O Tratado de Amsterdão, que altera o Tratado da União Europeia e os tratados que instituem as Comunidades Europeias e alguns actos relativos a esses tratados, dão nova redacção ao articulado sobre as competências do Tribunal de Contas Europeu:

A fiscalização é feita com base em documentos e, se necessário, nas próprias instalações das outras instituições da Comunidade, nas instalações de qualquer organismo que efectue a gestão de receitas ou despesas em nome da Comunidade, e nos Estados membros, inclusivamente nas instalações de qualquer pessoa singular ou colectiva beneficiária de pagamentos provenientes do orçamento. A fiscalização nos Estados membros é feita em colaboração com as instituições de fiscalização nacionais ou, se estas para isso não tiverem competência, com os serviços nacionais competentes. O Tribunal de Contas e as instituições de fiscalização nacionais dos Estados membros cooperarão num espírito de confiança, mantendo embora a respectiva independência. Estas instituições ou serviços darão a conhecer ao Tribunal de Contas a sua intenção de participar na fiscalização.

A Lei Orgânica do Processo do Tribunal de Contas (Lei 98/97, de 26 de Agosto), contém determinadas disposições sobre a fiscalização e controlo da aplicação das verbas provenientes da UE. O TC assegura, no âmbito nacional, a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros oriundos da UE, de acordo com o direito aplicável e em cooperação com as competentes instituições da União, designadamente o Tribunal de Contas Europeu.

Além disso, a mesma lei, nas disposições combinadas dos artigos 41.º, n.os 1, alínea i), e 2, e 42.º, n.º 3, determina que o TC aprecia "Os fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos".

Os fluxos financeiros da UE canalizados para a RAA, têm um peso significativo no âmbito das despesas públicas, tornando-se fonte de financiamento, tanto do Orçamento Regional, como das autarquias locais e mesmo das empresas públicas.

Em 1998, os valores "apurados" como transferências da UE para os Açores, cerca de 35,5 milhões de contos, representam aproximadamente 11,6% do PIB conhecido para 1997 (últimos dados preliminares do INE). Considerando os efeitos induzidos da aplicação daquele montante, a despesa total associada (despesa publica total, comunitária e nacional/regional assim como dos privados) aos financiamentos comunitários será bastante superior àquela percentagem. Os valores de 1998 são ligeiramente superiores aos de 1997 (10,2% do PIB de 1997).

Embora com algumas limitações, resultantes da recolha e tratamento da informação solicitada sobre os fluxos financeiros provenientes da UE e destinados aos Açores, procede-se, neste capítulo, à análise dos mencionados fluxos.

Relativamente aos fluxos provenientes dos Açores, ou nele gerados e transferidos para a UE, devido à insuficiência de informação e sendo o assunto tratado a nível nacional (parecer sobre a Conta Geral do Estado), não se fará, aqui, qualquer referência ao assunto.

2 - Desenvolvimento

A importância dos Fundos Comunitários, transferidos para os Açores em 1998, tanto para financiamento do ORAA (recursos próprios ou em contas de ordem), como directamente para outros beneficiários (formação profissional, sector agrícola e pescas, entre outros) é demonstrativa da relevância daquela fonte de financiamento.

A não existência de uma entidade regional que congregue toda a informação referente aos apoios financeiros provenientes da UE, tanto quanto aos canalizados para o investimento como os destinados a ajudas diversas, fez com que o TC desenvolvesse contactos com diversos organismos, de âmbito regional e nacional, que se encontram envolvidos na gestão e encaminhamento daqueles fluxos financeiros.

Como parte dos apoios da UE são canalizados directamente para o sector privado, não havendo, por parte do Governo Regional, qualquer controlo directo, far-se-á a sua apreciação em duas partes.

A primeira parte, incidirá sobre os fluxos financeiros considerados no ORAA - componente de receitas próprias ("Transferências") e "Contas de ordem".

Na segunda parte, far-se-á um balanço, com as necessárias reservas que o caso encerra e que adiante se explicarão, sobre os fluxos financeiros que, em 1998, foram canalizados para os Açores.

2.1 - Transferências da União Europeia para o ORAA

O ORAA para 1998 previa como transferências da UE cerca de 24,4 milhões de contos - 16,6% do orçamento total (12,6 milhões em receitas próprias e 11,8 para "Contas de ordem").

Considerando que a componente de receitas próprias seria para afectar aos investimentos do Plano, pode dizer-se que cerca de 33% dos investimentos a realizar pelo Governo Regional teriam como fonte de financiamento fundos provenientes da UE, na sua grande maioria do FEDER - 12,13 milhões.

Baseados nas informações recolhidas, na Conta da Região, elaborou-se o quadro XI.1, que apresenta os fluxos financeiros da UE para o ORAA, considerados como transferências (directamente para o ORAA) e como "Contas de ordem".

(ver documento original)

Da análise do quadro XI.1, importa salientar a comparação das receitas contabilizadas no ORAA e a sua previsão, em dois importantes aspectos, afectação/destino e origens:

Afectação/destino:

O Orçamento Regional, considerando a sua afectação especifica e a consignação em "Contas de ordem", previa um valor global na ordem dos 24,4 milhões de contos, tendo-se contabilizado 17,1 milhões, ou seja 70,2% do orçamentado;

Em termos globais pode considerar-se que as receitas efectivamente contabilizadas ficaram bastante aquém do previsto. Analisando as duas afectações - orçamentação directa e "Contas de ordem", notaram-se comportamentos díspares;

As "Contas de ordem", com consignação de receitas para entidades/projectos "externos" à responsabilidade directa do Governo Regional, atingiram os 88% do previsto (previstos 11,8 milhões de contos e contabilizados 10,4), enquanto as receitas afectas ao Orçamento/Plano se ficaram pelos 53,6% do previsto (previstos 12,6 milhões de contos e contabilizados 6,7).

Origens:

Das diferentes origens dos fluxos financeiros da UE, o FEDER é responsável por quase 99% daqueles valores, como se pode confirmar pela leitura do quadro XI.2.

(ver documento original)

Da informação recolhida junto da SRPFP e na Conta da Região, foi possível construir o quadro XI.3, que permite analisar as diferentes intervenções que estiveram na origem dos apoios da UE e as suas afectações - directamente para o ORAA e para as "Contas de ordem".

(ver documento original)

O PEDRAA II, Programa Operacional destinado exclusivamente aos Açores e gerido nesta Região, foi o responsável por quase 82% dos fundos escriturados, seguindo-se o REGIS II, com 16,9%.

Os valores escriturados em "Contas de ordem" foram superiores aos transferidos para recursos próprios de ORAA, em cerca de 50 %, permitindo concluir que grande parte das transferências da UE e que passaram pelo ORAA se destinaram a entidades externas ao Governo Regional, demonstrando, assim, uma maior capacidade para absorver aqueles dinheiros.

Em resumo, pode afirmar-se que a orçamentação das receitas provenientes da UE e destinadas directamente ao ORAA (incluindo "Contas de ordem"), foram bastante sobrevalorizadas - a taxa de execução rondou os 70%, ficando-se a dever essencialmente à grande sobrevalorização das provenientes do FEDER.

A importância dos fluxos financeiros da UE para financiamento do ORAA, tem sido uma constante ao longo dos últimos anos, ainda que a partir de 1995 seja decrescente.

Para melhor se perceber a evolução das transferências para o ORAA e respectivas "Contas de ordem", elaborou-se o quadro XI.4, que, a preços de 1998, expressa os fluxos financeiros da UE destinados exclusivamente ao ORAA, incluindo "Contas de ordem", no período de vigência do II QCA.

(ver documento original)

Após uma subida de 1994 para 1995 - ano em que a execução atinge o volume financeiro mais significativo -, notam-se decréscimos a partir daquele ano, com o valor mais baixo em 1998.

A situação em termos de previsão é algo diferenciada, após um primeiro máximo em 1994, a contrastar com o executado - apenas 73,8% -, os valores mantêm-se na casa dos 20 milhões de contos em 1995 e 1996, com taxas de execução a rondar os 100%, para começar a crescer em 1997 e 1998.

Contrastando com o crescimento da previsão, nota-se que a execução baixou significativamente, reflectindo, uma vez mais, a sobrevalorização das receitas provenientes da UE. Esta sobrevalorização é mais evidente na rubrica "Transferências" para receitas próprias do que na de "Contas de ordem".

No período em análise houve uma tentativa de sobrevalorizar a previsão das receitas consideradas no ORAA e, em princípio, destinadas a dar cobertura aos investimentos do Plano Regional.

2.2 - Transferências da União Europeia para os Açores

A não existência de uma entidade regional responsável pelo fornecimento da informação pretendida sobre os fluxos financeiros da União Europeia para os Açores, levou esta Secção Regional a contactar diversos organismos que, de certa forma, se encontram ligados à gestão dos fundos comunitários.

Das diligências desenvolvidas junto das entidades regionais e nacionais envolvidas com as diferentes proveniências de apoios Comunitários, conduziu-se ao apuramento de um determinado valor que, expurgando eventuais duplicações de informação, foi possível calcular como sendo na ordem dos 35,5 milhões de contos, as transferências da UE para a RAA, no ano de 1998.

Apesar das informações recebidas das entidades contactadas, nem sempre sejam coincidentes, optou-se por considerar o valor mais favorável, assim como a respectiva proveniência.

Ainda que possa faltar alguma informação, mais de carácter marginal, não permitindo, porventura, conhecer a totalidade dos fluxos financeiros provenientes da UE, e testar a exactidão dos mesmos, por recurso ao cruzamento da informação, os elementos recolhidos para o presente parecer encontram-se, de algum modo, melhorados relativamente aos considerados nos anos anteriores.

Os quadros seguintes (XI.5 a XI.7) permitem compreender as respectivas origens, a sua aplicação nos Açores por grandes áreas de intervenção e as entidades que facultaram a informação.

No ano de 1998 não se efectuou, por parte do Governo Regional, qualquer empréstimo junto do BEI (Banco Europeu de Investimentos).

A análise do quadro XI.5, permite concluir sobre a origem dos fluxos financeiros da UE (fundos estruturais ou outros) e a sua afectação a programas, ou outro tipo de intervenção, desagregados por diferentes rubricas.

(ver documento original)

O FEDER é responsável por 51,3%, seguindo-se as ajudas pagas pelo FEOGA - Garantia, com 20,4% e o FEOGA - Orientação com de 15,4%. Mais à distância encontram-se o FSE e o IFOP, conforme melhor se pode ver no quadro XI.6.

(ver documento original)

O PEDRAA II, compreendendo os três fundos estruturais (FEDER, FSE e FEOGA - Orientação) e o instrumento financeiro IFOP, continua sendo a intervenção mais importante, em termos financeiros, para os Açores.

O quadro XI.7 apresenta os fluxos financeiros transferidos para os Açores, em 1998, segundo as informações recebidas dos diferentes departamentos contactados.

(ver documento original)

O quadro XI.7, evidencia a informação recebida das seguintes entidades:

SRPFP - Secretaria Regional da Presidência para Finanças e Planeamento, responsável pela contabilização dos fluxos canalizados para o ORAA;

DREPA - Direcção Regional de Estudos e Planeamento, responsável pela gestão e controlo dos fluxos financeiros dos programas/iniciativas comunitárias co-financiadas pelo FEDER;

DGDR - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional, responsável nacional pelo Quadro Comunitário de Apoio e pela gestão global do FEDER;

DAFSE - Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, responsável nacional pela gestão do FSE;

IFADAP - Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, responsável nacional pela gestão do FEOGA e do IFOP;

INGA - Instituto Nacional de Garantia Agrícola, responsável pela atribuição/distribuição das ajudas comunitárias aos agentes económicos;

e, da sua leitura podem tirar-se as seguintes conclusões:

Não há duas entidades que respondam de igual modo a todas as informações solicitadas;

Quando a informação recebida, sobre uma mesma rubrica, tem mais que uma origem, encontra-se coincidência nos seguintes casos:

PEDRAA II (FEDER) - DREPA e DGDR;

REGIS II (FEDER) - SRPFP e DREPA;

KONVER II - SRPFP, DREPA e DGDR;

As datas das transferências e da chegada aos organismos regionais, permite concluir que as diferenças apontados no PEDRAA II e no REGIS II, relativamente à SRPFP, DREPA e DGDR, se devem a:

PEDRAA II (FEDER) - a SRPFP não considerou como receita de 1998 o montante de 1 milhão de contos, entrados em 6 de Janeiro e contabilizados na Conta para 1997, conforme apontado no parecer sobre a Conta daquele ano;

REGIS II (FEDER) - a importância de 149 860$, transferida pela DGDR para a Região em 1997, só foi considerada pela SRPFP em 1998. Este facto foi apontado no parecer sobre a Conta da Região para 1997.

Da informação recolhida, conseguiu-se apurar um valor que, de certo modo, poderá corresponder às transferências da UE para os Açores o que permitirá ao Governo Regional um melhor conhecimento sobre a matéria.

A concretizar-se a intenção manifestada pelo Governo Regional, em resposta a quesitos inseridos em pareceres anteriores, de futuro será possível proceder-se às necessárias certificações e tirar conclusões mais profundas.

3 - Execução dos principais programas/iniciativas comunitárias

Tanto o Plano para 1998 como o respectivo relatório de execução, pouco referem sobre fluxos financeiros provenientes da UE. O relatório de execução apresenta, pontualmente, alguma informação sobre determinados projectos apoiados por fundos comunitários, com destaque para os sectores agrícola e das pescas.

Com base nas informações constantes nos relatórios de acompanhamento das diferentes intervenções comunitárias nos Açores, a que este Tribunal teve acesso, proceder-se-á a uma abordagem sobre a aplicação daqueles fundos.

3.1 - PEDRAA II

No II Quadro Comunitário de Apoio, o Programa Operacional - PEDRAA II (Programa Específico para o Desenvolvimento da Região Autónoma dos Açores), compreende a maior parte dos apoios comunitários recebidos na Região.

O PEDRAA II, com uma despesa pública prevista/revista na ordem dos 171 milhões de contos é objecto de co-financiamento através dos Fundos Estruturais, FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional; FSE - Fundo Social Europeu, FEOGA-O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação) e IFOP - Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.

O PEDRAA II, integra os principais vectores da política regional, incluindo iniciativas tanto da responsabilidade do sector público - Governo Regional, autarquias locais e empresas públicas -, como dos agentes privados, associações empresariais, sociedades de desenvolvimento, sector cooperativo e agentes de desenvolvimento local. Os apoios da União Europeia variam consoante o fundo estrutural e a própria natureza da medida, podendo atingir os 85% a fundo perdido.

O PEDRAA II integra quatro grandes Subprogramas:

1 - Desenvolvimento Económico e Social - 60,3 milhões de contos - Compreende acções de animação da actividade produtiva, desenvolvimento do turismo, agricultura e pescas. Este subprograma beneficia de apoios do FEDER, do FEOGA-O e do IFOP, sendo os principais beneficiários os agentes económicos locais;

2 - Valorização dos Recursos Humanos - 27,4 milhões de contos - Inclui acções nas áreas da educação, da formação profissional e do fomento do emprego. Este subprograma beneficia de apoios do FEDER e do FSE;

3 - Ambiente - 21,4 milhões de contos - abrange a protecção ambiental, o saneamento básico e o ordenamento e urbanismo. Este subprograma beneficia de apoios do FEDER;

4 - Infra-Estruturas de Desenvolvimento - 61,8 milhões de contos - engloba as acessibilidades, energia e saúde. Este subprograma beneficia de apoios do FEDER.

Há ainda um Subprograma "Acompanhamento e Assistência Técnica" - 916 000 contos -, alargado a todos os fundos.

Cada subprograma encontra-se dividido em medidas, consoante as áreas de intervenção.

Baseados no relatório de execução do PEDRAA II (ano de 1998), elaborou-se o quadro XI.8, que apresenta os montantes das despesas públicas realizadas no período de 1994-1998 e as previsões aprovadas para a vigência do PEDRAA II, 1994-1999.

(ver documento original)

Ressalta da leitura do quadro XI.8 que, em termos globais, decorridos que são os cinco primeiros anos de vigência do PEDRAA II, encontram-se contabilizadas despesas na ordem dos 73,6% do previsto (seis anos).

Em termos de execução, considerando o previsto para 1994-1998 e o efectivamente executado no período, a percentagem global de execução (com referência ao previsto e não ao aprovado), ronda os 87,5%.

Enquanto a nível de subprogama, apenas o referente a infra-estruturas de desenvolvimento ultrapassou ligeiramente os cinco sextos do previsto, no caso das medidas encontram-se apenas duas que ultrapassaram aquele ratio, acessibilidades - 88,1% e saúde - 86,9%.

As taxas de execução mais baixas, no período, respeitam aos Subprogramas "Assistência Técnica e Desenvolvimento Económico", respectivamente com 26,8% e 66,3%. No que respeita às medidas, as que tiveram menor acolhimento foram: protecção ambiental - 22,9%; animação da actividade produtiva - 35,2%, e Pescas - 47,2%.

Em termos de aprovações, verifica-se que quase 97% do investimento previsto se encontrava, em finais de 1998, comprometido, havendo, no entanto, medidas que ultrapassaram, em termos de aprovações, as dotações previstas: agricultura - 102,9%; desenvolvimento do turismo - 103%, e acessibilidades - 128,7%.

A afectação de verbas a nível de cada um dos "fundos" que financiam o PEDRAA II, pode verificar-se no quadro XI.9.

(ver documento original)

No período 1994-1998, a execução financeira evidencia, em qualquer dos fundos estruturais, valores bastante elevados, quedando-se o IFOP pelos 57,7%, o mais baixo valor. O FEOGA - Orientação atingiu os 95%, seguido do FEDER com 87,3% e do FSE com 86,1%.

Quanto a projectos aprovados, por "fundo", nota-se idêntica sequência: FEOGA - Orientação - 102,7%; FEDER - 98,2; FSE - 83,6 %, e IFOP - 81,3%.

Em termos de execução acumulada, relativamente ao previsto para o período de vigência do PEDRAA II (1994-1999) tem-se, também, comportamento similar. O FEOGA - Orientação teve o mais elevado grau de execução - 78,9%, seguindo-se o FEDER - 74,6 %, o FSE - 67,1% e o IFOP - 46,9%.

Da despesa pública prevista para o período 1994-1998, o PEDRAA II registou uma taxa de aprovação global na ordem dos 109% (conforme relatório de acompanhamento), executando cerca de 87,5%. A situação a nível de subprogama e por medida, foi como a seguir se indica:

Desenvolvimento Económico e Social, beneficiando de apoios financeiros do FEDER, FEOGA-Orientação e IFOP, registou uma taxa de execução de 82,7%, detendo aprovações na ordem dos 106,6% e englobando as medidas:

Taxa de execução

1994-1998

(percentagem)

Animação da actividade produtiva (FEDER)...53,3

Desenvolvimento do turismo (FEDER)...88,2

Agricultura (FEOGA - Orientação)...95,5

Pescas (IFOP)...58,0

Valorização dos Recursos Humanos, beneficiando de apoios financeiros do FEDER e FSE, registou uma taxa de execução de 89,4%, detendo aprovações na ordem dos 107,5% e englobando as medidas:

Taxa de execução

1994-1998

(percentagem)

Educação (FEDER)...94,1

Formação profissional (FSE)...86,9

Fomento do emprego (FSE)...80,0

Ambiente, beneficiando de apoios financeiros do FEDER, registou uma taxa de execução de 82%, detendo aprovações na ordem dos 95,1% e englobando as medidas:

Taxa de execução

1994-1998

(percentagem)

Protecção ambiental...33,3

Saneamento básico...85,3

Ordenamento e urbanismo...89,0

Infra-Estruturas de Desenvolvimento, beneficiando de apoios financeiros do FEDER, registou uma taxa de execução de 93,2%, detendo aprovações na ordem dos 112,8% e englobando as medidas:

Taxa de execução

1994-1998

(percentagem)

Acessibilidades...96,1

Energia...90,7

Saúde...89,0

Relativamente à situação ocorrida em 1998, elaborou-se o quadro XI.10:

(ver documento original)

A execução de 1998, mantém a sequência observada anteriormente, tanto quanto a subprogramas, como na comparação a nível de fundos.

Assim, as infra-estruturas de desenvolvimento ficam pelos 78,7%, a valorização de recursos humanos - 59,7%, o desenvolvimento económico e local - 57,1% e o ambiente - 48,9%.

Quanto à execução por "fundos", tem-se como o mais relevante o FEOGA - Orientação - 85,8%, seguindo-se FEDER - 61,8%, FSE - 52,8% e IFOP - 29,3%.

Da execução do PEDRAA II, destaca-se, conforme inserido no respectivo relatório anual de 1998:

Desenvolvimento Económico e Social, este sub-programa registou uma taxa de execução de 57,1% e compreende as medidas:

Animação da actividade produtiva - foram aprovadas 128 candidaturas da iniciativa de promotores privados. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 4,2 milhões de contos com um apoio comunitário de quase 3,6 milhões e contabilizaram-se quase 1,2 milhões, correspondendo a uma execução financeira de 28,4%.

A medida registou uma procura estabilizada, situando-se no final de 1998 com 583 projectos aprovados. O grosso dos projectos integra-se no âmbito do SIRALA - 425 e do SIRAPA - 53, sendo os restantes de candidaturas ao Sistema de Incentivos de Base Regional (SIBR) e ao SIFIT.

A realização das candidaturas estima a criação de 532 empregos efectivos;

Desenvolvimento do turismo - foram aprovadas 22 candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 4,3 milhões de contos com um apoio comunitário de quase 3,7 milhões e foram contabilizados 2,2 milhões, correspondendo a uma execução financeira na ordem dos 53,2%.

Dos projectos aprovados, destaca-se a adaptação de um teatro a auditório/centro de conferências e a ampliação de 4 unidades hoteleiras, com uma oferta adicional de 100 camas.

Encontram-se aprovados 60 projectos, com previsíveis impactos positivos na actividade turística em geral, destacando: auditórios/centros de conferências/centros culturais, zonas balneares, pousadas da juventude e acções de promoção e divulgação turísticas;

Agricultura - foram aprovados 510 projectos. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 5,4 milhões de contos com um apoio comunitário de quase 4,2 milhões.

De uma dotação global prevista de quase 7,1 milhões de contos, foram contabilizados cerca de 6,2 milhões, correspondendo a uma execução financeira de 86,3%.

Os 2091 projectos aprovados, distribuem-se por acções de ordenamento agrário (caminhos agrícolas e rurais, abastecimento de água e electrificação agrícola), produção agrícola e pecuária (incentivos à modernização - horticultura, fruticultura, floricultura, apicultura, reestruturação da vinha, motomecanização, modernização de culturas industriais; apoios ao rendimento; formação; organização e divulgação e apoio à produção), floresta e transformação e comercialização.

Dos projectos aprovados, a grande maioria são iniciativas de agentes económicos privados;

Pescas - foram aprovados 24 projectos. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos quase 2 milhões de contos com um apoio comunitário de pouco mais que 1,5 milhões.

De uma dotação prevista de 2,5 milhões de contos, foram contabilizados 742 000, correspondendo a uma execução financeira de 29,4%.

As 93 candidaturas aprovadas compreendem acções referentes a ajustamento e reorientação do esforço de pesca, a renovação e modernização da frota de pesca, a equipamentos dos portos de pesca e transformação e comercialização dos produtos de pesca;

Valorização dos Recursos Humanos, este subprograma registou uma taxa de execução de 59,7% e compreende as medidas:

Educação - foram aprovadas 13 candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 2,8 milhões de contos com um apoio comunitário de 2,36 milhões.

De uma dotação prevista de quase 2,2 milhões de contos, foram contabilizados perto de 1,6 milhões, correspondendo a uma execução financeira de 71,6%.

Das candidaturas aprovadas em 1998, ressaltam as relacionadas com a beneficiação e modernização do parque escolar do ensino básico.

Encontram-se aprovadas 51 candidaturas, prevendo-se a criação de 121 novas salas de aula para todos os graus de ensino e a remodelçação de 100 escolas a que corresponde a intervenção em 170 salas de aula, a par da intervenção em zonas desportivas;

Formação profissional - foram aprovadas 200 candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 4,6 milhões de contos com um apoio comunitário de pouco mais de 3,6 milhões.

De uma dotação prevista de 3,6 milhões de contos, foram contabilizados 2 milhões, correspondendo a uma execução financeira de 55,7%.

Os projectos aprovados em 1998, compreendem o apoio a 20 387 formandos;

Fomento do emprego - foram aprovadas 3 candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 325 000 contos com um apoio comunitário de 276 000.

De uma dotação prevista de aproximadamente 329 000 contos, foram contabilizados 813 000, correspondendo a uma execução financeira de 24,7%.

Os projectos aprovados em 1998, compreendem o apoio a 376 formandos;

Ambiente, este subprograma registou uma taxa de execução de 48,9% e compreende as medidas:

Protecção ambiental - não foram aprovadas candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 510 000 contos.

De uma dotação prevista de 475 000 contos, foram contabilizados 125 600, correspondendo a uma execução financeira de 26,4%.

Das quatro candidaturas aprovadas destacam-se as relacionadas com a qualidade e educação ambientais, áreas protegidas, implementação de campanhas de sensibilização, informação e educação ambientais, assim como a instalação e renovação de núcleos de informação e formação. Acresce a aprovação de uma candidatura que prevê a montagem de um sistema de prevenção e combate à poluição marítima nos portos comerciais;

Saneamento básico - foram aprovadas 9 candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 3,5 milhões de contos com um apoio comunitário de quase 3 milhões.

De uma dotação prevista de aproximadamente 4,4 milhões de contos, foram contabilizados quase 2,2 milhões, correspondendo a uma execução financeira de 49,5%.

Os 81 projectos aprovados nesta medida, compreendem as áreas da melhoria e valorização do abastecimento de água, redes de esgotos domésticos e pluviais, recolha e tratamento de resíduos sólidos e a aquisição de equipamentos para recolha de lixo;

Ordenamento e urbanismo - foram aprovadas 6 candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 907 000 contos com um apoio comunitário de 771 000.

De uma dotação prevista de 499 000 contos, foram contabilizados quase 324 000, correspondendo a uma execução financeira de 64,9%.

Das candidaturas aprovadas em 1998, as mais significativas respeitam a calamidades e relacionam-se com obras em ribeiras.

Os 40 projectos aprovados nesta medida, centram-se, nomeadamente, na vertente do ordenamento (Plano Regional de Ordenamento do Território, Planos Directores Municipais, Planos Gerais de Urbanização e ordenamento viário) e da renovação urbana (zonas de loteamento infra-estruturadas);

Infra-Estruturas de Desenvolvimento, este subprograma registou uma taxa de execução de 78,7% e compreende as medidas:

Acessibilidades - foram aprovados 36 projectos. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 18,2 milhões de contos com um apoio comunitário de quase 15,3 milhões.

De uma dotação prevista de quase 10 milhões de contos, foram contabilizados cerca de 9,2 milhões, correspondendo a uma execução financeira de 92,4%.

Dos 124 projectos aprovados na medida, a grande maioria respeita a intervenções na rede viária regional e municipal. Há, ainda, a considerar intervenções no âmbito das infra-estruras portuárias, aeroportuárias e das telecomunicações.

Energia - foram aprovadas 15 candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 2,5 milhões de contos com um apoio comunitário de 1,5 milhões.

De uma dotação prevista de 2,1 milhões de contos, foram contabilizados pouco mais de 1,2 milhões, correspondendo a uma execução financeira de 58,8%.

Das 67 candidaturas aprovadas, destacam-se os investimentos de ampliação da capacidade produtora de centrais termoeléctricas e hidroeléctricas e na remodelação e modernização das redes de distribuição em média tensão e baixa tensão.

Saúde - não foram aprovadas candidaturas. O montante da despesa pública aprovado para o ano de 1998, foi na ordem dos 919 000 contos.

De uma dotação prevista de 1,4 milhões de contos, foram contabilizados quase 190 000, correspondendo a uma execução financeira de 13,2%.

Dos 14 projectos aprovados, destaca-se a construção de um grande hospital (492 camas) e de centros de saúde com os respectivos apetrechamentos, aquisição de ambulâncias e viaturas de combate a incêndios, assim como a construção de quartéis de bombeiros.

Acompanhamento e Assistência Técnica, este subprograma tem por finalidade apoiar o funcionamento dos organismos responsáveis pela gestão e acompanhamento do programa, nas suas diferentes vertentes.

De uma dotação prevista de 234 000 contos, foram contabilizados cerca de 45 000, correspondendo a uma execução de 19,1%.

3.1.1 - PEDRAA II - Calamidades

As catástrofes naturais que desde finais de 1996 se fizeram sentir nos Açores, afectaram gravemente algumas infra-estruturas económicas básicas, equipamentos públicos, bens e haveres privados, levando o Conselho de Ministros a considerar a Região em situação de calamidade pública (Resolução 329-R/96, de 27 de Dezembro).

Para além do auxílio financeiro de emergência dado pelo Estado Português, a Comunidade Europeia aprovou um reforço extraordinário do PEDRAA II no valor de aproximadamente 5,2 milhões de contos (26 MECUS).

Perante a situação vigente, estabeleceu-se que os projectos aprovados no âmbito daquele reforço seriam identificados pela expressão "Calamidades" e tratados em separado no relatório de execução do Programa.

Até finais de 1998, foram aprovados 25 projectos, a que corresponde um volume de investimento na ordem dos 6 milhões de contos e a que se encontram associados 5,1 milhões provenientes da UE.

Os projectos respeitam particularmente à medida acessibilidades (recuperação de estradas e portos) e reconstruções no âmbito do ambiente (obras em ribeiras, saneamento básico e zonas balneares).

3.1.2 - Sistema de controlo interno

Nos termos do DL n.º 99/94, de 19 de Abril, com a redacção dada pelo DL n.º 208/98, de 14 de Julho, a secção IV trata do "Controlo da execução das intervenções operacionais".

Nos termos do artigo 40º daquele decreto-lei, "Constituem objectivos do controlo a exercer relativamente à execução das intervenções operacionais, verificar se as acções financiadas foram empreendidas de forma correcta, prevenir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência".

Conforme definido no artigo 41.º, é instituído um sistema nacional de controlo do QCA, constituído por órgãos que exercerão de forma articulada os controlos de alto nível, de segundo nível e de primeiro nível:

O controlo financeiro de alto nível é assegurado pela IGF (Inspecção-Geral de Finanças), compreendendo designadamente a avaliação dos sistemas de gestão e de controlo existentes aos diferentes níveis das intervenções operacionais;

O controlo de segundo nível abrange, nomeadamente, a análise e avaliação do sistema de controlo de primeiro nível e, sempre que tal se mostre necessário, testar a sua eficácia. Este controlo é assegurado por:

Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional e Inspecção-Geral da Administração do Território, para as acções financiadas pelo FEDER;

Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, para as acções financiadas pelo FSE;

Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão, do Ministério da Agricultura, de Desenvolvimento Rural e Pescas, para as acções financiadas pelo FEOGA - Orientação e IFOP.

O controlo de primeiro nível, compreende o controlo prévio e concomitante das decisões tomadas pelos órgãos de gestão e a posteriori sobre os beneficiários finais. Este controlo é assegurado pelos órgãos de gestão das diferentes intervenções operacionais.

No caso concreto da RAA, nos termos da Resolução 73/94, de 19 de Maio, o controlo de segundo nível é também assegurado pela Inspecção Regional. O controlo de primeiro nível é assegurado por:

DREPA (Direcção Regional de Estudos e Planeamento), para as acções financiadas pelo FEDER;

DRE (Direcção Regional do Emprego), para as acções financiadas pelo FSE;

Secretaria Regional da Agricultura e Pescas, para as acções financiadas pelo FEOGA - Orientação e IFOP.

Na sequência da auditoria efectuada pelo TC ao Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno do FEDER, relativamente ao controlo de primeiro nível e segundo nível do PEDRAA II, pode extrair-se o seguinte:

Para a prossecução do controlo de 1.º nível foram elaboradas pelo DREPA fichas de controlo, a serem utilizadas no âmbito das acções in loco efectuadas aos projectos co-financiados pelo FEDER.

A estratégia seguida pelo DREPA foi o controlo por ilhas, tendo em atenção as condições geográficas inerentes ao arquipélago dos Açores, sendo que no âmbito de uma deslocação a uma ilha se controlem o maior número de projectos situados na mesma.

Até Outubro de 1998, tinham sido efectuadas pelo DREPA acções de controlo a 24 projectos, sendo 22 deles situados na ilha Graciosa e 2 na ilha de São Jorge, o que representa cerca de 2,5% do total dos projectos financiados pelo FEDER no âmbito do PEDRAA II (945).

O número de projectos alvo de controlo pelo DREPA, é manifestamente insuficiente face ao total dos projectos financiados pelo FEDER, considerando-se ser necessário a inversão desta situação, através do incremento de um maior número de acções de controlo.

Relativamente ao controlo efectuado pela Inspecção Administrativa Regional, entidade com responsabilidade no controlo de 2.º nível no que respeita ao PEDRAA II, conforme informação obtida na unidade de gestão deste Programa Operacional, esta Inspecção não tem actuado. Acrescente-se ainda que, uma vez que não se conhece nenhum relatório da Inspecção Regional, tudo aponta para que a informação desta unidade de gestão esteja correcta.

Sobre este assunto, foram aprovadas as seguintes recomendações:

A Inspecção Administrativa Regional deve assegurar o exercício das funções de controlo de 2.º nível ao PEDRAA II, que lhe foram cometidas pela Resolução 73/94, de 19 de Maio, do Governo Regional;

Deverá ser ponderada a dinamização do controlo de 1.º nível efectuado pela DREPA ao PEDRAA II, eventualmente com recurso à contratação de recursos humanos ou à aquisição de serviços de auditoria externa.

Da leitura do relatório de execução do PEDRAA II, referente ao ano de 1998, ressalta:

FEDER - no ano de 1998, prosseguiram a realização de acções de controlo de 1.º nível. De facto, no âmbito das suas atribuições neste domínio, a DREPA realizou acções de verificação documental e nalguns casos envolvendo a visita física, aos projectos aprovados da iniciativa das Câmaras Municipais de Santa Cruz da Graciosa, da Calheta e das Velas e a alguns projectos de iniciativa privada integrados no subsistema de apoio SIRALA, com o objectivo de contactar com a organização e a constituição dos respectivos dossiers de processos;

FSE - no ano de 1998, e no âmbito do controlo de 1.º nível, que é da competência da Direcção Regional da Juventude, Emprego e Formação Profissional, foram efectuadas 43 visitas de acompanhamento a acções de formação, tendo, em alguns casos sido detectadas situações de incumprimento da legislação aplicável, nomeadamente no que respeita à organização dos dossiers pedagógicos e financeiro, tendo sido as mesmas corrigidas sem prejuízo do mérito das acções.

Em complemento das acções de acompanhamento, frequentemente têm sido solicitados os dossiers financeiro e pedagógico, a fim de se efectuar a verificação da elegibilidade das despesas apresentadas em sede de saldo, resultando daí algumas reduções aos valores solicitados;

FEOGA - Orientação - nada consta no relatório sobre esta matéria;

IFOP - foram efectuados controlos a projectos de investimento co-financiados pelo IFOP, em particular, nas áreas de gestão e controlo interno.

3.1.3 - Execução financeira - Evolução

O baixo valor da execução global, no ano de 1998 - 63% -, contrasta com o ocorrido nos anos anteriores.

O gráfico XI.1, confirma a evolução negativa ao longo dos últimos quatro anos, da taxa global de execução do PEDRAA II.

(ver documento original)

A situação, tanto a nível de subprogama como de fundos, pode observar-se no quadro XI.11

(ver documento original)

A nível de subprogama encontram-se, ao longo do período, taxas de execução que variam dos 170% em 1995, para "Infra-Estruturas de Desenvolvimento", aos 19% para "Assistência Técnica", nos anos de 1997 e 1998;

A nível dos Fundos Comunitários encontra-se um máximo de quase 140% para o FEDER, em 1995, e um mínimo de 29,3% do IFOP em 1998;

O FEDER é o único Fundo que mantém sempre uma taxa de execução decrescente, contrastando com os restantes que apresentam oscilações de subidas e descidas ao longo do período.

3.2 - REGIS II

As características arquipelágicas dos Açores têm condicionado o desenvolvimento de um mercado interno minimamente integrado, nomeadamente devido aos sobrecustos de transportes, com reflexos na competitividade da sua economia em mercado aberto.

A localização geográfica e a situação sócio-económica no contexto da UE, levaram à constatação da necessidade da Região ser objecto de medidas especiais de apoio, nomeadamente no domínio das acessibilidades. Assim, a Comissão da UE decidiu aprovar uma iniciativa comunitária relativa às regiões ultraperiféricas, denominada REGIS II - iniciativa para regiões isoladas, extensiva às regiões: Açores, Madeira, Canárias, Guadalupe, Guiana, Martínica e Reunião.

A estrutura da componente REGIS II para os Açores e Madeira, encontra-se adaptada no sentido de procurar resolver e minimizar alguns dos problemas existentes, através de projectos a serem apoiados pelo FEDER e pelo FEOGA - Orientação, estando a respectiva gestão a cargo da DGDR. A unidade de gestão subdivide-se em duas unidades de gestão regionais, uma para cada Região Autónoma.

A componente referente aos Açores encontra-se inserida num Sub-programa A - Açores, prevendo um investimento global na ordem dos 17 milhões de contos, a ser apoiado por taxas de comparticipação que podem chegar aos 85% a fundo perdido, compreendendo quatro medidas:

Acessibilidades - apoiada pelo FEDER;

Energia - apoiada pelo FEDER;

Diversificação e cooperação inter-regional - apoiada pelo FEDER;

Dinamização agrícola - apoiada pelo FEOGA - Orientação.

Em 1998 foram aprovadas 10 candidaturas na medida apoiada pelo FEOGA - Orientação.

De uma dotação prevista de cerca de 4,1 milhões de contos, foram contabilizados 5,5 milhões, correspondendo a uma execução financeira na ordem dos 133%.

Em termos acumulados, a componente Açores, no período 1995-1998, com uma dotação prevista de 13 milhões de contos, contabilizou 11,6 milhões, que correspondem a uma execução de 89,4%.

Para melhor se perceber a execução da Iniciativa Comunitária REGIS II, elaborou-se o quadro XI.12 que apresenta os valores executados por medida, tanto para o ano de 1998 como o acumulado.

(ver documento original)

Da leitura do quadro XI.12 ressalta que, em 1998, houve uma medida que não teve qualquer execução financeira - "Diversificação e Cooperação Inter-Regional", tendo a "Dinamização Agrícola", única medida apoiada pelo FEOGA - Orientação, uma baixa execução, apenas 6,2%.

Comparando as execuções por fundos, nota-se um enorme hiato entre os dois fundos concorrentes para apoiar o REGIS II, FEDER com 143,6% e o FEOGA - Orientação com 6,2%.

Em termos de execução acumulada - 89,4%, mantém-se, também, uma grande diferença entre o FEDER e o FEOGA - Orientação, respectivamente com 95,8% e 2,2%.

3.2.1 - Controlo interno

A Inspecção-Geral de Finanças procedeu à 2.ª fase dos trabalhos relativos à auditoria aos sistemas de gestão e controlo do REGIS II. Neste âmbito, a auditoria ao REGIS II teve como objectivo confirmar os circuitos e procedimentos identificados na 1.ª fase, bem como as realizações físicas e financeiras dos projectos e a observância das normas comunitárias e nacionais. Este trabalho consistiu na efectivação de testes de conformidade e substantivos junto do gestor e outros intervenientes na gestão e no controlo de 1.º nível.

No âmbito do controlo do 1.º nível, iniciou-se uma auditoria ao sistema de gestão e controlo do REGIS II - componente Açores -, levada a cabo pela DGDR, que consistiu num levantamento junto da DREPA, do sistema de gestão e de controlo instituídos, através da verificação documental de vários projectos.

3.3 - KONVER II

A Comunidade Europeia, com o objectivo de acelerar a diversificação das actividades económicas em regiões fortemente dependentes do sector da defesa (nomeadamente através da reconversão das actividades económicas ligadas a esse sector), de modo a torná-las menos dependentes do mesmo e a incentivar a adaptação de sectores comerciais viáveis em todos os domínios da actividade industrial, decidiu criar uma iniciativa comunitária para regiões fortemente dependentes de actividades ligadas à defesa - KONVER.

A Iniciativa Comunitária KONVER II, integrada no QCA II para Portugal, insere-se no eixo "Reforçar os factores de competitividade da economia" e, tem como principais objectivos:

Contribuir para a revitalização económica das zonas afectadas pelo declínio das actividades ligadas ao sector da defesa e ou instalações militares, impulsionando a diversificação da estrutura económica regional, nas referidas zonas;

Contribuir para a reabilitação de áreas e instalações militares e o desenvolvimento de novas actividades nas mesmas.

O KONVER II, para além da RAA, contempla a Região do Alentejo e a reconversão de indústrias da defesa.

A realização do Subprogama "Açores" pretende:

Diversificar as actividades económicas de uma zona fortemente dependente de uma base militar;

Apoiar a reconversão de pessoal da base militar ameaçado de desemprego ou já desempregado, através de iniciativas de formação profissional;

Fomentar a criação de emprego, nomeadamente através do apoio à iniciativa privada;

e compreende três medidas:

Infra-estruturas de apoio ao desenvolvimento;

Sistemas de apoios financeiros às pequenas actividades económicas;

Parque industrial da Praia da Vitória.

No caso dos Açores, a actividade económica e o mercado de emprego do concelho da Praia da Vitória, Terceira, foram afectados com a diminuição dos efectivos militares norte-americanos na Base Aérea das Lajes, registando-se uma redução do número de empregos civis na Base e a diminuição de procura na actividade local, designadamente nas áreas dos serviços, hotelaria e restauração.

As propostas apresentadas e os projectos já aprovados, procuram reduzir o impacto negativo resultante do decréscimo da actividade da infra-estrutura militar, nomeadamente através da qualificação profissional - Escola Profissional da Praia da Vitória; utilização da baía como zona de recreio marítimo - Zona de Recreio da Praia da Vitória - 1.ª fase; e fixação de actividades económicas geradoras de riqueza e de emprego, aliada a uma óptica de correcto ordenamento da zona - Parque Industrial da Praia da Vitória.

A Escola Profissional encontra-se em pleno funcionamento, cumprindo os objectivos propostos, ministrando os cursos de Hotelaria e Restauração, Cozinha e Pastelaria, Recepção e Atendimento, Contabilidade, Electricidade, Instalações Eléctricas, Electrónica e Construção Civil. A escola envolve a actividade profissional de 2 directores, 26 docentes e 11 funcionários, tendo em 1998 sido frequentada por 175 alunos.

A 1.ª fase da zona de recreio encontra-se concluída, tendo sido implantado o cais flutuante, disponível para 40 embarcações de recreio e construídos os edifícios de apoio.

Apesar daqueles dois projectos se encontrarem concluídos, o Subprograma "Açores" teve uma baixa taxa de execução em 1998, como se pode observar no quadro XI.13.

(ver documento original)

As baixas taxas de execução encontram-se expressas no relatório de execução de 1998:

O atraso na aprovação da 2.ª fase da Zona de Recreio, ficou a dever-se a exigências de esclarecimentos sobre eventuais condicionantes de natureza ambiental;

A ausência de candidaturas ao Sistema de Apoios Financeiros, encontra-se associada à demora na disponibilização de espaços infra-estruturados no Parque Industrial;

Os atraso na execução da obra do Parque Industrial ficou a dever-se a atrasos na ultimação do estudo de impacto ambiental.

3.3.1 - Controlo interno

Relativamente ao controlo de 1.º nível, a Estrutura de Apoio Técnico da Iniciativa Comunitária procedeu à verificação da elegibilidade e validação dos documentos comprovativos dos actos de despesa, bem como os documentos que os fundamentavam, designadamente os contratos de adjudicação, os autos de medição e os autos de recepção. As funções de controlo de 1.º nível também se encontram descentralizadas, sendo, no caso dos Açores, desempenhadas pela DREPA, não se conhecendo qualquer actuação neste domínio.

Quanto ao controlo de 2.º nível, nem a DGDR, nem a Inspecção-Geral da Administração do Território efectuaram qualquer acção específica, o mesmo sucedendo com o controlo de alto nível.

4 - Auditorias envolvendo Fundos da União Europeia

Conforme previsto no plano de actividades desta Secção do TC, efectuaram-se auditorias envolvendo projectos apoiados financeiramente por fundos oriundos da UE, embora parte se encontre integrada noutros capítulos deste parecer. Em conjugação com a sede deste Tribunal concluiu-se a auditoria do Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno do FEDER, já objecto de uma análise prévia no parecer sobre a Conta da Região para 1997. Na sequência daquela auditoria, realizou-se, complementarmente, nesta Secção, a apreciação das transferências do PEDRAA II para as autarquias locais.

Da parte do Tribunal de Contas Europeu não se efectuou qualquer missão aos Açores.

Na sequência das auditorias de sistema realizadas e já objecto de aprovação em sessão do Tribunal de Contas, retiram-se, por mais relevantes, os seguintes aspectos:

- Auditoria ao sistema de gestão e avaliação do controlo interno do FEDER:

Aprovada em 17 de Junho de 1999, a auditoria ao sistema de gestão e avaliação do controlo interno do FEDER, no âmbito do QCA II e a nível nacional, teve na componente da Região Autónoma dos Açores (PEDRAA II) contado com a participação desta Secção Regional.

Objectivos:

Em termos genéricos, pretendeu-se analisar os sistemas de gestão e controlo, instituídos pelas entidades responsáveis pelos diferentes níveis de controlo, definindo-se os seguintes objectivos:

Análise da estrutura orgânica dos órgãos com competência legal nas áreas da coordenação e gestão, acompanhamento, avaliação e controlo;

Verificação do exercício das competências atribuídas às entidades responsáveis pela gestão nacional do FEDER;

Análise do financiamento FEDER, das diferentes intervenções operacionais consagradas no QCA II;

Análise do funcionamento e competências dos gestores e das unidades de gestão das intervenções operacionais;

Avaliação da aplicação dos recursos financeiros com origem no FEDER;

Apreciação do desempenho das entidades envolvidas no FEDER.

Recomendações:

Da análise efectuada e das conclusões referentes ao PEDRAA II, foram aprovadas as seguintes recomendações:

Devem ser acelerados, por parte da SRPFP, os reembolsos correspondentes aos pedidos de pagamento das autarquias (promotores/beneficiários), de modo a evitar-se atrasos na execução física dos empreendimentos, bem como obviar a potenciais problemas de tesouraria;

A Inspecção Regional deve assegurar o exercício das funções de controlo de 2.º nível ao PEDRAA II, conforme lhe foram cometidas pela Resolução 73/94, de 19 de Maio, do Governo Regional;

Deverá ser ponderada a dinamização do controlo de 1.º nível efectuado pela DREPA ao PEDRAA II, eventualmente com recurso à contratação de recursos humanos ou à aquisição de serviços de auditoria externa.

- Sistema de gestão e avaliação do controlo interno do FEDER - Complemento efectuado na Secção Regional dos Açores:

Na sequência da auditoria ao "Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno do FEDER", realizada a nível da sede deste Tribunal, com a colaboração desta Secção Regional, procedeu-se, conforme então definido pelo M.mo Juiz-Conselheiro, a uma análise mais aprofundada sobre as transferências de fundos do FEDER para as autarquias locais, nomeadamente devido a alguma polémica então verificada na comunicação social local.

Para concretizar aquele objectivo, foram recolhidas informações na SRPFP (entidade pagadora para os serviços externos à Administração Regional), abrangendo as ordens de pagamento da unidade de gestão para os beneficiários finais e a concretização das respectivas transferências financeiras, nomeadamente para as autarquias locais.

Do relatório da auditoria ao Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno do FEDER extrai-se, por parecer mais relevante, o seguinte:

1) As verbas FEDER relativas ao PEDRAA II, são transferidas da DGDR para o Governo Regional - ORAA, tendo uma dupla afectação:

Uma parte correspondente aos projectos da responsabilidade directa do Governo Regional é inscrita no Orçamento como transferência;

A outra parte, a componente referente a projectos da responsabilidade de entidades externas ao Governo Regional (autarquias, empresas públicas e outras entidades) é inscrita em "Contas de ordem";

2) A unidade de gestão, informa a SRPFP - DROT, sobre o montante a pagar a cada um dos beneficiários finais, tendo por base os justificativos de despesa apresentados. A DROT é responsável pela transferência financeira para os beneficiários finais;

3) Da amostra seleccionada e da análise do tempo despendido entre a data da apresentação das listagens de despesas pelos promotores, verificou-se um tempo médio de 115 dias o que se considera um período muito alargado tendo em linha de conta os tempos médios de pagamento verificados noutras intervenções operacionais;

4) No âmbito da análise efectuada, a maior dilação temporal ressalta entre a data de entrada na UG e o pagamento à autarquia;

5) O constatado na análise da amostra vai ao encontro do referido em duas actas relativas a reuniões da assembleia intermunicipal, em 6 de Maio de 1998 (acta 2) e 24 de Julho de 1998 (acta n º 4).

Conforme a acta 2, por proposta de alguns membros da Assembleia, "[...]considerando que as câmara municipais continuavam a não receber em tempo oportuno, os montantes financeiros dos fundos comunitários relativos a reembolsos e que tal situação, prejudicava gravemente as mesmas, quer directa, quer indirectamente, pelo facto de, por um lado se verem obrigadas a recorrer ao crédito e, por outro, terem de abrandar o ritmo das obras em curso, entre outros aspectos, a assembleia intermunicipal (em reunião ordinária) deliberou propor ao Governo Regional que estabelecesse um acordo com instituições bancárias, no sentido de serem adiantadas as verbas às autarquias, cabendo ao Governo assumir os respectivos encargos".

Nos termos da acta 4, este assunto voltou a ser referido na correspondente reunião da assembleia intermunicipal.

Embora a dimensão da amostra seleccionada não permita, por si só, fazer extrapolações relativamente à morosidade dos reembolsos FEDER às autarquias, o referido sobre este assunto nas actas n.os 2 e 4, relativas às reuniões da Associação de Municípios da Região Autónoma dos Açores, indicia uma generalização dos atrasos dos reembolsos a essas entidades.

Da deslocação à Secretaria Regional das Finanças, este Tribunal foi informado da regularidade das transferências para as autarquias (sempre dependente da disponibilidade financeira recebida para o efeito), não deixando de salientar a existência de alguma morosidade nas transferências comunitárias para o ORAA.

Sobre as críticas dos municípios, o Governo Regional, através do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, convocou uma conferência de imprensa em que esclareceu a situação.

Do documento então apresentado salienta-se que, "[...] o critério base que tem presidido às transferências de fundos comunitários para as autarquias locais da Região é o da antiguidade do registo dos documentos de despesa na unidade de gestão do PEDRAA, condicionado, logicamente, à disponibilidade destes fundos, cujo recebimento pela Região está, neste momento, com um relativo atraso, o que levou o Governo a contrair um empréstimo de 5 milhões de contos no final de Dezembro (1998).

[...].

O quantitativo das transferências feitas para as câmaras municipais depende muito do volume de investimentos por elas realizado, facto que se terá de ter em consideração nas análises a efectuar sob pena de se cometerem erros grosseiros de apreciação, muito em especial quando o critério é de natureza político-partidária".

Relativamente às despesas referentes a "trabalhos a mais", em projectos com candidaturas já aprovadas, "[...] esses valores só serão efectivamente devidos após finalização dos respectivos projectos de investimento, da elaboração e entrega na unidade de gestão do PEDRAA de relatório final de execução e da aprovação da sua reprogramação, face às disponibilidades financeiras das medidas do PEDRAA".

Outros aspectos considerados na referida conferência de imprensa relacionam-se mais com questões de ordem político-partidária, pelo que se abstém de tecer qualquer comentário.

As transferências de fundos comunitários do PEDRAA-FEDER, para as autarquias locais, foi objecto de um protocolo assinado entre o Governo Regional e a Associação de Municípios da Região Autónoma dos Açores, definindo um determinado plafond para cada município.

Em conclusão, perante os factos apontados, pode afirmar-se:

Os atrasos das transferências de fundos comunitários para as autarquias locais ficaram a dever-se nomeadamente à insuficiência das verbas transferidas da UE e destinadas ao ORAA (as transferências comunitárias são canalizadas para a DGT que, por sua vez, as envia para a DGDR que, consoante o andamento da execução dos Programas, as remete para as entidades gestoras - no caso concreto dos Açores são enviadas para o ORAA);

Ao elevado volume de despesas apresentadas pelas autarquias;

Existência de trabalhos a mais ainda não aprovados em unidade de gestão;

Cativamento de 10% dos projectos concluídos.

A não consideração da totalidade das despesas efectuadas pelos municípios, para o cômputo final das transferências, tem estado no centro das principais divergências entre o Governo Regional e as autarquias.

5 - Ajudas no âmbito do FEOGA - Secção Garantia

Da responsabilidade do INGA recebeu-se um relatório de auditoria interna ao POSEIMA (Programa de Opções Específicas para fazer face ao afastamento e à insularidade da Madeira e dos Açores), na vertente abastecimentos, realizado em 1998.

Atendendo a questões que aí se inserem e referenciam especificamente serviços localizados nos Açores, importa transcrever algumas julgadas mais relevantes.

O objectivo da auditoria consistiu numa análise aos procedimentos adoptados pelo INGA na execução daquela ajuda, através da avaliação dos sistemas de gestão e de controlo interno instituídos.

Tendo em conta a situação geográfica dos Arquipélagos dos Açores e da Madeira, determinados sectores da alimentação para consumo corrente ou para a transformação têm que suportar encargos acrescidos, no que respeita à satisfação das necessidades de abastecimento.

Para diminuir os efeitos negativos decorrentes do afastamento e insularidade das Regiões Autónomas, a comunidade decidiu instituir um regime de ajuda ao aprovisionamento daquelas Regiões, através da não aplicação de qualquer direito aduaneiro na importação directa dos produtos objecto de regime específico de abastecimento originários de países terceiros, bem como na concessão de ajudas, para os produtos provenientes da Comunidade, de modo a permitir que aqueles sejam colocados no mercado em condições equivalentes aos que forem adquiridos no território comunitário, com vista à repercussão destes benefícios nos preços de mercado.

Os produtos que beneficiam do regime especial, na RAA, são:

Cereais: trigo-duro, trigo-mole panificável, cevada, milho e malte;

Arroz branqueado;

Açúcar de beterraba em bruto;

Reprodutores de raça pura de espécie bovina, suína e ovina e caprina;

Pintos de multiplicação ou de selecção;

Ovos para incubação.

No início de cada campanha, os organismos regionais dos Açores e da Madeira, juntamente com o Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar, elaboram as estimativas de abastecimento em relação a cada um dos produtos agrícolas essenciais para o consumo e transformação naquelas Regiões. As estimativas serão submetidas à consideração da Comissão e após a sua aprovação serão elaborados os balanços de aprovisionamento. Em função das necessidades de abastecimento as estimativas poderão vir a ser alteradas no decorrer da campanha.

Após a aprovação das necessidades de abastecimento e a sua consequente publicação em regulamento para cada um dos sectores em causa, a DRCIE dos Açores, em conjunto com o IAMA, e a DRCI da Madeira, irão proceder à distribuição dos montantes estimados.

95% dos produtos serão distribuídos pelos operadores tradicionais, ou seja, aqueles que prestarem prova de que num dos últimos três anos tenham contribuído para o abastecimento das Regiões Autónomas, quer com produtos importados de países terceiros, quer provenientes de outros países da Comunidade Europeia. A distribuição será proporcional às quantidades abastecidas pelos operadores, num dos três anos imediatamente anteriores;

5% dos produtos serão distribuídos pelos novos operadores.

Os produtos abrangidos pelo regime de ajuda, destinam-se exclusivamente a serem consumidos ou transformados naquelas duas Regiões Autónomas e, por outro lado, as isenções e as ajudas atribuídas deverão repercutir-se no utilizador final.

Do resultado da auditoria, foram identificadas algumas deficiências no sistema de gestão e de controlo interno, destacando-se algumas considerações, tanto de âmbito global como mais relacionadas com os Açores:

Normas e procedimentos - não existiam normas e procedimentos formalmente instituídos para a ajuda, pelo que poderiam não estar a ser efectuados todos os procedimentos e controlos, de modo a garantir o pagamento correcto da ajuda. Esta situação foi regularizada;

Check-list - não existe evidência de conferência dos pedidos de ajuda e documentos que os acompanham, pelo que não se pode assegurar que foram efectuados todos os controlos necessários, de forma a garantir que só serão processadas candidaturas válidas. Em simultâneo com a publicação da norma anterior, foi adoptada uma lista de controlo, que evidencia todos os procedimentos e controlos efectuados;

Segregação de funções - não se encontram formal e claramente definidas as funções e responsabilidades adstritas a cada funcionário do Serviço Gestor da Medida e não existe qualquer organograma do mesmo. Embora definidas verbalmente, a não definição escrita e adequada divulgação de funções, não permite a atribuição de responsabilidades e níveis de autorização específicos, bem como poderá contribuir para uma utilização menos eficiente dos recursos humanos;

IAMA - inexistência de segregação de funções no que diz respeito ao tratamento dos pedidos de ajuda aí entregues, na medida em que a recepção, análise, conferência e organização de todo o processo a enviar ao INGA está a cargo de um só funcionário, tanto quanto foi possível constatar. Não reporta a ninguém directamente, pelo que também não existe qualquer supervisão das tarefas desempenhadas:

Aquando da entrega dos pedidos de ajuda no IAMA, não se procede a qualquer registo de entrada dos mesmos. Os processos são entregues ao funcionário responsável ficando a aguardar que este proceda à sua conferência e efectue todas as diligências necessárias caso falte algum documento. O registo de entrada e a numeração dos processos ocorre, apenas, quando o funcionário considera que o processo está em condições de ser enviado para o INGA pelo que o registo de entrada coincide sempre com o da saída;

Depois de os processos terem sido enviados para o INGA, um outro funcionário vai proceder ao seu registo informático numa aplicação instalada num único PC, que não faz qualquer validação, não atribui qualquer numeração e serve apenas para efeitos estatísticos.

Face às situações descritas, existe uma grande probabilidade de ocorrerem erros ao longo do processo que não serão detectados por ninguém, podendo originar pagamentos incorrectos ou atrasos dos mesmos. Também não há garantia de que todos os processos entregues no IAMA são tratados e posteriormente enviados para o INGA para pagamento.

Recomendou-se que "aquando da criação das normas e procedimentos, estas deverão assegurar uma adequada segregação de funções. Por outro lado, também deverá ficar explícito que o IAMA deverá proceder ao registo dos processos aquando da sua entrega pelos operadores, podendo, para isso, adaptar a aplicação informática já desenvolvida".

Reutilização de facturas - as delegações da Alfândega da RAA, com excepção da de Ponta Delgada, não procedem à "inutilização" da factura, pelo que existe a possibilidade de se proceder à sua reutilização. Recomendou-se que "De forma a evitar a reutilização de facturas, deverão as alfândegas dos Açores uniformizar os seus procedimentos e, em cada original da factura, apor um carimbo comprovativo em como os produtos entraram ao abrigo do regime de ajuda POSEIMA".

Questionada a SRPFP sobre:

A integração no parecer da Conta da Região de um capítulo subordinado ao tema "Fluxos Financeiros com a União Europeia", tem levado esta Secção do Tribunal de Contas a contactar diversos Organismos Públicos, tanto a nível regional como nacional, directa ou indirectamente, responsáveis pela gestão dos Fundos Comunitários aplicados nos Açores, não havendo, da parte do Governo Regional, nenhuma entidade responsável pela agregação daquela informação.

Sabendo-se da importância dos Fundos Comunitários, no processo de desenvolvimento dos Açores e dos montantes envolvidos, tendo por base as informações recolhidas para o parecer sobre a Conta da Região para 1998 e considerando as respostas que o Governo Regional deu aos quesitos colocados aquando da elaboração de anteriores pareceres, queiram esclarecer os seguintes pontos:

1) Para quando se prevê a definição de um departamento que detenha, ainda que a título informativo, o conhecimento da totalidade dos fundos provenientes da UE, aplicados nos Açores;

2) A orçamentação das receitas provenientes da UE e destinadas directamente ao ORAA (incluindo contas de ordem), foram bastante sobrevalorizadas - a taxa de execução rondou os 70%, ficando-se a dever essencialmente à grande sobrevalorização das provenientes do FEDER. Faz-se notar que a sobrevalorização da receita proveniente de fundos comunitários é referência permanente em quase todos os pareceres até agora emitidos por este Tribunal;

3) A orçamentação das receitas provenientes do FEDER e destinadas directamente ao ORAA (sem contas de ordem), foram bastante sobrevalorizadas (estavam previstos 12 125 921 000$ e contabilizaram-se 6 546 053 000$, ou seja, 54%. Quais os efeitos decorrentes daquelas sobrevalorizações;

4) Nota-se um deficiente controlo interno, do 1.º nível, dos projectos aprovados, não se conhecendo qualquer intervenção do 2.º nível, da responsabilidade da Inspecção Regional. Neste pressuposto, não se tem dado cumprimento ao definido na Resolução 73/94, de 19 de Maio, do Governo Regional;

5) Tanto o Plano para 1998, como o respectivo relatório de execução, exceptuando um ou outro caso, pouca referência fazem aos apoios comunitários nas suas diferentes vertentes."

Obteve-se a seguinte resposta:

No que respeita às provisões orçamentais, as mesmas têm registado desvios ao longo dos anos, em maior ou menor grau, tendo-se verificado, em 1998, como é do conhecimento público, atrasos significativos nos respectivos recebimentos, levando a que as verbas inicialmente previstas para serem transferidas na parte final do ano apenas tivessem sido recebidas no início do ano seguinte.

Quando às demais questões contidas neste quesito, entendemos que, independentemente das contínuas melhorias que é sempre possível introduzir e que temos vindos sempre a fazer, elas estão devidamente asseguradas.

Sobre este assunto importa referir que ao longo dos anos se tem mantido um hiato significativo entre a previsão e a execução das receitas provenientes dos Fundos Comunitários e destinadas ao ORAA, levando à sua sobreavaliação orçamental.

Quanto às restantes questões, nada de relevante se acrescenta.

CAPÍTULO XII

Segurança social

1 - Enquadramento

A Constituição da República consagra o direito de todos à segurança social. O artigo 63.º estabelece os seguintes princípios do sistema de segurança social:

Universalidade;

A acessibilidade económica, a generalidade de cobertura de riscos e a pluralidade constitucional.

O Estado passou a assumir não só as obrigações gerais de natureza económica, mas também as que promovem o aumento do bem-estar social e económico da população (em especial, das classes mais desfavorecidas), operar as necessárias correcções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento, eliminar progressivamente as diferenças sociais e económicas e proteger o indivíduo (nem que seja para satisfazer as necessidades essenciais).

A Lei 28/84, de 14 de Agosto - Lei de Bases da Segurança Social - define, no artigo 2.º, os objectivos com que se rege o sistema da segurança social. São eles:

1 - O sistema de segurança social protege os trabalhadores e suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego involuntário e de morte, e garante a compensação de encargos familiares.

2 - O sistema de segurança social protege ainda as pessoas que se encontram em situação de falta ou diminuição de meios de subsistência.

Para a realização destes objectivos, o sistema abrange uma dupla realidade:

Compreende os regimes de segurança social (o regime geral e o não contributivo), que se concretizam em prestações garantidas como direitos (artigo 10.º);

Compreende as instituições de segurança social, às quais compete, de harmonia com o disposto no artigo 4.º, não só gerir os regimes, mas também exercer a acção social, destinada a completar e suprir a protecção garantida e, mediante acordos com outras entidades de direito público ou de carácter privado (como as instituições de solidariedade social), prevenir situações de carência e disfunção sociais.

Nos termos do artigo 50.º da Lei 28/84, de 14 de Agosto, são receitas da segurança social:

As contribuições dos trabalhadores e das entidades empregadoras;

As transferências do Estado e de outras entidades públicas.

As contribuições sociais financiam o regime geral da segurança social; o regime não contributivo é financiado por transferências do Estado.

2 - Desenvolvimento

Da informação recolhida para o sector, pretende-se desenvolver a abordagem deste capítulo numa dupla perspectiva.

Primeiro analisar-se-á o orçamento geral da segurança social - componente do Orçamento do Estado - de âmbito nacional, posicionando a parcela da RAA no contexto nacional.

Numa segunda parte, aferir-se-á da actuação da segurança social no espaço regional, nas vertentes geridas nos Açores, tanto a componente do orçamento da segurança social (actuação de institutos autónomos), como a contribuição do orçamento regional para o sector.

O resultado das auditorias desenvolvidas no sector também será objecto de apreciação.

2.1 - Orçamento geral da segurança social

A Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado estabelece que o orçamento da segurança social integra o Orçamento Geral do Estado, apesar de manter uma certa autonomia no âmbito da Lei do Orçamento (artigo 3.º).

Compete ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS), a responsabilidade da elaboração do orçamento da segurança social (OSS), bem como a respectiva gestão global e acompanhamento da sua execução (DL n.º 24/88, de 29 de Janeiro), incluindo, obviamente, a componente destinada aos Açores.

O OE para 1998, foi aprovado pela Lei 127-B/97, de 20 de Dezembro, dele fazendo parte integrante o orçamento da segurança social, posto em execução pelo DL n.º 127/98, de 12 de Maio.

Como a responsabilidade pela análise, apreciação e elaboração do parecer sobre a conta da segurança social (parte integrante do OE), é do Tribunal de Contas - Sede, neste ponto referenciam-se apenas as suas principais componentes e a parcela destinada à RAA.

O quadro XII.1, apresenta os valores orçamentados da receita para o ano de 1998, quer para a RAA, quer para o total do continente e Regiões Autónomas:

(ver documento original)

Como se pode verificar, as contribuições dos regimes da segurança social representam 98,6% das "Receitas correntes" regionais e 67,49% das "Receitas correntes" do continente e Regiões Autónomas.

Da receita total orçamentada para o continente e Regiões Autónomas (2 056 552 752 contos), 0,96% tem origem na Região. Analisando em termos de "Receita corrente", que, aliás, é o único tipo de receita registado a nível Açores, o contributo para o todo nacional é 1,33%;

Em qualquer caso, esta rubrica é a principal fonte de financiamento do sistema de segurança social. A nível nacional, as "Receitas correntes" representam 72,11% da receita total.

O quadro XII.2, permite verificar a evolução ocorrida nas várias componentes da receita para a RAA, integradas no total do orçamento da segurança social a nível nacional.

Constata-se da sua análise que:

No último ano, houve um incremento das "Receitas correntes" da Região em 3,58%;

Não obstante o concluído no ponto anterior, comparativamente ao ano de 1997, verifica-se um decréscimo, embora pouco significativo (0,05%), da participação da Região para a receita global orçamentada;

A rubrica "Transferências de capital" foi a única a registar evolução negativa (7,25%), e a rubrica "Transferências correntes", foi a que registou o aumento mais significativo, ou seja 9,91%.

(ver documento original)

O orçamento da segurança social sofreu alterações, aprovadas por despacho ministerial, de 31 de Dezembro de 1998 e publicadas na Declaração 8/99, a qual foi posteriormente rectificada - Declaração de Rectificação 15-M/99.

Tendo por base a conta consolidada da segurança para a RAA, para o ano de 1998, foi elaborado o quadro XII.3 permitindo concluir-se, por um lado, da distribuição da "Despesa corrente" pelos regimes e, por outro, das diversas componentes da despesa total para a RAA.

A sua análise leva às seguintes conclusões:

O orçamento inicial, no valor de 39 480 200 contos, sofreu um reforço ao nível das "Despesas correntes" no valor de 156 788 contos, o que, em termos relativos, se traduziu em 0,4%. Para uma correcta análise, importa adoptar uma abordagem segundo duas vertentes:

1.º Rubricas que implicaram um reforço ao orçamento. - Neste ponto, a que apresenta maior relevância é a rubrica "Família e comunidade", com uma variação de 2 505 103 contos, o que corresponde, em termos relativos, a um aumento de 39,8% relativamente ao orçamento inicial.

2.º Rubricas que implicaram diminuição ao orçamento. - Aqui, as rubricas a merecerem maior destaque são "População activa" e "Terceira idade", com variações de

- 1 202 950 contos (- 26,82% do orçamento inicial) e

- 1 161 900 contos (- 7,7% do orçamento inicial), respectivamente.

Por outro lado, as rubricas que detêm maior peso sobre o total de "Despesa corrente" orçamentada são "Terceira idade" e "Família e comunidade", com 35,04% e 22,19%, respectivamente.

(ver documento original)

Tomando por base o quadro anterior, foi elaborado o quadro XII.4, que a seguir se apresenta:

(ver documento original)

Da despesa total orçamentada, 70,68% diz respeito às "Prestações" do sistema de segurança social, seguindo-se as componentes "Acção social" e "Rendimento mínimo garantido", com 11,16% e 7,49%, respectivamente.

Analisando em termos de evolução ocorrida nos anos de 1997 e 1998, elaborou-se o gráfico XII.1:

(ver documento original)

Do gráfico depreende-se que:

Qualquer das rubricas teve uma evolução positiva;

A estrutura da despesa total da segurança social mantém-se, ou seja, em qualquer dos anos em análise, as rubricas que têm o maior peso sobre a despesa total são "Prestações" e "Acção Social".

2.2 - A segurança social nos Açores

Ainda que o sistema da segurança social seja de âmbito nacional, a RAA dispõe de uma estrutura orgânica própria que depende directamente do Governo Regional.

Assim, conforme definido no DLR n.º 11/87/A, de 26 de Junho (ver nota 150), são instituições regionais de segurança social: o Centro de Gestão Financeira da Segurança Social (CGFSS); o Instituto de Gestão de Regimes de Segurança Social (IGRSS), e o Instituto de Acção Social (IAS).

Os institutos regionais de segurança social são institutos públicos do tipo serviço personalizado, responsáveis pela gestão dos regimes de segurança social e desenvolvimento da acção social destinada a complementar a protecção garantida.

Ao serem consideradas apenas as componentes geridas pelos órgãos dependentes do Governo Regional, a análise às despesas da segurança social na RAA, há que fazer uma abordagem segundo duas perspectivas:

1.º Atender às despesas do próprio sistema de segurança social como parte integrante do sistema nacional - é ao CGFSS, que compete a elaboração da conta anual do sector [alínea i) do artigo 2.º do DLR n.º 11/87/A, de 26 de Junho];

2.º Analisar as despesas que o ORAA tem com o sector da segurança social.

(nota 150) Nos termos do DLR n.º 24/97/A, de 26 de Dezembro, efectuaram-se algumas alterações.

2.2.1 - A segurança social nos Açores - Conta anual do sector

A conta consolidada do sistema da segurança social da RAA, abrange, em relação às despesas, as efectuadas pelos três institutos regionais da segurança social e, em relação às receitas, as resultantes do respectivo sistema.

A conta anual do sector da segurança social não pode ser analisada como o somatório das rubricas de cada um dos institutos mencionados, uma vez que, para além de existirem entre eles fluxos financeiros, grande parte das despesas de funcionamento do IAS provêem de receitas do ORAA.

Confrontando as receitas e despesas orçamentadas e executadas, obteve-se o quadro que se segue:

(ver documento original)

Analisando o quadro XII.5 pelas suas duas grandes componentes, tem-se:

1) Receitas. - Verificou-se um acréscimo relativamente ao previsto de 1 004 485 contos. A taxa de execução foi de 105,11%;

2) Despesas. - Houve um desvio de - 67 956 contos em relação ao orçamentado, o que em termos de taxa de execução, corresponde a 99,71%.

A merecerem maior destaque tem-se, por um lado, a rubrica "Terceira idade", que registou um diferencial de - 137 903 contos em relação ao previsto, ou seja, - 3,11% e, por outro lado, a rubrica "Invalidez e reabilitação", com uma taxa de execução de 104,14%, logo, mais 4,14% (em termos absolutos 60 871 contos) relativamente ao estimado.

O quadro XII.6, permite averiguar o equilíbrio corrente da conta consolidada:

(ver documento original)

Em termos globais, pode verificar-se na RAA, um aumento da despesa mais que proporcional ao da receita: 17,7% versus 7,85 %.

Em resultado do ponto anterior, passou-se de um saldo superavitário de 954 480 contos, para um saldo deficitário no ano seguinte (765 072 contos).

Em 1997, as "Receitas correntes" financiaram "Despesas de capital" e em 1998, as "Despesas correntes" estão a ser financiadas por "Receitas de capital".

O gráfico XII.2, dá uma melhor percepção da evolução das "Receitas" e "Despesas correntes".

(ver documento original)

2.2.2 - A segurança social nos Açores -Despesas do ORAA

Há a considerar dois tipos de despesas: por um lado os gastos com o funcionamento da estrutura da Direcção Regional da Segurança Social (DRSS) e, por outro, os investimentos a nível do Plano Regional.

O quadro XII.7, apresenta as verbas despendidas para cada uma destas grandes rubricas:

(ver documento original)

Da análise efectuada, pode considerar-se, genericamente, que do total de despesas com a segurança social efectuadas pelos organismos sediados na RAA, o ORAA contribuiu com 665 000 contos e 831 000 contos, para os anos de 1997 e 1998, respectivamente.

2.2.2.1 - Despesas de funcionamento

Das despesas orçamentadas na Conta da Região para o ano de 1998, 862 762 contos, foram canalizados para o sector da segurança social, representando mais 29,65% do que o verificado no ano anterior. Deste total, 440 000 contos (mais 65,41% em relação a 1997) destinaram-se a fazer face aos investimentos afectos ao Programa de Desenvolvimento do Sistema de Solidariedade Social e 423 000 contos, ao funcionamento da DRSS. Neste ponto, há a considerar a nova divisão constante do capítulo 07 - "Direcção Regional da Segurança Social", denominada "Serviço de Acolhimento a Doentes", que absorveu 3,71% (32 000 contos) do total de despesas de funcionamento, relativas a 1998.

2.2.2.2 - Plano - Investimentos

Ao longo dos anos, com destaque para o ano de 1998, reforçaram-se financeiramente algumas acções face ao bom ritmo de execução de empreendimentos a cargo de instituições particulares de solidariedade social e apoiadas pelo Plano Regional.

Existem inúmeras acções de investimento, para além de outros apoios da segurança social à população em geral e à colaboração com as instituições particulares de solidariedade social, nas várias vertentes de apoio social, nomeadamente rendimento mínimo, pobreza, deficientes, integração social de repatriados, projectos inter-sectoriais, actividades de tempos livres, apoio domiciliário.

(ver documento original)

Ressalta, da análise, um comportamento irregular relativamente a cada um dos projectos em causa. No entanto, assiste-se, em 1998, a um aumento mais que proporcional do Projecto "Equipamentos de Apoio a Idosos", relativamente ao Projecto "Equipamentos de Apoio à Infância e Juventude".

2.3 - Análise das receitas e despesas

2.3.1 - Receitas

2.3.1.1 - Contribuições do regime geral

Uma vez que o regime geral é o único que contribui para as receitas do sistema, este ponto debruça-se sobre a composição das suas receitas com maior pormenor.

O regime geral abrange com carácter obrigatório os trabalhadores por conta de outrem e os trabalhadores independentes que exercem em Portugal a sua actividade profissional.

No âmbito de aplicação do regime geral, quando se trata de trabalhadores por conta de outrem, distinguem-se os próprios trabalhadores que, a partir da sua inscrição, assumem perante o sistema de segurança social a qualidade de beneficiários, e as entidades empregadoras, igualmente obrigadas ao enquadramento no regime mas na qualidade de contribuintes.

As entidades empregadoras directamente responsáveis pelo cumprimento da obrigação contributiva, não só estão obrigadas à entrega mensal das contribuições que lhe correspondem, como assumem, também, a responsabilidade de reter, na fonte, a quota parte das contribuições devidas pelos trabalhadores ao seu serviço e de procederem à sua entrega à segurança social.

O quadro XII.9 evidencia que o sistema é financiado, fundamentalmente, pelas contribuições relativas aos "Trabalhadores por conta de outrem" aqueles a quem se aplica, efectivamente a "Taxa social única".

(ver documento original)

A análise ao quadro e ao gráfico revela que o volume de contribuições arrecadadas cresceu 7,8% devido ao aumento das contribuições das "Entidades empregadoras" em 8,3% e ao aumento de 6,9% das contribuições dos "Beneficiários".

Quanto à origem das contribuições, tem-se mantido praticamente constante a repartição entre as contribuições pagas pelos "Beneficiários", 38,4% em 1997 e 38,1% em 1998 e contribuições a cargo das "Entidades empregadoras", 61,6% em 1997 e 61,9 % em 1998.

As contribuições dos "Trabalhadores independentes" têm vindo a decrescer de importância no total das contribuições, passando de 9,2% em 1997 para 8,3% em 1998. Relativamente às "Outras taxas", estas têm vindo a perder peso no total das contribuições representando, apenas, 0,2%, em 1998.

As contribuições cobradas por "Centros de prestações pecuniárias", em 1998, apresentam-se no gráfico XII.5:

(ver documento original)

2.3.2 - Despesas

2.3.2.1 - Despesas correntes

Das despesas com a segurança social cerca de 92,6% dizem respeito a "Despesas correntes" e destas mais de metade são "Prestações sociais", conforme se observa no quadro XII.10 e gráfico XII.6.

(ver documento original)

Constata-se que o conjunto das "Prestações sociais" é responsável por 54,0% das "Despesas correntes", em 1998, enquanto as restantes rubricas - "Acção Social", "Rendimento Mínimo Garantido" e "Administração" - absorvem 20,6%, 13,8% e 11,2% dos encargos, respectivamente.

No período em análise, as "Despesas correntes" cresceram 17,7%, o que em termos absolutos corresponde a um crescimento de 3 224 638 contos. Aquele crescimento deve-se em parte ao aumento de gastos com "Rendimento mínimo garantido" de 2 083 384 contos (235,8%) e "Acção social" no montante de 689 035 contos (18,5%). As "Prestações sociais" sofreram, apenas, um aumento de 3%.

O gráfico XII.7 apresenta a distribuição das "Prestações sociais", por centros:

(ver documento original)

O centro que mais despendeu verbas com "Prestações sociais" foi o Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada (CPPPD), que atingiu cerca de 55% dos gastos, em 1998.

O gráfico XII.8 apresenta a distribuição do "Rendimento mínimo garantido", por centros, em 1998.

(ver documento original)

O Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada (CPPPD) contribuiu em 70% para os gastos com o rendimento mínimo garantido.

2.3.2.1.1 - Despesas por regimes

A análise da evolução das "Despesas por regimes" respeita apenas às relativas a modalidades de protecção social, não incluindo as verbas despendidas com a "Administração e acções de formação profissional".

(ver documento original)

Em primeiro lugar, importa notar que da estrutura das "Despesas por regimes" os gastos com os "Outros" ocupam posição ligeiramente dominante, representando 39,3% (7 480 116 contos), em 1998. Parte daquele valor, no montante de 4 422 597 contos, diz respeito a gastos com "Acção social", os restantes gastos repartem-se entre o "Rendimento mínimo garantido" com 2 966 859 contos, o "Subsídio por assistência a terceira pessoa" com 54 456 contos e o "Projecto 'Ser Criança'" com 36 204.

Seguem-se as despesas com o "Regime geral", que representam 34,6% (6 575 627 contos) em 1998, sendo os principais responsáveis por estes gastos os "Trabalhadores por conta de outrem" (6 138 176 contos). Os "Trabalhadores independentes", apenas, representam 2,3%, das "Despesas totais".

Da análise das "Despesas por regimes" ressalta um crescimento de 19,4%, para o qual contribui o crescimento de "Outros" em 78,9%, e "Trabalhadores por conta de outrem do regime geral", em 11,9%.

Os restantes regimes denotam decréscimos significativos no período em análise, quer em termos relativos quer em termos absolutos.

2.3.2.1.2 - Prestações da segurança social

As prestações sociais constituem a rede protectora fundamental perante os diversos riscos sociais a que se encontram expostos os beneficiários do sistema, ao longo das suas vidas.

As prestações sociais têm como objectivo fundamental garantir:

A protecção dos trabalhadores e suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego involuntário e morte;

A compensação de encargos familiares;

O apoio social às pessoas que se encontrem em situação de falta ou diminuição de meios de subsistência.

O valor das prestações de segurança social é, na sua maioria, calculado com base nos salários indicados e sobre os quais se efectuaram os cálculos para as contribuições.

A falta de entrega de contribuições na segurança social ou a indicação de valores de remuneração inferiores aos efectivamente recebidos vão determinar a impossibilidade de recebimento das prestações ou o seu recebimento com montantes inferiores aos que o beneficiário teria direito.

Nos pontos seguintes pretende-se efectuar uma análise dos gastos com "Subsídio de desemprego", e "Subsídio de doenças, subsídio de maternidade, encargos familiares" e os gastos com "Protecção na invalidez, velhice e sobrevivência".

2.3.2.1.2.1 - Subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego

A protecção no desemprego é assegurada através de duas prestações: "Subsídio de desemprego" e "Subsídio social de desemprego". O valor da primeira assenta nas remunerações anteriores registadas; a segunda depende da verificação de recursos, sendo concedida em montante indexado à remuneração mínima nacional, segundo percentagem variável face à composição do agregado familiar.

O quadro e o gráfico seguintes dão a conhecer, para os anos de 1997 e 1998, os dados físicos e financeiros das despesas com "Subsídio de desemprego" e "Subsídio social de desemprego" e o número de beneficiários dessas prestações.

(ver documento original)

Da observação do quadro e gráfico anteriores verifica-se que a despesa com "Subsídio de desemprego" e "Subsídio social de desemprego" registou um decréscimo de 4,5%, no período 1997-1998, passando de 1 630 154 contos para 1 556 186 contos.

Este decréscimo é influenciado, por um lado, pela diminuição da despesa paga com "Subsídio de desemprego" em 12,7% (125 006 contos) e por outro lado, pelo crescimento dos gastos com "Subsídio social de desemprego" que registou um aumento na ordem dos 7,9% (51 038 contos).

No que respeita à análise da estrutura, regista-se um aumento da importância relativa da prestação de "Subsídio social de desemprego", que passou de 39,5% em 1997 para 44,7% em 1998.

O quadro XII.13 e gráfico XII.11 apresentam os gastos com o "Subsídio de desemprego" e "Subsídio social de desemprego", por centros.

O Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada (CPPPD) despendeu mais de metade dos gastos com "Subsídio de desemprego" e "Subsídio social de desemprego", no ano de 1998.

O quadro XII.14 e gráfico XII.12 mostram a estrutura e evolução do número de beneficiários do "Subsídio de desemprego" e "Subsídio social de desemprego", no período 1997-1998.

(ver documento original)

No cômputo geral, agregando os beneficiários dos dois subsídios ("Subsídio de desemprego" e "Subsídio social de desemprego"), constata-se um aumento de 463 beneficiários de 1997 para 1998, o que representa em termos relativos um crescimento de 12,8%. Para este aumento contribuíram os beneficiários do Centro de Prestações Pecuniárias de Angra do Heroísmo, com um incremento de 469 beneficiários o que corresponde a um crescimento relativo de 65,2%.

Em termos de estrutura, por centros de prestações, verifica-se que os beneficiários do Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada têm um peso de 56,6%, no número total de beneficiários, embora registem uma perda de importância significativa relativamente ao ano anterior.

2.3.2.1.2.2 - Subsídio por doença

A protecção na doença respeita ao pagamento de uma prestação pecuniária quando o trabalhador se encontre numa situação de doença, de origem não profissional, determinante de incapacidade temporária para o trabalho.

O quadro XII.15 elucida sobre o número de beneficiários, o número de baixas e o número de dias subsidiados, no período de 1997-1998:

(ver documento original)

O número de beneficiários, o número de baixas e o número de dias subsidiados registaram um crescimento global de 2,3%, 2,1% e 1,7%, respectivamente, entre 1997 e 1998.

O número médio de dias de baixa por beneficiário, rondou os 87 em 1997 e os 86 dias, em 1998.

No que respeita à distribuição por centros de prestações pecuniárias, importa registar que o Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada (CPPPD) concentra mais de metade do número de beneficiários, de baixas e de dias subsidiados, com 57%, 52,8 % e 58,2% do universo, respectivamente, em 1998.

O Centro de Prestações Pecuniárias da Horta (CPPH) registou decréscimos de 1997 para 1998, no número de beneficiários, de baixas e de dias subsidiados, em 5,1%, 6,3% e 6,5%, respectivamente, influenciando de forma significativa os resultados totais.

Os encargos com o "Subsídio por Doença" são os que constam do quadro XII.16 e gráfico XII.14:

(ver documento original)

Os encargos com "Subsídio por doença" registaram um crescimento, em termos absolutos, de 70 777 contos, o que corresponde a um aumento de 5,2%, entre 1997 e 1998.

No que respeita á distribuição das despesas, por centros de prestações pecuniárias, importa registar que o Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada (CPPPD) absorveu 59,1% e 61,2% dos gastos, respectivamente, em 1997 e 1998.

O Centro de Prestações Pecuniárias da Horta (CPPH) diminuiu os gastos com este tipo de prestação em 8888 contos, de 1997 para 1998, devido, simultaneamente, à diminuição do número de beneficiários, número de baixas e número de dias subsidiados.

2.3.2.1.2.3 - Subsídio de maternidade

A evolução dos gastos com o "Subsídio de maternidade" foram os que constam do gráfico XII.15:

(ver documento original)

Os encargos com o "Subsídio de maternidade" registaram um crescimento de 11,6% (27 619 contos) entre 1997 e 1998.

(ver documento original)

O Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada (CPPPD) despendeu 61% do total dos gastos com o "Subsídio de maternidade", no ano de 1998.

2.3.2.1.2.4 - Encargos familiares

Os encargos familiares abrangem um conjunto de prestações dirigidas aos descendentes dos beneficiários, desde o nascimento e durante o período escolar dos descendentes, englobando ainda, subsídios dirigidos aos descendentes com deficiência. Compreende, ainda, o "Subsídio por assistência a terceira pessoa", o "Subsídio de funeral" e o "Subsídio vitalício".

No quadro XII.17 observa-se a extinção dos "Subsídios de nascimento, abono de família, de aleitação e de casamento", substituídos por uma única prestação social, integrada no grupo "Infância e juventude", e designada por "Subsídio familiar a crianças e jovens".

(ver documento original)

Da análise ao quadro constata-se que as despesas com "Encargos familiares" cresceram 16,3%, de 1997 para 1998, o que corresponde, em termos absolutos, a um acréscimo de 398 126 contos.

No conjunto avulta, pela sua importância financeira, o "Subsídio familiar a crianças e jovens" e "Bonificação do subsídio familiar a deficientes", que representaram 94,8% dos encargos familiares, em 1998.

O "Subsídio de funeral" representou apenas 1% das despesas com "Prestações familiares", e registou um decréscimo de 44,9%, de 1997 para 1998.

O "Subsídio por assistência a terceira pessoa", absorveu 1,3% dos gastos com "Prestações familiares", em 1998, e registou um acréscimo de 3,2% de 1997 para 1998.

Os restantes gastos no montante de 119 661 contos (4,2%) dizem respeito ao pagamento residual dos subsídios extintos, que sofreram uma redução de 89%, de 1997 para 1998.

2.3.2.1.2.5 - Protecção na velhice, invalidez e sobrevivência

A responsabilidade do pagamento das pensões de reforma atribuídas a coberto do regime geral são da exclusiva responsabilidade do Centro Nacional de Pensões (CNP). O Instituto de Gestão de Regimes da Segurança Social (IGRSS) assume competências no deferimento da totalidade das prestações e pagamento da totalidade das pensões da população rural (regime especial de previdência) e das pensões sociais, bem como no adiantamento provisório de pensões nos primeiros meses das pensões do regime geral.

Para a presente análise foram incluídas as prestações pagas pelo Centro Nacional de Pensões (CNP) por Conta da RAA.

A evolução da despesa com pensões, no período 1997-1998, encontra-se patente no quadro seguinte.

(ver documento original)

Os encargos com pensões de reforma por motivo de invalidez, velhice e sobrevivência registaram um aumento de 21,3% (de 3 693 602 contos), no período 1997-1998, passando de 17 343 479 contos para 21 037 081 contos. Esta evolução foi fundamentalmente motivada pelo agravamento das verbas despendidas com as "Pensões de velhice" em mais 2 212 375 contos, isto é 21,5%.

Os encargos com "Pensões de velhice" não só têm vindo a aumentar em valor como vêm reforçado ligeiramente o seu peso no conjunto das prestações de reforma, absorvendo cerca de 59,4% da despesa total com pensões, em 1998.

As "Pensões de invalidez", responsáveis por 23% da verba paga com pensões em 1998, vêm registando uma perda de importância relativa ao longo do período em análise, não obstante o crescimento da despesa em termos absolutos.

O montante destinado ao pagamento de "Pensões de sobrevivência" correspondeu, em 1998, a 17,6% da despesa total com prestações de reforma, contra 17,1% em 1997, fruto do crescimento da despesa em 24,2% verificado de 1997 para 1998.

As verbas despendidas com pensões nos centros de prestações pecuniárias da RAA, tiveram um crescimento de 90,3%, passando de 2 559 570 contos para 4 872 133 contos, de 1997 para 1998. As verbas despendidas na RAA vêm registando um aumento de importância relativa, no período em análise, representando 14,8% e 23,2% das despesas, com pensões pagas, respectivamente, em 1997 e 1998.

Os encargos pagos com pensões directamente pelo Centro Nacional de Pensões (CNP) cresceu, em termos nominais, 1 381 039 contos, isto é, 9,3%, de 1997 para 1998.

As "Pensões de velhice" registaram uma ligeira perda de importância, no período em análise, absorvendo 60% e 59,7% da despesa paga com pensões no CNP, respectivamente, em 1997 e 1998.

No quadro XII.19 observa-se a evolução da despesa em pensões de reforma, por regimes:

(ver documento original)

Observa-se que dos 21 037 081 contos pagos, em 1998, a título de prestações de reforma, 76,8% respeitam a pensões do regime geral, pensões essas que registaram um crescimento 10,6% relativamente a 1997.

Em 1998, as pensões respeitantes ao regime especial de previdência (REP) e ao regime não contributivo (RNC), representaram, respectivamente, 15,8% e 7,4% do total das pensões pagas. Estes regimes observaram um aumento de 110,1% e 35,1%, respectivamente, de 1997 para 1998.

Na origem da evolução dos encargos com pensões está, em primeiro lugar, o crescimento do número de pensionistas, o qual atingiu em 1998 quase 54 666 beneficiários.

(ver documento original)

A evolução da população pensionista por eventos, no período 1997-1998, encontra-se patente no quadro XII.20:

Para o aumento de 2305 pensionistas entre 1997 e 1998 concorreu o acréscimo de reformados por motivo de sobrevivência e de invalidez. Ao invés, a reforma por velhice, registou um decréscimo na ordem dos 999 pensionistas.

A evolução da população pensionista por regimes de segurança social, no período 1997-1998, encontra-se espelhada no quadro seguinte:

(ver documento original)

O "Regime geral" que registou um crescimento de cerca de 4301 pensionistas entre 1997 e 1998, integra a maioria dos reformados e vem reforçando a sua importância relativa (66,1% e 71,2% do total dos pensionistas, em 1997 e 1998, respectivamente).

O "Regime especial de previdência" responsável por 18,5% do número de pensionistas, registou uma diminuição de 1463 pensionistas, em 1998.

Finalmente, o "Regime não contributivo", que compreende os restantes pensionistas (cerca de 10,3% do total), observou uma diminuição de 533 pensionistas no período 1997-1998.

2.3.2.1.3 - Acção social

Cabe às instituições de segurança social exercer acções complementares dos regimes de segurança social. Entre tais actuações devem destacar-se a acção social que enquadra o conjunto das acções desenvolvidas através de serviços e de equipamentos sociais, de apoio individual e familiar, bem como de intervenção comunitária.

A acção social é, na sua maior parte, exercida por instituições particulares de solidariedade social e outras organizações privadas, apoiadas financeiramente pelo Estado, mediante protocolos de cooperação. Os objectivos são proporcionar modalidades de apoio específico, de forma personalizada, em equipamentos e em serviços, em situações de desenquadramento ou desinserção familiar ou comunitária.

O quadro XII.22 mostra a evolução das "Despesas com acção social" de 1997 a 1998.

(ver documento original)

Em primeiro lugar, importa notar que da estrutura das despesas com "Acção social" decorre que as relativas a "Infância e juventude" ocupam posição ligeiramente dominante, representando 39,2%, em 1998, sendo os principais responsáveis por estes gastos, as "Creches e jardins de infância". Seguem-se as despesas com a "Família e comunidade" e "Terceira idade" com 30,8% e 26%, respectivamente.

O aumento do despendio com "Acção social", no valor de 689 035 contos, de 1997 para 1998, deve-se, principalmente, ao aumento dos gastos na área da "Família e comunidade" em 33,4%, e na área da "Infância e juventude" em 13,8%.

Analisando os gastos por tipo de subsídio verifica-se que os subsídios a "Instituições particulares de solidariedade social com acordos de cooperação" foram responsáveis pelo aumento de 5,2% (131 176 contos), os subsídios eventuais a "Instituições particulares de solidariedade social" foram responsáveis por 77,1% (367 154 contos) e os gastos com os "Outros" aumentaram 190 705 contos (33,9%).

Em termos de estrutura, os subsídios a "Instituições particulares de solidariedade social com acordos de cooperação" absorveram 60% das despesas com acção social, os subsídios eventuais a "Instituições particulares de solidariedade social" e os "Outros" representaram 23% e 17%, respectivamente, em 1997 e 1998.

O gráfico XII.17 dá uma perspectiva das despesas com acção social por tipo de subsídios:

(ver documento original)

Os gastos com "Projectos de luta contra a pobreza" cresceram, no período em análise, 120,6% (211 591 contos), conforme se pode verificar no quadro XII.23:

(ver documento original)

2.3.2.1.4 - Rendimento mínimo garantido

O rendimento mínimo garantido é uma medida cujo objectivo visa assegurar a inserção de pessoas e famílias excluídas ou em risco de exclusão, através de uma prestação pecuniária do regime não contributivo da segurança social, em simultâneo com a contratualização de um programa de inserção, cujo objectivo é a progressiva inserção social e, sendo caso, profissional, e a autonomização dos indivíduos e famílias.

Os gastos com aquela medida, no período de 1997 (ver nota 152) a 1998, estão reflectidos no quadro XX.24 e gráfico XII.18:

(ver documento original)

A evolução, de 1997 para 1998, do rendimento mínimo garantido (RMG), traduziu-se num aumento de cerca de 2 094 023 contos, ou seja, 239,9%.

Como se pode verificar, cerca de 99,4% do total dos gastos foi efectuado com "Subsídio eventual", que obteve um crescimento de 238,8% de 1997 para 1998.

Os "Outros apoios", embora representem um valor pouco significativo na estrutura do RMG, tiveram um crescimento de 576% de 1997 para 1998.

(nota 152) Para a presente análise, não se considerou a importância de 10 639 contos, no ano de 1997, referente a "Despesas com o pessoal", no montante de 9278 contos, e 1361 contos referente a "Fornecimentos e serviços de terceiros".

2.3.2.1.5 - Projecto "Ser Criança"

A estrutura e evolução das despesas com o Projecto "Ser Criança" estão expressas no quadro XII.25:

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No período em análise, os gastos com o Projecto "Ser Criança" decresceram 33,6%. Apenas os Projectos da Santa Casa da Misericórdia de Vila Franca do Campo e do Instituto de Apoio à Criança de Ponta Delgada sofreram um incremento de 121,2% e 22,4%, respectivamente.

2.3.2.1.6 - Despesas de administração

As "Despesas de administração" elevam-se a 2 409 316 contos, o que corresponde a 11,2% do total das "Despesas correntes", em 1998.

O quadro XII.26 apresenta a variação das "Despesas de administração", nas suas diferentes rubricas:

(ver documento original)

Conforme se observa, houve um acréscimo de 5,5% (125 674 contos) destas despesas no período em análise, devido, no essencial, ao crescimento dos encargos com "Pessoal" de 5,2% (87 087 contos), e ao acréscimo das despesas com "Imobilizações corpóreas" de 11,7% (31 338 contos).

As "Despesas com o pessoal" cifram-se em 73,5% do total das "Despesas de administração", em 1998, manifestando, em termos relativos, uma tendência regressiva.

Os "Fornecimentos e serviços de terceiros" registaram um crescimento de 4,5% e representam 13,6% do total das "Despesas de administração", em 1998, ligeiramente inferior ao ano anterior.

As aquisições de "Imobilizações corpóreas" representam, na estrutura deste tipo de despesas, 12,4%.

2.3.2.1.7 - Acções de formação profissional

A despesa global com "Acções de formação profissional" desenvolvidas no ano de 1998, corresponderam a 0,1% das despesas correntes.

O quadro XII.27 reflecte os gastos em "Cursos de formação, ajudas de custo e deslocações", no biénio 1997-1998.

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Os gastos com "Acções de formação profissional" cresceram 48,4% (7151 contos), no biénio 1997-1998.

2.4 - Demonstração de resultados

2.4.1 - Proveitos

O valor dos proveitos ascendeu a 22 536 640 contos, em 1998, cuja origem foi a que consta do quadro XII.28:

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Nos "Proveitos", destacam-se as "Contribuições" que colaboraram com 90,8%, em 1998, verificando-se um aumento de 7,8% (1 480 317 contos) relativamente a 1997.

2.4.2 - Custos

O valor dos custos ascendeu a 22 536 640 contos, em 1998, cuja origem foi a que consta do quadro XII.29:

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Os "Custos" cresceram no período em análise 17,5% o que, em termos absolutos, corresponde a 3 357 502 contos. Para esse crescimento contribuíram, principalmente, as despesas com as "Prestações de regimes" com aumento de 2 619 330 contos (22%) e as despesas com "Acção social" com aumento de 446 919 contos (11,2%).

Em termos de estrutura, os principais custos provêm de "Prestações de regimes" com um peso de 64,5%, seguido dos custos com "Acção social" e "Despesas com o pessoal" com pesos de 19,7% e 7,9%, respectivamente.

2.5 - Balanço

2.5.1 - Activo, passivo e situação líquida

O gráfico XII.19 apresenta os valores contabilísticos do "Activo", do "Passivo" e da "Situação líquida", relativamente ao biénio 1997-1998:

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O "Activo" registou um aumento de 4,3% de 1997 para 1998, traduzindo-se, em termos absolutos, num acréscimo de 417 176 contos.

O "Passivo" sofreu uma variação positiva de, apenas, 1,9%.

A "Situação líquida" evidenciou um acréscimo significativo de 64,6%, no período 1997-1998.

2.5.1.1 - Composição do activo

O quadro XII.30 desenvolve a composição do "Activo" com referência ao balanço de 1998:

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Os "Créditos a curto prazo", constituem-se como o elemento mais importante do "Activo", pois representam, em termos líquidos, no final de 1998, 42,1% do seu total, atingindo cerca de 4 284 357 contos num total de 10 185 358 contos.

Seguem-se as "Imobilizações corpóreas" e as "Disponibilidades", respectivamente com valores de 2 508 399 contos e 2 080 731 contos, representando proporções do total do "Activo líquido", respectivamente 24,6% e 20,4%.

As restantes componentes, no seu conjunto, atingem cerca de 1 311 871 contos e constituem 12,9% do total do "Activo líquido".

2.5.1.2 - Evolução do activo por grupos patrimoniais

O quadro XII.31 apresenta a evolução sofrida entre 1997 e 1998, no que se refere aos grupos que integram a composição do "Activo líquido":

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Em termos absolutos merece destaque o crescimento significativo das "Imobilizações corpóreas", cerca de 1 077 721 contos (75,3%).

As "Disponibilidades" registaram um crescimento moderado de 158 724 contos, isto é 8,3%.

Os "Créditos de curto prazo" evidenciaram um decréscimo de 4,4%, o que, em termos absolutos, corresponde a uma redução de 198 054 contos.

2.5.1.2.1 - Disponibilidades

O quadro XII.32 apresenta a distribuição e evolução das "Disponibilidades" financeiras, nos anos de 1997 e 1998:

(ver documento original)

As disponibilidades aumentaram 158 724 contos, o que corresponde, em termos relativos, a um acréscimo de 8,3%.

A instituição detentora da maior parte das disponibilidades é o IGRSS, que atingiu, em 1998, cerca de 74%. O quadro XX.33 e o gráfico XII.20 apresentam, este padrão de distribuição:

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2.5.1.2.2 - Créditos a curto prazo

Os valores apurados anteriormente confirmam a importância dos "Créditos a curto prazo" que representaram 42,1% do "Activo", em 1998. A estrutura e evolução desses créditos foi a que consta do quadro XX.34 e do gráfico XII.21:

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De 1997 para 1998, os "Créditos a curto prazo" diminuíram 198 054 contos, representando, em termos relativos, uma redução de 4,4%. Contribuíram para esta redução os "Devedores" de outra natureza, com menos 401 142 contos (19,9%).

As "Dívidas de contribuintes" registaram uma evolução, mas em sentido contrário, pois no período em análise aumentaram 8,2%, o que, em termos absolutos, corresponde a um incremento de 203 088 contos.

Na estrutura dos "Créditos a curto prazo", as "Dívidas de contribuintes" representam mais de metade, registando, em 1998, 62,3%.

O gráfico XX.22, que seguidamente se apresenta, evidencia o peso das "Dívidas de contribuintes", por centros de prestações pecuniárias, no ano de 1998.

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As "Dívidas de contribuintes" concentram-se, principalmente, no Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada, que atingem cerca de 67% do total, em 1998.

O gráfico XX.23 reflecte o peso das "Dívidas de devedores" por centros, no ano de 1998.

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As dívidas dos "Devedores" concentram-se no CGFSS, as quais atingem 74% do total deste tipo de dívida, em 1998.

2.5.1.2.3 - Imobilizações

De acordo com o balanço de 1998, as rubricas do activo imobilizado apresentavam os saldos constantes do quadro XII.35:

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Os elementos patrimoniais mais significativos dizem respeito ao valor das rubricas "Edifícios e outras construções", com o valor bruto de cerca de 1 944 830 contos.

Seguem-se os "Equipamentos administrativos e social e mobiliário diverso" com valores de 1 454 079 contos e as "Obras em curso" com valores de 1 309 646 contos.

O quadro XII.36 apresenta a evolução das "Imobilizações corpóreas" de 1997 para 1998:

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Registou-se um acréscimo deste conjunto de rubricas de cerca de 1 077 722 contos, repartido, em valores absolutos, maioritariamente por "Edifícios e outras construções" e "Equipamento administrativo e social e mobiliário diverso", com acréscimos respectivamente de 863 330 contos (92%) e 191 973 contos (46,7%).

O valor contabilístico do património (líquido de amortizações e reintegrações) do CGFSS corresponde a 77,3% (1 938 651 contos). Os restantes 22,7% (569 748 contos) dizem respeito ao património do IGRSS.

O quadro XII.37 diz respeito à evolução das "Imobilizações em curso" de 1997 para 1998:

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O saldo desta rubrica, em 1998, corresponde, apenas, às "Obras em curso" no Centro de Gestão Financeira da Segurança Social.

2.5.1.3 - Composição do passivo

A estrutura e evolução do "Passivo", no biénio 1997-1998, é a que consta do quadro XII.38:

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O "Passivo" cresceu 177 341 contos, isto é, apenas, 1,9% entre 1997 e 1998. Este crescimento é devido por um lado ao acréscimo de 238 111 contos do "Rendimento mínimo garantido" e das "Contribuições e adicionais" em 203 088 contos e, por outro, à diminuição de 354 700 contos de "Outros credores" e das "Prestações em prescrição" no valor de 33 190 contos.

2.5.1.4 - Composição da situação líquida

O quadro XII.39 evidencia a composição da situação líquida no biénio 1997-1998:

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Nota-se um crescimento de 64,6% da "Situação líquida", que aumentou 239 835 contos de 1997 para 1998, devido ao crescimento dos "Resultados líquidos" em 180 819 contos (306,4%), ao aumento dos "Resultados transitados de exercícios anteriores" em 38 650 contos (189,8%) e ao incremento da "Reserva geral do sistema" em 20 366 contos (7%).

2.6 - Dívidas à segurança social

2.6.1 - Dívida relativa a contribuições

No que concerne à situação das "Dívidas de contribuintes", representam na composição do "Activo", 25,3% em 1997 e 26,2%, em 1998, e representam em termos de "Créditos de curto prazo" 55,1% em 1997 e 62,3% em 1998.

A evolução global das "Dívidas de contribuintes" à segurança social no biénio 1997-1998, é a seguinte:

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A evolução da "Dívida de contribuintes" no biénio 1997-1998 permite concluir que cresceu cerca de 203 089 contos, o que corresponde a um aumento relativo de 8,2%.

O aumento das "Dívidas de contribuintes - Outros" em cerca de 137,5%, deve-se, em parte, à contabilização de movimentos relativos a dívidas dos acordos anteriores a 1996.

Os saldos dos contribuintes do Sector Público Administrativo decresceram de 1997 para 1998 em 346 686 contos, isto é 47,7%.

Os saldos em "Dívida dos contribuintes com acordo - DL n.º 124/96", diminuíram 21,3% de 1997 para 1998, principalmente, devido à amortização da dívida consolidada em 92 169 contos e, por outro lado, por rescisão do acordo no montante de 29 155 contos.

2.6.1.1 - Peso dos contribuintes devedores no universo dos contribuintes

Caracterizar o universo dos contribuintes deverá ser uma das prioridades da concepção do sistema de informação, uma vez que deles depende a viabilidade do autofinanciamento do sistema. Sem um adequado sistema de informação da vida contributiva dos cidadãos e sem corpo de fiscalização operativo e eficaz não é possível determinar com exactidão o universo dos contribuintes para a segurança social.

O quadro XII.41 apresenta o número de contribuintes com contribuições declaradas, no período 1997-1998:

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O número de contribuintes passou de 49 843 em 1997 para 50 908 em 1998, representando um crescimento de 1065 (2,1%).

O número de contribuintes devedores representa 4,7% e 4,3% do universo dos contribuintes, respectivamente, em 1997 e 1998:

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O número de "Contribuintes devedores" passou de 2357 em 1997 para 2 213 em 1998, registando um decréscimo de 144, isto é, 6,1 %.

O número de "Contribuintes devedores, com acordo", passou de 205 em 1997 para 237 em 1998, o que representa uma aderência de mais 32 contribuintes devedores (15,6%). O número de "Contribuintes devedores com acordo" representava, em 1997, 8,7% do total do universo, passando em 1998 para 10,7%.

Os "Contribuintes devedores com acordo a não cumprir", representavam 15,1% do universo dos acordos, em 1997. Em 1998 esse peso passou para 40,1%.

Os "Contribuintes com acordo, a cumprir", representavam 84,9% e 59,9%, respectivamente, em 1997 e 1998. Registaram um decréscimo de 32 (18,4%) de 1997 para 1998.

Os "Contribuintes devedores sem acordo" representavam 91,3% e 89,3% do universo dos contribuintes devedores, respectivamente, em 1997 e 1998. Sofreram um decréscimo de 176, isto é, menos 8,2%, passando de 2152 em 1997 para 1976 em 1998.

2.6.1.2 - Contribuições cobradas em cada ano e relativas ao próprio ano

Os quadros XII.43 e XII.44 têm como objectivo analisar o desempenho do sistema no que diz respeito à cobrança das contribuições declaradas em cada ano e os recebimentos relativos a contribuições de anos anteriores:

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O total de contribuições declaradas em 1998 apresenta um aumento de 3 311 402 contos, representando um crescimento de 18,3%, relativamente a 1997.

O ratio de cobrança passou de 69,41% em 1997 para 96,98% em 1998, o que demonstra uma melhoria significativa do desempenho do sistema na cobrança de contribuições declaradas em cada ano.

2.6.1.3 - Contribuições declaradas em anos anteriores e cobradas em 1998

O ratio de cobrança das contribuições declaradas em anos anteriores e cobradas em 1998 é o que consta no quadro XII.45:

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O ratio de cobrança das contribuições declaradas em anos anteriores e cobradas em 1998 foi de, apenas, 10,2%.

É possível concluir que existe pouca eficácia na recuperação de créditos relativos a contribuições em dívida referentes a anos anteriores.

2.6.1.4 - A dívida por escalões

A distribuição do número de contribuintes por escalões de dívida era, para o período 1997-1998, a que consta do quadro XII.46:

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O quadro XII.47 apresenta a distribuição dos montantes em dívida por escalões no período 1997-1998:

(ver documento original)

Mais de metade dos contribuintes em dívida concentram-se nos escalões entre 100 e 1000 contos, logo seguidos pelo escalão inferior a 100 contos. Ambos os escalões concentram 84% dos contribuintes em dívida, mas em termos de montantes, apenas, representam 22%.

Os montantes em dívida concentram-se nos escalões superiores a 1000 contos e inferiores a 20 000, com 52% do valor total, embora detenham apenas 15% do número de contribuintes.

2.6.1.5 - Adesão ao Decreto-Lei 124/96, de 10 de Agosto

Em resultado de situações de incumprimento acumuladas ao longo dos primeiros cinco anos da década de 90, as contribuições em dívida têm crescido continuadamente. Tal facto exigiu uma intervenção extraordinária e rigorosa do Governo, para permitir recuperar parte importante dos créditos dos entes públicos e contribuir para um reenquadramento das entidades devedoras nos circuitos económicos normais, criando, ao mesmo tempo, condições para a viabilização económica das que evidenciam uma situação financeira desequilibrada, dificilmente reversível sem o recurso a medidas excepcionais.

Com a aplicação do DL n.º 124/96, de 10 de Agosto, pretendeu-se definir um novo quadro global para a regularização das dívidas ao Estado.

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A contabilização dos pedidos de regularização de dívidas à segurança social, decorrentes da aplicação do DL n.º 124/96, de 10 de Agosto, cifra-se, em 31 de Dezembro de 1998, em 909 requerimentos a que corresponde um montante em dívida de 1 337 368 contos.

A representatividade das empresas situa-se nos 51,8% do total, mas no capítulo dos montantes declarados para adesão, aquele conjunto de contribuintes corresponde a 93,1% do total.

No total das adesões, os requerimentos para pagamento a pronto representam 34,1% mas, no que respeita aos valores declarados, aquela modalidade de regularização somente corresponde a 7,8%.

No caso dos independentes, o número de requerimentos para pagamento a pronto situa-se em 22,1% do total, porém, no que respeita às empresas, os aderentes que apontam para aquela modalidade de regularização não passam de 12%.

No capítulo dos valores indicados para adesão, os pagamentos a pronto representam 5,6% entre as empresas requerentes, mas somente 2,2% do total dos independentes.

Relativamente ao deferimento, em 31 de Dezembro de 1998, encontravam-se apreciados 891 requerimentos no total de 1 253 488 contos, isto é, 98,1% e 93,7%, em relação aos totais de adesão.

As taxas de deferimento dos requerimentos para pagamento a pronto apresentam-se, a nível global, um pouco superiores às verificações para as situações de acordo prestacional, 99,7% contra 97,3%, respectivamente.

A prioridade dos deferimentos foi para as adesões dos independentes, uma vez que, das 438 adesões foram deferidas 434 o que representa 99,1%.

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2.6.1.6 - Empresas sem acordo com a segurança social com dívidas iguais ou superiores a 5 000 contos

Dos 1976 contribuintes em dívida sem acordo com a segurança social, 84 são empresas com dívidas iguais ou superiores a 5 000 contos, o que representa 4% do total, ao qual está associado um débito de 931 730 contos, que se traduz em cerca de 34,9% da dívida global, em 1998.

O quadro XII.49 apresenta os dados relativos às dívidas das empresas acima referenciadas:

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Em 1998, apenas duas empresas pagaram contribuições regularmente, o que representa em termos relativos, 2,4% do número de empresas e 1,4% dos montantes em dívida, conforme se pode verificar no quadro XII.50:

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O quadro XII.51 revela o número de empresas que não pagam regularmente as contribuições, classificadas por antiguidade de dívida.

Das empresas em análise, 39,3% não se encontram a pagar as contribuições normalmente, correspondendo-lhes uma dívida de 404 242 contos, o que equivale a 43,4%.

As dívidas compreendidas entre os 24 e os 60 meses são as que registam o maior número de empresas e maior volume de débitos a não pagar com regularidade, em 1998.

(ver documento original)

O número de empresas que se encontra sem movimento representam 57,1%, correspondendo-lhes um débito de 509 381 contos, que se traduz em cerca de 54,7% da dívida global em apreço.

2.6.2 - Outras dívidas

O balanço de 1998 evidencia no conjunto da dívida global uma parte não relativa à dívida de contribuições e que representa 15,8% do total do "Activo" e 37,7% dos "Créditos de curto prazo". Este tipo de dívida decresceu de 1997 para 1998, 401 143 contos o que representa uma diminuição em termos relativos de 19,9%.

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O saldo da rubrica "Devedores por prestações a repor ou reembolsar", que representa os saldos das dívidas de beneficiários por prestações indevidamente processadas e recebidas, registou um peso de 22,5% no total dos "Créditos a curto prazo - Outras dívidas", sofreu um aumento, em valor absoluto, de cerca de 46 091 contos, de 1997 para 1998, o que, em termos relativos, representa um crescimento de 14,6%.

O saldo da rubrica "Outros devedores", apesar da desaceleração do seu peso relativo, representa 77%, em 1998, no total dos "Créditos a curto prazo - Outras dívidas" e registou uma diminuição, em valor absoluto, de cerca de 426 240 contos, de 1997 para 1998, o que, em termos relativos, representa um decréscimo de 25,5%.

3 - Auditorias ao sector da segurança social

3.1 - Auditoria ao IGRSS

A auditoria efectuada ao IGRSS, relativamente à gerência de 1998 teve como objectivo a verificação da legalidade, a organização e o funcionamento do Centro Coordenador de Prestações Diferidas e do Centro de Prestações Pecuniárias de Angra do Heroísmo, enquanto meros serviços administrativos dotados de autonomia de gestão no âmbito de uma mesma pessoa colectiva pública que é o IGRSS.

Quanto ao âmbito da acção, face à dimensão do universo a abordar, centrou-se a análise:

Prestações da terceira idade - Pensão de velhice;

Prestações da população activa - Subsídio por doença.

Assim, na concretização da acção fez-se um levantamento dos sistemas de informação, aquilatou-se da sua fiabilidade e, conjuntamente com os dados recolhidos, traçou-se o diagnóstico da situação.

A fase de execução compreendeu a deslocação aos Serviços Centrais do IGRSS, ao CCPD e CPPAH, recolheu-se informação mais detalhada e, também, um conjunto de dados físicos e financeiros. Nesta fase aplicaram-se os procedimentos necessários para efectuar o levantamento e confirmação do sistema de controlo interno.

Com o intuito de se identificar e caracterizar o sistema de controlo interno implementado, com especial incidência para os procedimentos instituídos nas àreas-chaves seleccionadas, foram realizadas reuniões de trabalho com o responsável pelo Centro Coordenador de Prestações Diferidas, ao nível da área-chave - "Subsídio de velhice" e com o responsável pelo Centro de Prestações Pecuniárias de Angra do Heroísmo, ao nível da área-chave - "Subsídio por doença".

Foram também, efectuados testes de conformidade com o intuito de verificar se os procedimentos contabilisticos e as medidas de controlo interno definidas foram efectivamente implementadas no decurso da gerência em apreciação.

3.1.1 - Resultados da Auditoria

I - Recursos humanos:

O IGRSS assegurou, durante o ano de 1998, a dotação de pessoal de 523 efectivos. A análise da distribuição dos efectivos do IGRSS, revela que 96% dos trabalhadores ocupa lugar no quadro deste organismo, enquanto os "Contratados a termo certo" e os com "Contrato administrativo de provimento" se situam perto dos 2% e 1%, respectivamente;

O nível etário médio dos efectivos é de 38,5 anos;

O nível médio de antiguidade dos efectivos é de 15,9 anos.

II - Avaliação do Sistema Global de Controlo Interno

Relativamente ao "Imobilizado", constatou-se que só a partir das aquisições de bens em 1998 é que foi feita a actualização das fichas do imobilizado, a conciliação dos registos contabilísticos com os registos das fichas e a conferência dos registos com a existência física dos bens do activo imobilizado. Relativamente aos bens adquiridos anteriormente a 1998, está em fase de desenvolvimento o respectivo registo;

Quanto às "Disponibilidades", constatou-se que existe um fundo fixo de caixa no montante de 19 640 000$ no CPPAH para os serviços desconcentrados. Este montante é definido por ordens superiores e é actualizado consoante as necessidades de operação nos serviços de freguesia;

Na área das "Existências", o registo nas fichas de existências é feito pelo funcionário que procede ao manuseamento físico das existências em armazém.

III - Análise das áreas seleccionadas:

III.1 - Área - Pensão de velhice:

Relativamente aos testes de conformidade efectuados, destinaram-se os mesmos a ter uma ideia do tempo de espera desde que entra o requerimento, até que é atribuída a pensão definitiva e para se confirmar se nas atribuições de "Pensão de velhice" foram cumpridos todos os procedimentos que estão estatuídas na legislação em vigor.

Em resultado da análise da amostra recolhida verificou-se que:

Os beneficiários reuniam as condições de atribuição;

As "Pensões de velhice" foram requeridas em impresso de modelo próprio, acompanhado dos documentos de prova;

Nos casos em que foi atribuída pensão provisória verificou-se o seu cancelamento, quando passaram a definitivas;

No que diz respeito aos beneficiários do "Regime geral", o espaço temporal que medeia entre a entrada do requerimento e o despacho de deferimento decorrem, em média, 114 dias. Na fase de entrada do requerimento no CPP ou serviços desconcentrados até entrar no Centro Coordenador de Prestações Diferidas demora, em média, 72 dias e até ao despacho de deferimento decorre um prazo de 42 dias. A fase mais morosa encontrada é de 166 dias e a mais célere de 61 dias;

A atribuição das pensões foi autorizada por responsável com competência para o efeito;

Relativamente aos beneficiários do "Regime geral - Pensão extraordinária", o espaço temporal que medeia entre a entrada do requerimento e o despacho de deferimento decorrem, em média, 198 dias. Na fase de entrada do requerimento no CPP ou serviços desconcentrados até entrar no CCPD demora, em média, 174 dias e até ao despacho de deferimento decorre um prazo de 24 dias. A fase mais morosa encontrada é de 233 e a mais célere de 167 dias;

Verifica-se que o adiantamento provisório no "Regime geral" é feito imediatamente, excepcionalmente registou-se um caso em que o tempo de espera foi de 42 dias, um outro caso de 102 dias e ainda um em que não há informação de ter sido atribuído adiantamento de pensão;

No que diz respeito ao espaço temporal que medeia entre a entrada do requerimento, nos casos em que existe Convenção USA e o despacho de deferimento decorre uma média de 220 dias. Na fase de entrada do requerimento no CPP ou SD até entrar no CCPD decorre uma média de 111 dias e até ao despacho de deferimento decorre um prazo de 109 dias.

III.2 - Área - Subsídio por doença:

Com o intuito de se proceder ao levantamento do sistema de controlo interno, implementado ao nível da atribuição do "Subsídio por doença", efectuaram-se entrevistas com os diversos intervenientes no processo, no sentido de verificar, na prática, o funcionamento do sistema e proceder à validação da informação recolhida.

Em resultado da análise efectuada conclui-se que:

O número médio de dias de baixa rondou os 84 dias, destacando-se o sector da "Agricultura" e das "Actividades mal definidas";

O número de dias de baixa cresce em paralelo com a idade dos trabalhadores, destacando-se que a partir dos 45 anos atingem os valores mais significativos;

Um dos pontos fracos do sistema é não estarem asseguradas as visitas de fiscalização da permanência no domicílio.

IV - Análise do processo da conta de gerência de 1998:

IV.1 - Orçamento:

O orçamento ordinário foi apresentado pelo conselho de administração, em 27 de Março de 1998, tendo sido aprovado em 7 de Maio de 1998;

O orçamento suplementar foi apresentado em 17 de Dezembro de 1998 e foi aprovado pela entidade competente, para o efeito, em 18 de Fevereiro de 1999. Levanta-se aqui a questão das alterações orçamentais serem tão tardiamente despachadas.

IV.2 - Acta sobre a apreciação das contas:

Na acta, sobre a apreciação das contas pelo órgão de gestão, não constam os valores dos factos mais importantes revelados pelos documentos de prestação de contas, nomeadamente receitas e despesas, custos e proveitos e resultados da gerência e do exercício.

IV.3 - Relatório de actividades:

Ainda que o IGRSS tenha elaborado o relatório de actividades, o mesmo não se apoia na utilização de indicadores económicos e financeiros, nem contem informação fundamentada sobre a aplicação dos dinheiros públicos, de forma a evidenciar o grau de eficiência conseguida na utilização de recursos e a eficácia da gestão.

IV.4 - Mapa dos fluxos financeiros:

Os mapas enviados não destrinçam os valores cobrados relativos: a contribuições declaradas no próprio ano e aos recebimentos relativos a contribuições de anos anteriores, a cobranças efectuadas no ano mas que respeitam a contribuições de exercícios anteriores e contribuições que transitam por cobrar para o exercício seguinte.

IV.5 - Mapa de controlo orçamental da receita e da despesa:

Os mapas enviados não revelam as receitas cobradas no ano e as relativas a anos anteriores.

IV.6 - Contas bancárias:

Verificou-se, por análise às reconciliações bancárias, a existência de movimentos em trânsito muito antigos.

IV.7 - Demonstrações financeiras:

Verificou-se, por análise ao balanço, à demonstração de resultados, ao mapa de fluxos financeiros e aos mapas de controlo orçamental, que nem todos os centros utilizam os mesmos critérios e os mesmos conceitos entre as diversas contas. Estes factos são susceptíveis de prejudicar a transparência das demonstrações financeiras finais globais do sector.

IV.8 - Disponibilidades:

Constatou-se por análise ao balanço e mapa de fluxos financeiros que o saldo para a gerência seguinte era de 1 541 277 387$60, estando 384 375 876$70 em Caixa e 1 156 901 510$90 em depósitos bancários. Os valores em causa, na sua esmagadora maioria, pertencem ao Centro de Prestações Pecuniárias de Ponta Delgada. Nos serviços desconcentrados do CPPPD foram contabilizados em caixa 271 134 145$ e nos serviços desconcentrados do CPPAH, 102 646 785$30.

IV.9 - Relação dos contribuintes com saldo devedor:

Verificou-se que na "Relação dos contribuintes com saldo devedor" estavam incluídas, indevidamente, importâncias que perfaziam o montante global de 21 562 416$, identificado na gíria do IGRSS como o problema dos "Barquinhos da LOTAÇOR".

IV.10 - Receitas financeiras Correntes:

Verificou-se existirem divergências entre os valores escriturados no mapa de fluxos financeiros, na conta "Receitas financeiras correntes" e as certidões emitidas pelas instituições bancárias.

3.1.2 - Recomendações

Visto o processo, bem como a resposta remetida pelo IGRSS ao relatório preliminar de auditoria, foram apuradas as seguintes recomendações:

I - Sistema financeiro e contabilístico:

Regularização dos movimentos em trânsito muito antigos;

Maior rigor no tratamento da informação contabilística;

As demonstrações financeiras passarem a reflectir a situação real do sistema. Esta melhoria, para além de constituir uma necessidade em termos de transparência, conduziria a uma melhor adequação das contas como instrumento analítico.

II - Estrutura organizativa e sistema de decisão e de controlo interno:

Diligenciar pela indispensável harmonização entre a estrutura real dos serviços e a vertida na lei;

Existência de uma adequada e eficiente segregação de funções na área das existências;

Implementação de medidas conducentes a um controlo interno efectivo, designadamente, elaboração de normas e regulamentos que definam os circuitos documentais e monetários, uniformização de documentos e procedimentos praticados pelos diversos centros.

III - Disciplina financeira:

Providenciar pela adequada e tempestiva elaboração e aprovação dos necessários orçamentos suplementares.

IV - Gestão do imobilizado (património, inventário):

Adopção de medidas tendentes à inventariação e cadastro dos bens patrimoniais.

V - Documentos de prestação de contas:

A elaboração e organização da conta de gerência deverá seguir o modelo definido nas instruções do TC;

Cumprimento das normas estabelecidas para a elaboração da acta de aprovação das contas.

Salas das Sessões da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, em Ponta Delgada, ao 16.º dia de Junho de 2000. - O Juiz-Conselheiro-Presidente, Alfredo José de Sousa. - O Juiz-Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, relator, José Faustino de Sousa. - O Juiz-Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Manuel Cuz Pestana de Gouveia. - O Representante do Ministério Público, fui presente, Manuel Roberto Mota Botelho.