Torna público o Relatório e o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2010.

Parecer 3/2012

Sigas e abreviaturas

A.M.M., Andebol S. A. D. Académico Marítimo Madeira, Andebol S. A. D.

AC Administração Central ACAPORAMA Associação das Casas do Povo da Região Autónoma da Madeira ADERAM Associação de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira ADRAMA Associação de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira ADSE Direcção-Geral de Proteção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública AG Autoridade de Gestão AG Assembleia-Geral AIECEP Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal Al. (s) Alínea (s) ALM Assembleia Legislativa da Madeira ANAM Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A.

APOMEPA Associação Portuguesa dos Médicos Patologistas AP-RAM Associação de Promoção da Região Autónoma da Madeira APRAM, S. A. Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S.

A.

AR Assembleia da República ARD Administração Regional Direta ARD Acordo (s) de Regularização de Dívida AREAM Agência Regional de Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira ARI Administração Regional Indireta ARM Água e Resíduos da Madeira, S. A.

Art.º (s) Artigo (s) ASE Ação Social Educativa Aud Auditoria BANIF, S. A. Banco Internacional do Funchal, S. A.

BBVA Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S. A.

BCP, S. A. Banco Comercial Português, S. A.

BEI Banco Europeu de Investimento BES Banco Espírito Santo, S. A.

BESI Banco Espírito Santo de Investimento, S. A.

C.E./ Cl. Ec. Classificação económica C.M.V.M.C. Custo das Mercadorias Vendidas e Matérias Consumidas C.V.C. Centro de Vimes da Camacha, Lda.

C/C Conta Corrente CA Conselho de Administração CAB Clube Amigos do Basquete, Basquetebol S. A. D.

Cap. Capítulo CARAM Centro de Abate da Região Autónoma da Madeira, E. P. E.

CC Código Civil CCP Código dos Contratos Públicos CE Comissão Europeia CEHA Centro de Estudos de História do Atlântico CEIM Centro de Empresas e Inovação da Madeira, Lda.

CELFF Centro de Estudos, Línguas e Formação do Funchal, S. A.

C-EPAM Conservatório - Escola Profissional de Artes da Madeira Cfr. Confrontar/conferir CGA Caixa Geral de Aposentações CGD, S. A. Caixa Geral de Depósitos, S. A.

CGR Conselho do Governo Regional CIBERAM Cadastro e Inventário dos Bens da Região Autónoma da Madeira CIDE Custos de Insularidade e de Desenvolvimento Económico CIIC Centro Internacional de Inteligência Conectiva CITD Programa Inicial de Formação de Formadores CITMA Centro de Ciências e Tecnologia da Madeira CIVA Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado Cl. Org. Classificação Orgânica CM Caminho Municipal CP Contrato (s)-Programa CPA Código do Procedimento Administrativo CPDD Contrato (s)-Programa de Desenvolvimento Desportivo CRAM Conta da Região Autónoma da Madeira CRP Centro Rodoviário Português CRP Constituição da República Portuguesa DAF Divisão de Apoios Financeiros DAL Divisão das Autarquias Locais DCD Departamento de controlo da despesa DCV Departamento de controlo de vencimentos Desc. Desconto DFA Direção de Serviços dos Serviços e Fundos Autónomos DGO Direção Geral do Orçamento DGPA Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura DGTF Direção-geral do Tesouro e Finanças DL Decreto-Lei DLR Decreto Legislativo Regional DR Diário da República DR Decreto Regulamentar DRAC Direção Regional dos Assuntos Culturais DRAE Direção Regional de Administração Educativa DRAF Direção Regional dos Assuntos Fiscais DRAJ Direção Regional da Administração da Justiça DRA-PAR Direção Regional de Agricultura - Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural DRE Direção Regional de Estatística DRE Direção Regional de Educação DRF Direção Regional de Finanças DRI Direção Regional de Informática DROC Direção Regional de Orçamento e Contabilidade DRPA Direção Regional do Património DRPF Direção Regional do Planeamento e Finanças DRPRE Direção Regional de Planeamento e Recursos Educativos DRR Decreto Regulamentar Regional DRSS Direção Regional de Segurança Social DSAFP Direção de Serviços de Apoios Financeiros e Património DSC Direção de Serviços de Contabilidade DTIM Associação Regional para o Desenvolvimento das Tecnologias de Informação na Madeira E. P. E. Entidade Pública Empresarial EANP Encargos assumidos e não pagos EB Escola Básica Ed. Educação EEM Empresa de Electricidade da Madeira, S. A.

EIMRAM Empresa Intermunicipal da Região Autónoma da Madeira EJM Empresa Jornal da Madeira, Lda.

EPA Escola Profissional Atlântico, Lda.

EPARAM Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira EPE Entidade Pública Empresarial EPHTM Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira EURES European Employment Service F. Escolares Fundos Escolares FC Fundo de Coesão FC Fiscalização concomitante FEADER Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural FEAGA Fundo Europeu Agrícola de Garantia FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FEOGA-O Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação) FEP Fundo Europeu para a Pesca FET-M Fundo de Estabilização Tributária da Região Autónoma da Madeira FGAPFP Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional FGP-DRP Fundo de Gestão para os Programas da Direção Regional de Pescas FGPFP Fundo de Gestão para os Programas de Formação Profissional Fin. Finanças FIPT Fundo para Investimento em Promoção Turística FMC Fundação Madeira Classic FMSC Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas Freg. Freguesia FS Fiscalização Sucessiva FSE Fundo Social Europeu func. funcionários (s) GERFIP Gestão dos Recursos Financeiros e Orçamentais em modo partilhado GERHUP Gestão de Recursos Humanos em modo partilhado GESBA Empresa de Gestão do Sector da Banana, Lda.

GGF Gabinete de Gestão Financeira GGLC Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão GR Governo Regional da Madeira GSR Gabinete do Secretário Regional H.P. Porto Santo Clube Desportivo Portossantense, Hóquei em Patins do Porto Santo, S. A. D.

HF Horários do Funchal, S. A.

I Impostos IAPMEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação, I. P.

IAS Indexante de Apoios Sociais IASAÚDE, IP-RAM Instituto de Administração da Saúde e Assuntos Sociais, IP-RAM IC INTERREG Iniciativa Comunitária INTERREG ID Impostos Diretos IDD Impostos Diretos Diversos IDE Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira IDE-RAM Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira IDR Instituto de Desenvolvimento Regional IDRAM, IP-RAM Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira, IP-RAM IDSC Impostos Diversos sobre o Consumo IEFP Instituto do Emprego e Formação Profissional IEM, IP-RAM Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM IFAP Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IFDR Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional IFOP Instituto Financeiro de Orientação das Pescas IGA Investimentos e Gestão da Água, S. A.

IGFSE Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu IGH Investimentos e Gestão Hidroagrícola, S. A.

IGSERV Investimentos, Gestão e Serviços, S. A.

IHM Investimentos Habitacionais da Madeira, E. P. E.

IHRU Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana, I. P.

II Impostos Indiretos IID Impostos Indiretos Diversos ILMA Indústria de Lacticínios da Madeira, Lda.

INE Instituto Nacional de Estatística INTERREG Iniciativa Comunitária INTERREG INTERVIR + Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e Coesão Territorial da RAM IP-RAM Instituto Público da Região Autónoma da Madeira IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas IRF Inspeção Regional de Finanças IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ISD Imposto sobre as Sucessões e Doações ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos ISV Imposto sobre Veículos ITP Instituto de Turismo de Portugal IUC Imposto Único de Circulação IUPDA Imposto do Uso, Porte e Detenção de Armas IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado IVBAM, IP-RAM Instituto do Vinho, Bordado e do Artesanato da Madeira, IP-RAM JC Juiz Conselheiro JORAM Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira L.E.C./CA Lena Engenharias e Construções, S. A.", e Construtora Abrantina, S. A.

Lda. Limitada LEO Lei de Enquadramento Orçamental LEORAM Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira LFRA Lei de Finanças das Regiões Autónomas LM Lei de Meios LO Lei Orgânica LOE Lei do Orçamento do Estado LOPTC Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas LREC, IP-RAM Laboratório Regional de Engenharia Civil, IP-RAM LVCR Lei dos Vínculos, Carreiras e Remunerações (Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro) M.M. Futebol Marítimo da Madeira Futebol, S. A. D.

MF Ministério das Finanças MPE Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A.

MS Excel Microsoft Office Excel MT Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopólo, S. A.

N.os Número (s) NI Norma Interna ODC Outras Despesas Correntes OE Objetivo Estratégico OE Orçamento do Estado OR Orçamento Regional ORAM Orçamento da Região Autónoma da Madeira ORÇ. Orçamento OSS Orçamento da Segurança Social OT Operações de tesouraria PAC Política Agrícola Comum PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM PAG. Pagamentos PATRIRAM Titularidade e Gestão de Património Público Regional, S. A.

PCT MAC Programa de Cooperação Transnacional Madeira, Açores, Canárias PD Processo de Despesa PDE Procedimento dos Défices Excessivos PDES-RAM Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira PEC Programa de Estabilidade e Crescimento PEN Plano Estratégico Nacional para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas PG Presidência do Governo Regional PG Plenário-Geral PIB Produto Interno Bruto PIDDAC Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central PIDDAR Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional PNM Parque Natural da Madeira PO Programa Operacional POCI Programa Operacional Ciência e Inovação 2010 POCMS Plano Oficial de Contas do Ministério da Saúde POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública POPRAM Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira POSC Programa Operacional Sociedade do Conhecimento POVT Programa Operacional de Valorização do Território PPTH Programa Pagar a Tempo e Horas PRIME Programa de Incentivos à Modernização da Economia PROALV Programa Aprendizagem ao Longo da Vida Procº Processo PRODERAM Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira Prof. Professores PROMAR Programa Operacional Pesca QBVC Quartel dos Bombeiros Voluntários da Calheta QCA Quadro Comunitário de Apoio QREN Quadro de Referência Estratégico Nacional RA Regiões Autónomas RADJI Resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos RAFE Regime de Administração Financeira do Estado RAI Resultado antes de impostos RAM Região Autónoma da Madeira RAMEDM Estradas da Madeira, S. A.

RCG Resolução do Conselho do Governo RCTFP Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas RJEOP Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas ROAJI Resultado operacional (antes de gastos de financiamento e impostos) RPT Recursos Próprios de Terceiros RUMOS Programa Operacional de Valorização do Potencial Humano e Coesão Social da RAM S. A. Sociedade Anónima S. A. D. Sociedade Anónima Desportiva S.D.M Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A.

S/ Sem SACHE Secção de Ajudas de Custo e Horas Extraordinárias SAP Secção de Autorização para Pagamento SCI Sistema de Controlo Interno SCR Secção de Controlo de Recibos SDM Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A.

SDNM Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A.

SDPS Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.

SE Secção de Empreitadas SEC Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais Sent. Sentença SERAM Sector Empresarial da Região Autónoma da Madeira SESARAM, E. P. E. Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, E. P.

E.

SFA Serviços e Fundos Autónomos SIC Sistema de Controlo Interno Sind. Sindicato SMD, S. A. Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A.

SNC Sistema de Normalização Contabilística SPE Sector Público Empresarial SPER-SERAM Sector Público Empresarial Regional SRARN Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais SRAS Secretaria Regional dos Assuntos Sociais SRCTT Secretaria Regional da Cultura, Turismo e Transportes SRE Secretaria Regional de Educação/o Secretário Regional SREC Secretaria Regional de Educação e Cultura SRERH Secretaria Regional da Educação e Recursos Humanos SRES Secretaria Regional do Equipamento Social SRMTC Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas SRPC, IP-RAM Serviço Regional de Proteção Civil, IP-RAM SRPF Secretaria Regional do Plano e Finanças/o Secretário Regional SRRH Secretaria Regional dos Recursos Humanos SRTT Secretaria Regional do Turismo e Transportes SS Segurança Social SV Secção de Vencimentos SVD Secção de Verificação da despesa TC Tribunal de Contas TMCA Taxa média de crescimento anual Trf. Transferência Tx. Exec. Taxa de Execução UAT Unidade de apoio técnico UC Unidade (s) de Conta UE União Europeia Vd. Vide VEC Verificação Externa de Contas Venc. Vencimento VIAEXPRESSO Concessionária de Estradas da Madeira, S. A.

VIALITORAL Concessões Rodoviárias da Madeira, S. A.

VIAMADEIRA Concessão Viária da Madeira, S. A.

VPGR Vice-Presidência do Governo Regional Notas: Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.

Apresentação

Nos termos concatenados dos art.os 214.º, n.º 1, al. b), da CRP, e 5.º, n.º 1, al. b), 41.º e 42.º, todos da LOPTC (1), e do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM (2), compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, onde é feita a apreciação da atividade financeira da Região, do ano a que a mesma respeita, no âmbito das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos domínios referidos no n.º 1 do art.º 41.º da citada LOPTC.

Tendo por base este enquadramento legal, procedeu-se à elaboração do presente parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2010, a qual foi enviada à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, pelo Governo Regional, em 10 de novembro de 2011, contrariando a tendência verificada nos anos anteriores em que a sua remessa ocorreu no começo do segundo semestre do ano seguinte àquele a que a Conta respeitava.

Sem embargo de se considerar que, no plano do direito constituído, a Conta de 2010 foi apresentada à Assembleia Legislativa da Madeira dentro do prazo previsto no art.º 24.º, n.º 2, na LEORAM (3) (até 31 de dezembro do ano seguinte àquele que respeita), o Tribunal tem vindo a sustentar que a prestação de contas pela Região deve ter o mesmo regime de prazos da Conta Geral do Estado, consagrado no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, para que o parecer seja mais atempado e assuma maior relevância.

À semelhança dos anos anteriores, este parecer é constituído por um único volume, que se encontra organizado em duas partes - uma respeitante ao Parecer e a outra ao Relatório -, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I - Parecer, que encerra a decisão do Coletivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (4), elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise, dirigidas, de acordo com o n.º 3 do art.º 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, apresentando ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2010 numa perspetiva de legalidade e correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira e do controlo interno naquele exercício económico.

Por sua vez, a Parte II - Relatório fornece uma apreciação desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da RAM de 2010 nos diferentes domínios de controlo, assim como de aspetos específicos da atividade financeira da Região ao longo do mesmo período, encontrando-se dividida em três capítulos, a saber:

Cap. I - Processo Orçamental;

Cap. II - Execução Orçamental, que integra os Cap. II.I - Receitas, II.II - Despesas, II.III - Operações Extraorçamentais e II.IV - As Contas da Administração Pública Regional;

Cap. III - Aspetos Específicos da Atividade Financeira da Região, que se reparte pelos Cap. III.I - Património, III.II - Fluxos Financeiros entre o OR e o SPER, III.III - Plano de Investimentos, III.IV - Subsídios e outros apoios Financeiros, III.V - Dívida e outras responsabilidades e III.VI - Fluxos financeiros com a União Europeia.

A Parte II - Relatório inclui ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações produzidas pelo Tribunal e ainda não acolhidas, bem com a análise das respostas emitidas pelo executivo regional no exercício do contraditório, em conformidade com o previsto no art.º 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência, e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, e no art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC.

No que concerne às condições em que o Tribunal de Contas tem vindo a exercer a sua atividade, as demonstrações financeiras vertidas na Conta de 2010, da responsabilidade do Governo Regional, mantiveram um nível semelhante de informação que em anos anteriores, ou seja, só refletem os pagamentos realizados e as dotações orçamentais finais, sem referência ao volume de compromissos assumidos no ano e aos pagamentos que, tendo ocorrido em 2010, respeitam a compromissos de anos anteriores, com a particularidade de este ano o Relatório da Conta da RAM apresentar, pela primeira vez, informação acerca da dívida administrativa (5).

A execução orçamental de 2010 ficou marcada pelo apuramento, em 2011, de montantes significativos de encargos assumidos e não pagos da Administração Pública Regional (6), não reportados às autoridades estatísticas nacionais nem registados nas contas regionais de 2004 a 2009 remetidas ao TC, e com impacto nomeadamente no cálculo do défice e da dívida pública, à luz do PEC e do SEC/95, no ano 2010 (7), no quadro das vinculações externas resultantes da integração de Portugal na União Económica e Monetária.

Há, contudo, a salientar que a Administração Regional, em 2011 e 2012, procedeu, em articulação com a DGO e o INE, a reajustamentos que determinaram a reclassificação como compromissos nas contas de 2011 de várias operações apreciadas neste Parecer e Relatório relativamente ao ano de 2010.

A matéria dos encargos assumidos e não pagos mereceu, sem que se tenha assistido a suficientes melhorias, várias considerações do Tribunal de Contas em anteriores relatórios e pareceres, no sentido de o Governo Regional introduzir maior rigor e transparência às contas públicas, e de promover a sustentabilidade das finanças regionais, através da garantia de fontes de receita e da gestão controlada das despesas, e em ordem a conjugar a observância, por Portugal, de determinados valores de referência no quadro internacional.

Sendo certo que a obrigação de observar os limites desses valores de referência recai sobre o Governo da República, a verdade é que, designadamente, a necessidade de limitar o recurso à dívida pública, de molde a não comprometer as gerações futuras, e os constrangimentos ao crescimento da despesa pública, exigem que as pessoas coletivas territoriais com competência para aprovar os seus orçamentos e tomar as respetivas contas, como sucede com as regiões autónomas, contribuam proporcionalmente para a concretização do princípio da estabilidade orçamental.

Acresce que a avaliação dos défices públicos e da dívida pública é feita em termos de contabilidade nacional, e a despesa orçamental registada na Conta é apenas a "despesa paga", não se evidenciando os encargos da Região que não tenham sido pagos por insuficiência de dotação orçamental ou qualquer outra razão, em virtude de os sistemas de apoio à execução orçamental serem ainda, em larga medida, baseados numa ótica de caixa, os quais dificultam o conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos.

Com este tipo de contabilização orçamental, não é possível quantificar e analisar a evolução dos encargos que, em cada ano, transitam em dívida para o ano seguinte e apurar os motivos dessas situações, fazendo sobressair a importância de introduzir sistemas de contabilidade que permitam identificar e relevar de forma adequada e apropriada a situação financeira e patrimonial do setor público regional e fornecer informação relevante em termos de contabilidade orçamental de compromissos e de contabilidade nacional.

Uma última nota para salientar que o ano em referência ficou igualmente marcado pela publicação da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios), que definiu os meios financeiros extraordinários destinados à reconstrução das zonas afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010, avaliados em mil e oitenta milhões de euros (8), e cuja aplicação no ano de 2010 foi acompanhada pelo Tribunal de Contas através de três auditorias (9).

Parte I

Parecer

1 - Conclusões

Da apreciação efetuada pelo Tribunal de Contas ao processo orçamental e aos resultados da execução do Orçamento, expressos na Conta da RAM de 2010, destacam-se as seguintes conclusões (10):

1 - O Governo Regional, na elaboração da proposta do orçamento para 2010, não deu prioridade a obrigações decorrentes de lei ou de contrato, incorrendo em ilegalidade, por violar a norma do art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM (cf. o ponto I.1).

2 - Reiterando a situação verificada no ano anterior, o ORAM de 2010 apresentou um saldo primário deficitário em aproximadamente 167,6 milhões de euros, não tendo sido, uma vez mais, observada a regra de equilíbrio orçamental expressa no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (cf. o ponto I.2.).

3 - A definição das taxas de tributação dos impostos sobre o rendimento não podia processar-se através do DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio, devendo constar de decreto legislativo regional, por força do preceituado nos art.os 135.º, n.º 2, alínea b), e 138.º, n.º 2, ambos do EPARAM, e no art.º 232.º, n.º 1, da CRP (cf. o ponto I.3).

4 - A Conta da RAM de 2010 não espelha de forma fiel as cobranças dos principais agregados da receita (Impostos e Transferências Correntes), induzindo apreciações incorretas da execução orçamental, da estrutura interna das receitas e da sua evolução, por força da indevida contabilização de 44,8 milhões de euros a título de IVA, quando se tratava de transferências do OE (cf. o ponto II.I.2).

5 - Em 2010, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1 408,7 milhões de euros, tendo a receita orçamental arrecadada atingido os 1 201,4 milhões de euros (cf. o ponto II.I.3).

6 - As receitas efetivas da RAM, no montante de 1.054,6 milhões de euros, registaram um aumento de 139,5 milhões de euros (15,3 %) relativamente a 2009, devido em grande parte ao aumento dos impostos diretos (59,5 milhões de euros) e às transferências do OE (112,5 milhões de euros) no âmbito da Lei de Meios (cf. o ponto II.I.3).

7 - Em 2010, o total da despesa orçamental paga ascendeu a 1 194,8 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução de 71,2 %, que evidencia um aumento na ordem dos 2,6 % relativamente a 2009, traduzido, em termos absolutos, num crescimento dos pagamentos de 135,5 milhões de euros (cf. o ponto II.II.2).

8 - A despesa efetiva cifrou-se em 1 142,7 milhões de euros, mais 144,5 milhões de euros (11,1 %) do que no ano anterior (cf. o ponto II.II.2.1).

9 - O valor global dos EANP da Administração Regional Direta e Indireta indicado na Conta de 2010 foi calculado em 1 455,7 milhões de euros (1 278, 8 milhões de euros da ARD e 176,9 milhões de euros dos SFA), incorporando um aumento de 1 245,4 milhões de euros em relação ao ano anterior (cf. o ponto II.II.4).

10 - O referido valor de 1 455,7 milhões de euros dos EANP deve ser corrigido em alta, face à existência de compromissos não reportados do IASAÚDE (169,4 milhões de euros) e do IDRAM (6,9 milhões de euros) no montante global de 176,3 milhões de euros, apurados na "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos SFA", e em 26,3 milhões de euros, em resultado das situações identificadas nos Capítulos III.II e III.IV (cf. o ponto II.II.4).

11 - No conjunto dos SFA, o valor corrigido dos EANP de 2010 e anos anteriores quase septuplicou (mais 656,5 %) o montante inicialmente registado. De (euro) 53,8 milhões de euros (indicado no reporte do 1.º trimestre de 2011) passou-se para um valor próximo dos (euro) 353,2 milhões de euros (cf. o ponto II.II.4.2).

12 - A participação pública regional no capital das empresas participadas, associações e fundações perfazia o valor nominal de 288,7 milhões de euros (cf. pontos III.I.3 e III.I.3.1.1).

13 - O capital em dívida à RAM era no final do exercício de 98,4 milhões de euros, incluindo os 3,8 milhões de euros da concessão de créditos a terceiros em 2010 (cf. os pontos III.I.3.1 e III.I.3.3).

14 - No final do exercício, a dívida financeira do conjunto das empresas atingia os 1 738,2 milhões de euros, com as sociedades de desenvolvimento a apresentar níveis de alavancagem (dívida financeira/ativo) acima dos 100 % (cf. o ponto III.I.3.1.3).

15 - Os resultados líquidos globais das empresas participadas foram negativos em 24,5 milhões de euros, dos quais 17,6 milhões de euros imputáveis à Região (cf. os pontos III.I.3.1.4 e III.I.3.1.5).

16 - Os fluxos líquidos do OR para as entidades participadas totalizaram mais de 230 milhões de euros, apresentando um crescimento de 10,1 %, sendo dominados pelo valor das transferências efetuadas para a SESARAM (195 milhões de euros), a coberto dos contratos-programa em vigor, os quais têm vindo a ser transformados em meros acordos de pagamento e reescalonamento de obrigações provenientes do passado (cf. os pontos III.II.2.1 e III.II.4).

17 - A 31/12/2010, a Região tinha compromissos financeiros acumulados para com empresas participadas no montante de 20,5 milhões de euros, não considerados no valor de EANP indicado no Relatório da Conta da RAM nem reportados na informação que a Administração Regional prestou à DGO e ao INE (cf. o ponto III.II.2.3).

18 - O orçamento final do PIDDAR para 2010 ascendeu a cerca de 770,7 milhões de euros, mas o volume financeiro executado não foi além dos 384,1 milhões de euros, o que representa uma taxa de execução de 49,8 %, ou seja, metade do orçamentado (cf. os pontos III.III.3.3 e III.III.5.2).

19 - Os encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 atingiram cerca de 920,3 milhões de euros, o que significa que 72,5 % da despesa contraída no âmbito dos Investimentos do Plano ficou por pagar, tendo, por via dos ARD, sido reescalonados os prazos de pagamento de cerca de 76,6 % daquele montante global em dívida (cf. o ponto III.III.4.3).

20 - A relação dos EANP do Relatório da Conta da RAM de 2010 omitiu compromissos dos SFA e da ARD num valor próximo dos 202,6 milhões de euros, dos quais 169,4 milhões de euros do IASAÚDE, 6,9 milhões pelo IDRAM e 26,3 milhões de euros da ARD (cf. os pontos III.IV.3 e III.II.2.3).

21 - As faltas de processamento e de reporte de encargos assumidos pela ARD, assim como do reporte à DGO e ao INE de informação incorreta sobre os EANP dos SFA, denunciam um deficiente exercício pela DROC das suas competências em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública, cometidas pelo n.º 1 do art.º 21.º, n.º 1, da LEORAM, e pelo art.º 2.º, n.os 1 e 3, do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto (cf. o ponto 4.B. deste Parecer).

22 - No final do ano, a dívida direta da RAM totalizava 963,3 milhões de euros, tendo registado um aumento de 99,4 milhões de euros face ao ano anterior, ou seja, cerca de 11,5 % (cf. os pontos III.V.2.1, III.V.2.1.2 e III.V.2.2).

23 - Foi observado o limite imposto pelo art.º 34.º da LFRA para o montante da dívida flutuante, encontrando-se a mesma liquidada no final do exercício orçamental (cf. os pontos III.V.2.1.1 e III.V.2.2).

24 - No final de 2010, a dívida administrativa da Região atingia cerca de 1,9 mil milhões de euros, evidenciando um aumento de cerca de mil milhões de euros em relação a 2009, determinado essencialmente pelo reconhecimento de encargos omitidos nas contas de anos anteriores (cf. o ponto III.V.4).

25 - Em 2010, o Relatório da Conta da RAM apresentou, pela primeira vez, informação acerca da dívida administrativa, facto que se regista positivamente, pese embora os montantes indicados estejam afetados por erros significativos, que se aproximam dos 202,6 milhões euros (cf. o ponto III.V.4).

26 - A prestação de garantias financeiras pela RAM observou o limite máximo fixado, pela ALM, em 290 milhões de euros, verificando-se, no final de 2010, que as responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias atingiam 1 193,3 milhões de euros, evidenciando uma redução de 1,9 milhões de euros (0,2 %) face ao ano anterior (cf. os pontos III.V.5.1, III.V.5.2 e III.V.5.6).

27 - Os encargos globais com o serviço da dívida ascenderam a 81,7 milhões de euros (63,7 % dos quais referentes a amortizações), sendo 71,2 % desses encargos respeitantes à dívida direta (cf. o ponto III.V.6).

28 - De acordo com a notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de setembro de 2011, ao saldo apurado para a Região, em 2010, correspondia uma necessidade líquida de financiamento de 1,19 mil milhões de euros, situando-se o valor da dívida em 3 110 milhões de euros (cf. o ponto III.V.8).

29 - Em 2010, a Região ultrapassou o seu limite de endividamento em 1,05 mil milhões de euros (cf. o ponto III.V.9).

30 - Em 2010, a Conta da Região teve um saldo primário deficitário na ordem dos 58,9 milhões de euros, não se observando assim o princípio do equilíbrio orçamental previsto no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM (cf. o ponto II.IV.2.1).

31 - A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 1 295 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 1 242,9 milhões de euros, verificando-se um aumento, face ao ano anterior, na ordem dos 12 % e 12,1 %, respetivamente (cf. o ponto II.IV.3.1).

32 - O saldo da Conta Consolidada da Região, corrigido pelo valor da dívida administrativa, apresentava, no final de 2010, um défice próximo de 1 859 milhões de euros, o que representa 35,6 % do PIB regional de 2010 (cf. o ponto II.IV.3.1).

2 - Recomendações

Conforme decorre do art.º 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e ou ao Governo Regional, com vista à correção e ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (11).

Tendo por fundamento a análise realizada à Conta da RAM de 2010, identificam-se de seguida as recomendações formuladas em anteriores Pareceres e entretanto objeto de acatamento, assim como as novas recomendações e as que ainda não foram acatadas (12).

Recomendações acolhidas

Evidenciando o acatamento do que vinha sendo recomendado pelo Tribunal de Contas em anteriores Pareceres sobre a Conta da Região, foi publicado o DLR n.º 7/2012, de 20 de abril, que aprovou o regime jurídico da gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos.

Recomendações

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional que:

1 - Cumpra as normas que disciplinam as alterações orçamentais, designadamente quanto ao disposto no n.º 1 do art.º 15.º do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, e no n.º 1 do art.º 20.º da LEORAM.

2 - Remeta ao TC todos os relatórios das ações desenvolvidas pela IRF que contenham matéria de interesse para a atividade do Tribunal, em conformidade com o disposto no art.º 12.º da LOPTC.

Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas e que o Tribunal renova no presente Parecer:

1 - O respeito pelo princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, por força do qual as receitas efetivas devem ser iguais ou superiores às despesas efetivas, excluídos os juros da dívida.

2 - A apresentação, juntamente com a proposta de orçamento, de um relatório justificativo que integre todos os elementos enunciados no art.º 13.º da LEORAM, com destaque para as transferências dos fundos comunitários.

3 - O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de estabelecer, por Decreto Regulamentar Regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.

4 - A tomada de medidas tendentes à aprovação de normas que consagrem um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com a solução consagrada no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO.

5 - As receitas deverão ser sempre classificadas em função da sua natureza, enunciada pela entidade certificadora, de modo a que os agregados económicos reflitam de forma fiel a respetiva execução orçamental.

6 - Existência de maior rigor na previsão orçamental da receita face à sua crescente sobreorçamentação, que tem como reflexo um aumento acentuado dos encargos assumidos e não pagos, sendo que os compromissos financeiros de hoje se traduzem em responsabilidades efetivas da Região para as administrações futuras.

7 - Verificação de uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das receitas globais desses organismos.

8 - A adoção generalizada do regime de administração financeira do Estado (13), bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública (e respetivos Planos de Contas Sectoriais).

9 - A recomendação formulada em anteriores Pareceres no domínio do património regional que ainda carece de pleno acolhimento reconduz-se à organização e atualização do cadastro dos bens do domínio privado da Região, pese embora se reconheça o efeito positivo de algumas medidas e diligências que vêm sendo adotadas neste domínio.

10 - Produção de uma base normativa consistente, transparente e objetiva, que regule a concessão de apoios financeiros por parte da Administração Regional e defina os procedimentos a adotar em matéria de celebração, acompanhamento e controlo da execução dos contratos-programa ou protocolos formalizados neste âmbito.

11 - Formalização dos instrumentos jurídicos que titulam a atribuição de subsídios e outros apoios financeiros, em data anterior à do início da execução dos projetos a financiar, de modo a não comprometer o acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos aspetos financeiros, técnicos e legais envolvidos.

12 - A limitação, por parte da Administração Regional, da assunção de novos compromissos que onerem globalmente o endividamento regional, decorrentes, nomeadamente, da emissão de avales e da existência de encargos assumidos e não pagos, tendo em vista, não só a observância dos critérios de convergência, mas também a concretização de uma política orçamental mais equilibrada.

13 - A fixação e enunciação expressa de critérios objetivos de definição do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.

14 - Em matéria de realização de operações de gestão de dívida pública regional, o conteúdo do diploma que aprova o orçamento da Região deve observar a disciplina imposta pelo art.º 5.º da LEORAM, a qual não só impede que as despesas decorrentes de operações de derivados sejam deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, mas também que as receitas de juros resultantes dos saldos bancários sejam abatidas às despesas com juros da dívida pública regional.

15 - A Conta da Região deve, no domínio da receita comunitária, identificar as fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação consagrada no art.º 7.º da Lei 28/92, de 1 de setembro, e de modo a que a Conta inclua informação clara e sistematizada por fundo comunitário.

16 - Restringir a atribuição de indemnizações compensatórias a entidades prestadoras de serviços de interesse (económico) geral, nos termos do conceito emergente da lei e que encontra concretização na jurisprudência e na doutrina nacional e comunitária.

17 - Diligenciar no sentido da aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regule a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta.

18 - A satisfação atempada dos compromissos financeiros assumidos, evitando o pagamento de juros de mora, com o objetivo de cumprir o disposto no n.º 3 do art.º 18.º da LEORAM.

19 - Verificação de uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das despesas globais desses organismos.

3 - Legalidade e Correção Financeira (Ajustamento da Conta)

Em 2010, não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental previsto no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM, visto que o resultado da execução orçamental evidenciou um saldo primário deficitário próximo de 58,9 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental

(ver documento original) Observa-se, todavia, que aquele saldo registou uma melhoria, na ordem de 28,8 %, face ao ano anterior, sustentada pelo crescimento da receita efetiva (15,2 %) acima do aumento da despesa efetiva (11,1 %).

O resultado da Conta da Região de 2010, que se apresenta em consonância com o ajustamento da Conta do Tesoureiro do Governo Regional, aprovado pelo Tribunal na sequência da verificação externa (14) à respetiva Conta, consta do quadro seguinte.

Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

(ver documento original) O saldo de encerramento da Conta da Região de 2010, excluídos os SFA, atingiu quase 23,3 milhões de euros, e foi conseguido essencialmente com o contributo das operações orçamentais cujo saldo ascendeu a 23 milhões de euros.

Por seu turno, o saldo da conta agregada dos SFA atingiu quase 51,1 milhões de euros, tendo as respetivas receitas correntes sido suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza.

A receita total consolidada rondou os 1 295 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 1 242,9 milhões de euros, evidenciando quer a receita quer a despesa um aumento, face ao ano anterior, na ordem dos 12 %, tendo o saldo global da Conta Consolidada se fixado em 56,7 milhões de euros, provindo maioritariamente da Administração Indireta.

Saldo consolidado corrigido

(ver documento original) O saldo da Conta Consolidada da Região, corrigido pelo valor da dívida administrativa de toda a Administração Regional, apresentou um défice próximo de 1,86 mil milhões de euros.

Registe-se ainda que, em 2010, o regime de administração financeira do Estado continua a carecer de implementação plena na RAM, situação que tem sido objeto de reparo nos sucessivos Pareceres deste Tribunal, não obstante alguns progressos também já assinalados neste domínio.

4 - Gestão Financeira e Controlo Interno

Gestão Financeira

Em termos estruturais, e conforme menciona o executivo regional (16), o Orçamento da RAM de 2010 dá continuidade ao Programa do Governo para o período 2007-2011, no enquadramento das linhas estratégicas traçadas no Plano de Desenvolvimento Económico e Social para 2007-2013 (17).

A execução deste orçamento decorreu num contexto de crise económica e financeira internacional, fortemente marcada pela instabilidade financeira associada à crise da dívida soberana na zona euro e pelo agravamento das condições de acesso aos mercados de financiamento ao longo do ano 2010 por parte das economias dos países mais afetados.

A execução do ORAM de 2010 foi também condicionada pelos impactos económicos da intempérie de 20 de fevereiro, cujos prejuízos, estimados em 1 080 milhões de euros, determinaram o estabelecimento de um programa de cooperação financeira extraordinária entre o Governo da República e o Governo Regional, corporalizado através da denominada Lei de Meios.

Da apreciação global à execução financeira do ORAM de 2010 sobressai que, no exercício em referência, a receita orçamental arrecadada atingiu 1 201,4 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 71,6 %, enquanto os pagamentos de despesa orçamental rondaram os 1 194,8 milhões de euros, representando uma taxa de execução de 71,2 %, sendo o saldo transitado para o exercício seguinte da ordem dos 23 milhões de euros.

Mapa de Origens e Aplicações de Fundos

(ver documento original) A Conta da RAM apresentou um saldo efetivo negativo de 88,1 milhões de euros, uma vez que a despesa efetiva rondou os 1 142,7 milhões de euros, mais 114,5 milhões de euros (11,1 %) que em 2009, enquanto a receita efetiva ficou-se pelos 1 054,6 milhões de euros, embora evidenciando um acréscimo na ordem dos 139,5 milhões de euros (15,2 %) relativamente a 2009. Tal evolução determinou a melhoria verificada no saldo primário (em 23,8 milhões de euros, ou seja, 28,8 %), ainda que o défice registado tenha atingido os 58,9 milhões de euros, conforme referido no ponto anterior.

A receita fiscal, com 638,2 milhões de euros, constituiu a principal fonte de financiamento do Orçamento Regional, representando 52,4 % das origens de fundos, tendo a mesma registado um acréscimo de 6,4 % face ao ano anterior, em resultado do aumento da cobrança dos Impostos Diretos.

Continua a verificar-se uma sobreavaliação da receita comunitária, na medida em que o seu grau de execução em 2010 foi de apenas 23,8 %, traduzindo um desvio na ordem dos 120 milhões de euros face à previsão orçamental.

Manteve-se a situação de dependência dos SFA das transferências do orçamento regional, as quais ascenderam, em 2010, a 334,8 milhões de euros, representando 80,2 % do total das receitas do subsector institucional.

Na ótica da despesa, o agrupamento com maior expressão na Conta foi o das despesas com o pessoal, atingindo cerca de 372 milhões de euros (30,5 % das aplicações de fundos), onde se destacam as remunerações certas e permanentes, que ascenderam a 306,5 milhões de euros. Assumem, ainda, destaque as transferências correntes com 362,2 milhões de euros, representativos de 29,7 % das aplicações.

Ainda neste âmbito, observa-se que a execução financeira do PIDDAR não foi além dos 384,1 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução de apenas 49,8 %, tendo aquela despesa sido suportada em 81 % por financiamento regional.

No final de 2010, a dívida direta da RAM totalizava 963,3 milhões de euros, aumentando 99,4 milhões de euros face ao ano anterior (cerca de 11,5 %).

Na mesma data, a dívida administrativa da Região atingia cerca de 1,9 mil milhões de euros, evidenciando, por comparação com 2009, um acréscimo superior a mil milhões de euros, originado principalmente pelo reconhecimento de encargos omitidos em anos anteriores. Daquele montante, cerca de 202,6 milhões de euros (identificadas na "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços e Fundos Autónomos - 2010" e nos Capítulos III.II e III.IV) não se encontram refletidos na Conta da RAM de 2010.

Os avales concedidos pela Região em 2010 totalizaram 15 milhões de euros, observando-se que, a 31 de dezembro, o montante das responsabilidades da RAM, resultantes da prestação daquele tipo de garantias, ascendia a 1 193,3 milhões de euros.

O pagamento de juros e outros encargos correntes, relativos a todas as formas de dívida, atingiu 29,6 milhões de euros, evidenciando um decréscimo na ordem dos 30 % em relação a 2009, determinado em grande parte pela diminuição dos juros da dívida direta em cerca de 9 milhões de euros, e pelo adiamento no pagamento de juros de mora já incorridos pela RAM.

A análise da Conta revelou ainda que, no final de 2010, a carteira de ativos que integravam o património financeiro da RAM atingia 387,2 milhões de euros (+0,2 % relativamente a 2009), tendo o valor agregado dos resultados líquidos das empresas participadas se apresentado negativo em 24,5 milhões de euros, dos quais 17,6 milhões de euros são imputáveis à Região, por força da participação detida no capital daquelas entidades.

Controlo Interno

Em linha com as recomendações do Tribunal de Contas, o Relatório da Conta da Região de 2010 engloba um capítulo sobre o sistema de controlo interno da administração financeira regional, em cujos pontos 13 e 14 é apresentada uma sinopse da atividade desenvolvida pela Inspeção Regional de Finanças (IRF), pela Direção Regional de Orçamento e Contabilidade (DROC) e pelo Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR).

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao "Controlo Interno", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (18) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente documento.

A. Inspeção Regional de Finanças

Junto da Secretaria Regional do Plano e Finanças (SRPF) funciona a IRF, a qual tem por missão fundamental o exercício do controlo da administração financeira da Região Autónoma da Madeira, cometido aos órgãos do Governo Regional, e a prestação de apoio técnico especializado (19), dispondo, para o efeito, de um conjunto de atribuições e competências definidas no art.º 2.º do seu estatuto orgânico aprovado pelo DLR n.º 18/2005/M, de 24 de novembro.

Nesta matéria, interessa desde já anotar que o ano de 2010 sinaliza o alargamento da esfera de atuação da IRF, em consequência da entrada em vigor de diversos diplomas que lhe conferiram maiores poderes de fiscalização quer no que concerne ao regime de incompatibilidade e impedimentos dos gestores das empresas públicas regionais (20) quer quanto ao processo de receção e de utilização de donativos concedidos em consequência do temporal que atingiu a RAM em 20 de fevereiro (21) quer ainda no controlo financeiro das empresas públicas regionais (22).

Outrossim, também a Lei 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental com vista a reforçar e a acelerar a redução do défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no PEC, incumbiu os órgãos e serviços competentes para a realização de ações de inspeção e auditoria de proceder à identificação das situações passíveis de consubstanciar o desrespeito pelo disposto no art.º 9.º daquela lei, sobre o controlo do recrutamento de trabalhadores.

No contraditório, e sem se pronunciar sobre o DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, e a Lei 12-A/2010, de 30 de junho, a IRF explicitou que "[...] não foram desencadeadas as ações de controlo referidas nos Decretos Legislativos Regionais n.os 7/2010/M, de 23 de abril e 12/2010/M, de 5 de agosto, dado que estes diplomas entraram em vigor a meados do ano, estando em curso ações de controlo cuja interrupção não foi possível realizar".

Volvendo ao ano em referência, a atividade desenvolvida pela IRF (23) pautou-se pela conclusão de cinco ações, das dez inscritas no correlativo plano (24), que abarcaram as áreas da administração pública regional (uma), local (uma), dos fundos comunitários (duas) e do setor privado (uma). Muito embora tenham sido iniciadas outras três, que acabaram, no entanto, por transitar para o ano seguinte, ficaram ainda por executar 4 ações incluídas no plano.

Especificamente, no que respeita às ações previstas e concluídas em 2010, há a referir o seguinte:

No setor público administrativo da Região, foram desencadeadas três auditorias de avaliação dos sistemas de controlo interno instituídos pelos serviços na execução dos respetivos orçamentos, das quais apenas uma ficou concluída (a ação ao Instituto de Administração da Saúde e Assuntos Sociais - IASAÚDE, IP-RAM (25)), tendo as restantes (duas) transitado para o ano subsequente, quais sejam: as auditorias à Direção Regional de Administração Educativa (DRAE) e ao Instituto do Desporto da RAM (IDRAM).

No tocante à administração pública local, foi auditado o contrato-programa celebrado com o Município de Câmara de Lobos para financiamento da empreitada de construção do caminho municipal entre o Colmeal e o Pico Furão, Curral das Freiras, no valor de 3,5 milhões de euros e uma comparticipação efetiva do Governo Regional de 2,7 milhões de euros.

No âmbito do controlo dos projetos cofinanciados por fundos comunitários, foram executadas duas ações à gestão do Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira (PRODERAM), realizadas em parceria com a Inspeção Geral de Agricultura e Pescas, e direcionadas para o "Levantamento ao sistema de gestão e controlo do PRODERAM" e da "Análise dos controlos administrativos no âmbito do PRODERAM".

Foram iniciadas duas novas ações, que não se encontravam inscritas "ab initio" no respetivo plano, das quais só uma ficou concluída, no caso a auditoria ao acompanhamento das recomendações feitas pela Direção Regional de Finanças (DRF) a uma entidade privada beneficiária de aval concedido pela Região, tendo transitado para o ano seguinte a auditoria orientada para a verificação do cumprimento da legislação sobre os mercados públicos pela administração pública regional, em particular do DLR n.º 34/2008/M, de 14 de agosto, que adaptou à RAM o CCP.

Referir que as deficiências e irregularidades mais significativas apuradas nas auditorias finalizadas pela IRF se situaram, relativamente à administração pública regional e local, nos domínios do orçamento e planeamento, tesouraria, contratos públicos, sistema informático, imobilizado, processamento de abonos, o que determinou, em algumas situações, o recurso a mecanismos de correção por iniciativa dos próprios serviços, enquanto noutras, dada a necessidade de recuperação das verbas envolvidas, foram desencadeadas propostas de correção financeira, no valor de 40 670,00 (euro).

Não obstante os relatórios das auditorias em questão, a avaliar pelo descritivo das deficiências e irregularidades apuradas, se mostrem suscetíveis de conter matéria de interesse para a ação do Tribunal de Contas, só um dos relatórios concluídos em 2010, o da auditoria ao IASAÚDE, foi enviado à SRMTC, em cumprimento do especial dever de colaboração com o Tribunal consagrado na alínea b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC.

No contraditório defendeu-se que "apenas foi enviado um relatório ao Tribunal de Contas dado que nos restantes casos, ou os relatórios não continham matéria de interesse para a ação do Tribunal de Contas, ou conforme se verificou em uma situação, os documentos probatórios dos factos foram considerados insuficientes para integrar uma eventual infração financeira à luz da Lei 98/97, pelo que se decidiu realizar diligências complementares, em decurso. Após a conclusão destas diligências, a se comprovar as situações de facto e de direito suscetíveis de integrarem infrações financeiras (...) o relatório, mediante despacho do Secretário Regional será objeto de envio ao Tribunal de Contas", deixando-se expresso que a "[...] IRF não adota procedimentos que desrespeitem o princípio do dever de colaboração com o Tribunal de Contas".

De notar que a interpretação que a IRF faz das suas competências fica consideravelmente aquém do regime legal, sendo recomendável que seja dado conhecimento ao TC de todos os relatórios das ações desenvolvidas pela IRF, em sintonia com o previsto no art.º 12.º da LOPTC.

Por fim, mencionar também que a ação efetuada ao sistema de gestão e controlo do PRODERAM possibilitou aferir da conformidade dos regulamentos específicos com as normas da legislação nacional e comunitária aplicáveis ao FEADER e aos três programas de desenvolvimento rural, não obstante se tenha reconhecido a necessidade de introduzir pequenas alterações ao referido sistema em ordem a torná-lo mais eficiente e eficaz.

B. Direção Regional de Orçamento e Contabilidade

No quadro da estrutura organizacional da administração financeira regional, a DROC dispõe de um vasto leque de poderes que lhe foram cometidos quer pelo n.º 1 do art.º 21.º da LEORAM quer ainda pelo art.º 2.º, n.os 1 e 3, do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto (26), designadamente em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública.

Na sua estrutura pontua, a par de outros serviços, a Direção de Serviços de Contabilidade (DSC), que aglutina os departamentos de controlo da despesa (DCD) e de controlo de vencimentos (DCV) (27), e ainda a Direção de Serviços dos Serviços e Fundos Autónomos (DFA).

O relatório da Conta de 2010 refere que a DROC deu continuidade ao processo de melhoria dos procedimentos de controlo interno, para o que aperfeiçoou o sistema de gestão e controlo dos processos de penhoras fiscais e judiciais instaurados a fornecedores, nomeadamente, após a verificação das certidões tributárias, das declarações contributivas e dos documentos de penhoras de suporte à execução do previsto no n.º 5 do art.º 16.º do DRR n.º 3/2011/M, de 18 de maio.

Em concreto, e sempre que ocorram penhoras ou dívidas de fornecedores à Segurança Social e ou Finanças, a SAP emite novos recibos para o pagamento de despesa, em função do respetivo valor que, após o seu pagamento, é abatido ao saldo do fornecedor de modo a evitar retenções e penhoras superiores aos valores em dívida Cumpre também referir que no período em análise a DSC controlou a redução do vencimento mensal ilíquido com base no disposto na Lei 47/2010, de 7 de setembro (28), e ainda do vencimento mensal ilíquido dos titulares dos cargos políticos a título excecional em 5 %, nos termos do art.º 13.º do DLR n.º 14/2010/M, de 5 de agosto.

O mesmo relatório destaca ainda que foram analisadas e verificadas todas as despesas autorizadas para pagamento pela ARD e efetuado o controlo dos processos de despesa, dos contratos-programa e de outros instrumentos geradores de idênticos efeitos jurídicos, de acordo com Despacho 1-JC/SRMTC/2010, através da DSC e do SVD, respetivamente.

Todavia, os resultados da "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços e Fundos Autónomos no ano de 2010" e da "Auditoria aos acordos de regularização de dívida da Administração Regional Direta" revelam a existência de graves deficiências na atuação da DROC decorrentes da falta de registo de encargos da ARD, e ainda de falhas no acompanhamento da execução orçamental dos SFA e na elaboração e tratamento da informação sobre EANP reportada ao TC, à DGO e ao INE.

Pronunciando-se sobre a factualidade exposta, o SRPF escudou-se na tese de que os poderes de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública atribuídos à DROC pelo seu estatuto orgânico se reconduzem ao"[...] exercício de controlo e verificação dos processos de despesa que diariamente lhe são enviados pelos diversos serviços (...) e não a ações de verificação e fiscalização junto desses serviços [...]", que, na sua ótica, deverão ser realizadas por "outros serviços com competências específicas nessa área", embora sem os especificar.

Prosseguindo com o seu ponto de vista, sustentou que a DROC"[...] sempre instruiu todos os serviços da administração pública regional, incluindo-se aqui os SFA, no sentido de enviarem a informação necessária aos reportes", asseverando que "para evitar incongruências na informação sempre foi opção da Direção Regional de Orçamento e Contabilidade, transmitir a todos os serviços as instruções que recebia da Direção Geral do Orçamento, relativas à matéria dos reportes, e divulgar em circular os modelos obrigatórios de reporte da informação nos mesmos moldes em que era solicitado por aquela entidade".

Esgrimiu ainda que os SFA são "[...] responsáveis pela informação que transmitem, nomeadamente pelos valores dos encargos assumidos e não pagos em cada período e pela sua inclusão nos mapas de reporte", não tendo a DROC"[...] acesso aos sistemas informativos dos SFA pelo que não tem meios de verificar se a informação transmitida pelos mesmos reflete a totalidade dos encargos assumidos, presumindo-se assim que a informação transmitida pelos mesmos é correta [...]".

Concluindo "[...] que as deficiências apontadas não poderão ser imputadas à Direção Regional de Orçamento e Contabilidade, dado que as mesmas ocorreram na esfera de competência de outros serviços [...]", pois, afiançou, "[...] aquela Direção sempre atuou de forma diligente no cumprimento do exercício das suas funções orgânicas".

A argumentação desenvolvida no contraditório não invalida as conclusões das auditorias acima identificadas, pois, ao nível de gestão e controlo orçamental, a atividade da DROC não se resume às operações de liquidar as despesas e autorizar o seu pagamento, ou, dito de outro modo, ao "exercício de controlo e verificação dos processos de despesa que diariamente lhe são enviados pelos diversos serviços" ou a presumir que a informação transmitida pelos SFA "é correta", como resulta claro das alíneas h), i), n) e t) do n.º 1 do art.º 2.º do DRR n.º 19/2003/M (29).

Sobressai, de outro lado, em relação "à matéria dos reportes", que os órgãos dos SFA nem sempre interpretaram de forma uniforme o conceito de EANP vertido nas circulares aplicáveis, não tendo a DFA fixado regras claras e precisas no manuseamento do conceito, quando a ação da DROC se exerce "ainda sobre as restantes entidades do sector público administrativo no que se refere à recolha e tratamento da informação de natureza financeira a elas respeitante" (n.º 3 do art.º 2.º do DRR n.º 19/2003/M).

Salientar neste ponto que o GR se comprometeu no PAEF a desenvolver sistemas integrados de gestão financeira, orçamental e de recursos humanos, com informação da Administração Pública Regional e das empresas públicas reclassificadas, que permita, entre outros, o controlo da execução orçamental de todo o perímetro da administração pública, dos compromissos e dos pagamentos, e o reporte, nos prazos definidos, de toda a informação necessária à monitorização do programa (30).

C. Instituto de Desenvolvimento Regional

O modelo de governação dos programas operacionais que integram o Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) (31), aprovado pelo Decreto-Lei 312/2007, de 17 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei 74/2008, de 22 de abril, e adaptado à Região através do DLR n.º 20/2007/M, de 27 de novembro, atribui ao IDR o estatuto de Autoridade de Gestão (AG), à qual compete não só assegurar a gestão mas também a qualidade da execução dos programas operacionais (PO) da RAM de acordo com o princípio da boa gestão financeira, que reporta e se articula com os órgãos técnicos de coordenação e monitorização estratégica, operacional e financeira, de auditoria, controlo e de certificação do QREN (32), previstos no Regulamento (CE) n.º 1083/2006, de 11 de julho.

Neste quadro, o IDR, através das competentes unidades de controlo, procede a verificações no local de operações singulares (33) que não se encontram delegadas (34), no âmbito dos Programas INTERVIR + (relativamente a projetos co financiados pelo FEDER), RUMOS (no que tange aos projetos cofinanciados pelo FSE), POVT (para operações aprovadas pelo FC) e PCT-MAC 2007-2013 (no referente a projetos abrangidos pelo FEDER).

No ano de 2010, o relatório da Conta informa que o IDR levou a cabo 48 ações, que versaram sobre 8 projetos do Programa INTERVIR + e 40 do Programa RUMOS, não se tendo realizado qualquer ação orientada para os outros dois programas (POVT e PCT-MAC 2007-2013).

Conclusões

A análise realizada permite extrair as seguintes conclusões no âmbito do controlo interno:

a) A IRF não desencadeou nenhuma ação de controlo para verificar a aplicação das medidas aprovadas pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 7/2010/M, de 23 de abril, 12/2010/M, de 5 de agosto, 13/2010/M, de 5 de agosto, e pela Lei 12-A/2010, de 30 de junho (cf. o ponto 4. A.).

b) As faltas de processamento e de reporte de encargos assumidos pela ARD, assim como do reporte à DGO e ao INE de informação incorreta sobre os EANP dos SFA, denunciam um deficiente exercício pela DROC das suas competências em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública, cometidas quer pelo n.º 1 do art.º 21.º, n.º 1, da LEORAM quer pelo art.º 2.º, n.os 1 e 3, do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto (cf. o ponto 4.B.).

5 - Decisão

Face ao que antecede, o Coletivo constituído nos termos do art.º 42.º, n.º 1, da Lei 98/97, de 26 de agosto, delibera aprovar o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2010, com as conclusões e recomendações formuladas, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos de apreciação e aprovação daquela Conta, em observância do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da Lei 28/92, de 1 de setembro, e no art.º 38.º, alínea a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

Este Parecer será objeto de publicação na 2.ª série do Diário da República, bem como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no art.º 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da Lei 98/97, ficando igualmente contemplada a sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, bem como na Intranet e no site do Tribunal de Contas na Internet, após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera ainda oportuno salientar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 12 dias do mês de junho do ano de dois mil e doze. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Guilherme d'Oliveira Martins. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (relator), João Francisco Aveiro Pereira. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Nuno Manuel Pimentel Lobo Ferreira. - Fui presente. - O Procurador-Geral-Adjunto, José Alberto Varela Martins.

Parte ii

Relatório

Capítulo I

Processo Orçamental

Nos termos do disposto no art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da Lei 28/92, de 1 de setembro (LEORAM (35)), foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao processo orçamental, compreendendo a aplicação das regras e procedimentos que regem a elaboração, aprovação, execução, alteração e fiscalização do orçamento da RAM, bem como a prestação de contas, através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (36) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

I.1 - O orçamento da RAM para 2010

O Governo Regional da Madeira (GR) (37) submeteu à aprovação da Assembleia Legislativa da Madeira (ALM) (38) a proposta do ORAM para 2010 a 24 de novembro de 2009, tendo a mesma sido aprovada pelo DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro (39), com efeitos reportados a 1 de janeiro de 2010, como se alcança do preceituado no seu art.º 41.º Sobre o incumprimento do prazo fixado pelo art.º 9.º, n.º 1, da LEORAM (apresentação à ALM da proposta de orçamento para o ano seguinte até 2 de novembro) e pelo art.º 14.º, n.º 1, da mesma lei (votação pela ALM do orçamento até 15 de dezembro), o SRPF informou que, até ao final do corrente ano, "[...] está prevista a aprovação de legislação que conforme os prazos definidos para o Orçamento do Estado e para a Conta Geral do Estado [...]".

Do ponto de vista do conteúdo da proposta orçamental, interessa reter que na sua elaboração foi observada a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos art.os 11.º e 12.º da LEORAM, designadamente quanto ao respetivo articulado e estrutura dos mapas orçamentais.

Não obstante, a proposta não foi acompanhada do "mapa de origem e aplicações de fundos" correspondente às transferências de fundos comunitários, a que alude a alínea f) do n.º 2 do 13.º da LEORAM, nem ainda de parte dos elementos necessários à apreciação da situação financeira do setor público empresarial da RAM, concretamente das "demonstrações financeiras", em consonância com o disposto no n.º 3 do art.º 3.º da mesma lei. O que já mereceu um juízo de censura por parte do Tribunal em pareceres anteriores.

Sem se pronunciar sobre a inexistência do documento mencionado no primeiro segmento do parágrafo antecedente, o SRPF alegou, quanto à segunda parte, que "[...] a Conta da Região para 2011 irá incorporar todos os elementos disponíveis sobre o setor empresarial. Por outro lado, no âmbito do Programa de Ajustamento, a Região irá elaborar um Relatório sobre as entidades do setor empresarial, que merecerão um acompanhamento muito mais apertado por parte da Secretaria Regional do Plano e Finanças [...]". Foi referido ainda que "[...] o Relatório do ORAM 2012 contém um capítulo específico com informação do setor empresarial da Região Autónoma da Madeira [...]".

Acresce que o Governo Regional, na elaboração da proposta do orçamento para 2010, sobretudo nos setores das obras públicas, da saúde e do desporto, não deu prioridade à inscrição de todas as obrigações decorrentes de lei ou de contrato, sendo que a tal se encontrava vinculado por força do art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM. Esta vinculação às obrigações financeiras decorrentes de lei ou de contrato, em que são partes a Região e os seus fornecedores de bens e serviços, condicionava o conteúdo do ORAM, que não podia deixar de prever as correspondentes dotações.

No tocante a esta matéria, foi invocado que, "[...] no ponto 5 da Circular n.º 5/ORÇ/2009, de 6 de agosto, relativa às instruções gerais para a elaboração e remessa dos projetos de orçamento relativos ao ano de 2010, está expresso que os serviços deverão ter em atenção prioritariamente os encargos decorrentes de contratos já estabelecidos [...]".

Contudo, a explicação ventilada afasta-se da realidade que transparece dos factos expostos nos capítulos II.II - "Despesas", III.II - "Fluxos financeiros entre o OR e o setor empresarial da RAM" e III.IV - "Subsídios e outros apoios financeiros" do presente relatório, que denunciam a existência de encargos assumidos e não pagos, decorrentes de lei ou de contrato, transitados de anos anteriores, não registados nas contas, e sem as correspondentes despesas terem sido inscritas nas dotações dos orçamentos aprovados.

Na senda dos anteriores atos legislativos, o articulado do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro, admite não só preceitos que visam concretizar as matérias explanadas no art.º 11.º da LEORAM, mas também outros que extravasam do seu objeto, como sejam os dispositivos legais que versam sobre os mercados públicos (art.os 19.º a 24.º); a concessão de subsídios e outras formas de apoio (art.os 25.º a 28.º); a adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (art.os 13.º e 14.º); e a alteração do regime das receitas relativas às sobretaxas que incidem sobre os prémios de seguros cobrados na RAM (artigo 18.º).

Destacar ainda que o diploma orçamental, para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do orçamento, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional, até ao montante de 180 milhões de euros, conforme condições a serem definidas na lei do orçamento do Estado para 2010 (artigo 5.º), e que repetiu a norma que permitia ao Governo Regional assumir passivos e responsabilidades ou adquirir créditos de entidades públicas, e outorgar acordos para a sua regularização (artigo 10.º, n.º 1), bem como proceder à celebração de acordos de regularização de dívida com credores da Região (artigo 10.º, n.º 2).

O ano em referência ficou igualmente marcado pela publicação dos seguintes diplomas com relevância orçamental para a Região Autónoma:

a) A Lei Orgânica (LO) n.º 1/2010, de 29 março (40), que autorizou, no seu art.º 4.º, n.º 1, a RAM a contrair empréstimos até ao montante de 50 milhões de euros, e cuja vigência, porém, foi suspensa pelo art.º 20.º, n.º 1, al. b), da LO n.º 2/2010, de 16 de junho (41).

b) A Lei 3-B/2010, de 28 de abril (Lei do Orçamento do Estado para 2010 - LOE) (42), a qual fixou os montantes das transferências para as regiões autónomas (artigo 82.º) (43), e, no art.º 83.º, dispôs sobre as suas necessidades de financiamento (44), mantendo a regra do endividamento líquido nulo (n.º 1) e o propósito de excecionar dessa regra os empréstimos e amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários", com a particularidade, no entanto, de, no ano em causa, a sua previsão normativa abranger ainda a "regularização de dívidas vencidas das regiões autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do ministro responsável pela área das finanças (n.º 2).

c) A LO n.º 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios), que definiu os meios financeiros extraordinários destinados à reconstrução das zonas afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010, avaliados em mil e oitenta milhões de euros (45), e incluiu também uma norma no art.º 10.º sobre "Limites de endividamento", que possibilitou à Região o aumento do seu endividamento líquido em 2010, até ao montante de 75 milhões de euros, que assim ficaram subtraídos à regra do "endividamento líquido nulo" postulada no art.º 83.º da LOE.

d) A Lei 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental visando reforçar e acelerar a redução de défice e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), e alterou dois artigos da Lei 3-B/2010, de 28 de abril (LOE para 2010) (46).

A citada lei impôs, designadamente, a redução das transferências do Estado para as Regiões Autónomas, em 2,5 milhões de euros relativamente a cada uma das Regiões (artigo 14.º); a sanção por violação do limite de endividamento pelas Regiões (artigo 16.º); restrições na admissão de pessoal (art.os 9.º e 10.º); a redução de 5 % nas remunerações dos cargos políticos, gestores públicos e equiparados (art.os 11.º e 12.º); e, no contexto da redução do défice, entre outras medidas, alterou as taxas de IRS nos diferentes escalões (artigo 1.º), aumentadas em 1,5 %, e criou uma taxa adicional de 2,5 % no IRC, incidente sobre os lucros tributáveis acima de 2 milhões de euros (artigo 2.º).

e) No plano regional, a publicação do Orçamento Retificativo aprovado pelo DLR n.º 14/2010/M, de 5 de agosto (47), que alterou a redação do art.º 16.º e os mapas I a IX do DLR n.º 34/2009/M (ORAM), e procedeu à reafectação das dotações orçamentais da receita e da despesa (art.os 1.º, 7.º e 8.º), acolhendo ainda algumas das medidas da Lei 12-A/2010, com recurso a preceitos que incidiram sobre a alteração das taxas de IRS nos diferentes escalões (art.º 2.º), a criação da derrama regional (art.os 3.º a 6.º) e a contenção da despesa na administração regional (art.os 10.º a 15.º).

I.2 - Equilíbrio orçamental O quadro abaixo espelha a evolução global do Orçamento Regional nos últimos dois anos (48), fornecendo também a informação necessária à aferição do cumprimento, naquele documento previsional, da regra do equilíbrio orçamental enunciada no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (49):

QUADRO I.1

Evolução global do Orçamento Regional

(ver documento original) Dos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

À semelhança do ocorrido em 2009 (-180,3 milhões euros), o orçamento regional de 2010 não observou a regra do equilíbrio, uma vez que o saldo primário apresentou-se deficitário (-167,6 milhões de euros).

O saldo corrente registou um agravamento na ordem dos 291 % em relação a 2009, devido ao incremento de 9,3 % da despesa corrente, face ao aumento de 0,5 % da receita corrente, o que originou um saldo deficitário de 134 milhões de euros.

A variação de 301,2 % no saldo de capital, relativamente ao ano de 2009, resultou essencialmente do acréscimo de cerca de 28,7 % das receitas de capital.

A análise da evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas no período compreendido entre 2009 e 2010, ilustrada no quadro seguinte, reforça as conclusões acima extraídas:

QUADRO I.2

Grau de cobertura

(ver documento original) No contraditório, sustentou-se que "[...] esta regra foi respeitada no domínio da execução orçamental [...]" (50), adiantando-se no entanto "que a conjuntura dos últimos anos tem condicionado o cumprimento do n.º 2 do art.º 4.º da Lei 28/92 [...]".

I.3 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

O DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio (51), estabeleceu as normas de execução do Orçamento da Região para 2010, seguindo, de um modo geral, com ligeiras adaptações ou atualizações, a estrutura e conteúdo do DRR de 2009 (52).

Como novidade, a par do abandono de uma norma sobre reposições nos institutos, serviços e fundos autónomos, há a registar a introdução de regras na Administração Pública Regional Direta e Indireta, no sentido do reforço dos procedimentos de controlo na admissão de pessoal dirigente e constituição de equipas multidisciplinares (artigo 19.º) e nas alterações gestionárias e excecionais do posicionamento remuneratório dos trabalhadores em funções públicas (artigo 20.º).

O decreto de execução incorporou ainda dois novos artigos, o 21.º, a fixar as tabelas gerais do IRS aplicáveis aos sujeitos passivos residentes na RAM, e o 22.º, que manteve em vigor as taxas de imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas, estabelecidas no art.º 2.º do DLR n.º 2/2001/M, de 20 de fevereiro.

É, porém, de questionar a edição das normas dos citados art.os 21.º e 22.º no exercício do poder regulamentar do Governo Regional, face ao disposto nos art.os 135.º, n.º 2, e 138.º, n.º 2, ambos do EPARAM.

O SRPF argumentou que "[...] as normas previstas no Orçamento da Região para 2010 [...] encerram uma autorização legislativa para que a referida norma seja aprovada pelo Governo Regional, em lugar de o ser pela Assembleia Legislativa", para a qual "não existe impedimento legal ou constitucional [...]".

Considerou igualmente que "[...] estamos perante um princípio de simplificação e economia na produção legislativa, porquanto revelando-se impossível, pelos motivos já mencionados (a não publicação atempada da lei do Orçamento do Estado para 2010) a determinação das taxas dos impostos sobre o rendimento no momento da aprovação do Orçamento da Região, salvaguardou-se desde logo a possibilidade da sua fixação num diploma que seria aprovado de seguida, fazendo com que não fosse necessária a emissão de mais um diploma legislativo cujo único propósito seria a da realização das normas de fixação de taxas que aqui estão em causa [...]".

E enfatizou ainda que o DLR n.º 34/2009/M "[...] foi objeto de assinatura por parte do Representante da República para a RAM que não encontrou no mesmo qualquer falha do ponto de vista legal ou constitucional, motivo pelo qual o mandou publicar [...]".

Na concretização dos poderes plasmados no art.º 227.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), entre os quais se insere o poder tributário regional (53), reservou-se para a Assembleia Legislativa a competência para o exercício do poder legislativo regional, mediante decreto legislativo regional, o qual constitui um dos três tipos de ato legislativo constitucionalmente previstos no art.º 112.º, n.º 1, conjuntamente com a lei (AR) e o decreto-lei (Governo da República), não dispondo por conseguinte os Governos Regionais de poderes legislativos a nenhum título, nem em concorrência com a Assembleia Legislativa, nem mediante autorização dela (54), como postula de resto o art.º 232.º da CRP.

Afora o disposto neste preceito constitucional, a distribuição das competências entre os dois órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas previstos no art.º 231.º da CRP (Assembleia Legislativa e Governo Regional) é regulada pelos respetivos estatutos político-administrativos, com respeito, porém, pelos limites constitucionais aplicáveis.

Em concreto, e no que aqui interessa, o EPARAM (55) fornece o enquadramento da matéria controvertida, quer por via do seu art.º 134.º, onde se definem os princípios gerais que disciplinam o regime fiscal, quer ainda do art.º 135.º, que detalha as competências tributárias de natureza normativa e administrativa pelos dois órgãos de governo próprio da Região, sendo que a primeira está reservada para a Assembleia e a segunda para o Governo, e por fim da norma do art.º 138.º, no n.º 2, que versa sobre a adaptação do sistema nacional às especificidades regionais.

Releva ainda para o caso em análise a norma do art.º 139.º do EPARAM que confere ao Governo Regional competência regulamentar em matéria fiscal, na decorrência da qual o poder executivo só está habilitado a produzir normas regulamentares de diplomas legislativos regionais, como ressalta do preceituado no art.º 69.º, al. d), do citado Estatuto (56).No caso vertente, as normas dos art.os 21.º e 22.º do DRR n.º 2/2010/M, editado pelo Governo Regional, incidiram sobre o regime jurídico de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, matéria esta reservada exclusivamente à competência da Assembleia Legislativa, nos termos impostos pelo art.º 232.º, n.º 1, da CRP, e pelos art.os 135.º, n.º 2, alínea b), e 138.º, n.º 2, ambos do EPARAM, e por conseguinte subtraída ao instituto da autorização legislativa, por força do princípio da indisponibilidade de competências estatuído no art.º 112.º, n.º 2, também da Lei Constitucional.

Carece assim de qualquer sentido a arguição de que os art. os 13.º, n.º 1, e 14.º vertidos no DLR n.º 34/2009/M corporizam uma "autorização legislativa", para a qual, como já se expôs, não existe base constitucional e ou legal.

Aliás, as autorizações legislativas, quando juridicamente consentidas, dependem da iniciativa do Governo, pois que a Assembleia não pode de "motu proprio" concedê-las, pelo que não procede a perspetiva defendida no contraditório que "o Governo Regional [...] procedeu à fixação das taxas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e à menção de que as taxas do imposto sobre as pessoas coletivas não sofriam alteração, porque havia sido [...] mandatado para esse efeito, pelo órgão competente nos termos da Constituição da República Portuguesa e do EPARAM, a Assembleia Legislativa da RAM", na medida em que a proposta do diploma que aprovou o orçamento da Região para 2010 foi elaborada pelo próprio Governo Regional e por ele submetida à aprovação da Assembleia, em observância do art.º 69.º, al. n), do EPARAM.

Acresce ainda a circunstância de os dispositivos legais tidos como permissivos da "autorização legislativa" (art.os 13.º, n.º 1, e 14.º, n.º 2, do DLR n.º 34/2009/M) se encontrarem sistematicamente inseridos no capítulo V do referido diploma, epigrafado, à semelhança dos anos anteriores, de "Adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais", o que deixa transparecer a impressão de que o Governo Regional tinha a consciência de que esta matéria só poderia se regulada por decreto legislativo, e não obstante produziu normas regulamentares sobre a mesma.

Convicção essa que é reforçada pelo seguinte trecho das alegações "[...] em rigor e à primeira vista até podemos considerar que o Tribunal de Contas estaria correto na apreciação efetuada a esta questão de um ponto de vista formal [...]".

Ponderados os argumentos apresentados pelo SRPF, não há motivo para alterar as conclusões formuladas sobre esta matéria. É que as normas que definem as taxas de tributação dos impostos sobre o rendimento devem constar de decreto legislativo regional, por força do preceituado nos art.os 135.º, n.º 2, alínea b), e 138.º, n.º 2, do EPARAM, e no art.º 232.º, n.º 1, da CRP, pelo que essa definição não podia processar-se através de decreto regulamentar regional.

I.4 - Alterações orçamentais

De acordo com o estabelecido no art.º 20.º da LEORAM, as alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GR a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório.

Neste âmbito reveste igualmente importância o n.º 1 do art.º 16.º do DLR n.º 34/2009/M, ao abrigo do qual a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, em especial o Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril (57).

No tocante às alterações da competência do GR, e embora a norma do n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM continue a carecer de concretização plena, visto que o executivo regional ainda não aprovou um decreto regulamentar regional contendo as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, o diploma que pôs em execução o orçamento da RAM para 2010 consagrou, no seu art.º 5.º, regulamentação específica sobre esta matéria, indo além da aplicação genérica do disposto no Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril.

Em contraditório, foi confirmada a inexistência do "[...] decreto regulamentar específico com as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da competência do Governo Regional", embora se tenha admitido "[...] que as mesmas foram contempladas quer no Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2010 quer no Decreto Regulamentar Regional, que pôs em execução o Orçamento para 2010, além de que, em 2010, foi emitida a circular n.º 3/ORÇ/2010 com as instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação [...]".

Na ação do GR, assinala-se o facto de o prazo de envio à ALM (58), da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2010, ter sido respeitado.

Por seu turno, a publicação dos mapas I a VIII, a que alude o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM, modificados em virtude das alterações orçamentais, ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do art.º 5.º do supra referenciado Decreto-Lei 71/95 em relação ao primeiro e terceiro trimestres de 2010. A "[...] publicação dos mapas I a VIII do segundo trimestre de 2010 ocorreu no JORAM, n.º 63, de 30 de julho de 2010, 2.º Suplemento. Verifica-se contudo que a publicação do sumário do JORAM está incorreta, pois menciona [...] alterações da conta provisória da Região Autónoma da Madeira de 1 de janeiro a 30 de junho - Ano económico de 2010", tal como se explicitou no contraditório.

No respeitante ao exercício das competências da ALM, há a destacar as alterações aos mapas I a IX e aos n.os 2 e 3 do art.º 16.º do DLR n.º 34/2009/M, introduzidas, respetivamente, pelos art.os 1.º e 8.º do Orçamento Retificativo aprovado pelo DLR n.º 14/2010/M, de 5 de agosto (59), com o propósito de criar as condições orçamentais necessárias para levar a cabo as ações de recuperação das áreas afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro, através da reafectação das dotações orçamentais da receita e da despesa (art.os 1.º, 7.º e 8.º), e também de aplicar algumas medidas decorrentes da Lei 12-A/2010.

A redação dada aos n.os 2 e 3 do art.º 16.º do DLR n.º 34/2009/M, pelo art.º 8.º do DLR n.º 14/2010/M, foi no sentido de o GR ficar autorizado a efetuar as alterações orçamentais, em casos excecionais e devidamente justificados, que envolvessem a necessidade de reafectação de dotações orçamentais, decorrentes da mobilidade de recursos humanos entre serviços da administração regional, reestruturação de serviços, de ajustamentos em dotações orçamentais afetas à execução de projetos co financiados e dos reajustamentos orçamentais decorrentes das necessidades de execução dos projetos de reconstrução, na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010.

I.4.1 - Alterações orçamentais da receita

De acordo com o preceituado no n.º 1 do art.º 8.º da LEORAM, a especificação orçamental das receitas obedece a uma classificação económica, cuja estrutura se encontra definida no Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro.

Tendo por base os elementos constantes do orçamento inicial, da Conta e a relação trimestral das alterações orçamentais, evidenciam-se no quadro seguinte as alterações ocorridas no orçamento da receita do ano 2010 na perspetiva daquela classificação orçamental:

QUADRO I. 3

Alterações orçamentais da receita

(ver documento original)

O principal aspeto a destacar neste domínio é o reforço do orçamento inicial em 48,1 milhões de euros (mais 3,0 % do que a previsão inicial), na sequência da abertura de créditos especiais em algumas rubricas das receitas, sendo de destacar as alterações ocorridas nos "Impostos Indiretos Sobre o Consumo - ISP - Consignação - RAMEDM" (21,0 milhões de euros) e nas "Taxas, multas e outras penalidades - Taxas diversas - Serviços do Governo Regional - Consignação - DRAJ" (cerca de 15,1 milhões de euros).

I.4.2 - Alterações orçamentais da despesa

Na sequência da análise realizada à despesa orçamentada para 2010, estruturada, nos termos do preceituado no n.º 2 do art.º 8.º da LEORAM, e no Decreto-Lei 26/2002, segundo códigos de classificação orgânica e económica, identificam-se nos pontos seguintes, em valor globais, as modificações introduzidas ao orçamento inicial.

I.4.2.1 - Classificação orgânica

O quadro infra reproduzido identifica as alterações introduzidas ao orçamento inicial na perspetiva da classificação orgânica da despesa:

QUADRO I. 4

Alterações orçamentais da despesa

(ver documento original) Em termos globais, o orçamento cresceu 48,1 milhões de euros (3,0 %), sendo a SRPF o departamento regional mais beneficiado com os créditos especiais (mais 47,0 milhões de euros).

Esse aumento ficou-se, em termos líquidos, pelos 34,2 milhões de euros (13,7 %), pois foram reafectados 12,8 milhões de euros por conta da dotação provisional dirigidos, essencialmente, à SRES e à SRAS, cujos orçamentos foram reforçados em quase 6,6 milhões de euros e 4,3 milhões de euros, respetivamente.

I.4.2.2 - Classificação económica

O quadro seguinte dá conta das alterações ocorridas ao nível do orçamento da despesa, estruturada por classificação económica:

QUADRO I.5

Alterações orçamentais da despesa

(ver documento original) Globalmente, o orçamento final cresceu 147,1 milhões de euros, sendo cerca de 48,1 milhões de euros relativos à abertura de créditos especiais, e 99,0 milhões de euros do orçamento retificativo, que reforçou com 73,8 milhões de euros a rubrica "Aquisição de bens de capital".

Face ao orçamento inicial, as alterações orçamentais conduziram, essencialmente, ao aumento das "Despesas correntes" em 182,6 milhões de euros e à diminuição de 35,4 milhões de euros das "Despesas de capital".

O crescimento da despesa corrente beneficiou principalmente os agrupamentos "Aquisição de bens e serviços correntes" e "Outras despesas correntes", os quais, em termos absolutos, registaram um acréscimo de 127,0 milhões de euros e de 37,4 milhões de euros, respetivamente, ao passo que a redução das despesas de capital afetou as rubricas "Aquisição de bens de capital" (- 23,0 milhões de euros) e "Ativos Financeiros" (- 11,4 milhões de euros).

Cumpre ainda fazer referência a alguns aspetos relacionados com as formas assumidas pelas alterações orçamentais, tendo em conta as seguintes tipologias:

A) Transferência de verbas com contrapartida em dotação provisional

Tendo por base o preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da LEORAM, o orçamento inicial do Gabinete do Secretário Regional do Plano e Finanças inscreveu nas rubricas de classificação económica 06.01. - "Outras despesas correntes - Dotação provisional" e 11.01 - "Outras despesas de capital - Dotação provisional", os montantes de 10,3 milhões de euros e de 15,5 milhões de euros, respetivamente, a movimentar através de despacho simples daquele Secretário Regional (60).

Ao longo do ano económico de 2010, as dotações dos diversos agrupamentos económicos foram reforçadas, por conta da dotação provisional, no valor total de 20,7 milhões de euros, daí resultando uma percentagem de utilização de 80 %, canalizada maioritariamente para o financiamento de despesas de capital, com ênfase para a "Aquisição de bens de capital" (cerca de 5,6 milhões de euros).

No entanto, a utilização da dotação provisional não alterou de forma significativa a repartição entre despesas correntes e de capital inicialmente prevista.

B) Transferência de verbas entre rubricas de despesa

As alterações orçamentais efetuadas a este nível resultaram num abatimento das dotações afetas às despesas de capital no valor de 130,3 milhões de euros, em proveito das despesas correntes (61).

O agrupamento "Aquisição de bens e serviços correntes" registou as modificações orçamentais financeiramente mais expressivas, tendo a respetiva dotação sido reforçada em 123,4 milhões de euros, essencialmente à custa da redução das verbas do agrupamento "Aquisição de bens de capital", com perto de -106,1 milhões de euros.

As alterações incidiram, principalmente, na rubrica "02.02.21 - Utilização de infra estruturas de transportes", reforçada com 83,5 milhões de euros, com vista à satisfação dos compromissos emergentes dos contratos de concessão celebrados entre a Região e as concessionárias de infra estruturas rodoviárias.

I.5 - A Conta da Região

No âmbito da fiscalização e responsabilidades orçamentais, o resultado da execução orçamental consta de contas provisórias trimestrais e da Conta da Região, devendo as primeiras ser publicadas pelo GR 90 dias após o termo do mês a que se referem, tal como determina o art.º 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM.

A análise realizada permitiu comprovar a observância daquela disciplina legal relativamente às contas provisórias do primeiro, segundo e terceiro trimestres de 2010.

A aprovação da Conta da Região insere-se, de acordo com a norma do n.º 1 do art.º 232.º da CRP, acolhida na alínea b) do art.º 38.º do EPARAM, no âmbito da competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o GR, nos termos consignados no n.º 2 do art.º 24.º da LEORAM e na alínea o) do art.º 69.º daquele Estatuto, o dever de a submeter à apreciação daquela Assembleia até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita.

Por seu turno, resulta da previsão do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os art.os 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, da Lei 98/97, de 26 de agosto, aplicável ex vi do art.º 42.º, n.º 3, ainda desta lei, que a apreciação e aprovação da Conta da Região pela ALM é precedida do parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.

A Conta da RAM de 2010 foi aprovada pela Resolução 1436/2011, do plenário do Conselho do Governo Regional da Madeira, de 06 de outubro de 2011 (62), e enviada ao TC em 10 de novembro de 2011.

A este propósito, sustenta-se, uma vez mais, que a apresentação e aprovação da Conta da Região devem ter o regime de prazos da Conta Geral do Estado, consagrado no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da Lei 91/2001, de 20 de agosto (63) - Lei de Enquadramento Orçamental (LEO do Estado) (64).

No contraditório, afirmou-se que, "[...] com exceção da Conta de 2010, nos últimos anos a conta da Região tem sido apresentada logo após o final do 1.º semestre do ano seguinte aquele a que diz respeito, situação que voltará a ocorrer no ano em curso. A nível legislativo, contudo, o Programa de Ajustamento apresentado pela Região prevê, no ponto 5, a uniformização, até ao final do corrente ano dos prazos de apresentação do ORAM, prestação e encerramento das contas com os prazos aplicáveis à República".

Com efeito, no Programa da Ajustamento Económico e Financeiro da RAM (2012/2015), o GR comprometeu-se a uniformizar, até ao final de 2012, os prazos de apresentação do ORAM, prestação e encerramento das contas com os prazos aplicáveis à República, o que passará por propor a revisão da LEORAM (65), for forma a garantir essa uniformização, podendo inclusive aproveitar semelhante oportunidade para alinhar o processo orçamental regional com a LEO, designadamente no tocante à melhoria da qualidade da informação orçamental e ao reforço do controlo dos compromissos assumidos pelas diversas entidades públicas regionais (66).

Trata-se de uma solução que não põe em causa o princípio da independência orçamental, sendo até reclamada pela previsão normativa do n.º 6 do art.º 6.º da LEO, cujos termos mandam aplicar aos orçamentos dos subsectores regional e local os princípios e as regras contidos no título II daquela lei, bem como, com as devidas adaptações, o disposto no art.º 17.º, e adiantam que as respetivas leis de enquadramento devem conter as normas adequadas para o efeito.

No tocante à responsabilidade do GR pelas demonstrações financeiras vertidas na Conta da Região, e pelos demais elementos informativos que a devem instruir, o art.º 29.º da LEORAM dispõe que o GR deve enviar à ALM todos os elementos necessários à justificação da conta, nos termos aí fixados.

Compulsados os elementos que instruem a Conta de 2010, apurou-se, porém, que esta não estava acompanhada, à semelhança de anos anteriores, do mapa das despesas excecionais exigido pela alínea b) daquele art.º 29.º, assim como da justificação para a existência de encargos assumidos e não pagos.

Quanto a este assunto, esclareceu-se que "[...] na conta da Região de 2010 consta o mapa XXXII - Despesas excecionais realizadas em 2010" [...] que aparece sem movimento, na medida em que em termos orçamentais, até à data, não foi criado um capítulo específico para as despesas excecionais, à semelhança do que sucede ao nível do Orçamento do Estado[...]", estando a ser equacionada "[...] a adoção do mesmo procedimento.

Foi também referido, sem especificar, que "[...] no relatório da Conta da Região de 2010 foi incluída informação relativa aos encargos assumidos e não pagos [...]", devendo-se "[...] a sua existência a dificuldades de tesouraria".

I.6 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

No domínio do processo orçamental, continuam sem acolhimento as seguintes recomendações formuladas em anteriores Pareceres:

a) O respeito pelo princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, por força do qual as receitas efetivas devem ser iguais ou superiores às despesas efetivas, excluídos os juros da dívida.

b) A apresentação, juntamente com a proposta de orçamento, de um relatório justificativo que integre todos os elementos enunciados no art.º 13.º da LEORAM, com destaque para as transferências dos fundos comunitários.

c) O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de estabelecer, por Decreto Regulamentar Regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.

d) A tomada de medidas tendentes à aprovação de normas que consagrem um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com a solução consagrada no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO.

I.7 - Conclusões

a) Contrariamente à exigência que emerge do n.º 3 do art.º 3.º da LEORAM, a proposta do orçamento regional para 2010 continuou a não integrar todos os elementos necessários à análise da situação do sector público empresarial regional, nomeadamente as demonstrações financeiras (cf. o ponto I.1).

b) O Governo Regional, na elaboração da proposta do orçamento para 2010, não deu prioridade a obrigações decorrentes de lei ou de contrato, incorrendo em ilegalidade, por violar a norma do art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM (cf. o ponto 1.1).

c) Reiterando a situação verificada no ano anterior, o ORAM de 2010 apresentou um saldo primário deficitário em aproximadamente 167,6 milhões de euros, não tendo sido, uma vez mais, observada a regra de equilíbrio orçamental expressa no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (cf. o ponto I.2).

d) A definição das taxas de tributação dos impostos sobre o rendimento não podia processar-se através do DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio, devendo constar de decreto legislativo regional, por força do preceituado nos art.os 135.º, n.º 2, alínea b), e 138.º, n.º 2, ambos do EPARAM, e no art.º 232.º, n.º 1, da CRP (cf. o ponto I.3).

e) O orçamento inicial foi reforçado em 48,1 milhões de euros, na sequência da abertura de créditos especiais em algumas rubricas das receitas, sendo de destacar as alterações ocorridas nos "Impostos Indiretos Sobre o Consumo - ISP - Consignação - RAMEDM" e nas "Taxas, multas e outras penalidades - Taxas diversas - Serviços do Governo Regional - Consignação - DRAJ" (cf. o ponto I.4.1).

f) Tendo por referência o regime aplicável à Conta Geral do Estado, continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da Conta da Região (cf. o ponto I.5).

g) Tal como em anos anteriores, a Conta da Região de 2010 não se encontrava instruída com a justificação para a existência de encargos assumidos e não pagos (cf. o ponto I.5).

CAPÍTULO II

Execução Orçamental

Capítulo II.I

Receitas

II.I.1 - Âmbito de verificação

A análise efetuada incidiu sobre a orçamentação da receita pública regional do ano económico de 2010 e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria, os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e dos correspondentes relatórios e a restante documentação remetida pela DROC e pelas entidades certificadoras da receita regional (67).

Na apreciação foi ainda tida em consideração a Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março, que alterou a Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro (LFRA), e a Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios) (68), bem como a LOE do mesmo ano, na parte respeitante às transferências orçamentais para a RAM (69).

Apreciou-se, igualmente, a execução orçamental das receitas dos SFA e a sua evolução face ao ano anterior.

Nos termos do disposto no art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada às "Receitas", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (70) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

II.I.2 - Verificação da receita e apuramento de divergências À semelhança do verificado no ano anterior, o confronto entre os documentos que certificam a receita (71) com os correspondentes registos na Conta da RAM de 2010 (e respetivo relatório), resultou na identificação de divergências, decorrentes da classificação de parte das receitas provenientes do Orçamento de Estado (72) na rubrica destinada ao IVA.

Assim, embora o valor de Transferências do Orçamento de Estado - Repartição de Solidariedade para a Região, certificado pelo Gabinete do Representante da República na RAM (73) e inscrito no OE (74), tenha sido de 192.814.717,00 (euro), só 148.053.111,64 (euro) foram contabilizados na Conta da RAM (75) a título de transferências do OE (76), sendo os restantes (euro) 44.761.605,36 classificados como Receita Fiscal - IVA (Cap.02.01.02) (77).

Em conformidade com a justificação apresentada no relatório da Conta da RAM de 2010 (pág. 28), a operação serviu "[...] para compensar o hiato entre o valor transferido nos anos anteriores, calculado com base na capitação da população e os valores transferidos no decorrer do ano de 2010, já à luz da Lei Orgânica 1/2010, [...] (Lei das Finanças das Regiões Autónomas)".

Não correspondendo o montante em causa a uma cobrança de IVA, nem tendo ficado demonstrado que a verba em causa respeita a uma compensação desse imposto (78), elaborou-se o quadro seguinte para evidenciar as divergências entre os valores constantes da Conta da RAM e os valores certificados (79):

QUADRO II.I. 1

Divergências apuradas

(ver documento original) Pode assim concluir-se que a Conta da RAM de 2010, tal como em 2009, não espelha de forma fiel as cobranças dos principais agregados da receita (Impostos e Transferências correntes) induzindo apreciações incorretas da execução orçamental, da estrutura interna das receitas correntes e da sua evolução.

Note-se que o valor transferido para a RAM, ao abrigo do art.º 37.º da LFRA, constitui uma transferência do OE a título de "Repartição de Solidariedade" e que, na ausência de um elemento legal que valide outra leitura, a contabilização de uma parte daquelas transferências como receita do IVA contraria o estabelecido no classificador económico da receita e da despesa aprovado pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro.

Em sede de contraditório, o SRPF referiu que tendo em consideração a posição do TC relativamente a esta questão, expressa no relatório e parecer sobre a conta da RAM dos anos anteriores, "para o ano de 2011, a Região deixou de contabilizar parte das transferências do Orçamento de Estado, como receita fiscal de IVA, indo de encontro às recomendações do Tribunal de Contas.". Contudo, no que respeita a 2010, a recomendação não foi ainda acolhida.

Registe-se finalmente que as transferências de Solidariedade (CIDE), no valor de 192,8 milhões de euros, bem como do Fundo de Coesão, no montante de 8,5 milhões de euros, foram efetuadas, respetivamente, nos termos dos art.os 37.º e 38.º da Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro (80), e de acordo com o previsto na alínea b) dos n.os 1 e 2 do art.º 82.º da LOE para 2010 (Lei 3-B/2010, de 28 de abril) (81).

II.I.3 - Análise global da receita da ARD

A estrutura global da receita apresentada na Conta da RAM referente a 2010, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:

QUADRO II.I. 2

Estrutura da receita

(ver documento original) A cobrança total atingiu a importância de 1 408,7 milhões de euros, tendo-se arrecadado 938,9 milhões de euros de "Receitas Correntes" (66,7 %), 258,2 milhões de euros (82) de "Receitas de Capital" (18,3 %) e 207,2 milhões de euros (14,7 %) de "Operações Extraorçamentais", correspondendo 4,3 milhões de euros a "Reposições não abatidas nos pagamentos" (0,3 %).

II.I.3.1 - Previsão e Execução orçamental

A previsão de recebimentos definida no DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro (83), e nas subsequentes alterações orçamentais, foi de 1 678,1 milhões de euros, tendo o orçamento inicial sido reforçado em 99 milhões de euros pelo DLR n.º 14/2010, de 5 de agosto (84), na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, e em 48,1 milhões de euros pela abertura de créditos especiais (cf. o Quadro I.3 do Cap. I - Processo Orçamental).

Das fontes de receita regional orçadas, destacam-se:

Os "Impostos Indiretos", com 474,5 milhões de euros (28,3 %), distribuídos particularmente pelo IVA, 284 milhões de euros, e pelo ISP, 84 milhões de euros;

Os "Impostos Diretos" contribuindo com 285,5 milhões de euros (17 %), gerados essencialmente pelo IRS, 205 milhões de euros, e pelo IRC, 80 milhões de euros;

As "Transferências Correntes" com cerca de 269,9 milhões de euros correspondentes a 16,1 % da receita total.

Conforme resulta do Quadro II.I.2, a receita orçamental arrecadada atingiu cerca de 1 201,4 milhões de euros, verificando-se, relativamente ao ano anterior, que:

A taxa de execução da receita aumentou de 69,6 % para 71,6 %.

O agrupamento "Receitas Correntes" apresentou, em termos absolutos, a melhor execução (84,8 %), superior à registada no ano precedente (78,2 %), ao contrário das "Receitas de Capital" que tiveram uma taxa (45,4 %) inferior à alcançada em 2009 (47,9 %).

Os desvios apurados, entre a orçamentação e a arrecadação das receitas correntes e de capital, foram de -168,2 e de -311,1 milhões de euros, respetivamente.

II.I.3.1.1 - Receita extraordinária da RAM por conta da Lei de Meios

Em 2010, a RAM arrecadou receitas consignadas pela Lei de Meios no montante de 116,5 milhões de euros, assim distribuído:

QUADRO II.I. 3

Montantes recebidos por conta da Lei de Meios

(ver documento original) Das verbas recebidas ao abrigo daquela lei, 112,5 milhões de euros provêm do OE (dos quais 50 milhões de euros registados em Transferências correntes e adicionados ao valor das transferências de Solidariedade - CIDE (85) e 62,5 milhões de euros, relativos ao financiamento do BEI, classificados em Transferências de capital (86)), enquanto o valor remanescente, inscrito em Outras Receitas de Capital, corresponde ao produto de uma conta bancária, titulada pelo Governo Regional, denominada "Fundo de Apoio à Reconstrução/Madeira", destinada exclusivamente à receção dos donativos das entidades públicas e privadas.

II.I.3.1.2 - Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada (com e sem correção da classificação das transferências correntes) está refletida no quadro:

QUADRO II.I. 4

Previsão e cobrança de receita, por capítulos

(ver documento original) Considerando que a Conta não espelha a verdadeira execução orçamental dos Capítulos 02 e 06 (87), a análise tem em conta os valores da denominada "Receita cobrada corrigida", ou seja, da situação que resultaria caso os recebimentos tivessem sido contabilizados em conformidade com as certidões passadas pelos organismos ordenadores.

Nestes termos, salienta-se que o desvio de -476,7 milhões de euros entre as cobranças e o orçamento resultou, essencialmente, de uma sobreavaliação da receita proveniente:

Da "Venda de Bens de Investimento", que apresenta um desvio de -138,5 milhões de euros (88);

Dos "Impostos Indiretos", em -125,3 milhões de euros (89);

Dos "Passivos Financeiros", com menos 83,2 milhões de euros, devido à inscrição orçamental do produto de empréstimos que acabaram por não ser contraídos;

Das "Transferências de Capital", em cerca de -74,4 milhões de euros, em particular devido à não arrecadação de receitas da UE (90).

Interessa ainda destacar que, para o cômputo das receitas regionais, concorreram expressivamente:

Os "Impostos Indiretos", no valor 349,2 milhões de euros, onde 59,7 % respeitam ao IVA (91), e os "Impostos Diretos", com 289 milhões de euros, 68,3 % dos quais originados pelo IRS;

As "Transferências Correntes", no montante de 265,3 milhões de euros (94,1 % da Administração Central (92), 4,4 % do OSS e 1,5 % da UE), representando 22,1 % (93) do total das cobranças;

Os "Passivos Financeiros", com 12,2 % do total arrecadado em 2010, decorrentes dos empréstimos contraídos pela RAM que ascenderam a 146,8 milhões de euros.

Face ao verificado em 2009, realçam-se as seguintes evoluções da receita cobrada (tendo em conta as correções inerentes à reclassificação das "Transferências de solidariedade"):

QUADRO II.I. 5

Variação da cobrança de receita, por capítulos

(ver documento original) As receitas orçamentais arrecadadas registaram um aumento de 126,5 milhões de euros (11,8 %), enquanto as receitas efetivas (1.054,6 milhões de euros (94)) cresceram 139,5 milhões de euros (15,3 %), devido, em grande parte, à recuperação dos impostos diretos e às transferências do OE no âmbito da Lei de Meios.

O aumento das "Transferências de Capital" em 54,1 milhões de euros (104,4 %) foi responsável pela variação positiva das "Receitas de Capital" (21,9 %), o qual ficou a dever-se ao recebimento das verbas do BEI (62,5 milhões de euros) provenientes do OE ao abrigo do art.º 6.º da Lei de Meios, já que as restantes transferências deste agregado tiveram uma redução.

As "Receitas Correntes", asseguradas em 68 % pelas receitas fiscais, registaram um crescimento de 77,3 milhões de euros (9 %), resultante do aumento na cobrança dos "Impostos Diretos" em 59,5 milhões de euros (25,9 %) e das "Transferências Correntes" em 55,6 milhões de euros (26,5 %) (95), não obstante a redução dos "Impostos Indiretos" e das "Taxas, multas e outras penalidades" em, respetivamente, 20,9 milhões de euros (-5,7 %) e 14,9 milhões de euros (-38,5 %).

O aumento de 51,5 % nas transferências do OE (de 211,2 milhões de euros para 319,9 milhões de euros), deveu-se essencialmente às transferências da Lei de Meios (112,5 milhões de euros), já que o aumento dos CIDE (1,1 milhão de euros), mesmo que acompanhado de outras transferências do OE (3,5 milhões de euros (96)), não foi suficiente para compensar a redução no FC nacional (-8,2 milhões de euros). As transferências do OSS registaram uma redução de 1,2 milhões de euros.

II.I.3.1.3 - Receitas fiscais

A previsão e a execução orçamental da receita fiscal de 2010, conforme resulta da Conta da RAM, constam do quadro seguinte:

QUADRO II.I.6 Receita fiscal

(ver documento original) Não se considera, na apreciação que se segue, como receita do IVA, o montante de 44,8 milhões de euros, respeitante a transferências do OE no âmbito dos CIDE, o que explica as discrepâncias face aos valores inseridos no quadro:

A RAM arrecadou impostos no montante de 638,2 milhões de euros (53,1 % do total da receita do ano), sendo esse valor superior em cerca de 6,4 % ao arrecadado em 2009, por força do aumento da cobrança dos "Impostos Diretos" em 59,5 milhões de euros, não obstante a descida nos "Impostos Indiretos", num valor aproximado a -20,9 milhões de euros.

Tendo por referência a receita efetiva, o peso percentual dos Impostos desceu de 65,5 % em 2009 para 60,5 % em 2010.

Do total do produto dos impostos arrecadados pela RAM, 54,7 % correspondem aos "Impostos Indiretos", sendo que o IVA e o ISP correspondem a 59,7 % e a 19,1 %, respetivamente, daquele agregado, cuja variação negativa em relação a 2009 ficou a dever-se sobretudo à descida na cobrança do IVA em mais de 16 milhões de euros (-7,1 %) (97).

O IRS (197,3 milhões de euros) foi responsável por cerca de 68 % dos "Impostos Diretos" e o IRC (91,5 milhões de euros) pelos restantes 32 % das cobranças destes impostos. O acréscimo dos "Impostos Diretos", relativamente ao ano precedente, bem como da receita fiscal em geral, resulta essencialmente do aumento da cobrança do IRC em 56,6 milhões de euros (161,8 %).

A RAM considera que para a evolução verificada((98) contribuiu a "correta afetação do IRC à circunscrição fiscal da Madeira, pelo volume de negócios realizado [...] dada a preponderância da atividade económica desenvolvida pelos agentes económicos sedeados fora da Região, na região", bem como o estabelecimento de uma taxa adicional e a criação adequada do pagamento adicional por conta de determinados valores de matéria coletável.

II.I.3.1.4 - Receitas comunitárias

As transferências provenientes da União Europeia registaram um grau de concretização que ronda os 23,8 %, cifrado em 37,4 milhões de euros, afetos na quase totalidade à rubrica 10.09.01 - Transferências de Capital - Resto do Mundo - União Europeia (99), já que as receitas registadas na rubrica 06.09.01 - Transferências Correntes - Resto do Mundo - União Europeia têm sido pouco expressivas (100).

QUADRO II.I.7

Desvio entre a previsão e a execução da receita comunitária

(ver documento original) À semelhança do ocorrido na última década (101), voltou a registar-se em 2010 uma baixa taxa de execução orçamental da receita comunitária, com um desvio negativo, face ao orçamentado de quase 120 milhões de euros (-75,8 milhões de euros, respeitantes a transferências de capital e -44 milhões de euros a transferências correntes), em consequência de uma previsão orçamental excessiva (mais 82,8 milhões de euros que no ano anterior), atento o contexto histórico de evolução destas receitas (102).

Não foi apresentada qualquer justificação para o desvio verificado em 2010, que registou um agravamento em relação a 2009 de 49 %.

Tal como verificado nos anos anteriores, a Conta da RAM não especifica nem individualiza a proveniência das receitas oriundas da UE, registadas na rubrica 06.09.01 - Transferências correntes - Resto do mundo - União Europeia, o que dificulta a respetiva certificação (103) e impossibilita a sua análise económica e financeira, mostrando-se esta prática contrária à regra da especificação orçamental consagrada no artigo 7.º, n.º 1, da Lei 28/92, de 1 de setembro.

A este propósito, o SRPF alegou que "a desagregação das receitas oriundas da UE, quer correntes, quer de capital, por fundos comunitários" consta do ponto 6.3.2.2 do Relatório da Conta da RAM de 2010 (pág.36), quadro 24.

Contudo, conforme ficou expresso no ponto III.VI.2 do Cap. III.VI do presente Relatório, aquele quadro apresenta incoerências relativamente aos valores constantes da Conta da RAM, e não supre completamente a insuficiência referida.

II.I.3.2. - Receitas próprias da RAM

Tendo por base os montantes efetivamente cobrados e corrigidos os efeitos da indevida classificação das transferências do OE (104), elaborou-se o quadro seguinte que espelha as receitas próprias regionais (105):

QUADRO II.I. 8

Receitas próprias regionais

(ver documento original) A partir dos elementos constantes do quadro, verifica-se que:

As receitas próprias da RAM, no montante aproximado de 684,9 milhões de euros, aumentaram 4,6 % relativamente a 2009, e correspondem a 57 % da receita orçamental, percentagem ligeiramente inferior à do ano anterior (60,9 %).

Os impostos constituíram a principal fonte de receita própria da RAM com 93,2 % do total (638,2 milhões de euros), seguindo-se-lhes as "Taxas, Multas e Outras Penalidades", que perfizeram 3,5 % (23,8 milhões de euros).

II.I.3.3 - Evolução das receitas

A evolução da receita global da RAM entre 2009 e 2010, assim como a sua distribuição pelas diferentes tipologias de receita, estão retratadas no quadro seguinte:

QUADRO II.I.9

Evolução e tipos de receita

(ver documento original) Os dados expostos evidenciam que:

A receita total, entre 2009 e 2010, cresceu 8,3 %, a que correspondeu, em termos absolutos, um aumento aproximado a 108,3 milhões de euros, exclusivamente devido à receita orçamental, já que as "Operações Extraorçamentais" registaram uma redução (-18,3 milhões de euros).

Para aquele crescimento, contribuiu a subida das transferências da Administração Central e da Segurança Social [108,4 milhões de euros (106)] e a evolução positiva das receitas próprias (30,3 milhões de euros).

Dos recursos gerados pela RAM, continua a ser notório o papel predominante das receitas próprias (48,6 %) no conjunto da receita global regional, tendo o seu crescimento ficado a dever-se ao aumento dos impostos diretos (59,4 milhões de euros).

II.I.4 - Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos

Autónomos

Os trabalhos desenvolvidos neste âmbito envolveram a verificação da consistência dos documentos de prestação de contas dos SFA (107) com as informações constantes dos mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM e a comparação dos recebimentos de 2010 com os do período orçamental anterior.

Confrontados os valores indicados nas contas de gerência dos SFA e os valores constantes da Conta da Região, designadamente no mapa Anexo XXII relativo à execução orçamental das receitas, ressaltam discrepâncias (108) decorrentes, no essencial, do valor dos saldos da gerência anterior (-529.228,40 (euro) (109), bem como da maioria dos capítulos das Receitas correntes (-7.598,59 (euro) (110) e das operações extraorçamentais (-641.983,46 (euro) (111).

Neste âmbito, o SRPF referiu que a DROC procedeu à verificação dos valores inscritos no Anexo XXII "não tendo apurado qualquer divergência nos valores considerados para além do decorrente da não consideração do valor dos saldos da gerência anterior repostos nos cofres da Tesouraria do governo Regional, cujo valor total apurado através das contas de gerência dos SFA [...] foi de 522.130,99 (euro)" e esclareceu que "as importâncias repostas na Tesouraria do Governo Regional constituem Receita da Região, pelo que o critério utilizado pela DROC é o da sua subtração aos respetivos montantes dos saldos da gerência anterior, de cada um dos serviços, institutos e fundos autónomos, aquando da determinação das Receitas dos SFA".

Em face destas alegações, cumpre referir que a perspetiva apontada não invalida que a análise da execução orçamental dos SFA englobe os saldos e os mapas anexos à Conta da RAM reflitam todo o conteúdo das respetivas contas de gerência.

Juntamente com as observações transcritas, o SRPF remeteu cópias dos mapas modelo 2-A, enviados à DROC, pelos SFA que efetuaram reposições, bem como do Anexo XXII, acrescentando neste caso, relativamente ao da Conta da RAM, uma linha com as reposições dos saldos de gerência nos cofres da Tesouraria do GR, quando essa linha devia constar desde o início no aludido Anexo.

Verificou-se, no entanto, que metade daqueles mapas diverge dos que foram remetidos à SRMTC, aquando do envio da conta de gerência de 2010, e que o valor das reposições dos saldos de gerência, acima indicado pela SRPF, não coincide com o apurado pelo Tribunal de Contas (112).

Neste contexto, onde pontua a circunstância de divergências similares terem sido detetadas em anos anteriores, o TC tem vindo a solicitar à DROC que aperfeiçoe os mecanismos internos tendentes à eliminação das inconsistências identificadas ao nível da prestação de contas, atentas as atribuições daquela Direção Regional em matéria de "superintendência na contabilidade pública regional" (113).

A este propósito, o SRPF referiu que a DROC "tem tomado todas as diligências necessárias junto dos SFA, no sentido de eliminar todas as divergências".

Os SFA, atentas as contas de gerência aprovadas pelos respetivos órgãos competentes, arrecadaram em 2010 mais de 417,5 milhões de euros (114), para os quais concorreram cerca de 353 milhões de euros de receitas correntes e, aproximadamente, 32,7 milhões de euros de receitas de capital, perfazendo as restantes receitas 31,8 milhões de euros.

QUADRO II.I.10

As receitas orçamentais dos SFA

(ver documento original) À semelhança dos anos anteriores, as transferências correntes e de capital (373,7 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA, representando 89,5 % do total cobrado. Neste âmbito, importa destacar a predominância das transferências correntes oriundas do orçamento regional (311,3 milhões de euros, 74,6 % do total cobrado), sendo as restantes transferências e rubricas da receita ultrapassadas pelos Saldos da gerência anterior que evidenciaram um peso significativo (7,5 %), com mais de 31,3 milhões de euros (115).

Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a um acréscimo das receitas orçamentais em cerca de 40,9 milhões de euros (10,9 %), em resultado do aumento de 41,6 milhões de euros nas transferências correntes e de capital da administração regional (28,9 e 12,7 milhões de euros, respetivamente) e de 13,1 milhões de euros nas transferências correntes da UE (116).

A elevada dependência dos SFA das verbas provenientes do orçamento regional tem persistido ao longo do tempo, apurando-se, para o ano 2010, um peso de 86,8 % face à globalidade das receitas correntes e de capital, semelhante ao registado em 2009. A expressão destas transferências assumiu contornos expressivos no IASAÚDE, IP-RAM, na ALM, no CEHA, no FGPDRP, no C-EPAM, e no IDRAM, IP-RAM, representando mais de 89 % das respetivas receitas orçamentais (excluindo o Saldo da gerência anterior e as Reposições não abatidas nos pagamentos).

Note-se que a Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia administrativa e financeira (117) quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e, desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias (118) correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento das Comunidades Europeias (119). Consequentemente, o Tribunal de Contas, nos sucessivos Relatórios e Pareceres sobre a Conta da RAM, tem alertado para a necessidade do Governo Regional equacionar a manutenção do regime de autonomia alargada para alguns SFA.

Relativamente a este aspeto, o SRPF explicitou que, no âmbito do orçamento de 2012, foram adotadas medidas "que preveem a reavaliação do regime de autonomia administrativa e financeira dos SFA existentes à data".

Sublinha-se, ainda, que o ordenamento jurídico regional continua omisso quanto à implementação do RAFE, não obstante diversos diplomas nacionais consagrarem a sua aplicação às Regiões Autónomas, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos regionais (120).

II.I.5 - Auditorias Realizadas Diretamente Relacionadas com a Receita

Pública Regional

II.I.5.1 - Auditoria ao financiamento do programa de reconstrução das

áreas danificadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010

II.I.5.1.1 - Enquadramento

A "Auditoria ao financiamento do programa de reconstrução das áreas danificadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010" (121) teve como objetivo central de, referentemente ao ano de 2010 e ao período de janeiro a maio de 2011, analisar a arrecadação das receitas extraordinárias ao abrigo da Lei de Meios (Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho) e de quaisquer outras verbas destinadas ao programa de reconstrução das áreas danificadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010.

Com a sua realização, pretendeu-se também estudar a afetação legalmente definida para os meios financeiros atribuídos por aquela lei e o seu grau de consignação ao programa de reconstrução, e apurar o nível de execução dos financiamentos previstos ou das medidas necessárias à sua concretização.

Em cumprimento do princípio do contraditório, consagrado nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, ambos da Lei 98/97, de 26 de agosto, procedeu-se à audição, por escrito, dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e do Ambiente e dos Recursos Naturais e ainda dos Diretores Regionais de Finanças e do Ambiente, tendo as alegações apresentadas por aqueles responsáveis sido tomadas em conta na elaboração do relatório da auditoria.

II.I.5.1.2 - Conclusões

Com base na auditoria realizada, extraíram-se as seguintes conclusões que evidenciam, de forma sintética, a matéria descrita e analisada ao longo do relatório:

1 - Até maio de 2011, a RAM arrecadou receitas consignadas pela Lei de Meios ao programa de reconstrução no montante de 172,7 milhões de euros, com a seguinte desagregação por ano e fonte de financiamento:

QUADRO II.I.11

As receitas consignadas pela Lei de Meios ao programa de

reconstrução

(ver documento original) 2 - O reforço do Fundo de Coesão em 265 milhões de euros, a que se refere o art.º 5.º da Lei de Meios, através do acesso da RAM ao "novo EIXO II, com a designação de Sistemas Ambientais e de Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos", ainda não teve qualquer concretização.

3 - Os donativos ao "Fundo de Apoio à Reconstrução/Madeira" ascendiam, em maio de 2011, a 3,8 milhões de euros, tendo a IHM já aplicado 2,7 milhões de euros no financiamento da aquisição de fogos para realojamento e da construção, reconstrução, recuperação e equipamento de habitações de famílias atingidas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010.

4 - O montante de 31,3 milhões de euros, da subvenção do Fundo de Solidariedade da União Europeia, foi transferido para a Região em abril de 2011, perfazendo os apoios aprovados neste domínio, em 31 de maio de 2011, cerca de 27,1 milhões de euros, dos quais 13,6 milhões de euros já se encontravam pagos.

5 - Em 2010, não foi canalizada qualquer verba dos empréstimos contraídos para pagar despesas resultantes da execução do programa de reconstrução.

6 - A DRF, no exercício das competências de controlo atribuídas pelo DLR n.º 7/2010/M, de 23 de abril, tinha identificado e quantificado, até 30/04/2011, donativos pecuniários num montante aproximado de 8 milhões de euros.

II.I.6 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio da receita e que ainda continuam sem acolhimento são as seguintes:

a) As receitas deverão ser sempre classificadas em função da sua natureza, enunciada pela entidade certificadora, de modo a que os agregados económicos reflitam de forma fiel a respetiva execução orçamental.

b) Existência de maior rigor na previsão orçamental da receita face à sua crescente sobreorçamentação, que tem como reflexo um aumento acentuado dos encargos assumidos e não pagos, sendo que os compromissos financeiros de hoje se traduzem em responsabilidades efetivas da Região para as administrações futuras.

c) Verificação de uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das receitas globais desses organismos.

d) A adoção generalizada do regime de administração financeira do Estado (124), bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública (e respetivos Planos de Contas Sectoriais).

II.I.7 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) A Conta da RAM de 2010 não espelha de forma fiel as cobranças dos principais agregados da receita (Impostos e Transferências Correntes), induzindo apreciações incorretas da execução orçamental, da estrutura interna das receitas e da sua evolução, por força da indevida contabilização de 44,8 milhões de euros a título de IVA, quando se tratava de transferências do OE (cf. o ponto II.I.2).

b) Em 2010, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1 408,7 milhões de euros, tendo a receita orçamental arrecadada atingido os 1 201,4 milhões de euros (cf. o ponto II.I.3).

c) As receitas efetivas da RAM, no montante de 1.054,6 milhões de euros, registaram um aumento de 139,5 milhões de euros (15,3 %) relativamente a 2009, devido em grande parte ao aumento dos impostos diretos (59,5 milhões de euros) e às transferências do OE (112,5 milhões de euros) no âmbito da Lei de Meios (cf. o ponto II.I.3).

d) A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foi a receita fiscal com 638,2 milhões de euros (53,1 % da receita orçamental), seguida das transferências correntes com 265,3 milhões de euros (22,1 %) e dos passivos financeiros (14,9 %) (cf. o ponto II.I.3).

e) Manteve-se a situação de dependência dos SFA relativamente às transferências do orçamento regional, que ascenderam a 334,8 milhões de euros, ou seja, 80,2 % do total das receitas do subsector institucional, superior aos 77,9 % de 2009 (cf. o ponto II.I.4).

Capítulo II.II

Despesas

II.II.1 - Âmbito de verificação

No presente Capítulo examina-se a execução das despesas da ARD na perspetiva da sua estrutura e evolução em relação ao ano anterior, assim como o correspondente nível de execução orçamental e as medidas adotadas com vista à sua contenção.

Analisa-se ainda a execução orçamental das despesas dos SFA e, quando justificável, a sua evolução face ao ano anterior. Complementarmente, afere-se da consistência dos registos efetuados na Conta da Região através da correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os elementos constantes do mapa Anexo XXII do Relatório sobre a Conta da RAM.

Apreciam-se também os EANP da Administração Regional Direta e Indireta, sob as vertentes económica e orgânica, as razões subjacentes ao seu não pagamento e a disponibilidade orçamental para a sua assunção.

Em 2010, a Conta da Região e os elementos informativos que a integram mantiveram o mesmo nível de informação que em anos anteriores, ou seja, só refletem os pagamentos realizados e as dotações orçamentais finais, sem referência ao volume de compromissos assumidos no ano e aos pagamentos que, tendo ocorrido em 2010, respeitam a compromissos de anos anteriores.

Isto deve-se ao facto de os sistemas de apoio à execução orçamental serem ainda, em larga medida, baseados numa ótica de caixa, que impede o conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos e dificulta a obtenção de informação consolidada sobre a situação financeira do setor público regional.

Diga-se que a questão de os suportes à execução orçamental assentarem na Administração Regional em sistemas contabilísticos e de informação incompletos que precisam de ser melhorados, não é estranha à circunstância de o Regime de Administração Financeira do Estado, consagrado no Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho, carecer de implementação plena na RAM, situação que tem sido objeto de reparo e recomendação por este Tribunal (125).

Nos termos do disposto no art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, o documento contendo a análise efetuada à execução das despesas da ARD e dos SFA foi sujeito a contraditório, através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (126) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

II.II.2 - Despesas da ARD

O quadro seguinte apresenta as despesas totais realizadas pela RAM em 2010:

QUADRO II.II.1

Execução global da despesa pública regional

(ver documento original) O total da despesa paga ascendeu a 1 194,8 milhões de euros, sendo na sua totalidade respeitante a despesa orçamental, cujo nível de execução rondou os 71,2 %, quando no ano de 2009 tinha sido de 68,6 % (127). No período 2009/2010, registou-se um aumento significativo de 37,5 % nas despesas de capital.

A execução do orçamento foi afetada por medidas de contenção, entre as quais se incluiu o congelamento das dotações de algumas rubricas da despesa, no montante global de 47,5 milhões de euros (4 % da despesa orçamental paga), com a seguinte origem e distribuição:

QUADRO II.II.2

Montantes congelados em 2010

(ver documento original) Contudo, no final do ano, descontado o efeito dos descongelamentos autorizados (128) (37,6 milhões de euros, ou 79,1 % dos congelamentos (129)), o saldo das dotações efetivamente não utilizadas ficou-se pelos 9,9 milhões de euros.

Convém referir que, na informação sobre a despesa pública regional, a execução orçamental dos estabelecimentos de ensino básico e secundário dotados de autonomia administrativa poderá estar inflacionada, na exata medida em que as verbas sacadas do ORAM (suportadas pelas requisições de fundos das escolas) não tenham sido utilizadas na sua globalidade pelos serviços (suportadas por faturas e recibos). O diferencial obtido não constitui, em rigor, despesa da ARD, traduzindo antes um fluxo monetário interno à própria Administração (da tesouraria do GR para a tesouraria dos estabelecimentos de ensino que integram a ARD).

No contraditório, o SRPF esclareceu que a situação "decorre do facto daqueles serviços procederem à entrega dos saldos referentes ao ano anterior apenas no ano seguinte", adiantando que, contabilisticamente, "não existe forma de se fazer repercutir esses movimentos, diretamente ao ano a que respeitam".

II.II.2.1 - Execução orçamental da despesa

A) Segundo a classificação económica

QUADRO II.II. 3

Execução da despesa orçamental

(ver documento original) A execução da despesa orçamental cifrou-se em cerca de 1 194,8 milhões de euros, correspondendo-lhe um desvio, para menos, face ao orçamento final, de 483,4 milhões de euros.

A despesa efetiva ascendeu a cerca de 1 142,7 milhões de euros (130), o que representa um aumento de perto de 144,5 milhões de euros (11,1 %) face a 2009.

O agrupamento de despesa com maior expressão foi o das "Despesas com o pessoal" com aproximadamente 372 milhões de euros (31,1 % da despesa total), sendo de destacar o subagrupamento "Remunerações certas e permanentes", cujos pagamentos ascenderam a 306,5 milhões de euros.

No conjunto das despesas totais, também é de destacar os pagamentos associados às "Transferências Correntes", com cerca de 362,2 milhões de euros (30,3 % da despesa total).

As "Despesas de capital" quedaram-se pelos 19,9 % do total dos pagamentos, ficando a respetiva taxa de execução (54,4 %) ligeiramente acima do nível do ano anterior.

B) Segundo a classificação orgânica

O quadro seguinte evidencia a estrutura dos pagamentos e do orçamento final por departamento orgânico, e, bem assim, as correspondentes taxas de execução.

QUADRO II.II.4

Despesas orçamentais segundo a classificação orgânica

(ver documento original) Os três departamentos com maior peso na estrutura da despesa (SREC, SRAS e SRES) foram responsáveis por pagamentos na ordem dos 881,2 milhões de euros (73,8 % do total).

Os pagamentos da SREC, quase 401,8 milhões de euros, decorreram essencialmente das "Despesas com o pessoal", no montante de 289,9 milhões de euros, e das "Transferências correntes", que atingiram perto de 77,5 milhões de euros.

Na SRAS, as "Transferências Correntes" constituem o agrupamento económico mais significativo, com uma despesa superior a 247,3 milhões de euros (93,4 % do total), maioritariamente por efeito das transferências efetuadas para o IASAÚDE, IP-RAM, no montante de 195 milhões de euros.

A despesa orçamental da SRES, de 214,7 milhões de euros, resultou sobretudo da "Aquisição de bens de capital" (104,2 milhões de euros) e da "Aquisição de bens e serviços" (98,2 milhões de euros). Uma parte daquele montante (214,7 milhões de euros), concretamente 70,7 milhões de euros, foi utilizada através das rubricas referidas na contratação de obras e serviços pela SRES no âmbito do programa de reconstrução das áreas afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010, cujo financiamento, porém, foi assegurado com recurso aos auxílios extraordinários consignados na Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho, também designada de Lei de Meios (131).

II.II.2.2 - Pagamento de Juros de Mora

O Anexo XXXIX - Relação das amortizações e juros pagos em 2010, por entidade credora, da Conta da RAM, reflete o pagamento de juros de mora às empresas que a seguir se discriminam, e que respeitam principalmente a atrasos nos pagamentos de empreitadas de obras públicas (132).

QUADRO II.II.5

Juros de mora

(ver documento original) Os juros de mora pagos totalizaram cerca de 10,5 milhões de euros, o que se traduziu num decréscimo de 9,6 % (quase -1,1 milhões de euros) face ao ano anterior e revela o incumprimento dos acordos de regularização de juros de mora celebrados em 2008 (133) que previam o pagamento, em 2010, de juros no montante de 17 milhões de euros.

II.II.2.3 - Evolução das despesas

Os pagamentos apresentaram, em relação ao ano anterior, um aumento de 105,5 milhões de euros (mais 8 % que em 2009), conforme mostra o quadro abaixo:

QUADRO II.II.6

Evolução das despesas por classificação económica

(ver documento original) Nas "Despesas de capital", houve um aumento de 37,5 % (64,9 milhões de euros), por força do crescimento das "Transferências de capital" (25 milhões de euros), dos "Passivos Financeiros" (20,9 milhões de euros) e das "Aquisições de bens de capital" (17,4 milhões de euros).

No respeitante às "Despesas correntes", por comparação com 2009, registou-se um crescimento de 8 % (mais 70,6 milhões de euros) do agrupamento que reúne a maior parte das despesas de funcionamento dos serviços, com realce para a diminuição das "Despesas com o pessoal"

(menos 3 milhões de euros) e dos "Juros e outros encargos" (menos 12,6 milhões de euros), que foi compensada com o aumento dos pagamentos relativos à "Aquisição de bens e serviços" e aos "Subsídios" com, respetivamente, mais 44,8 e 14,4 milhões de euros.

A evolução das despesas assumidas pela ARD (resultante da soma dos pagamentos com os encargos por pagar declarados pelo GR) revela um crescimento explosivo em 2010, em resultado do reconhecimento de um conjunto muito substancial de encargos (134) (designados no quadro por "Outras responsabilidades") não registados nas contas regionais desde 2004, que elevou o total das despesas assumidas da ARD, em 2010, para perto dos 2,5 mil milhões de euros, das quais cerca de mil milhões transitaram, por pagar, para 2011.

QUADRO II.II.7

Evolução das despesas assumidas 2009/2010

(ver documento original) Através da auditoria aos "Acordos de regularização de dívida da ARD", cujos resultados, na sequência da aprovação do Relatório 7/2012-FS/SRMTC, constam do presente documento, procedeu-se à confirmação dos EANP da ARD e ao apuramento de eventuais responsabilidades financeiras associadas às omissões de registo contabilístico e de reporte às entidades nacionais.

II.II.3 - Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos

Compulsados os valores das contas de gerência de todos os SFA, e os valores constantes da Conta da Região, designadamente no mapa "Anexo XXII - Serviços e fundos autónomos - Execução orçamental - Período de 1 de janeiro a 31 de dezembro", ressaltam divergências que remontam a 1,2 milhões de euros (135), decorrentes, nomeadamente, da não consideração, pela DROC, no mencionado Anexo, do valor dos saldos da gerência anterior, objeto de reposição nos cofres da Tesouraria do Governo Regional.

No contraditório, a SRPF, reiterando as alegações apresentadas em relação às receitas (136), referiu não terem sido identificadas para além da diferença já assinalada (137), outras divergências no mapa em análise.

II.II.3.1 - Execução Orçamental da Despesa

As despesas orçamentais dos SFA ascenderam a 383,4 milhões de euros e tiveram a seguinte repartição por classificação económica:

QUADRO II.II.8

Distribuição da despesa orçamental

(ver documento original) Da análise às contas de gerência dos SFA destacam-se os seguintes aspetos:

O IASAÚDE, IP-RAM, despendeu 255,6 milhões de euros em 2010, ou seja, 66,7 % do total dos pagamentos dos SFA.

No domínio das despesas correntes, sobressaem as "Transferências correntes" (63,3 % da despesa orçamental), tendo o IASAÚDE, IP-RAM, transferido perto de 195,1 milhões de euros, o que representa 50,9 % das despesas orçamentais totais do conjunto dos SFA.

A "Aquisição de bens e serviços correntes" foi o segundo maior agregado de despesa orçamental, com 54,2 milhões de euros (14,1 %), tendo concorrido para este montante o IASAÚDE, IP-RAM, com cerca de 30,5 milhões de euros, e os Fundos Escolares com 11,7 milhões de euros.

As "Despesas de capital" atingiram os 33,4 milhões de euros, o que representa 8,7 % da despesa orçamental, sendo o IASAÚDE, IP-RAM, o que mais contribuiu para o total deste agregado, com pagamentos da ordem dos 13,4 milhões de euros (38,5 % do total).

II.II.3.2 - Evolução da despesa

O quadro expõe, de forma sintética, a evolução da despesa dos SFA:

QUADRO II.II.9

Evolução da despesa orçamental

(ver documento original) As despesas orçamentais dos SFA evidenciam, de 2009 para 2010, um crescimento de 11,8 % (40,4 milhões de euros), explicado em grande parte pelo aumento das "Transferências Correntes", no montante de 16,2 milhões de euros, da "Aquisição de bens e serviços", no valor de 14,1 milhões de euros, e dos "Juros e outros encargos", na importância de 10,2 milhões de euros (resultantes, principalmente, da execução orçamental do IASAÚDE, IP-RAM). A "Aquisição de bens de capital" registou um aumento de cerca de 4 milhões euros (125,8 %), justificado pelo crescimento dos pagamentos da ALM e do SRPC.

Em sentido contrário, destaca-se a redução das despesas com "Ativos financeiros" que passaram, de 10,1 milhões de euros, em 2009, para os 0,4 milhões de euros, em 2010.

II.II.4 - Encargos Assumidos e Não Pagos (EANP)

Os encargos assumidos e não pagos têm origem, em termos genéricos, na sobreavaliação das receitas orçamentadas, permitindo comprometer despesa durante a execução orçamental muito para além da efetiva capacidade de pagamento, e ou numa deficiente aplicação das operações de registo e controlo de compromissos.

No quadro dos procedimentos em vigor em 2010, a relevação contabilística dos EANP devia seguir as regras consagradas no art.º 3.º, n.os 2, 3 e 4, do DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio (138), que obrigavam os serviços da Administração Regional, incluindo os SFA, a "manter atualizados os sistemas contabilísticos correspondentes às suas dotações orçamentais com o registo dos encargos assumidos", e a lançar "os compromissos resultantes de leis, acordos ou contratos já firmados e renovados automaticamente [...] nas contas correntes".

Importa também reter que o Governo Regional tem, na elaboração da proposta do orçamento para o ano económico seguinte, de respeitar as obrigações decorrentes de lei ou de contrato, no sentido de que os orçamentos devem conter as dotações necessárias para o pagamento das despesas obrigatórias decorrentes dessas obrigações, tal como impõe o art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM, em conjugação com o art.º 16.º, n.º 1, al. a), da Lei 91/2001, de 20 de agosto (139) (140).

De outro lado, no contexto das vinculações externas de Portugal, onde pontua a circunstância de as finanças regionais constituírem uma parcela a considerar para efeitos de cálculo do défice e da dívida pública, interessa trazer à colação a lei de Finanças das Regiões Autónomas, quando estipula que as autoridades regionais têm o dever de prestação de contas ao Instituto Nacional de Estatística (INE) e ao Ministério das Finanças, encontrando-se essa obrigação fixada, respetivamente, nos art.os 12.º e 13.º da Lei Orgânica (LO) n.º 1/2007 (art.os 15.º e 16.º, na redação dada pela Lei Orgânica 1/2010).

O art.º 68.º da Lei 91/2001 impõe também que as regiões autónomas, com o objetivo de permitir uma informação consolidada do conjunto do sector público administrativo, remetam ao Ministério das Finanças, nos termos e com a periodicidade a definir no decreto-lei de execução orçamental, os seguintes elementos: a) orçamentos, contas trimestrais e contas anuais; b) informação sobre a dívida contraída e sobre os ativos expressos em títulos da dívida pública.

Os termos da informação a prestar pelas regiões autónomas são definidos anualmente no diploma que põe em execução o Orçamento do Estado, sendo ainda essa matéria habitualmente desenvolvida por meio de circulares emitidas pela DGO, transpondo a DROC o respetivo conteúdo para o ordenamento administrativo regional, através das circulares por si emitidas.

Em 2010, as regras de reporte de informação que as regiões autónomas estavam obrigadas a cumprir constavam do art.º 74.º do Decreto-Lei 72-A/2010, de 18 de junho, cuja operacionalização seguia, no essencial, as instruções da Circular n.º 4/ORÇ/2008 da DROC (141).

No entanto, os valores declarados nos vários reportes à DGO e ao INE revelaram-se incorretos (142), relativamente a EANP de 2010 e anos anteriores, o que impôs a correção da informação fornecida àquelas entidades, e obrigou à revisão da necessidade líquida de financiamento da Administração Regional da Madeira, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos.

O quadro abaixo apresenta o volume de EANP, ordenado por entidade da Administração Pública Regional, refletindo já os valores indicados os efeitos da revisão efetuada aos EANP no último trimestre de 2011 (143) e da errata à Conta de maio de 2012.

QUADRO II.II.10

Distribuição dos EANP

(ver documento original) Verifica-se que o valor global da dívida a fornecedores da Administração Regional Direta e Indireta registado na Conta da RAM ascende a 1 455,7 milhões de euros, o que configura, face ao ano anterior, um aumento de 1 245,4 milhões de euros, motivado pela efetiva aplicação, no decurso de 2011, das instruções previstas nas Circulares n.º 4/ORÇ/2008, de 30 de abril, e 4/ORÇ/2011, de 30 de março (144), para o apuramento e tratamento da informação financeira referente aos EANP que deve constar do reporte da Administração Regional à DGO e ao INE.

Todavia, o valor dos EANP indicado na Conta de 2010 deve ser corrigido em alta, porquanto os trabalhos preparatórios tendentes à emissão do Parecer sobre a Conta em apreço evidenciaram a existência de compromissos da Administração Direta e Indireta não considerados nesse valor nem incluída na informação financeira reportada, em 2010 e até ao primeiro semestre de 2011, à DGO e ao INE, tal como a seguir se demonstra:

Na "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos SFA", apurou-se a existência de compromissos não reportados do IASAÚDE e do IDRAM no montante global de 176,3 milhões de euros (cf. o ponto II.II.4.2. do presente capítulo).

O Capítulo III.II - Fluxos financeiros entre o OR e o setor empresarial da RAM dá conta que a Região acumulou compromissos financeiros para com empresas participadas no montante de 20,5 milhões de euros, decorrentes de valores em dívida das indemnizações compensatórias dos anos de 2008 a 2010, designadamente ao grupo Horários do Funchal, S. A., e de outros apoios financeiros (cf. o ponto III.II. 2.3. do mesmo capítulo).

No Capítulo III.IV - Subsídios e outros apoios financeiros, verificou-se que a Administração Direta assumiu compromissos com a concessão de apoios financeiros na ordem dos 5,8 milhões de euros, relacionados com indemnizações compensatórias às sociedades privadas concessionárias do serviço público de transportes coletivo de passageiros (cf. o ponto III.IV.3 do citado capítulo).

No contraditório, remeteu-se a matéria relacionada com os compromissos assumidos pelo IASAÚDE e pelo IDRAM para os comentários inseridos no contraditório ao relato da "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos SFA".

Em relação aos demais valores, "já foram apresentadas as devidas justificações nos esclarecimentos enviados à SRMTC, sobre os capítulos mencionados, sendo contudo de salientar que as situações indicadas, na página 9, foram consideradas, em 2011, na coluna Compromissos do mapa dos EANP, dado que, atendendo à natureza das despesas em questão, formalmente não poderiam ser consideradas EANP. Com efeito, o conceito de encargo assumido e não pago equivale ao conceito de contas por pagar que consiste no subconjunto dos passivos, certos, líquidos e exigíveis".

Os resultados da mencionada auditoria e da análise desenvolvida no Capítulo III.II. e no Capítulo III.IV. confirmam os valores acima apontados.

Quanto aos comentários sobre o modelo de reporte em vigor no ano de 2010 e a densificação do conceito de encargo assumido e não pago subjacente às circulares da DGO e da DROC, face à multiplicidade de atos e contratos em que se desdobra a complexa atividade financeira pública, seria inviável especificar todas as situações e circunstâncias que podem tipificar um encargo assumido e não pago (vencido e vincendo), como denuncia o advérbio «nomeadamente» utilizado na definição do conceito, o que não fecha a porta a outras situações não abrangidas pelos exemplos apontados nas circulares.

Há, por outro lado, a considerar que a eficácia do controlo da despesa obriga a que este seja antecipado para momento a partir do qual a despesa é contraída, e passa a não haver alternativa que não seja o seu pagamento. A ausência de registo de fatura, ou equivalente, no sistema contabilístico ou, simplesmente, o não pagamento, conduzem à acumulação de pagamentos em atraso.

II.II.4.1. - Análise dos EANP na Administração Direta

De acordo com os dados da SRPF, os encargos que ficaram por pagar pela ARD no final de 2010 perfazem 1.278,8 milhões de euros, e, conforme se depreende do quadro, o montante mais expressivo respeita às "Outras Responsabilidades", que representa 82,8 % do total, correspondendo aquele agregado, essencialmente, aos acordos de regularização de dívida da extinta SRES e aos correspondentes juros de mora associados.

QUADRO II.II.11

EANP na Administração Direta

(ver documento original) O volume de EANP da ARD transitados de 2010 comprometeu, em média e em termos globais, 79,5 % do orçamento inicial de 2011, justificado na sua maioria pela existência de dívidas de anos anteriores, não registadas nem reportadas pela Administração Regional (145).

Esse volume de encargos por pagar assume especial significado no caso da SRES, onde o montante que irá sobrecarregar os orçamentos futuros é três vezes superior ao orçamento daquele departamento para 2011.

II.II.4.2 - Análise dos EANP na Administração Indireta (SFA)

As correções ao valor dos EANP de 2010 dos SFA, no âmbito da prestação de informação à DGO e ao INE, quase triplicaram o valor inicialmente reportado (146), de (euro) 57,8 milhões de euros passou-se para um valor próximo dos (euro) 175 milhões de euros, devendo-se esta diferença à omissão de um montante significativo de encargos transitados, relativos ao IASAÚDE (98,8 milhões de euros), ao IDRAM (18 milhões de euros) e, em menor dimensão, ao FMSC (324,9 mil euros) e à ALM (107,1 mil euros).

Estas divergências repercutiram-se igualmente nos valores dos encargos transitados para 2011, transmitidos ao TC na prestação de contas de 2010, exceto no que respeita à ALM, cujo valor final constava já do mapa anexo à conta de gerência, e que, por lapso dos serviços daquela Assembleia, não foi incluído nos mapas de reporte à DGO e ao INE (até agosto de 2011).

No entanto, na sequência da "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos SFA", foram identificados mais encargos que obrigam a uma nova correção do montante dos EANP dos SFA (147), transitados do ano 2010, desta feita para os 353,2 milhões de euros, tal como detalha o quadro seguinte, conjuntamente com o nível de comprometimento dos respetivos orçamentos de 2011:

QUADRO II.II.12

Distribuição dos EANP por SFA

(ver documento original) Do quadro ressalta, essencialmente, o valor inicial dos EANP no setor da saúde (150,7 milhões de euros), representando 86,2 % do total, e o seu peso na dotação orçamental inicial do IASAÚDE, IP-RAM (45,7 %) para o ano de 2011. No entanto, na decorrência da assinalada errata à Conta e do apuramento realizado na mencionada auditoria (148), o valor total dos EANP daquele Instituto elevou-se para os (euro) 322.097.117,23, o que representa cerca de 91,1 % do total corrigido de EANP e 97,7 % da dotação orçamental inicial de 2011 do serviço.

O volume da dívida a fornecedores dos SFA (total corrigido) comprometeu, em média, 67,9 % dos seus orçamentos iniciais, sendo de salientar que, nos Fundos Escolares, esse indicador fica nos 22 %.

Face ao ano 2009, com base no total corrigido, houve um aumento dos EANP na ordem dos 395 %, para o qual contribuiu determinantemente o IASAÚDE, IP-RAM, com cerca de 322 milhões de euros de dívidas a fornecedores (91,2 %).

A confirmação dos EANP dos SFA e o apuramento das eventuais responsabilidades financeiras associadas às omissões de registo contabilístico e de reporte à DGO e ao INE foram objeto de análise no Relatório 8/2012-FS/SRMTC da "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos SFA", para onde se remete (149). De relevante, a existência de despesas pendentes para pagamento, a 31/12/2010, de EANP, não registados na Conta da RAM nem na conta de gerência quer do IASAÚDE, IP-RAM, no montante de 169,4 milhões de euros quer do IDRAM, IP-RAM, no valor de 6,9 milhões de euros. Acrescentar que no IASAÚDE e no IDRAM foram assumidos encargos sem as correspondentes despesas terem cabimento orçamental, não se cumprindo as regras do art.º 18.º, n.os 1, 2 e 4, da LEORAM.

Por último, referir que, à semelhança dos anos anteriores, a listagem de EANP dos SFA enviada pela DROC (150) não está em consonância com o preceituado no art.º 3.º, n.os 2, 3 e 4, do DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio, dificultando o seu cruzamento com os mapas constantes da Conta da RAM de 2010, no que se refere à classificação orgânica dos encargos.

O SRPF explicitou no contraditório que "envidaremos esforços no sentido de alterar a informação referente à classificação orgânica dos serviços, de modo a que seja incluída uma coluna para referenciar o Capítulo 50, dos SFA".

II.II.5 - Síntese das principais irregularidades/ilegalidades detetadas no

âmbito da atividade de controlo desenvolvida

II.II.5.1 - Fiscalização prévia

Em 2010, a despesa controlada nos 125 processos de fiscalização prévia decididos pelo TC, através da SRMTC, ascendeu a (euro) 208 127 631,37, tendo sido recusado o visto a 7 contratos da Administração Regional Direta no montante global de (euro) 53 515 607,44, e concedido o visto com recomendações a 14 contratos, representativos de encargos orçamentais calculados em (euro) 25 040 033,06.

As recusas de visto fundamentaram-se nas seguintes situações:

Cooperação financeira entre a Administração Regional e entidades do setor empresarial da RAM à margem do regime jurídico aplicável ao sector empresarial regional, e sem suporte legal na previsão do art.º 25.º, n.os 1 e 2, do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro.

Utilização do contrato-programa de desenvolvimento desportivo para recorrer ao endividamento, subvertendo o regime jurídico do financiamento público ao associativismo desportivo regional constante do DLR n.º 4/2007/M, de 11 de janeiro, e do DLR n.º 12/2005/M, de 16 de julho.

Alteração efetiva do resultado financeiro de contratos, em consequência do afastamento ilegal de propostas que se encontravam em melhor situação para serem escolhidas, face ao critério de adjudicação.

Admissão de proposta que apresentava atributos que violavam os parâmetros base fixados no caderno de encargos (cf. a alínea b) do n.º 2 do art.º 70.º e a alínea o) do n.º 2 do art.º 146.º do Código dos Contratos Públicos).

O mapa seguinte identifica as principais ilegalidades detetadas na análise dos processos de fiscalização prévia, enquadráveis na alínea c) do n.º 3 do art.º 44.º da LOPTC, assim como das recomendações formuladas pelo Tribunal nas decisões proferidas ao abrigo do n.º 4 do mesmo art.º 44.º (ver documento original)

II.II.5.2 - Fiscalização concomitante e sucessiva

II.II.5.2.1 - Auditoria de fiscalização concomitante à Secretaria Regional

de Educação e Cultura - Despesas de pessoal e contratação

pública/2010

II.II.5.2.1.1 - Enquadramento

A Auditoria de fiscalização concomitante à Secretaria Regional de Educação e Cultura - Despesas de pessoal e contratação pública/2010 (151) teve por principal objetivo a análise da legalidade e regularidade das despesas emergentes de atos e contratos não sujeitos a fiscalização prévia por força de lei no âmbito da atividade da SREC (152), mais concretamente do GSR, da DRE e da DRAC, no período compreendido entre 1 de janeiro e 15 de setembro de 2010.

No domínio desta ação foi dada observância ao princípio do contraditório, nos termos preceituados no art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de agosto, através da audição do Secretário Regional de Educação e Cultura, dos Diretores Regionais dos Assuntos Culturais e da Administração Educativa, dos Chefes de Divisão de Apoio à Gestão da DRAC e de Gestão Organizacional e Jurídica do GSR, bem como da Diretora do Arquivo Regional da Madeira, tendo as alegações apresentadas sido consideradas para efeitos de elaboração do relatório da auditoria.

II.II.5.2.1.2 - Observações

Atentos os resultados desta ação de fiscalização, foram enunciadas as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta naquele relatório:

Atos de pessoal

Os resultados do exame efetuado aos 104 procedimentos, atos e contratos de pessoal abrangidos pela auditoria indiciam que os serviços auditados da SREC observaram, regra geral, os regimes jurídicos específicos que orientam o recrutamento e a gestão de pessoal na Administração Pública Regional, com exceção das seguintes situações:

I. No Gabinete do Secretário Regional:

a) No procedimento concursal aberto para preenchimento de 1 posto de trabalho na carreira de assistente operacional, as classificações atribuídas na prova escrita de conhecimentos teóricos estão insuficientemente fundamentadas, não se observando, com isso, a disciplina do art.º 23.º, n.º 2, da Portaria 83-A/2009, de 22 de janeiro, e dos art.os 124.º e 125.º do CPA.

b) No recrutamento de 2 assistentes operacionais, o posicionamento remuneratório dos trabalhadores não foi negociado com a entidade empregadora pública, ofendendo-se o disposto nos n.os 1 e 5 do art.º 55.º da LVCR;

c) Na admissão de um assistente operacional, através de contrato de trabalho em funções públicas, não houve o acompanhamento e avaliação do período experimental de 90 dias, em inobservância do preceituado no art.º 12.º da LVCR, aplicável por força da remissão do art.º 73.º, n.º 2, da Lei 59/2008, de 11 de setembro.

II. Na Direção Regional dos Assuntos Culturais, nos 6 procedimentos concursais que culminaram com o recrutamento de 17 técnicos superiores, mediante contrato de trabalho por tempo indeterminado, os júris não procederam de harmonia com a regra imposta pelo n.º 4 do art.º 22.º da Portaria 83-A/2009, que manda estabelecer a "calendarização a que [...] se propõe obedecer para o cumprimento dos prazos estabelecidos [...] nos 10 dias úteis subsequentes à data limite de apresentação de candidaturas".

Aquisição de serviços

O exame realizado aos 16 processos de aquisição de serviços da amostra, no valor aproximado de (euro) 966.716,14, permitiu concluir que, com exceção dos casos enunciados seguidamente, os serviços da SREC funcionam, em geral, sem cometer falhas que comprometam, de forma irremediável, a legalidade e regularidade das correspondentes despesas públicas:

a) O contrato de prestação de serviços celebrado entre a SREC e a Sociedade Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopólo, S.

A., no ano de 2009, no valor global de (euro) 105.852,48, s/IVA, foi subtraído às regras da contratação pública previstas na parte II do CCP, porquanto indevidamente subsumido na previsão normativa do art.º 5.º, n.º 2, al. a), do referido Código.

b) A DRAC recorreu, em diversas situações e de forma continuada, ao procedimento de ajuste direto para adquirir consecutivamente serviços da mesma natureza ou similar ao mesmo prestador, em violação do art.º 16.º, n.º 2, do Decreto-Lei 197/99, de 8 de junho, dos art.os 20.º, n.º 1, al. b), e 47.º, n.º 1, al. c), ambos do CCP, e do art.º 20.º, n.º 1, al. a), do DLR n.º 45/2008/M, de 31 de dezembro.

II.II.5.2.1.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formulou as seguintes recomendações à SREC:

1) Na área dos recursos humanos

a) O júri do procedimento concursal deve:

Fundamentar as suas deliberações, designadamente aquelas relacionadas com a aplicação dos métodos de seleção, tal como determina o art.º 22.º, n.os 2, alínea c), e 3, da Portaria 83-A/2009, de 22 de janeiro;

Definir a calendarização a que se propõe obedecer para o cumprimento dos prazos estabelecidos na Portaria 83-A/2009, por força da regra do n.º 4 do seu art.º 22.º b) Proceda à negociação na determinação da posição remuneratória dos trabalhadores, e fundamente por escrito o eventual acordo obtido, observando o preceituado nos n.os 1 e 5 do art.º 55.º da LVCR.

c) Após a celebração do contrato de trabalho em funções públicas, o período experimental deve ser acompanhado e avaliado de acordo com as regras previstas no art.º 12.º da LVCR, por força da remissão expressa do n.º 2 do art.º 73.º do RCTFP.

2) Na realização de despesas com a aquisição de serviços

a) Atenda a que o valor a considerar é o do custo total dos serviços e a que é proibido o fracionamento da despesa com a intenção de a subtrair ao regime previsto no CCP - artigo 16.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei 197/99, de 8 de junho.

b) Cumpra a disciplina legalmente consagrada para o ajuste direto fundamentado no art.º 20.º, n.º 1, alínea a), e nos art.os 112.º a 127.º do CCP.

c) Tenha presente que a contratação excluída do art.º 5, n.º 2, do mesmo Código, tem, como requisitos cumulativos, que a entidade adjudicante exerça sobre a outra entidade um controlo análogo ao exercido sobre os seus próprios serviços e que esta desenvolva o essencial da sua atividade em benefício da entidade adjudicante.

II.II.5.2.2 - Auditoria de fiscalização concomitante à Secretaria Regional

dos Assuntos Sociais, no âmbito do contrato da empreitada de

"Construção do Quartel de Bombeiros Voluntários da Calheta"

II.II.5.2.2.1 - Enquadramento

A auditoria (153) teve por objetivo controlar a legalidade e a regularidade financeiras da execução do contrato da empreitada de "Construção do Quartel de Bombeiros Voluntários da Calheta" (QBVC), tendo em conta, designadamente, os fatores de risco decorrentes da outorga de dois termos adicionais, representativos de encargos financeiros acrescidos de (euro) 389 452,53 (sem IVA), remetidos a esta Secção Regional por força do previsto no art.º 47.º, n.º 2, da LOPTC, e da descontinuidade temporal da execução da obra em resultado de 8 suspensões temporárias e da realização de obras subsidiárias.

Nos termos do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição do atual Secretário Regional dos Assuntos Sociais, da Secretária Regional dos Assuntos Sociais à data dos factos e do Diretor de Serviços de Apoio à Gestão da mesma Secretaria Regional, relativamente ao relato da auditoria (154), tendo as alegações prestadas sido levadas em conta na elaboração do relatório da auditoria (155).

II.II.5.2.2.2 - Observações

Da ação realizada destacam-se as seguintes observações que evidenciam, de forma sintética, a matéria exposta ao longo do relatório, com a nota de que a execução física e financeira da empreitada do QBVC se reporta a 7 de setembro de 2010, uma vez que, mesmo levando em conta as sucessivas prorrogações do prazo da sua execução, a obra naquela data ainda não se encontrava concluída:

Execução física

a) A inexequibilidade do projeto de execução e a complexidade do processo expropriativo dos terrenos necessários à construção do QBVC, iniciado depois de celebrado o contrato (13/06/2005) e ainda em curso em 2010, não impediram a SRAS de, a 15 de maio de 2006, consignar a obra na sua totalidade.

b) As peças do projeto exibidas no concurso público não incluíam o estudo geológico-geotécnico dos terrenos de fundação do Quartel, nem definiam as suas características geológicas para efeitos do concurso, ofendendo-se assim o disposto nos n.os 3 e 4 do art.º 63.º do Decreto-Lei 59/99, de 2 de março.

c) As conclusões alvitradas no "Relatório de avaliação das condições de implantação do projeto e proposta de metodologia", elaborado pela empresa de fiscalização antes da consignação da empreitada, obrigaram à suspensão dos trabalhos em oito ocasiões, para realizar a campanha de prospeção geológica-geotécnica, a execução de obras novas e a reformulação dos projetos de arquitetura e especialidades, motivando atrasos no prazo de execução do QBVC.

d) O lançamento posterior das empreitadas de "canalização da Ribeira do Lombo do Doutor - Levada de S. João - Calheta" e de "escavação e contenção periférica relativa à construção do quartel dos Bombeiros Voluntários da Calheta" subtraiu trabalhos à concorrência no valor global de (euro) 537 681,48, importando na violação das normas dos art.os 10.º, 16.º e 205.º, n.º 2, todos do Decreto-Lei 197/99, de 8 de junho.

e) Os trabalhos, indevidamente qualificados como a mais, inseridos no primeiro contrato adicional, resultaram de alterações ao projeto patenteado no concurso público, efetuadas na sequência da apresentação do estudo geológico-geotécnico dos terrenos, e não na superveniência de uma qualquer circunstância imprevista, pelo que a correlativa adjudicação não podia processar-se com suporte no art.º 26.º, n.º 1, do Decreto-Lei 59/99, de 2 de março.

Execução financeira

a) A derrapagem nos custos da obra atinge os (euro) 1 279 573,80 (sem IVA), o correspondente a 47,6 % do preço do contrato (euro) 2 685 575,00), ascendendo o custo da construção do QBVC, em 7 de setembro de 2010, a (euro) 3 965 148,80, assim apurado:

a1) Por conta dos trabalhos do contrato da empreitada medidos em 20 autos, (euro) 2 666 067,34, dos quais foi paga a quantia de (euro) 150 829,70, respeitante aos dois 1.os autos de medição, ambos de 2006;

a2) Da revisão de preços, (euro) 312 611,52, ainda por pagar;

a3) Dos dois adicionais, (euro) 389 452,53, ainda por pagar;

a4) Da contratação de duas empreitadas novas e de cinco prestações de serviços, (euro) 597 016,41.

b) Na revisão de preços do auto n.º 1-RV, de 2 de dezembro de 2008, foram aplicados coeficientes de atualização que não se reportam aos meses da execução dos trabalhos, o que ofende as regras consagradas no n.º 2 do art.º 1.º do Decreto-Lei 6/2004, de 6 de janeiro, enquanto o auto n.º 2-RV, de 30 de abril de 2010, não tem elementos de suporte à revisão nele vertida;

c) A fiscalização faturou por inteiro os trabalhos medidos no auto n.º T1A, de 31 de agosto de 2009, no valor de (euro) 2 941,19, quando a resolução do contrato de prestação de serviços celebrado com a SRAS produziu efeitos a 1 de junho de 2009.

II.II.5.2.2.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formula as seguintes recomendações à SRAS:

1 - Articule o lançamento das empreitadas com a existência de capacidade financeira efetiva para suportar os respetivos encargos e com a disponibilidade dos terrenos necessários à completa execução dos projetos.

2 - Faça constar das peças do caderno de encargos a natureza e o volume de todos os trabalhos necessários à conclusão das obras postas a concurso, a fim de evitar atrasos e custos acrescidos para o erário público, derivados, designadamente, de erros e omissões, ou de trabalhos "a mais" (ver os n.os 1, 2 e 4 do art.º 43.º do CCP).

3 - Sempre que tal se revele necessário, o projeto de execução deve ser acompanhado do estudo geológico e geotécnico dos terrenos de construção da obra, tal como determina a alínea b) do n.º 5 do art.º 43.º do CCP, sob cominação de nulidade do caderno de encargos, por força do disposto na alínea c) do n.º 8 do mesmo art.º 43.º 4 - Na falta de estipulação contratual, atenda a que a consignação da obra deve estar concluída no prazo de 30 dias após a data da celebração do contrato, em sintonia com a regra prevista no art.º 359.º do CCP.

5 - Na autorização para a execução de "trabalhos a mais", observe os pressupostos que consentem a sua adjudicação com fundamento no art.º 370.º do CCP, interessando, em particular, demonstrar que os trabalhos se tornaram necessários na sequência de uma "circunstância imprevista", ocorrida após o lançamento da empreitada.

II.II.5.2.3. - Auditoria à Secretaria Regional dos Assuntos Sociais -

Seguimento de recomendações - 2010

II.II.5.2.3.1 - Enquadramento

A Auditoria à Secretaria Regional dos Assuntos Sociais - seguimento de recomendações - 2010 (156) inseriu-se na Linha de Orientação Estratégica 1.11 do Plano Trienal 2008/2010 da SRMTC, de "Reforçar o acompanhamento do acolhimento das recomendações, mediante a realização de auditorias de seguimento que avaliem as ações corretivas postas em prática e permitam a responsabilização pelo seu não acatamento", e foi programada dentro do objetivo sectorial de "Acompanhar e avaliar o grau de acatamento das recomendações formuladas pelo Tribunal".

No domínio desta ação foi dada observância ao princípio do contraditório, nos termos preceituados no art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de agosto, através da audição do Secretário Regional dos Assuntos Sociais, do Presidente do IASAÚDE, do Diretor de Serviços de Apoio à Gestão do GSR e da Diretora da Unidade Operacional de Administração Geral e Recursos Humanos do IASAÚDE, tendo as alegações apresentadas sido consideradas para efeitos de elaboração do relatório da auditoria.

II.II.5.2.3.2 - Observações

Atentos os resultados desta ação de fiscalização, foram enunciadas as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta naquele relatório, reconhecendo-se, em geral, as melhorias verificadas na atividade após a auditoria de 2007:

a) A SRAS não cumpriu as determinações do ponto 4., als. d) e e), do Relatório 4/2008-FC/SRMTC, por força das quais estava obrigada a, respetivamente, informar este Tribunal das medidas tomadas para acolher a totalidade das recomendações do Relatório anterior e remeter a documentação comprovativa da regularização do pagamento efetuado à Associação da Madeira de Desporto para Todos.

b) Na execução do contrato-programa celebrado, a 3 de novembro de 2007, com a Associação da Madeira de Desporto para Todos, as quantias pagas, indevidamente, pelo IASAÚDE ainda não foram restituídas pela referida Associação.

c) Das três recomendações formuladas na área dos recursos humanos, duas foram acolhidas e uma ficou sem avaliação.

d) Em 2009, na renovação de três contratos de avença, o IASAÚDE não cumpriu o estipulado no art.º 94.º, n.º 1, da LVRC, cujos termos obrigavam à sua reapreciação à luz do regime constante do art.º 35.º da mesma lei.

e) Na contratação pública com bens e serviços, foram acolhidas duas das três recomendações, não tendo uma sido avaliada.

f) Quer a recomendação do controlo interno quer a relativa à concessão de apoios financeiros foram acatadas.

II.II.5.2.3.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório relacionada com a aquisição de bens e serviços e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formulou as seguintes recomendações à SRAS, onde se incluem os serviços sob a sua tutela:

1 - Tenha presente que o procedimento tendente à realização de despesas se inicia com as decisões de contratar, de autorização da despesa e de escolha do procedimento administrativo, contendo o adequado suporte legal e a respetiva fundamentação de facto, tal como determinam os art.os 36.º, n.º 1, e 38.º do CCP.

2 - Atenda a que a aquisição de serviços mediante o contrato de avença está sujeita ao regime previsto no CCP, em matéria de realização de despesas públicas, e à disciplina dimanada dos art.os 35.º, 36.º e 38.º da LVCR.

3 - Mande publicar no Portal dos contratos públicos a ficha dos procedimentos de ajuste direto, nos termos e para os efeitos consignados no art.º 127.º do CCP.

II.II.5.2.4. - Auditoria de fiscalização concomitante à Secretaria Regional

do Plano e Finanças - Despesas de pessoal e contratação pública/2010

II.II.5.2.4.1 - Enquadramento

A Auditoria de fiscalização concomitante à Secretaria Regional do Plano e Finanças - Despesas de pessoal e contratação pública/2010 (157) teve por principal objetivo a análise da legalidade e regularidade das despesas emergentes de atos e contratos não sujeitos a fiscalização prévia por força de lei no âmbito da atividade da SRPF (158).

Em concreto, a ação teve por objeto auditar os procedimentos e atos administrativos geradores de despesas de pessoal e os contratos de aquisição de bens e serviços no período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de maio de 2010, com o intuito de aferir a sua conformidade face à legislação em vigor, designadamente, o cumprimento dos princípios e regras aplicáveis à admissão e gestão de pessoal e à contratação pública.

No domínio desta ação foi dada observância ao princípio do contraditório, nos termos preceituados no art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de agosto, através da audição do Secretário Regional do Plano e Finanças e dos Diretores Regionais de Informática e do Património, bem como da Subdiretora Regional dos Assuntos Fiscais e da Diretora do Gabinete de Estudos e Pareceres Jurídicos da Secretaria Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas sido consideradas para efeitos de elaboração do relatório da auditoria.

II.II.5.2.4.2 - Observações

Atentos os resultados desta ação de fiscalização, foram enunciadas as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta naquele relatório:

Atos de pessoal

Os resultados da análise efetuada aos 41 atos de pessoal, envolvendo um volume financeiro de, aproximadamente 200 000 euros, apontaram no sentido dos serviços dependentes da SRPF, com exceção da DRAF, terem observado os regimes legais vigentes, evidenciando-se nessa Direção, as seguintes irregularidades:

a) Na nomeação, em regime de substituição, do Diretor de Serviços de Inspeção Tributária, Investigação da Fraude e de Ações Especiais, cargo de direção intermédia de 1.º grau da DRAF, do Chefe de Divisão de Estudos e da Chefe de Divisão da Justiça Tributária, cargos de direção intermédia de 2.º grau da DRAF, foram violados o art.º 20.º, n.º 1 (que exige a precedência de procedimento concursal para a nomeação de dirigentes), e o art.º 27.º, n.os 1 e 3 (que limita a 60 dias a duração das nomeações, em regime de substituição por vacatura do lugar), ambos do Estatuto do Pessoal Dirigente.

b) Os cinco funcionários nomeados com preterição do procedimento concursal legalmente exigido, na categoria de adjunto de chefe de finanças de nível 1 da DRAF, não reuniam o requisito de terem sido considerados aptos no curso de chefia previsto no art.º 14.º do DLR n.º 28/2006/M, de 19 de julho, cuja titularidade é necessária para exercer as funções correspondentes a esse cargo de chefia tributária, por força da alínea b) do n.º 1 do art.º 6.º do citado DLR n.º 28/2006/M.

c) Nos concursos para preenchimento de 5 postos de trabalho do mapa de pessoal da DRAF, o júri não fixou os parâmetros de avaliação, a sua ponderação, a grelha classificativa e o sistema de valoração final de cada método de seleção em momento anterior à publicitação dos procedimentos, contrariando o estipulado nos n.os 2, al. c), e 3 do art.º 22.º da Portaria 83-A/2009, de 22 de janeiro.

Bens e serviços

O exame aos 26 processos de aquisição de bens e serviços, no valor aproximado de 1,5 milhões de euros, permitiu concluir que, com exceção dos casos enunciados seguidamente, os serviços da SRPF funcionavam, em geral, sem cometer falhas que comprometessem, de forma irremediável, a legalidade e regularidade das despesas públicas:

a) Todas as prestações mensais do contrato celebrado entre a DRAF e a empresa NUMERÂNGULO - Consultoria Fiscal, Lda., foram pagas sem que a ficha relativa ao contrato tivesse sido publicada no Portal dos Contratos Públicos, ofendendo-se as normas dos n.os 1 e 2 do artigo 127.º do CCP.

b) O contrato de prestação de serviços celebrado entre a RAM, através da DRI, e a MCComputadores, S. A., em 1 de janeiro de 2008, no valor de (euro) 2 234 374,50, não foi submetido à fiscalização prévia do TC quando a isso estava legalmente sujeito, por força do estabelecido nos artigos 46.º, n.os 1, al. b), e 2, e 48.º da LOPTC.

c) No aluguer de uma viatura, não foram observadas as formalidades impostas pelo art.º 5.º, n.º 2, do DLR n.º 22/2009/M, de 12 de agosto, quanto à emissão de parecer prévio da DRPA e da DSME.

d) A celebração, pela DRPA, com a mesma entidade de 12 contratos de aluguer operacional de viaturas entre outubro de 2009 e setembro de 2010, totalizando encargos na ordem dos 326,8 mil euros, configurou o fracionamento desta despesa, cuja realização devia ter sido precedida de concurso público conforme determina o art.º 20.º, n.º 1, al. b), do CCP.

e) A DRPA recorreu à contratação de duas prestações de serviços indevidamente fundamentadas na alínea e) do n.º 1 do art.º 24.º do CCP.

f) Os contratos de prestações de serviços e as respetivas renovações não foram inseridos, por extrato, na página eletrónica da SRPF, em desrespeito pelo estipulado no art.º 38.º da LVCR.

II.II.5.2.4.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formulou as seguintes recomendações à SRPF:

a) Na área dos recursos humanos:

a1) No provimento dos cargos de direção intermédia de 1.º e de 2.º graus, respeite as regras dos n.os 1 e 3 do art.º 27.º do Estatuto do Pessoal Dirigente, aplicáveis à nomeação em regime de substituição, e recrute os respetivos titulares através de procedimento concursal, em cumprimento do determinado pelo art.º 20.º, n.º 1, do mesmo Estatuto.

a2) No âmbito da formação do pessoal da DRAF, promova a aplicação de um sistema de formação visando a preparação dos seus trabalhadores para o desempenho de cargos dirigentes e de chefia tributária, tal como resulta dos termos conjugados dos n.os 1 e 2, al. c), do art.º 43.º do DRR n.º 29-A/2005/M, de 31 de agosto.

a3) As chefias do pessoal de administração tributária devem ser recrutadas mediante procedimento concursal, em sintonia com as regras dos art.os 5.º a 8.º do DLR n.º 28/2006/M, de 19 de julho, e de entre interessados que tenham sido considerados aptos no concurso de habilitação previsto no art.º 14.º daquele DLR.

a4) Fixe os parâmetros de avaliação, a sua ponderação, a grelha classificativa e o sistema de valoração final de cada método de seleção dos procedimentos concursais em momento anterior à publicitação do procedimento, dando cumprimento ao disposto no n.º 3 do art.º 22.º da Portaria 83-A/2009, de 22 de janeiro.

b) Na área da contratação pública com bens e serviços:

b1) Insira, por extrato, na página eletrónica da Secretaria Regional, todos os contratos de prestação de serviços vigentes e as respetivas renovações, com indicação da função a desempenhar, a respetiva retribuição e prazo, bem como a referência à concessão do visto ou à sua dispensabilidade, a fim de observar o preceituado no art.º 38.º da LVCR.

b2) Publicite no portal da Internet dedicado aos contratos públicos a celebração de contratos na sequência de ajuste direto, nos termos definidos pelo art.º 127.º do CCP, devendo ter em conta que essa publicitação é condição de eficácia do respetivo contrato, nomeadamente para efeitos de quaisquer pagamentos, tal como determina o n.º 2 daquele 127.º b3) Tenha em atenção que, para efeitos das als. b) e c) do n.º 1 do art.º 46.º da LOPTC, e sujeição à fiscalização prévia do TC, consideram-se contratos os acordos, protocolos ou outros instrumentos de que resultem ou possam resultar encargos financeiros ou patrimoniais, conforme preceitua o n.º 2 daquele art.º 46.º b4) Atenda a que a hipótese legal prevista na alínea e) do n.º 1 do art.º 24.º do CCP está reservada para aqueles casos em que "Por motivos técnicos, (...), a prestação objeto do contrato só possa ser confiada a uma entidade determinada", devendo ainda, no recurso ao ajuste direto, não afastar liminarmente a consulta a várias entidades, a qual é passível de potenciar a escolha das melhores soluções, do ponto de vista técnico e financeiro.

b5) A gestão do parque automóvel da RAM e das suas necessidades, pela DRPA, deverá processar-se, no tocante à aquisição ou locação de veículos, através de procedimentos de contratação abertos à concorrência, seguindo as normas do CCP aplicáveis à realização de despesas públicas, e de maneira a propiciar a obtenção de condições financeiras mais favoráveis para a entidade pública adquirente.

II.II.5.2.5. - Auditoria à execução à execução do contrato da empreitada

de "Construção da piscina anexa à Escola Básica do Curral das Freiras"

II.II.5.2.5.1 - Enquadramento

A Auditoria à execução do contrato da empreitada de "construção da piscina anexa à escola básica do Curral das Freiras" (159) teve por objetivo acompanhar a execução do contrato da empreitada de "construção da piscina anexa à escola básica do Curral das Freiras", incluindo os dois contratos adicionais que se lhe sucederam.

Pelo despacho do Excelentíssimo Senhor Juiz Conselheiro da SRMTC, de 21 de fevereiro de 2011 (160), a obra em referência foi incluída no Programa de Fiscalização de 2011 no âmbito da fiscalização concomitante do Tribunal de Contas, na sequência da análise dos dois contratos adicionais (161) ter evidenciado motivos "potencialmente indiciadores de que a execução da empreitada em referência denota especiais fatores de risco".

No âmbito desta ação foi observado o princípio do contraditório, nos termos consignados no art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de agosto, por via da audição do Secretário Regional do Equipamento Social, da Diretora Regional de Edifícios Públicos, da Diretora de Serviços de Construção da Direção Regional de Edifícios Públicos e do Chefe de Divisão da Direção de Serviços de Construção da Direção Regional de Edifícios Públicos (162), tendo as alegações apresentadas por estes responsáveis sido consideradas para efeitos de elaboração do relatório da auditoria.

II.II.5.2.5.2 - Observações

Tendo por base os resultados desta ação de fiscalização, foram enunciadas as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta ao longo daquele relatório:

a) O prazo fixado para execução dos trabalhos da empreitada foi sucessivamente prolongado e, em vez dos 360 dias estabelecidos inicialmente, a obra só ficou concluída passados 787 dias, ou seja, demorou mais 14 meses que o programado.

O deficiente planeamento da obra materializou-se, ainda, nos factos de:

Não terem sido apresentados, na fase de concurso, os estudos geológicos e ou geotécnicos necessários para definição das características do terreno onde seria implantada a obra e para concretizar o tipo de trabalhos a incluir no contrato da empreitada;

Não se ter cuidado pela obtenção do parecer vinculativo do IDRAM, IP-RAM, a emitir sobre todos os projetos de construção de infraestruturas desportivas promovidas por entidades públicas;

A SRES não se encontrar na posse dos terrenos necessários à implantação da obra no momento em que celebrou o contrato de empreitada, o que determinou atrasos no início dos trabalhos com reflexos ao nível dos custos emergentes por via da revisão de preços.

b) O custo final da empreitada superou em 483 967,16(euro) (+24,8 %) o valor do contrato inicial (1.950.000,00 (euro), por força, designadamente, de revisões de preços e de dois contratos adicionais.

c) O plano de pagamentos não foi observado o que motivou o englobamento dos encargos emergentes do contrato nos acordos de regularização de pagamentos celebrados em 2010 pela RAM com a firma AFAVIAS - Engenharias e Construções, S. A. verificando-se, em abril de 2011, numa fase em que a obra se encontrava praticamente concluída que, das despesas processadas, no valor global de 2 433 967,16 (euro) (com IVA), só tinha sido pago 724 836,97(euro).

d) Os trabalhos objeto do 1.º adicional (no valor de 285 297,99(euro), não respeitaram os pressupostos de que depende a aplicação do n.º 5 do art.º 10.º do RJEOP, isto é, que os erros ou omissões do projeto se devam a "causas cuja previsão ou descoberta fosse impossível mais cedo", porquanto derivaram de uma deficiente preparação do projeto e do concurso, tendo na sua base circunstâncias que podiam e deviam ter sido acauteladas pela SRES.

e) Os trabalhos, incluídos no 2.º contrato adicional, relativos à execução de alterações nos balneários das crianças, não tiveram na sua base qualquer circunstância imprevista, tratando-se de alterações decorrentes, apenas, da modificação da vontade do dono da obra motivadas por uma comunicação do IDRAM, IP-RAM.

II.II.5.2.5.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou à SRES:

a) maior rigor no planeamento das obras, designadamente:

Assegurando-se que, no momento em que lança o procedimento relativo a uma obra, se encontra na posse de todos os terrenos necessários à sua implantação;

Elaborando o caderno de encargos nos termos exigidos pelo disposto no art.º 43.º do CCP, que manda integrar no caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas o projeto de execução, acompanhado, sempre que tal se revele necessário, dos levantamentos e das análises de base e de campo e dos estudos geológicos e geotécnicos, e, em concreto, pela Portaria 701-H/2008, de 29 de julho (163), de modo a fornecer aos concorrentes todos os elementos necessários à elaboração das suas propostas;

b) Observância dos prazos e dos planos de pagamentos das empreitadas.

c) Cumprimento escrupuloso dos pressupostos legais no que respeita à qualificação de trabalhos como a mais ou como erros e omissões dos projetos.

d) Que acautelasse a obtenção do parecer prévio e vinculativo do IDRAM, IP-RAM, sempre que estivesse em causa a construção de infraestruturas desportivas.

II.II.5.2.6. - Auditoria à execução da empreitada de construção da gare

marítima internacional do Porto do Funchal

II.II.5.2.6.1 - Enquadramento

A Auditoria à execução da "empreitada de construção da gare marítima internacional do Porto do Funchal" (164) teve por objetivo acompanhar a execução física e financeira do aludido contrato, incluindo os termos adicionais, celebrados entre a APRAM, S. A., e o consórcio denominado "L.E.C./CA - Empreitada de construção da gare marítima internacional do Porto do Funchal" (L.E.C./SA), constituído pelas sociedades "Lena Engenharias e Construções, S. A.", e "Construtora Abrantina, S. A.", em 9 de maio de 2008 e em 26 de julho de 2010, respetivamente, na vertente da legalidade e da regularidade financeira.

A empreitada em referência foi selecionada e incluída no Programa de Fiscalização de 2011, no âmbito da fiscalização concomitante do TC (165), pelo despacho do Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC), de 7 de junho de 2011 (166), por terem surgido dúvidas quanto à legalidade da adjudicação ao mesmo consórcio, por ajuste direto, dos trabalhos no montante de 163.376,39(euro) (s/IVA) relativos à execução de um DataCenter, integrantes do referenciado adicional, por não se reconduzirem nem a erros ou omissões do projeto, nem a trabalhos a mais.

Visou então, igualmente, a análise da legalidade da qualificação dos trabalhos que integravam o aludido contrato adicional e dos motivos que determinaram a sua realização, bem como o apuramento de eventuais desvios entre as condições inicialmente contratualizadas e as realizadas.

No âmbito desta ação foi observado o princípio do contraditório, nos termos consignados no art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de agosto, por via da audição do Presidente e das vogais do CA da APRAM, S. A. (167), tendo as alegações apresentadas por estes responsáveis sido consideradas para efeitos de elaboração do relatório da auditoria.

II.II.5.2.6.2 - Observações

Tendo por base os resultados desta ação de fiscalização, foram enunciadas as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta ao longo daquele relatório:

a) O contrato adicional celebrado entre a APRAM, S. A., e o consórcio L.E.C./CA - Empreitada de construção da gare marítima internacional do Porto do Funchal", no valor de 615 620,29(euro), sem IVA, por titular trabalhos a mais no contrato da empreitada de "construção da gare marítima internacional do Porto do Funchal", visado pelo Tribunal de Contas, não foi remetido a esta Secção Regional no prazo prescrito pelo n.º 2 do art.º 47.º da LOPTC;

b) Pese embora a APRAM, S. A., não tenha fundamentado legalmente a execução de um Datacenter orçado em 163 376,39(euro) (s/IVA) que integra o adicional em análise, a sua adjudicação, por ajuste direto, não resultou na preterição de quaisquer formalidades essenciais.

Não obstante, o orçamento apresentado pelo consórcio adjudicatário nessa sede não acolheu o consignado no art.º 22.º RJEOP, que impunha aos concorrentes a apresentação das listas de preços unitários que serviram de base às suas propostas;

c) A APRAM, S. A., não observou os exatos termos das obrigações emergentes da notificação de um contrato de factoring celebrado por uma das empresas que compõem o consórcio adjudicatário e que implicavam que os pagamentos atinentes à empreitada de "construção da gare marítima internacional do Porto do Funchal", deveriam ser feitos à entidade financeira cessionária.

II.II.5.2.6.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou à APRAM, S. A.:

a) A escrupulosa observância do prazo legal de remessa ao Tribunal de Contas dos contratos adicionais aos contratos anteriormente visados, nos termos consagrados no art.º 47.º, n.º 1, alínea c), e n.º 2, da LOPTC.

b) A fundamentação legal dos procedimentos pré-contratuais adotados, em especial no caso de recurso ao ajuste direto.

c) A exigência de apresentação pelos concorrentes de listas de preços unitários que suportem o preço global das suas propostas.

d) O respeito pelas repercussões das modificações introduzidas pelas entidades cocontratantes nos contratos em que é parte, designadamente quando estejam em causa contratos de factoring ou outros equiparados.

II.II.5.2.7. - Auditoria à Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos

Naturais - Seguimento de recomendações - 2011

II.II.5.2.7.1 - Enquadramento

A auditoria realizada na Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais (SRARN) (168) teve por objetivo verificar o grau de acatamento das recomendações do Relatório 9/2007-FC/SRMTC, de 28 de junho (169), elaborado na sequência da ação de controlo concomitante direcionada às despesas emergentes dos atos e contratos isentos de visto do ano de 2006 por parte daquela entidade.

Nos termos do art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de agosto, procedeu-se à audição do Secretário Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais e do Diretor Regional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, relativamente ao relato da auditoria (170), que conjuntamente apresentaram as suas alegações (171) as quais foram levadas em conta na elaboração do relatório da auditoria.

II.II.5.2.7.2 - Observações

Da ação realizada, destacam-se as seguintes observações:

1 - Das oito recomendações cujo acatamento foi avaliado, 6 foram acolhidas (75 %) e duas (25 %) não o foram.

2 - Tendo em conta a tipologia das recomendações, o maior acolhimento registou-se ao nível das empreitadas de obras públicas (100 % das recomendações avaliadas), seguido das aquisições de bens e serviços (50 %), não se tendo assinalado nenhum acolhimento na área dos recursos humanos.

3 - Na contratação pública com bens e serviços, das duas recomendações formuladas foi acolhida a relacionada com a observância das formalidades legais que compõem o processo de formação dos contratos públicos consagradas no CCP, ou seja, 50 % do total. Por outro lado, a recomendação inerente à inscrição e inventariação no cadastro da RAM dos bens móveis adquiridos pela SRARN não foi acatada. As restantes duas recomendações pronunciadas na referida área não foram avaliadas.

4 - Nas empreitadas de obras públicas foram acolhidas cinco das sete recomendações proferidas, e as outras duas recomendações não foram avaliadas.

5 - Das duas recomendações formuladas na área dos recursos humanos, uma ficou sem avaliação e a que obrigava a SRARN a enquadrar os contratos a termo nas hipóteses legais enunciadas nas alíneas a) a j) do n.º 1 do art.º 9.º da Lei 23/2004, de 22 de junho, não foi acatada.

II.II.5.2.7.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório relacionada com a aquisição de bens e serviços e os recursos humanos, e sem perder de vista as determinações constantes da alínea e) do ponto 4., o Tribunal de Contas recomenda à SRARN, onde se incluem os serviços sob a sua tutela, que:

1) Nos procedimentos de ajuste direto:

a) Quando abertos ao abrigo do art.º 112.º do CCP, procure consultar mais do que um prestador/fornecedor, com vista otimizar a utilização dos dinheiros públicos, em sintonia com os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência, consagrados naquele mesmo Código;

b) Quando seja convidada mais de uma entidade a apresentar proposta, tenha presente o disposto no art.º 115.º, n.º 2, al. b), do CCP.

2) Dê cumprimento às normas de execução do orçamento regional relacionadas com a aquisição de equipamento informático.

3) A realização de despesa seja sempre precedida pela decisão de escolha do procedimento de formação de contratos e pela identificação da (s) entidade (s) a convidar a apresentar proposta (s), conforme determinam os art.os 38.º e 113.º, n.º 1, do CCP.

4) Nos contratos de trabalho em funções públicas apenas seja aposto termo resolutivo nas situações fundamentadamente justificadas elencadas nas alíneas do n.º 1 do art.º 93.º da Lei 59/2008, de 11 de setembro.

II.II.5.2.8. - Auditoria às despesas realizadas com as intervenções de

recuperação das infraestruturas regionais afetadas pela intempérie de

20 de fevereiro de 2010

II.II.5.2.8.1 - Enquadramento

A "Auditoria às despesas realizadas com as intervenções de recuperação das infraestruturas regionais afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010"

(172) teve por objetivo fiscalizar a legalidade e a regularidade financeira das despesas pagas pela ARD com as intervenções de recuperação das zonas e infraestruturas regionais afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010.

Com esta ação, confinada ao exercício orçamental de 2010, pretendeu-se também apreciar os mecanismos de acompanhamento e controlo adotados, pelas entidades executoras, para assegurar a correta utilização dos recursos financeiros disponibilizados pela Lei de Meios.

No âmbito desta ação foi observado o princípio do contraditório, nos termos consignados nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, ambos da Lei 98/97, de 26 de agosto, através da audição, por escrito, dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e do Ambiente e dos Recursos Naturais e ainda dos Diretores Regionais de Finanças e do Ambiente, tendo as alegações apresentadas por aqueles responsáveis sido tomadas em conta na elaboração do relatório da auditoria.

II.II.5.2.8.2 - Observações

Na auditoria em apreço, foram emitidas as seguintes observações:

1 - Até à publicação da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios), a prerrogativa de recorrer ao ajuste direto, independentemente do valor do contrato a celebrar, foi a solução encontrada para autorizar todas as intervenções essenciais à reposição da segurança e das condições de vida social e económica das populações.

2 - Os pagamentos realizados pela Administração Regional Direta (ARD), incluindo o período complementar do ano de 2010 (de 1 a 31 de janeiro de 2011), ascenderam a 75,4 milhões de euros, e representam, aproximadamente, 65 % dos 116,3 milhões de euros arrecadados ao abrigo das fontes de financiamento previstas na Lei de Meios.

3 - A SRES foi responsável pela execução de 70,7 milhões de euros (94 %) do valor pago pela ARD, envolvendo, na sua quase totalidade, os custos com as limpezas de emergência de zonas sinistradas, a reconstrução de passagens hidráulicas e de muros de canalização de ribeiras e ribeiros, as reparações em edifícios e a elaboração de estudos e projetos de engenharia.

O acompanhamento da execução dos contratos, na fase subsequente às intervenções de emergência, não foi suficientemente formalizado e documentado, impedindo uma apreciação favorável sobre o controlo das quantidades e qualidade dos serviços e trabalhos contratados pela SRES.

II.II.5.2.9. - Auditoria aos projetos de recuperação e reconstrução

habitacional desenvolvidos pela "Investimentos Habitacionais da

Madeira, EPE" na sequência da aluvião do 20 de fevereiro de 2010"

(173)

II.II.5.2.9.1 - Enquadramento

A ação teve por objetivo identificar e verificar a execução financeira dos apoios concedidos pela "Investimentos Habitacionais da Madeira, EPE" (IHM, E. P.

E.), no âmbito dos programas e projetos de construção e reconstrução das habitações atingidas pelo temporal de 20/02/2010.

Com a sua realização pretendeu-se verificar o cumprimento da legislação aplicável neste domínio e, concomitantemente, confirmar a aplicação dos apoios financeiros, nos termos e em consonância com as finalidades inicialmente previstas.

II.II.5.2.9.2 - Resultados da verificação

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos foram formuladas as seguintes observações:

1 - Até 31/12/2010, as famílias afetadas pelo temporal de 20/02/2010, receberam apoios através da IHM, E. P. E., no montante de 10 760 487,07(euro), que foram direcionados, essencialmente, para o realojamento provisório, apoio à recuperação de habitações, aquisição e construção de habitações para realojamento definitivo.

2 - Os mecanismos instituídos pela IHM, E. P. E. no apoio habitacional concedido estavam conformes ao quadro legal aplicável e os procedimentos de controlo e acompanhamento adotados eram adequados às finalidades a que se destinavam.

3 - A análise aos procedimentos tendentes à disponibilização de fogos para o realojamento definitivo não revelou irregularidades:

a) Na empreitada de construção de 12 fogos na freguesia da Serra de Água, financiada pela Cruz Vermelha Portuguesa com base nos fundos angariados na campanha "Juntos pela Madeira", no montante de 840 000,00(euro), tinham sido pagos ao empreiteiro, até 11 de abril de 2011, cinco autos de medição no valor total de 554 908,76(euro).

A atribuição dos fogos às famílias foi efetuada pela Cruz Vermelha Portuguesa, sob proposta da IHM, E. P. E., com fundamento em relatórios sociais dos técnicos, com base em contratos, de usufruto gratuito, vitalício e simultâneo a favor de todas as pessoas que integravam o agregado familiar em 20/02/2010.

b) A IHM, E. P. E., adquiriu 80 fogos de habitação a custos controlados no Concelho do Funchal: 50 fogos no Complexo Habitacional do Engenho Velho e 30 fogos no Complexo Habitacional de Santa Quitéria, pelos montantes de 5 186 539,45(euro) e 3 598 111,49(euro), respetivamente.

II.II.5.2.10. - Auditoria aos programas de emprego a cargo do Instituto de

Emprego da Madeira, IP-RAM (174)

II.II.5.2.10.1 - Enquadramento

A "Auditoria aos programas de emprego a cargo do Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM" (IEM, IP-RAM) visou a execução do Plano Regional de Emprego e a análise dos seus efeitos, em termos da criação sustentada de postos de trabalho.

Com a ação pretendeu-se identificar os apoios concedidos pelo IEM no âmbito dos programas de emprego vigentes e apreciar os circuitos e procedimentos administrativos associados, nomeadamente, a apresentação de candidaturas/solicitação dos apoios, a respetiva aprovação/concessão e o acompanhamento e controlo da sua aplicação, abrangendo ainda a quantificação e apreciação do correspondente grau de realização financeira.

Foi ainda verificado o cumprimento da legislação aplicável neste domínio e confirmada a aplicação dos apoios financeiros, nos termos e em consonância com as finalidades inicialmente previstas.

II.II.5.2.10.2 - Resultados da verificação

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos foram formuladas as seguintes observações:

1 - No período compreendido entre 2008 e 2010, as diversas medidas de emprego do IEM abrangeram 7.661 participantes, a que correspondeu uma despesa pública total de 27,8 milhões de euros e a criação de 2.146 empregos. O cruzamento do número de colocações com o investimento total realizado resultou num custo de 12 372,16(euro) por cada posto de trabalho criado;

2 - No que respeita aos programas de emprego selecionados para conferência cujos pagamentos, no conjunto dos 3 anos, ascenderam a 17,3 milhões de euros, abrangendo 3.564 postos de trabalho, verificou-se que:

a) Dos 1.976 desempregados que concluíram a sua participação nos programas, 893 (52,7 %1) obtiveram colocação na entidade empregadora e desses, só 244 (27,3 %) acabaram por celebrar contratos de trabalho sem termo;

b) A maior taxa de sucesso foi obtida no Programa de Incentivos à Contratação, com 80,3 % dos candidatos a acabarem por celebrar contratos sem termo.

Em sentido inverso destacam-se os reduzidos índices de contratação dos programas Estágios Profissionais (0 % em entidades públicas e 12,6 % nas privadas) e de Formação e Emprego (16 %), que deveriam suscitar uma reflexão sobre a sua continuidade nos moldes atuais;

c) A entidade beneficiária do maior volume de apoios foi a empresa Jorge de Sá, S. A. (cerca de 1,07 milhões de euros), seguindo-se o SESARAM, E. P. E.

com 820 mil euros.

3 - A conferência realizada identificou as seguintes situações que configuram desvios aos regulamentos que disciplinam os programas de emprego:

a) O projeto n.º 6/2009 da empresa Jorge de Sá, S. A., financiado pelo programa Formação e Emprego no montante de 85 695,46 (euro), não assegurou o limite mínimo de 70 % de integração dos participantes no final da formação, conforme determina o n.º 2 do art.º 4.º da Portaria 19/2009, de 23/02;

b) O Centro de Cultura e Recreio Pontassolense beneficiou da atribuição de dois estatutos de empresa de inserção, um para cada um dos projetos apresentados, quando decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Portaria 164/2003, de 02/12, que esse estatuto é reconhecido à pessoa coletiva e não aos projetos dessas entidades;

Decorridos mais de 2 anos do último pedido de pagamento do projeto + Ambiente, o Centro ainda não apresentou os documentos comprovativos da sua utilização nem concluiu o projeto de investimento;

O apoio para a realização de obras nas instalações do CCRP foi concedido sem que o Centro detivesse um contrato de arrendamento válido;

c) A empresa Edenlocal, Lda., beneficiária de um prémio de integração, ao abrigo do programa Empresa de Inserção, pela contratação, em 1 de março de 2009, de uma auxiliar administrativa, no montante de 8 262,00(euro), não manteve o posto de trabalho ocupado por um período de 4 anos, conforme determina a Portaria 164/2003.

Após a notificação do IEM para reposição do prémio de integração, acrescido de juros de mora, a entidade empregadora ocupou o referido posto de trabalho.

II.II.5.2.10.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou ao Instituto do Emprego da Madeira, IP-RAM que diligenciasse pela:

1 - Institucionalização da obrigatoriedade de verificação, no âmbito do acompanhamento e avaliação dos projetos apoiados, da validade dos atos e contratos que fazem parte do processo de candidatura e o cumprimento das obrigações contratuais dos beneficiários;

2 - Regulamentação do art.º 33.º da Portaria 19/2009, de 23 de fevereiro e pelo aperfeiçoamento da regulamentação dos demais programas de emprego, criando normas específicas no âmbito: da fixação de um limite mínimo de integração dos participantes na entidade enquadradora; da concretização dos pressupostos e do momento de aferição do cumprimento desse limite; da definição dos procedimentos de controlo e das penalizações motivadas pela exclusão ou desistência de participantes nos programas de emprego;

3 - Avaliação do custo/benefício dos programas e medidas de emprego em vigor, atendendo designadamente à duração, qualificação e sustentabilidade do emprego criado ou apoiado.

II.II.6 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio da despesa e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) A satisfação atempada dos compromissos financeiros assumidos, evitando o pagamento de juros de mora, com o objetivo de cumprir o disposto no n.º 3 do art.º 18.º da LEORAM.

b) Verificação de uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das despesas globais desses organismos.

c) A aplicação generalizada do regime de administração financeira do Estado (175), bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública (e respetivos Planos de Contas Sectoriais).

No contraditório, o SRPF avançou que, no âmbito da execução do Programa da Ajustamento Económico e Financeiro da RAM "será possível acolher todas as recomendações formuladas a este nível".

II.II.7 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões:

a) Em 2010, o total da despesa orçamental paga ascendeu a 1 194,8 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução de 71,2 %, que evidencia um aumento na ordem dos 2,6 % relativamente a 2009, traduzido, em termos absolutos, num crescimento dos pagamentos de 135,5 milhões de euros (cf. o ponto II.II.2).

b) A despesa efetiva cifrou-se em 1142,7 milhões de euros, mais 144,5 milhões de euros (11,1 %) do que no ano anterior (cf. o ponto II.II.2.1).

c) O valor global dos EANP da Administração Regional Direta e Indireta indicado na Conta de 2010 foi calculado em 1 455,7 milhões de euros (1 278, 8 milhões de euros da ARD e176,9 milhões de euros dos SFA), incorporando um aumento de 1 245,4 milhões de euros em relação ao ano anterior (cf. o ponto II.II.4).

d) O referido valor de 1 455,7 milhões de euros dos EANP deve ser corrigido em alta, face à existência de compromissos não reportados do IASAÚDE (169,4 milhões de euros) e do IDRAM (6,9 milhões de euros) no montante global de 176,3 milhões de euros, apurados na "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos SFA", e em 26,3 milhões de euros, em resultado das situações identificadas nos Capítulos III.II e III.IV (cf. o ponto II.II.4).

e) No conjunto dos SFA, o valor corrigido dos EANP de 2010 e anos anteriores quase septuplicou o montante inicialmente registado, de (euro) 53,8 milhões de euros (indicado no reporte do 1.º trimestre de 2011) passou-se para um valor próximo dos (euro) 353,2 milhões de euros (cf. o ponto II.II.4.2).

f) No IASAÚDE, I. P.-RAM, e IDRAM, I. P.-RAM, foram assumidos encargos sem que as correspondentes despesas tivessem cabimento orçamental, o que ofendeu o art.º 18.º, n.os 1, 2 e 4, da LEORAM (cf. o ponto II.II.4.2).

Capítulo II.III

Operações Extraorçamentais

II.III.1 - Âmbito de verificação

A atividade da tesouraria abrange não só a movimentação de fundos das operações orçamentais, como das denominadas operações extraorçamentais, constituindo estas últimas o objeto principal da análise que agora se inicia.

Assim, apreciam-se os fundos movimentados por operações de tesouraria, discriminados por tipo de operação, tomando como referencial, à exceção dos recursos próprios de terceiros, as disposições aplicáveis à classificação económica das despesas e receitas públicas consagradas no Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro.

Analisa-se, para o efeito, a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria no ano de 2010, previstos no ponto IV do art.º 27.º da LEORAM, verificando-se a sua consistência com os elementos constantes da Conta da Região.

Nos termos do disposto no art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e no art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada às operações extraorçamentais, através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (176) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

II.III.2 - Operações extraorçamentais

Os fluxos financeiros sem expressão orçamental, mas com expressão na tesouraria, inscritos no quadro II.III.1 - Operações extraorçamentais (177), ascenderam a cerca de 207,2 milhões de euros pelo lado da receita e de 209,4 milhões de euros pelo lado da despesa, representando, respetivamente, 12,5 % e 12,6 % do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (excluindo os saldos transitados).

Apreciada a contribuição de cada um dos subagrupamentos para o total das operações, os Recursos próprios de terceiros foram o grupo que congregou maiores volumes de receita (96,2 milhões de euros) e despesa (96,1 milhões de euros) extraorçamental (46,4 % e 46,1 %, respetivamente), assumindo as verbas destinadas às Autarquias Locais 35 % do conjunto das operações sem expressão orçamental.

Neste particular, e não obstante os fluxos classificados em Diversos constituírem o segundo agregado mais representativo dos Recursos próprios de terceiros, salienta-se o facto de os mapas desenvolvidos do volume II da Conta da RAM, por falta de discriminação, não fornecerem informação suficiente sobre a natureza dos movimentos registados no mesmo agregado.

Este problema subsiste com a desagregação efetuada no quadro 82 do volume I do Relatório da Conta, porquanto contém inscrita uma rubrica designada por "2/2010/M)" que suscita dificuldades e equívocos na análise da entrada e saída de fundos no valor global de 16,7 milhões de euros (81,5 % do agregado Diversos).

No contraditório, foi alegado que "por lapso [...] devido à redução do tamanho da figura representativa [...]" o mencionado quadro 82 não evidencia "[...] de forma expressa a seguinte denominação: IDR (Artigo 9.º do Decreto Regulamentar Regional 2/2010/M)]" (178), pelo que foi anexada uma "errata", cuja alteração já se encontra contemplada no quadro infra reproduzido.

Foi ainda informado que, de futuro, "[...] as despesas que na Conta da Região de 2010 estão incluídas em Recursos Próprios de Terceiros-Diversos" serão apresentadas com "um maior nível de desagregação".

QUADRO II.III.1

Operações extraorçamentais - 2010

(ver documento original) A comparação entre os recebimentos e os pagamentos do ano mostra um saldo negativo de cerca de 2,1 milhões de euros, com a notória contribuição das Outras operações de tesouraria, de onde saíram mais de 2,2 milhões de euros do que o recebido.

Entre os Recursos próprios de terceiros, destacam-se os respeitantes ao Fundo de Equilíbrio Financeiro (56,5 milhões de euros) e a Diversos (cerca de 20,5 milhões de euros), que representam, conjuntamente, mais de 37 % do total dos fluxos de entrada extraorçamentais.

Destaque ainda para a Retenção de receitas do Estado, com perto de 36,8 milhões de euros, apresentando o IRS e a CGA movimentos da ordem dos 19,2 e dos 12,7 milhões de euros, respetivamente.

Face ao ano anterior, a execução de 2010 traduz um decréscimo quer das entradas quer das saídas de fundos de, respetivamente, 8,1 % (-18,3 milhões de euros) e 12,6 % (-30,1 milhões de euros), maioritariamente imputável ao grupo Recursos próprios de terceiros.

Em termos absolutos, as variações mais significativas registam-se ao nível das Contas de ordem, com uma redução de 20,3 milhões de euros, explicada pelo efeito combinado da diminuição nas receitas entregues pelos SFA da SRPF, VPGR, SRES e ALM (-36,1 milhões de euros), com um crescimento de 15,8 milhões de euros dos SFA sob tutela dos restantes departamentos do GR, em especial na SREC, SRRH e SRARN.

QUADRO II.III.2

Variação anual das operações extraorçamentais (2009/10)

(ver documento original)

II.III.2.1 - Contas de ordem

As receitas e despesas relativas a Contas de ordem (179) corporizam, ao nível da Conta da Região, um mecanismo atinente ao cumprimento do princípio orçamental da universalidade, expressamente consagrado no art.º 3.º da LEORAM, ao permitirem espelhar as receitas próprias dos SFA (180).

Tendo por base o classificador das receitas e das despesas públicas, a DROC, através da Circular n.º 1/ORÇ/2004, de 14 de janeiro (181), definiu procedimentos para a contabilização das "Contas de Ordem", aí se estabelecendo que, "a partir de 1 de janeiro de 2004, na Tesouraria do Governo Regional, as entregas e os recebimentos das receitas próprias dos serviços, institutos e fundos autónomos passam a ser classificadas em "17.04.00 - Contas de Ordem" e "12.03.00 - Contas de Ordem", respetivamente", e que "[o]s serviços, institutos e fundos autónomos entregam as suas receitas próprias na tesouraria do Governo Regional acompanhadas da respetiva Guia de Receita, devidamente preenchida, e posteriormente procedem ao recebimento dessas importâncias através da elaboração de uma requisição de fundos."

Os recebimentos e pagamentos efetuados através de Contas de ordem atingiram cerca de 72,8 milhões de euros, estando os movimentos mais expressivos associados às verbas afetas ao IDR (17,2 milhões de euros) e FET-M (14 milhões de euros), serviços organicamente dependentes da SRPF. Em comparação com 2009, houve uma redução de cerca de 20,3 milhões de euros (-21,8 %), justificada, em grande parte, pelo decréscimo de 25,2 milhões de euros, das movimentações de fundos com origem no IDR e FET-M (182).

II.III.3 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) As Operações extraorçamentais ascenderam a cerca de 207,2 milhões de euros pelo lado da receita e a 209,4 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo um decréscimo relativamente ao ano anterior de, respetivamente, 8,1 % (-18,3 milhões de euros) e 12,6 % (-30,1 milhões de euros) (cf. o ponto II.III.2).

b) A informação constante da Conta da RAM não explicita suficientemente os movimentos de fundos classificados em Diversos que constituíram o segundo agregado mais representativo dos Recursos próprios de terceiros com perto de 20,5 milhões de euros nas entradas e nas saídas pese embora o Relatório da Conta apresente informação mais detalhada (cf. o ponto II.III.2).

Capítulo II.IV

As Contas da Administração Pública Regional

II.IV.1 - Âmbito de verificação

Neste ponto procede-se à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional (183) com o objetivo de apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional e SFA), concluindo com a apresentação do saldo corrigido do efeito da dívida administrativa.

Para efeitos do exercício do princípio do contraditório, nos termos previstos no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, o Tribunal remeteu ao Secretário Regional do Plano e Finanças o presente documento, tendo as alegações apresentadas nessa sequência (184) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

II.IV.2 - Análise global da execução

II.IV.2.1 - Princípio do equilíbrio

O quadro que se segue coloca em evidência os principais saldos da conta da RAM de 2010, assim como a respetiva evolução face ao ano anterior:

QUADRO II.IV.1 Evolução global da Conta da Região (Administração Direta) (ver documento original) Note-se, antes de mais, que os agregados em análise têm por base a contabilidade de caixa (pagamentos e recebimentos), não estando afetados pelo volume de obrigações (e de direitos) assumidas pela Administração Regional em cada ano.

Assim, à semelhança do ano anterior, e apesar da melhoria registada (28,8 %), em 2010 não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um défice de 58,9 milhões de euros. Releva ainda que:

O saldo efetivo manteve-se negativo, embora evidenciando uma melhoria de 22,1 % (25 milhões de euros), face a 2009, suportada no crescimento da receita efetiva (15,2 %) acima do aumento da despesa efetiva (11,1 %).

O saldo corrente foi deficitário em 18,1 milhões de euros, pese embora se registe uma melhoria na ordem dos 6,7 milhões de euros, relativamente a 2009.

No exercício do contraditório, o SRPF, em referência à exceção admitida pela norma acima referida, veio alegar que "em 2010, na sequência do temporal de fevereiro, foi manifestamente impossível cumprir com a regra do equilíbrio orçamental".

Conforme se observa no quadro seguinte, em 2010, o grau de cobertura das despesas pelas receitas, apesar de se manter deficitário, apresentou uma evolução positiva face ao ano anterior.

QUADRO II.IV.2

Grau de cobertura das despesas pelas receitas

(ver documento original)

II.IV.2.2 - Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta da Região de 2010, apresentado em consonância com o ajustamento da Conta do Tesoureiro do Governo Regional, aprovado pelo Tribunal na sequência da verificação externa da respetiva Conta (185).

QUADRO II.IV.3

Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

(ver documento original) O saldo de encerramento da conta atingiu quase 23,3 milhões de euros, provindo essencialmente das operações orçamentais cujo saldo atingia 23 milhões de euros.

II.IV.2.3 - Conta geral dos Serviços e Fundos Autónomos

O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:

QUADRO II.IV.4

Conta geral dos SFA

(ver documento original) Da leitura do quadro destaca-se o facto das receitas correntes terem sido suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza, subsistindo um saldo positivo à volta dos 3 milhões de euros.

Por comparação com 2009, as receitas e as despesas correntes cresceram na ordem dos 12,9 % e 13,1 %, respetivamente, enquanto as receitas orçamentais (417,5 milhões de euros) e as despesas orçamentais (383,4 milhões de euros) registaram um acréscimo de 10,9 % e 11,8 %, respetivamente.

Tal como nos anos anteriores, os valores apurados pela SRMTC, com base nas contas de gerência dos SFA, divergem dos valores constantes da Conta da RAM, designadamente no mapa Anexo XXII relativo à execução das receitas e das despesas, num valor aproximado a 1,2 milhões de euros (186).

Contrariando este valor, a SRPF reitera as alegações já apresentadas relativamente ao capítulo das receitas (ponto II.I.4) e das despesas (ponto II.II.3) salientando que após as verificações efetuadas pela DROC, não foram apuradas outras divergências, para além das que decorrem da não consideração do valor dos saldos da gerência anterior repostos nos cofres da Tesouraria do Governo Regional, as quais segundo aquela secretaria, totalizam 522.130,99 (euro).

II.IV.2.4 - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (187),

incluindo os saldos de gerência (188), atingiram cerca de 1 681,4 milhões de

euros (1 496,4 milhões de euros, em 2009).

O saldo final da Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos ascendeu a quase 23,3 milhões de euros, observando-se que a sua maior parte tem origem no Governo Regional.

QUADRO II.IV.5

Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

(ver documento original) O quadro anterior evidencia a existência de 6,6 milhões de euros de Reposições abatidas nos pagamentos, às quais deveria corresponder inscrição económica no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais" (189). No entanto, aquelas "não foram evidenciadas através da classificação específica pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo balanceamento em rubrica da despesa", subtraindo na "devida rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos no ano" (190).

Tal como já verificado em anos anteriores, as operações extraorçamentais revelam, relativamente ao item Recursos Próprios de Terceiros [código 17.05 da receita e 12.05 da despesa (191)], um nível de desagregação não permitido pelo art.º 4.º do Decreto-Lei 26/2002, em cujo n.º 1 restringe a possibilidade de especificação desagregada das receitas públicas "ao nível do subartigo e da rubrica" e das despesas públicas "ao nível da alínea e subalínea" (192).

A este propósito, a SRPF alegou que "os códigos 17.05 da receita e 12.05 da despesa foram aceites pela Direção Geral do Orçamento, tendo os modelos de reporte da informação da execução orçamental, disponibilizados por aquela entidade, inclusão de campos para os códigos acima referidos", posição que não altera, o que foi referido quanto às normas acima mencionadas.

A Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos reflete, ainda, as operações de tesouraria decorrentes da utilização do empréstimo de curto prazo, contraído na modalidade de conta corrente, junto do Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S. A., até ao montante de 50 milhões de euros (193), que originou, respetivamente, fluxos financeiros de entrada e de saída de fundos da ordem dos 247,4 milhões de euros (156,8 milhões de euros no ano 2009).

II.IV.3 - Conta Consolidada da Administração Pública Regional

A apresentação da Conta consolidada do setor público administrativo da RAM encontra-se prevista nos termos do n.º 2 do art.º 26.º da LEORAM, pese embora não se encontrem definidas as normas que devem reger a consolidação de contas na ótica da contabilidade pública.

À semelhança dos anos anteriores, o relatório que acompanha a Conta da Região de 2010 apresenta a conta consolidada da Administração Pública Regional, sendo possível concluir através da respetiva análise que os procedimentos de consolidação efetuados consubstanciaram-se, no essencial, na agregação das receitas e das despesas, dos diversos organismos que integram aquela Administração, e na eliminação dos montantes relativos às transferências correntes e de capital entre aquelas entidades.

Foi igualmente apresentada a conta consolidada da Administração Pública Regional na ótica da contabilidade nacional, correspondente à notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE) de setembro de 2011, na qual se verifica que a estimativa do saldo apurado para a Região, em 2010, evidenciava uma necessidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 1 189,7 milhões de euros.

Acrescente-se que, entretanto, e de acordo com informação fornecida pelo Instituto Nacional de Estatística, na revisão de março de 2012, aquele montante elevou-se para 1 191,5 milhões de euros.

De acordo com o Relatório da Conta da RAM, a Conta Consolidada da Administração Pública Regional, na ótica da contabilidade pública, é a seguinte:

QUADRO II.IV.6

Conta consolidada da RAM de 2010

(ver documento original) Atendendo aos dados do quadro, evidenciam-se os seguintes aspetos:

A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 1 295 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 1 242,9 milhões de euros, verificando-se um aumento, face ao ano anterior, na ordem dos 12 %.

O saldo corrente consolidado foi deficitário em 15,1 milhões de euros, embora evidenciando uma melhoria na ordem dos 23,6 % face ao ano anterior, enquanto o saldo de capital foi excedentário em 67,1 milhões de euros (0,2 % acima do ano anterior).

O saldo global (195) da Conta Consolidada rondou os 56,7 milhões de euros, advindo maioritariamente da Administração Indireta.

O saldo de Tesouraria cifrou-se em cerca de 74,4 milhões de euros, dos quais mais de dois terços pertencem aos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo uma parte significativa referente a operações extraorçamentais.

No quadro seguinte procede-se à correção do saldo transitado para a gerência seguinte, tendo em conta os montantes da dívida administrativa cujo pagamento não se havia concretizado até final de 2010:

QUADRO II.IV.7

Saldo corrigido

(ver documento original) Os dados evidenciam que o saldo da Conta Consolidada da Região, corrigido pelo valor da dívida administrativa, apresentou um défice próximo de 1,86 mil milhões de euros, o que representa 35,6 % do PIB regional de 2010.

II.IV.4 - Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional

(197)

II.IV.4.1 - Enquadramento

A verificação realizada compreendeu a análise e a conferência da conta, relativa à gerência de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2010, com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento.

O trabalho de campo envolveu uma apreciação sintética da fiabilidade do sistema de controlo interno e a análise da legalidade e regularidade, por amostragem, de um conjunto de operações representativas dos fluxos financeiros registados na conta. Para o efeito, os objetivos operacionais foram os seguintes:

Apreciação da fidedignidade dos recebimentos e pagamentos refletidos nos documentos de prestação de contas e se aqueles foram efetuados de acordo com as regras e normas fixadas;

Verificação de uma amostra documental dos recebimentos, pagamentos, reposições abatidas nos pagamentos e de anulações de receita, tendo em vista a conferência dos montantes registados na conta;

Conferência dos saldos da gerência anterior e para a gerência seguinte.

II.IV.4.2 - Resultados da verificação

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos foram formuladas as seguintes observações:

1 - A conta do Tesoureiro do ano de 2010 apresentava-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis e os documentos e valores registados nos mapas que compunham a prestação de contas eram consistentes entre si;

2 - Os procedimentos implementados na Tesouraria do Governo Regional não evidenciaram modificações, face ao ano anterior, encontrando-se, na sua generalidade, em conformidade com os fixados no manual de procedimentos, em vigor, na gerência em análise;

3 - As operações que integravam o débito e o crédito da conta encontravam-se, na generalidade, devidamente sustentadas pelos correspondentes registos contabilísticos, não tendo sido detetada, na amostra documental analisada, qualquer irregularidade que afetasse o valor do saldo para a gerência seguinte;

4 - Nesta medida, a apreciação final respeitante à fiabilidade das demonstrações financeiras foi favorável.

II.IV.5 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2010, a Conta da Região teve um saldo primário deficitário na ordem dos 58,9 milhões de euros, não se observando assim o princípio do equilíbrio orçamental previsto no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM (cf. o ponto II.IV.2.1).

b) A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 1 295 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 1 242,9 milhões de euros, verificando-se um aumento, face ao ano anterior, na ordem dos 12 % e 12,1 %, respetivamente (cf. o ponto II.IV.3.1).

c) O saldo da Conta Consolidada da Região, corrigido pelo valor da dívida administrativa, apresentava, no final de 2010, um défice próximo de 1 859 milhões de euros, o que representa 35,6 % do PIB regional de 2010 (cf. o ponto II.IV.3.1).

Capítulo III

Aspetos Específicos da Atividade Financeira da Região

Capítulo III.I

Património

III.I.1 - Âmbito de verificação

O presente capítulo trata das parcelas patrimoniais integradas na órbita de competências da SRPF (198), constituídas pelo conjunto dos bens e direitos com conteúdo económico e de carácter permanente de que a RAM é titular (199).

O universo patrimonial agrega duas classes principais de bens. O património corpóreo, constituído pelos domínios público e privado da Região - o conjunto dos bens imóveis (prédios rústicos ou urbanos, e direitos a eles inerentes), móveis corpóreos, direitos de arrendamento e quaisquer outros direitos reais sobre coisas. E o denominado património financeiro, o qual integra as participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, assim como os créditos concedidos a terceiros (200). Complementarmente, é feita uma breve abordagem à carteira de concessões da Região.

A análise da atividade financeira da Administração Regional nestes domínios centrou-se no acompanhamento da composição e evolução dos diversos inventários, das carteiras de títulos e na apreciação das alterações e operações de maior significado ocorridas no exercício de 2010.

Para efeitos do exercício do princípio do contraditório, nos termos previstos no art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, o Tribunal remeteu ao Secretário Regional do Plano e Finanças o documento contendo os resultados da análise efetuada ao Património, tendo as observações e alegações apresentadas (201) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, na fixação do texto do presente capítulo.

III.I.2 - Património dominial

Em consonância com o disposto no art.º 143.º do EPARAM e no art.º 227.º, n.º 1, al. h), da CRP (202), a RAM dispõe de competência para "administrar e dispor do seu património", verificando-se que o sector do património está integrado na SRPF (203), de acordo com a estrutura orgânica e de funcionamento do executivo regional, aprovada pelo DRR n.º 5/2007/M, de 23 de julho.

Nas atribuições daquela Secretaria Regional, incluem-se, entre outras, a gestão e administração patrimonial, dispondo, para o efeito, das competências de "acompanhar, controlar e gerir [...] o património da Região, à exceção do artístico e do cultural", e, paralelamente, de "acompanhar e promover os procedimentos necessários à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [ver o art.º 2.º e o art.º 3.º, n.º 1, als. j) e l), do anexo ao DRR n.º 2/2008/M, de 15 de fevereiro] (204).

Em termos de organização interna, a prossecução das atribuições de gestão e administração do património da RAM, com a exceção do artístico e cultural e do transmitido ou concessionado à PATRIRAM, S. A., foi entregue à Direção Regional do Património, adiante designada por DRPA, cuja orgânica foi aprovada pelo DRR n.º 11/2008/M, de 18 de junho.

A gestão e administração do património dominial da RAM é uma responsabilidade, exclusiva ou partilhada, da DRPA (205). Como elemento nuclear dessas funções surge a organização e atualização dos diversos Cadastros e Inventários, geral e ou de base, onde o DRR n.º 5/82/M, de 18 de maio, continua a ser a referência em matéria de inventariação e inscrição no cadastro dos bens imóveis do domínio privado regional.

Releva, neste âmbito, o facto de o Estado ter aperfeiçoado o regime vigente com a publicação do Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto (206), que trouxe para o centro das preocupações da gestão do património do Estado, a adoção de tecnologias de informação adequadas, o suporte às exigências da contabilidade patrimonial (POCP e planos de contas sectoriais), e a concretização de normas mais exigentes de gestão, controlo e avaliação patrimoniais. Uma auditoria de 2006 à DRPA, que culminou com a aprovação do Relatório 2/2006-FS/SRMTC, identificou várias fragilidades em matéria de cadastro e inventário dos bens imóveis do domínio privado da RAM, tanto ao nível do quadro legislativo regional, como em relação aos instrumentos de gestão, de metodologias de registo e de suportes tecnológicos utilizados, que suscitaram um conjunto de recomendações por parte do Tribunal de Contas.

Na sequência dessa ação, foi desencadeada em 2011 uma auditoria de seguimento das recomendações então formuladas no Relatório 2/2006-FS/SRMTC, cujos resultados revelaram progressos ao nível da identificação e inventariação do património imobiliário privado da Região, mas passividade na atualização do quadro legislativo regional e insuficientes medidas de controlo interno, de acompanhamento e fiscalização patrimonial (207).

Entretanto, foi publicado o DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, que define o regime jurídico da gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos, o qual, conforme se afirma na respetiva nota preambular, acolhe "muitos dos primados plasmados no Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto" e os adequa às especificidades regionais.

Em síntese, o regime jurídico instituído pelo DLR n.º 7/2012/M visa atender às aludidas especificidades e disciplinar, de forma eficaz, global e coerente, o património imobiliário do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos, através da consagração de instrumentos jurídicos necessários a uma útil administração imobiliária, designadamente a cedência, o arrendamento e a constituição do direito de superfície.

De entre as normas do novo regime jurídico aprovado pelo citado DLR, destacam-se as do art.º 87.º que estabelecem os procedimentos de coordenação de gestão e de informação dos bens imóveis, bem como a do n.º 4 do art.º 88 que remete para portaria do membro do Governo responsável pela área do património a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos institutos públicos (portaria ainda não publicada, de aplicação generalizada a toda a administração regional).

III.I.3 - Património financeiro

A gestão dos ativos financeiros da RAM compete à DRF (208), em cujas atribuições sobressai o acompanhamento e administração das carteiras de participações (diretas ou indiretas, em entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito de que a RAM é titular. Igualmente importante é o papel que desempenha na preparação das medidas necessárias ao exercício da função acionista.

Em 2010, assinala-se a publicação do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, que estabeleceu pela primeira vez um regime jurídico próprio para o sector empresarial da Região, articulado de acordo com as diretrizes estabelecidas a nível nacional e cuja aplicação se estende a todas as empresas detidas ou participadas, direta ou indiretamente, por quaisquer entidades públicas regionais.

Em paralelo, e em concretização do art.º 3.º do diploma acima citado, foi aprovado o Estatuto do Gestor Público das Empresas Públicas da RAM, através do DLR n.º 12/2010/M, também de 5 de agosto.

A análise, que se segue, evidencia a composição e evolução registada na carteira de participações e a posição patrimonial da RAM em 31 de dezembro de 2010. Para o efeito, verificou-se a conformidade dos elementos remetidos, confirmaram-se os montantes da Conta da Região, examinaram-se as participações no capital social das empresas e foram validados os créditos detidos. Procede-se ainda a uma breve análise aos Balanços e Demonstrações de Resultados das empresas em que a Região detém mais de 50 % no capital social.

Nas operações ativas do Tesouro Público Regional, foi apurado e certificado o cumprimento do limite de 60 milhões de euros, fixado pelo art.º 8.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro (209).

No Quadro III.I.1 apresenta-se a configuração global dos ativos financeiros da Região, reportada a 31 de dezembro de 2010, a serem decompostos e analisados nos pontos subsequentes.

QUADRO III.I.1

Composição da carteira, por subsector e tipo de ativos

(ver documento original) No final do ano, as carteiras de ativos financeiros atingiram um montante de 387,2 milhões de euros e eram compostas por 74,6 % de títulos em empresas e associações e por 25,4 % de créditos concedidos a terceiros, na sua maioria detidos pelo GR.

As participações e os créditos mantêm praticamente a mesma composição e não apresentam grandes oscilações de valor relativamente ao ano anterior (+0,2 %, ou 911,7 mil euros) (210).

III.I.3.1 - Evolução e composição das participações sociais da RAM

III.I.3.1.1 - Participações diretas

A carteira das participações sociais, detidas diretamente RAM, apresenta no final de 2010 a mesma composição do ano anterior. Integram esse universo, um conjunto diversificado de 45 títulos, representativos do capital detido em 29 sociedades comerciais, 3 entidades públicas empresariais, 5 sociedades desportivas e 8 associações ou fundações.

A relação das entidades, o capital subscrito, o peso da participação da Região e as variações observadas no exercício encontram-se expostos nos dois quadros seguintes, permitindo distinguir as empresas ou entidades equiparadas, das outras entidades que compõem a carteira.

QUADRO III.I.2

Participações em entidades societárias

(ver documento original) A participação no capital das empresas totalizou um valor na ordem dos 287,8 milhões de euros, o que representa uma subida de 0,4 % (1,2 milhões de euros) em relação a 2009.

O acréscimo está diretamente relacionado com a consolidação do grupo IGSERV, S. A., na sequência do processo de reestruturação e racionalização do sector das águas e resíduos, encetado em 2009 com o objetivo dotar esses serviços públicos de um modelo de gestão integrada de cariz empresarial. No desenvolvimento desse processo, verificou-se:

O reforço em espécie do capital social da IGSERV, detida a 100 % pela RAM, em cerca de 6,6 milhões de euros, mediante a transmissão, de duas parcelas de 90 % cada, do capital social das sociedades IGA e Valor Ambiente, no valor de, respetivamente, 4,4 e 2,2 milhões de euros, tendo a participação da RAM nessas duas entidades diminuído para 10 %.

A subscrição pela Região de mais 48 % capital social da ARM, S. A., a juntar aos 1 % de 2009, no montante de 1,2 milhões de euros (211). Atualmente o seu capital social é detido pela IGSER (51 %) e pela RAM (49 %), mas a percentagem da Região poderá ser reduzida até 1 %, com a adesão dos Municípios ao novo sistema (212).

Depois de consolidadas estas operações, a IGSERV surge como a empresa líder de um novo grupo empresarial de capitais públicos, onde se integram as empresas:

IGA (90 %), com o domínio das águas em alta na ilha da Madeira e o ciclo completo das águas em alta e do regadio agrícola no Porto Santo;

Valor Ambiente (90 %), com responsabilidade na triagem, transferência, tratamento e valorização de resíduos sólidos urbanos em alta da RAM;

IGH (90 %), com a gestão do sistema regional de regadio agrícola na ilha da Madeira;

ARM (51 %), com a gestão em regime de concessão dos sistemas multimunicipais de distribuição de água e saneamento básico e de recolha dos resíduos da RAM.

Assinale-se ainda que, até ao final de 2010, a decisão de aumentar do capital social da MPE em (euro) 1,18 milhões de euros, tomada em assembleia geral de 6 de outubro, ainda não tinha sido concretizada (213).

Na parte relativa às entidades de natureza associativa, a participação pública regional no capital dessas entidades, não sofreu nenhuma alteração, mantendo o valor de 963 mil euros já detido em 2009.

QUADRO III.I.3

Participações da RAM em Associações e Fundações

(ver documento original) As únicas mudanças observadas estão relacionadas com a alteração da posição relativa das participações da RAM no CITMA - Centro de Tecnologia da Madeira e na Relacre - Associação de Laboratórios Acreditados em Portugal, em consequência de, respetivamente, uma redução (por desvinculação de associados) e um aumento (através da admissão de novos sócios) dos fundos associativos. Tais factos originaram, sem fluxos monetários, um reforço em 8,2 % da posição detida no CITMA e uma diminuição de 0,1 % na Relacre.

III.I.3.1.2 - Participações indiretas da RAM

As participações indiretas na posse das entidades em que a Região detém mais de 50 % do capital, são apresentadas no quadro seguinte:

QUADRO III.I.4

Participações indiretas da RAM em 31/12/2010

(ver documento original) Em 31 de dezembro de 2010, estas participações atingiram um valor global de cerca de 26,1 milhões de euros, mais 9 milhões de euros (+ 52 %) que no ano anterior.

O aumento observado resulta da subscrição em espécie do capital da IGSERV, que fez transitar 90 % do capital da IGA e da Valor Ambiente, no montante de 6,6 milhões euros, para as participações indiretas da RAM, e do contributo de uma nova sociedade criada dentro do grupo EEM, com a designação de EEM & BFS Energy, S. A., ligada à produção de biocombustíveis.

O grupo IGSERV tornou-se no grupo com mais participações indiretas, ultrapassando assim as participadas do grupo EEM. Continuam, no entanto, a destacar-se, em termos individuais, as participações no capital do BANIF - SGPS, S. A. (5,7 milhões de euros) e no capital da Companhia de Carros de S. Gonçalo, S. A. (4,7 milhões de euros).

III.I.3.1.3 - Balanço das entidades participadas Os principais componentes do Balanço das entidades de natureza empresarial em que a Região detém mais de 50 % do capital social estão sintetizados nos mapas seguintes (214). Os mapas encontram-se estruturados de acordo com o novo Sistema de Normalização Contabilística (215), de observância obrigatória para as empresas que aplicavam o POC (só não se aplica à SESARAM).

Começando pelas sociedades de desenvolvimento e pela MPE, o balanço revela a seguinte estrutura financeira:

QUADRO III.I.5

Balanço sintético das quatro Sociedades de Desenvolvimento e da

MPE, S. A., em 31/12/2010

(ver documento original) A maioria das sociedades mostra-se estruturalmente desequilibrada em virtude de um acentuado recurso a capitais alheios, sobretudo empréstimos bancários, e de baixos níveis de capitais próprios, que a cada ano que passa se vão delapidando em resultado da acumulação sucessiva de resultados líquidos negativos.

A 31 de dezembro de 2010, o ativo destas sociedades era superior a 564,8 milhões de euros, em que 87 % correspondia a ativo não corrente (491,2 milhões de euros), na quase totalidade constituído por ativos fixos tangíveis, e 13 % a ativo corrente (mais de 73,6 milhões de euros), com uma forte componente de disponibilidades. Em relação a 2009, regista-se um aumento de 8,7 milhões de euros.

O passivo global remonta a cerca de 662,3 milhões de euros, destacando-se as obrigações da Ponta do Oeste, com perto de 209,4 milhões de euros, e da SMD com 195,3 milhões de euros. A parcela mais significativa (mais de 90 %) corresponde a dívida para com instituições financeiras, que era globalmente de 613,1 milhões de euros e para aquelas duas sociedades, de, respetivamente, 192,1 e 181,7 milhões de euros.

Na globalidade, o capital próprio é negativo na ordem dos 97,5 milhões de euros, montante que sofreu um agravamento de 14,4 milhões de euros face ao ano transato. A situação de falência técnica é comum para as quatro sociedades de desenvolvimento, com todas elas a apresentarem valores de capitais próprio negativos, mas particularmente expressivos nos casos da SDPS (-38,8 milhões de euros) e SMD (-34,1 milhões de euros). A MPE (+19,1 milhões de euros) viu a sua situação melhorada com as operações de ajustamento ao novo sistema contabilístico.

No quadro seguinte apresentam-se os balanços das outras empresas participadas, constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais (as 5 empresas com o maior volume de ativos são diretamente expostas, as restantes 9 estão agregadas na coluna Outras entidades).

QUADRO III.I.6

Balanço sintético das restantes sociedades, em 31/12/2010

(ver documento original)

No final de 2010, o total do ativo destas sociedades manteve-se dentro do nível registado no ano anterior (3,3 mil milhões de euros), em que 90 % correspondia a ativos não correntes (2,9 mil milhões de euros) e 10 % a ativo corrente (324,1 milhões de euros). Quase metade daquele valor respeitava a ativos pertencentes à RAMEDM.

Entre as componentes do passivo, destacam-se os financiamentos obtidos (49,6 %), no montante de 773,7 milhões de euros, e os outros passivos não correntes (32,3 %) que atingiam 504,2 milhões de euros. As sociedades com os maiores níveis de endividamentos são a EEM (392,9 milhões de euros) e a APRAM (184,3 milhões). Na outra componente, relevam os impostos diferidos detidos pela RAMEDM (312,3 milhões de euros) e o passivo financeiro da PATRIRAM (126,5 milhões de euros).

O património líquido do conjunto destas entidades revela-se positivo. Em termos globais, o capital próprio atinge os 1.698,4 milhões de euros, valor que combina as contribuições positivas do capital e reservas (119,1 milhões de euros) e dos ajustamentos, excedentes e outras variações (1.669,3 milhões de euros) e os impactos negativos dos resultados transitados (-81,1 milhões de euros, dos quais 74,2 milhões de euros da responsabilidade da APRAM) e dos resultados líquidos do exercício (-9,2 milhões de euros).

No respeitante à estruturação financeira, destacam-se as situações de desequilíbrio acentuado, da Empresa Jornal da Madeira, Lda. (EJM) e do Madeira Tecnopolo, S. A. (MT), com capitais próprios negativos de -39,7 e -2,9 milhões de euros, respetivamente. A EJM alicerçada em suprimentos (no montante de 32,6 milhões de euros) e a MT em financiamento bancário (10,1 milhões de euros).

Dando particular atenção às entidades de maior dimensão, a RAMEDM e o Grupo EEM, temos que:

A RAMEDM, S. A., que é responsável pela gestão (construção e manutenção) das estradas regionais, detinha um património líquido de 1,3 mil milhões de euros, muito determinado pelo reconhecimento como subsídios dos bens (estradas regionais) cedidos pela RAM (216). O ativo de 1,6 mil milhões de euros (49,0 % do total dos ativos do agrupamento) reflete praticamente a valorização dessas estradas. Do passivo, de 338,3 milhões de euros, a parcela mais significativa (92,3 %) diz respeito a impostos diferidos (217), não detendo a empresa quaisquer dívidas a instituições financeiras. O resultado líquido do exercício foi de 9,2 milhões de euros.

No Grupo EEM, o exercício de 2010 encerrou com um resultado líquido positivo de 4,8 milhões de euros, num quadro consolidado de capitais próprios de 130,5 milhões. O ativo do grupo ascendeu aos 667,2 milhões, dos quais 62,5 % respeitam a ativo fixo tangível. O passivo, no montante de 536,7 milhões de euros, apresenta uma componente de dívida financeira de 392,9 milhões (73,2 %) e cobre o ativo em 80,4 %.

Para finalizar, vejam-se os principais elementos do balanço das 3 entidades públicas empresariais, sendo que o da SESARAM apresenta uma estrutura diferenciada visto aplicar o POCMS.

QUADRO III.I.7

Balanço sintético das Entidades Públicas Empresariais em 31/12/2010

(ver documento original) O ativo das entidades públicas empresariais alcançou os 717,4 milhões de euros, com a SESARAM a deter a parcela mais significativa (65,1 %) desse património.

Na IHM e na CARAM, os bens não correntes representam 88,1 % do ativo, enquanto na SESARAM domina o ativo circulante (65,1 %), com os acréscimos e diferimentos a terem igualmente um peso significativo (27,2 %).

Note-se que aquelas classes de ativos da SESARAM são afetadas pela faturação em dívida (Circulante - Clientes c/c, no valor de 231,3 milhões de euros) e a produção realizada mas ainda não faturada (Acréscimo de proveitos, no valor de 127,3 milhões de euros), ao abrigo dos contratos-programa celebrados com o GR.

Do lado do passivo, sobressai o volume de endividamento global 393,2 milhões de euros, ou 54,8 % do ativo. O nível de endividamento é maior (68,3 %) na SESARAM, decaindo sucessivamente na CARAM (38,8 %) e na IHM (29,0 %). Em termos absolutos, também é a SESARAM que detém a parcela mais relevante (81,2 %) da dívida financeira global, com 319,2 milhões de euros. Contudo, esse valor fica aquém (é inferior em 39,4 milhões de euros) da produção que a SESARAM tem a haver do GR.

O património líquido das entidades era na globalidade positivo, tendo evoluído favoravelmente (+23,0 %) para os atuais 50,6 milhões de euros. Contudo, a SESARAM continua a evidenciar fundos próprios negativos pronunciados (-106,7 milhões de euros), ainda que, em 2010, pela primeira vez, tenha obtido um resultado líquido positivo de 9 milhões de euros.

III.I.3.1.4 - Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das entidades participadas em mais de 50 % pela Região, bem como a parcela que, em função da percentagem da participação no capital, pode ser imputada à Região, estão identificados no quadro seguinte, dispostos por ordem decrescente dos resultados de 2010:

QUADRO III.I.8

Resultados líquidos das entidades participadas no período 2009/2010

(ver documento original) Em termos globais, os resultados líquidos das entidades participadas foram negativos em quase 24,5 milhões de euros, dos quais são imputáveis à Região, por força da participação detida no capital daquelas entidades, menos 17,6 milhões de euros. Não obstante, regista-se uma melhoria de 53,3 % face a 2009, ano em que os resultados negativos remontaram a 52,6 milhões de euros.

No grupo de empresas com resultados líquidos positivos (8 entidades), há a registar a entrada da SESARAM (9,0 milhões de euros) e o acréscimo nos lucros de outras 5 entidades, com destaque para a RAMEDM (+689,8 %, ou 9,2 milhões de euros), que passou a liderar o grupo, por troca com a EEM.

Observam-se, no entanto, quebras acentuadas nos resultados da IGA (-83,6 %) e da IHM (-70,0 %). Este grupo de entidades registou, no seu todo, resultados de 29,4 milhões de euros.

Para o conjunto (as restantes 14) com resultados negativos num total de 53,9 milhões de euros, entraram as duas novas empresas do grupo IGSEV (a ARM e a IGH), que iniciaram a atividade em 2010, e saiu a SESARAM, por ter conseguido inverter os resultados, fazendo-os crescer em 168,8 %. Houve 8 empresas a melhorar os resultados e 4 que registaram agravamentos sendo a descida mais acentuada (255,5 %) da responsabilidade da Horários do Funchal, cujos resultados sofreram uma quebra de 3,1 milhões de euros. A APRAM e as 4 sociedades de desenvolvimento mantêm as últimas posições na tabela, acumulando entre si 76,8 % dos resultados negativos.

III.I.3.1.5 - Demonstração dos resultados das entidades participadas

Os quadros que se seguem evidenciam as demonstrações dos resultados das entidades detidas maioritariamente pela RAM (as quatro sociedades de desenvolvimento e a MPE, S. A.).

QUADRO III.I.9

Demonstração de resultados das quatro sociedades de

desenvolvimento e da MPE, S. A., em 31/12/2010

(ver documento original) O montante global dos resultados operacionais destas entidades foi negativo em 11,8 milhões de euros, por força do desempenho das 4 sociedades de desenvolvimento. A SMD (menos 3,8 milhões de euros) e a SDPS (menos 3,3 milhões de euros) foram as sociedades que mais contribuíram para esse resultado negativo. A MPE foi a única empresa a demarcar-se do conjunto, como aliás tinha acontecido no ano anterior, ao conseguir obter um ROAJI positivo de 465,3 mil euros.

O resultado operacional global concretiza, ainda assim, um desagravamento de 24,7 % relativamente a 2009 em que foram apurados resultados de menos 15,6 milhões euros. Quem mais contribuiu para essa melhoria foi a Ponta Oeste (-52,4 %) e a SMD (-35,7 %) salientando-se, em sentido inverso, o desempenho da SDNM, que registou uma deterioração dos resultados operacionais de 23,8 %.

Para a formação deste resultado, contribuiu:

A subida acentuada dos outros rendimentos e ganhos (+146,1 %), de que beneficiou a Ponta Oeste, com um acréscimo de 3,0 milhões de euros;

A diminuição nos gastos, com os fornecimentos e serviços externos, que desceram 5,1 % e, com menos significado, dos custos com o pessoal, com uma quebra de 0,8 %;

O agravamento de 9,5 % das amortizações/depreciações, particularmente significativo na SDPS (37,4 %) e na SDNM (18,7 %).

Mas o problema fundamental da sustentabilidade económica destas sociedades são os baixos níveis de vendas e de prestações de serviços, que voltaram a sofrer em 2010 uma quebra de -1,1 %, individualmente acentuada nos casos da Ponta Oeste (-12,4 %) e SDNM (-11,0 %) e mais ligeira no caso da SDPS (-4,1 %). Em sentido contrário, destaca-se a MPE e a SMD a subirem a faturação em 16,1 % e 7,2 %, respetivamente.

Os juros e gastos financeiros, muito pronunciados, no montante de 13,4 milhões de euros, mais que dobraram o volume de vendas e prestações de serviços, ainda que evidenciem uma redução (-21.3 %) em relação a 2009, voltam a ter um papel preponderante na formação do resultado líquido total, sendo responsáveis por 56,2 % sobre esse resultado.

Observe-se agora o caso das sociedades constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais.

QUADRO III.I.10

Demonstração de resultados das entidades participadas em 31/12/2010

(ver documento original) Os resultados operacionais globais acumulados deste grupo de empresas (218) registaram uma quebra de 56,3 %, passando dos 14,5 milhões de euros registados em 2009, para os 6,3 milhões de euros.

As empresas que mais contribuíram para a descida do ROAJI foram a APRAM, com um agravamento dos prejuízos para 13,7 milhões de euros (mais 4,9 milhões de euros que no ano anterior), o grupo HF, com um agravamento de 3,3 milhões de euros, a IGH, com 2,2 milhões, e a IGA, com uma quebra de 2,1 milhões. Em sentido inverso, é de destacar a melhoria dos resultados da RAMEDM (+85,3 %), da GESBA (10,7 %) e da EEM (+8,8 %).

Relativamente às empresas não evidenciadas no quadro, destacar o facto de seis empresas terem apresentado ROAJI negativos (a IGSERV, a ARM, a IHM, o grupo HF, a EJM e a MT) e de três delas terem resultados positivos (a IGA, a GESBA e o CEIM).

A queda nos resultados operacionais está associada principalmente:

Aos desequilíbrios de exploração registados com as empresas do grupo IGSERV, em especial a IGH;

Às quebras observadas nas vendas e prestações de serviços da MT (-11,0 %), da EJM (-7,3 %), da APRAM (-6,4 %) e da HF (-1,2 %);

A uma subida pronunciada, mais que proporcional às vendas e prestações de serviços, dos gastos com os fornecimentos externos na APRAM (+54,3 %), na IGA (+18,7) e na HF (4,3 %) e com o pessoal na APRAM (+10,8 %).

Embora 9 das empresas do agrupamento tivessem beneficiado de subsídios à exploração, no valor de 15,5 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 4,3 % (0,6 milhões de euros) relativamente a 2009, esse reforço derivou sobretudo do apoio ao início da atividade da IGH (2,4 milhões de euros). A IGA foi igualmente beneficiada, ainda que com um montante insuficiente (+0,6 milhões de euros) para compensar o seu défice de exploração.

As outras empresas viram reduzido o nível dos apoios, com prejuízo para os respetivos resultados operacionais como foi o caso da Valor Ambiente (-2,4 milhões), da HF (-0,4milhões de euros) e da APRAM (-0,3 milhões de euros).

Embora o resultado líquido do exercício (-9,1 milhões de euros) esteja afetado pelos gastos com juros e gastos similares (-23,0 milhões euros), estes acabaram por atenuar a diminuição dos resultados operacionais, comparativamente a 2009, muito devido às diminuições dos custos de financiamento da APRAM (-15,8 %) e da HF (-4,8 %).

No geral, os gastos de financiamento tiveram uma quebra de 2,1 %. A única empresa a registar um acréscimo foi a EEM (+5,6 %), a qual suportou 67,7 % do total dos juros das empresas em análise.

O quadro final apresenta os resultados económicos alcançados pelas entidades públicas empresariais (219).

QUADRO III.I.11

Demonstração de resultados das entidades públicas empresariais

(ver documento original) O valor dos resultados operacionais das EPE foi positivo em 18,2 milhões de euros, o que consubstancia uma inversão face ao ano anterior em que foram apurados prejuízos de 21,2 milhões de euros.

O valor favorável alcançado deveu-se em grande medida à SESARAM, que conseguiu, comparativamente a 2009, aumentar os seus resultados em +21,0 milhões de euros. Contou ainda, em menor escala, com o contributo da CARAM que, embora continuando a ter uma exploração deficitária, conseguiu diminuir as perdas em 20,3 % (158,3 mil euros). A IHM, não obstante a manutenção de uma margem operacional positiva, viu o resultado agravado em -35,4 % (-827,4 mil euros).

Contribuiu positivamente para aquele desfecho, no caso da SESARAM, o acréscimo (+8,5 %) nas vendas e prestações de serviços, de 21,6 milhões de euros, e a redução (-1,5 %) de encargos com o pessoal, de 2,3 milhões de euros. A CARAM, embora também beneficiasse de uma subida das vendas de dimensão semelhante (+8,2 %), viu esse ganho eliminado pela redução (-24,1 %) do subsídio à exploração. Esta empresa registou na reversão de imparidades por dívidas a receber (209,4 mil euros) e na redução de gastos com o pessoal (77,0 mil euros) as compensações mais significativas. No respeitante à IHM, o agravamento do ROAJI deveu-se, no essencial, à redução nos subsídios de exploração (-10,8 %), de 1,3 milhões de euros.

Para o resultado líquido global positivo, destaca-se ainda a redução significativa (-18,3 %) dos juros e gastos similares, particularmente acentuada na CARAM (-60,3 %), mas também significativa na IHM (-18,9 %) e na SESARAM (-17,3 %).

III.I.3.2 - Concessões da Administração Regional Direta

A Administração Regional Direta, no final de 2010, detinha uma posição constituída por 35 concessões ativas, cujos elementos principais estão identificados no quadro.

Comparativamente com o ano anterior regista-se um aumento líquido de duas concessões, em resultada da atribuição de 3 novas e da revogação de uma outra (220).

QUADRO III.I.12

Concessões da Administração Regional Direta em 31/12/2010

(ver documento original) Dispersas por diversos sectores económicos, as concessões são compostas tanto por obrigações de serviço público (18) como por atividades de interesse geral (17), encontrando-se a correspondente gestão distribuída entre empresas públicas (11) e sociedades detidas maioritariamente por privados (24).

Das concessionárias privadas, relevam as detentoras de serviços públicos em número de 9. Destas, 4 prestam serviços de transporte rodoviário suburbano de passageiros e uma nas ligações marítimas com o Porto Santo, sendo as 5 de capitais totalmente privados. Estão ligadas à construção e ou exploração e manutenção da rede viária 3, duas delas em regime SCUT, todas com a participação de capitais públicos. Uma exerce atividade no ramo da educação profissional, também com capitais totalmente privados.

As novas concessionárias (em número de 3) surgiram no perímetro do grupo IGSERV (2), com a gestão das águas residuais urbanas (IGA) e do sistema de regadio (IGH); e na área da educação profissional (1), com a exploração da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira entregue à CELFF, S.

A..

III.I.3.3 - Operações de Crédito

Os empréstimos de médio e longo prazo concedidos pelo GR e pelos SFA, ao longo do exercício de 2010, encontram-se sintetizados no quadro.

QUADRO III.I.13

Empréstimos concedidos em 2010

(ver documento original) O conjunto destas operações ativas atingiu um valor na ordem dos 3,8 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução orçamental de 35,6 %. O montante executado representa igualmente uma baixa significativa (-72,9 %) em comparação com 2009, período em que o volume dos empréstimos atingiu os 14,0 milhões de euros.

A maior beneficiária dos empréstimos foi a EJM, Lda. (78,7 %), que recebeu a título de suprimentos 3,0 milhões de euros (221), e que viu avolumar-se a dívida ao GR, para os 29,6 milhões de euros.

A IGSERV também beneficiou de um empréstimo de 382,5 mil euros, ao abrigo de um contrato de suprimentos (222), com a finalidade de proceder à realização do capital inicial subscrito na ARM.

Os empréstimos atribuídos pelo Instituto de Emprego da Madeira (IEM) e pelo Instituto de Desenvolvimento empresarial (IDE) foram realizados ao abrigo de programas comunitários sob sua gestão. No primeiro caso, no âmbito dos programas Iniciativas Locais de Emprego e Empresas de Inserção. No segundo, no desenvolvimento dos programas PRIME - Programa de Incentivos à Modernização da Economia, SIRE - Sistema de Incentivos à Revitalização Empresarial, QUALIFICAR+ - Sistema de Incentivos à Qualificação Empresarial e SI TURISMO - Sistema de Incentivos à Promoção da Excelência Turística.

Em sede de contraditório, a SRPF alegou existir uma imprecisão com os empréstimos concedidos pelo IDE, cujo montante executado em 2010 foi, de acordo com a "Vice-presidência do Governo Regional, [...] de apenas 64.477,36(euro) (no âmbito do programa «Qualificar+»)".

Todavia, a verba constante do Quadro III.I.13 está conforme os registos do Mapa de Fluxos de Caixa daquele Instituto, a saber: (euro) 19.734,24 do PRIME; (euro) 110.193,92 do SI Turismo; (euro) 64.477,36 do Qualificar + e (euro) 225.518,72 do SIRE, que perfazem os indicados 416,9 milhares de euros (223).

No final de 2010, o volume dos créditos detidos pela RAM, com origem na concessão de empréstimos com prazo superior a um ano, era de 98,5 milhões de euros, tal como evidencia o quadro seguinte através da sua distribuição por sector institucional.

QUADRO III.I.14

Situação dos créditos reportada a 31/12/2010

(ver documento original) Os créditos concedidos pela Administração Direta (50,3 %) e pelos SFA (49,7 %) têm uma ordem de grandeza muito semelhante observando-se que os créditos foram canalizados na sua esmagadora maioria para as empresas (96,3 %), seguidas a grande distância pelos municípios (2,6 %) e pelos particulares (1,1 %).

Os empréstimos concedidos aumentaram 2,7 milhões de euros (+2,8 %) relativamente a 2009, tendo esse acréscimo sido totalmente dirigido para as empresas, sobretudo públicas (224).

III.I.3.4 - Observância do limite para a realização de operações ativas

Nos termos do ORAM para 2010 (225), o Governo Regional ficou "autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 60 milhões de euros", plafonamento que representou uma redução (-25 %) de 20 milhões de euros em relação a 2009, e acompanhou a tendência do exercício anterior (226).

QUADRO III.I 15

Observância do limite para operações ativas

(ver documento original) A leitura do quadro evidencia que o limite para a realização de operações ativas foi respeitado, uma vez que as operações realizadas ascenderam a cerca de 6,7 milhões de euros (227). Em relação a 2009, houve uma quebra global de 55,5 % determinada, em grande parte, pelo decréscimo acentuado das operações de concessão de crédito dos SFA (-95,6 %), já que os empréstimos da ARD sofreram apenas uma baixa ligeira (-13 %).

III.I.4 - Auditoria de seguimento das recomendações formuladas no

Relatório 2/2006-FS/SRMTC

III.I.4.1 - Enquadramento

A auditoria foi programada dentro da Linha de Orientação Estratégica 3.6 do Plano Trienal 2011/2013 da SRMTC, de "Acompanhar o acolhimento das recomendações mediante a realização de auditorias de seguimento que avaliem as ações corretivas postas em prática", e teve por escopo principal verificar o acatamento das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas à SRPF e à Direção Regional do Património no Relatório 2/2006-FS/SRMTC, as entidades destinatárias das recomendações e responsáveis pelo seu acolhimento.

Procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional do Plano e Finanças e do Diretor Regional do Património, relativamente ao conteúdo do relato da auditoria, em observância do preceituado nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, ambos da LOPTC, tendo as respetivas alegações sido levadas em consideração na elaboração do Relatório 7/2011-FS/SRMTC.

III.I.4.2 - Observações

Com base na auditoria realizada, foram expressas as seguintes observações no Relatório 7/2011-FS/SRMTC.

1 - Passados mais de cinco anos após a aprovação do Relatório 2/2006-FS/SRMTC, só uma das três recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas foi acolhida.

2 - A recomendação 1, atinente à "Promoção das medidas conducentes à criação de um quadro jurídico adequado às atuais exigências da contabilidade pública e da gestão patrimonial", não foi acolhida pois:

a) Apesar da publicação, em 2006, de alguns diplomas avulsos, vigorava ainda o quadro jurídico existente à data da auditoria anterior, com as insuficiências e omissões então assinaladas pelo TC.

b) A iniciativa legislativa de adaptação às especificidades regionais do Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto, encontrava-se, à data, ainda por concretizar.

3 - A recomendação 2, relativa à "Prossecução e intensificação dos esforços conducentes ao total conhecimento, regularização e inventariação do universo patrimonial da Região", foi acolhida na medida em que:

a) Houve melhorias significativas na identificação e inventariação do universo patrimonial da RAM traduzidas nos factos de, até 17 de março de 2009, ter sido feito o recenseamento dos bens do domínio privado passíveis de serem localizados; estar parcialmente concluída a inventariação desses bens na plataforma SIGRAM; e se registar um avanço na regularização matricial e predial dos imóveis, embora não tanto quanto a DRPA antecipava.

b) Com referência a 31 de dezembro de 2010, o património imobiliário privativo da RAM era constituído por 4 915 imóveis e 92 parcelas, estando o conjunto mais significativo (4 904 imóveis) referenciado na aplicação SIGRAM.

4 - A recomendação 3, respeitante à "Adoção dos instrumentos atinentes à boa gestão do património imobiliário, designadamente pela implementação de um adequado sistema de informação, pela definição e desenvolvimento de normas de controlo interno, assim como pelo exercício das respetivas competências de fiscalização patrimonial", não foi acolhida porque:

a) O sistema de informação adquirido para a gestão do património imobiliário (SIGRAM) não responde às necessidades e o ficheiro, MS Excel, que é utilizado pelos serviços para o acompanhamento registral, não constitui alternativa a uma aplicação de gestão patrimonial.

b) Não obstante a produção de algumas instruções internas e a formatação de certas peças documentais, sobressai a ausência de um manual de procedimentos que reúna as normas de controlo interno relacionadas com a administração e gestão do património imobiliário da RAM.

c) Com a extinção da Divisão de Fiscalização do Património, as competências de fiscalização patrimonial, que estavam a cargo dessa Divisão, não foram transferidas para outro serviço da DRPA.

III.I.4.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou:

1 - À Secretaria Regional do Plano e Finanças a adaptação, às especificidades regionais, do Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto, tendo em vista criar um quadro jurídico que responda às exigências de uma gestão patrimonial coerente e racionalizada.

2 - À DRPA a adoção das seguintes medidas:

a) Rápida conclusão do processo, já iniciado, tendente à implantação de um adequado sistema tecnológico de informação e gestão do património imobiliário da RAM, englobando as vertentes jurídica, operacional, financeira e contabilística.

b) Aprovação de um manual que sistematize os procedimentos de controlo na área da gestão do património imobiliário, mantendo em funcionamento um sistema de controlo interno que possibilite a maximização e a rentabilização dos seus serviços, bem como assegure o seu acompanhamento e avaliação permanente.

III.I.5 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores A recomendação formulada em anteriores Pareceres no domínio do património regional que ainda carece de pleno acolhimento reconduz-se à organização e atualização do cadastro dos bens do domínio privado da Região, pese embora se reconheça o efeito positivo de algumas medidas e diligências que vêm sendo adotadas neste domínio.

III.I.6 - Conclusões

Na sequência da análise realizada ao Património, evidenciam-se as seguintes conclusões:

a) Dando acolhimento a uma recomendação do TC, foi publicado o DLR n.º 7/2012, de 20 de abril, que aprovou o regime jurídico da gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos (cf. o ponto III.I.2).

b) O património financeiro da RAM revela praticamente a mesma composição e apresenta apenas uma ligeira subida de valor (+0,2 %) relativamente ao ano transato, com as carteiras a atingirem o montante de 387,2 milhões de euros (cf. os pontos III.I.3 e III.I.3.1.1).

c) A participação pública regional no capital das empresas participadas, associações e fundações perfazia o valor nominal de 288,7 milhões de euros (cf. os pontos III.I.3 e III.I.3.1.1).

d) O capital em dívida à RAM era no final do exercício de 98,4 milhões de euros, incluindo os 3,8 milhões de euros da concessão de créditos a terceiros em 2010 (cf. os pontos III.I.3.1 e III.I.3.4).

e) O património líquido das empresas em que a RAM detém a maioria da capital social foi de 1.758,2 milhões de euros, registando uma ligeira quebra (-1,8 %) face a 2009, particularmente acentuada nas 3 sociedades de desenvolvimento - Ponta Oeste (42,1 %), SMD (22,1 %) e SDPS (15,9 %) (cf.

o ponto III.I.3.1.3).

f) No final do exercício, a dívida financeira do conjunto das empresas atingia os 1.738,2 milhões de euros, com as sociedades de desenvolvimento a apresentar níveis de alavancagem (dívida financeira/ativo) acima dos 100 % (cf. o ponto III.I.3.1.3).

g) Os resultados líquidos globais das empresas participadas foram negativos em 24,5 milhões de euros, dos quais 17,6 milhões de euros imputáveis à Região (cf. os pontos III.I.3.1.4 e III.I.3.1.5).

Capítulo III.II

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

III.II.1 - Âmbito da verificação

Os fluxos monetários com o setor público empresarial da RAM (228), decorrentes da atribuição de apoios financeiros (transferências correntes, de capital e subsídios), das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, dos rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos) e das vendas de bens de investimento, constituem o principal objeto do presente capítulo.

Complementarmente, são evidenciadas as relações financeiras com as associações e fundações que integram a carteira de participações da RAM.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos no Orçamento e na Conta da RAM de 2010, com os valores autorizados por Resolução do Conselho do Governo Regional, e a recolha de informação junto de diversas entidades.

A exposição é desenvolvida em três etapas: a apreciação dos fluxos de despesa, a avaliação das receitas obtidas e a determinação do saldo global com o SERAM.

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC (229), e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM (230), foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada aos "Fluxos financeiros entre o OR e o SERAM", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (231) sido analisadas e levadas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

III.II.2 - Fluxos financeiros do OR para as entidades participadas

Antes da análise dos fluxos com o SERAM, importa referir que, muito embora o art.º 13.º, n.º 2, alínea b), da LEORAM, obrigue o Governo Regional a remeter à ALM, conjuntamente com a proposta de orçamento, informação sobre as "Transferências orçamentais para [...] as empresas públicas" (232), a mesma LEORAM não prevê a apresentação, em anexo à Conta da Região, de um mapa relativo à execução orçamental dessas transferências.

Esta lacuna legal impede uma análise detalhada dos valores inscritos na Conta da Região e dificulta o cumprimento pelo Tribunal de Contas do disposto no art.º 41.º, n.º 1, alínea d), conjugado com o art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, justificando que, no âmbito da revisão da LEORAM, seja consagrada a exigibilidade da apresentação de um mapa com estrutura idêntica à da correspondente informação (mapa) orçamental, tal como tem vindo a ser reiteradamente sugerido pelo Tribunal.

No contraditório, o SRPF informou que, embora não exista um anexo específico, "nos mapas Anexos à Conta da Região de 2010 - Anexo [s] IX, X e XI - subsídios e Transferências correntes e de capital para as sociedades e quase-sociedades não financeiras, administração central, regional e local, instituições sem fins lucrativos, famílias e resto do mundo - estão desagregados, por entidades beneficiárias, todas as transferências efetuadas para as empresas públicas. De futuro, contudo poderá ser adicionado um mapa apenas com as transferências para as empresas públicas.".

A ser concretizada, a intenção de instruir a conta com o referido mapa vai ao encontro da posição expressa pelo Tribunal em anteriores pareceres, atenta a relevância, em sede de sustentabilidade das finanças regionais e da estabilidade orçamental, dos fluxos financeiros entre os orçamentos regionais e as empresas públicas, quer no que diz respeito às dotações de capital, quer no respeitante às indemnizações compensatórias e outras formas de apoio.

III.II.2.1. Transferências correntes e subsídios

No domínio das despesas correntes, o valor global dos apoios concedidos, sob a forma de transferências ou de subsídios, foi de 224,8 milhões de euros, o que representou um acréscimo de 8,8 % (+18,2 milhões de euros) comparativamente ao ano anterior.

A afetação das verbas pelas rubricas relevantes de classificação económica, a identificação das empresas do sector público empresarial regional e demais entidades beneficiárias dos apoios e a evolução global registada encontram-se refletidas no quadro seguinte:

QUADRO III.II.1

Entidades beneficiárias das transferências correntes e subsídios

(ver documento original) A parcela mais significativa da despesa (91,3 %), no valor de 205,2 milhões de euros, continua a ser constituída pelas Transferências correntes, que cresceram 2,6 % face a 2009, e foram largamente afetadas pelas verbas atribuídas à SESARAM, que representaram 95,1 % do agrupamento.

Essas transferências, no montante de 195 milhões de euros (+ 3,1 %), executadas pelo IASAÚDE, IP-RAM, concretizam o pagamento dos cuidados de saúde prestados aos beneficiários do Sistema Regional de Saúde entre outubro de 2007 e dezembro de 2009, em sintonia com os contratos programa celebrados com a RAM, os quais evidenciam as seguintes deficiências:

O desfasamento temporal (233) entre a prestação efetiva dos serviços e o respetivo pagamento gera problemas na gestão de tesouraria e financeira da SESARAM, remetendo a empresa para o endividamento, e põe em causa a integralidade da prestação de contas do IASAÚDE (que acaba por só evidenciar o pagamento da produção de anos anteriores) ao, impossibilitar, por força do plafonamento orçamental, o reconhecimento dos compromissos gerados com a produção do ano em curso, que será feito em anos futuros, na proporção entendida por adequada no quadro das prioridades orçamentais.

De assinalar que o contrato-programa destinado suportar o pagamento dos cuidados de saúde prestados em 2010, celebrado em 31 de dezembro desse ano (234), não foi submetido, pelo IASAÚDE, IP-RAM, à fiscalização prévia do Tribunal de Contas (235).

O facto da outorga do contrato ocorrer no final do ano a que produção diz respeito (o de 2010, data de 31 de dezembro desse ano) esvazia o IASAÚDE, IP-RAM, das funções de acompanhamento e fiscalização dos contratos (a execução física do contrato já está concluída no momento em que o mesmo é celebrado), e desvirtua a natureza intrínseca do contrato programa, transformando-o num mero acordo de pagamento de obrigações assumidas (de regularização no tempo de passivos), quando deveria estabelecer um quadro de objetivos de produção, de qualidade e de eficiência para um período futuro (236).

As restantes despesas do agrupamento englobam a comparticipação com os encargos financeiros suportados pelas empresas públicas, os apoios às sociedades anónimas desportivas ou os auxílios prestados às diversas atividades ou eventos de interesse público prosseguidas pelas empresas, associações ou fundações, tendo por base contratos programa ou protocolos.

No global, observou-se uma quebra destes gastos de 4,8 %, situados em 2010 nos 10,2 milhões de euros, conforme ilustra o quadro.

QUADRO III.II.2

Transferências correntes (s/SESARM) - Execução 2009/2010

(ver documento original) Uma observação mais atenta revela que a quebra se cingiu, praticamente, às comparticipações em encargos financeiros das empresas (-34,7 %, ou -1,2 milhões de euros), já que aumentaram os apoios às sociedades anónimas desportivas e às associações e fundações.

Assinale-se ainda que, no domínio das transferências do IDRAM para as sociedades anónimas desportivas, voltaram-se a repetir as situações de incorreta classificação orçamental referenciadas no Parecer de 2009, em desrespeito pelo princípio da especificação orçamental das despesas, vertido nos art.os 7.º, n.º 1, e 8.º, n.º 2, da LEORAM (237).

O SRPF, em contraditório, reconhece o lapso e adianta que a situação de incorreta classificação orçamental "foi já corrigida no ORAM de 2011".

O maior crescimento dos fluxos correntes ocorreu no agrupamento Subsídios, cujo desembolso praticamente triplicou de valor (+ 191,4 %), ao passar dos 6,7 milhões de euros registados em 2009, para uns expressivos 19,6 milhões, conforme é patente no quadro seguinte:

QUADRO III.II.3

Subsídios - Comparativo 2009/2010

(ver documento original) Os apoios estão relacionados com a exploração de atividades de interesse público e a necessidade de ressarcir as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, através da atribuição de indemnizações compensatórias, em conformidade com os contratos-programa ou protocolos que lhes estão subjacentes.

De entre os pagamentos efetuados destaca-se, pela sua dimensão e crescimento, o realizado à Valor Ambiente, S. A., que passou de 0,8 milhões de euros, em 2009, para 12,5 milhões.

Referir ainda que alguns dos pagamentos realizados em 2010 reportam-se a encargos com alguma antiguidade, como é o caso dos realizados ao Grupo HF, cujas indemnizações remontam a serviços prestados no exercício de 2001.

III.II.2.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e suprimentos

Os fluxos financeiros classificados nos agrupamentos das despesas de capital, atingiram o valor aproximado de 9,5 milhões de euros, dos quais 3,2 milhões (34,1 %) foram contabilizados como Transferências de Capital e 6,3 milhões de euros (65,9 %) em Ativos Financeiros, tal como mostra o quadro infra, através da especificação dos montantes pagos por rubrica económica e beneficiário e da confrontação entre os valores orçamentados e executados:

QUADRO III.II.3

Beneficiários das transferências de capital e ativos financeiros

(ver documento original) Comparativamente ao ano anterior, os pagamentos em 2010 concretizam um acréscimo de 74,3 %, motivado pela subida de 335,6 %, das Transferências de Capital e de 33,0 %, nos Ativos Financeiros.

O baixo nível de execução orçamental registado de 22,6 % deve-se principalmente à não realização das transferências previstas para a APRAM, a IHM e a IGA e do reforço de capital das empresas HF, APRAM, SMD, SDPS e PATRIRAM.

Para uma mais fácil perceção, o gráfico seguinte apresenta a afetação das verbas por beneficiário, ordenadas por ordem decrescente.

GRÁFICO III.II.1

Distribuição das transferências de capital e dos ativos financeiros por

beneficiário

(ver documento original) No agrupamento Ativos Financeiros, as operações de maior expressão financeira respeitam aos contratos de suprimentos celebrados com a EJM (3 milhões de euros, destinados a apoiar a tesouraria) e com a IGSERV (382,5 mil euros, para assegura a subscrição do capital social das empresas IGH e ARM). Nele estão ainda refletidas as realizações do capital social nas empresas SDNM (238), APRAM (239), PATRIRAM (240) e ARM (241).

No agrupamento Transferências de Capital, relevam os valores entregues, ao abrigo de contratos-programa, à SMD (1,5 milhões de euros) (242) e à Ponta Oeste (321 mil euros) (243), que tiveram em vista o cumprimento das obrigações financeiras relacionadas com projetos de interesse público promovidos por aquelas sociedades. Acrescem os montantes transferidos para a IHM destinados a comparticipar as obras (473,1 mil euros) realizadas ao abrigo do Programa para Recuperação de Imóveis Degradados (PRID) e a consignar as verbas recebidas na conta denominada "Fundo de Apoio à Reconstrução da Madeira" ao pagamento de projetos de apoio às famílias afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010 (872,7 mil euros).

III.II.2.3 - Encargos assumidos e não pagos no âmbito do fluxo para as

participadas

No contexto do SERAM, foram ainda solicitadas informações sobre verbas por transferir relacionadas com indemnizações compensatórias e outros apoios financeira (244) tendo a sua consolidação determinado a elaboração da seguinte relação de encargos por regularizar no final de 2010.

QUADRO III.II.44

Apoios por regularizar

(ver documento original) Dos compromissos assumidos, sobressaem os valores em dívida das indemnizações compensatórias dos anos de 2008 a 2010 ao grupo HF (empresas Horários do Funchal, S. A., e Companhia dos Carros de São Gonçalo, S. A.) com 57,4 % do total, e à SESARAM (19,2 %), fundamentados na sujeição dessas empresas a fins de carácter económico ou social (245).

A ideia que está subjacente à noção de compensação indemnizatória é a de que constitui uma atribuição monetária concedida a um operador económico como contrapartida à prestação de um serviço de índole pública (246). Outros desembolsos refletem preocupações de natureza cultural, desportiva, social, através de atribuições pecuniárias unilaterais a favor de pessoas singulares ou coletivas, tendo presente o pressuposto da promoção do interesse público pela entidade beneficiária (247).

A maioria das empresas está encarregada da gestão de serviços de interesse económico geral, através da produção ou fornecimento de bens ou da prestação de serviços (248) e outras prosseguem interesses públicos considerados relevantes pelo Governo Regional, envolvendo em ambos os casos a assunção de compromissos financeiros por parte da Região que conduziram à acumulação de pagamentos em atraso relativamente a 2010 e anos anteriores.

Em 31/12/2010, esses compromissos perfaziam 21,3 milhões de euros, dos quais 20,5 milhões de euros (249) não foram incluídos no valor de EANP indicado no Relatório da Conta da RAM de 2010 nem reportados na informação financeira que a Administração Regional prestou, em 2010 e no primeiro semestre de 2011, à DGO e ao INE (250).

O SRPF, no contraditório, argumentou que tais compromissos não foram evidenciados porque, no modelo de reporte dos EANP em vigor em 2010 (251), "a inclusão destes encargos [...] não era correta, em termos técnicos, na medida em que os mesmos não estavam contratualizados".

É ponto assente que estamos perante compromissos financeiros devidamente quantificados e validados pelos serviços competentes da SRPF, relativamente aos quais não há alternativa que não seja o seu pagamento, constituindo, por isso, despesa certa para os orçamentos regionais futuros.

Nestes casos o contrato-programa não chega a assumir dimensão vinculativa em sentido material, a sua celebração serve apenas para formalizar responsabilidades financeiras já assumidas pelo Governo Regional, com a insuficiência de não assegurar, em termos claros, a retroatividade das suas disposições. Assim, não obstante o espaçamento temporal, a falta de contrato não retira efetividade aos compromissos assumidos perante as empresas.

Retardar a assinatura dos contratos possibilita gerir, no curto prazo, constrangimentos orçamentais e flexibilizar o pagamento dos encargos assumidos. Contudo, não se pode ignorar que a falta de contrato apenas conduz à acumulação de pagamentos em atraso, que oneram parte dos orçamentos futuros e têm efeitos nocivos no controlo efetivo da despesa pública e ao nível do endividamento líquido.

O SRPF explicitou também que, na sequência da publicação da Lei 65-A/2011, de 17 de maio, e da introdução dos conceitos de atrasos nos pagamentos e compromissos financeiros, a DGO procedeu à alteração do modelo de reporte, replicado pela DROC através da Circular n.º 6/ORÇ/2011, de 20 de julho.

Esta Circular desvalorizou a questão da formalização dos compromissos e criou uma nova coluna no mapa designada de Compromissos, a qual terá recebido (embora não tenha sido identificada a data em concreto nem anexada qualquer prova) os valores acima identificados, com a concordância da DGO (252), nos reportes efetuados nos termos da mesma Circular (após 20 de julho de 2011) (253).

III.II.3 - Fluxos financeiros das entidades participadas para o OR As receitas provenientes das entidades participadas ascenderam aos 4,2 milhões de euros e provieram, principalmente, da distribuição de dividendos (1,5 milhões de euros) e da venda de bens de investimento (1,4 milhões de euros), conforme é observável no quadro seguinte:

QUADRO III.II.5

Fluxos provenientes das entidades participadas

(ver documento original) Comparativamente com o ano anterior, nota-se um acréscimo de 1,2 milhões de euros na receita (+40,4 %), motivado essencialmente pela venda de bens de investimento à PATRIRAM, identificando-se ainda receitas arrecadadas, em montante superior a 1,2 milhões de euros, provenientes da cobrança de juros de mora, outras taxas e comissões de aval.

III.II.4 - Saldo global

Em jeito de balanço, o quadro seguinte identifica os movimentos financeiros resultantes da relação entre o OR e as entidades participadas pela Região (254), determinando o correspondente saldo global.

QUADRO III.II 6

Saldo global dos fluxos financeiros

(ver documento original) Os fluxos do OR para as entidades participadas ascenderam a 234,3 milhões de euros, enquanto os fluxos provenientes dessas entidades totalizaram 4,1 milhões de euros, o que se traduziu num saldo negativo de 230,1 milhões de euros - ainda maior, em -21 milhões de euros (+10,1 %), do que o registado em 2009.

A dimensão do desequilíbrio é muito influenciada pelo valor das transferências efetuadas pela Região para a SESARAM, E. P. E., que, por si só, ascenderam a 195 milhões de euros. Abstraindo-se desse valor, sobressaem as despesas correntes, e, em especial, as suportadas com as sociedades participadas em mais de 50 % pela RAM.

III.II.5 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio do presente capítulo e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) Restringir a atribuição de indemnizações compensatórias a entidades prestadoras de serviços de interesse (económico) geral, nos termos do conceito emergente da lei e que encontra concretização na jurisprudência e na doutrina nacional e comunitária;

b) Diligenciar no sentido da aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regule a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta.

III.II.6 - Conclusões

Na sequência dos resultados obtidos através da análise realizada aos fluxos financeiros com as entidades participadas em 2010, destacam-se as seguintes conclusões:

a) Os fluxos líquidos do OR para as entidades participadas totalizaram mais de 230 milhões de euros, apresentando um crescimento de 10,1 %, particularmente influenciado pelo agrupamento subsídios (cf. o ponto III.II.4).

b) Os fluxos são dominados pelo valor das transferências efetuadas para a SESARAM (195 milhões de euros), previstas nos contratos-programa em vigor, os quais têm vindo a ser transformados em meros acordos de pagamento e reescalonamento de obrigações provenientes do passado (cf. o ponto III.II.2.1).

c) A 31/12/2010, a Região tinha compromissos financeiros acumulados para com empresas participadas no montante de 20,5 milhões de euros, não considerados no valor de EANP indicado no Relatório da Conta da RAM nem reportados na informação que a Administração Regional prestou, em 2010, à DGO e ao INE (cf. o ponto III.II.2.3).

Capítulo III.III

Plano de Investimentos

III.III.1 - Âmbito de verificação

No presente Capítulo efetua-se a análise da execução global do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, indo ao encontro do preceituado na alínea e) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC.

Num primeiro momento, procede-se ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interconexões com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a programação dos investimentos a concretizar em 2010, assim como as correspondentes fontes de financiamento.

A apreciação da execução do Cap. 50 do orçamento regional incidiu sobre o grau de efetivação da despesa por cada Departamento do Governo Regional (255), tendo o exame à execução global do PIDDAR recaído igualmente sobre o grau de realização daqueles Departamentos, bem como na sua distribuição por programas e nas correlativas fontes de financiamento.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao "Plano de Investimentos", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as respetivas alegações (256) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

III.III.2 - Enquadramento do planeamento

Dando cumprimento ao princípio inscrito na alínea j) do art.º 81.º da CRP, a Assembleia da República aprovou a Lei-Quadro do Planeamento (257), salvaguardando no seu art.º 14.º o direito das Assembleias Legislativas regulamentarem o respetivo sistema de planeamento regional.

Nesta conformidade, a ALM procedeu à aprovação do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, diploma que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento na RAM, em vigor desde agosto de 2003 (258).

Nos termos do disposto na alínea g) do art.º 5.º do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro (259), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR) preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, encontravam-se delineados em diversos documentos, a saber:

Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM (PDES-RAM) 2007-2013;

Programa de Governo (2007-2011);

PIDDAR para 2010.

PDES-RAM 2007-2013 O Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM, para o período 2007-2013, assume o desígnio estratégico de manter ritmos elevados e sustentados de crescimento da economia e do emprego, assegurando a proteção do ambiente, a coesão social e o desenvolvimento territorial.

Para a prossecução daquele desígnio estratégico no horizonte 2013, o PDES-RAM definiu o seguinte conjunto de prioridades de natureza estratégica e temática:

(ver documento original) O volume de investimentos a realizar, com vista à concretização de cada uma das prioridades para o período 2007-2013, totaliza 2.500 milhões de euros, devendo parte do esforço financeiro vir a ser apoiado por financiamentos comunitários no âmbito dos diversos programas operacionais.

O PIDDAR para 2010 O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

O PIDDAR para o ano 2010 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 18 de dezembro de 2009, conforme a Resolução 1/2010/M, de 8 de janeiro.

Este Plano prossegue a implementação da estratégia delineada no PDES-RAM, bem como dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013 (QREN), dando igualmente continuidade à concretização dos objetivos definidos pelo Programa do Governo Regional para o período 2007-2011.

À semelhança dos anos anteriores, na estruturação do PIDDAR para 2010 as prioridades de desenvolvimento, definidas no PDES-RAM, apresentam-se decompostas em 19 Programas, os quais, por seu turno, se desdobram num total de 57 Medidas.

III.III.3 - Orçamento do PIDDAR

III.III.3.1 - Princípios gerais

Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter (260), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (261).

À semelhança dos anos anteriores, o referido Mapa IX - "Programas e Projetos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 2010, não discrimina as componentes de financiamento dos projetos (comunitário, nacional e regional) como exige a supracitada norma da LEORAM, contudo, é de registar que aquela informação consta dos mapas síntese do PIDDAR, aprovado pela ALM, através da Resolução 1/2010/M, de 8 de janeiro.

No que toca à apresentação da programação financeira dos projetos, verifica-se que o PIDDAR para 2010 não procedeu a qualquer agregação dos investimentos por setores, não observando assim, em parte, a disposição constante do final da alínea d) do n.º 2 do art.º 5.º do DLR n.º 26/2003/M, na redação vigente à data da elaboração daquele plano de investimentos.

Registe-se todavia que, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro, a norma em causa deixou de exigir a dita agregação.

III.III.3.2 - Orçamento por prioridades de desenvolvimento

De acordo com o PIDDAR para 2010 e respetiva programação financeira, constante do mapa IX, foi afeto àquele plano de investimentos um orçamento inicial na ordem dos 662 milhões de euros cuja distribuição, pelas prioridades estratégicas e temáticas estabelecidas no PDES-RAM, consta do gráfico seguinte.

GRÁFICO III.III.1

Orçamento do PIDDAR por prioridades de desenvolvimento

(ver documento original) Fonte: PIDDAR 2010.

Conforme se observa no gráfico acima, a maior parcela daqueles recursos foi afeta às "Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos", que obteve 53 % do total do orçamento inicial, representando uma verba na ordem dos 350,7 milhões de euros.

Em termos globais, os recursos afetos às prioridades estratégicas representam apenas 31,8 % do total (ou seja, 210,7 milhões de euros), tendo sido canalizados para as prioridades temáticas os restantes 68,2 % do orçamento (cerca de 451,3 milhões de euros).

III.III.3.3 - Orçamento e execução por departamento

Por via das diversas alterações orçamentais introduzidas, o orçamento do PIDDAR foi reforçado em cerca de 108,6 milhões de euros, atingindo assim um montante final próximo de 770,7 milhões de euros, o que representou um incremento de 16,4 % face ao seu valor inicial.

Conforme se observa no gráfico abaixo, grande parte do orçamento do PIDDAR foi direcionada para a SRES, representando a parcela de recursos afetos a este departamento cerca de 46,6 % no orçamento inicial e 50,6 % no orçamento final.

GRÁFICO III.III. 2

Orçamento e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original) Fonte: Orçamento inicial e Relatório de execução do PIDDAR 2010.

Por comparação com o ano anterior, verifica-se que o orçamento inicial do PIDDAR de 2010 foi superior em 3,5 % (cerca de 22,4 milhões de euros).

Todavia, se tomarmos para comparação os orçamentos finais dos dois anos, o aumento registado é na ordem dos 18,8 % (122,2 milhões de euros).

Apesar da assinalável dimensão do orçamento do PIDDAR, o volume financeiro executado não foi além dos 384,1 milhões de euros, o que representa 49,8 % do seu orçamento final (262).

É de salientar que o valor do orçamento inicial do PIDDAR considerado no respetivo Relatório de Execução (euro) 662 486 353) ultrapassa, em (euro) 453 219, o montante fixado no Mapa IX e no plano do PIDDAR (euro) 662 033 134), tendo essa divergência origem no orçamento da SRAS.

O IDR, acerca daquela discrepância, informou (263) que "a mesma resulta da correção de um desvio naquele montante, detetado aquando da receção das Contas de Gerência do IASAÚDE, IP-RAM, em concreto no projeto 10.50.22.18 [...]" e que, do contacto com a DROC, foi-lhes "confirmado que a verba programada ascendia a 1.812.876 euros e não a 1.359.657 euros, conforme constava no Mapa IX".

Nesta circunstância, em dezembro de 2011, o IDR procedeu à emissão (264) de uma "versão corrigida" do PIDDAR 2010.

Decorre, do acima descrito, que a evocada correção consubstancia uma alteração material aos referidos documentos (PIDDAR 2010 e Mapa IX do ORAM 2010) aprovados pela ALM, a qual, atentas as competências do Governo Regional em matéria de alterações orçamentais ao plano anual de investimentos, não tem enquadramento no n.º 2 do art.º 15.º do DLR n.º 26/2003/M, na medida em que a mesma não cabe na previsão do art.º 2.º do Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril.

Assim, a alteração em causa só poderia ter sido efetuada por proposta do Governo Regional submetida à ALM para apreciação e aprovação, nos termos do n.º 1 do art.º 15.º do DLR n.º 26/2003/M. Não tendo tal ocorrido, é forçoso concluir-se que a dita alteração viola ao disposto naquela norma, assim como a disposição do n.º 1 do art.º 20.º da LEORAM.

No exercício do contraditório o SRPF veio reconhecer que "a alteração em questão deveria ter sido submetida à ALM para apreciação e aprovação.

Contudo, na situação em apreço, dada a extemporaneidade do reporte da correção a efetuar, não foi possível submeter a alteração à ALM para efeitos de apreciação e aprovação. Assim, a única opção foi enviar um ofício à ALM, dando conhecimento da versão corrigida do PIDDAR para 2010" (265).

III.III.3.4 - Fontes de financiamento

De acordo com a previsão inicial, o financiamento do PIDDAR seria suportado em 90,2 % pelo Capítulo 50 do Orçamento Regional, verificando-se que, ao nível da execução, essa proporção atingiu os 90,7 %, conforme se pode visualizar no quadro seguinte.

QUADRO III.III.1

Fontes de financiamento do PIDDAR

(ver documento original) O financiamento regional constituiu a principal fonte de financiamento do PIDDAR, representando cerca de 81 % do total ao nível da execução (consideravelmente acima da previsão, que apontava para 73,7 %), sendo o mesmo suportado quase na totalidade pelo Cap. 50 do orçamento regional. É também de registar que os investimentos não cofinanciados atingem 74,9 % do total executado (66,2 % na previsão), configurando assim uma parcela bastante significativa dos investimentos do PIDDAR.

O financiamento comunitário inscrito no Plano atingiu cerca de 149,6 milhões de euros, representando 22,6 % do orçamento inicial do PIDDAR, todavia, a sua execução não foi além de 64 milhões de euros, ou seja, 16,7 % da despesa paga.

III.III.3.5 - Distribuição espacial do investimento

O gráfico seguinte coloca em evidência a distribuição geográfica dos investimentos do PIDDAR para 2010, de acordo com o previsto na respetiva programação financeira.

GRÁFICO III.III.3

Repartição espacial do investimento

(ver documento original) O orçamento inicial do PIDDAR afetou cerca de 23,5 % do volume total de investimento a projetos individualizáveis por concelho, observando-se, nesta perspetiva, que o Funchal e Câmara de Lobos foram os concelhos que, individualmente, dispuseram de maior volume de recursos afetos.

Contudo, a maior parte dos investimentos previstos foi direcionada para projetos de âmbito regional (62 %), ou envolvendo vários concelhos (13,6 %).

III.III.4 - Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano

A apreciação da execução do PIDDAR, na sua componente Cap. 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre o grau de execução da despesa por cada Departamento do Governo Regional, assim como nos respetivos encargos assumidos que transitaram para o exercício seguinte.

III.III.4.1 - Alterações orçamentais O quadro seguinte permite observar as dotações iniciais e finais do Cap. 50, por Departamento, assim como o efeito das alterações orçamentais ocorridas.

QUADRO III.III.2

Alterações orçamentais ao Cap. 50

(ver documento original) A dotação inicial do Capítulo 50 do Orçamento Regional, na ordem dos 596,9 milhões de euros, veio a ser reforçada num montante de 99 milhões de euros, totalizando assim o orçamento final do Cap. 50 cerca de 695,9 milhões de euros, o que representou um incremento de 16,6 % face ao valor inicial.

Aquele reforço das dotações do Cap. 50 teve as seguintes origens: cerca de 82,3 milhões de euros foram provenientes do orçamento retificativo; 9,1 milhões de euros resultaram da utilização da dotação provisional; e 7,6 milhões de euros oriundos da abertura de créditos especiais.

Por comparação com o ano anterior, observa-se que, em 2010, a dotação inicial do Cap. 50 foi superior em apenas 0,9 %, tendo todavia se fixado 16,7 % acima no orçamento final.

III.III.4.2 - Distribuição da despesa realizada

Conforme resulta do quadro abaixo, em 2010, a execução global do Cap. 50 não foi além de 50,1 % da dotação disponível, valor que, apesar de significativamente superior ao do ano anterior, posiciona-se como um dos mais baixos níveis de execução dos últimos anos (266).

QUADRO III.III.3

Despesa do Cap. 50 por classificação orgânica

(ver documento original) Os níveis de execução mais elevados foram atingidos pela SREC, seguida da SRAS, com 79,1 % e 56,8 %, respetivamente. Já no extremo oposto, destaca-se a VPG que executou apenas 22,5 % do respetivo orçamento.

Registe-se ainda que o valor da execução do Cap. 50 da Conta da RAM de 2010 (348,4 milhões de euros) diverge em cerca de 100,8 mil euros do montante apurado para a execução daquele capítulo no âmbito da execução do PIDDAR 2010 (348,5 milhões de euros), não se encontrando essa divergência justificada no relatório de execução do PIDDAR.

III.III.4.3 - Encargos assumidos e não pagos

O quadro que se segue correlaciona o volume de encargos assumidos e não pagos (EANP) (267) com o total da despesa assumida, no âmbito do Cap. 50, permitindo assim uma melhor perceção do nível de execução - acima referido - e do efetivo volume de investimento executado.

QUADRO III.III.4

Encargos assumidos e não pagos do Cap. 50

(ver documento original) Conforme se observa acima, os encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 atingiram cerca de 920,3 milhões de euros, o que significa que 72,5 % da despesa assumida no âmbito dos Investimentos do Plano ficou por pagar.

Este elevado volume de encargos em dívida foi originado, essencialmente, pela adição dos valores referentes aos ARD, a maior parte dos quais com origem nos encargos omissos da SRES (269). Com efeito, verifica-se que 96 % do total dos encargos são referentes àquele departamento, representando 81,5 % da respetiva despesa assumida.

Note-se que para grande parte dos montantes em dívida foram reescalonados os respetivos prazos de pagamento, por via da celebração dos ditos ARD, encontrando-se nessa situação cerca de 705,1 milhões de euros, ou seja, cerca de 76,6 % do montante global acima referido.

III.III.5 - Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR recaiu, essencialmente, sobre o grau de realização financeira da despesa segundo as prioridades de desenvolvimento e por departamento do Governo Regional, bem como na sua distribuição por programas e nas respetivas fontes de financiamento.

III.III.5.1 - Execução global por prioridades de desenvolvimento

No quadro seguinte podemos observar o nível de execução financeira do PIDDAR, face à previsão inicial, apresentado na ótica das prioridades de desenvolvimento estabelecidas no PDES-RAM.

QUADRO III.III.5

Execução do PIDDAR por prioridades de desenvolvimento

(ver documento original) O volume financeiro global executado em 2010 rondou os 384,1 milhões de euros, o que se traduz numa taxa de execução de 58 % face ao orçamento inicial, observando-se que, globalmente, o nível de execução das prioridades estratégicas superou o das temáticas.

Comparando os níveis de execução entre as diferentes prioridades de desenvolvimento, sobressai o "Desenvolvimento Sustentável - Dimensão Ambiental", cujo montante executado ultrapassou largamente a previsão inicial, evidenciando-se assim como principal beneficiário do reforço de verbas proveniente das alterações orçamentais registadas.

Ao nível da execução ocorre também uma significativa alteração na estrutura de repartição dos recursos entre as diversas prioridades de desenvolvimento, face ao definido na previsão inicial, registando-se um significativo aumento do peso relativo das prioridades estratégicas (de 31,8 % para 48,5 %) em detrimento das temáticas.

III.III.5.2 - Execução global por departamento

Conforme resulta do quadro abaixo, a execução global do PIDDAR situou-se nos 49,8 %, evidenciando um desvio na ordem dos 386,6 milhões de euros, face aos quase 770,7 milhões de euros inscritos no orçamento final.

QUADRO III.III.6

Previsão e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

Apesar desta taxa de execução do PIDDAR ter ficado consideravelmente acima da registada no ano anterior (42 %), é ainda assim a terceira mais baixa da última década (270).

A despesa global do PIDDAR foi superior à execução do Cap. 50 da Conta da Região em 35,7 milhões de euros, tendo no entanto o seu nível de execução ficado ligeiramente abaixo da taxa de execução do Cap. 50 (50,1 %).

Em termos de peso na despesa total executada, foi a SRES quem apresentou o maior volume de investimentos realizados com 52,2 % (200,6 milhões de euros) do total da despesa paga, seguindo-se-lhe a SREC e a SRPF, com 13,1 % e 11,7 % do total, respetivamente.

Os níveis de execução mais elevados foram apresentados pela SREC, seguida da SRRH, com taxas de 77,7 % e 73,5 %, respetivamente. No extremo oposto evidencia-se a VPG, cuja execução não atingiu um quinto do respetivo orçamento.

Os maiores desvios de execução, em valor absoluto, foram da responsabilidade da SRES e da SRPF, os quais, em conjunto, representam 63 % do desvio global registado.

III.III.5.3. Execução global por programas

No quadro seguinte pode ser observada a repartição dos recursos do PIDDAR entre os 19 programas que o compõem, assim como os respetivos níveis de execução financeira face ao orçamento final.

QUADRO III.III.7

Execução do PIDDAR por programas

(ver documento original) Da análise destes dados sobressai o facto de mais de metade dos programas apresentar níveis de execução inferiores a 50 %, com o programa "Investigação e Desenvolvimento Tecnológico" a evidenciar a taxa mais reduzida (2,8 %). Dos programas que apresentaram taxas de execução acima daquele limiar, destacam-se o "Desporto e Juventude" e o "Emprego e Trabalho", com taxas de 91,3 % e 73,9 %, respetivamente.

As alterações ao orçamento (no montante global de 108,6 milhões de euros) beneficiaram sobretudo o programa "Gestão do Ambiente e do Património Natural", que viu a sua dotação reforçada em 76,4 milhões de euros, tornando-se o segundo programa de maior peso no total com 16,3 % do orçamento final. Já o programa "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", tendo obtido igualmente um reforço significativo (cerca de 16,5 milhões de euros), viu diminuir o seu peso relativo no total.

Por volumes financeiros, verifica-se que a fatia mais significativa da despesa global executada esteve afeta aos programas "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", "Gestão do Ambiente e do Património Natural" e "Desenvolvimento Territorial Equilibrado", os quais, em conjunto, absorveram 72,9 % do total da execução financeira do PIDDAR. Não obstante, foram também estes três programas os que evidenciaram maiores desvios, em valor absoluto, face ao orçamento final, representando, em conjunto, 71,9 % do montante global dos desvios.

A análise mais detalhada dos principais desvios de execução permite-nos concluir que estes, em larga medida, concentram-se no conjunto de medidas constante do quadro seguinte (271).

QUADRO III.III.8

Medidas com maiores desvios de execução

(ver documento original) Conforme os dados evidenciam, este conjunto de medidas, que dispôs de um orçamento final próximo de 557,4 milhões de euros, correspondendo a 72,3 % do total do PIDDAR, esteve associado a um desvio na ordem dos 302,5 milhões de euros, o que significa que estas oito medidas foram responsáveis por 78,2 % do valor global dos desvios face às dotações finais.

III.III.5.4 - Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi financiada, essencialmente, através de verbas com origem regional, que ascenderam a quase 311 milhões de euros, representando 81 % do total da despesa realizada, tendo o remanescente sido assegurado pelo financiamento comunitário e nacional, que atingiram, respetivamente, cerca de 16,7 % e 2,4 %, conforme se observa no quadro abaixo.

QUADRO III.III.9

Financiamento do PIDDAR por programas

(ver documento original) O financiamento comunitário foi canalizado maioritariamente para os programas "Educação e Formação", "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos" e "Emprego e Trabalho", os quais, em conjunto, absorveram cerca de 40,7 milhões de euros, representando 63,7 % do total do financiamento comunitário do PIDDAR. Os programas "Emprego e Trabalho" e "Educação e Formação" foram simultaneamente os maiores beneficiários desta fonte de financiamento em termos relativos, tendo obtido taxas de comparticipação de 91,5 % e 75,3 %, respetivamente.

O financiamento nacional beneficiou principalmente o programa "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", seguido da "Gestão do Ambiente e do Património Natural", os quais absorveram 80,5 % do total desta fonte de financiamento.

O financiamento regional direcionou-se maioritariamente para os programas "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", "Gestão do Ambiente e do Património Natural" e "Desenvolvimento Territorial Equilibrado", que, em conjunto, auferiram de 247,7 milhões de euros, representando 79,7 % do total desta fonte de financiamento. Já em termos relativos, a componente de financiamento regional assumiu maior peso nos programas "Desporto e Juventude", "Habitação e Realojamento", "Energia" e "Integração e Equidade Social", os quais não obtiveram qualquer comparticipação financeira externa.

III.III.5.5 - Execução do PIDDAR face ao PDES-RAM

O quadro que se segue permite-nos uma análise comparativa entre o investimento previsto no PDES-RAM 2007-2013 e o valor acumulado da despesa do PIDDAR executada nos quatro anos decorridos na vigência daquele plano.

QUADRO III.III.10

Execução do PIDDAR versus PDES-RAM

(ver documento original) Reveste-se de especial relevo, nos dados acima, a comparação entre o peso relativo de cada uma das prioridades de desenvolvimento no total do investimento previsto e executado, assim como os correspondentes desvios, através da qual se conclui que a execução do PIDDAR, no geral, tem privilegiado as prioridades temáticas em detrimento das estratégicas, registando-se um desvio, face ao peso atribuído a cada uma das mesmas do PDES-RAM, na ordem dos 25,5 pontos percentuais.

Conclui-se ainda que esse desvio tem origem, essencialmente, no volume de execução das "Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos", que absorveu 48,1 % da despesa do PIDDAR, ultrapassando assim em 34,5 pontos percentuais o peso daquela prioridade no PDES-RAM. Embora estes valores relativos sejam em parte reversíveis em função da execução futura, importa também destacar que, em valores absolutos, as verbas consumidas por aquela prioridade de desenvolvimento nos quatro anos decorridos (751 milhões de euros) já ultrapassam, em mais do dobro, o total previsto para a mesma no PDES-RAM (340 milhões de euros).

III.III.5.6 - Evolução da execução global

No quadro seguinte podemos analisar a evolução da execução do PIDDAR entre 2005 e 2010, quer em termos nominais, quer a preços constantes, do ano 2005, assim como as correspondentes taxas de variação anual.

QUADRO III.III.11

Evolução da execução global do PIDDAR

(ver documento original) Observa-se que em 2010 o volume da despesa executada do PIDDAR apresentou um aumento face ao ano anterior na ordem dos 41,1 %, a preços correntes, situando-se o incremento real em 38,4 %, depois de descontado o efeito da evolução dos preços.

Os três últimos anos evidenciam-se por uma elevada oscilação do volume de investimentos, todavia, verifica-se uma tendência global de queda ao longo do quinquénio em análise, visto que a despesa apresenta um decréscimo médio anual na ordem dos 3,4 %, se considerada a preços correntes, atingindo essa quebra 4,8 %, se avaliada a preços constantes.

III.III.6 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada ao plano de investimentos da Região de 2010, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O orçamento final do PIDDAR para 2010 ascendeu a cerca de 770,7 milhões de euros, todavia, o volume financeiro executado não foi além dos 384,1 milhões de euros, o que representa uma taxa de execução de 49,8 % (cf. os pontos III.III.3.3 e III.III.5.2).

b) O orçamento inicial do PIDDAR foi alterado em (euro) 453 219, a título de correção, sem que tenham sido respeitadas as regras aplicáveis em matéria de alterações orçamentais, em violação ao disposto no art.º 15.º, n.º 1, do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, e no art.º 20.º, n.º 1, da LEORAM (cf. o ponto III.III.3.3).

c) A execução do PIDDAR foi financiada, essencialmente, através de verbas com origem regional, que ascenderam a quase 311 milhões de euros, representando 81 % do total da despesa paga, tendo o remanescente sido assegurado pelo financiamento comunitário e nacional, em cerca de 17 % e 2 %, respetivamente (cf. os pontos III.III.3.4 e III.III.5.4).

d) Os encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 atingiram cerca de 920,3 milhões de euros, o que significa que 72,5 % da despesa contraída no âmbito dos Investimentos do Plano ficou por pagar, tendo, por via dos ARD, sido reescalonados os prazos de pagamento de cerca de 76,6 % daquele montante global em dívida (cf. o ponto III.III.4.3).

e) O volume da despesa executada do PIDDAR, a preços correntes, apresentou um aumento face ao ano anterior na ordem dos 41,1 %, observando-se contudo uma tendência de decréscimo nos últimos cinco anos, cujo valor médio anual atinge os 3,4 % (cf. o ponto III.III.5.6).

Capítulo III.IV

Subsídios e outros apoios financeiros

III.IV.1 - Âmbito de verificação

Neste capítulo é efetuada a comparação entre os subsídios e outros apoios financeiros previstos no orçamento final e os efetivamente atribuídos.

Procedeu-se ainda ao cruzamento dos montantes inscritos na Conta da Região com os elementos remetidos pela DROC (e por outras entidades públicas) e com os valores constantes dos mapas da Tesouraria do Governo Regional.

No tocante aos auxílios concedidos em 2010, é dado destaque aos apoios financeiros atribuídos pela ARD às Autarquias Locais da RAM no âmbito da cooperação técnica e financeira, regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, assim como a coberto das linhas de crédito bonificadas criadas pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril.

O exame realizado abrange também os subsídios e outros apoios financeiros concedidos, no exercício em referência, pelos Serviços e Fundos Autónomos e que constam das respetivas contas de gerência.

Nos termos do disposto no art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada aos "Subsídios e outros apoios financeiros", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (274) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

III.IV.2 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional

Apesar da ordem jurídica regional contemplar legislação específica definidora da atribuição de certos tipos de apoios financeiros pelas entidades públicas, em 2010 continuava a não existir um diploma autónomo que, de forma unificada, consistente, transparente e objetiva, fornecesse o regime geral disciplinador da concessão e fiscalização da aplicação de subsídios e outros auxílios financeiros por parte da Administração Pública Regional, tendo essa base normativa sido facultada, uma vez mais, por normas avulsas inseridas no decreto legislativo orçamental, mais concretamente, nos art.os 25.º a 28.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro (275).

No ano em causa, o valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional, com fundamento naqueles dispositivos legais, totalizou 367,5 milhões de euros, dos quais 269,4 milhões de euros (73,3 %) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 98,1 milhões de euros (26,7 %) no orçamento do Governo Regional.

No contraditório foi dito que "[...] no âmbito da execução do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira será possível acolher todas as recomendações formuladas a este nível".

Com efeito, o Governo Regional obrigou-se no referido Programa (2012/2015) a realizar o levantamento de subsídios e outros apoios concedidos em 2010 e 2011, incluindo as áreas do desporto, da saúde e da educação, para garantir uma redução mínima da despesa em 22 milhões de euros em 2012 face a 2011, sendo que na área do desporto a redução não deverá ser inferior a 15 %. O Governo Regional obrigou-se ainda a conferir maior seletividade na atribuição de subsídios e apoios, bem como a implementar um rigoroso controlo da aplicação dos mesmos e uma maior exigência na prestação de contas por parte dos beneficiários.

III.IV.2.1 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional

Direta

Do ponto de vista da classificação económica da despesa, os subsídios e outros apoios financeiros atribuídos pelo Governo Regional apresentavam a seguinte distribuição para o ano 2010:

QUADRO III.IV.1

Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

(ver documento original)

Face ao ano de 2009, em que a execução orçamental daquelas rubricas foi de 73,3 milhões de euros, os dados patenteados evidenciam um aumento de 33,9 % (+24,8 milhões de euros) nos apoios concedidos, sendo, a parcela dos Subsídios a que registou o crescimento mais acentuado com 14,4 milhões de euros (190,5 %).

GRÁFICO III.IV. 1

Repartição orgânica dos apoios financeiros (milhares de euros)

(ver documento original) No que respeita à repartição dos apoios financeiros por departamento regional verifica-se que a concessão dos apoios esteve concentrada (85,6 %) em três Secretarias Regionais, com a:

SREC a atribuir 41,9 milhões de euros (42,7 % do total), dos quais 95,3 % (39,9 milhões de euros) assumiram a forma de "Transferências correntes", destinados maioritariamente a instituições sem fins lucrativos (61,1 %).

SRPF a afetar 26,7 milhões de euros (27,1 %), canalizados prioritariamente (72,2 % desse montante) para o sector da "Administração Local Regional"

(19,2 milhões de euros).

SRARN a conceder 15,5 milhões de euros (15,8 %), orientados na sua quase totalidade (90,6 %) para as empresas públicas (14,0 milhões de euros).

A distribuição dos apoios em função da natureza institucional das entidades beneficiárias está patente no quadro que se segue:

QUADRO III.IV.2

Distribuição dos apoios por sector institucional

(ver documento original) À semelhança do ano anterior, as "Instituições sem fins lucrativos" foram o sector institucional que beneficiou do montante mais elevado de apoios financeiros, com 33,6 milhões de euros (34,3 % do total), principalmente sob a forma de Transferências correntes, ainda que tal montante reflita uma diminuição de 2,1 % face ao ano anterior.

Os auxílios financeiros atribuídos às "Sociedades públicas" atingiram os 25,4 milhões de euros, o que traduziu um aumento de 14,0 milhões de euros (123,1 %) em relação ao ano 2009, exatamente o acréscimo verificado na SRARN.

A) Situações de incorreta classificação orçamental

Há a destacar, tal como sucedido no ano transato, o incumprimento do princípio da especificação orçamental das despesas consignado nos art.os 7.º, n.º 1, e 8.º, n.º 2, ambos da LEORAM, em resultado da incorreta classificação orçamental das duas transferências operadas para a Secretaria Regional dos Recursos Humanos, em 9/8/2010 e 8/9/2010, enquadradas na rubrica 04.08.02 "Transferências Correntes - Famílias - Outras", no âmbito do fundo de maneio constituído pelo despacho conjunto do Secretário Regional do Plano e Finanças e do Secretário Regional dos Recursos Humanos, de 21 de junho de 2010, nos termos do disposto no DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio, tendo em vista fazer face às compensações inerentes ao Programa "Jovens em Formação no ano de 2010", no montante global de (euro) 192 000,00 (276).

Dessa verba foram utilizados (euro) 191 693,40, correspondentes ao pagamento de 1192 compensações monetárias aos jovens participantes no referido programa, tendo resultado um saldo de (euro) 306,60, entregue na Tesouraria do Governo Regional, através da guia n.º 376, de 17 de janeiro de 2011 (277).

A justificação veiculada pela SRRH para a adoção deste mecanismo prende-se com o facto de os jovens não possuírem conta bancária e a necessidade de as referidas compensações deverem ser processadas direta e imediatamente nos primeiros quinze dias do mês seguinte à frequência do programa, razões que explicam, em seu entender, "o pagamento por cheque por ser o procedimento mais célere e eficaz".

No contraditório, persistiu-se na tese de que a solução adotada "[...] foi a única forma encontrada de proceder ao pagamento das compensações de forma célere e eficaz [...]", dado que "[...] a generalidade dos jovens participantes, por serem menores, não possuem conta bancária "e alguns deles por serem "residentes nos concelhos rurais [...] permite o envio das mesmas [compensações pagas em cheque] para as instituições onde os jovens prestaram a sua atividade [...]" (278).

Estes fundamentos, ponderados à luz do preceituado no art.º 8.º do DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio, a base legal invocada no despacho conjunto acima identificado, não se mostram suficientes para subsumir a situação vertente no seu n.º 3, cujos termos admitem que, "em casos especiais, devidamente justificados o Secretário Regional do Plano e Finanças poderá, por despacho conjunto com o secretário da tutela, autorizar a constituição de fundos de maneio por importâncias superiores a um duodécimo em conta dos orçamentos dos serviços [...]".

Donde, e na senda da posição sustentada no passado ano, subsiste a dúvida quanto à legalidade da solução encontrada, designadamente quando se verifica que a criação de fundos de maneio está orientada para a realização de despesas de pequeno montante conforme decorre do n.º 1 do art.º 32.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho. Acresce a falta de publicação do despacho de constituição do referido fundo de maneio no JORAM, para a qual não foi dada qualquer explicação no contraditório.

B) Fundo para Investimento em Promoção Turística No ano de 2010, relativamente a candidaturas apresentadas no âmbito do FIPT 2009 (279), foram autorizados pagamentos pela equipa de gestão do referido Fundo, composta pelo representante da SRTT (280) e da ANAM, no montante global de (euro) 118 450,00, à TAP (euro) 80 450,00) (281), à SATA (euro) 23 000,00) (282) e à HALCON (euro) 15 000,00) (283).

Foram igualmente aprovadas outras duas candidaturas, uma da TAP no montante de (euro) 160 000,00 (80 000,00 em 2010 e 80 000,00 em 2011) e outra da Transavia no valor de (euro) 307 000,00, repartido pelos anos de 2010 (euro) 135 000,00), 2011 (euro) 92 000,00) e 2012 (euro) 80 000,00), cujos pagamentos dependem da apresentação de relatórios intercalares e ou final sobre as atividades realizadas (284).

A SRCTT adiantou no contraditório que "[...] foi suspensa a atribuição de apoios financeiros a projetos de promoção turística pela RAM/SRT, através do fundo para investimento em promoção turística, nos moldes que já foram anteriormente alvo de reparo por esse douto Tribunal".

A explicação acabada de transcrever não é suficiente para alterar as conclusões anteriormente formuladas sobre este assunto, na medida em que, no ano de 2010, a equipa de gestão do FIPT aprovou candidaturas por conta do referido programa e autorizou pagamentos a operadores privados, nos termos anteriormente expendidos, considerando-se por isso que o ponto de vista defendido nas alegações não encontra apoio na realidade dos factos.

Corroborando a posição do Tribunal, importa assinalar que o saldo existente na conta bancária do Banif (no valor de (euro) 460 291,42) no final de 2010 transitou para o ano subsequente, com vista à sua utilização no pagamento das campanhas aprovadas e cofinanciadas que se encontram em curso, tal como se depreende do teor da ata da equipa de gestão do FIPT, de 31 de dezembro de 2010.

De referir ainda que a movimentação desta conta bancária autónoma, aberta em nome da Região/SRTT, é feita pela equipa de gestão, sendo objeto de uma escrituração dos fluxos de caixa (onde são registados os valores das contribuições de todos os parceiros e os respetivos pagamentos), à margem do Orçamento e da Conta da RAM, o que ofende o princípio da unidade de tesouraria e obsta ao controlo da gestão dos recursos públicos da ARD.

De realçar que no ano em causa não ocorreu a transferência referente à 2.ª tranche da participação da Região no FIPT, de (euro) 125 000,00, tal como estava prevista na Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 1263/2008, de 6 de novembro, autorizadora da criação do aludido Fundo.

Pelo que antecede, reitera-se aqui a posição sustentada no pretérito ano relativamente à falta de base legal para a criação da figura jurídica do Fundo, atento o quadro gizado no DLR n.º 25/99/M, de 27 de agosto, que estabelece o sistema de enquadramento e definição legal dos apoios financeiros a conceder pela RAM a projetos de interesse cultural ou de promoção e animação turísticas, o qual tipifica, logo no seu art.º 3.º (285), as formas que podem assumir os apoios financeiros disponibilizados pela Região, e que não inclui de modo algum"a concretização de parcerias público-privadas na prossecução da política de turismo e no seu financiamento", como sucede, aliás, a nível nacional por força do Decreto-Lei 191/2009, de 17 de agosto.

Além do mais, o próprio processo de aprovação da concessão do apoio financeiro em vigor no ordenamento regional contém especificidades que não encontram acolhimento no protocolo celebrado a 2 de fevereiro de 2009, pois enquanto o primeiro remete para o Secretário Regional do Turismo e Cultura a competência para a aprovação dos apoios, com base no parecer da comissão de análise e acompanhamento, já no caso vertente é a equipa de gestão do FIPT (composta por um representante da SRTT e outro da ANAM) que analisa as candidaturas, aprova o seu financiamento e acompanha a execução dos respetivos contratos. O que torna desprovida de sentido a argumentação de que"[...] todo o sistema de gestão e operacionalização do fundo (...) conforme previsto no protocolo e regulamento anexo foi beber àquele regime [...]" [o do DLR n.º 25/99/M, de 27 de agosto].

III.IV.2.1.1 - Instituições sem fins lucrativos

Dos apoios financeiros pagos a este sector, 93,6 % (31,5 milhões de euros) assumiram a forma de "Transferências correntes" para diversas entidades, com enfoque para as seguintes:

QUADRO III.IV.3

As principais Instituições s/ fins lucrativos beneficiárias de

transferências

(ver documento original) As principais entidades beneficiárias, que receberam conjuntamente 64,9 % dos apoios, mantiveram-se relativamente ao ano anterior (286), sendo a Província Congregação das Irmãs Franciscanas quem recebeu o auxílio financeiro mais significativo (3,6 milhões de euros), correspondente a 11,3 % do total, o qual se destinou ao financiamento das despesas de funcionamento dos estabelecimentos de educação/ensino daquela instituição.

Na área da SREC, salientam-se também os apoios financeiros à Escola Salesiana de Artes e Ofícios (mais de 2,9 milhões de euros) e aos Centros Educativos da Apresentação de Maria (mais de 2,2 milhões de euros), com a mesma finalidade.

Ao nível da SRAS, assumem relevância os auxílios financeiros transferidos para as Associações de Bombeiros Voluntários, cujo montante ascendeu a perto de 2,1 milhões de euros, e para a Escola Superior de Enfermagem São José de Cluny, que recebeu apoios no montante de 1,4 milhões de euros.

Os auxílios financeiros às Casas do Povo e respetivas Associações (ADRAMA e ACAPORAMA), com o objetivo de apoiar o funcionamento e as atividades das instituições, tiveram uma quebra de 52,9 %, deixando de figurar na listagem.

No global, houve uma redução de 2,6 % dos auxílios concedidos, com uma redução da despesa na ordem dos 826,3 mil euros.

III.IV.2.1.2 - Sociedades Privadas

As transferências da ARD para este sector institucional (12,6 milhões de euros) representaram 15,5 % da verba total, tendo assumido essencialmente a forma de "Transferências correntes" (cerca de 12,6 milhões de euros), suportadas em grande parte pelo orçamento da SREC (12,5 milhões de euros). Destinaram-se, essencialmente, a instituições particulares de ensino, com particular incidência no apoio ao ensino pré-escolar, tal como evidencia a listagem dos maiores beneficiários que representam de 52,5 % das transferências.

QUADRO III.IV.4

Sociedades privadas beneficiárias do maior volume de transferências

(ver documento original) Em relação ao ano transato, as transferências registaram uma subida acima dos 2,2 milhões de euros (+21,6 %).

No agrupamento "Subsídios" esse aumento foi de 1,5 milhões de euros (+187,9 %) em consequência do pagamento das indemnizações compensatórias a 3 das sociedades privadas que exploram, em regime de serviço público, as carreiras suburbanas de transporte coletivo regular de passageiros.

III.IV.2.1.3 - Sociedades Públicas

Os auxílios financeiros às sociedades públicas apresentam um crescimento de 191,4 % face a 2009 e assumiram, maioritariamente (77,3 %), a forma de "Subsídios" (19,6 milhões de euros), direcionados para as seguintes entidades:

QUADRO III.IV.5

Subsídios para as sociedades públicas

(ver documento original) Da leitura do quadro supra, sobressaem os pagamentos, a título de indemnizações compensatórias, às empresas:

Valor Ambiente, no valor 12,5 milhões de euros (63,8 % do total), executado pela SRARN, e reportado aos exercícios de 2007 a 2009.

Do Grupo HF, no montante de 2,8 milhões de euros (14,3 %), realizado pela SRTT, como contrapartida da prestação do serviço público de transporte coletivo regular de passageiros na cidade do Funchal, cobrindo os exercícios de 2001 a 2008.

IHM, no valor de 2,4 milhões de euros (12,4 %), efetuado pela SRPF, pelo desenvolvimento da sua atividade no domínio da habitação social nos anos de 2007 e 2008.

III.IV.2.1.4 - Municípios - Linhas de crédito bonificadas

A coberto das duas linhas de crédito instituídas pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril (287), foram pagas bonificações de juros aos municípios num valor de 403,2 mil euros (288).

QUADRO III.IV 6

Distribuição dos juros bonificados

(ver documento original) Seguindo a tendência anterior, as comparticipações nos encargos voltaram a cair de forma expressiva (-60,8 %), com uma diminuição de 626,0 mil euros face a 2009.

III.IV.2.1.5 - Municípios - Cooperação financeira

No quadro da cooperação financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho (289), o GR, através da SRPF (290),outorgou com os Municípios da Região contratos programa para a execução de projetos de investimento, inscritos na dotação orçamental do PIDDAR, no domínio do "Apoio ao desenvolvimento regional e local", no montante global de (euro) 32.668.018,87 (291), distribuído do modo seguinte:

QUADRO III.IV.7

Comparticipação financeira da RAM em 2010

(ver documento original) Numa primeira aproximação, o quadro revela que o montante contratualizado (292) pelo GR no ano em análise - 32,7 milhões de euros - se distanciou do volume das transferências efetuadas para os respetivos cocontratantes, que se quedou nos (euro) 15,7 milhões de euros (293), com inevitáveis reflexos na taxa de execução financeira global alcançada (47 %).

Não obstante, quando comparado com o do ano anterior (que se situou perto de 11,2 milhões de euros), este valor concretiza um acréscimo de 71 %, que beneficiou particularmente os Municípios de Machico (70 %), da Ribeira Brava (68 %), do Porto Moniz (63 %) e do Funchal (59 %), por contraponto com o Município de S. Vicente, com a taxa de execução mais baixa (17 %).

À taxa de execução alcançada não é estranha a falta de liquidez do GR para saldar os encargos com os projetos municipais em sintonia com a programação contratual das respetivas empreitadas, repartindo pelos anos vindouros os custos com os autos de medição por pagar (processados ou não) de obras, muitas delas já concluídas e em funcionamento, mediante o registo no contrato programa do ano seguinte (a título de saldo) do financiamento necessário às transferências em atraso.

Diga-se que esta prática já foi objeto de censura pelo Tribunal, no Relatório 10/2010-FC/SRMTC, na medida em que ela distorce as contas regionais e subverte o regime previsto no DLR n.º 6/2005/M, para além de concorrer para o aumento da dívida administrativa das entidades beneficiárias.

Neste contexto, não será também despiciendo referir que as transferências expostas no Quadro III.IV.7 só ocorreram no final do exercício económico de 2010 (294) com recurso ao produto do empréstimo contraído junto do Banif, como denota o quadro XL II-III do Volume I da Conta da Região, salientando-se que muitos dos autos de medição e respetivas faturas tinham sido recebidos na SRPF em 2009.

De outro lado, o mesmo quadro dá conta do volume dos EANP que emergem dos autos de medição de trabalhos que ficaram por pagar em 2010, processados e não processados, no montante de 6,7 milhões de euros, e que se encontram referenciados na lista dos encargos transitados de 2010 para 2011 (295).

Quanto a esta conclusão, foi veiculado no contraditório que "[...] os autos entrados na Secretaria Regional do Plano e Finanças em 2010 e que ficaram por processar no final do ano foram de facto devidamente processados em 2011, tendo sido incluídos na relação de encargos assumidos e não pagos de 2010".

Ora, como ressalta da análise efetuada no ponto III.IV.3., para o qual se remete, esta afirmação não corresponde inteiramente à verdade dos factos, porquanto foram detetados autos de medição de trabalhos recebidos na SRPF (em 2009 e início de 2010) subtraídos da relação dos encargos assumidos e não pagos transitados no final do ano de 2010.

As iniciativas de reconstrução na sequência da intempérie de 10 de fevereiro de 2010 determinaram a necessidade de realizar intervenções urgentes e imediatas, de limpeza e consolidação de estruturas, por toda a ilha da Madeira, tendo o GR auxiliado os municípios da Região com verbas que atingiram um valor próximo dos 3,6 milhões de euros, com a seguinte distribuição:

QUADRO III.IV 8

Cofinanciamento das obras de reconstrução pós-intempérie

(ver documento original)

III.IV.2.2 - Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos

Autónomos

O volume dos apoios financeiros atribuídos em 2010 pela Administração Indireta da RAM atingiu os 269,4 milhões de euros, o que representou um acréscimo face ao ano anterior de 27,9 milhões de euros (+ 11,6 %).

O gráfico seguinte ilustra a repartição, por SFA, dos apoios financeiros concedidos:

Gráfico III.IV 2

Distribuição dos apoios financeiros por SFA (milhares de euros)

(ver documento original) O IASAÚDE, IP-RAM, foi responsável por 77 % do total dos apoios financeiros concedidos (perto de 208,5 milhões de euros), que assumiram, principalmente, a forma de transferências correntes para a SESARAM, E. P.

E. (195 milhões de euros) ao abrigo de dois CP celebrados a 30 de dezembro de 2008 e a 31 de dezembro de 2009, destinados a custear os cuidados de saúde prestados, respetivamente, entre outubro de 2007 e dezembro de 2008 e no ano de 2009.

Constata-se, assim, que os efeitos dos contratos retroagiram a uma data anterior à da sua outorga, o que prejudicou o acompanhamento da execução contratual pelo IASAÚDE, IP-RAM, e limitou o controlo e fiscalização do cumprimento dos aspetos financeiros, técnicos e legais previstos nos respetivos clausulados, não havendo, por outro lado, evidências de que a atribuição de eficácia retroativa aos contratos foi motivada por exigências imperiosas de direito público, conforme impõe a norma do n.º 2 do art.º 287.º do CCP.

No contraditório foi informado que "[...] no âmbito da execução do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira será possível acolher todas as recomendações formuladas a este nível".

Merecem ainda destaque as transferências efetuadas pelo IDRAM, IP-RAM, para as sociedades desportivas, clubes e associações, no montante aproximado de 25,6 milhões de euros (9,5 % do total dos apoios), suportadas por CPDD e destinadas a apoiar a sua atividade (18,8 milhões de euros) bem como a construção e manutenção de infraestruturas desportivas (6,8 milhões euros).

III.IV.3 - Encargos assumidos e não pagos no âmbito dos subsídios e

outros apoios financeiros

Na "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos SFA" foi identificada, no âmbito dos apoios contratualizados pelo IASAÚDE e pelo IDRAM, a existência de compromissos assumidos com diferentes entidades em 2010, no valor global de 176,3 milhões de euros, não incluídos na relação dos EANP do Relatório da Conta da RAM de 2010 nem reportados na sua totalidade à DGO e ao INE.

O IASAÚDE detém a parcela mais significativa desses encargos, com um valor em dívida de (euro) 169.360.979,41, decorrente de atrasos na regularização de faturação à SESARAM (euro) 164.185.760,49) e à Associação Portuguesa de Médicos Patologistas (euro) 5.175.218,92).

No caso do IDRAM, os encargos ascendem aos (euro) 6.922.362,26 e referem-se aos apoios financeiros à Competição Desportiva Regional, às Modalidades de Desenvolvimento Específico, à Alta Competição e aos Exames Médicos Desportivos e a diversos eventos e modalidades desportivas, respeitantes aos anos de 2008, 2009 e 2010, que se encontravam pendentes para pagamento, a 31/12/2010.

Foi mencionado no contraditório ao presente capítulo e nas alegações apresentadas no contraditório da "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços e Fundos Autónomos" que, "nos ajustamentos em contabilidade nacional, a DRE conjuntamente com o INE, decidiu reclassificar [o montante em causa] como EANP, no Défice de 2011, por ser o momento em que a situação foi conhecida e reportada às autoridades estatísticas"

(296).

Referir também que nos trabalhos preparatórios tendentes à emissão do presente documento, foram identificadas obrigações financeiras da ARD no valor de (euro) 5.843.176,58, relacionadas com as indemnizações compensatórias às sociedades privadas concessionárias do serviço público de transportes coletivo de passageiros (297), que não foram inseridas na relação dos EANP de 2010 nem comunicadas às autoridades nacionais no reporte de setembro de 2011.

QUADRO III.IV.9

Indemnizações compensatórias por regularizar

(ver documento original) No contexto das indemnizações compensatórias, o Secretário Regional do Plano e Finanças, em contraditório, argumentou que "[...] a indicação de que existem obrigações no valor de 5,8 milhões de euros, que não foram inseridos na relação dos EANP nem comunicados às autoridades não está correta", explicitando que os valores identificados no quadro supra como referentes ao ano de:

2008, de acordo com as RGR n.º 1628/2010 e 1629/2010, de 29 de dezembro, seriam apenas devidos em 2011. Tendo parte desse montante sido pago nesse mesmo ano (825,0 mil euros) (298) e o remanescente (689,4 mil euros) considerado na relação de EANP de 2011;

2009, constam na totalidade na relação dos EANP de 2011, na medida em que foram contratualizados em 2011 (e, consequentemente, na sua opinião, não poderiam ser considerados na relação de 2010);

2010, foram inscritos na coluna de compromissos do mapa de EANP de 2011, na medida em que ainda não se encontravam contratualizados (e, consequentemente, não poderiam ser considerados EANP de 2010 e 2011).

E fundamenta esta posição com o facto de, "em 2011, na sequência da publicação da Lei 65-A/2011, de 17 de maio, a Direção Geral do Orçamento procedeu à alteração do modelo de reporte dos EANP introduzindo dois novos conceitos, referentes aos atrasos nos pagamentos e aos compromissos financeiros que foram transmitidos aos vários serviços através da Circular n.º 6/ORÇ/2011.".

Afirmando que o novo conceito (do compromisso financeiro), ao obrigar o reporte de todos os compromissos assumidos pela administração pública, independentemente da sua formalização, revela uma alteração substancial ao que anteriormente era comunicado, sob a figura de EANP - os encargos consubstanciados em contrato, ou outra qualquer forma legalmente relevante.

Não obstante a argumentação aduzida, releva da análise que as indemnizações compensatórias analisadas já preenchiam todos os requisitos e condições prévias necessários à celebração dos contratos/protocolos.

Nada obstava a que os contratos tivessem sido firmados, em nome da boa gestão e dos princípios do equilíbrio e da transparência na execução financeira da despesa pública.

Sublinhe-se pois que as indemnizações em causa não configuram uma potencial despesa associada à compensação da prestação futura de serviços de transporte, mas sim obrigações de montantes exatos constituídas a favor das empresas. O que implicava considerar tais montantes na lista dos encargos transitados no final do ano, pois é esse o entendimento que perpassa das circulares emitidas pela DROC (299) que acolhem os princípios inerentes à contabilidade de compromissos, ao quais obrigam que a escrituração da atividade financeira pública seja organizada com base nos registos dos compromissos resultantes de obrigações assumidas (compromisso consubstanciado na assunção perante terceiros da responsabilidade de efetivar certa despesa), e deles dar conhecimento à DGO e ao INE.

Há ainda a acrescentar que, no âmbito da cooperação técnica e financeira com os municípios, a análise documental evidenciou a existência de encargos que não foram tidos em consideração na dita relação, no montante global de (euro) 661 725,91, tal como mostra o quadro:

QUADRO III.IV.10

Valores em falta na lista de encargos transitados de 2010

(ver documento original) A SRPF referiu que "os autos entrados na SRPF que ficaram por processar no final do ano foram devidamente processados em 2011, tendo sido incluídos na relação dos encargos assumidos e não pagos de 2010" (300), tendo o Secretário Regional, ouvido no contraditório, explicitado que os autos referenciados no quadro supra "[...] não foram contemplados nessa relação [de encargos assumidos e não pagos de 2010] pelo facto de ter sido esgotada, para cada projeto em causa, o montante da comparticipação financeira contratualizada com os respetivos municípios, razão pela qual não é correta a interpretação de que estamos perante encargos assumidos e não pagos".

A SRPF retoma aqui a linha argumentativa perfilhada já no exercício do contraditório na "Auditoria à execução financeira de contratos-programa em contratos de empreitada municipais visados pelo Tribunal de Contas-2008 a 2010" (301). Em suma, e no que aqui interessa, a SRPF sustentou na altura que os autos entrados (na SRPF) e não processados não consubstanciam encargos assumidos e não pagos, razão pela qual não foram registados na "relação de encargos assumidos e não pagos" dos anos de 2008 e 2009, entendimento que não se mostra compatível com o disposto nas disposições legais que enquadram a matéria de reporte de informação sobre encargos assumidos e não pagos.

III.IV.4 - Auditorias realizadas diretamente relacionadas com a

concessão de subsídios e outros apoios financeiros

III.IV.4.1 - Auditoria à execução do contrato-programa celebrado, a 22 de

setembro de 2010, entre a Secretaria Regional de Educação e Cultura e

a Escola Profissional Atlântico, Lda.

III.IV.4.1.1 - Enquadramento

A Auditoria à execução financeira do contrato-programa (CP) celebrado, a 22 de setembro de 2010, entre a Secretaria Regional de Educação e Cultura (SREC) e a Escola Profissional Atlântico, Lda. (EPA) (302), foi orientada para apreciação da legalidade e da regularidade do CP que consubstanciou a concessão de um apoio financeiro à EPA.

Dando cumprimento ao princípio do contraditório consagrado no art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição do atual e do anterior titular do departamento do governo regional com a tutela da área da Educação, do Diretor Regional de Planeamento e Recursos Educativos, da Diretora do Gabinete de Gestão Financeira da SREC e do Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade (303), relativamente ao relato da auditoria.

III.IV.4.1.2 - Observações

Tendo por base os resultados desta ação de fiscalização, foram enunciadas as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta ao longo daquele relatório:

1 - A SREC, com a publicação do DLR n.º 15/2011/M, de 10 de agosto, que aprovou o estatuto de educação e ensino privado da Região, e da Portaria 68/2011, de 28 de junho, acatou a recomendação formulada na Decisão n.º 18/FP/2010, que concedeu o visto ao CP em análise.

2 - Os pagamentos efetuados pela SREC à EPA, por conta do CP em referência, alusivos ao ano escolar de 2010/2011, ascenderam a 1 970 490,77(euro), correspondendo a 96 % do montante contratualizado.

3 - O primeiro pagamento, concretizado em setembro de 2010, teve lugar antes da concessão do visto ao contrato, a 18 de novembro seguinte, contrariando o disposto no n.º 1 do art.º 45.º da lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).

4 - Os procedimentos implementados, relativos à concessão e acompanhamento das comparticipações financeiras, foram, salvo algumas situações pontuais, seguidos, concluindo-se pela adequabilidade do sistema de controlo interno (SCI) pese embora:

a) Nem todos os procedimentos de controlo, a cargo da Direção de Serviços de Apoios Financeiros e Património (DSAFP) e da Direção Regional de Planeamento e Recursos Educativos (DRPRE), tenham sido realizados dentro dos prazos estabelecidos;

b) O SCI não contemple a realização de ações de controlo in loco para confirmação das informações transmitidas pelo executor do contrato.

5 - Em outubro de 2011, antes da verificação final e do fecho financeiro do CP, o montante global transferido para a EPA, na decorrência do ano letivo de 2010/2011 (1.970.490,77(euro) superava as despesas comparticipáveis em 31 580,07(euro) (304).

III.IV.4.1.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou à Secretaria Regional da Educação e Recursos Humanos:

1 - Que o pagamento dos apoios contemplados em CP só se efetue após a concessão do visto prévio do Tribunal de Contas.

2 - A implementação de mecanismos de controlo interno que consagrem a tempestividade das conferências documentais e a verificação in loco dos documentos de reporte elaborados pelos beneficiários dos apoios.

3 - Que tenha em atenção, antes da outorga de novos CP na área da formação profissional, o reforço da oferta pública de cursos proporcionada pela Escola Profissional de São Martinho.

III.IV.4.2 - Auditoria à execução Financeira de contratos-programa em

contratos de empreitada municipais visados pelo Tribunal de Contas -

2008 a 2010

III.IV.4.2.1 - Enquadramento

A "Auditoria à execução financeira de contratos-programa em contratos de empreitada municipais visados pelo Tribunal de Contas - 2008 a 2010", foi realizada no âmbito do sistema subjacente à cooperação financeira entre a Administração Regional e a Administração Local, decorrente do regime jurídico aprovado pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, e teve por objetivo central a contabilização e controlo das verbas transferidas pelo Governo Regional ao abrigo dos contratos-programa celebrados, entre 2008 e 2010, com os Municípios da RAM para financiar a execução de projetos de investimentos inseridos nas atribuições municipais, cujos contratos tivessem sido visados pelo Tribunal de Contas.

Dando cumprimento ao princípio do contraditório consagrado no art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de agosto, procedeu-se à audição dos Senhores José Manuel Ventura Garcês, Secretário Regional do Plano e Finanças (305), e Rui Manuel Teixeira Gonçalves, Diretor Regional de Finanças, cujas alegações foram levadas em conta na elaboração do relatório da auditoria (306).

III.IV.4.2.2 - Observações

Com base na auditoria realizada, expõem-se as seguintes observações que evidenciam, de forma sintética, a matéria exposta ao longo do presente relatório:

1 - Ao nível do sistema de controlo interno, a aplicação do "Manual de Procedimentos de Cooperação Técnica e Financeira entre a Administração Pública Regional e a Administração Local da RAM" garante, na fase prévia à tomada da decisão de concessão do apoio financeiro, a adequada instrução dos processos, concretamente quanto à quantidade e qualidade da informação que deve acompanhar a candidatura.

2 - No acompanhamento e controlo dos projetos de investimento comparticipados, sobressai a falta de capacidade da RAM para disponibilizar o financiamento previsto nos prazos de execução física das obras municipais e a consequente necessidade de proceder à redistribuição das respetivas verbas pelos contratos-programa e orçamentos futuros.

3 - No âmbito da cooperação financeira, o Governo Regional da Madeira contratualizou com os Municípios da RAM, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 30 de abril de 2010, financiamentos geradores de encargos orçamentais efetivos de (euro) 76.975.051,62, dos quais apenas transferiu (euro) 35.886.742,73.

4 - O financiamento dos contratos-programa denota a forte dependência dos Municípios da cooperação financeira para a concretização dos respetivos planos plurianuais de investimento, só possível com o apoio do Governo Regional.

5 - O tratamento que é dado aos autos de medição por processar não se ajusta à noção de "encargos assumidos e não pagos" fornecida pelas circulares da Direção Regional de Orçamento e Contabilidade, sendo que, em 31 de dezembro de 2008 e 2009, o valor da comparticipação financeira relativa a esses autos atingia (euro) 5.706.677,71 e (euro) 7.980.292,44, respetivamente, e não foi contabilizado na lista dos encargos transitados dos anos em causa.

6 - Os trinta e um contratos de empreitada visados, pelo TC, no período assinalado, envolvendo comparticipações na ordem dos (euro) 32.682.014,00, geraram no mesmo período transferências que ascenderam ao montante de (euro) 5.203.098,16, a que corresponde uma taxa de execução de 15 %, demonstrativa de que o apoio financeiro não é executado nos prazos que resultam dos contratos visados.

7 - Nos dez contratos da amostra, a repartição e projeção temporal do financiamento definido nos contratos-programa foi alterada após a concessão do visto do TC, com fundamento em atrasos ocorridos na execução das obras, e, nalguns casos, na falta de liquidez da tesouraria do Governo Regional para transferir as verbas relativas aos autos de medição entretanto processados.

8 - Em nove das dez empreitadas, os contratos-programa celebrados nos anos de 2009 e 2010 procederam à repartição plurianual dos respetivos custos orçamentais à margem da sua execução material, sendo ainda frequente assistir-se, em obras já concluídas, à distribuição no tempo futuro das verbas da cooperação financeira.

9 - Em seis empreitadas, o tempo médio verificado entre a receção dos autos de medição dos trabalhos na SRPF e a libertação das correspondentes verbas, descontado o prazo de 44 dias estipulado no art.º 212.º do Decreto-Lei 59/99, de 2 de março, situou-se nos 5 meses.

III.IV.4.2.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formulou as seguintes recomendações à SRPF:

1 - O lançamento das empreitadas deverá ser condicionado à existência de capacidade financeira real para suportar os compromissos decorrentes dos contratos-programa em cada exercício orçamental.

2 - O contrato-programa deve quantificar, de modo tão rigoroso quanto possível, projeto a projeto, de harmonia com a programação física e financeira prevista nos contratos de empreitada por ele abrangidos, as responsabilidades plurianuais de financiamento de cada uma das partes a relevar, respetivamente, no PIDDAR e nos Planos Plurianuais de Investimento municipais.

3 - A transferência das verbas correspondentes à percentagem da comparticipação financeira do Governo Regional deverá ser efetuada em tempo oportuno por conta do contrato-programa em vigor, de modo a permitir que os Municípios procedam ao pagamento dos autos de medição aos empreiteiros nos prazos legais e contratuais.

4 - A reformulação dos contratos-programa, em termos de reprogramações, apenas encontra justificação nos ajustamentos relacionados com situações específicas emergentes da execução física dos projetos, e não deve servir para redistribuir, pelos orçamentos futuros, o financiamento de encargos já assumidos pelo Governo Regional em anos anteriores.

5 - Adote o conceito de "encargo assumido e não pago" subjacente às circulares da DROC, fazendo incluir na lista de encargos transitados no final de cada ano os compromissos relativos à comparticipação financeira de todos os autos entrados na SRPF, independentemente de se encontrarem processados ou não, visando salvaguardar, no curto e médio prazos, a transparência das contas públicas regionais.

6 - Ao nível do exercício das competências da DAL, impõe-se que, na determinação do valor dos encargos efetivamente contraídos com a cooperação financeira e daqueles que serão assumidos nos prazos de execução das empreitadas, os procedimentos assegurem o controlo e contabilização desses encargos e o seguimento da evolução dos trabalhos no terreno em permanente articulação com os Municípios.

III.IV.5 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio dos subsídios e outros apoios financeiros e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) Produção de uma base normativa consistente, transparente e objetiva, que regule a concessão de apoios financeiros por parte da Administração Regional e defina os procedimentos a adotar em matéria de celebração, acompanhamento e controlo da execução dos contratos-programa ou protocolos formalizados neste âmbito.

b) Formalização dos instrumentos jurídicos que titulam a atribuição de subsídios e outros apoios financeiros, em data anterior à do início da execução dos projetos a financiar, de modo a não comprometer o acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos aspetos financeiros, técnicos e legais envolvidos.

No contraditório, o SRPF afirmou que "é nossa convicção que no âmbito da execução do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira será possível acolher todas as recomendações formuladas a este nível."

III.IV.6 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise realizada aos subsídios e outros apoios financeiros concedidos a entidades públicas e privadas em 2010, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional Direta e Indireta totalizou 367,5 milhões de euros, dos quais 269,4 milhões de euros (73,3 %) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 98,1 milhões de euros (26,7 %) no orçamento do Governo Regional (cf. o ponto III.IV.2.).

b) O fundo de maneio constituído para fazer face às compensações inerentes ao Programa "Jovens em Formação no ano de 2010", não dispõe de enquadramento no art.º 8.º, n.º 3, do DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio, a base legal invocada para a sua criação (cf. o ponto III.IV.2.1).

c) A atribuição de apoios financeiros a projetos de promoção turística pela RAM/SRTT, através do Fundo para Investimento em Promoção Turística, efetivou-se à margem do regime jurídico instituído pelo DLR n.º 25/99/M, de 27 de agosto, criando condições para uma gestão menos transparente e, eventualmente, menos controlada, dos recursos da ARD, face à ausência de contrapartidas evidentes em termos de eficiência e eficácia (cf. o ponto III.IV.2.1).

d) A relação dos EANP do Relatório da Conta da RAM de 2010 omitiu compromissos dos SFA num valor próximo dos 176,3 milhões de euros, dos quais 169,4 milhões de euros do IASAÚDE e 6,9 milhões pelo IDRAM, e da ARD no valor de 5,8 milhões de euros (cf. o ponto III.IV.3).

Capítulo III.V

Dívida e outras responsabilidades

III.V.1 - Âmbito de verificação

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicado nos termos do art.º 42.º, n.º 3, da mesma lei, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.

A análise à dívida pública direta (307) incide essencialmente sobre o recurso ao crédito em 2010 e a respetiva aplicação, dando-se também ênfase à evolução face ao ano anterior.

No que se refere às responsabilidades indiretas, procede-se à análise dos avales concedidos no exercício de 2010, aferindo-se o volume global de responsabilidades existente, em 31 de dezembro, resultante da prestação de garantias pela Região, assim como a respetiva evolução face ao período anterior, dando-se também particular atenção às situações de incumprimento por parte dos beneficiários.

Analisa-se também a dívida administrativa e os encargos globais com o serviço da dívida, procurando-se assim, numa ótica mais abrangente, dar uma imagem fidedigna do endividamento global da Administração Pública, quer este resulte dos encargos transitados para o exercício subsequente quer do recurso a figuras atípicas de obtenção de meios de liquidez para satisfação de obrigações assumidas.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada à "Dívida e Outras Responsabilidades", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as respetivas alegações (308) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo. Ainda nos termos da norma invocada da LOPTC, foram ouvidos o Secretário de Estado do Orçamento (309) e a Presidente do Instituto Nacional de Estatística (310) relativamente ao teor dos pontos III.V.2.3 e III.V.8., respetivamente.

III.V.2 - Dívida pública direta

O DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro (311), para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do orçamento da RAM para 2010, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional até ao montante de 180 milhões de euros, conforme condições a serem definidas na lei do orçamento do Estado para 2010 (artigo 5.º).

A Lei 3-B/2010, de 28 de abril (312), dispôs, no art.º 83.º, sobre as necessidades de financiamento das regiões autónomas (313), mantendo a regra do endividamento líquido nulo (n.º 1), traduzida no impedimento de "acordar contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida", quando daí resultasse um aumento do seu endividamento líquido (314).

À semelhança do ocorrido em anos anteriores, o n.º 2 do mesmo art.º 83.º acolheu o propósito de excecionar dessa regra os empréstimos e amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários", com a particularidade, no entanto, de, no ano em causa, a sua previsão normativa abranger ainda a "regularização de dívidas vencidas das regiões autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do ministro responsável pela área das finanças.

O ano em referência ficou igualmente marcado pela aprovação da LO n.º 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios), a qual veio a admitir, no seu art.º 10.º, n.º 1, o aumento do endividamento líquido regional até ao montante de 75 milhões de euros, no quadro do financiamento do programa de recuperação e reconstrução das zonas afetadas pela intempérie ocorrida na Região em 20 de fevereiro de 2010 (315).

Contudo, face à previsão do art.º 20.º-A da Lei de Meios (316), importa referir, em sintonia com o entendimento expresso no Relatório 8/2011-FS/SRMTC (317), que as verbas dos empréstimos de médio e longo prazo contraídos pela RAM, ao abrigo do art.º 10.º, n.º 1, da dita lei, não se destinam apenas ao financiamento do mencionado programa, sendo de admitir, em segunda linha, que elas também possam ser utilizadas na cobertura de despesas de investimento, nos termos prescritos pelos art.os 113.º, n.º 2, do EPARAM, e 33.º da LFRA.

Do conteúdo do diploma orçamental da Região para 2010, merece ainda destaque, em matéria de operações passivas, o art.º 7.º, que estabeleceu a disciplina para a realização de operações de gestão da dívida pública regional, em cujo n.º 2 consagrou que "[a] contabilização dos fluxos financeiros decorrentes de gestão da dívida pública regional e da gestão dos excedentes de tesouraria é efetuada de acordo com as seguintes regras:

a) As despesas decorrentes de operações de derivados são deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, sendo o respetivo saldo inscrito na rubrica da despesa;

b) As receitas de juros resultantes da remuneração dos saldos bancários e de aplicações financeiras são abatidas às despesas com juros da dívida pública regional".

Note-se que a LEO prevê, no n.º 4 do seu art.º 6.º, "a possibilidade de os fluxos financeiros associados a operações de gestão da dívida pública direta serem objeto de inscrição orçamental, de acordo com as regras próprias"

estabelecidas naquele diploma e nas leis de enquadramento orçamental das regiões autónomas ou das autarquias locais.

Considerando que a disposição transcrita tem aplicação direta à RAM (ex vi do n.º 5 do art.º 2.º da citada LEO) e que a LEORAM vigente não contempla exceções ao princípio do orçamento bruto (318), retiram-se as seguintes conclusões:

A matéria tratada na alínea a) do n.º 2 do art.º 7.º do DLR n.º 34/2009/M não é da competência legislativa da ALM, na medida em que as soluções legais respeitantes à contabilização das operações de gestão da dívida pública direta devem constar da LEORAM, que é aprovada pela Assembleia da República.

A alínea b) do n.º 2 do art.º 7.º do DLR n.º 34/2009/M extravasa do âmbito da exceção ao princípio do orçamento bruto prevista na LEO, por versar sobre matérias estranhas à gestão da dívida pública direta, como é o caso dos juros dos saldos bancários e de aplicações financeiras.

O Tribunal já se pronunciou, nos mesmos termos, sobre estas questões no Parecer sobre a Conta da RAM de 2009 (319), tendo então a SRPF informado que aquela forma de contabilização seria alterada no exercício orçamental de 2010. Todavia, através da análise aos dados do relatório da Conta da RAM de 2010, conclui-se que a referida prática, que consistia em abater as receitas de juros resultantes dos saldos bancários às despesas com juros da dívida pública, não ocorreu no exercício em análise.

No exercício do contraditório o SRPF veio reafirmar que as regras de contabilização dos fluxos decorrentes da gestão da dívida pública regional e dos excedentes de tesouraria previstas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do art.º 7.º do diploma que aprova o Orçamento da RAM para 2010 "são idênticas às previstas para contabilização de fluxos de igual natureza, nas alíneas a) e c) do n.º 4 do art.º 77.º da Lei 3-B/2010 de 28 de abril, que aprovou o Orçamento do Estado para 2010". Não obstante, veio também confirmar que, relativamente aos procedimentos previstos na alínea b) da norma referida, os mesmos deixaram de ser adotados e na Conta de 2010.

Já relativamente aos fluxos respeitantes às operações de derivados, o SRPF comunicou não haver compromisso em alterar o procedimento, asseverando que "a sua contabilização foi efetuada de acordo com o previsto na alínea a) do n.º 2 do art.º 7 do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2010, podendo inferir-se dos procedimentos de registo adotados total transparência face movimentos que lhe estão associados".

É de salientar que, embora se reconheça a adequabilidade daquele procedimento na contabilização das operações de derivados, subsiste, contudo, a falta de cobertura legal para tal solução, na medida em que a mesma não se encontra prevista na LEORAM, conforme atrás referido.

III.V.2.1 - Recurso ao crédito em 2010

A previsão orçamental da receita dos "Passivos financeiros" e a respetiva execução apresentaram-se da seguinte forma:

QUADRO III.V.3

Recurso ao crédito em 2010

(ver documento original) Os dados acima evidenciam que, em 2010, a receita creditícia da Região ascendeu a 146,8 milhões de euros, tendo este montante sido obtido através de quatro operações de financiamento distintas, nos moldes descritos no ponto III.V.2.1.2.

Daquele volume de crédito, 95 milhões de euros referem-se a novos empréstimos e o remanescente, 51,8 milhões de euros, destinou-se à substituição de dívida existente (cf. o ponto III.V.2.1.3).

III.V.2.1.1 - Dívida pública flutuante

Para fazer face às necessidades de tesouraria durante o ano económico de 2010, precedendo autorização do Conselho do Governo Regional, nos termos da Resolução 1362/2009, de 9 de novembro, a Região adjudicou (320), ao abrigo do disposto no art.º 115.º da Lei 13/91, de 5 de junho (321), ao Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S. A., a contração de um empréstimo de curto prazo na modalidade de conta corrente, até ao montante de 50 milhões de euros (322).

Quanto às condições de utilização e de amortização daquele empréstimo, importa referir que foi respeitado o limite imposto pelo art.º 34.º da atual LFRA (323), dado o seu montante ser inferior a 35 % das receitas correntes cobradas no ano precedente, como se observa no quadro seguinte, salientando-se ainda que o mesmo se encontrava liquidado no final do exercício orçamental (324), pelo que, por esta via, não ocorreu qualquer mudança da situação da dívida pública fundada nem se alterou a situação de endividamento da RAM.

QUADRO III.V.4

Limite de endividamento de curto prazo

(ver documento original)

III.V.2.1.2 - Dívida pública fundada

Conforme apresentado no ponto III.V.2.1., a dívida fundada contraída em 2010 ascendeu a 146,8 milhões de euros, em resultado das operações de financiamento a seguir descritas.

A) Empréstimo de 30,8 M(euro)

Através da Resolução 1539/2009, de 30 de dezembro (325), o Governo Regional decidiu contrair um empréstimo de longo prazo, no montante máximo de 30,8 milhões de euros, a emitir em duas tranches iguais, destinado a substituir dívida fundada, correspondente às prestações de capital do empréstimo obrigacionista "Floating Rate Notes due 2013" a satisfazer em 2010.

Esta operação de financiamento, realizada na modalidade de contrato de mútuo, pelo prazo de 5 anos, foi adjudicada ao Dexia Sabadell, S. A. - Sucursal em Portugal, através da RCG n.º 77/2010, de 21 de janeiro, na sequência de consulta prévia efetuada junto de quinze instituições de crédito.

B) Empréstimo de 30 M(euro)

Ao abrigo do disposto no art.º 10.º, n.º 1, alínea a), da Lei de Meios, em conjugação com os art.os 5.º e 6.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro, o Governo Regional, através da RCG n.º 804/2010, de 13 de julho, autorizou a contração de empréstimos, até ao montante de 75 milhões de euros, para "fazer face às necessidades de financiamento do Orçamento".

Face à delicada conjuntura dos mercados financeiros, a DRF procedeu a uma consulta única (326), junto do Banco Dexia Sabadell, S. A., para a contração de um empréstimo até àquele montante, tendo esta entidade respondido com uma proposta de financiamento de apenas 30 milhões de euros, a qual veio a ser aceite. Este empréstimo foi autorizado pela RCG n.º 827/2010, de 29 de julho, e o respetivo contrato assinado a 30 de julho, ocorrendo a libertação das verbas, numa única tranche, a 5 de agosto.

C) Empréstimos no montante de 66 M(euro)

Em 22/09/2010, a DRF desencadeou um procedimento de consulta visando a contração de dois empréstimos: um de 45 milhões de euros - correspondendo ao remanescente do montante aprovado pela RCG n.º 804/2010 (ver a alínea anterior), destinado à cobertura de necessidades de financiamento do orçamento regional, e outro de 21 milhões de euros, para substituição de empréstimos em carteira (327).

Naquele procedimento, das 18 entidades bancárias convidadas só 8 apresentaram proposta, duas delas em consórcio. Dado que a generalidade dos Bancos que responderam ao convite disponibilizaram-se para financiar apenas parte do montante global solicitado, a captação dos financiamentos veio a ser fragmentada pelos interessados, tendo o empréstimo de 45 milhões de euros sido repartido pelo Millennium BCP (37,5M(euro) e pelo consórcio CGD/BANIF (328) (5M(euro) e 2,5M(euro), respetivamente), enquanto o de 21 milhões de euros foi distribuído pelo Barclays Bank (8M(euro) e pelo consórcio CGD/BANIF (5,25M(euro) e 7,75M(euro), respetivamente). A autorização para contrair estes empréstimos foi dada pela RCG n.º 1329/2010, de 28 de outubro.

D) Empréstimo de 20 M(euro)

Através da Resolução 1551/2010, de 13 de dezembro, o Governo Regional autorizou a contração de um empréstimo junto do BANIF (329), até ao montante de 20 milhões de euros, destinado a fazer face às necessidades de financiamento do ORAM de 2010 decorrentes de despesas enquadradas no PIDDAR. O correspondente contrato de empréstimo viria a ser outorgado em 27/12/2010, pelo SRPF, tenho o desembolso daquele montante ocorrido na mesma data.

Conforme resulta do Relatório 8/2011-FS/SRMTC, a contração deste empréstimo foi autorizada à margem do estipulado no art.º 10.º, n.os 1 e 2, da Lei de Meios, e no art.º 83.º, n.º 2, da LOE, e com base em pressupostos que não asseguraram a sua legalidade ao nível da real situação do endividamento líquido regional, apurada nos termos do n.º 3 do art.º 83.º da citada LOE.

III.V.2.1.3 - Aplicação do produto dos empréstimos

A aplicação da receita creditícia resultante dos empréstimos de médio e longo prazo, contraídos pela Região em 2010, revela-se conforme apresentado seguidamente, atendendo às finalidades de cada operação de financiamento e ao respetivo enquadramento legal.

A) Aplicação do empréstimo de 30,8 M(euro)

O produto deste empréstimo, contraído junto do Banco Dexia Sabadell, S. A., destinou-se totalmente à substituição de dívida existente, conforme as finalidades previstas, tendo sido o mesmo aplicado na amortização parcial (3.ª e 4.ª prestações de capital) do empréstimo obrigacionista "Floating Rate Notes due 2013" (330), a satisfazer em 2010 nos termos previstos pelo respetivo plano de reembolso.

B) Aplicação dos empréstimos no montante de 21 M(euro)

O quadro seguinte sintetiza, numa ótica cronológica, o recebimento das verbas que compõem o montante global do financiamento e a correspondente afetação dessas receitas à substituição de dívida existente.

QUADRO 5

Aplicação dos empréstimos no montante de 21 M(euro)

(ver documento original) Do encaixe financeiro global obtido, a parte mais significativa (quase 13 milhões de euros) foi aplicada na amortização da totalidade do empréstimo de longo prazo, na modalidade de crédito direto, que havia sido contraído em dezembro de 2000 junto do BES.

O valor de 3,6 milhões de euros destinou-se a satisfazer a primeira amortização do empréstimo denominado "Projeto de Desenvolvimento Madeira 2000/2006 (Tranche A)", concedido pelo BEI em 2002, no montante de 65 milhões de euros, e cuja amortização decorrerá até setembro de 2027.

Os restantes pagamentos efetuados com o produto deste empréstimo reportam-se à primeira amortização da dívida resultante dos encargos sub-rogados em 2006 e 2007 (no montante global de (euro) 111.958.394,31), ao abrigo do programa de sub-rogação de créditos criado através do Acordo Quadro celebrado, em 6 de setembro de 2006, entre a RAM e o Banco Espírito Santo de Investimento, S. A. (331).

Em referência a estes últimos pagamentos, é de registar que, pela primeira vez, o Relatório que acompanha a Conta da RAM de 2010, reflete a informação relativa àquela operação de sub-rogação de créditos, indo assim de encontro a posição anteriormente expressa pelo TC (332), no sentido de que a publicação da informação em causa era imprescindível para o cumprimento dos princípios de clareza e exatidão que devem presidir à apresentação da Conta da Região, tendo inclusive o TC emitido uma recomendação sobre esta matéria (333).

C) Aplicação dos empréstimos no montante de 75 M(euro)

As verbas dos empréstimos contraídos ao abrigo da Lei de Meios deveriam, em princípio, ser afetas às iniciativas de reconstrução abrangidas por aquela lei. Todavia, o entendimento adotado pela administração, suportado no art.º 20.º-A da Lei de Meios, foi o de que as verbas dos empréstimos contraídos ao abrigo do art.º 10.º, n.º 1, da Lei de Meios, embora mantendo a prioridade legal da reconstrução, podiam ser afetas a outras rubricas orçamentais que não as dedicadas exclusivamente ao programa de reconstrução (334).

Da análise à aplicação daquelas verbas, realizada no âmbito da auditoria "Aos empréstimos contraídos pela RAM em 2010", concluiu-se que os pagamentos efetuados, na sua maior parte, não se subsumem no conceito de despesas de investimento. Com efeito, ponderada a natureza económica das despesas incluídas na amostra analisada (representativa de 67,5 % do total), verificou-se que as despesas de funcionamento atingiam 78,5 % dessa amostra (correspondendo a 53 % do total) enquanto as de investimento eram de 21,5 % (14,5 % do total).

Na medida em que os empréstimos de médio e longo prazo, de acordo com as finalidades legalmente prescritas, devem servir exclusivamente para financiar investimentos ou substituir empréstimos anteriormente contraídos, a aplicação de parte daquela receita creditícia no pagamento de despesas de funcionamento acarretou a violação do art.º 113.º, n.º 2, do EPARAM, e do art.º 33.º da LFRA.

Relativamente a esta matéria, em contraditório o SRPF veio reafirmar o entendimento apresentado no âmbito da auditoria referida, ou seja, "que qualquer das despesas pagas com o produto dos empréstimos no montante de 75 M(euro), estavam inscritas no Capítulo 50-Investimentos do Plano, e concorreram independentemente da sua natureza económica, em simultâneo para a concretização dos projetos e investimentos previstos naquela rubrica do Orçamento".

D) Aplicação do empréstimo de 20 M(euro)

A análise à aplicação do produto deste empréstimo, realizada na auditoria acima referida (com base numa amostra representativa de 67,9 % do respetivo montante), evidenciou que a totalidade dos pagamentos examinados era referente a despesas de investimento incluídas no PIDDAR, a maior parte das quais enquadradas na rubrica "aquisição de bens de capital" (99,4 %) e o remanescente relativo a "transferências de capital".

Todavia, a análise dos processos de despesa relativos àqueles pagamentos revelou também a prática de diversas ilegalidades, consubstanciadas na inobservância dos art.os 202.º e 203.º do Decreto-Lei 59/99, de 2 de março, na preterição de regras sobre a assunção de despesas, contrariando o disposto no art.º 18.º, n.º 2, da Lei 28/92, de 1 de setembro, e na falta de remessa de um contrato adicional ao Tribunal de Contas, em desrespeito ao preceituado no n.º 2 do art.º 47.º da LOPTC (335).

Sobre esta matéria, no exercício do contraditório o SRPF veio remeter para as alegações transmitidas no âmbito da referida auditoria, que se centram na exposição do circunstancialismo que rodeou a realização das despesas cuja legalidade foi posta m causa no relato.

III.V.2.2 - Dívida pública a 31 de dezembro de 2010

A posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, em 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2010, e a respetiva variação líquida, encontram-se expostas no quadro seguinte.

QUADRO III.V. 6

Movimento da dívida direta

(ver documento original) Dos dados refletidos no quadro anterior destacam-se os seguintes aspetos:

Em 2010, a dívida direta da RAM registou um aumento de 11,5 %, totalizando, a 31 de dezembro, o montante de 963,3 milhões de euros.

A dívida de curto prazo, contraída durante o exercício, teve por finalidade a satisfação de necessidades de tesouraria e foi regularizada dentro do prazo legal, não alterando a situação de endividamento da RAM em 31 de dezembro.

Seguindo a tendência registada nos dois anos anteriores, a dívida bancária aumentou o seu peso na carteira de empréstimos, em detrimento da dívida titulada por obrigações, a qual representa agora 54,2 % do total.

III.V.2.3. Financiamento do BEI no âmbito da Lei de Meios (336)

O regime de cooperação estabelecido entre o Governo da República e o Governo Regional da Madeira e acolhido na LO n.º 2/2010, de 16 de junho, na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, conferiu à RAM um conjunto de auxílios financeiros extraordinários destinados à reconstrução das zonas afetadas pela referida intempérie, no valor global de mil e oitenta milhões de euros, cabendo ao primeiro assegurar a verba de 740 milhões de euros (337), e ao segundo os restantes 340 milhões de euros, nos termos prescritos nos art.os 3.º e 8.º, respetivamente, daquela lei.

Interessa no entanto reter que o universo dos meios financeiros previstos engloba, a par de outros, uma linha especial de crédito assegurada pelo Governo da República junto do BEI em benefício da RAM, no montante total de 250 milhões de euros, repartido pelo período de vigência da mesma lei (2010/2013), com o limite anual de 62,5 milhões de euros, tal como resulta do art.º 3.º, alínea c), e do art.º 6.º, ambos ainda da citada lei.

Neste contexto, o Estado Português, representado pelo Ministro de Estado e das Finanças, na qualidade de mutuário, e o BEI, outorgaram, a 19 de novembro de 2010, o contrato de financiamento referente à tranche A, no valor de 62,5 milhões de euros, do qual emerge, para o primeiro, designadamente, a obrigação de proceder ao pagamento dos juros e ao reembolso do capital e ainda de assegurar que o produto do empréstimo seja disponibilizado à RAM para que esta execute os investimentos abrangidos pelo "Projeto Reconstrução Madeira Framework Loan" (338).

De outro lado, e em linha com o convencionado, o BEI, a 20 de dezembro de 2010, efetuou o desembolso da referenciada importância (62,5 milhões de euros), gerando deste modo na esfera jurídica do Estado a obrigação de efetivar a correspondente transferência para a RAM, por força do preceituado nos art.os 3.º, alínea c), e 6.º da LO n.º 2/2010.

Todavia, o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, por despacho de 29 de dezembro de 2010, autorizou a RAM a contrair um empréstimo junto do Tesouro, no âmbito da linha especial de financiamento criada pela mencionada Lei Orgânica, até ao montante de 62,5 milhões de euros, escorando-se no facto de o Governo da República "[...] pretender disponibilizar em 2010 o montante de (euro) 62.500.000,00 à RAM, mediante a celebração de um contrato de empréstimo naquele valor [...]".

Nesse mesmo dia, foi formalizado o contrato de empréstimo entre o Estado, através do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, na qualidade de mutuante, e a RAM, representada pelo Secretário Regional do Plano e Finanças, como mutuária, em que o Estado concedeu à Região um empréstimo de 62,5 milhões de euros, destinado ao financiamento do aludido "Projeto Reconstrução Madeira Framework Loan", pelo prazo de 25 anos, e a título gratuito, tendo ainda ficado acordado que o capital mutuado seria integralmente disponibilizado até ao dia 30 de dezembro de 2010.

Sobressai ainda o facto de o despacho anteriormente referido ter excecionado este empréstimo da regra do endividamento líquido nulo, com base no art.º 83.º, n.º 2, da Lei 3-B/2010, de 28 de abril (339), sem se vislumbrar que a situação específica seja subsumível na previsão da norma trazida à colação, atenta a especificidade do contrato de financiamento celebrado entre a República Portuguesa e o BEI e a sua vinculação ao "Projeto Reconstrução Madeira Framework Loan", cuja descrição técnica consta do Anexo A1 ao mesmo contrato (cf. a cláusula primeira).

Ouvido no contraditório, o Secretário Estado do Orçamento reiterou "[...] o quanto [...] expôs na Nota de 10 de fevereiro de 2012, deste Gabinete e no Parecer Jurídico de 10 de fevereiro de 2012, do Gabinete de Consultadoria Orçamental da Direção Geral do Orçamento".

Concretamente, e no que aqui interessa, argui-se na dita "Nota" (340) que as "[...] questões da contabilização do montante do empréstimo e da interpretação do art.º 6.º da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho, deverão ser objeto de análise pela DGO [...] ", e centra-se o debate na "[...] validade jurídica do contrato de empréstimo" para rematar que o mesmo "não padece de qualquer ilegalidade [...], pois não foi "[...] dispensado qualquer um dos elementos essenciais de que depende a sua caracterização como contrato de mútuo".

No que respeita à qualificação jurídica do empréstimo público, a doutrina mais reputada sustenta que ele apresenta uma estrutura bilateral e se reveste sempre de natureza contratual, pois muito embora o prestamista, em teoria, não tenha liberdade para fixar o conteúdo da obrigação, é no entanto livre de celebrar ou não tal contrato, por oposição à corrente que o alinha como ato unilateral de soberania.

Uma das vertentes dominantes dentro da conceção contratualista enquadra o empréstimo público na categoria de contrato financeiro de direito público enquanto realidade autónoma que se distancia quer dos contratos de direito privado - dadas as características que a doutrina lhe aponta: nasce para prosseguir o interesse público e em que um dos sujeitos está investido de poderes de autoridade que lhe permite definir as cláusulas sem a colaboração do outro - quer também dos contratos administrativos, por não se verificarem os requisitos formais e de tipicidade que norteiam estes últimos contratos (341).

Este contrato financeiro dá assim origem à relação jurídica de empréstimo que apresenta "[...] os elementos comuns a qualquer relação contratual de natureza obrigacional- com aplicação direta do Direito Financeiro e aplicação supletiva, como direito comum, do Direito das Obrigações" e "[...] elementos essenciais [...] sem cuja verificação não há, ou deixa de haver, relação de empréstimo público [...]", quais sejam: o direito ao reembolso do capital e o dever de reembolsar, o direito a juros e dever de remunerar e o prazo e as condições essenciais de pagamento (tanto de capital como de juros) (342), alguns dos quais não se mostram verificados no caso em análise, designadamente o direito ao reembolso do capital e o dever de reembolsar e as condições essenciais de pagamento, tal como o Tribunal já tinha sustentado no Relatório 8/2011-FS/SRMTC, para onde se remete.

O que não se ajusta por conseguinte à ideia transmitida no contraditório de que "[...] as partes no âmbito da liberdade contratual podem estabelecer que o mútuo [empréstimo] é gratuito [...]" porquanto "[...] o juro não constitui uma característica intrínseca do contrato de mútuo e de cuja verificação dependa a sua qualificação [...] ", de acordo com o disposto no "[...] art.º 1145.º, n.º 1, do Código Civil [...]".

Ademais, o princípio da liberdade contratual - entendido este nas suas múltiplas vertentes: a liberdade de celebração do contrato, a liberdade de escolha do tipo negocial e a liberdade de modelação ou fixação das cláusulas do contrato - constitui o corolário do princípio da autonomia privada que disciplina as relações jurídicas sujeitas ao regime do direito privado em que as partes aparecem numa posição de plena liberdade e de completa paridade, o que não funciona no domínio do direito público, onde um dos sujeitos se encontra imbuído de um poder de autoridade pública (publica potestas), ainda que, como atrás se salientou, seja conferida ao prestamista (nos empréstimos públicos) a liberdade de celebração ou não do contrato.

Recentrando agora a questão controvertida no plano "de iure constituto" que decorre da Lei Orgânica 2/2010, à sombra da qual o contrato de financiamento entre o Governo da República e o BEI e o subsequente contrato de empréstimo entre o primeiro e a RAM foram outorgados, não sobeja espaço para incertezas quanto à manifesta falta de proteção legal deste último, e daí que os tais aspetos relacionados com a sua "validade jurídica"

aduzidos no contraditório não se mostrem adequados à demonstração da tese exposta nesta sede.

Particularmente decisiva na solução jurídica do problema em análise é o enunciado das normas dos art.os 3.º, alínea c), e 6.º da LO n.º 2/2010 que não supõe a transmissão do financiamento contratado pela República Portuguesa junto do BEI através da concessão pelo Governo da República de um empréstimo, em igual montante, à RAM. Aliás, isto é tão claro que não necessita de qualquer argumentação em seu reforço, já que o sentido dos preceitos é evidente na definição da comparticipação do Governo da República e quanto ao financiamento do BEI.

Assim, e por não terem sido apresentados no contraditório motivos suscetíveis de alterar a posição defendida pelo Tribunal, imperioso é concluir que opera adequada interpretação dos factos e correta aplicação daquelas normas a escrituração, na Conta da RAM, da verba de 62,5 milhões de euros como uma transferência de capital, proveniente do OE de 2010, integrada no agrupamento económico "transferências de capital", de acordo com o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas (343), aprovado pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro (344).

III.V.2.4 - Operações de gestão da dívida pública

No âmbito das operações de gestão da dívida pública, enquadráveis na previsão do n.º 1 do art.º 7.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro, as medidas concretizadas pela Administração Regional, em 2010, traduziram-se na alteração dos regimes de taxa de juro do empréstimo no montante de 30,8 milhões de euros e da tranche A do empréstimo no montante global de 50 milhões de euros, respetivamente pelo exercício da opção prevista no contrato celebrado entre o DEXIA Sabadell, S.A - Sucursal em Portugal e a Região, em 1 de fevereiro de 2010, e por aditamento ao contrato celebrado com o mesmo banco em 30 de dezembro de 2010.

III.V.2.5 - Evolução da dívida face às receitas Em 2010, o stock da dívida pública direta representava 80,2 % da receita total e 91,3 % da receita efetiva, registando um ligeiro decréscimo face ao ano anterior, conforme se observa no quadro.

QUADRO III.V.7

Peso da dívida nas receitas total e efetiva

(ver documento original) Aquela evolução face a 2009 resultou, essencialmente, do facto de o crescimento da receita efetiva, na ordem dos 15,2 % (cerca de 139,5 milhões de euros), ter superado o crescimento da dívida (11,5 %). Contudo, quando confrontado o Stock da dívida direta com o Produto Interno Bruto da Região (345), verifica-se que o peso da dívida direta cresceu de 16,8 %, em 2009, para 18,4 % do PIB regional, em 2010.

III.V.3 - Dívida dos SFA

À semelhança dos anos anteriores, o DLR que aprovou o Orçamento da RAM para 2010 proibiu o recurso ao crédito, considerado em todas as suas formas, por parte dos serviços e fundos autónomos (346), verificando-se, por seu turno, que a Conta da Região de 2010 não relata qualquer situação de endividamento por parte dos ditos organismos (347).

Todavia, o Tribunal tem vindo a defender nos Pareceres anteriores (348) que o montante das faturas descontadas pelas agências de viagens e ainda não pagas pelo IDRAM, no âmbito da utilização das linhas de crédito protocoladas, em 1998, com o BANIF e com o BCP, configura uma situação de dívida financeira que, em 31 de dezembro de 2010, remontava a (euro) 6 522 101,17 (349) (reportando-se (euro) 6 514 329,63 ao BANIF e (euro) 7 771,54 ao BCP), incluindo (euro) 52 529,48 relativos aos juros trimestrais vencidos em dezembro de 2010.

No ano em referência foram pagos pelo IDRAM, a título de juros devidos pela utilização das linhas de crédito, (euro) 562 995,93 (euro) 562 608,39 ao BANIF e (euro) 387,54 ao BCP) sendo de assinalar, que o montante em dívida registou uma ligeira diminuição face a 2009 (350) e que, o limite máximo da linha de crédito do BANIF, fixado em (euro) 2.992.787,39, se encontra largamente ultrapassado.

Em contraditório, o SRPF veio sustentar que, no que se refere ao Protocolo celebrado com as Agências de Viagens, "a Região mantém a posição, defendida no âmbito do contraditório à Auditoria realizada em 2007, de que não estamos perante uma operação financeira, pelas razões" então apontadas.

Situação semelhante foi recentemente identificada no IASAÚDE, IP-RAM (cf. o Relatório 8/2012-FS/SRMTC, relativo à "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços e Fundos Autónomos - 2010"), que celebrou dois Protocolos, a que estavam associadas outras tantas linhas de crédito disponibilizadas pelo BCP, para pagamento da faturação relativa aos serviços prestados pelos subcontratados na área da psiquiatria e pelas entidades convencionados no setor dos meios complementares de diagnóstico e terapêutica (ex. laboratórios de análise).

No final de 2010, por conta da linha de crédito associada ao Protocolo de Psiquiatria (351), a Região era devedora, ao BCP, de 11,5 milhões de euros enquanto, por conta do Protocolo com a Associação Portuguesa dos Médicos Patologistas (APOMEPA) (352), emergiam encargos de 15,5 milhões de euros (353). Face à não liquidação, nos prazos estabelecidos, das faturas resumo (354), com a consequente acumulação créditos, o Banco acabou por denunciar os Protocolos, encerrando a linha de psiquiatria, a partir de 1 de janeiro de 2012, e a da APOMEPA, desde junho de 2011.

III.V.4 - Dívida administrativa

Os valores da dívida administrativa da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro (355) de 2010, e a respetiva variação face ao ano anterior, encontram-se evidenciados no quadro seguinte:

QUADRO III.V.8

Situação da dívida administrativa

(ver documento original) No final de 2010, o montante da dívida administrativa indicada no Relatório da Conta da RAM atingia cerca de 1,7 mil milhões de euros, registando um acréscimo na ordem dos mil milhões de euros face ao ano anterior (mais 152 %) devido, sobretudo, à consideração de um elevado conjunto de encargos (cerca de 896,8 milhões de euros) (361), da responsabilidade da SRES, relativos a anos anteriores mas que se encontravam omissos até então (362).

No entanto, em face das omissões identificadas na "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços e Fundos Autónomos - 2010" e nos Capítulos III.II e III.IV devem ser acrescidos, àquele montante, cerca de 202,6 milhões de euros, elevando o total dos encargos para 1,9 mil milhões de euros.

Com exceção das mencionadas correções, verifica-se que, em termos globais, os dados do anexo L à Conta são consistentes com os valores do quadro (cf. a linha "Total antes de correções"). No entanto, observa-se que no referido anexo o montante dos "Compromissos de 2010" inclui faturas no valor de 58,9 milhões de euros que não se encontram abrangidas pelos acordos de regularização (no quadro acima apresentado esse mesmo montante foi considerado em "outros encargos assumidos e não pagos" da administração direta). Contudo, embora aquela situação introduza uma distorção nos parciais em causa, a mesma não afeta o montante global dos encargos assumidos e não pagos identificado naquele mapa.

Não obstante as omissões de contabilização e de reporte dos EANP regista-se positivamente o facto:

De o Relatório da Conta da RAM de 2010 apresentar, pela primeira vez, informação acerca da dívida administrativa (considerada no ponto 12.3 e respetivos anexos), fornecendo assim uma representação mais fidedigna da situação real de endividamento da Região;

De ter sido apresentada a situação das responsabilidades contratuais plurianuais, cuja informação - que habitualmente apenas consta do orçamento - é também determinante para uma perspetiva global da situação financeira da Região. Neste âmbito, verifica-se que, por meio daquela atualização, o montante total da despesa contratada sofreu uma forte revisão em alta (na ordem dos 2,6 mil milhões de euros), face ao valor que constava do mapa XVII anexo ao ORAM de 2011 (1,6 mil milhões de euros), situando-se agora em cerca de 4,3 mil milhões de euros.

III.V.5 - Responsabilidades por garantias prestadas

As responsabilidades da Região por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da RAM, nas quais esta assume a posição de devedor acessório, na medida em que garante do cumprimento de obrigações fiduciárias contraídas por terceiros.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos na medida em que as garantias prestadas venham a ser executadas (363).

Assim, numa ótica patrimonial, as responsabilidades por garantias prestadas pela RAM constituem um encargo, ou uma dívida, potencial, cuja dimensão real está dependente da medida em que os beneficiários dos avales concedidos venham eventualmente a entrar em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.

III.V.5.1 - Concessão de avales em 2010

De harmonia com o preceituado no art.º 3.º do DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro (364), a ALM estabeleceu, no art.º 12.º do DLR n.º 34/2009/M, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2010, fixando-o em 290 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.

O quadro seguinte identifica o montante dos avales concedidos pela RAM em 2010, agregado em função da natureza das entidades beneficiárias:

QUADRO III.V.9

Avales concedidos pela RAM em 2010

(ver documento original) A análise da informação sintetizada no quadro precedente, em conjugação com o Anexo XLV da Conta da RAM, relativa ao ano em causa, e com o conteúdo das RCG que autorizaram os avales concedidos, permite aferir que:

A RAM concedeu garantias financeiras num montante próximo de 15 milhões de euros, distribuídos por 3 entidades beneficiárias.

À semelhança dos anos anteriores, o setor público empresarial foi o principal beneficiário dessas garantias, representando 66,9 % do total, referindo-se o valor em causa a uma única entidade (GESBA).

Regista-se também que, em 2010, o volume financeiro das operações avalizadas pela RAM apresentou um decréscimo na ordem dos 16,9 milhões de euros, o que representa uma redução de 53,1 %, face ao ano anterior (365).

Os dados evidenciam ainda que foi cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM em 2010, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, a variação registada foi negativa (366).

Quanto à fixação da comissão de aval, prevista na Portaria 80/2007, observa-se que as RCG que autorizaram a prestação das garantias em 2010 fixaram a aplicação da taxa de 0,5 % no caso das entidades privadas e da taxa mínima (0,1 %) no caso da GESBA.

III.V.5.2 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos

No quadro abaixo apresenta-se a estrutura das responsabilidades da RAM decorrentes da prestação de garantias, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31 de dezembro de 2010:

QUADRO III.V.10

Estrutura das responsabilidades a 31/12/2010

(ver documento original) Da análise destes dados, bem como do Anexo XLIV da Conta da RAM, destacam-se os seguintes aspetos:

No final do ano 2010, o montante das responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias atingia 1 193,3 milhões de euros, incluindo-se neste montante cerca de 4,3 milhões de euros de capital ainda não utilizado, bem como 1 milhão de euros referente a juros em situação de incumprimento.

As entidades de caráter empresarial constituíam os principais beneficiários das garantias, representando 94,4 % do total. De entre elas, destacam-se as empresas de capitais públicos, com 1 111,5 milhões de euros, ou seja, cerca de 93,1 % do total.

No ano em referência o valor global das amortizações de capital ascendeu a 19,9 milhões de euros, dos quais cerca de 15,1 milhões são referentes às empresas e 4,7 milhões às associações e clubes desportivos.

III.V.5.3 - Beneficiários em situação de incumprimento

Em 31 de dezembro de 2010, o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, era na ordem dos 3,1 milhões de euros, valor que inclui, além dos juros, cerca de 2,1 milhões de euros relativos a prestações de capital, conforme se encontra sintetizado no quadro seguinte:

QUADRO III.V.11

Incumprimento a 31/12/2010

(ver documento original) Face ao ano anterior (367) verificou-se um aumento de cerca de 2,3 % do montante global em situação de incumprimento impulsionado pelos beneficiários integrados nos agrupamentos "Empresas" (4,7 %) e "Direitos de superfície - Habitação" (26 %). Esse efeito foi, no entanto, atenuado por uma redução por parte das "Associações e Clubes desportivos" (24,3 %).

Quanto à procedência daqueles montantes, observa-se que os incumprimentos mais significativos se concentram no conjunto de beneficiários identificados no quadro que são responsáveis por 99,9 % dos incumprimentos.

QUADRO III.V.12

Situação de alguns dos avales concedidos (368)

(ver documento original) Da análise sobressai o facto de três destes beneficiários (Tunimadeira - Pesca e Reparação Naval, Lda.., Ilhas Verdes - Reciclagem e Gestão de Resíduos Sólidos, Lda., e José dos Santos) serem responsáveis por 88 % do montante global em incumprimento, sendo que, o montante total em incumprimento da empresa Tunimadeira (1,2 milhões de euros) já ultrapassa largamente o valor do empréstimo avalizado (0,7 milhões de euros).

As alegações apresentadas pelo SRPF vieram contudo indicar um conjunto de entidades cujos incumprimentos foram entretanto sanados, dando igualmente conta dos principais procedimentos adotados por aquela Secretaria Regional no acompanhamento e resolução de cada uma das situações, conforme se segue:

a) "Entidades cujas prestações em atraso foram regularizadas no ano 2011":

Clube de Futebol União; Clube Desportivo Portosantense; Clube Desportivo de São Roque; Clube Desportivo e Recreativo dos Prazeres; Centro Social Desportivo de Câmara de Lobos; Associação Desportiva de Machico; Clube de Futebol Caniçal.

b) PORTO SEGURO - Sociedade de Pescas, Lda.: Em relação a este beneficiário foi referido que "no âmbito do Processo de Execução Ordinária n.º 87-A/1996 TJFUN [...]", foram penhorados bens que constituem "garantia do empréstimo concedido pelo BANIF e avalizado pela RAM, através da Resolução 947/99 de 24 de junho, ora em incumprimento", aguardando-se "a decisão do Supremo Tribunal de Justiça ao recurso interposto pelo Banif [...]". Sendo acrescentado, por outro lado, que "a RAM foi notificada, pelo respetivo Agente de Execução, do Processo de Execução n.º 297/11.OTCFUN [...] que opõe o Banif e os executados [...] e a Região Autónoma da Madeira, na qualidade de garante da operação de crédito [...], para pagar a quantia exequenda, acrescida de despesas de honorários e despesas devidos pelo Agente de Execução, no valor total de 96.702,00(euro), ou para se opor à execução. Este processo encontra-se suspenso pelo período de 6 meses desde 7 de março de 2012 e dependente do resultado do Processo de Execução Ordinária n.º 87-A/1996 TJFUN".

c) JOSÉ DOS SANTOS e TUNIMADEIRA - Pesca e Reparação Naval, Lda.:

Relativamente a estes dois beneficiários foi comunicado que se mantém inalterada a situação descrita no anterior Parecer à Conta da Região.

d) ILHAS VERDES - Reciclagem e Gestão de Resíduos Sólidos, Lda.: Foi referido que "após um longo período de negociações com o MillenniumBCP, em conjunto com a empresa [...], surgiram várias alternativas de resolução da dívida vencida, com e sem aval da Região Autónoma da Madeira. Apesar das nossas insistências, a versão final da proposta do MillenniumBCP nunca chegou a ser apresentada. Em alternativa, em 23.03.2012, o MillenniumBCP optou por interpelar o Governo Regional da Madeira para pagar a dívida avalizada [...]".

e) Maria Isabel C. Silva e Sotero Trindade G. Silva: Segundo aquelas alegações, a IHM, EPERAM, "instaurou uma ação judicial contra os atuais titulares do direito de superfície, a qual corre os seus termos no 3.º Juízo Cível do Tribunal Judicial do Funchal, sob a designação Processo ação declarativa sumária n.º 2905/10.1TBFUN. Aguarda-se despacho judicial sobre a contestação dos atuais superficiários".

f) Rui Armando Caldeira Ribeiro (Maria Lígia Caldeira Rocha): Referiu a SRPF, em síntese, que tendo a Região sido interpelada "para proceder ao pagamento dos valores em dívida. Aos 02.11.2010 [...] solicitamos alguns esclarecimentos à CGD que ainda não recebemos".

III.V.5.4 - Pagamentos e reembolsos por execução de avales

III.V.5.4.1 - Pagamentos

Contrariamente ao que vinha ocorrendo em anos anteriores, a Região não suportou em 2010 quaisquer encargos resultantes da execução de avales (369), conforme evidencia o anexo XLVII da Conta.

III.V.5.4.2 - Reembolsos

Em consequência dos pagamentos por execução de avales realizados em anos anteriores, e no âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em 2010 foram efetuados reembolsos por parte de cinco beneficiários, conforme ilustra o quadro seguinte:

QUADRO III.V.13

Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales

(ver documento original) Os reembolsos, efetuados no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, totalizaram quase 96 mil euros, evidenciando um aumento na ordem dos 13,9 mil euros (16,9 %) face ao valor recuperado no ano anterior.

III.V.5.4.3 - Evolução dos pagamentos e reembolsos

Ao longo dos anos anteriores por diversas vezes a Região foi interpelada a efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se aos beneficiários referenciados no quadro seguinte (370):

QUADRO III.V.14

Pagamentos e reembolsos por beneficiário

(ver documento original) Pelos montantes em causa, destacam-se os casos das empresas Irmãos Castro, Lda., e MEC - Madeira Engineering, Cª. Lda.., que deviam à RAM cerca de 2,8 milhões de euros e de 1,2 milhões de euros, respetivamente.

Em relação a este ponto, no exercício do contraditório a SRPF veio expor que tem sido sua estratégia "resolver os casos mais problemáticos mediante o pagamento às entidades bancárias dos valores avalizados [...], celebrando-se, em paralelo, acordos de regularização dessa dívida com os beneficiários dos avales, em prestações mais adequadas à libertação de meios que as atividades desenvolvidas pelas mesmas proporcionam". Não obstante, "existem casos em que não foi possível a celebração de acordo de regularização da dívida assumida pela Região, pelo que foram iniciadas ou estão a ser preparadas ações judiciais contra os seguintes beneficiários de aval":

a) IRMÃOS CASTRO, Lda.: Os dados referidos pela SRPF revelam que a situação do processo de insolvência, descrita no anterior Parecer à Conta da Região, manteve-se inalterada.

b) MEC - MADEIRA ENGINEERING, Cia. Lda.: De acordo com a SRPF, continua a decorrer a ação executiva contra a empresa, com vista à recuperação dos créditos assumidos pela Região.

c) SOUSAS & CABRAL, Lda.: Refere a SRPF que, uma vez que o Acordo de Regularização de Dívida existente "entrou, definitivamente, em incumprimento desde 30.06.2009, foi instaurada e está a decorrer a ação executiva contra a empresa "Sousas & Cabral, Lda.", Processo 726/11.3TCFUN".

d) NUNES - Sociedade de Pescas, Lda.: Segundo a informação apresentada, dado que "a Sociedade não tem vindo a cumprir o plano de pagamento" do Acordo de Regularização da Dívida, "a SRPF pretende recorrer à via judicial, de forma a" que a Região venha a recuperar o crédito por si assumido.

e) JOSÉ NELSON AGRELA MENEZES: Acerca da "ação executiva que corre os seus termos na 1.ª Secção da Vara de Competência Mista do Tribunal do Funchal, sob o n.º 608/07.3TCFUN", referiu a SRPF que "prosseguem as diligências a cargo do agente de execução para a obtenção de património imobiliário e averiguação sobre créditos do executado, em particular, a efetivação da penhora da eventual indemnização do prémio de seguro da embarcação "Baía do Paúl"-FN-163-C a pagar pela seguradora AXA PORTUGAL, Companhia de Seguros, S. A., no âmbito do processo judicial litigioso entre José Nelson Agrela Menezes e a Seguradora que corre os seus termos no Tribunal Marítimo de Lisboa".

f) MARIA ASSIS TEIXEIRA FÉLIX: Foi referido que, tendo o Acordo entrado definitivamente em incumprimento e sido reaberto o Processo 436/06.3TCFUN, no "âmbito deste processo, desde janeiro deste ano, a senhora Maria Assis Teixeira Félix tem vindo a depositar 60(euro)/mensais que abate à quantia exequenda".

III.V.5.5 - Cobrança de comissões de aval

Em 2010, a receita proveniente da cobrança de comissão sobre os avales prestados atingiu o montante global de 337,2 mil euros, valor que representa cerca de 59,2 % do total liquidado no exercício.

QUADRO III.V.15

Cobrança de comissões sobre avales

(ver documento original) O montante global que se encontrava por receber era, a 31 de dezembro, essencialmente resultante da dívida dos beneficiários Ponta do Oeste, S. A. e SMD, S. A., observando-se, no caso desta última, que os valores em dívida são referentes a 2010. Já no caso da Ponta do Oeste, S. A., a dívida (incluindo juros de mora) reportava-se aos dois anos anteriores tendo, de acordo com os dados apresentados pela SRPF (372), sido regularizada no decorrer de 2011.

Neste contexto, registe-se que o anexo XLVIII relativo às comissões de aval, só evidencia os montantes pagos, afigurando-se que a informação fornecida pelo Relatório da Conta da RAM podia ser mais completa se apresentasse os valores liquidados ou em dívida.

III.V.5.6 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM

O quadro seguinte apresenta a evolução das responsabilidades detidas pela RAM, entre 2009 e 2010, em resultado da concessão de avales, discriminadas por tipo de entidade beneficiária:

QUADRO III.V.16

Evolução das responsabilidades detidas pela RAM

(ver documento original) Da análise aos dados do quadro anterior salienta-se que:

No final de 2010, as responsabilidades detidas pela RAM resultantes da prestação de garantias atingiam o montante próximo dos 1,2 mil milhões de euros, evidenciando uma redução de 1,9 milhões de euros (0,2 %) face a 2009, que assinala uma inversão na tendência de acentuado crescimento registada na última década.

Aquela redução teve origem, essencialmente, na diminuição do volume das responsabilidades resultantes das garantias prestadas a favor dos clubes e associações desportivas, que foi, no entanto, contrariada pelo aumento das responsabilidades relativas às entidades empresariais.

Destaca-se ainda o volume das responsabilidades por avales concedidos a empresas de capitais públicos, o qual, embora com pouca variação em 2010, representa a maior parcela te do total. De entre estas garantias sobressaem as concedidas à SESARAM, E. P. E. (275 milhões de euros), à Zarco Finance, B.V. (190 milhões), à APRAM, S. A. (176 milhões) e à SMD, S. A.

(114,5 milhões), que, em conjunto, perfazem 63,3 % do total das responsabilidades existentes em 31 de dezembro de 2010.

III.V.6 - Encargos globais da dívida

Os quadros que se seguem sintetizam os montantes globais orçados e os pagamentos efetuados a título de amortizações e encargos correntes, relativos a todas as formas de dívida, conforme as respetivas rubricas de classificação económica constantes da Conta da Região.

QUADRO III.V.17

Amortizações da dívida

(ver documento original)

QUADRO III.V.18

Juros e outros encargos correntes da dívida

(ver documento original) Observa-se assim que em 2010 as amortizações da dívida atingiram os 52 milhões de euros previstos no orçamento, enquanto os encargos correntes rondaram os 29,6 milhões de euros, ou seja, cerca de 63 % da respetiva previsão orçamental. Este desvio no nível de execução dos encargos correntes tem associado um volume de encargos transitados na ordem dos 12,7 milhões de euros na rubrica 03.01.01.

O quadro abaixo agrega o conjunto dos pagamentos do serviço da dívida, permitindo uma análise mais circunstanciada da estrutura de distribuição das diferentes componentes.

QUADRO III.V.19

Pagamentos relativos ao serviço da dívida

(ver documento original) Tendo por base estes elementos, destacam-se os seguintes aspetos:

Em 2010, os pagamentos globais relacionados com o serviço da dívida atingiram cerca de 81,7 milhões de euros, 63,7 % dos quais referentes a amortizações.

O serviço da dívida pública direta atingiu 58,1 milhões de euros (71,2 % do total), sendo constituídos maioritariamente por amortizações (47,4 milhões de euros).

O pagamento de juros e outras despesas atingiu 29,6 milhões de euros, evidenciando um decréscimo na ordem dos 12,7 milhões de euros (cerca de 30 %), face ao ano anterior, originado principalmente pela diminuição dos juros da dívida direta (em cerca de 9 milhões de euros).

Relativamente aos encargos da dívida administrativa, agregados na rubrica "outros" do quadro anterior, foram pagos juros no montante de 18,8 milhões de euros, e ainda amortizações na ordem dos 4,7 milhões de euros.

QUADRO III.V.20

Amortizações e juros - "Outros"

(ver documento original) Observa-se que a parcela mais significativa daqueles encargos refere-se ao pagamento de juros de mora dos "Acordos de regularização de Juros de Mora" celebrados, em 2008, com diversos empreiteiros de obras públicas com créditos em mora (373).

III.V.7 - Situação global do endividamento

Por meio do anexo L à Conta de 2010, o Governo Regional procedeu à identificação do endividamento global da RAM, incluindo a dívida do Sector Público Empresarial (SPE), na ordem dos 3 mil milhões de euros, perfazendo, em 31/12/2010, um total próximo dos 5,9 mil milhões de euros, conforme evidencia o quadro seguinte (374):

QUADRO III.V.21

Endividamento global da RAM

(ver documento original) O relatório da Conta da RAM não apresenta qualquer consideração acerca do apuramento da dívida do SPE, tendo a SRPF esclarecido que os critérios adotados no dito apuramento se traduziram na consideração (377) da totalidade: da dívida avalizada pela Região; da dívida das empresas públicas reclassificadas; da dívida das concessionárias VIAEXPRESSO, VIALITORAL e VIAMADEIRA. Nas restantes situações foi considerada a proporção da dívida correspondente à participação da Região na respetiva entidade.

III.V.8 - Procedimento dos défices excessivos

No contexto do apuramento do contributo da Região para o défice e a dívida das administrações públicas, de acordo com o SEC 95 (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais), procedeu-se à recolha da correspondente informação no âmbito dos procedimentos previstos no art.º 15.º da LO n.º 1/2007, de 19 de fevereiro (378).

À semelhança dos anos anteriores, o relatório que acompanha a Conta da RAM de 2010 apresenta a informação referente à conta consolidada da administração pública regional na ótica da contabilidade nacional, verificando-se que na notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE) de setembro de 2011 a estimativa do saldo apurado para a Região, em 2010, evidenciava uma necessidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 1 189,7 milhões de euros.

Este resultado corresponde aos dados incorporados na notificação do PDE de outubro de 2011 enviada ao Eurostat, conforme resulta da informação fornecida pelo Instituto Nacional de Estatística, que informou que a revisão de março de 2012 elevou aquele montante para 1 191,5 milhões de euros (379).

Registe-se que na notificação de setembro de 2011, além da revisão da estimativa do défice de 2010, foram também revistos os valores relativos aos dois anos anteriores, conforme evidenciado no quadro seguinte.

QUADRO III.V.22

Revisões da estimativa do défice da RAM

(ver documento original) Houve, assim, uma revisão em alta dos valores do défice de 2008, em -180,9 milhões de euros, de 2009, em -68,4 milhões de euros, e de 2010, em -974,9 milhões de euros, com origem, essencialmente, no reconhecimento dos valores relativos aos ARD da SRES, dos juros de mora associados e das dívidas do sector da saúde.

O contributo dos diferentes sectores da administração para o défice apurado, tendo por referência a última revisão (março de 2012), distribui-se de acordo com o quadro seguinte.

QUADRO III.V.23

Défice da RAM por administrações

(ver documento original) Por final, registe-se que, pelos motivos descritos no ponto III.V.9, o valor do défice apurado para a Região em 2010 encontra-se sobreavaliado no montante 62,5 milhões de euros.

No exercício do contraditório, a Presidente do Conselho Diretivo do INE veio defender que "embora esta consideração, a ser seguida, não afetasse o saldo global das Administrações Públicas (AP), o INE não concorda e considera-a incorreta no plano estritamente estatístico", fundamentando-se no facto de que "o referido montante foi registado na Conta Geral do Estado como um empréstimo do Estado ao Governo Regional da Madeira".

Nesse sentido, alega aquele responsável que "[e]m substancia, independentemente dos aspetos jurídico-formais, atendendo ao contrato celebrado entre os Governos da República e da Região, este montante corresponde a um empréstimo e não de uma dádiva à Região, visto que a Região se compromete à respetiva amortização num prazo de 25 anos".

Acrescenta, por outro lado, que "[r]elevar ou não para limitar a capacidade de endividamento autorizada à Região não é critério estatístico, nem as decisões que, no plano meramente, estatístico o INE toma, podem ser condicionadas por implicações de natureza administrativa" (sublinhado nosso).

Observa-se assim que o INE fundamenta a sua posição no registo da Conta Geral do Estado e na existência do dito contrato, mas simultaneamente afirma que as suas decisões não podem ser condicionadas por implicações de natureza administrativa, parecendo assim ignorar que os elementos em que se fundamenta têm na sua origem atos de natureza administrativa.

Mas mais, para o INE afigura-se suficiente a existência do dito contrato «independentemente dos aspetos jurídico-formais», conforme afirma, sendo-lhe assim indiferente que esse contrato tenha ou não cobertura legal.

Neste quadro, sustenta a sua posição remetendo-a para um «plano estritamente estatístico», como se tal plano pudesse de alguma forma subsistir à margem da lei.

Sem conceder naquela argumentação, vem ainda o INE sugerir que, mantendo-se a posição do TC, seja introduzida uma nota com o seguinte teor: "[o] INE, atendendo à informação documental de que dispõe, nomeadamente à Conta Geral do Estado, considerou este montante como um empréstimo em Contas Nacionais, tendo sido como tal registado de forma consistente nas contas dos dois subsetores das Administrações Públicas intervenientes".

Nesta vertente, importa aqui relembrar que, conforme resulta ponto III.V.9, elemento essencial controvertido é a reclassificação, em Contas Nacionais, por parte do INE, de um montante que a Administração Regional havia contabilizado como transferência de capital e que a Conta Geral do Estado apresentou como empréstimo à Região.

Face a tais elementos, conclui-se que, perante informações divergentes e incompatibilizáveis, acerca da mesma matéria, o INE deu como fidedigna uma das fontes, rejeitando naturalmente a outra, sem que se vislumbre quais os princípios estatísticos que nortearam essa decisão.

Quanto ao valor da dívida da RAM a 31/12/2010, os dados compilados pelo Banco de Portugal, na revisão de setembro de 2011, situavam-no em 3 110 milhões de euros distribuídos do seguinte modo, segundo os dados fornecidos pela DRE (380):

Governo Regional e Serviços e Fundos Autónomos: 2 396,6 milhões de euros;

Empresas Públicas Reclassificadas: 713,8 milhões de euros.

Contudo, à semelhança da revisão da estimativa do défice, e pelos mesmos motivos, os valores da dívida notificados em setembro de 2011 pelo Banco de Portugal, sofreram uma significativa revisão em alta, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO III.V.24

Dívida da RAM - Revisões

(ver documento original) Resulta dos dados acima que foram revistos os montantes respeitantes a 2009, em 16 milhões de euros, e a 2010, em 855 milhões de euros. Já na última revisão ocorrida (março de 2012), o valor da dívida da RAM, apurado com referência a 31/12/2010, sofreu uma ligeira diminuição, fixando-o em 3,051 mil milhões de euros.

Assim, de acordo com a última compilação do Banco de Portugal, no período em referência, a dívida da RAM, para efeitos do PDE, era a seguinte.

QUADRO III.V.25

Dívida da RAM

(ver documento original)

III.V.9 - Limite de endividamento

O art.º 10.º, n.º 1, da Lei de Meios, excecionou da regra do endividamento líquido nulo (artigo 83.º, n.º 1, da Lei 3-B/2010) os aumentos líquidos de endividamento da Região até aos 75 milhões de euros. Do confronto desse limite com a necessidade líquida de financiamento (B.9) apurada no reporte de setembro de 2011 (1 189,7 milhões de euros, cf. o ponto anterior), resulta um aumento líquido de 1 114,7 milhões de euros, que foi considerado pela DGO (381) como o montante em que foi violado o limite de endividamento da Região em 2010, assentando esta conclusão nos dados do défice da RAM, apurado pelo INE, que apresentam a seguinte decomposição:

QUADRO III.V.26

Decomposição do défice da RAM em 2010

(ver documento original) Como se pode verificar o montante apurado está afetado por uma "reclassificação de empréstimo do Tesouro" no valor de 62,5 milhões de euros. Sobre esta matéria, refere a DGO (382) que o BEI "concedeu à República Portuguesa um empréstimo destinado a apoiar os investimentos na reparação e reconstrução das infraestruturas públicas" da RAM danificadas pela intempérie de fevereiro de 2010, e que o desembolso registado em 2010, no referido montante, foi "repassado à Madeira pelo orçamento do Estado como um empréstimo", acrescentando que contudo "a região autónoma entendeu classificá-lo não como um empréstimo, mas sim como uma transferência de capital, razão pela qual o INE procedeu à sua reclassificação".

A operação de repassar, como empréstimo à RAM, o financiamento concedido pelo BEI à República Portuguesa já foi objeto de análise por parte do TC no Relatório 8/2011-FS/SRMTC. A posição então assumida encontra-se reiterada no ponto III.V.2.3 deste capítulo, da qual resulta, em síntese, que aquela operação não configura um empréstimo da RAM, face ao enquadramento que a Lei de Meios fornece para os financiamentos do BEI.

Por conseguinte, o valor do défice da Região encontra-se sobreavaliado no montante daquele empréstimo (62,5 milhões de euros).

Assim, corrigido o efeito dessa situação, resulta que, em 2010, a Região ultrapassou o limite de endividamento em 1 052,2 milhões de euros (1 054 milhões de euros, nos termos do reporte de março de 2012), em violação direta do disposto no art.º 83.º da Lei 3-B/2010, de 28 de abril, e no art.º 10.º, n.º 1, da Lei de Meios.

Em contraditório, o Secretário de Estado do Orçamento (383) alegou que "relativamente à contabilização do financiamento junto do Banco Europeu de Investimento, no valor de 62,5 milhões de euros, a posição do Tribunal de Contas diverge da posição assumida pelo Senhor Secretário de Estado do Orçamento e enviada ao Tribunal de Contas a 27 de abril de 2012, através do ofício n.º 471", vindo deste modo reafirmar o enquadramento que a DGO atribuiu àquela operação, nos termos em que o mesmo se encontra referido no ponto III.V.2.3.

Defende aquele responsável que, no "ano de 2010 o Instituto Nacional de Estatística classificou esta operação como empréstimo, procedimento também seguido pela Direção-Geral do Orçamento e corroborada pelo Parecer Jurídico de 10 de fevereiro de 2012, emitido pelo Gabinete de Consultoria Orçamental da mesma Direção-Geral e referido no já mencionado ofício do Gabinete do Senhor Secretário de Estado do Orçamento".

Deve aqui registar-se que, contrariamente ao que pretende fazer crer a afirmação acima, a qualificação daquela operação como um empréstimo à RAM não nasceu de um ato do INE, visto que este mais não fez que, em contabilidade nacional, proceder à reclassificação de um montante de 62,5 milhões de euros que a RAM lhe havia reportado como transferência do Estado, mas que na conta do Estado encontrava-se contabilizado como empréstimo à Região.

Isto porque, decorre do referido ponto III.V.2.3, e conforme consta da comunicação da própria DGO anteriormente transcrita, aquele montante foi "repassado à Madeira pelo orçamento do Estado como um empréstimo", donde resulta, necessariamente, que foi contabilizado como tal pela DGO, não fazendo por isso nenhum sentido afirmar-se que foi o INE que classificou a operação e que a DGO teria apenas seguido esse procedimento, quando, na verdade, foi a DGO que intitulou aquela operação como um empréstimo à Região, nos termos já referidos, iludindo desse modo o INE quanto à verdadeira natureza da operação (384) e levando-o a proceder à dita reclassificação nas contas da RAM.

Resulta assim claro que as alegações produzidas em nada afetam as anteriores conclusões acerca do enquadramento legal da operação em referência e das consequências que daí derivam, mantendo-se por isso as mesmas inalteradas.

III.V.10 - Auditorias realizadas diretamente relacionadas com a Dívida e

outras Responsabilidades

III.V.10.1 - Auditoria aos empréstimos contraídos pela RAM em 2010

III.V.10.1.1 - Enquadramento

A "Auditoria aos empréstimos contraídos pela RAM em 2010" (385) teve como objetivo central fiscalizar a legalidade e regularidade financeira das operações de endividamento realizadas pelo Governo Regional da Madeira em 2010, assim como verificar a aplicação das verbas dos empréstimos contraídos.

No âmbito desta ação foi observado o princípio do contraditório, nos termos consignados nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, ambos da Lei 98/97, de 26 de agosto, através da audição, por escrito, dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e do Ambiente e dos Recursos Naturais e ainda dos Diretores Regionais de Finanças e do Ambiente, tendo as alegações apresentadas por aqueles responsáveis sido tomadas em conta na elaboração do relatório da auditoria.

III.V.10.1.2 - Observações

Tendo por base os resultados da auditoria, foram formuladas as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta no respetivo relatório:

1 - Em 2010, a RAM contraiu empréstimos de médio e longo prazo no montante global de 146,8 milhões de euros, dos quais 51,8 milhões de euros foram aplicados na substituição de dívida e 95 milhões de euros constituem novos empréstimos, totalizando, no final do ano, a dívida financeira cerca de 963,3 milhões de euros, mais 99,4 milhões de euros face ao ano anterior.

2 - O empréstimo de 20 milhões de euros acordado com o BANIF - Banco Internacional do Funchal, S. A., foi contraído à margem do estipulado no art.º 10.º, n.os 1 e 2, da Lei de Meios, e no art.º 83.º, n.º 2, da LOE, e com base em pressupostos que não asseguram a sua legalidade ao nível da real situação do endividamento líquido regional, apurada nos termos do n.º 3 do art.º 83.º da citada LOE.

3 - Uma parte significativa do produto dos novos empréstimos, contraídos no montante global de 75 milhões de euros, ao abrigo do disposto no art.º 10.º, n.º 1, da Lei de Meios, foi canalizada para pagar despesas de funcionamento, ofendendo-se, com isso, a norma do art.º 113.º, n.º 2, do EPARAM, e do art.º 33.º da LFRA.

4 - As verbas do empréstimo de 20 milhões de euros foram aplicadas no pagamento de despesas incluídas no PIDDAR, a maioria (99,4 %) enquadrada na rubrica de CE 07.01.04 - Aquisição de bens de capital - Investimentos - Construções Diversas.

III.V.10.1.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formulou as seguintes recomendações à Secretaria Regional do Plano e Finanças:

1 - Tenha presente que os empréstimos de médio e longo prazo destinam-se, exclusivamente, a financiar investimentos ou a substituir e amortizar dívida, tal como determina o art.º 113.º, n.º 2, do EPARAM, e o art.º 33.º da LFRA.

2 - Atenda ao limite máximo de endividamento regional fixado anualmente pela LOE, de acordo com o previsto no art.º 30.º da LO n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, em vigor por força da norma do art.º 20.º, n.º 2, da LO n.º 2/2010, de 16 de junho.

III.V.10.2 - Auditoria ao financiamento do Centro Internacional de

Inteligência Conectiva

III.V.10.2.1 - Enquadramento

A "Auditoria ao financiamento do Centro Internacional de Inteligência Conectiva" (386) teve por objetivo fiscalizar a legalidade e a correção financeira do acordo de pagamento entre a RAM e o Millenium BCP, assinado em dezembro de 2010, no montante de (euro) 1 948 654, 67, por via do qual se operou a extinção da responsabilidade solidária assumida pela Região na carta de conforto emitida em 26 de julho de 2000, até ao limite de (euro) 2 698 000,00, destinada a garantir uma operação de crédito realizada pela empresa Centro Internacional de Inteligência Conectiva, Sociedade Unipessoal, Lda., (CIIC) junto daquela instituição financeira.

Esta ação pautou-se ainda pela observância do princípio do contraditório, nos termos consignados nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, ambos da Lei 98/97, de 26 de agosto, através da audição, por escrito, dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e do Ambiente e dos Recursos Naturais e ainda dos Diretores Regionais de Finanças e do Ambiente, tendo as alegações apresentadas por aqueles responsáveis sido tomadas em conta na elaboração do relatório da auditoria.

III.V.10.2.2 - Observações

As observações abaixo expostas sintetizam os principais resultados da auditoria reportados a 31/12/2010:

1 - A despesa pública executada com o projeto da "inteligência conectiva"

(387) ascendeu ao valor global de (euro) 3 955 735,97, indiciando a conjugação dos resultados dos diferentes contratos e protocolos que as soluções adotadas foram onerosas para as finanças regionais e ineficazes ao nível da criação de uma região piloto no domínio da "Sociedade de Informação".

2 - No âmbito do protocolo celebrado, em 30 de março de 2000, entre a Região Autónoma da Madeira e a empresa Centro Internacional de Inteligência Conectiva, Sociedade Unipessoal, Lda. (CIIC), destacam-se os seguintes aspetos:

a) A Secretaria Regional de Educação não cumpriu os deveres de "[...] processar e disponibilizar as contribuições financeiras de acordo com metas estabelecidas nos Anexos A e B [...]" e de "acompanhar e avaliar a execução das atividades, garantindo o cumprimento do CITD", consagrados nas als. i) e k), respetivamente, da cláusula 2.ª do protocolo;

b) O quadro circunstancial, que determinou a denúncia do protocolo em setembro de 2002, nenhuma prova patenteia sobre os resultados das atividades desenvolvidas pela CIIC, ficando claro que nenhum dos objetivos fixados foi atingido, designadamente o de "criar e desenvolver na RAM um centro de excelência mundial, utilizando o conceito e metodologia da técnica de Inteligência Conectiva";

a) A Secretaria Regional de Educação aceitou as faturas apresentadas pela CIIC sem a informação exigida pelo art.º 36.º, n.º 5, al. b), do CIVA, tendo as correspondentes despesas sido processadas e pagas à margem de qualquer controlo das correlativas contrapartidas;

b) No período de 1 de abril de 2000 a 14 de fevereiro de 2003, foram pagos (euro) 1 397 648,00 à CIIC,"[...] apesar de não se ter verificado a concretização das metas estabelecidas nos Anexos A e B do protocolo";

c) Não tem sustentação na prova recolhida na auditoria o reconhecimento perante o BCP, feito pelo Secretário Regional de Educação, com a concordância do Secretário Regional do Plano e Finanças, de uma dívida estimada de (euro) 1 948 654,67 da SRE à CIIC, onde se inclui a contabilização de (euro) 368 390,67, a título de serviços por faturar;

d) A carta de conforto emitida a favor da CIIC, sem previsão legal no DR n.º 23/79/M, de 16/10, determinou a outorga com o BCP, em 28 de dezembro de 2010, de um acordo de pagamento no valor de (euro) 1 948 654, 67, respeitante à dívida reconhecida;

e) Por conta dos créditos decorrentes dos pagamentos já efetuados ao abrigo do mencionado acordo (euro) 1 300 000,00), a RAM não tem obrigações financeiras para com a CIIC passíveis da compensação de créditos;

f) O eventual pagamento do montante remanescente de (euro) 648 654,47, suspenso na sequência da auditoria, pode redundar no dever jurídico de reposição de igual quantia, por consubstanciar um dano ou prejuízo para a Região.

III.V.10.2.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formulou as seguintes recomendações à Secretaria Regional de Educação e Cultura:

a) Tenha presente que os contratos ou protocolos criam uma relação jurídica especial entre a Administração e o contratante particular, por intermédio da qual a entidade pública tem o poder dever de fiscalizar e controlar a execução das prestações a que o contraente se comprometeu.

b) Atenda a que os encargos financeiros só se tornam efetivos com a prestação dos serviços, devendo a respetiva autorização de pagamento ser acompanhada da verificação dos requisitos a que a despesa está subordinada, incluindo a conferência das faturas apresentadas pelo contraente particular, as quais devem conter os elementos especificados no art.º 36.º, n.º 5, alínea b), do CIVA.

III.V.10.3 - Auditoria aos acordos de regularização de dívida da

Administração Regional Direta"

III.V.10.3.1 - Enquadramento

A "Auditoria" aos acordos de regularização de dívida da Administração Regional Direta", teve por referência o ano 2010 e com ela pretendeu-se identificar e quantificar financeiramente todos os acordos de reescalonamento de dívida celebrados pela Administração Regional Direta, bem como proceder ao levantamento das despesas que estão na origem daquelas dívidas.

Por outro lado, pretendeu-se também avaliar em que medida foram ou não cumpridas, por parte da Administração Regional, as obrigações de reporte de informação ao Instituto Nacional de Estatística e à Direção Geral do Orçamento, em matéria de encargos assumidos e não pagos.

Para alcançar tais propósitos, fixaram-se os seguintes objetivos operacionais:

Identificar e quantificar financeiramente os ARD celebrados;

Identificar as despesas que estão na origem das dívidas renegociadas;

Avaliar a conformidade legal dos ARD e dos atos subjacentes;

Avaliar a fiabilidade da informação prestada pela administração;

Avaliar o cumprimento das obrigações de reporte de informação ao INE e à DGO.

Embora a ação tenha como referência temporal o exercício orçamental de 2010, abrangeu todavia outros exercícios orçamentais quando e na medida em que tal se revelou pertinente para a análise.

Esta ação pautou-se ainda pela observância do princípio do contraditório, nos termos consignados nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, ambos da Lei 98/97, de 26 de agosto, através da audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional, do Secretário Regional do Plano e Finanças, e do Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade, e ainda dos seguintes ex-responsáveis da extinta Secretaria Regional do Equipamento Social, em exercício de funções entre 2007 e 2011: Secretário Regional do Equipamento Social, Chefe do Gabinete do Secretário Regional do Equipamento Social, e Diretora do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental, tendo as alegações apresentadas sido tomadas em conta na elaboração do relatório da auditoria.

III.V.10.3.2 - Observações

Tendo por base os resultados desta ação de fiscalização, apresentam-se as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta ao longo do presente documento:

1 - O conjunto de acordos envolvendo o reescalonamento de dívidas da administração direta, celebrados até finais de 2011, atingia o montante de 862,6 milhões de euros, reportando-se na sua maior parte (809,9 milhões de euros) a dívidas provenientes da extinta SRES (cf. o ponto 3.1).

2 - A 31/12/2010, o montante em dívida dos ARD ascendia a 765,3 milhões de euros, tendo o mesmo evoluído para 757,7 milhões de euros no final do primeiro semestre de 2011. Os montantes globais assinalados são consistentes com os indicados no Mapa Anexo L à conta da RAM de 2010, relativo aos EANP existentes em 31/12/2010 (cf. o ponto 3.2.2).

3 - As situações de incumprimento dos planos de pagamento fixados nos ARD atingiam, em 31/12/2010, cerca de 31,4 milhões de euros (cf. o ponto 3.2.3).

4 - O montante dos juros de mora em dívida associado às faturas da SRES, no final de 2010, atingia 326,4 milhões de euros, aproximando-se de 367,1 milhões de euros a 30 de junho de 2011. A este montante acrescem 36,8 milhões de euros que eram da responsabilidade da Viamadeira, S. A., totalizando assim 403,8 milhões de euros o valor em dívida a 30/06/2011 (cf. o ponto 3.3).

5 - A análise efetuada aos encargos da extinta SRES permite ainda extrair as seguintes conclusões:

a) Os encargos resultam de autos de medição de trabalhos realizados em empreitadas de obras públicas adjudicadas e executadas ao longo de vários anos, mas que não foram processados nos devidos exercícios orçamentais, tendo permanecido omissos até à celebração dos ARD (cf. o ponto 3.4.1).

b) As situações observadas evidenciam a existência de alargados e sistemáticos desfasamentos temporais entre a emissão dos autos de medição e o correspondente registo de encargos no sistema de informação, bem como entre a emissão daqueles autos e das correspondentes faturas, resultando no não processamento das despesas no momento em que este era devido (cf. o ponto 3.4.4).

c) A falta de processamento dos encargos, originada em grande parte pelas graves deficiências do sistema de controlo interno da SRES, terá também resultado de um ato consciente e voluntário, na medida em que mesmo após grande parte dos encargos se encontrar registada no sistema de informação, ainda que tardiamente, os mesmos não foram processados (cf. o ponto 3.4.4).

d) A falta de processamento daquelas despesas no devido momento, e a sua consequente subtração ao normal circuito da execução orçamental e registo de encargos assumidos, ofendeu o n.º 1 do art.º 19.º da LEORAM (cf. o ponto 3.4.4).

e) A SRES não diligenciou junto dos empreiteiros pela atempada emissão das faturas, nem observou os prazos de pagamento a que estava obrigada, nos termos do art.º 212.º do Decreto-Lei 59/99, de 2 de março, e do art.º 299.º do Código dos Contratos Públicos (cf. o ponto 3.4.4).

f) A SRES não cumpriu a obrigação de reporte daqueles encargos à DROC, nos termos da Circular n.º 4/ORÇ/2008, já que apenas os começou a reportar a partir de maio de 2011, violando assim o disposto no art.º 13.º, n.º 1, Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro, no art.º 16.º, n.º 1, da Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março, e no art.º 68.º da LEO (cf. os pontos 3.4.4 e 3.6.1).

g) O não processamento dos encargos em devido tempo e a sua falta de reporte determinou, em 2010, a inobservância do limite de endividamento da Região fixado pelo art.º 83.º da Lei 3-B/2010, de 28 de abril, interpretado em articulação com o art.º 10.º da Lei de Meios (cf. o ponto 3.4.4).

h) A falta de liquidação e pagamento atempado dos encargos omissos acarretou ainda pesados encargos financeiros para a administração, decorrentes da exigibilidade dos juros de mora. Ao fazer a RAM incorrer naquelas despesas com juros de mora, sem que essas despesas sejam justificadas quanto à sua economia, eficiência e eficácia, os responsáveis da SRES ofenderam a norma do n.º 4, na remissão para o n.º 3, do artigo 18.º da LEORAM (cf. o ponto 3.4.4).

i) A falta de processamento e reporte dos encargos, contrariou igualmente o princípio da transparência inscrito na LFRA (artigo 9.º da Lei Orgânica 1/2007 e art.º 12.º da Lei Orgânica 1/2010) e o princípio da transparência orçamental constante, à data dos factos, dos n.os 1 e 4 do art.º 84.º da LEO, sendo que o desrespeito pela norma ínsita a este último art.º constituía uma circunstância agravante da responsabilidade financeira, nos termos do n.º 1 do art.º 92.º da mesma LEO (cf. o ponto 3.4.4).

j) A prática de omissão dos encargos resultou ainda em falta de transparência e exatidão da informação financeira vertida na prestação de contas, designadamente no que se refere ao PIDDAR e à Conta da RAM entre 2004 e 2009, enviesando a apreciação da situação económica e financeira da Região, por parte dos diversos destinatários daquela informação, o que é censurável à luz do preceituado no n.º 1 do art.º 26.º da LEORAM (cf. o ponto 3.4.4).

6 - A DROC não procedeu ao reporte dos EANP nos moldes estabelecidos e em devido tempo, tendo, com isso, infringido as regras consagradas nos art.os 12.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, da Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro, nos art.os 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 1, da Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março, e no art.º 68.º da LEO (cf. o ponto 3.6.2).

7 - A DROC é corresponsável pelo não processamento e pela falta de reporte dos encargos, na medida em que não exerceu devidamente as suas competências em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública, sendo-lhe, por conseguinte, imputável a ultrapassagem do limite de endividamento da Região em 2010, que redundou no incumprimento da regra imposta pelo art.º 83.º, n.º 1, da Lei 3-B/2010, de 28 de abril, e pelo art.º 10.º, n.º 1, da Lei de Meios (cf. o ponto 3.6.2).

III.V.10.3.3 - Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formulou as seguintes recomendações à Secretaria Regional do Plano e Finanças 1 - A implementação de medidas que garantam a fiabilidade do sistema de informação contabilística, introduzindo, nomeadamente, maior coerência e integração dos sistemas informáticos de suporte à execução da despesa e registo de encargos.

2 - A adoção de medidas que assegurem o máximo rigor na recolha e compilação dos dados relativos aos EANP, bem como o seu reporte atempado.

3 - O exercício pleno, por parte da DROC, das competências que lhe estão legal e regulamentarmente conferidas em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública.

4 - O pagamento dentro dos prazos legais e contratuais dos encargos financeiros assumidos, por forma a evitar a assunção de despesas com juros de mora

III.V.10.4 - Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos SFA

III.V.10.4.1 - Enquadramento

A "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços e Fundos Autónomos" visou validar, por amostragem, os montantes dos EANP dos SFA, reportados a 31/12/2010, mediante a concretização dos seguintes objetivos operacionais:

Confirmação dos valores dos EANP dos SFA, constantes do Relatório da Conta da RAM de 2010;

Verificação da conformidade da informação financeira prestada pelos SFA à Direção Regional do Orçamento e Contabilidade (DROC) e o cumprimento das obrigações de reporte de informação à DGO e ao INE.

III.V.10.4.2 - Observações

Tendo por base os resultados desta ação de fiscalização, com referência a 31 de dezembro de 2010, apresentam-se as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta ao longo do presente documento:

O valor global dos EANP dos SFA

a) Os procedimentos de validação, por amostragem, do valor dos EANP dos SFA considerados no Relatório da Conta da RAM de 2010, resultaram na identificação de encargos omissos do IASAÚDE e do IDRAM no montante de 169,3 milhões de euros e de 6,9 milhões de euros, respetivamente, levando a que o valor total dos EANP dos SFA deva ser corrigido em alta para cerca de 353,2 milhões de euros (cf. os pontos 3.2.1., 3.3.1.3. e 3.3.2.2.).

b) A DROC, em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública, não exerceu na plenitude as suas atribuições e competências, fazendo com que tivessem sido fornecidos valores incorretos de EANP que puseram em causa a suficiência e credibilidade da informação financeira reportada ao TC, à DGO e ao INE (cf. o ponto 3.2.1.).

IASAÚDE

c) A omissão de EANP resultou da não inclusão no reporte de encargos faturados cujas despesas não tinham cabimento no correspondente crédito orçamental, o que violou o art.º 18.º, n.os 1, 2 e 4, da LEORAM (cf. o ponto 3.2.2.).

d) As propostas do orçamento para 2010 e 2011, apresentadas pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa da Madeira, não foram elaboradas e aprovadas com as dotações necessárias para o pagamento das despesas obrigatórias decorrentes de contratos em vigor no Sistema Regional de Saúde, contrariando a norma do art.º 16.º, n.º 1, al. a), da LEO, e a do art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM (cf. o ponto 3.2.2.).

e) No valor de EANP indicado quer no Relatório da Conta da RAM de 2010 quer na conta de gerência, não foi incluído o montante de 169,3 milhões de euros, sendo: 5,2 milhões de euros relativos ao protocolo APOMEPA e 164,1 milhões de euros de dívidas à SESARAM, E. P. E., relacionadas com a faturação emitida até 31/12/2010 (cf. os pontos 3.3.1.1., 3.3.1.2. e 3.3.1.3.).

IDRAM

f) O valor dos EANP do IDRAM indicado no Relatório da Conta da RAM de 2010 e na conta de gerência estava subavaliado em 6,9 milhões de euros relativos aos apoios financeiros à Competição Desportiva Regional, às Modalidades de Desenvolvimento Específico, à Alta Competição e aos Exames Médicos Desportivos e a diversos eventos e modalidades desportivas, referentes aos anos de 2008, 2009 e 2010, que se encontravam pendentes para pagamento, a 31/12/2010 (cf. o ponto 3.3.2.2.).

g) Nos encargos com instalações, o IDRAM apenas contabilizou e incluiu no mapa de encargos transitados os relativos a faturas com cabimento orçamental, arquivando e não relevando contabilisticamente as faturas sem crédito orçamental, o que ofendeu os n.os 2, 3 e 4 do art.º 3.º dos DRR n.º 2/2010/M, de 26 de maio, e n.º 3/2011/M, de 18 de maio, e o art.º 18.º, n.os 1, 2 e 4, da LEORAM (cf. o ponto 3.2.3.).

h) Os orçamentos de 2010 e 2011 não continham as dotações necessárias para cobrir os encargos com instalações, sendo os EANP de 2009 cobertos apenas em 2,6 % pela dotação de 2010 e os EANP de 2010 cobertos em 3,9 % pela dotação de 2011, não se cumprindo a disciplina imposta pelo art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM, e pelo art.º 16.º, n.º 1, al. a), da LEO [cf. o ponto 3.2.3. a)].

III.V.10.4.3 - Recomendações

Atentas as observações enunciadas no presente relatório, o Tribunal de Contas formulou as seguintes recomendações ao Governo Regional da Madeira através da Secretaria Regional do Plano e Finanças:

3 - Faça constar das propostas de orçamento a submeter à Assembleia Legislativa as dotações necessárias para o pagamento das despesas obrigatórias a que se refere o art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM, e o art.º 17.º, alínea a), da LEO.

4 - Assegure o máximo rigor na recolha e tratamento dos dados relativos aos EANP, garantido a credibilidade da informação prestada neste domínio e o seu reporte atempado, o que passa também pela aproximação entre os serviços da Região responsáveis pela elaboração dos orçamentos públicos, pelo controlo da sua execução e pelos serviços de estatística responsáveis por assegurar a convergência entre a contabilidade orçamental e a contabilidade nacional.

5 - A DROC deve uniformizar, reforçar e melhorar os mecanismos de recolha e tratamento da informação de natureza financeira respeitante aos SFA, a fim de cumprir o disposto no art.º 2.º, n.º 3, do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto.

6 - Garanta a clareza e a transparência dos sistemas contabilísticos do setor público regional, por forma a permitir o conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos e a obtenção de informação consolidada sobre a situação financeira do mesmo setor.

III.V.11 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio da dívida e outras responsabilidades e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) A limitação, por parte da Administração Regional, da assunção de novos compromissos que onerem globalmente o endividamento regional, decorrentes, nomeadamente, da emissão de avales e da existência de encargos assumidos e não pagos, tendo em vista, não só a observância dos critérios de convergência, mas também a concretização de uma política orçamental mais equilibrada.

b) A fixação e enunciação expressa de critérios objetivos de definição do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.

c) Em matéria de realização de operações de gestão de dívida pública regional, o conteúdo do diploma que aprova o orçamento da Região deve observar a disciplina imposta pelo art.º 5.º da LEORAM, a qual não só impede que as despesas decorrentes de operações de derivados sejam deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, mas também que as receitas de juros resultantes dos saldos bancários sejam abatidas às despesas com juros da dívida pública regional.

Neste âmbito, o SRPF, em contraditório, veio referir que no "que respeita à atribuição de avales da Região Autónoma da Madeira, a Administração Pública Regional tem envidado esforços no sentido da sua limitação, o que se atesta pela sua evolução face ao ano anterior: -0,2 % ou 1,9 milhões de euros.

Por outro lado, o plafond fixado pela Assembleia Legislativa da Madeira para a concessão de avales da Região para o ano 2010 [...] foi utilizado, apenas, em 4,8 % [...]".

Já quanto à recomendação constante da alínea b), acima, refere o SRPF que o "limite máximo para a concessão de avales pela Região Autónoma da Madeira em cada ano decorre do art.º 3.º do Decreto Legislativo Regional 24/2002/M de 23 de dezembro, sendo fixado no decreto legislativo regional que aprova o orçamento da Região Autónoma da Madeira. Por outro lado, o art.º 2.º daquele diploma estabelece que os avales atribuídos deverão respeitar as normas/ critérios/ procedimentos previstos nesse diploma, os quais são objetivos, sob pena de nulidade".

III.V.12 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2010, destacam-se as seguintes conclusões:

a) No final do ano, a dívida direta da RAM totalizava 963,3 milhões de euros, tendo registado um aumento de 99,4 milhões de euros face ao ano anterior, ou seja, cerca de 11,5 % (cf. os pontos III.V.2.1, III.V.2.1.2 e III.V.2.2).

b) Foi observado o limite imposto pelo art.º 34.º da LFRA para o montante da dívida flutuante, encontrando-se a mesma liquidada no final do exercício orçamental (cf. os pontos III.V.2.1.1 e III.V.2.2).

c) No final de 2010, a dívida administrativa da Região atingia cerca de 1,9 mil milhões de euros, evidenciando um aumento de cerca de mil milhões de euros em relação a 2009, determinado essencialmente pelo reconhecimento de encargos omitidos nas contas de anos anteriores (cf. o ponto III.V.4).

d) Em 2010, o Relatório da Conta da RAM apresentou, pela primeira vez, informação acerca da dívida administrativa, facto que se regista positivamente, pese embora os montantes indicados estejam afetados por erros significativos, que se aproximam dos 202,6 milhões euros (cf. o ponto III.V.4).

e) O conjunto dos novos avales concedidos pela Região em 2010 totalizou cerca de 15 milhões de euros, menos 53,1 % (16,9 milhões de euros) do que em 2009 (cf. o ponto III.V.5.1).

f) A prestação de garantias financeiras pela RAM observou o limite máximo fixado, pela ALM, em 290 milhões de euros, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, a variação registada foi negativa (cf. os pontos III.V.5.1 e III.V.5.6).

g) No final de 2010, as responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias atingiam 1 193,3 milhões de euros, evidenciando uma redução de 1,9 milhões de euros (0,2 %) face ao ano anterior (cf. os pontos III.V.5.2 e III.V.5.6).

h) Os encargos globais com o serviço da dívida ascenderam a 81,7 milhões de euros (63,7 % dos quais referentes a amortizações), sendo 71,2 % desses encargos respeitantes à dívida direta (cf. o ponto III.V.6).

i) O pagamento de juros e outros encargos correntes da dívida atingiu 29,6 milhões de euros (dos quais, 18,8 milhões de euros referentes a juros da dívida administrativa), evidenciando um decréscimo de cerca de 30 %, face ao ano anterior, originado principalmente pela diminuição dos juros da dívida direta em cerca de 9 milhões de euros (cf. o ponto III.V.6).

j) De acordo com a notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de setembro de 2011, ao saldo apurado para a Região, em 2010, correspondia uma necessidade líquida de financiamento de 1,19 mil milhões de euros, situando-se o valor da dívida em 3 110 milhões de euros (cf. o ponto III.V.8).

k) Em 2010, a Região ultrapassou o seu limite de endividamento em 1,05 mil milhões de euros (cf. o ponto III.V.9).

Capítulo III.VI

Fluxos Financeiros com a União Europeia

III.VI.1 - Âmbito de verificação

Neste capítulo procede-se à análise das transferências provenientes da UE para a RAM (388), apreciando-se igualmente a execução financeira dos principais instrumentos que materializaram na RAM a aplicação dos fundos comunitários, quer no âmbito do atual período de programação (2007-2013) quer no que respeita aos programas e intervenções ainda vigentes do período anterior (2000-2006).

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada aos "Fluxos financeiros com a União Europeia", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as respetivas alegações (389) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

III.VI.2 - Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Os valores (390) registados no Orçamento e na Conta de 2010, nas rubricas 06.09.01 e 10.09.01 como Transferências Correntes e de Capital, e ainda em Operações Extraorçamentais sob a forma de receitas consignadas, em Contas de Ordem e em Recursos Próprios de Terceiros, foram os seguintes:

QUADRO III.VI.1

Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

(ver documento original) Das receitas regionais previstas para o ano em análise, 157,4 milhões de euros (9,4 %) eram provenientes da UE, tendo a cobrança efetiva ascendido a cerca de 37,4 milhões de euros, ou seja, 3,1 % da receita orçamental arrecadada, mantendo-se o peso daqueles fluxos a um nível aproximado ao do ano anterior (3,4 %).

Tais transferências representaram 23,8 % do valor orçamentado, o que revela uma sobreavaliação desta fonte de financiamento de cerca de 120 milhões de euros, e traduz um agravamento face a 2009 (49 %).

Para este valor contribuiu a baixa execução das transferências correntes (392) (8,3 %) e das transferências de capital (30,6 %), com destaque para o Fundo de Coesão e o Fundo de Solidariedade da União Europeia, relativamente aos quais não houve qualquer transferência de verbas.

Não obstante as observações constantes dos pareceres anteriores, a RAM continua sem conseguir justificar a sobreorçamentação da receita comunitária.

Em sede de contraditório, o SRPF esclareceu que "a receita calculada para o Fundo de Coesão teve por base a contribuição do Estado a favor da Região contemplada no art.º 3.º na Lei de Meios (Lei Orgânica 2/2010, de junho de 2010) correspondente a 25 % do montante total previsto para o quadriénio 2010-2013 no valor de 265 milhões de euros". Quanto ao Fundo de Solidariedade da União Europeia, "a candidatura foi apresentada em abril de 2010, perspetivando-se que o pagamento se viesse a efetuar no decorrer daquele ano", o que só ocorreu em abril de 2011.

Contudo, mesmo tendo em consideração as alterações orçamentais nos valores das receitas de capital da UE, motivadas pela Lei de Meios, e a sua não concretização, bem como eventuais quebras decorrentes da intempérie que assolou a RAM em 2010, os valores inicialmente previstos [88 milhões de euros (393)] eram excessivos face à execução do ano e à execução registada anualmente desde 2003.

Por comparação com 2009, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM aumentou em cerca de 12,3 milhões de euros (para 65,9 milhões de euros), dos quais 11,4 milhões de euros correspondem às receitas extraorçamentais, com destaque para as receitas próprias dos SFA, registadas em Contas de Ordem.

Note-se ainda que, no contraditório, nada de concreto se argumentou sobre o facto, já avaliado negativamente em anteriores pareceres do TC, de a Conta da RAM não conter informação que permita, com clareza, apurar os montantes provenientes da UE por fundo, programa, iniciativa ou sistema de incentivos comunitários (394).

III.VI.3 - Fluxos financeiros da UE para a RAM

III.VI.3.1 - Transferências de fundos da UE em 2010

A diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região (nomeadamente de entidades gestoras e executoras no âmbito da administração direta e indireta), as diferenças de tratamento da informação com reflexos nos seus níveis de desagregação e no momento do reconhecimento contabilístico das verbas comunitárias, e o facto de parte das verbas ser transferida diretamente para as diferentes entidades, têm motivado sucessivos reparos do TC sobre a falta de integralidade dos recebimentos registados na Conta da RAM.

Com efeito, comparando aqueles registos com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades responsáveis pelas transferências da UE (395) (Quadro III.VI.2), verifica-se que os dados espelhados na Conta da RAM sobre a execução das receitas comunitárias (65,9 milhões de euros) ficam aquém do valor total das verbas comunitárias transferidas (82,1 milhões de euros).

O grau de contabilização evidenciado [cerca de 20 % das transferências não foram registadas na Conta da RAM (396)] resulta essencialmente do facto de um volume significativo dos fundos transferidos para o IDR (397) se destinar a terceiras entidades (públicas ou privadas), sendo estas transferências registadas na conta daquele Instituto, como Operações Extraorçamentais, com a designação de RPT. Por outro lado, existem situações em que outros SFA da RAM registaram aquelas receitas, como transferências da Administração Central e não da União Europeia, tendo em conta a natureza do organismo nacional que efetuou o pagamento e não a origem do financiamento (398).

QUADRO III.VI.2

Proveniência dos fluxos financeiros da UE

(ver documento original) No respeitante ao enquadramento dos fundos provenientes da UE, destacam-se, pela sua representatividade no total das transferências, os programas operacionais do QREN (91 %), em particular o INTERVIR+ (56,8 %) e o RUMOS (34 %), seguidos do INTERREG III-B (5,7 %) (399) e do PRODERAM (2,8 %).

Os fluxos comunitários apurados em 2010 decresceram 13,5 milhões de euros (-14,1 %) face ao ano transato, em grande parte consequência da diminuição das verbas oriundas do Fundo de Coesão no âmbito do POVT (-34,4 milhões de euros) e da conclusão do QCA III que resultou numa quebra de 10,8 milhões de euros (dos quais -3,1 milhões do POPRAM III e -6,9 milhões dos Sistemas de Incentivos do PRIME).

Identificaram-se ainda outras transferências da UE no montante de 59,9 milhões de euros para entidades regionais, do FC II (6,6 milhões de euros), da PAC (52,1 milhões de euros) através do FEADER e do FEAGA, do FEP (1 milhão de euros) e de outros programas comunitários, que não passaram pela Administração Pública Regional (direta ou indireta), tendo sido entregues diretamente às entidades executoras/beneficiárias.

Refira-se que, a seguir ao FEDER através do INTERVIR+, o FEADER, ao abrigo do PRODERAM, constituiu em 2010 a principal fonte de financiamento comunitário de projetos da RAM, não se refletindo essa predominância nas contas públicas, uma vez que, contrariamente aos restantes programas cujos fundos transitaram na totalidade por SFA, apenas 6,7 % destas transferências (destinadas a projetos da própria administração regional) foram objeto de contabilização.

III.VI.3.2 - Programação e Execução Financeira em 2010

O capítulo do Relatório da Conta de 2010 dedicado à execução dos fundos comunitários na RAM continua a restringir-se às intervenções do QCA III e do QREN, e não faz qualquer referência aos programas/fundos abrangidos pelos Planos Estratégicos Nacionais para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas (PEN), em particular no que se refere ao PRODERAM, cujo financiamento representa mais de 24 % da dotação dos fundos comunitários destinados à RAM no período 2007-2013.

Os dados relativos à programação e execução financeira das principais intervenções comunitárias na RAM, em curso no ano de 2010, encontram-se resumidos no quadro seguinte (400):

QUADRO III.VI.3

Programação e execução dos fundos comunitários

(ver documento original) Embora no ano de 2010 estivessem encerrados a maioria dos programas do QCA III, designadamente o POPRAM III, ainda houve, no contexto do período de programação 2000-2006, execução financeira ao nível Fundo de Coesão II e do INTERREG III-B, estando por receber os 5 % finais da comparticipação comunitária das várias intervenções.

Contudo, no ano em apreço, a execução dos fundos comunitários foi dominada pelas intervenções e instrumentos de financiamento disponíveis para o período de programação 2007-2013, quer no âmbito da Política de Coesão, quer da PAC, designadamente através dos PO do QREN, do PEN Rural e do PEN Pescas, a que acresceram os fundos oriundos de outros programas de ação comunitária e as ajudas do FEAGA.

III.VI.3.2.1 - Análise no contexto do período de programação 2000-2006

A) Fundo de Coesão II

A execução do Fundo de Coesão II na RAM, até ao final de 2010, ascendeu a cerca de 163 milhões de euros (401), a que corresponde uma taxa de 95,6 % face ao valor comunitário aprovado, conforme se expõe no quadro seguinte:

QUADRO III.VI.4

Execução do Fundo de Coesão II

(ver documento original) A despesa comunitária executada em 2010 rondou os 8,6 milhões de euros (402), abrangendo apenas dois projetos, um em cada sector (403), já que os restantes se encontravam concluídos.

As transferências da UE para entidades executoras da RAM (6,6 milhões de euros) tiveram no mesmo ano uma ligeira redução face a 2009 (-0,4 milhões de euros) e foram especificamente orientadas para a execução do projeto em curso no domínio dos transportes.

O valor acumulado das verbas transferidas no período 2000-2010 (139,3 milhões de euros) representa 85,5 % da despesa FC validada, faltando, relativamente aos projetos concluídos, o pagamento do saldo final, que só é transferido para as entidades executoras após a aprovação dos respetivos relatórios pela CE.

B) INTERREG III-B Espaço Açores, Madeira e Canárias

A IC INTERREG III, com a dotação de 32,6 milhões de euros para a RAM de comparticipação do FEDER, atingiu, em 31/12/2010, a execução de 96 % (31,5 milhões de euros) (404).

Em 2010, do FEDER foram transferidos para a RAM 4,7 milhões de euros, tendo o valor acumulado, a 31/12/2010, alcançado os 138,1 milhões de euros.

Contudo, estes montantes não se destinaram apenas a executores da RAM, envolvendo beneficiários das três regiões abrangidas pelo programa (405).

Do total dos pagamentos efetuados pelo IDR em 2010 (8,4 milhões de euros), apenas 0,7 milhões de euros foram pagos a promotores da RAM, enquanto Chefes de Fila, não existindo informação sobre os montantes destinados aos executores da RAM, enquanto parceiros de projeto.

III.VI.3.2.2 - Intervenções Comunitárias na Região para o período

2007-2013

A) Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e

Coesão Territorial (INTERVIR+)

Em 2010, foram aprovados 443 projetos com a comparticipação de 59,5 milhões de euros do FEDER, significando a despesa comunitária executada (41,5 milhões de euros) 89 % do valor programado para o ano (46,6 milhões de euros), superior à verificada em 2009 (45,9 %).

Relativamente ao total do programa, os níveis de execução global (73,5 milhões de euros) passaram de 10 % em 2009 para 22,9 % em 2010, traduzindo apenas 30 % do valor previsto para o período 2007-2010.

O valor dos compromissos assumidos (205,1 milhões de euros) representava, a 31/12/2010, 64 % do financiamento comunitário programado para o período da intervenção, cuja repartição do nível de progresso financeiro, indicada por cada um dos eixos prioritários do programa, se encontra refletida no quadro seguinte:

QUADRO III.VI.5

INTERVIR+

(ver documento original)

B) Programa Operacional de Valorização do Potencial Humano e

Coesão Social (RUMOS)

O programa RUMOS apresentava no final de 2010 uma dinâmica considerável com 532 projetos aprovados e um financiamento comunitário na ordem dos 102,2 milhões de euros, a que correspondia a taxa de compromisso de 81,8 % face à dotação FSE disponível. Para estes valores, contribuiu a aprovação, em 2010, de 118 candidaturas, beneficiando de 32,7 milhões de euros de comparticipação comunitária.

A execução acumulada a 31/12/2010 (54 milhões de euros) situou-se nos 43,2 % do valor global programado (52,9 % da programação 2007-2010), mantendo-se o nível de execução da despesa em 2010 (24,9 milhões de euros) aproximado ao do ano anterior.

QUADRO III.VI.6

RUMOS

(ver documento original)

C) Programa Operacional Temático Valorização do Território - POVT

[Eixo V (408)]

No POVT - Eixo V, para além dos projetos que já se encontravam em curso no ano anterior (409), envolvendo uma comparticipação global do Fundo de Coesão a 31/12/2010 na ordem dos 40 milhões de euros, correspondente a 40 % do valor total programado, não houve novas aprovações em 2010.

A execução financeira no ano aproximou-se dos 5,6 milhões de euros (-20,3 milhões de euros que em 2009), sendo esta redução explicada pela catástrofe que assolou a Região em 20 de fevereiro de 2010. A execução acumulada atingiu, no final de 2010, os 34,4 milhões de euros (34,4 %), não tendo sido transferido para RAM, por conta destes projetos, qualquer valor no ano em apreço.

D) Programa de Cooperação Transnacional Madeira-Açores-Canarias

(MAC)

O PCT MAC tem uma dotação FEDER de 55,4 milhões de euros a repartir pelas três regiões, cabendo à RAM perto de 5 milhões de euros.

Em 2010, foram aprovados 56 projetos pelo Comité de Gestão do Programa, dos quais 12 contam com a participação de entidades da RAM, tendo a taxa de compromisso alcançado no final do ano os 102 %. A execução dos projetos aprovados em 2009, dos quais 42 incluem parceiros da RAM, apresentou-se ainda reduzida (3 %).

Dos 163,7 mil euros do FEDER transferidos para a RAM em 2010, apenas 89,4 mil euros passaram pelas contas de entidades da Administração Regional (direta e indireta).

E) Programa de Desenvolvimento Rural para a Região Autónoma da

Madeira (PRODERAM)

Na sequência da revisão da PAC e das consequentes alterações do PEN com o objetivo de integrar na estratégia nacional as novas prioridades e desafios comunitários para o desenvolvimento rural, o PRODERAM (410) viu, a partir de 2010 (411), a sua dotação financeira reforçada em 4 milhões de euros, passando o apoio comunitário do FEADER de 175 para 179 milhões de euros.

Em 2010, as transferências do FEADER para a RAM, através dos serviços da SRARN, totalizaram cerca de 2,3 milhões de euros, tendo o IFAP transferido diretamente para executores privados da RAM quase 27,9 milhões de euros.

As despesas comunitárias executadas no ano foram de 29,9 milhões de euros (mais 24,3 milhões de euros que em 2009), representando, em termos acumulados, 21,7 % do valor programado.

F) Fundo Europeu para a Pesca (FEP)

No respeitante ao setor das pescas, os apoios a conceder pelo FEP encontram-se definidos no programa de âmbito nacional PROMAR - Programa Operacional Pesca 2007-2013, ao abrigo do qual a comparticipação global prevista para a RAM ronda os 10 milhões de euros.

Em 2010, este programa registou pela primeira vez execução na RAM, atingindo um valor aproximado a 1,4 milhões de euros (14 %). O financiamento comunitário pago no ano foi de cerca de 1 milhão de euros, exclusivamente transferido para entidades privadas.

III.VI.4 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

Ainda não foi acatada a recomendação formulada pelo Tribunal de Contas em anteriores pareceres de que a Conta da Região deve, no domínio da receita comunitária, identificar as fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação consagrada no art.º 7.º da Lei 28/92, de 1 de setembro, e de modo a que a Conta inclua informação clara e sistematizada por fundo comunitário.

III.VI.5 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, conclui-se que, em 2010, a taxa de execução da receita comunitária foi de 23,8 %, o que significa que essa receita foi sobreavaliada em cerca de 120 milhões de euros, e confirma uma prática já censurada pelo Tribunal em anteriores pareceres (cf. o ponto III.VI.2.).

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador: Miguel Pestana - Licenciado em Economia Auditor-Chefe: Fernando Fraga - Licenciado em Direito Execução Técnica:

Paula Câmara - Licenciada em Direito Rui Rodrigues - Licenciado em Gestão e Administração de Empresas Gilberto Tomás - Licenciado em Gestão Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade Luísa Sousa - Licenciada em Economia Apoio Informático: Paulo Ornelas - Técnico de Informática (1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87 -B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, e 61/2011, de 7 de dezembro, e Lei 2/2012, de 6 de janeiro.

(2) Lei de enquadramento orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei 28/92, de 01/09). De acordo com o artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação a aprovação por parte da ALM [cf. ainda o artigo 38.º, al. b), do EPARAM].

(3) Ver ainda a alínea o) do artigo 69.º do Estatuto Político Administrativo da RAM.

(4) Cfr. o artigo 42.º, n.º 1, da LOPTC. De harmonia com o artigo 29.º, n.º 3, da LOPTC, este coletivo conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.

(5) Com a apresentação da Conta de 2010, a SRMTC lançou a auditoria aos "Acordos de regularização de dívida da ARD" (Relatório 7/2012-FS/SRMTC), com o objetivo central de identificar e quantificar financeiramente todos os acordos de reescalonamento de dívida celebrados pela Administração Regional Direta, e a auditoria aos "Encargos assumidos e não pagos pelos SFA" (Relatório 8/2012-FS/SRMTC), destinada a validar os montantes dos encargos assumidos e não pagos dos Serviços e Fundos Autónomos, reportados a 31/12/2010. Os resultados das auditorias, acolhidos neste documento, apontam várias ilegalidades ao Governo Regional, designadamente, no tocante ao cumprimento do dever de reporte de informação financeira, à assunção e contabilização de encargos pela Administração Regional Direta e pelos Serviços e Fundos Autónomos, e ao endividamento líquido da Região.

(6) Ver o Relatório 3/2011-FS/SRMTC, da "Auditoria orientada para os encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Direta da Madeira - 2009". Ainda em 2011, na sequência do pedido do Governo Regional de assistência financeira por parte da República Portuguesa, o Ministério das Finanças, através da IGF, procedeu a uma avaliação global das finanças regionais, abrangendo a administração regional direta, a administração regional indireta, constituída pelos fundos e serviços autónomos e por institutos públicos, e as empresas reclassificadas.

(7) E nos anos de 2008 e 2009.

(8) O Governo da República assegura 740 milhões de euros e o GR o valor remanescente de 340 milhões de euros.

(9) Ver o Relatório 15/2011-FS/SRMTC, da "Auditoria ao financiamento do programa de reconstrução das áreas danificadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010", o Relatório 16/2011-FS/SRMTC, da "Auditoria às despesas realizadas com as intervenções de recuperação das infraestruturas regionais afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010" e o Relatório 13/2011-FS/SRMTC, da "Auditoria aos projetos de recuperação e reconstrução habitacional desenvolvidos pela "Investimentos Habitacionais da Madeira, EPE" na sequência da aluvião do 20 de fevereiro de 2010".

(10) As remissões reportam-se à Parte II - Relatório, com exceção para as ressalvas aí identificadas.

(11) Conforme decorre da estatuição do artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

(12) Registe-se que, na sequência das alterações introduzidas na Lei 98/97, de 26/08, pela Lei 48/2006, de 29/08, o não acatamento reiterado e injustificado das recomendações deste Tribunal passou a constituir fundamento autónomo de imputação de responsabilidade financeira sancionatória, conforme resulta de forma expressa da atual alínea j) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC.

(13) Consagrado na Lei 8/90, de 20/02, e desenvolvido pelo Decreto-Lei 155/92, de 28/07.

(14) Relatório 14/2011-FS/SRMTC, aprovado em 13 de outubro de 2011.

(15) Cfr. o ponto III.V.4 do presente relatório.

(16) Cfr. o Relatório que acompanhou a proposta de ORAM para 2010.

(17) Aprovado através da Resolução da ALM n.º 10/2006/M, de 30 de maio.

(18) Através do ofício n.º SAI01730, de 07/05/2012, que inclui também as alegações oferecidas pela IRF a propósito do ponto A., e que se encontram reproduzidas no Anexo ao Relatório.

(19) Que se consubstanciou no acompanhamento e participação nos trabalhos do conselho coordenador do sistema de controlo interno, no apoio técnico ao Secretário Regional, e na elaboração de pareceres nas áreas de pessoal, municípios, áreas de atribuição da IRF e de formação de pessoal.

(20) Cfr. o artigo 16.º, n.º 8, al. b), do DLR n.º 12/2010/M, de 5 de agosto, que consagrou o estatuto do gestor público das empresas públicas da RAM.

(21) Cfr. o artigo 9.º do DLR n.º 7/2010/M, de 23 de abril.

(22) Cfr. o artigo 12.º, n.º 2, do DLR 13/2010/M, de 5 de agosto, que aprovou o regime jurídico do setor empresarial da RAM.

(23) Tendo por base os dados referenciados na conta da Região e os do respetivo relatório de atividades (24) Sendo que duas delas respeitavam a anos anteriores.

(25) Com o propósito de verificar os procedimentos de controlo implementados por este Instituto, nas áreas do orçamento e planeamento, disponibilidades, imobilizado, aquisição de bens e serviços, pessoal e comparticipações com as farmácias, casas de psiquiatria e meios complementares de diagnóstico e terapêutica, no âmbito da qual foram analisadas despesas no valor de 979 mil euros num universo de 40,3 milhões de euros.

(26) Aprovou a orgânica da DROC.

(27) O Departamento de Controlo da Despesa é constituído pela Secção de Verificação (SVD), Secção de Autorização para Pagamento (SAP), Secção de Empreitadas (SE) e Secção de Controlo e Registo (SCR). Relativamente ao Departamento de Controlo de Vencimentos, este é constituído pela Secção de Vencimentos (SV), Secção de Ajudas de Custo e Horas Extraordinárias (SACHE) e Secção de Controlo de Recibos (SCR).

(28) Aprovou a redução do vencimento mensal ilíquido dos membros das Casas Civil e Militar do Presidente da República, dos gabinetes dos membros do Governo, dos gabinetes dos Governos Regionais, dos gabinetes de apoio pessoal dos presidentes e vereadores de câmaras municipais e dos governos civis.

(29) Das quais emergem, respetivamente, as seguintes atribuições: analisar, acompanhar e controlar a execução orçamental; centralizar e coordenar a escrituração e a contabilização das despesas públicas; coordenar o sistema de gestão e informação orçamental; e de assegurar, no âmbito da elaboração do orçamento regional, da contabilidade pública e da conta do sector público administrativo, a aplicação de metodologias que permitam procedimentos coerentes e o tratamento agregado da informação.

(30) Cfr. o ponto 45 do PAEF. Definiram-se as seguintes ações: introdução do POCP e de um sistema de gestão financeira e orçamental, através da aplicação GERFIP, com o apoio dos serviços do Ministério das Finanças (MF); introdução do sistema integrado de poio às atividades de gestão de recursos humanos (administração de pessoal, processamento de salários, recrutamento e gestão estratégica de pessoal, através da aplicação GERHUP, com o apoio do MF; eliminação de todos os sistemas de informação que se mostrem dispensáveis ou redundantes - cf. as als a), b) e c) do ponto assinalado.

(31) Enquadrado no Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho de 11 de julho, e que assumem as seguintes naturezas: PO Temáticos (como é o caso do PO Potencial Humano, co financiado pelo FSE; PO Fatores de Competitividade, co -financiado pelo FEDER e do PO Valorização do Território, co financiado pelo FEDER e pelo FC), PO das Regiões Autónomas (especificamente no caso da RAM: INTERVIR+ - Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e Coesão Territorial da RAM, co financiado pelo FEDER; RUMOS - Programa Operacional de Valorização do Potencial Humano e Coesão Social da RAM, cofinanciado pelo FSE); PO Regionais do Continente (co financiado pelo FEDER); PO de Assistência Técnica (composto por dois programas co financiados pelo FEDER e pelo FSE); e PO de cooperação territorial (co financiados pelo FEDER).

(32) Cfr. o artigo 3.º do DLR n.º 20/2007/M, de 27 de novembro.

(33) Cfr. os Regulamentos (CE) n.os 1083/2006, do Conselho de 11 de julho [ (artigo 60.º, al. a)] e 1828/2006, da Comissão, de 8 de dezembro [ (artigo 13.º, n.º 2, al. b)].

(34) O IDR exerce ainda a supervisão dos denominados organismos intermédios relativamente às funções delegadas, mediante a celebração de contratos escritos com o IDE-RAM (no atinente ao programa INTERVIR+) e também com a Direção Regional de Qualificação Profissional (no que se refere ao eixo I) e o Instituto de Emprego da Madeira (no que concerne ao eixo II), estes dois últimos no quadro do programa RUMOS.

(35) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(36) Através do ofício n.º SAI01309/12, de 09/04/2012.

(37) Tendo em vista a preparação daquele instrumento previsional, a SRPF, através da DROC, emitiu a Circular n.º 5/ORÇ/2009, de 6 de agosto, que abrange as "Instruções gerais para a elaboração e remessa do projeto de orçamento da Região e dos orçamentos privativos para o ano 2010".

(38) Nos termos da Lei 13/91, de 05/06, alterada pela Lei 130/99, de 21/08, e pela Lei 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional" [cf. a alínea c) do n.º 1 do artigo 36.º].

(39) A apresentação da proposta orçamental a 24/11/2009 configura o incumprimento do prazo determinado pelo n.º 1 do artigo 9.º da Lei 28/92, de 1 de setembro, que sinaliza o prazo limite a 2 de novembro do ano anterior àquele a que o Orçamento respeita. A votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 18 de dezembro de 2009, ocorreu para além do prazo estipulado no artigo 14.º, n.º 1, daquela lei (até 15 de dezembro). Ao longo dos anos, tem sido recorrente a inobservância dos referidos prazos.

(40) Alterou a LO n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, que aprovou a LFRA, sendo que, e de harmonia com o preceituado no artigo 7.º da nova lei, a sua entrada em vigor ficou condicionada à verificação de um evento futuro (no caso, a publicação do OE para 2010, o que só ocorreu em 29 de abril de 2010).

(41) Que determina o seguinte: "É suspensa, durante o período em que vigora a presente lei a vigência do artigo 4.º da Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março". Refira-se que, ao abrigo do disposto no artigo 21.º, os efeitos da LO n.º 2/2010, de 16 de junho, retroagem a 20 de fevereiro de 2010.

(42) Alterada pela Lei 12-A/2010, de 30 de junho.

(43) O OE previa inicialmente 205,2 milhões de euros para a Região Autónoma da Madeira e 370,5 milhões de euros para a Região Autónoma dos Açores (Mapa XVIII).

(44) No caso da RAM, consagrou ainda a dispensa de fiscalização prévia do Tribunal de Contas e um regime excecional de contratação para os trabalhos de reparação, restauro e reconstrução decorrentes da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, no período compreendido entre a referida data e 31 de dezembro de 2011 (artigo 139.º). O regime excecional de contratação pública foi acolhido e desenvolvido nos art.os 15.º a 19.º da Lei de Meios.

(45) O Governo da República assegura 740 milhões de euros e o GR o valor remanescente de 340 milhões de euros.

(46) Assinalar que os instrumentos financeiros consignados na LO n.º 2/2010 (Lei de Meios) ficaram salvaguardados no contexto dessas medidas adicionais, mercê do disposto no artigo 19.º da Lei 12-A/2010.

(47) A produção de efeitos foi reportada a 30/06/2010, por força do n.º 3 do artigo 17.º do DLR n.º 14/2010/M.

(48) Os valores apresentados constam do orçamento final. No montante dos juros da dívida pública, não foi considerado o valor da rubrica de classificação económica 03.01.01 - Sociedades e quase sociedades não financeiras privadas.

(49) De acordo com o conceito substancial de equilíbrio orçamental consagrado no citado normativo, não basta que o Orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas, exigindo-se que as receitas efetivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, exceto se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente o não permitir.

(50) O que não resulta da análise exposta no Capítulo II.IV-Conta Consolidada/Contas da Administração Pública Regional do presente Relatório, ver o ponto II.IV.2.1.

(51) De harmonia com a norma do artigo 16.º da LEORAM, compete ao Governo Regional a tomada das "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução. A aprovação do diploma ocorreu em reunião plenária do CG, de 06/05/2010.

Enquanto não foi publicado o DRR n.º 2/2010/M, a SRPF, através da Circular n.º 1/Orç/2010 (Prov.), da DROC, emitiu instruções sobre a execução do ORAM.

(52) DRR n.º 3/2009/M, de 23/02.

(53) A Lei de Revisão da Constituição da República Portuguesa n.º 1/89 reconheceu expressamente às Regiões Autónomas o poder de adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais nos termos de lei quadro da Assembleia da República [artigo 164.º, alínea t), da lei Fundamental] que passou a funcionar como lei parâmetro do poder tributário regional. A Lei Constitucional 1/97 acolheu expressamente esta lei-quadro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), que passou a regular as relações financeiras entre a República e as Regiões Autónomas. Cfr. o artigo 58.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, presentemente, vertida na Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro, alterada e republicada pela Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março, revogando a Lei 13/98, de 24 de fevereiro.

(54) Neste ponto, o n.º 2 do artigo 111.º da CRP consagra o princípio da indisponibilidade de competências, segundo o qual nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local, pode delegar os seus poderes noutros órgãos.

Segundo os Professores J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira "Este princípio é um corolário lógico do princípio do Estado de direito democrático: se as competências constituem a medida de poder correspondente a cada órgão, impõe-se não deixar subverter a ordenação de competências através de "delegações" ou "transferência" de poderes". In Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª edição revista, página 47.

(55) Aprovado pela Lei 13/91, de 5 de junho, na redação e numeração da Lei 130/99, de 21 de agosto.

(56) E por se tratar de uma manifestação da função administrativa, essas normas encontram-se por conseguinte vinculadas ao princípio da legalidade da administração, quer na sua vertente negativa (princípio da prevalência de lei - em que a administração pode fazer não apenas aquilo que a lei expressamente autorize mas tudo aquilo que a lei não proíbe) quer na sua vertente positiva (princípio da precedência de lei - em que a administração só pode atuar com base na lei), como subjaz do disposto no artigo 266.º, n.º 2, da CRP. Cfr. ainda os art.os n.os 227.º, n.º 1, al. d), e 233.º, ambos da CRP.

(57) Este diploma contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais. Cumpre ainda aludir à Circular n.º 3/ORÇ/2010, emitida pela SRPF, através da DROC, contendo instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação. Por sua vez, o n.º 4 do artigo 16.º do DLR n.º 34/2009/M autorizou o GR "a proceder às alterações nos orçamentos dos organismos com autonomia financeira constantes dos mapas V a VIII, nos termos do n.º 7 do artigo 20.º da Lei 28/92, de 1 de setembro".

(58) Previsto no n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei 71/95, aplicável por força do n.º 1 do artigo 16.º do DLR n.º 34/2009/M.

(59) A produção de efeitos desta alteração foi reportada a 30/06/2010, por força do n.º 3 do artigo 17.º do DLR n.º 14/2010/M.

(60) Nos termos articulados dos artigo 16.º, n.º 1, do DLR n.º 34/2009/M e dos art.os 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do Secretário Regional do Plano e Finanças.

(61) De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei 71/95, em conjugação com a norma do artigo 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

(62) Publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 110, de 11/10/2011.

(63) Alterada pela Lei Orgânica 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, e 52/2011, de 13 de outubro.

(64) Em consonância com o n.º 1 do citado artigo 73.º, "[o] Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado [...] até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de dezembro seguinte, precedendo parecer do Tribunal de Contas (n.º 2).

(65) Ver a alínea r) do artigo 164.º da CRP sobre a competência legislativa exclusiva da AR.

(66) Aliás, o referido Programa contém cláusulas que interferem com o processo orçamental, tal como se encontra modelado pela LEORAM, porquanto o GR comprometeu-se ainda: a submeter para análise do Ministério das Finanças no mês de outubro do ano anterior ao exercício a que dizem respeito as propostas de orçamento para os anos de aplicação do referido Programa (ano de 2012, até março de 2012); a incluir no relatório do ORAM as seguintes seções: a) estratégia orçamental de médio prazo; b) análise de riscos orçamentais e c) análise referente à despesa fiscal, utilizando para tal os termos definidos no PAEF para a República Portuguesa; a implementar e executar rigorosamente os ORAM, sendo os resultados avaliados através de metas e indicadores trimestrais (em abril, julho, outubro e novembro); e a elaborar, com frequência mensal, um boletim de execução orçamental, no qual conste a evolução da receita e despesa, evolução da situação financeira das empresas reclassificadas e, bem assim, a evolução dos compromissos e dívidas.

(67) Designadamente o Centro de Segurança Social da Madeira, a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, o Gabinete do Representante da República na RAM e a Direcção-Geral dos Impostos.

(68) Que fixou o regime excecional dos meios financeiros extraordinários de que dispõe a RAM para, num quadro de cooperação entre o Governo da República e o Governo Regional, proceder à reconstrução das zonas afetadas na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010.

(69) N.os 1 e 2 do artigo 82.º da Lei 3-B/2010, de 28 de abril, e alterações introduzidas pelo artigo 14.º da Lei 12-A/2010, de 30 de junho.

(70) A versão integral das respostas da SRPF (ofício n.º SAI01933/12, de 22/05/2012) encontra-se reproduzida no Anexo ao presente Relatório.

(71) Nomeadamente, as informações recolhidas junto do Gabinete do Representante da República para a RAM, da DRAF, da DROC e da LOE e respetiva alteração.

(72) Ao abrigo do artigo 37.º da já citada Lei Orgânica 1/2007, alterada pela Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março.

(73) Através do ofício n.º 609/11, de 1/08/2011.

(74) Artigo 82.º, n.º 1, da Lei 3-B/2010, de 28 de abril, alterado pelo artigo 14.º da Lei 12-A/2010, de 30 de junho.

(75) Pela análise da Conta da RAM de 2010 e do respetivo relatório, assim como através do ofício da DROC, n.º SAI02442/11, de 01/08/2011.

(76) As Transferências de Solidariedade, ao abrigo da citada LFRA, foram contabilizadas no Cap. 06.03.01 (Transferências correntes - Estado - CIDE), que incluiu igualmente a transferência de 50 milhões de euros ao abrigo da Lei de Meios.

(77) Nos mapas anexos ao ofício da DRAF n.º 7754, de 2/8/2011, contendo a discriminação da receita fiscal de 2010, por imposto e entidade, constam os 44.761.605,36 (euro), atribuídos a IVA transferido pelo Gabinete do Representante da República na RAM.

(78) A DROC, através do ofício n.º SAI02442/11, de 01/08/2011, confirmou que as transferências do OE contabilizadas como compensação do IVA foram recebidas através do Gabinete do Representante da República na RAM, correspondendo as respetivas Guias de Receita às declaradas por aquele Gabinete como Transferências do OE-Repartição de Solidariedade.

(79) Mediante a redução do IVA em 44.761.605,36 (euro), por contrapartida do aumento, em igual montante, das transferências do OE - Transferências correntes (no ponto 4.1. do Relatório relativo à proposta de ORAM para 2010 (pág.46), é referido que, as transferências do OE a título de Solidariedade são classificadas pela globalidade em transferências correntes.

(80) Cfr. as certidões enviadas à SRMTC, pelo ofício n.º 609/11, de 01/08/11, do Gabinete do Representante da República.

(81) Com a alteração introduzida pela alínea b) do artigo 14.º da Lei 12-A/2010, de 30 de junho.

(82) Dos quais, 146,8 milhões de euros respeitam a "Passivos Financeiros".

(83) Aprovou o Orçamento da RAM para o ano 2010.

(84) Alterou a redação do artigo 16.º e os mapas I a IX do DLR n.º 34/2009/M (ORAM), e procedeu à reafectação das dotações orçamentais da receita e da despesa (art.os 1.º, 7.º e 8.º), acolhendo ainda algumas das medidas da Lei 12-A/2010, com recurso a preceitos que incidiram sobre a alteração das taxas de IRS nos diferentes escalões (artigo 2.º), a criação da derrama regional (art.os 3.º a 6.º) e a contenção da despesa na administração regional (art.os 10.º a 15.º).

(85) O valor registado na conta como 06.03.01.01-Transferências correntes - Administração Central - OE -CIDE é de 198,1 milhões de euros (antes da correção do IVA), dado que a RAM não discriminou as transferências extraordinárias da LM. Tendo em conta a correção do IVA, aquelas transferências (CIDE - Custos de Insularidade e de Desenvolvimento Económico) apresentam um total de 242,8 milhões de euros.

(86) Não consta da certificação de transferências do OE efetuada pelo Gabinete do Representante da República, através do ofício n.º 609/11, de 1/08/2011. A este propósito, ver ponto III.V.2.3, do Cap.III.V - Dívida e Outras responsabilidades.

(87) Devido à incorreta contabilização de parte das Transferências de Solidariedade para a Região na rubrica do IVA.

(88) Dada a inscrição orçamental de uma verba (100 milhões de euros) relativa à venda de "Edifícios" e de "Outros Bens de Investimento" (40 milhões de euros), cuja realização atingiu apenas 1,4 milhões de euros e 3,8 mil euros, respetivamente.

(89) Resultante da sobreorçamentação do IVA, do ISP e do Imposto de Selo em 75,5, 17,2 e 12,8 milhões de euros, respetivamente.

(90) Com um desvio negativo de 75,8 milhões de euros.

(91) Valores corrigidos pela dedução de 44,8 milhões de euros ao valor registado na conta da RAM por serem relativos a transferências.

(92) Dos quais 242,8 milhões de euros a título de transferências de Solidariedade, onde a RAM incluiu as verbas recebidas da Lei de Meios, 6 milhões de euros, referentes à "Compensação de Débitos e Créditos - LFR"

ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1, do artigo 60.º da LOE para 2010, e 0,8 milhões euros de outras transferências do Estado, sobretudo relacionadas com a participação em projetos cofinanciados, e de SFA.

(93) Considerando o valor corrigido da cobrança das transferências correntes (265,3 milhões de euros), resultante da inclusão neste capítulo, da parte das transferências do OE, incorretamente classificada como receita do IVA (44,8 milhões de euros).

(94) Em 2009, as receitas efetivas totalizaram 915,1 milhões de euros.

(95) Resultante da transferência do OE no valor de 50 milhões de euros, ao abrigo do artigo 4.º da LM.

(96) Inclui o valor de 6 milhões de euros, referente a "Compensação de Débitos e Créditos - LFR" ao abrigo da alínea d) do n.º 1, do artigo 60.º da LOE para 2010, inserido na rubrica 06.03.01. que não integra os CIDE (em 2009, foi de 2,5 milhões de euros) (97) De acordo com a Conta da RAM, esta variação foi de -15,1 milhões de euros (-5,6 %), não alterando, contudo, o sentido da conclusão.

(98) Em 2008, a receita fiscal totalizou 743,6 milhões de euros, e foi superior a 2009 e 2010.

(99) 89,3 % das transferências da União Europeia, em 2010.

(100) Com uma cobrança a rondar os 2,6 milhões de euros em 2009 e os 4 milhões de euros em 2010, sendo os desvios, face ao orçamentado, de, respetivamente, -21,9 milhões de euros, e -44,2 milhões de euros.

(101) Desde 2002, aquela taxa de execução nunca ultrapassou os 35 %, com exceção dos 77,9 %, alcançados em 2008.

(102) Cfr. o ponto III.VI.2 do cap. III.VI - Fluxos Financeiros com a União Europeia.

(103) A diversidade dos apoios de que a RAM tem beneficiado, bem como a multiplicidade de intervenientes e de circuitos financeiros, constituem fatores que dificultam a certificação das receitas comunitárias.

(104) Materializada na redução de cerca de 44,8 milhões de euros da receita do IVA, por contrapartida do aumento das transferências correntes do OE.

(105) Atenta a sua natureza e origem, não foram consideradas, no cômputo das receitas próprias, as importâncias relativas a transferências da Administração Central (OE e SFA), do Orçamento da Segurança Social (através do Centro de Segurança Social da Madeira) para emprego e formação profissional, e da UE, tendo sido igualmente excluídos os Passivos Financeiros. A análise inserida neste ponto incide assim sobre as receitas geradas ou cobradas na RAM, excluindo as transferências provenientes do exterior.

A SRPF em sede de contraditório, defende a inclusão das transferências da UE, na Receita própria, alegando que segundo o "Manual de Procedimentos da lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso" da DGO, "Receita própria inclui [...] as receitas consignadas à entidade, as receitas provenientes de cofinanciamento comunitário e as transferências das Administrações Públicas que não tenham origem no OE".

Trata-se de uma perspetiva distinta da seguida pelo Tribunal de Contas e que assenta, por analogia, no conceito de receitas próprias ínsito à Lei 8/90, de 20 de fevereiro, que no seu artigo 6.º n.º 5, a propósito da atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira aos serviços da administração central, refere que "Para os efeitos do disposto no n.º 1, não são consideradas como receitas próprias as resultantes de transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado, dos orçamentos da Segurança Social e de quaisquer serviços e organismos da Administração Central, dotados ou não de autonomia administrativa e financeira, bem como do orçamento das Comunidades Europeias, quando, neste último caso, a regulamentação comunitária não dispuser em contrário.".

(106) Resultante do aumento das transferências da Administração Central em cerca de 109,6 milhões de euros, uma vez que as transferências do OSS diminuíram 1,2 milhões de euros.

(107) Ao nível das modificações operadas nos SFA em 2010, destaca-se: na SREC, o encerramento da EPHTM como SFA em agosto e a criação do F.

Escolar da EB do 2.º e 3.º Ciclos do Curral das Freiras; na SRARN, a extinção do DRA-PAR.

(108) Num total aproximado de -1,2 milhões de euros, tendo em conta o total dos mapas de fluxos de caixa dos SFA.

(109) Dos quais -522.193,36 (euro) relativos a saldos da gerência anterior - de receitas próprias e -7.035,04 (euro) de saldos da gerência anterior - de outras operações (não orçamentais), no caso do IDE, CEHA, SRPC, C-EPAM, EPHTM,FGPFP, F. Escolares e FGPDRP.

(110) Em que as divergências resultam essencialmente do SRPC, dos Fundos Escolares e do IDRAM, distribuindo-se por: Taxas, multas e outras penalidades (-337,34 (euro); Rendimentos da propriedade (-439,16);

Transferências correntes da Administração Regional (-540 (euro); Venda de bens e serviços correntes (467,40 (euro);Outras receitas correntes (-6.749,49 (euro).

(111) No caso do IEM, SRPC, IDR, IVBAM e Fundos Escolares, repartido por:

Operações de Tesouraria-Retenção de receitas do estado/Outras Operações de Tesouraria (-797.768,15 (euro); Contas de Ordem (155.784,69 (euro).

(112) Cfr. o Cap. II.IV- Quadro II.IV.4 - Conta geral dos SFA.

(113) Cfr. as alíneas c) e i) do n.º 1 do artigo 2.º da Orgânica da DROC, em anexo ao DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto.

(114) Se fossem incluídas as "operações extraorçamentais" e outros saldos não orçamentais da gerência anterior aquele valor seria de 624,6 milhões de euros.

(115) Dos quais cerca de 65,6 % são referentes ao Fundo de Estabilização Tributária - Madeira.

(116) Resultante fundamentalmente das transferências do FSE para o IEM e FGPFP.

(117) Cfr. o n.º 1 do seu artigo 6.º Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

(118) As quais de acordo com o disposto no art.47.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho, e no n.º 5 do art.6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro, excluem as transferências correntes e de capital, da Administração Regional, do OE, do OSS e da EU.

(119) Por força do disposto no n.º 3 do mesmo artigo 6.º, fora dos casos em que se estejam verificados os pressupostos enunciados no n.º 1 deste artigo, a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira apenas pode ocorrer por imperativo constitucional.

(120) Anote-se que a LFRA (Lei Orgânica 1/2007, de 19/02) fixou um prazo máximo de dois anos contado da entrada em vigor do diploma para as Regiões Autónomas adotarem o POCP e os respetivos planos sectoriais, conforme decorre do consignado no artigo 63.º da LFRA, na sua redação inicial, e no artigo 70.º do mesmo diploma, na versão republicada pela Lei Orgânica 1/2010, de 29/03, sendo, no entanto, de salientar que, por força do n.º 1 do artigo 3.º desta lei, o prazo máximo de implementação dos aludidos planos contabilísticos foi entretanto prorrogado, passando a ser de dois anos contados da data da entrada em vigor desta última Lei Orgânica.

(121) Cfr. o Relatório 15/2011-FS/SRMTC.

(122) Montante corrigido das duas devoluções referidas no ponto 3.3.5.1. que justificam o facto do valor de 2011 ser negativo.

(123) Ao valor apurado até maio acresce o montante de (euro) 222.827,37, que deu entrada nos cofres da Região a 30/06/2011, conforme atesta a documentação remetida no contraditório (cf. o ponto 3.4).

(124) Consagrado na Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho.

(125) Ver os Pareceres sobre as Contas da RAM de 1998 a 2009. A LFRA (Lei Orgânica 1/2007, de 19/02) fixou um prazo máximo de dois anos contado da entrada em vigor do diploma para as Regiões Autónomas adotarem o POCP e os respetivos planos sectoriais, conforme decorre do consignado no artigo 63.º da LFRA, na sua redação inicial, e no artigo 70.º do mesmo diploma, na versão republicada pela Lei Orgânica 1/2010, de 29/03, sendo, no entanto, de salientar que, por força do n.º 1 do artigo 3.º desta lei, o prazo máximo de implementação dos aludidos planos contabilísticos foi entretanto prorrogado, passando a ser de dois anos contados da data da entrada em vigor desta última Lei Orgânica.

(126) Através do ofício n.º SAI01932/12, de 22/05/2012, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(127) A taxa de execução evidencia a parte da dotação disponível (dotação final deduzida de cativos) efetivamente utilizada.

(128) Ao abrigo do n.º 7 da Resolução 1551/2009, de 31 de dezembro.

(129) Cfr. o ofício n.º 2800/11, de 26 de agosto, remetido pela DROC.

(130) Total dos pagamentos, excluídos os passivos financeiros.

(131) Para maiores desenvolvimentos, vide o Relatório de auditoria n.º 16/2011-FS/SRMTC.

(132) Esta questão é objeto de análise no Capítulo III.V - Dívida e outras responsabilidades.

(133) Ver, a este respeito, a análise desenvolvida no Capítulo III.V. - Dívida e outras responsabilidades.

(134) Ver o ponto II.II.4. do presente capítulo.

(135) As divergências totalizam 1,2 milhões de euros, ou seja, o total das contas de gerência perfaz o montante de 624,6 milhões de euros e da Conta da RAM ressalta o valor de 623,4 milhões de euros.

(136) Constantes do Capítulo II.I - ponto II.I.4.

(137) No valor de 522.130,99(euro), divergindo do valor apurado pela SRMTC (Cap. II.IV-Quadro II.IV. 4 - Conta geral dos SFA).

(138) Diploma que continha as normas sobre a execução do ORAM para 2010.

(139) Alterada pela Lei Orgânica 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, e 52/2011, de 13 de outubro.

(140) Aplicável à RAM por força da remissão do artigo 2.º, n.º 5, da LEO, para o artigo 17.º da mesma lei, na versão da Lei 48/2004, de 24 de agosto, em vigor à data dos factos. Em linha, a Circular n.º 5/ORÇ/2009, de 06/08, referente à elaboração do orçamento da RAM e orçamentos privativos para 2010, determinou no seu ponto 5 que a afetação dos plafonds pelos serviços e rubricas de CE, incluindo os SFA, era efetuada pela secretaria da tutela, tendo "em atenção, prioritariamente, os encargos decorrentes de contratos já estabelecidos [...]".

(141) Em 2008, por força do disposto no artigo 61.º do Decreto-Lei 41/2008, de 10 de março, as regiões autónomas passaram a prestar à DGO informação sobre a "estimativa das contas não financeiras e da dívida pública das administrações públicas regionais para os anos anteriores e corrente", a "estimativa da execução orçamental e da dívida pública do Governo Regional, incluindo os serviços e fundos autónomos" e ainda a informação "decorrente do registo trimestral dos encargos assumidos e não pagos, incluindo o saldo da dívida inicial, o movimento no trimestre e o saldo da dívida a transitar para o trimestre seguinte" e devendo esta informação incluir as "entidades que integram o sector empresarial regional, incluídas no perímetro das administrações públicas". Na sequência a DGO elaborou a Circular Série A n.º 1339, a estabelecer as instruções sobre a forma de prestação da informação relativa ao EANP. Esta circular, definia também o conceito de EANP, quais as datas relevantes para o apuramento dos mesmos, qual a periodicidade de reporte à DGO (trimestral) e que o mesmo devia ser fornecido de acordo com uma classificação económica específica. A DROC adaptou essa circular da DGO à Região através da Circular n.º 4/ORÇ/2008.

(142) O tratamento e divulgação da informação sobre EANP na Administração Regional é competência da DROC, que coordena e prepara a informação e os mapas (incluindo dos SFA) a remeter à DGO e, através da DRE, ao INE.

(143) Ver o diagnóstico à situação financeira da RAM refletido no relatório elaborado pela IGF, com base na informação financeira, orçamental e legislativa reportada pelas entidades competentes da Região até ao dia 27 de setembro de 2011.

(144) Esta Circular procedeu à atualização da Circular n.º 4/ORÇ/2008, de 4 de abril, na sequência da alteração do formato de reporte da informação definido pela DGO, devido à alteração da periodicidade do reporte de trimestral para mensal.

(145) Acerca desta matéria vide o relatório de auditoria aos acordos de regularização de dívida da Administração Direta.

(146) Reporte em 29 de abril de 2011.

(147) Valores constantes da Conta da Região de 2010 e da relação de EANP remetida pela DROC, através do ofício n.º 3999/11, de 30/11/2011.

(148) Pelo mesmo motivo, o montante dos EANP do IDRAM, foi corrigido em alta dos 19.200.889,8 para os 26.123.252,06 (mais (euro) 6.922.362,26 que o contemplado no Mapa anexo à Conta).

(149) O referido Relatório foi aprovado em sessão ordinária da SRMTC, de 8 de junho.

(150) Através do ofício n.º 3999/11, de 30 de novembro.

(151) Cfr. o Relatório 2/2011-FC/SRMTC, aprovado em sessão de 3 de fevereiro de 2011.

(152) Os relativos à admissão e gestão de pessoal, à aquisição de bens e serviços, incluindo tarefas e avenças, de valor superior a (euro) 6 750,00.

(153) Corresponde ao Relatório 20/2010-FC/SRMTC aprovado em sessão extraordinária da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em 20 de dezembro de 2010 (Proc.º n.º 04/10-Aud/FC).

(154) Através dos ofícios da SRMTC n.os 2029, 2030 e 2028, respetivamente, remetidos a 16 de novembro de 2010.

(155) Consta do ofício com a referência 4861, de 29 de novembro de 2010.

(156) Cfr. o Relatório 8/2010-FC/SRMTC, aprovado em sessão de 20 de julho de 2010.

(157) Cfr. o Relatório 19/2010-FC/SRMTC, aprovado em sessão ordinária de 20 de dezembro de 2010.

(158) Concretamente, os relativos à admissão e gestão de pessoal e à aquisição de bens e serviços, incluindo tarefas e avenças, de valor superior a (euro) 6.750,00.

(159) Cfr. o Relatório 12/2011-FC/SRMTC, aprovado em sessão de 27 de setembro de 2011.

(160) Exarado na Informação n.º 6/2011-UAT I, do dia 9 do mesmo mês.

(161) Remetidos à SRMTC no prazo de 15 dias a contar do início da sua execução por determinação do estabelecido no artigo 47.º, n.º 2, da LOPTC.

Com efeito, até 3 de setembro de 2006, e por força do disposto na LOPTC, na anterior redação resultante da Lei 98/97, de 26 de agosto, os adicionais aos contratos visados pelo Tribunal de Contas estavam, eles próprios, sujeitos a fiscalização prévia deste Tribunal, designadamente ao controlo da sua legalidade e regularidade financeira. Contudo, em virtude da entrada em vigor das alterações àquele diploma introduzidas pela Lei 48/2006, de 29 de agosto, os referidos adicionais ficaram expressamente isentos de prévio do Tribunal de Contas [cf. a alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo 47.º].

(162) Através dos ofícios da SRMTC n.os 1251 a 1254, remetidos a 30 de junho de 2011.

(163) Que aprova o conteúdo obrigatório do programa e do projeto de execução, bem como os procedimentos e normas a adotar na elaboração e faseamento de projetos de obras públicas, designados "Instruções para a elaboração de projetos de obras", e a classificação de obras por categorias.

(164) Cfr. o Relatório 2/2012-FC/SRMTC, aprovado em sessão de 4 de janeiro de 2012.

(165) O Programa de Fiscalização da SRMTC para o ano de 2011, aprovado pelo Plenário Geral do Tribunal de Contas, em sessão de 29 de outubro de 2010, previa uma "auditoria à execução de contrato de empreitada visado pelo Tribunal - a selecionar" (n.º 11/05), no âmbito do controlo da UAT.

(166) Exarado na Informação n.º 25/2011-UAT I, do dia 2 de junho.

(167) Através dos ofícios da SRMTC n.os 2265 a 2267, remetidos a 11 de novembro de 2011.

(168) A que corresponde o Relatório 9/2011-FC/SRMTC, aprovado em sessão ordinária da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, de 7 de abril de 2011 (Proc.º n.º 02/11-Aud/FC).

(169) Corresponde ao Proc.º n.º 07/06-Aud/FC.

(170) Através dos ofícios da SRMTC n.os 1009 e 1010, respetivamente, ambos remetidos a 19 de maio de 2011.

(171) A coberto do ofício n.º 13650, de 7 de junho de 2011.

(172) Cfr. o Relatório 16/2011-FS/SRMTC, aprovado em 27 de outubro.

(173) Cfr. o Relatório 13/2011-FS/SRMTC, aprovado em 27 de setembro.

(174) Cfr. o Relatório 19/2011-FS/SRMTC, aprovado em 25 de novembro.

(175) Consagrado na Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho.

(176) Através do ofício n.º SAI 01729/12, de 07/05/1012, que se encontra reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(177) Reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentada no quadro 82 do volume I do Relatório da Conta da RAM (pág.

102), não refletindo as reposições abatidas aos pagamentos, que são analisadas no capítulo II.V. - Conta Consolidada/Contas da Administração Pública Regional.

(178) A norma invocada tem por epígrafe "Saldos de gerência" e regula a transição dos saldos de gerência do ano de 2010.

(179) De assinalar que o montante referido nos Anexos XIX e XXII diverge do valor inscrito no Mapa 82, todos do Volume I do Relatório da Conta.

(180) Ao abrigo do Decreto-Lei 459/82, de 26 de novembro, tendo nomeadamente em conta a remissão inserida nas Notas explicativas anexas ao Decreto-Lei 26/2002, relativamente às Contas de Ordem (17.04.00).

(181) Reiterados para o orçamento de 2010, pela Circular n.º 1/ORÇ/2010.

(182) Cfr. o Quadro II.III.2 - Variação anual das operações extraorçamentais (2009/10).

(183) Por força do artigo 25.º da LEORAM, a Conta da Região abrange as contas de todos os organismos da administração regional que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, constituindo a síntese da execução do Orçamento da RAM no ano económico a que respeita.

(184) A versão integral das respostas da SRPF (ofício n.º SAI01939/12, de 23/05/2012) encontra-se reproduzida no Anexo ao presente Relatório.

(185) Relatório 14/2011-FS/SRMTC, aprovado em 13 de outubro de 2011.

(186) Para além das referidas divergências que abrangem a execução orçamental, as operações extraorçamentais e os saldos da gerência, verificou-se ainda, no que respeita às "Contas de ordem", diferenças de valores entre os próprios elementos que integram a Conta da RAM, designadamente: no Volume I da Conta, nos mapas Anexo XIX-Conta geral das receitas e despesas dos SFA e Anexo XXII-Execução orçamental dos SFA, em que as Conta de Ordem assumem o valor de 72.819.294,68 (euro) e nos Quadros 81 e 82 do Cap. 10-Operações extraorçamentais, nos mapas Anexo I - Conta geral dos fluxos financeiros da RAM e Anexo XXXV- Conta geral das operações de tesouraria e transferência de fundos, bem com no Volume II, em que aquele valor é de 72.819.659,78 (euro).

(187) Nos termos da LEORAM, em concreto do ponto IV do artigo 27.º, o Governo Regional apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cf. os Anexos XXXIII a XXXVI).

(188) Cfr. o quadro XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

(189) Cfr. o classificador económico aprovado pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro, que define a estrutura dos códigos de classificação, prevendo a especificação das receitas por capítulos, grupos e artigos, e das despesas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas.

(190) Cfr. o Capítulo "10 - Operações Extraorçamentais", do Relatório da Conta da RAM relativo a 2010.

(191) Nos termos da circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de janeiro de 2004, da DROC.

(192) Neste contexto, ver ainda o artigo 3.º do Decreto-Lei 26/2002.

(193) Cfr. o Capítulo III.V - Dívida e outras responsabilidades, do presente Relatório.

(194) A conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos constante da Conta da RAM apresenta algumas divergências em relação à que se apresenta ponto II.IV.2.3, pelos motivos explicitados nos capítulos II.I e II.II, relativos à Receita e à Despesa, respetivamente.

(195) Contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

(196) Cfr. o ponto III.V.4 do presente relatório.

(197) Relatório 14/2011-FS/SRMTC, aprovado em 13 de outubro de 2011.

(198) Exclui o património artístico e cultural e o dominial transmitido ou concessionado à empresa de capitais exclusivamente públicos PATRIRAM, S. A..

(199) Na asserção do artigo 2.º do Decreto-Lei 477/80, de 15 de outubro.

(200) De fora ficam os débitos e os saldos de tesouraria, os quais são devidamente acompanhados no Capítulo da Dívida.

(201) Através do ofício com a ref.ª SAI02843/12/SRF, de 12/05/2012, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(202) Na redação da Lei 1/2001, de 12 de dezembro, que aprovou a 5.ª revisão constitucional.

(203) O artigo 69.º, al. i), do mesmo Estatuto confere ao Governo Regional o exercício dos poderes funcionais necessários para a realização desses fins.

(204) Aprovou a orgânica da Secretaria Regional do Plano e Finanças tendo alargado as atribuições da SRPF à área da aquisição de imóveis, visando "uma melhor e maior eficiência e eficácia na gestão, coordenação e inventariação do património regional".

(205) A inventariação e inscrição dos imóveis do domínio privado é competência exclusiva da DRPA, cujo regime geral consta do DRR n.º 5/82/M, de 18 de maio, enquanto o inventário dos bens do domínio público da RAM, ou sob sua administração, apesar de não existir legislação regional específica, a respetiva gestão é feita por aquela Direção Regional, nos termos gerais da respetiva orgânica. Sobre a gestão do parque de veículos da RAM, ver o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto. Assinalar finalmente que é competência dos serviços a que estejam afetos os inventários dos bens móveis do domínio privado - cf. o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto.

(206) Aprovado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei 10/2007, de 6 de março.

(207) Ver o Relatório 7/2011-FS/SRMTC.

(208) Serviço integrado na SRPF, cuja orgânica consta do DRR n.º 5/2008/M, de 26 de março.

(209) Aprovou o ORAM para 2010, alterado pelo DLR n.º 14/2010/M, de 5 de agosto. O citado artigo 8.º autorizou o GR a realizar operações ativas do Tesouro Público Regional até ao montante de 60 milhões de euros, não contando para este limite os montantes referentes a reestruturações ou consolidações de créditos, incluindo a eventual capitalização de juros.

(210) A SRPF, em contraditório, relativamente ao montante dos créditos detidos pelos SFA, não reconhece os (euro) 48 971 371,89 referenciados no Quadro III.I.1, apontando o valor de (euro) 3 731 420,17. O problema não é novo e já se colocou em anos anteriores. Na base da discrepância encontram-se fundos nacionais geridos localmente pelo IDE e, como tal, os responsáveis entendem que não devem integrar a carteira de créditos da RAM. Para o TC, enquanto se mantiver o sistema de registo adotado com as operações (a movimentação da rubrica orçamental 09.06.01 - Ativos financeiros do IDE), outra opção não lhes resta senão dar conta desses créditos (ver o Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2007, concretamente o ponto 8.5. do Capítulo VIII-Património Regional).

(211) Até 2010, o capital social realizado foi de 367,5 mil euros ficando para 2011 a realização dos restantes 857,5 mil euros.

(212) O sistema multimunicipal de distribuição de água e de saneamento básico da RAM foi criado pelo DLR n.º 7/2009/M, de 12 de março. O contrato de sociedade foi outorgado, por escritura pública, a 2 de dezembro de 2010, e os contratos de concessão foram celebrados em 24 de janeiro de 2011.

(213) Referir também que o processo de liquidação da empresa Madibel, Lda., ainda não estava concluído.

(214) As empresas do grupo IGSERV estão individualmente refletidas, dado a empresa-mãe estar dispensada de apresentar contas consolidadas.

(215) Aprovado pelo Decreto-Lei 158/2009, de 13 de julho, que entrou em vigor em 2010, e cujos mapas-modelo foram definidos pela Portaria 986/2009, de 7 de setembro.

(216) Com a transição para o SNC, estes valores, que eram registados no Passivo, passaram a ser considerados no Capital Próprio.

(217) Relacionados a operação atrás descrita de reconhecimento de subsídios nos capitais próprios.

(218) Este grupo contou com mais uma empresa, a IHM, do que em 2009.

(219) Seguindo o modelo do anexo ao Relatório sobre a Conta da Região, os dados relativos à SESARAM foram ajustados à estrutura do SNC. Esse ajustamento consistiu em integrar nas contas outros rendimentos e ganhos:

os proveitos suplementares, os outros proveitos operacionais e os proveitos extraordinários; e outros gastos e perdas: os impostos, os outros custos operacionais e os custos extraordinários. As outras contas apresentam uma correspondência direta.

(220) A RGR n.º 907/2010, de 5 de agosto, determinou a resolução unilateral, e com efeitos imediatos, do contrato de concessão de exploração de jogos de fortuna e azar no Casino do Porto Santo, adjudicada à Sociedade Imobiliária e Turística do Campo de Baixo, S. A., por incumprimento dos termos da concessão e a insolvência da sociedade concessionária.

(221) Ao longo de 2010, foram celebrados 5 contratos de suprimentos com a empresa no montante global de 3,0 milhões de euros, autorizados através das RGR n.º 56/2010, de 21 de janeiro, n.º 230/2010, de 18 de fevereiro, n.º 391/2010, de 18 de abril, 575/2010, de 20 de maio e n.º 853/2010, de 29 de julho, com a finalidade de auxiliar a tesouraria da empresa.

(222) Celebrado em 20 de outubro de 2009, no valor de 1.417.500,00 euros e alterado, ao abrigo da RGR n.º 1176/2010, de 30 de setembro de 2010, para o montante de 1.057.500, 00 euros.

(223) A divergência resulta do facto de a SRPF só estar a qualificar como crédito os fluxos dos programas geridos na Região, não considerando os incentivos com origem nos programas nacionais pelas razões já expostas na nota de rodapé 210.

(224) A SRPF alegou, em contraditório, que o montante dos créditos detidos pelos SFA sobre as empresas não é de (euro) 47 988 771,89 (referidos no Quadro III.I 14), mas sim de (euro) 2 748 816,20.Trata-se do mesmo problema já apreciado no comentário ao Quadro III.I 1, inserto na nota de rodapé 210.

Os dados obtidos através dos Mapas dos Fluxos de Caixa não coincidem com os reportados como estando em stock pelo IDE. Até que a situação seja clarificada contabilisticamente, mantém-se os registos históricos.

(225) Vd. o artigo 8.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31/12, alterado pelo DLR n.º 14/2010/M, de 05/08.

(226) Em 2009, a redução foi de 27,3 %.

(227) A SRPF, pela mesma razão invocada na contestação ao valor dos empréstimos concedidos pelo IDE, alega que o montante dos empréstimos dos SFA seria de 74,6 mil euros. Mas, como foi justificado no ponto anterior, o montante inscrito no quadro reflete os valores expressos no Mapa de Fluxos de Caixa do IDE.

(228) O DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, que aprovou o regime do sector empresarial regional, acolhendo no essencial as diretrizes estatuídas a nível nacional pelo Decreto-Lei 558/99, de 17 de dezembro, adota duas figuras de empresas públicas: a privada representada pelas sociedades comerciais em que a posição direta ou indireta da Região ou de outras entidades públicas regionais seja dominante na definição do seu artigo 3.º, n.º 1; e a pública, de base institucional (entidades públicas empresariais), reguladas no capítulo III.

(229) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87 -B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, e 61/2011, de 7 de dezembro, e Lei 2/2012, de 6 de janeiro.

(230) Lei 28/92, de 1 de setembro.

(231) Através do ofício com a ref.ª SAI01903/12, de 16 de maio, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(232) O que constitui um reflexo do peso e importância que os fluxos financeiros, entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector público empresarial, assumem em termos orçamentais.

(233) A formalização destes contratos foi autorizada pelas RCG n.º 1599/2008, de 30/12, e RGR n.º 1607/2009, de 31/12. O contrato relativo à produção de 2008 previu a execução dos pagamentos em duas tranches, uma a realizar em 2009 e a outra em 2010. Da mesma forma, o contrato de 2009 programou a execução financeira para os anos de 2010 e 2011.

(234) Na 1.ª série do JORAM, n.º 126, de 31 de dezembro, 17.º Suplemento, foi publicada a Resolução 1653/2010, de 31 de dezembro, do Conselho do Governo, que autorizou a celebração de um contrato programa entre a Região e a SESARAM, E. P. E., tendo por objeto a definição e quantificação das atividades a realizar por esta empresa e das contrapartidas financeiras a auferir em função dos resultados obtidos, no montante global de 239.805.547,00 euros, respeitantes ao período de 1 de janeiro de 2010 a 31 de dezembro de 2010, e que aprovou a respetiva minuta.

(235) Pelo Despacho 1-JC/SRMTC/2010, de 19 de maio, o Juiz Conselheiro desta Secção Regional determinou que "Os contratos-programa, ou outros instrumentos geradores de idênticos efeitos jurídicos, outorgados por uma das entidades referidas nos art.os 2.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, alínea c), parte final, da LOPTC, sujeita à jurisdição desta Secção Regional, devem ser submetidos à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, desde que dos mesmos resultem encargos financeiros para essas entidades de valor superior ao indicado nos termos do artigo 48.º daquela LOPTC (euro) 350 000,00, em 2010", (236) Assinalar que, nos termos do artigo 287.º, n.º 2, do CCP, aplicável à generalidade dos contratos administrativos, a atribuição de eficácia retroativa aos contratos apenas é permitida "quando exigências imperiosas de direito público o justifiquem", e desde que essa produção antecipada de efeitos observe os pressupostos fixados nas várias alíneas do mesmo normativo, o que não é o caso.

(237) Como as entidades beneficiárias daquelas verbas revestem a natureza jurídica de sociedades (anónimas desportivas) privadas, nomeadamente porquanto a participação pública no seu capital social é inferior a 50 %, os pagamentos deveriam ter onerado a rubrica C.E. 04.01.02 - Transferências correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas, ao invés de terem sido suportados pela rubrica C.E. 04.04.01 - Transferências correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas. Aliás, o GR nem detém qualquer participação no União SAD.

(238) De acordo com o reescalonamento definido na RGR n.º 1536/2010, de 13 de dezembro, e a ata da Assembleia Geral de 16 de dezembro. A 31 de dezembro de 2010, faltava realizar o montante de 5.885.000 euros, referente ao 2.º aumento do capital social de 9,8 milhões de euros.

(239) Na sequência da RCG n.º 669/2008, de 3 de julho, que autorizou um aumento de capital em 9,380 milhões de euros, a efetivar-se até ao final de 2009. No final de 2010, ainda se encontravam por regularizar 3,689 milhões de euros.

(240) Correspondente ao capital social inicial remanescente em numerário, conforme definido na RGR n.º 291/2010, de 17de março. Encontram-se ainda por realizar 1,13 milhões de euros.

(241) Realização de 30 % do capital social subscrito pela RAM (49 %), conforme RGR n.º 1179/2010, de 30 de setembro.

(242) Três contratos-programa celebrados com SMD, a 22 e 30 de abril, autorizados pelas RCG n.os 433, 434 e 435, de 30 de abril, para cumprimento das obrigações financeiras decorrentes das obras: Parque Desportivo da Água de Pena, Intervenção no Porto do Funchal e Promenade Praia Formosa - Câmara de Lobos.

(243) De acordo com a 2.ª alteração ao contrato-programa de 2006, autorizada pela RCG n.º 1410/2010, de 23 de novembro, relacionado com a comparticipação da construção da ligação viária em túnel à zona central e norte da Ribeira Brava.

(244) À SRPF, através dos ofícios n.º 442, de 14/03/2012, e n.º 381, de 06/03/2012; e à HF, através do ofício n.º 382, de 06/03/2012.

(245) Os quais impõem que as empresas adotem uma atuação conforme ao interesse público subjacente à subvenção, em vez de terem um comportamento dominado pela lógica do mercado. Ver o artigo 28.º do DLR n.º 34/2009 e o artigo 31.º, n.º 1, do DLR n.º 13/2010/M.

(246) Ponto é que a atribuição do financiamento público corresponda a um princípio de adequação dos meios aos fins propostos, ou seja, "na medida do estritamente necessário à prossecução do interesse público", para utilizar a terminologia do legislador (artigo 31.º, n.º 1, parte final, do DLR n.º 13/2010/M).

(247) Ver o artigo 25.º do DLR n.º 34/2009/M.

(248) Garantindo o fornecimento de serviços públicos ou a gestão de atividades, designadamente, ao nível da produção, do transporte terrestre e da construção de infraestruturas.

(249) Excetuam-se: 210 000,00 (euro) da SDPS; 394 558,23 (euro) da IGA, S.

A., 146 904,23 (euro) da CARAM, E. P. E..

(250) Por força do preceituado nos art.os 12.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, da LO n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, dos art.os 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 1, da LO n.º 1/2010, de 29 de março, do artigo 68.º da LEO, do artigo 74.º, n.º 1, al. b), do Decreto-Lei 72-A/2010, de 18 de junho, e do artigo 63.º, n.º 1, al. b), do Decreto-Lei 29-A/2011, de 1 de março (251) Cfr. o disposto sucessivamente, primeiro na Circular n.º 4/ORÇ/2008,de 4 de abril, e depois na Circular n.º 4/ORÇ/2011, de 30 de março, da DROC e que refletem as Circulares da DGO n.º 1339, de 01/04/2008, e n.º 1364, de 11/03/2011.

(252) Face à Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, e ao Manual de Procedimentos da lei dos Compromissos e Atrasos no Pagamento, elaborado pela DGO, os encargos do género devem ser considerados em Passivos, na versão do novo modelo do mapa de pagamentos em atraso.

(253) Ainda no contraditório foi invocada uma informação da Direção Regional de Estatística, de março de 2012, dando conta da realização de diversos ajustamentos "na passagem da contabilidade pública para a nacional, com impacto no Défice [da Direção Geral?] do Orçamento do ano de 2011, nomeadamente no que se refere às indemnizações compensatórias."

(254) Fluxos referentes à movimentação das contas identificadas no ponto III.II.1 deste Capítulo, o qual não engloba o valor de (euro) 420 mil de despesas com a aquisição de bens de capital, em benefício da Ponta Oeste, registada na rubrica 07.01.04 - Construções diversas, pelo que, ao contrário do argumentado no contraditório, não se trata de um valor em falta.

(255) No que toca à análise das transferências efetuadas para os municípios, no âmbito do PIDDAR, estas serão objeto de análise no Capítulo III.IV - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.

(256) A versão integral das alegações da SRPF (ofício n.º SAI01934/12, de 22/05/2012) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(257) Lei 43/91, de 27 de julho, que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento.

(258) Assinale-se que este diploma sofreu diversas alterações através do DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro, que vigora a partir de 23/02/2011.

(259) Diploma que procedeu à criação do Instituto de Desenvolvimento Regional, transferindo para este organismo certas competências que até então estavam cometidas à Direção Regional de Planeamento e Finanças.

(260) Cfr. n.º 1 do artigo 12.º da LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro).

(261) Cfr. n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM.

(262) A análise da execução financeira global do PIDDAR encontra-se desenvolvida no ponto III.III.5.

(263) Cfr. o ofício do IDR n.º 7113/2011, de 15/12/2011.

(264) Remetida à SRMTC com o ofício do IDR n.º 7212/2011, de 21/12/2011.

(265) Ofício 4889/11/SRF, remetido à ALM a 21/12/2011.

(266) Entre 2005 e 2009, as taxas de execução do Cap. 50 foram de 56,6 %, 52,7 %, 59 %, 77,1 % e 42 %, respetivamente.

(267) Incluindo os montantes envolvidos nos ARD.

(268) O valor desta coluna representa os encargos não discriminados, por classificação, na listagem de EANP, não devendo, por isso, no caso da SRES, o mesmo ser tomado como o valor referente aos ARD, na medida em que parte destes encontra-se incluído nos encargos transitados e, por outro lado, parte daquele montante não integra os ARD.

(269) Para mais informação acerca desta matéria, vide o relatório de auditoria aos ARD da Administração Direta.

(270) Nesse período, a segunda taxa mais reduzida foi de 48,1 %, registada em 2003, tendo nos restantes anos os níveis de execução oscilado entre 55,3 % e 74,6 %.

(271) No quadro consideram-se apenas as medidas que registaram desvios de execução acima dos 10 milhões de euros.

(272) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela Direção Regional de Estatística.

(273) Considerando a média geométrica.

(274) Através do ofício n.º SAI01931/12, de 22/05/2012, reproduzido no Anexo ao presente relatório, e que integra ainda as alegações da Secretaria Regional do Turismo e Transportes e da Secretaria Regional da Edução e Recursos Humanos.

(275) Vd. os art.os 25.º - Concessão de subsídios e outras formas de apoio, 26.º - "Subsídios e outras formas de apoio abrangidos pelo artigo 25.º deste diploma", 27.º - "Apoio humanitário" e 28.º - "Indemnizações compensatórias".

(276) Conforme consta do Anexo IX "Transferências correntes para sociedades e quase sociedades não financeiras, administração central, regional e local, instituições sem fins lucrativos, famílias e resto do mundo", no Volume I, que contém os mapas desenvolvidos da Conta da Região.

(277) Cfr. os ofícios n.os 56, de 6/1/2012 da SRERH e SAI 00107/12/SRPF, de 9/1/2012. Diga-se também que a informação recolhida aponta no sentido de não existirem outras situações semelhantes no seio da Administração Regional.

(278) Através do ofício n.º SAI 01931/12, de 22/5/2012, que inclui também as alegações apresentadas pela SRERH sobre este ponto, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(279) Tendo por base a documentação enviada pela SRTT, através do ofício n.º 33, de 9/1/2012, recebido na SRMTC, no mesmo dia, com a referência n.º 52.

(280) Nomeado pelo Despacho 2/2009, de 4 de fevereiro, publicado no JORAM, 2.ª série, n.º 34, de 18 de fevereiro de 2009.

(281) Cfr. as atas de 15 de janeiro de 2010 e 29 de setembro de 2010, da reunião da equipa de gestão.

(282) Cfr. a ata de 29 de junho de 2010, da reunião da equipa de gestão.

(283) Cfr. a ata de 29 de abril de 2010, da reunião da equipa de gestão.

(284) Como se infere das respetivas atas da equipa de gestão de 12 de março e de 23 de fevereiro, ambas de 2010.

(285) Que passam pelos contratos programa de dinamização cultural;

protocolos de desenvolvimento e cooperação cultural; contratos programa de dinamização das atividades de promoção e animação turísticas; e protocolos de desenvolvimento e cooperação no âmbito da promoção e animação turísticas.

(286) Apenas houve a substituição de uma entidade - as Casas do Povo e Associações pelos Centros Sociais e Paroquiais - e algumas mexidas nas posições relativas.

(287) Alterado pelo artigo 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de novembro, e que continua a vigorar por força do artigo 4.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro.

(288) Através da dotação da rubrica orçamental 04.02.01 - Transferências correntes - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras.

(289) A análise ventilada no presente ponto estriba-se nos elementos documentais remetidos pela SRPF, a coberto do ofício n.º 1177, de 18/08/2011 (mapas 5 a 7), na Conta da Região, volumes I e II e ainda na prova coligida na "Auditoria à execução financeira de contratos-programa em contratos de empreitada municipais visados pelo Tribunal de Contas - 2008 a 2010" (Relatório 10/2010-FC/SRMTC).

(290) Cfr. a resolução do CGR, n.º 437/2010, publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 37, de 6 de maio.

(291) Publicado no JORAM, 2.ª série, n.º 97, de 25 de maio de 2010, bem como no JORAM, 2.ª série, n.º 215, de 15 novembro de 2010, relativo à alteração do CP da Câmara Municipal de Santana.

(292) Este valor corresponde à percentagem da comparticipação financeira que o GR se vinculou a transferir para cada um dos Municípios, no ano de 2010, tal como resulta dos próprios contratos-programa, em linha com as conclusões do relatório 10/2010-FC/SRMTC.

(293) Sendo (euro) 7 040 454,43, referente a 2009 e (euro) 8 616 546,76 a 2010.

De anotar no entanto que o valor global das transferências inscrito no Quadro supra (euro) 15 657 001,19) não coincide com o que está mencionado no relatório da Conta (página 60), relativamente às transferências para as Autarquias da RAM que aponta para os 19,2 milhões de euros, pois esta verba inclui (euro) 3 570 413,00 de contratos-programa enquadrados "Apoios a Municípios para Reconstrução da RAM" que não se subsume no regime vertido no DLR n.º 6/2005/M, e daí não ter sido considerado no aludido quadro.

(294) Verificada a 31/12/2010, 18/1/2011 e 31/1/2011, e num contexto em que, até 30/4/2010, não tinham sido efetuados quaisquer pagamentos, para além dos realizados durante o período complementar para o pagamento de despesas.

(295) Enquadradas na classificação económica 08.05.03.

(296) No reporte de EANP de 2011, relativamente a estes apoios, foi considerado o valor de (euro) 8.642.488,93 (onde se inclui o valor aqui indicado de (euro) 6.922.362,26) e uma parcela de 63,1 milhões de euros, relativa a contratos-programa de desenvolvimento desportivo de apoio à construção de infraestruturas desportivas, a grande maioria de anos anteriores.

(297) De acordo com o ofício da DRF n.º 367, de 20-03-2012.

(298) À Rodoeste, 370 mil euros; à EAC, 105 mil euros; e à SAM, 350 mil euros.

(299) De acordo com a Circular n.º 2/ORÇ/2010, de 25 de janeiro "Entende-se por encargos assumidos e não pagos a assunção, face a terceiros, da responsabilidade de realizar de determinada despesa, desde que certa - porque já foi reconhecida pelo devedor e não se encontra condicionada à ocorrência de qualquer acontecimento futuro -, e quer se encontre vencida - porque já expirou o prazo de pagamento, - quer se encontre vincenda - porque o prazo de pagamento ainda não expirou" (cf. o ponto II, n.º 4, al. a).

(300) Cfr. a este propósito o ofício da SRPF n.º 1177, de 18/8/2011.

(301) Ver o Relatório 10/2010-FC/SRMTC, de 22 de setembro, cuja síntese é apresentada no ponto III.IV.4.2 deste Capítulo, para onde se remete para um maior aprofundamento da matéria em debate.

(302) Cfr. o Relatório 3/2012-FC/SRMTC, aprovado em sessão de 4 de janeiro de 2012.

(303) Através dos ofícios da SRMTC n.os 2463 a 2468, remetidos a 5 de dezembro de 2011.

(304) Segundo informação fornecida pelo SREC, no contraditório, o montante final fixou-se em 12 772,24 (euro).

(305) Através dos ofícios da SRMTC n.os 1170 a 1171, ambos de 9 de julho de 2010.

(306) As quais deram entrada na SRMTC, a 28 de julho de 2010, com os registos n.os 1385 e 1386.

(307) Na aceção que é dada pela Lei 7/98, de 3 de fevereiro.

(308) A versão integral das alegações da SRPF (ofício n.º SAI01902/12, de 16/05/2012) encontra-se reproduzida no Anexo ao presente Relatório.

(309) Através do ofício n.º 471, de 27/4/2012, recebido na DGTC naquela data, com o n.º 09655, e reencaminhado para SRMTC, por fax (n.º 246, de 4/5/2012), onde foi registado com o n.º 1204, de 7/5/2012, também reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(310) Cfr. o ofício do INE n.º 64/CD/2012, de 14/05/2012 (311) Aprovou o Orçamento da RAM para 2010, alterado pelo DLR n.º 14/2010/M, de 5 de agosto.

(312) lei do Orçamento do Estado para 2010, alterada pela Lei 12-A/2010, de 30 de junho.

(313) Ao abrigo do disposto no artigo 87.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto (LEO), alterada pela Lei Orgânica 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, e 52/2011, de 13 de outubro.

(314) O n.º 3 do mesmo art.º densifica que "[o] montante de endividamento líquido regional, compatível com o conceito de necessidade de financiamento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC95), é equivalente à diferença entre a soma dos passivos financeiros, qualquer que seja a sua forma, incluindo, nomeadamente, os empréstimos contraídos, os contratos de locação financeira e as dívidas a fornecedores, e a soma dos ativos financeiros, em especial o saldo de caixa, os depósitos em instituições financeiras e as aplicações de tesouraria".

(315) Em 2010, foi ainda publicada a LO n.º 1/2010, de 29 março, que alterou a LO n.º 1/2007, de 19 de fevereiro (aprovou a LFRA), sendo que, e de harmonia com o preceituado no artigo 7.º da nova lei, a sua entrada em vigor ficou condicionada à verificação de um evento futuro (a publicação do OE para 2010, ocorrida em 29 de abril de 2010). O artigo 4.º, n.º 1, da LO n.º 1/2010, autorizava a RAM a contrair empréstimos até ao montante de 50 milhões de euros, cuja vigência, no entanto, foi suspensa pelo artigo 20.º, n.º 1, al. b), da LO n.º 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios), cujos efeitos retroagem a 20 de fevereiro de 2010 (artigo 21.º).

(316) Aditado pelo artigo 94.º da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro, que aprovou o OE para 2011. O citado artigo 20.º-A consagra que "Na aplicação e execução desta lei, e nomeadamente no respeitante aos limites estabelecidos pelo artigo 10.º, cabe à Administração Pública regional usar a necessária flexibilização que operacionalize e garanta o integral aproveitamento dos fundos disponibilizados, nas diversas rubricas orçamentadas, salvaguardando-se a programação anual definida e a execução dos projetos de reconstrução e recuperação decorrentes da intempérie que atingiu a Região Autónoma da Madeira em 20 de fevereiro de 2010".

(317) Referente à "Auditoria aos empréstimos contraídos pela RAM em 2010".

(318) Cfr. o artigo 5.º da LEORAM.

(319) A mesma posição foi reiterada no Relatório 8/2011-FS/SRMTC.

(320) Esta adjudicação foi efetuada na sequência de consulta prévia a 10 instituições de crédito, vindo o respetivo contrato a ser outorgado em 04/01/2010.

(321) Na redação dada pelo artigo 70.º da Lei 130/99, de 21 de agosto, que aprovou a primeira revisão do EPARAM.

(322) Verificou-se ainda que pela Resolução 577/2010, de 20 de maio, o CGR decidiu mandatar o SRPF para proceder às diligências necessárias para o reforço temporário, até ao montante de 25 milhões de euros, daquela conta corrente. Todavia, tal não chegou a concretizar-se, tendo a decisão sido revogada pela RCG n.º 657/2010, de 17 de junho.

(323) LO n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, na redação dada pela LO n.º 1/2010, de 29 de março, e com as alterações introduzidas pela LO n.º 2/2010, de 16 de junho.

(324) A conta corrente foi saldada a 29/12/2010, em consonância com a RCG n.º 1620/2010, da mesma data. Acerca deste pressuposto, ver a alínea a) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro, que fornece o conceito de dívida pública flutuante.

(325) Ao abrigo do disposto no artigo 6.º do DLR n.º 45/2008/M, de 31 de dezembro, que aprovou o ORAM para 2009, e do artigo 28.º da LO n.º 1/2007, de acordo com os quais a RAM tem a faculdade de contrair empréstimos para amortizar outros empréstimos anteriormente contraídos.

(326) Acerca dos fundamentos para esta consulta restrita vide o Relatório 8/2011-FS/SRMTC - "Auditoria aos empréstimos contraídos pela RAM em 2010".

(327) Autorizado pela RCG n.º 1081/2010, de 16 de setembro, com fundamento no artigo 6.º do DLR que aprovou o ORAM para 2010 e no artigo 33.º da LFRA, na redação dada pela Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março.

(328) Embora estes bancos se tenham apresentado em consórcio, as peças contratuais foram assinadas em separado com cada um dos bancos.

(329) Não houve convite a outras entidades, uma vez que apenas o BANIF se disponibilizou a conceder nas condições do mercado à data, o referido empréstimo, comparável do ponto de vista da totalidade dos custos, a outros empréstimos contratados no ano em apreço.

(330) Empréstimo obrigacionista, no montante de 154 milhões de euros, contraído em 2008 ao abrigo do programa "Pagar a Tempo e Horas".

(331) Nos termos resultantes daquele acordo e dos contratos de swap que lhe estão associados, o plano de reembolso do capital decorre entre outubro de 2010 e abril de 2022, compreendendo vinte e quatro prestações semestrais constantes. Acerca desta matéria vide o Parecer à Conta da RAM, Capítulo da Dívida, referente ao ano 2007 e seguintes.

(332) Designadamente no Relatório 2/2010-FS/SRMTC.

(333) Recomendação 2 do dito Relatório: "A Conta da Região deve ser acompanhada de toda a informação relevante para a respetiva análise económico-financeira, em observância aos princípios que devem presidir à apresentação deste documento, constantes do n.º 1 do artigo 26.º da LEORAM, nomeadamente no que se refere à renegociação de encargos assumidos e não pagos".

(334) Ver o ponto III.V.2 e o Relatório 8/2011-FS/SRMTC da auditoria "Aos empréstimos contraídos pela RAM em 2010".

(335) Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87 -B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, e 61/2011, de 7 de dezembro, e Lei 2/2012, de 6 de janeiro.

(336) Na análise da presente operação financeira, foram tidos em consideração os elementos de prova recolhidos na auditoria aos empréstimos contraídos pela RAM em 2010 (Relatório 8/2011-FS/SRMTC) e a informação coligida nos trabalhos de elaboração do relatório e parecer sobre a Conta da RAM de 2010, bem como a Nota, de 10 de fevereiro de 2012, elaborada pelo Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento, anexa ao ofício n.º 134, registado primeiro na DGTC, a 16 de fevereiro, com o n.º 3870, e depois na SRMTC, no dia 29 do referido mês, com a referência 475.

(337) Repartida pelas seguintes fontes de financiamento: Transferências do OE (200 milhões de euros); Reforço das verbas do FC afetas à RAM (265 milhões de euros); Linha de crédito junto do BEI (250 milhões de euros); e ainda reforço das verbas do PIDDAC (25 milhões de euros), nos termos definidos nos art.os 3.º a 7.º da citada lei.

(338) Através do Governo Regional ("Promotor"), dos municípios e das entidades do setor público da Região ("Beneficiários Finais"), aprovados pelo Banco, em conformidade com o contrato de financiamento e o acordo sobre a realização do projeto reconstrução Madeira Framework Loan. Do "Acordo sobre a Realização do Projeto", formalizado entre o BEI e a RAM, a 26 de novembro de 2010, resultou para esta última o compromisso de utilizar os fundos desembolsados pelo Banco, a favor da República Portuguesa, ao abrigo e nos exatos termos do contrato de financiamento supra identificado.

(339) Nos termos do qual"Podem excecionar-se do disposto no número anterior, nos termos e condições a definir por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, os empréstimos e as amortizações destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários e à regularização de dívidas vencidas das regiões autónomas".

(340) Elaborada pelo Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento, e anexa ao ofício n.º 134 dirigido ao Conselheiro Presidente do TC, que proferiu o seguinte despacho: "Acusar a recepção. Ao Senhor Conselheiro João Aveiro Pereira.", tendo sido registado primeiro na DGTC, a 16 de fevereiro, com o n.º 3870, e depois na SRMTC, no dia 29 do referido mês, com a referência 475.

Refira-se, aliás, que o ofício acima mencionado apenas se fez acompanhar da Nota de 10 de fevereiro de 2012, não tendo sido trazido ao conhecimento do Tribunal qualquer outro documento, designadamente o parecer jurídico de 10 de fevereiro de 2012, do Gabinete de Consultadoria Orçamental da Direção Geral do Orçamento, posteriormente mencionado nas alegações oferecidas pelo SEO, através do ofício identificado anteriormente.

(341) Segundo o Professor Sousa Franco, o contrato financeiro de direito público situa-se "[...] mais próximo dos contratos de Direito Comercial que dos de Direito Administrativo. É isso que não impede que nos socorramos dos princípios de Direito comum, expressos pelo Direito civil, quer no regime dos contratos de empréstimo quer no de outros contratos afins [...]". In Finanças Públicas e Direito Financeiro, páginas 540 a 542, 2.ª Edição, 1988, Almedina. Coimbra.

(342) Ver obra citada, páginas 536 e 537.

(343) Diga-se que, de acordo com o ofício da DGO, de 13/12/2011, registado na SRMTC, com o n.º 3397, que acompanhou a Informação n.º 1975, da Direção de Serviços de Análise e Finanças Públicas, e atendendo a que "[...] o desembolso registado em 2010 foi no valor de 62,5 milhões de euros, tendo sido repassado à Madeira pelo orçamento do Estado como um empréstimo [...] e dado que "[...] a região autónoma entendeu classificá-lo não como um empréstimo, mas sim como uma transferência de capital, razão pela qual o INE procedeu à sua reclassificação [...]".

(344) Na Conta Geral do Estado de 2010, o empréstimo celebrado entre o Estado e a RAM surge classificado como uma operação ativa enquadrada na rubrica "09.06.07-DGTF-Cap 60-Empréstimos a MLP-Adm. Publ. Regional (PPTH)".

(345) O PIB da RAM, a preços correntes, em 2009 e 2010 foi, respetivamente, de 5 139,6 e 5 224,5 milhões de euros, conforme dados do INE, relativos às Contas Regionais, base 2006, 1995 - 2010P, divulgados pela Direção Regional de Estatística.

(346) Cfr. o artigo 17.º, n.º 5, do diploma.

(347) Cfr. o Relatório da Conta da RAM de 2010, anexo XXI.

(348) Perfilando o entendimento constante do ponto 3.3.3. do Relatório 15/2007-FS/SRMTC, respeitante à auditoria orientada para a avaliação do grau de acatamento das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas ao IDRAM no âmbito do Relatório 6/2005-FS/SRMTC.

(349) Esta dívida foi considerada pelo GR nos EANP da administração regional indireta.

(350) Nos anos 2006 a 2009, os valores em dívida, a 31 de dezembro, eram, respetivamente, (euro) 4 396 136,94, (euro) 5 081 957,33, (euro) 6 287 836,71 e (euro) 6 940 321,74.

(351) Autorizado pela RGR n.º 185/2004, de 12 de fevereiro, e celebrado, a 1 de março de 2004, entre a RAM, através da SRAS e da SRPF, a Direção Regional de Gestão e Desenvolvimento dos Recursos (a antecessora do IASAÚDE) e o BCP, com o objetivo de regularizar um relacionamento financeiro regular, entre o IASAÙDE e os prestadores de serviços de psiquiatria e evitar assim os atrasos nos pagamentos que originavam reflexos negativos nas respetivas tesourarias.

(352) Autorizado pela RGR n.º 425/2004, de 1 de abril e celebrado, a 31 de maio de 2004, entre a RAM, através da SRAS e da SRPF, a Direção Regional de Gestão e Desenvolvimento dos Recursos (a antecessora do IASAÚDE) e o BCP, com o objetivo de regularizar o relacionamento financeiro, entre o IASAÙDE e os médicos patologistas convencionados, e evitar atrasos nos pagamentos que originavam reflexos negativos nas tesourarias daquelas entidades.

(353) Estas dívidas não foram integralmente consideradas pelo GR nos EANP da administração regional indireta como se indica no relatório da "Auditoria aos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços e Fundos Autónomos - 2010.

(354) De 120 dias, no Protocolo de Psiquiatria, e de 6 meses, no Protocolo APOMEPA.

(355) Atente-se todavia que nos valores em dívida encontram-se refletidos os pagamentos ocorridos no período complementar.

(356) Por forma a harmonizar estes dados com os do ano 2010 foram introduzidas as seguintes adaptações, relativamente ao que consta do Parecer à Conta de 2009, as quais todavia não alteram o valor global: o montante 172 021,4 mil euros, que constava da linha "acordos de regularização de dívida", encontra-se agora desagregado segundo os anos de celebração dos acordos (2008 e 2009); na linha "acordos de regularização de Juros de Mora (2008)" foi adicionada a parcela, referente aos mesmos, que encontrava-se em EANP "Da Administração Direta" (euro) 6 299 154,00), pelo que estes últimos encontram-se diminuídos no mesmo montante. Por outro lado, em consequência da alteração ao acordo de regularização de juros de mora com a Construtora do Tâmega, S. A., o montante da linha "acordos de regularização de Juros de Mora (2008)" encontra-se diminuído em (euro) 3 436 480,00, refletindo-se esta diminuição diretamente no valor global.

(357) O valor apresentado nos EANP "Da Administração Direta" corresponde aos dados da listagem da DROC (euro) 220 268 895,84), com as seguintes correções: foram abatidos os montantes relativos a faturas e juros de mora incluídos em ARD, respetivamente, (euro) 42 507 869,32 e (euro) 12 729 886,00 (esta correção está em linha com o procedimento adotado pela DROC na construção do anexo L à Conta); foram adicionados os encargos relativos às faturas em dívida à Teixeira Duarte, S. A. (euro) 58 937 269,97), não incluídos em ARD. Esta última correção altera o valor das parcelas envolvidas, face ao que consta do anexo L à Conta, não afetando todavia o valor global dos encargos aí reportado.

(358) O valor dos EANP dos SFA foi corrigido após contraditório com base numa errata à Conta da RAM de 2010, anexa ao ofício n.º SAI02909/12/SRF, de 11/05/2012 (referente ao contraditório da auditoria aos EANP dos SFA).

(359) O montante em causa decorre da adição, aos encargos já considerados na listagem de EANP anexa à Conta da Região, de (euro) 169.360.979,41 relativos a encargos do IASAÚDE (euro)5.175.218,92, emergentes do protocolo com a APOMEPA e (euro) 164.185.760,49 decorrentes da produção de 2009 e de 2010 que foi faturada pelo SESARAM, até 31/12/2010) e de (euro) 6.922.362,26 relativos a encargos do IDRAM com diversos contratos programa.

(360) Designadamente, no Capítulo III.II, os encargos com os apoios ao SERAM por regularizar no montante de (euro) 20.506.446,05 e, no Capítulo III.IV, os apoios às sociedades privadas concessionárias dos serviços públicos de transporte no montante de (euro) 5.843.176,58.

(361) Incluindo faturas e juros de mora, com e sem acordos de regularização.

(362) Acerca desta matéria vide o relatório da auditoria ao ARD da administração direta.

(363) A real dimensão dos encargos para a Região irá depois depender da efetividade com que esta consiga exercer o seu direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

(364) Diploma que encerra o regime jurídico da concessão de avales por parte da RAM, na redação dada pelo DLR n.º 19/2005/M, de 24 de novembro, que procedeu à sua republicação, com as alterações introduzidas pelo artigo 13.º do DLR n.º 2-A/2008/M, de 16 de janeiro (modificado pela Declaração de Retificação n.º 11/2008, de 5 de março), e pelo artigo 13.º do DLR n.º 45/2008/M de 31 de dezembro.

(365) O volume das garantias prestadas vinha diminuindo de forma significativa entre 2006 (226,1 milhões) e 2008 (14,8 milhões), tendo todavia infletido essa tendência em 2009, ano em que atingiu 31,9 milhões de euros.

(366) Sobre a variação anual das responsabilidades da RAM vide o ponto III.V.5.6.

(367) Em 2009, havia-se registado um aumento do montante global em incumprimento na ordem dos 25,5 %, em contraciclo com a tendência de queda registada entre 2006 e 2008, cf. o Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2009.

(368) O quadro considera apenas os beneficiários com valores de incumprimento (amortização + juros) superiores a (euro) 10.000.

(369) Em 2009, os pagamentos neste âmbito foram na ordem dos 321,7 mil euros, evidenciando uma significativa redução face aos anos anteriores, cf. o Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2009.

(370) Neste quadro só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o respetivo historial de pagamentos e reembolsos ocorridos.

(371) O saldo não inclui a dedução de (euro) 75.000,00 ao valor em dívida, efetuada aquando do Acordo de Regularização da dívida vincenda, assinado entre a RAM e o Millennium BCP, no âmbito da RCG n.º 1846/2005, de 20 de dezembro.

(372) Através do ofício n.º 428/SRPF, de 11/04/2012, o qual dá também conta de correções efetuadas aos valores liquidados.

(373) Acerca desta matéria vide o relatório de auditoria aos ARD da administração direta.

(374) O valor da dívida do SPE encontra-se corrigido com base no ofício n.º 417/12, de 03/04/2012, da SRPF, apresentando por isso um acréscimo de 180 mil euros face aos dados que constam da Conta. Por seu turno a dívida dos SFA foi corrigida (em 1 989,6 mil euros, para mais, face aos dados da Conta) através da errata anexa ao ofício n.º 2909/12, de 11/05/2012 da SRPF.

Observa-se todavia que esta errata não levou em conta a correção introduzida pelo referido ofício n.º 417/12.

(375) O montante em causa decorre da adição, aos encargos já considerados na listagem de EANP anexa à Conta da Região, de (euro) 169.360.979,41 relativos a encargos do IASAÚDE (euro)5.175.218,92, emergentes do protocolo com a APOMEPA e (euro) 164.185.760,49 decorrentes da produção de 2009 e de 2010 que foi faturada pelo SESARAM, até 31/12/2010) e de (euro) 6.922.362,26 relativos a encargos do IDRAM com diversos contratos programa.

(376) Designadamente, no Capítulo III.II, os encargos com os apoios ao SERAM por regularizar no valor de (euro) 20.506.446,05 e, no Capítulo III.IV, os apoios às sociedades privadas concessionárias dos serviços públicos de transporte no montante de (euro) 5.843.176,58.

(377) Cfr. o ofício da SRPF n.º 417/12, de 03/04/2012. De acordo esses dados, o universo das entidades que concorrem para o cômputo da dívida do SPE é composto por 51 empresas, com participação, direta ou indireta, da Região, cujas respetivas dívidas, financeira e comercial, totalizavam cerca de 3,2 mil milhões de euros.

(378) Na redação dada pela Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março.

(379) Cfr. os ofícios n.º 218/CD/2011, de 18/10/2011, e n.º 54/CD/2012, de 12/04/2012, do Instituto Nacional de Estatística. Idêntica informação foi prestada pela Direção Regional de Estatística, no seu ofício n.º 622/DRE, de 20/10/2011.

(380) Cfr. o ofício n.º 622/DRE, de 20/10/2011.

(381) Cfr. o ponto 6 da informação anexa ao ofício da DGO, n.º proc.

P27362/2011, de 13/12/2011.

(382) No documento anteriormente identificado.

(383) Cfr. o ofício n.º 518, de 15/05/12, do Ministério das Finanças.

(384) Note-se que é o próprio INE, no seu ofício n.º 64/CD/2012, de 14/05/2012, a afirmar que "o referido montante foi registado na Conta Geral do Estado como um empréstimo do Estado ao Governo Regional da Madeira".

(385) Cfr. o Relatório 8/2011-FS/SRMTC.

(386) Cfr. o Relatório 18/2011-FS/SRMTC.

(387) É um conceito desenvolvido pelo professor Derrick de Kerckhove caracterizado por um novo tipo pensamento sustentado por conexões sociais que são viáveis através da utilização das redes abertas de computação da Internet em tempo real.

(388) A análise não abarca os fluxos procedentes da RAM, ou nela gerados, e destinados à UE, por serem objeto de tratamento a nível nacional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado.

(389) A versão integral das respostas da SRPF (ofício n.º SAI01807/12, de 11/05/2012), reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(390) Que não representam a totalidade das transferências da UE para a RAM, pois há algumas que não têm registo na Conta da Região (cf. o ponto III.VI.3.1).

(391) Valor apurado com base nas receitas dos SFA provenientes da UE e inscritas nas rubricas 06.09.01 e 10.09.01 (Anexo XXII do Relatório da conta da RAM) que foram registadas em Contas de Ordem.

(392) Cujo valor orçamentado na rubrica 06.09.01 (48 milhões de euros) se encontrava empolado sem justificação, considerando que, desde 2002, o valor máximo cobrado naquela rubrica foi de 2,6 milhões de euros.

(393) Dos quais 58.000.000 (euro) afetos a receitas correntes e 30.000.000 (euro) a receitas de capital da UE (cf. o Mapa I do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro).

(394) Mesmo quando desagregados por fundo, não indicam a que PO ou intervenção comunitária estão associados, verificando-se que o Relatório da Conta da RAM-2010 (Quadro 24), além de apresentar incoerências face àqueles valores, não supre a insuficiência referida.

(395) Através dos vários ofícios remetidos à SRMTC, entre os meses de julho e setembro de 2011.

(396) Apresentando uma evolução positiva em relação ao ano anterior em que aquele valor era de 40 %.

(397) A entidade gestora dos Programas INTERVIR+ e RUMOS recebeu em 2010 74,5 milhões de euros.

(398) Na conta de gerência do PRODERAM, a transferência do FEADER (2.295.650 (euro) realizada pelo IFAP foi registada nas rubricas 06.03.11 e 10.03.10, tendo ficado omisso o registo de 4.404,17 (euro). O IEM adotou o mesmo procedimento com a verba transferida pelo IEFP ao abrigo do Programa EURES (2.496,10 (euro). No IASAÚDE não se registou um pagamento FEDER ao abrigo do PCT MAC feito pelo IFDR.

(399) Embora só 15,4 % do valor transferido tenha sido pago a promotores da RAM (718 mil euros), enquanto Chefes de fila.

(400) No Fundo de Coesão II, o valor acumulado da execução, transmitido através do ofício do IDR n.º 4377, de 4/8/2011, e constante do Quadro 91 do Relatório da Conta da RAM, foi de 194 milhões de euros, enquanto o IFDR, na qualidade de entidade gestora do referido Fundo, apontou cerca de 163 milhões de euros (ver o ponto III.VI.3.2.1.A). Em sede de contraditório, o SRPF esclareceu que os dados facultados pelo IDR "incluem a totalidade do financiamento concedido ao projeto 2002/PT/16/C/PE/012 - Unidade de Valorização de resíduos Sólidos da Ilha da Madeira - 2.ª fase, enquanto que o montante apontado pelo IFDR refere-se unicamente aos valores programados e executados no período 2000-2006, não considerando os valores respeitantes ao Fundo de Coesão I (período 1994-1999).

(401) Diverge do valor facultado pelo IDR (ofício n.º 4377, de 4/8/2011) e do valor inscrito no Quadro 91 do Relatório da Conta da RAM (194 milhões de euros), dado que inclui apenas os "valores programados e executados no período 2000-2006, não considerando os valores respeitantes ao Fundo de Coesão I (período 1994-1999)".

(402) Cfr. o Quadro III.VI.3-Programação e execução dos fundos comunitários.

(403) Infraestruturas para a Gestão Otimizada da Água na RAM-2.ªfase e Infraestruturas do Porto do Funchal.

(404) Elementos recolhidos do Relatório "A RAM na União Europeia 2010".

(405) Os pagamentos recebidos da CE pela Autoridade de Pagamento (o IDR) foram transferidos para a conta dos Chefes de Fila de cada projeto, que por sua vez transferem para os respetivos parceiros o montante destinado a reembolsar despesas efetuadas no âmbito do projeto.

(406) Eixo I- Inovação, Desenvolvimento Tecnológico e Sociedade do Conhecimento; Eixo II - Competitividade da Base Económica Regional; Eixo III - Desenvolvimento Sustentável; Eixo IV - Coesão Territorial e Governação;

Eixo V - Compensação dos Sobrecustos da Ultraperificidade; Eixo VI - Assistência Técnica.

(407) Eixo I - Educação e Formação; Eixo II - Emprego e Coesão Social; Eixo III - Assistência Técnica.

(408) Eixo V- "Redes e Equipamentos Estruturantes da RAM". Foram delegadas no IDR, pela Autoridade de Gestão do POVT funções de gestão no âmbito deste Eixo.

(409) "Requalificação das Infra estruturas portuárias do Porto Santo" e "Ligação em Via-Expresso ao Porto do Funchal" com a comparticipação de, respetivamente, 17,8 e 21,3 milhões de euros do Fundo de Coesão. Estes projetos são respetivamente, da responsabilidade da APRAM, S. A., e da RAMEDM - Estradas da Madeira S. A..

(410) O programa é regulado pelo DLR n.º 11/2008/M, de 22 de abril, sendo a respetiva Autoridade de Gestão constituída por uma estrutura de missão (Resolução 863/2008, de 5 de agosto) que funciona na dependência do SRARN.

(411) Alteração do PRODERAM aprovada pela Decisão C (2010) 1167, de 4 de março.

ANEXO

Respostas dos Serviços e Organismos

(artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM e artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC)

Gestão Financeira e Controlo Interno

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Capítulo I

Processo Orçamental

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Capítulo II

Execução Orçamental

Capítulo II.I

Receitas

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Capítulo II.II

Despesas

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Capítulo II.III

Operações Extraorçamentais

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Capítulo II.IV

As Contas da Administração Pública Regional

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Capítulo III

Aspetos Específicos da Atividade Financeira da Região

Capítulo III.I

Património

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Capítulo III.II

Fluxos financeiros entre o OR e o SPER

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Capítulo III.III

Plano de Investimentos

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Capítulo III.IV

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

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Capítulo III.V

Dívida e Outras Responsabilidades

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Capítulo III.VI

Fluxos Financeiros com a União Europeia

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206203566

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1980-10-15 - Decreto-Lei 477/80 - Ministério das Finanças e do Plano - Secretaria de Estado das Finanças

  Cria o inventário geral do património do Estado.

• 1982-11-26 - Decreto-Lei 459/82 - Ministério das Finanças e do Plano - Secretaria de Estado do Orçamento

  Estabelece normas sobre serviços e fundos autónomos.

• 1990-02-20 - Lei 8/90 - Assembleia da República

  Aprova a Lei de bases da Contabilidade Pública.

• 1991-06-05 - Lei 13/91 - Assembleia da República

  Aprova o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

• 1991-07-27 - Lei 43/91 - Assembleia da República

  Regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento (Lei Quadro do Planeamento).

• 1992-07-28 - Decreto-Lei 155/92 - Ministério das Finanças

  Estabelece o regime da administração financeira do Estado a que se refere a Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, que aprovou as bases da Contabilidade Pública. Mantém em vigor, durante o ano económico de 1993, as normas necessárias à regulamentação das situações resultantes da transição para o regime financeiro previsto no presente diploma. Este regime, bem como as bases gerais definidas pela Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, aplicam-se às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências própri (...)

• 1992-09-01 - Lei 28/92 - Assembleia da República

  Aprova o Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

• 1995-04-15 - Decreto-Lei 71/95 - Ministério das Finanças

  Estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais da competência do Governo, dispondo sobre a definição e forma daquelas, a entidade competente para a sua autorização e bem assim como sobre a publicação, conhecimento, efeitos e processo das mesmas.

• 1997-08-26 - Lei 98/97 - Assembleia da República

  Aprova a lei de organização e processo do Tribunal de Contas, que fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e das despesas pública, aprecia a boa gestão financeira e efectiva responsabilidade por infracções financeiras exercendo jurisdição sobre o Estado e seus serviços, as Regiões Autónomas e seus serviços, as Autarquias Locais, suas associações ou federações e seus serviços, bem como as áreas metropolitanas, os institutos públicos e as instituições de segurança social. Estabelece normas sobre o f (...)

• 1997-09-20 - Lei Constitucional 1/97 - Assembleia da República

  Aprova a quarta revisão da Constituição da República Portuguesa, de 2 de Abril de 1976, e fixa normas para aplicação no tempo de alguns dos preceitos revistos. Publica, em anexo, o novo texto constitucional.

• 1998-02-03 - Lei 7/98 - Assembleia da República

  Regula o regime geral da emissão e gestão da dívida pública directa ao Estado.

• 1998-02-24 - Lei 13/98 - Assembleia da República

  Dispõe sobre as finanças das Regiões Autónomas, definindo os meios de que as mesmas dispõem para a concretização da autonomia financeira. Prevê que a articulação entre as finanças das Regiões Autónomas e do Estado seja assegurada por um Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, remetendo para despacho conjunto posterior a sua composição e funcionamento.

• 1999-03-02 - Decreto-Lei 59/99 - Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território

  Aprova o novo regime jurídico das empreitadas de obras públicas

• 1999-06-08 - Decreto-Lei 197/99 - Ministério das Finanças

  Transpõe para a ordem jurídica interna as Directivas nºs 92/50/CEE (EUR-Lex), do Conselho, de 18 de Junho, 93/36/CEE (EUR-Lex), do Conselho, de 14 de Junho, e 97/52/CE (EUR-Lex), do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro, e estabelece o regime de realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e serviços.

• 1999-08-21 - Lei 130/99 - Assembleia da República

  Revê o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, e procede à sua republicação.

• 1999-12-17 - Decreto-Lei 558/99 - Ministério das Finanças

  Estabelece o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas.

• 2000-06-21 - Lei 12/2000 - Assembleia da República

  Altera (segunda alteração) o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91 de 5 de Junho.

• 2001-01-04 - Lei 1/2001 - Assembleia da República

  Altera a Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, que aprova a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

• 2001-08-20 - Lei 91/2001 - Assembleia da República

  Estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo - Lei de enquadramento orçamental.

• 2002-02-14 - Decreto-Lei 26/2002 - Ministério das Finanças

  Estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, bem como a estrutura das classificações orgânicas aplicáveis aos organismos que integram a administração central.

• 2002-08-28 - Lei Orgânica 2/2002 - Assembleia da República

  Aprova a lei da Estabilidade orçamental. Altera a Lei de Enquadramento Orçamental, a Lei de Finanças Locais e a Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Republica em anexo a Lei 91/2001 de 20 de Agosto.

• 2002-12-23 - Decreto Legislativo Regional 24/2002/M - Região Autónoma da Madeira - Assembleia Legislativa Regional

  Estabelece o regime jurídico da concessão de avales pela Região Autónoma da Madeira.

• 2003-02-19 - Portaria 164/2003 - Ministério da Ciência e do Ensino Superior

  Aprova o plano de estudos do curso bietápico de licenciatura em Recursos Humanos da Escola Superior de Gestão de Idanha-a-Nova.

• 2004-01-06 - Decreto-Lei 6/2004 - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação

  Estabelece o regime de revisão de preços das empreitadas de obras públicas e de obras particulares e de aquisição de bens e serviços.

• 2004-06-22 - Lei 23/2004 - Assembleia da República

  Aprova o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública.

• 2004-08-24 - Lei 48/2004 - Assembleia da República

  Altera a Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (lei de enquadramento orçamental), republicada em anexo.

• 2006-08-29 - Lei 48/2006 - Assembleia da República

  Altera (quarta alteração) a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Republicada em anexo.

• 2007-02-19 - Lei Orgânica 1/2007 - Assembleia da República

  Aprova a Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

• 2007-03-06 - Lei 10/2007 - Assembleia da República

  Autoriza o Governo a estabelecer o regime jurídico dos bens imóveis dos domínios públicos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

• 2007-08-07 - Decreto-Lei 280/2007 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 10/2007, de 6 de Março, estabelece o regime jurídico do património imobiliário público.

• 2007-09-17 - Decreto-Lei 312/2007 - Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional

  Define o modelo de governação do Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013 e dos respectivos programas operacionais.

• 2008-02-27 - Lei 12-A/2008 - Assembleia da República

  Estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas.

• 2008-03-10 - Decreto-Lei 41/2008 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  Estabelece as normas de execução do Orçamento do Estado para 2008.

• 2008-04-22 - Decreto-Lei 74/2008 - Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional

  Procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, que define o modelo de governação do Quadro de Referência Estratégico Nacional para o período de 2007-2013 e dos respectivos programas operacionais. Republica em anexo o referido diploma, com as alterações ora introduzidas.

• 2008-07-29 - Portaria 701-H/2008 - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações

  Aprova o conteúdo obrigatório do programa e do projecto de execução, bem como os procedimentos e normas a adoptar na elaboração e faseamento de projectos de obras públicas, designados «Instruções para a elaboração de projectos de obras», e a classificação de obras por categorias.

• 2008-09-11 - Lei 59/2008 - Assembleia da República

  Aprova o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e respectivo Regulamento.

• 2009-01-22 - Portaria 83-A/2009 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  Regulamenta a tramitação do procedimento concursal nos termos do n.º 2 do artigo 54.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (LVCR).

• 2009-07-13 - Decreto-Lei 158/2009 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  Aprova o Sistema de Normalização Contabilística, publicado em anexo.

• 2009-08-17 - Decreto-Lei 191/2009 - Ministério da Economia e da Inovação

  Estabelece as bases das políticas públicas de turismo e define os instrumentos para a respectiva execução.

• 2009-09-07 - Portaria 986/2009 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  Aprova os modelos de demonstrações financeiras (publicados em anexo), no âmbito do Sistema de Normalização Contabilística (SNC).

• 2010-01-08 - Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira 1/2010/M - Região Autónoma da Madeira - Assembleia Legislativa

  Resolve aprovar o Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração da Região Autónoma da Madeira para o ano de 2010.

• 2010-03-29 - Lei Orgânica 1/2010 - Assembleia da República

  Altera (primeira alteração) a Lei Orgânica 1/2007, de 19 de Fevereiro, que aprova a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, e procede à sua republicação.

• 2010-04-28 - Lei 3-B/2010 - Assembleia da República

  Aprova o Orçamento do Estado para 2010. Aprova ainda o regime excepcional de regularização tributária de elementos patrimoniais (RERT II), que não se encontrem no território português, em 31 de Dezembro de 2009.

• 2010-05-26 - Decreto Regulamentar Regional 2/2010/M - Região Autónoma da Madeira - Presidência do Governo

  Executa o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2010.

• 2010-06-16 - Lei Orgânica 2/2010 - Assembleia da República

  Fixa o regime excepcional dos meios financeiros extraordinários de que dispõe a Região Autónoma da Madeira para, num quadro de cooperação entre o Governo e o Governo Regional e perante uma situação de emergência nacional, proceder à reconstrução das zonas afectadas pelo temporal que ocorreu na Região, em Fevereiro de 2010.

• 2010-06-18 - Decreto-Lei 72-A/2010 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  Estabelece as normas de execução do Orçamento do Estado para 2010.

• 2010-06-30 - Lei 12-A/2010 - Assembleia da República

  Aprova um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental que visam reforçar e acelerar a redução de défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC).

• 2010-09-07 - Lei 47/2010 - Assembleia da República

  Reduz o vencimento mensal ilíquido dos membros das Casas Civil e Militar do Presidente da República, dos gabinetes dos membros do Governo, dos gabinetes dos Governos Regionais, dos gabinetes de apoio pessoal dos presidentes e vereadores de câmaras municipais e dos governos civis.

• 2010-12-31 - Lei 55-A/2010 - Assembleia da República

  Aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2011. Aprova ainda o sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial II (SIFIDE II) e o regime que cria a contribuição sobre o sector bancário.

• 2011-03-01 - Decreto-Lei 29-A/2011 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  Estabelece as normas de execução do Orçamento do Estado para 2011.

• 2012-01-06 - Lei 2/2012 - Assembleia da República

  Altera (oitava alteração) a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

• 2012-02-21 - Lei 8/2012 - Assembleia da República

  Aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.