Acórdão 269/2001/T. Const. - Processo 149/95. - Acordam no plenário do Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - O Provedor de Justiça, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea d), da Constituição e do artigo 51.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, vem requerer se declare a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas que - tal como fixado em definitivo, após o esclarecimento de fls. 95 e 96, prestado em resposta ao "despacho de aperfeiçoamento" a fl. 94 - são as constantes dos seguintes preceitos legais, que a seguir, se transcrevem:

"a) Artigo 85.º, n.º 1, alínea a), ponto 4), do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (GNR), aprovado pelo Decreto-Lei 265/93, de 31 de Julho:

'Artigo 85.º

Condições de passagem à reforma

1 - Transita para a situação de reforma o militar dos quadros da Guarda na situação de activo ou de reserva que:

a) Tendo prestado cinco ou mais anos de serviço:

...

4) Atinja o limite de idade fixado por lei.'

b) Artigo 1.º, n.os 1, 2 e 3, do Decreto-Lei 170/94, de 24 de Junho [estabelece regras para os militares da GNR que se encontrem na situação de reserva e para o pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP) que estejam na situação de pré-aposentação], tanto na sua redacção originária, como na que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 259/94, de 22 de Outubro. Esta última é a seguinte:

'Artigo 1.º

1 - Transitam automaticamente para a situação de reforma ou aposentação, nos termos legais:

a) Os militares da Guarda Nacional Republicana (GNR) que se encontrem na situação de reserva, nos termos do artigo 77.º do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei 265/93, de 31 de Julho, há mais de cinco anos, fora da efectividade de serviço;

b) O pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP) na situação de pré-aposentado, nos termos do artigo 77.º do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei 151/85, de 9 de Maio, com a redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei 447/91, de 27 de Novembro, que se encontre nessa situação há mais de cinco anos, fora da efectividade de serviço;

c) Os oficiais oriundos do quadro de complemento do Exército integrados na Polícia de Segurança Pública ao abrigo do Decreto-Lei 632/75, de 14 de Novembro, que se encontrem na situação de reserva, nos termos do Decreto-Lei 214/85, de 28 de Junho, há mais de cinco anos, fora da efectividade de serviço.

2 - Os militares da GNR e o pessoal com funções policiais da PSP que, na reserva ou na pré-aposentação, reúnam as condições de acesso à reforma ou à aposentação com a pensão correspondente a 36 anos de serviço são automaticamente reformados ou aposentados.

3 - Até perfazer os 70 anos de idade, o pessoal que se encontre actualmente na situação de reserva ou de pré-aposentação e que tenha transitado, ou venha a transitar, para a reforma ou para a aposentação por aplicação das disposições do presente diploma não poderá auferir pensão de valor inferior à remuneração ou pensão a que teria direito na situação antecedente, líquida das quotas para a Caixa Geral de Aposentações e calculadas em função do posto, escalão e tempo de serviço que esse pessoal possuía na data em que ocorreu aquela transição.'

A diferença da redacção transcrita relativamente à redacção originária reside unicamente num acrescento no n.º 1: o da alínea c) Artigo 2.º, n.os 1, 2 e 3, do mesmo Decreto-Lei 170/94:

'Artigo 2.º

1 - O disposto no artigo anterior reporta os seus efeitos a 1 de Julho de 1994.

2 - O encargo com as pensões de reforma ou de aposentação será suportado pela Caixa Geral de Aposentações, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1994.

3 - A Caixa Geral de Aposentações fixará as pensões transitórias que resultem da aplicação do n.º 1, que serão processadas e abonadas, até ao mês da publicação das pensões definitivas, pelos orçamentos das respectivas forças de segurança, sem prejuízo de posterior reembolso por aquela Caixa.'

d) Artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94, de 22 de Outubro:

'Artigo 2.º

Com excepção do disposto no n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94, de 24 de Junho, aquele diploma abrange todos os militares da Guarda Nacional Republicana, o pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública e os oficiais oriundos do quadro de complemento do Exército integrados na Polícia de Segurança Pública ao abrigo do Decreto-Lei 632/75, de 14 de Novembro, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1994.'

e) Artigos 11.º, n.º 5, 19.º, n.os 1, 2 e 3, e 22.º, n.º 2, do Decreto-Lei 59/90, de 14 de Fevereiro (estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório dos oficiais, sargentos e praças da GNR e da Guarda Fiscal):

'Artigo 11.º

Suplementos

5 - O montante do suplemento é fixado em percentagem sobre a remuneração base mensal auferida pelo interessado, com arredondamento para a centena de escudos imediatamente superior, de acordo com o seguinte faseamento:

a) 9,5%, de 1 de Outubro de 1989 a 31 de Dezembro de 1990;

b) 12%, de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1991;

c) 14,5%, a partir de 1 de Janeiro de 1992.

Artigo 19.º

Forma de cálculo

1 - A remuneração do pessoal na situação de reserva é igual à 36.ª parte da remuneração base mensal do respectivo posto multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a reserva, o qual não pode ser superior a 36.

2 - À remuneração base referida no número anterior acresce, para efeitos de cálculo da remuneração de reserva e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 47.º do Estatuto da Aposentação, o suplemento de serviço nas forças de segurança, quando a passagem dos militares à situação de reserva se tenha verificado ou venha a verificar-se em qualquer dos seguintes casos:

a) Terem atingido o limite de idade estabelecido para o respectivo posto;

b) Sejam julgados fisicamente incapazes para o serviço activo por competente junta de saúde, que comprove ser a incapacidade resultante de acidente ocorrido em serviço ou por motivo do mesmo ou de doença ocorrida no serviço ou por motivo do mesmo;

c) Contem mais de 36 anos de serviço e requeiram, nos termos estatutários, a passagem à situação de reserva;

d) Por declaração do próprio, sob proposta do comandante-geral, fundamentada em conveniência de serviço, desde que tenha [rectificação do texto originalmente publicado, onde se lia 'contem'] 20 ou mais anos de serviço.

Artigo 22.º

Regime de transição

2 - A remuneração a considerar para efeitos da transição referida no n.º 1 que resulta do valor correspondente à remuneração base decorrente do Decreto-Lei 101/89, de 29 de Março, actualizada a 12%, acrescida do montante do suplemento abonado nos termos do Decreto-Lei 191/88, de 28 de Maio, e do montante das remunerações acessórias a que eventualmente haja direito.'"

2 - Fundamentos do pedido.

A) A razão de fundo do pedido de declaração de inconstitucionalidade formulado pelo Provedor de Justiça encontra-se sintetizada no artigo 3.º do seu requerimento inicial, quando aí se escreve, com referência aos Decretos-Leis n.os 170/94 e 259/84, que "tais diplomas alteram significativamente a situação jurídica dos militares e agentes que prestam serviço nas forças de segurança, actualmente nas situações de reserva e de pré-aposentação, colocando-os numa posição desfavorável relativamente ao regime anterior, ao abrigo do qual foi efectuada a sua passagem".

Tal alteração ou desfavorecimento terá ocorrido a três diferentes níveis, correspondentes às três diferentes "questões" que o requerente seguidamente enuncia (e que acabam, aliás, por ir além da situação que começa por evocar):

1.º A primeira (e central) é a que titula de reforma compulsiva e tem a ver com a passagem obrigatória a essa situação nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94. Tudo está em que, até aí, o pessoal na reserva (ou na pré-aposentação) abrangido por este preceito só passava à reforma aos 70 anos e a partir de então, passa quando se verificar qualquer das circunstâncias nele previstas; ora, isto irá, designadamente, impedir que a pensão de aposentação seja calculada por um escalão remuneratório mais elevado (consequência que não é afastada pelo regime transitório do n.º 3 daquele artigo); por outro lado, o novo regime vale mesmo para quem já estava na reserva (ou pré-aposentação) à data daquele diploma e tinha passado a essa situação na base de outro quadro legal, por último, não se criou, diversamente do sucedido noutras situações de redução de efectivos, qualquer regime compensatório dos efeitos lesivos.

2.ª A segunda questão é a do cálculo da remuneração. Trata-se basicamente da alteração introduzida pela n.º 1 do artigo 19.º do Decreto-Lei 59/90 no modo de cálculo da remuneração da reserva - alteração que, implicitamente, se tem por desfavorável e que (acrescenta-se) afectará mais sensivelmente "os militares compulsivamente reformados" (impedidos de poderem decidir sobre a passagem, ou não, a essa situação e de ponderarem, nessa decisão, o montante previsível da pensão de reforma);

3.ª A terceira e última questão é a do suplemento de serviço nas forças de segurança, previsto pelo artigo 11.º do Decreto-Lei 59/90 (diploma que reestruturou o estatuto remuneratório aplicável à Guarda Nacional Republicana e então, ainda, à Guarda Fiscal). A questão está em que, considerando-se que tal suplemento tem natureza idêntica ao anterior "suplemento de serviço nas forças de segurança", criado pelo Decreto-Lei 191/88, a sua aplicação, nos termos do n.º 5 daquele artigo 11.º, veio dar origem (alega-se) a um decréscimo de remunerações, relativamente ao que os militares na efectividade de funções receberiam, se se "tivesse respeitado o estabelecido no Decreto-Lei 191/88, isto é, os índices e a percentagem nele definidos: por outro lado, no tocante aos militares na reserva, fora da efectividade de serviço, a atribuição de tal suplemento só tem lugar verificando-se alguma das circunstâncias (que se prendem com o fundamento da passagem àquela situação) previstas no artigo 19.º, n.º 2, do Decreto-Lei 59/90, quando tal limitação não existia quanto ao anterior suplemento.

B) É neste contexto que o Provedor de Justiça passa a desenvolver os "fundamentos" do pedido de declaração da inconstitucionalidade das normas que ficaram transcritas, fundamentos esses que se reconduzem, por um lado, ao vício orgânico de violação da reserva legislativa parlamentar e, por outro, aos vícios substanciais da violação do princípio da igualdade e da violação de "valores tutelados pelo princípio do Estado de direito" (fórmula, esta última, com que se pretende referir, ao fim e ao cabo, a violação do princípio da protecção da confiança jurídica). Assim, e em necessário resumo da longa argumentação expendida pelo requerente:

a) O direito fundamental de liberdade de escolha da profissão e de acesso em condições de igualdade e liberdade à função pública (artigo 47.º da Constituição) não pode deixar de proteger também a manutenção ou permanência na profissão escolhida, dentro ou fora daquela função, representando assim os mecanismos de reforma compulsiva uma limitação ou restrição desses direitos. A sua fixação, que é perfeitamente admissível, há-de pois ocorrer sob a forma de lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado, por exigência do artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição [actualmente, artigo 165.º, n.º 1, alínea b)]. Não sendo esse o caso do diploma que aprovou o Estatuto dos Militares da GNR, o ponto 4) da alínea a) do artigo 85.º do mesmo Estatuto, "ao antecipar a idade de reforma" (sic), padece de vício orgânico, por violação daquele preceito constitucional;

b) As soluções de "regime transitório" (sic) adoptadas pelas normas constantes do artigo 1.º, n.os 1, 2 e 3, do Decreto-Lei 170/94 (tanto, evidentemente, na redacção originária como na que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 259/94), bem como do artigo 22.º, n.º 2 (é este o único número expressamente incluído no pedido), do Decreto-Lei 59/90 trazem consigo uma "discriminação infundada", porquanto:

O legislador não obviou à "desigualdade criada pelo novo regime entre militares na reserva ainda abrangidos pelo novo regime e militares na reserva já fora do seu alcance";

"Onde a diversidade não existia - entre militares ainda na reserva - criou um calendário de transição incompleto".

E não estabeleceu qualquer regime visando obstar aos efeitos lesivos da reforma compulsiva, como eventuais bonificações ou indemnizações, incentivando a passagem à reforma ou aposentação voluntária, à semelhança de regimes criados para situações com idêntico fundamento de redução de efectivos.

Por outro lado, a norma do n.º 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei 59/90 especifica e restringe, infundadamente, às situações aí previstas, a atribuição do suplemento de serviço nas forças de segurança, revogando a norma do artigo 2.º, n.º 3, do Decreto-Lei 191/88, de 28 de Maio, que o efectivava indistintamente.

Por consequência - alega o requerente -, as normas indicadas violam o princípio da igualdade, consignado no artigo 130.º da Constituição. E a violação do mesmo princípio vem o requerente a imputá-la ainda, nas "conclusões" do seu requerimento, ao n.º 3 do artigo 19.º e ao n.º 5 do artigo 11.º do Decreto-Lei 59/90, mas sem que em lugar algum de tal requerimento especifique o fundamento dessa imputação [respeitará implicitamente à primeira, quando muito, o que se diz no artigo 42.º do mesmo requerimento];

c) Finalmente, sendo que "as normas em apreço afectam situações constituídas ao abrigo de disposições legais ora revogadas", importa ver qual a natureza dessas situações e em que medida essa afectação seria possível. Ora:

No que toca à perda de suplemento de serviço nas forças de segurança por alguns reservistas (n.º 2 do artigo 19.º da Lei 59/90), "trata-se inequivocamente da perda de direitos fundados em lei anterior";

Quanto a "eventuais posições subjectivas constituídas pelos militares na reserva e frustradas pela aprovação da [...] legislação de 1990-1994" é "menos líquida a sua configuração como direitos subjectivos", mas não deixarão de ser "expectativas jurídicas, isto é, direitos embrionários". tanto mais que "foram geradas na lei". Concretamente: "No momento da opção pela situação de reserva, o militar que o fez antes dos Decretos-Leis n.os 59/90 [...], 265/93 [...] e 170/94 [...], gerou a legítima expectativa de permanecer um certo número de anos que lhe permitissem, mais tarde, a reforma com determinados benefícios". Ora, expectativas ou interesses deste tipo são "também merecedores de tutela constitucional".

Esta tutela não se traduz na proibição geral de irretroactividade da lei, que a Constituição não consagra, mas no "princípio da protecção da confiança do cidadão na lei vigente", que se extrai, como o Tribunal Constitucional tem feito, do princípio do Estado de direito, e que impõe "limites de razoabilidade autêntica" à "retroactividade possível". Esses limites ou "parâmetros de razoabilidade" reconduzem-se a um "pressuposto" - a prossecução de outros valores constitucionais - e a três requisitos: a "necessidade", a "previsibilidade" e a "razoabilidade ou tolerabilidade da retracção". Ora, Face aos objectivos prosseguidos com os diplomas em causa (actualização e sistematização das normas militares estatutárias desde a última reforma, nos anos 60 e 70, racionalização dos recursos humanos, reconhecimento de um elevado número de militares na situação de reserva para as necessidades do País, desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais em matéria de emprego público, remuneração base e suplementos, tendo em conta as realidades funcionais específicas da condição militar), "o pressuposto da prossecução de outros valores constitucionais parece verificado, mas não por via directa e imediata" (os objectivos legislativos prendem-se muito nitidamente com a execução e desenvolvimento da Lei de Bases do Estatuto da Condição Militar - Lei 11/89, de 1 de Junho-e do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho), e é "pelo menos duvidoso que se admita a justificação da retroactividade sobre situações jurídicas consolidadas no passado, para uma prossecução mediatizada dos valores consagrados na lei fundamental";

Quanto à "necessidade", "não é difícil admitir que uma solução transitória mais alargada fosse possível e exigida por razões de igualdade";

Quando à "previsibilidade", está-se perante alterações "que não eram facilmente previsíveis", sendo que, nomeadamente, "o cidadão nada retiraria do Decreto-Lei 191/88, de 28 de Maio, nem do seu preâmbulo, sobre a precariedade de alguma das suas disposições" e que ao "tempo da aprovação dos Decretos-Leis n.os 59/90 [...], 265/93 [...], e do Decreto-Lei 170/94 [...], não houve qualquer modificação de vulto nas estruturas económicas, políticas e sociais da realidade portuguesa";

Por fim, existe "uma clara desproporção entre o sacrifício exigido aos militares que tinham efectuado a sua transição para a reserva e os interesses públicos assim con templados": "na verdade, os militares em apreço, não teriam, porventura, passado à reserva, ou nela não teriam permanecido nas mesmas circunstâncias, São incalculáveis as repercussões que tal modificação teve nas suas vidas. Todavia, e seguramente, sofrem o prejuízo causado pela perda do suplemento de serviço nas forças de segurança (caso não estejam ao abrigo dos n.os 2 e 3 do artigo 19.º do Decreto-Lei 59/90) e auferirão uma pensão de reforma, qualitativamente inferior àquela que poderiam contar na passagem à reserva".

Em suma, "tais disposições não se destinam directamente à prossecução de valores expressos na Constituição, nem se revelam indispensáveis a tal objectivo, nem tão-pouco se afiguram razoavelmente previsíveis ao tempo da sua entrada em vigor, mostrando-se desproporcionadas, arbitrárias e infundadas".

Daí que o requerente conclua que as normas constantes do ponto 4) da alínea p) do n.º 1 do artigo 85.º do Estatuto dos Militares da GNR e do artigo 11.º, n.º 5, do artigo 19.º, n.os 1, 2 e 3, e do artigo 22.º, n.º 2, do Decreto-Lei 59/90, violam o princípio da confiança dos cidadãos na ordem jurídica, que se funda no artigo 2.º da Constituição.

c) A argumentação do Provedor de Justiça, que acabou de resumir-se, é desenvolvida no seu requerimento com referência directamente à situação dos militares da Guarda Nacional Republicana na reserva. Mas, no final do mesmo, vem o requerente aduzir que "o anteriormente expendido aplica-se à Polícia de Segurança Pública (PSP), enquanto destinatária do previsto no segmento da norma referente ao pessoal com funções policiais da PSP, contida no artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94, de 22 de Outubro".

Na verdade - alega - "ocorre, do mesmo modo, e com os mesmos fundamentos, a preterição dos princípios da igualdade e da confiança" o que gera, assim, "a inconstitucionalidade do segmento que manda aplicar as regras aqui discutidas à PSP"; e da mesma forma - acrescenta - "repete-se a situação referente à inconstitucionalidade orgânica deste preceito", já que o legislador regulou, sem competência originária ou derivada, matéria atinente aos direitos, liberdades e garantias.

São estes os vícios de inconstitucionalidade que, nas "conclusões" do requerimento, se retomam quanto ao artigo 2.º de Decreto-Lei 259/94.

3 - Resposta do órgão autor das normas.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, o Primeiro-Ministro reafirmou a plena conformidade constitucional de todas as normas objecto do requerimento apresentado pelo Provedor de Justiça. Resumir-se-á, também, a argumentação para tanto expendida.

a) Quanto à tese da inconstitucionalidade orgânica, diz-se o seguinte, tendo directamente em vista a norma do ponto 4) da alínea a) do n.º 1 do artigo 85.º do Estatuto dos Militares da GNR:

Essa norma não implica qualquer restrição aos direitos ou liberdades consignados no artigo 47.º da Constituição, pois o não é (uma restrição do acesso à função pública) a fixação de um limite de idade para além do qual os militares na reserva transitam para a reforma. A verdade é que o dito artigo 47.º "não garante aos cidadãos a posse, e muito menos a posse vitalícia, de um lugar nos quadros da função pública, mas apenas a liberdade e a igualdade de condições de que todos eles devem beneficiar na candidatura a tais lugares e a proibição de critérios arbitrários ou de favor político";

Ainda que pudesse ser aceite a ideia de que o direito de acesso à função pública implica o direito de nela permanecer, tal direito de permanência sempre teria de ser entendido dentro dos pressupostos resultantes da configuração dada pela lei às carreiras da função pública, pelo que tendo a Lei 11/89, de 1 de Junho, estabelecido, nos seus artigos 14.º e 15.º, um termo final, em consequência de idade, para o exercício de funções militares (sendo, aliás, tal regra imposta pela natureza das coisas e constituindo, por isso, um limite inerente ao próprio conteúdo do direito de manter funções), "o legislador governamental não criou uma restrição ao alegado direito de permanência nas funções, apenas deu a necessária concretização a um limite estabelecido, em abstracto, pela Lei 11/89;

A redução do limite de idade não pode ser vista como uma restrição do direito de permanecer em funções, ou como uma ampliação do direito à reforma, mas apenas como um mero pressuposto ratione temporis do exercício de ambos os direitos - o que é reconhecido, de resto, pelo próprio Provedor de Justiça, o qual "acaba por afastar o regime dos direitos, liberdades e garantias ao invocar o princípio da confiança e não o n.º 3 do artigo 18.º da Constituição para fundamentar a alegação de inconstitucionalidade material das normas objecto do seu requerimento".

b) No que concerne à alegada violação do princípio da igualdade, a mesma é afastada pelo Primeiro-Ministro com base nos seguintes argumentos:

Quanto ao dito "regime transitório" adoptado pelo artigo 1.º, n.os 1, 2 e 3, do Decreto-Lei 170/94, bem como pelo artigo 22.º do Decreto-Lei 59/90, não se vê em que o mesmo pode ser considerado discriminatório ou ofensivo do princípio de igualdade, uma vez que nele estão contemplados todos os militares na reserva, com excepção daqueles que por força do próprio critério de transição e de outros dispositivos legais, se encontram em situação diferente e, nessa medida, são objecto de tratamento diferenciado;

Quanto à atribuição do suplemento de serviço às forças de segurança, nos termos do n.º 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei 59/90, tal norma não acarreta qualquer supressão de abonos ou remunerações a que os militares na reserva tivessem direito antes do Decreto-Lei 59/90, pois este diploma, ao aprovar o novo regime remuneratório dos militares da GNR, estabeleceu no artigo 22.º que a inserção na nova estrutura "se fizesse para o escalão a que corresponde igual remuneração, considerando nela incluída o suplemento abonado nos termos do Decreto-Lei 191/88, de 28 de Maio, e as remunerações acessórias a que eventualmente haja direito; o suplemento de serviço a que se refere o artigo 19.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei 59/90 tem de ser encarado como um novo complemento remuneratório, alicerçado em critérios de natureza diferente daqueles que se encontravam previstos no Decreto-Lei 191/88, não podendo tais critérios ser considerados arbitrários, uma vez que, com a adopção dos mesmos, a lei pretende premiar os militares que passaram à reserva por limite de idade, incapacidade física ou após uma longa permanência no activo, em detrimento daqueles que nessa situação ingressaram prematuramente e por vontade própria: a diferenciação "encontra plena justificação", pois, "em valores tão relevantes e atendíveis como reconhecer a dedicação ao serviço militar, expressa na duração da permanência no activo, ou compensar adequadamente os militares cuja passagem à reserva não está normalmente associada ao desempenho de actividades profissionais alternativas".

c) Quanto à invocada violação do princípio da confiança, decorrente do princípio do Estado de direito democrático, o Primeiro-Ministro começa por salientar que o nosso direito constitucional não consagra qualquer princípio geral de proibição da retroactividade, pelo que apenas cabe, sim, face a uma norma retroactiva, aferi-la à luz do princípio da confiança, para verificar se há aí uma retroactividade "intolerável", já que só esta será de excluir; mas, depois, esclarece que importa, aliás, não confundir o problema da retroactividade com o da protecção da confiança, pois que esta pode mesmo ser posta em causa por leis não retroactivas. E é neste contexto geral que, com referência às normas concretamente em causa, aduz, no essencial, o seguinte:

Ao fixar um período máximo de permanência na reserva, ou ao diminuir a idade de reforma, a lei nova está a regular o conteúdo de situações duradouras, independentemente dos factos que lhes deram origem, devendo ser aplicada imediatamente, "sem que isso represente qualquer retroactividade";

Apesar de ser verdade que "quando os militares passaram à reserva não conheciam qualquer limite temporal para aí permanecerem", nunca de tal facto se poderiam retirar expectativas de tal modo legítimas e fundadas que se possa dizer que os militares não podiam e não deviam contar com a alteração do regime jurídico da reserva; a actividade legislativa só pode estar limitada pelo princípio da confiança se o legislador objectivamente a tiver transmitido ao cidadão, no caso em análise isso não aconteceu, pelo que se mantém intacta a liberdade constitutiva e de autorevisibilidade da função legislativa;

Quanto ao cálculo da remuneração dos militares na reserva e ao suplemento de serviço, "não há, de facto, em nenhum dos casos, qualquer diminuição da retribuição global dos reservistas", uma vez que o anterior suplemento de serviço foi integrado na retribuição do militar para efeitos de inserção no novo sistema; o que acontece é que o novo sistema retributivo previu a evolução crescente do vencimento dos militares (e dos reservistas) por efeito da progressão nos escalões referentes a cada posto, não podendo significar qualquer afectação de expectativas o facto de o reservista não vir a atingir o escalão máximo no tempo de reserva.

4 - Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, foi aprovado quanto nele se expunha, seja quanto às questões prévias, seja quanto às questões de fundo que há que resolver.

Fixada, desse modo, a orientação do Tribunal, foram os autos distribuídos ao relator.

Cumpre, agora decidir tais questões, de harmonia com a orientação fixada.

II - Fundamentos. - 5 - As questões prévias:

5.1 - As normas dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei 170/94.

O requerente inclui estas normas na enumeração que consta do intróito do seu requerimento, mas já o não faz nas "conclusões" do mesmo, ao sintetizar os vícios que imputa a cada preceito impugnado.

Advertido para o facto pelo "despacho de aperfeiçoamento" a fl. 94, veio, de todo o modo, insistir em que o pedido abrangia também essas normas.

A verdade, porém, é que debalde se procurará, ao longo de todo o requerimento do Provedor de Justiça, e salvo a dita referência no intróito, uma alusão só que seja a tais normas. Designadamente, em nenhum lugar desse requerimento se identificam "as normas ou os princípios constitucionais [por ela] violados" - sequer por remissão implícita, como seria o caso se se dissesse (o que, efectivamente, também não se diz) que a sua inconstitucionalidade seria "consequencial.

Quer isto dizer que, relativamente às normas em epígrafe, o requerente não chegou a cumprir a exigência estabelecida no n.º 1, in fine, do artigo 51.º da Lei do Tribunal Constitucional, o que deverá acarretar a consequência de não se conhecer do pedido, quanto a elas (cf., ainda, o n.º 4 do artigo citado e o n.º 1 do subsequente artigo 52.º).

5.2 - As normas dos artigos 11.º, n.º 5, 19.º, n.os 1, 2 e 3, e 22.º n.º 2, do Decreto-Lei 59/90.

a) O Decreto-Lei 59/90, de 14 de Fevereiro, foi expressamente revogado pelo artigo 25.º do Decreto-Lei 504/99, de 20 de Novembro, diploma este que estabelece o regime remuneratório aplicável aos oficiais, sargentos e praças da Guarda Nacional Republicana.

Por força do "princípio do pedido", expresso no artigo 51.º, n.º 5, da Lei do Tribunal Constitucional, e de acordo com a jurisprudência deste Tribunal (cf., por exemplo, Acórdão 531/2000, Diário da República, 2.ª série, 9 de Janeiro de 2001, pp. 368 e segs.), não pode operar-se a "convolação" do objecto do processo - os mencionados artigos do Decreto-Lei 59/90 - nas normas do diploma revogatório que tenham um eventual conteúdo preceptivo correspondente ou semelhante ao das normas que integram o objecto do pedido.

b) Mas, por outro lado, conforme jurisprudência reiterada do Tribunal, o facto de as normas objecto de um pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, haverem sido, entretanto, revogadas não impossibilita automaticamente o conhecimento desse pedido (atentos os efeitos ex tunc que aquela declaração, em princípio, produzirá - artigo 282.º, n.º 1, da Constituição): ponto é que o conhecimento do pedido conserve, no caso, utilidade ou interesse relevante.

Importa, pois, averiguar se um tal interesse ou utilidade relevantes se verificam, na hipótese, relativamente às normas em epígrafe.

Tais normas respeitam à definição e ao cálculo de remunerações e a sua aplicação foi-se operando em cada processamento (por via de regra mensal) dessas remunerações, que constituiu - é hoje entendimento adquirido jurisprudencialmente um acto administrativo a se. O que significa, por outro lado, que, relativamente àqueles desses actos que não foram objecto de impugnação contenciosa, ter-se-á formado (salvo alguma eventual circunstância impeditiva) caso resolvido - o qual, segundo a jurisprudência do Tribunal: v. Acórdão 804/93, em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 26.º vol., 1993. pp. 51 e segs. -, pode logo dizer-se, é de equiparar a "caso julgado", para o efeito de excluir a possibilidade de as correspondentes situações serem afectadas pela declaração de inconstitucionalidade da norma à sombra da qual foram criadas (artigo 282.º, n.º 3, da Constituição).

Ora, pode ter-se por certo que, se não a totalidade, pelo menos a quase totalidade dos actos de processamento de remunerações dos militares da GNR praticados na vigência e com aplicação das normas em epígrafe não foram objecto de impugnação contenciosa, e terão feito caso resolvido. Donde que, a vir a concluir-se, por hipótese, pela inconstitucionalidade dessas normas, a correspondente declaração, com força obrigatória geral, só poderia produzir efeitos nalgumas situações residuais que porventura subsistissem, por terem sido objecto de impugnação.

Só que o Tribunal tem entendida que, em tal tipo de hipóteses, o conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade de normas revogadas deixa de ter interesse juridicamente relevante, pois que seria inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta para os (residuais) casos concretos em que a aplicação da norma subsistiu (neste sentido cf., entre outros, Acórdãos n.os 17/83 e 453/95, in Diário da República, 2.ª série, de 31 de Janeiro de 1984 e de 7 de Outubro de 1995, respectivamente, e ainda os Acórdãos n.º 786/96, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 34.º vol., pp. 23 e segs., e n.º 270/2000, proferido no processo 154/95).

Como pode ler-se no citado Acórdão 786/96:

"Na situação presente, a aplicação da norma passou certamente pela prática de actos administrativos de que poderá ter decorrido um de dois desfechos, conforme tenha havido (ou não) recurso contencioso. Se houve recurso contencioso, ou ainda puder haver, não é indispensável nem adequada a fiscalização abstracta para resolver o caso, abrindo-se sempre a via do recurso de constitucionalidade. Se não houve recurso contencioso, o acto administrativo acabou por se consolidar na ordem jurídica, deixando de ser impugnável. Nesta última hipótese, tal consolidação, mesmo não constituindo caso julgado em sentido estrito, por não proceder de decisão judicial, há-de, no entanto, a ele ser equiparada para efeito do disposto no artigo 282.º, n.º 3, da Constituição (no sentido dessa equiparação, cf. Acórdão 804/93, in Diário da República, 2.ª série, de 31 de Janeiro de 1994."

Independentemente, porém, da pertinência desta abordagem do problema, e deixando entre parêntesis o efeito de "caso resolvido" que se terá geralmente operado quanto à aplicação das normas ora em causa (ou, pelo menos, o seu reflexo para a questão neste momento em análise), uma outra ordem de considerações, com persistente curso na jurisprudência do Tribunal, sempre conduzirá, em todo o caso, à inutilidade do conhecimento do pedido quanto às mesmas normas.

Com efeito, e como se afirmou, nomeadamente, no Acórdão 497/97 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 37.º vol., 1997, pp. 73 e segs.):

"De acordo com a jurisprudência, reiterada e uniforme, deste Tribunal, face à revogação de uma norma, manter-se-á o interesse na declaração da sua eventual inconstitucionalidade 'toda a vez que ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo, questionado, durante o tempo em que vigorou' e essa indispensabilidade seja evidente, por se tratar da eliminação de efeitos produzidos constitucionalmente relevantes (por todos, citem-se os Acórdãos n.os 804/93, 806/93, 186/94 e 57/95, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Março, 29 de Janeiro, 14 de Maio de 1994 e 12 de Abril de 1995, respectivamente).

Já, porém, não existe - neste modo de ver -, interesse jurídico relevante no conhecimento de um pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de uma norma entretanto revogada, naqueles casos em que não se vislumbre nele qualquer alcance prático, atendendo à circunstância de o Tribunal, a declarar eventualmente a inconstitucionalidade, não dever deixar de, por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo, limitar os seus efeitos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da CR, de modo a deixar incólumes os produzidos pela norma antes da sua revogação. Em tais situações, como vem entendendo este Tribunal (e acompanhamos de perto o citado Acórdão 57/95), 'em que é visível a priori que o Tribunal Constitucional iria, ele próprio esvaziar de qualquer sentido útil a declaração de inconstitucionalidade que viesse eventualmente a proferir, bem se justifica que conclua, desde logo, pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito.'"

Ora, esta doutrina é plenamente aplicável à hipótese sub judicio - como o mostra ou confirma, de resto, o modo como o Tribunal, ainda recentemente, tratou situações com algum paralelismo.

Foi o caso do Acórdão 254/2000 (Diário da República, 1.ª série-A, n.º 119, de 23 de Maio de 2000, pp. 2304 e segs.), em que - tendo decidido declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de várias normas atinentes ao reposicionamento dos funcionários e agentes da Administração Pública nos escalões salariais das respectivas carreiras, ao abrigo do descongelamento gradual dos escalões, efectuado na sequência do novo sistema retributivo - o Tribunal limitou os efeitos da inconstitucionalidade, "por forma a não implicar a liquidação das diferenças remuneratórias correspondentes ao reposicionamento [...] devido aos funcionários, relativamente ao período anterior à publicação" do acórdão, e sem prejuízo das situações ainda pendentes de impugnação. Considerou-se então:

"In casu, de uma declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, incidente sobre os normativos sub specie e a respeito da qual não houvesse limitação de efeitos, haverá de resultar o 'reposicionamento' dos funcionários em causa, cujo número, embora indeterminado, é, certamente, acentuado; e, além disso, se não houver limitação de efeitos, resultará ainda a percepção da diferença remuneratória correspondente a esse 'reposicionamento'.

Só que, essa percepção, para além de, como é claro, haver de implicar a realização de inúmeras actividades de natureza administrativa e burocrática com vista a ser alcançado o processamento 'retroactivo' das diferenças remuneratórias, com óbvio reflexo perturbante nos serviços, acarretaria ainda acentuadas repercussões a nível orçamental."

As considerações acabadas de citar foram também acolhidas pelo Acórdão 531/00, já referido, proferido em processo em que se questionava o reposicionamento dos docentes da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário nos escalões introduzidos ao abrigo do novo sistema retributivo.

No caso dos autos, o que está em causa são normas respeitantes ao estatuto remuneratório dos oficiais, sargentos e praças da Guarda Nacional Republicana, designadamente a fixação do montante dos suplementos previstos no artigo 11.º, n.º 5, do Decreto-Lei 59/90, a forma de cálculo da remuneração do pessoal na situação de reserva, prevista no artigo 19.º do mesmo diploma, e o regime de transição para nova estrutura remuneratória, a que se refere o artigo 22.º do citado diploma. Ora, num tal caso (e sem considerar, ao menos para o que agora interessa, o efeito de caso resolvido que se houvesse formado), uma eventual declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral incidente sobre as normas referidas, entretanto revogadas, relativamente à qual não houvesse limitação de efeitos nos termos previstos no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, implicaria o novo cálculo do montante dos suplementos a atribuir e da remuneração do pessoal na situação de reserva (pelo menos, deste), exigindo a realização de inúmeras actividades de natureza administrativa e burocrática, acarretando, também aqui e à semelhança do referido no Acórdão 254/2000, atrás citado, um "óbvio reflexo perturbante nos serviços" e eventuais "acentuadas repercussões a nível orçamental."

Assim sendo, as mesmas razões de segurança jurídica que determinaram a limitação de efeitos nos acórdãos citados sempre haveriam de impor a limitação de efeitos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral que viesse a ser proferida no presente processo, nomeadamente quanto às normas ora em causa.

Posto isto, seja pela consideração primeiro enunciada, seja, em definitivo, porque o caso dos autos configura uma daquelas situações em que o Tribunal Constitucional iria, ele própria, esvaziar de sentido útil a declaração de inconstitucionalidade que porventura viesse a proferir, conclui-se pela inutilidade superveniente do conhecimento do pedido quanto às normas em epígrafe.

6 - A norma do artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94:

No requerimento do Provedor de Justiça, esta norma só é objecto de tratamento específico, na parte da "fundamentação" desse requerimento, com referência ao seu segmento relativo ao "pessoal com funções policiais da PSP" [cf. supra, n.º 3, alínea C)]. A "limitação" que assim é feita não deixa de causar alguma perplexidade, já que a norma em causa é desde logo relevante para delimitar o preciso alcance do regime introduzido pelo artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94 quanto aos militares da GNR. Mas, pese essa perplexidade, na verdade só nessa dimensão é expressamente considerada.

Assim - e não obstante nas "conclusões" do requerimento tal preceito já vir referido sem qualquer especificação -, afigura-se que o pedido, que a respeito dele se formaliza em tais conclusões, há-de entender-se como consequência e, portanto, em consonância com a fundamentação antes invocada, de sorte que abrangerá só aquele seu referido segmento.

De qualquer modo, também se afigura que o julgamento que a norma merecer nesse segmento não será diferente daquele que sobre ela recairia, quando considerada em toda a sua extensão preceptiva.

7 - Delimitação precisa do âmbito do pedido.

Em face do que precede, o objecto do processo circunscrever-se-á às normas constantes:

a) Do artigo 85.º, n.º 1, alínea a), ponto 4), do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo Decreto-Lei 265/93;

b) Do artigo 1.º, n.os 1, 2 e 3, do Decreto-Lei 170/94, tanto na redacção originária como na introduzida pelo Decreto-Lei 259/94;

c) Do artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94, no segmento em que se reporta ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública.

8 - As questões de fundo.

8.1 - Precedente jurisprudencial.

As questões suscitadas no pedido sub judicio são semelhantes àquelas que foram colocadas no processo em que foi tirado o Acórdão 786/96 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 34.º vol., 1996, pp. 23 e segs.), proferido em processo de fiscalização abstracta sucessiva, desencadeado, também ele, pelo Provedor de Justiça.

a) As normas submetidas à apreciação do Tribunal nesse outro processo foram precisamente as que, antes das agora em preço, tinham vindo já, por um lado, encurtar a idade da passagem à reforma e o tempo de permanência na reserva dos militares dos quadros permanentes das Forças Armadas e, por outro lado, as que, inseridas no diploma de adaptação do sistema retributivo desses militares aos princípios gerais do novo sistema retributivo da Função Pública, restringiam o âmbito da atribuição aos militares das Forças Armadas na reserva do suplemento de condição militar. Tratava-se, mais concretamente:

Das normas das alíneas b) e c) do artigo 174.º (depois, 175.º) do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei 34-A/90, de 24 de Janeiro, as quais determinavam (a segunda, na redacção já da Lei 15/92) a passagem à reforma dos militares que, respectivamente, atingissem 65 anos de idade ou completassem, seguida ou interpoladamente, cinco anos na situação de reserva fora da efectividade do serviço - normas essas a que acresciam as dos artigos 11.º e 12.º do dito Decreto-Lei 34-A/90, que estabeleciam um "calendário" de aplicação gradual do disposto naquelas alíneas e um regime transitório para o cálculo da pensão de reforma;

Da norma do artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei 57/90, de 14 de Fevereiro, na sua versão originária e na redacção dada pelo Decreto-Lei 98/92, de acordo com as quais o "suplemento de condição militar" não era abonado a todos os militares na reserva, mas apenas aos que tivessem passado, ou viessem a passar, a tal situação em determinados casos.

Relativamente às normas estatutárias citadas, invocou o Provedor de Justiça a violação da reserva relativa de competência legislativa parlamentar, com referência ao artigo 47.º da Constituição, e a violação do princípio da confiança; relativamente às normas estabelecendo os referidos calendário e regime transitório, a violação do princípio da igualdade; e, relativamente às normas sobre o abono do mencionado "suplemento", além da violação deste último princípio, também a do princípio da confiança.

b) O paralelismo é flagrante. Com efeito:

Às normas do Estatuto dos Militares das Forças Armadas e do Decreto-Lei 34-A/90 correspondem, no presente processo, as normas do Decreto-Lei 170/94 (que vieram dispor, não em termos exactamente idênticos, mas perfeitamente paralelos, para a GNR), acrescidas agora do preceito do Estatuto dos Militares da GNR sobre limite de idade e do artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94 (invocado em rigor apenas, como se viu, quanto à PSP);

Às normas sobre a atribuição do "suplemento da condição militar", do Decreto-Lei 57/90, correspondem, no presente processo, as relativas à atribuição, aos militares da GNR na reserva, do "suplemento por serviço nas forças de segurança" (artigo 19.º do Decreto-Lei 59/90), mas acrescidas agora de outras deste diploma, o qual, por sua vez, se destinou, e na mesma data, a operar, quanto à GNR, o mesmo que aquele primeiro diploma quanto às Forças Armadas, ou seja, a adaptação do respectivo estatuto remuneratório ao novo sistema retributivo da função pública.

Por sua vez, é a mesma "tríplice violação de normas e princípios constitucionais", como se disse no Acórdão 786/96, que vem agora invocada - e invocada, deve acrescentar-se, através de um desenvolvimento argumentativo paralelo (até textualmente), ao do pedido que esteve na origem daquele aresto (o pedido de agora é, praticamente, decalcado nesse outro).

Verificam-se, no entanto, diferenças na imputação desses três vícios a cada uma das normas ou grupos de normas questionados no presente processo - mas sem que isso se revista de especial relevo, como oportunamente se verá.

c) Ora, no Acórdão 786/96 o Tribunal - após afastar o conhecimento do pedido, no tocante a algumas das normas por ele abrangidas [v.II, alíneas A) e B)] - veio a não julgar verificado qualquer dos vícios imputados às restantes, e a não declarar a inconstitucionalidade de nenhuma delas. Assim:

Não considerou que a alínea b) do artigo 174.º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (que fixava em 65 anos a idade da passagem à reforma) violasse a reserva legislativa parlamentar. Para lograr tal conclusão, porém, não chegou a confrontar essa norma com o âmbito da mesma reserva, definido em conexão com o artigo 47.º da Constituição, e isso porque entendeu que qualquer questão de inconstitucionalidade orgânica da dita norma sempre estaria prejudicada, no caso, pelo facto de o diploma que aprovou o Estatuto a que ela pertence haver sido sujeito ao processo de ratificação que culminou na Lei 27/91 [v. II, alínea C)];

Não considerou que, fosse a norma que estabelecia um "calendário" de aplicação gradual da regra da passagem à reforma aos 65 anos (artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei 34-A/90), fosse a que definia o âmbito dos militares na reserva com direito ao "suplemento de condição militar" (artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei 57/90, tanto na redacção originária, como na redacção do artigo 7.º do Decreto-Lei 98/92), violassem o princípio da igualdade [v. II, alíneas D) e E)];

Não considerou que qualquer das normas antes referidas violasse o princípio da confiança, ínsito na ideia do Estado de direito [v. II, alínea F)].

Pois bem: o primeiro dos juízos acabados de enunciar (porque idênticas vicissitudes do processo legislativo não ocorreram quanto aos diplomas cujas normas, no caso presente, são questionadas do ponto de vista orgânico) não é transponível, no seu desenvolvimento argumentativo, para a apreciação do pedido sub judicio. Já o serão, em certa medida, os demais - em termos, de todo o modo, a precisar ulteriormente, tendo em conta o perfil "específico" de algumas normas relativamente às quais foram emitidos (assim, nomeadamente, a norma relativa ao "calendário" de aplicação da idade da reforma, porque norma semelhante não foi adoptada quanto aos militares da GNR) e as normas que "subsistem" como objecto do presente processo (cf. supra, II, esp. n.º 6). É o que por agora importa registar.

8.2 - A questão da alegada inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 850, n.º 1, alínea a), ponto 4, do Estatuto dos Militares da GNR.

Apesar do paralelismo global que ocorre entre o pedido do Provedor de Justiça ora em apreço e o acabado de evocar, já existe, no entanto, uma acentuada diferença de conteúdo - e é o que deve começar por assinalar-se - entre a norma ora em epígrafe e as do Estatuto dos Militares das Forças Armadas a que nesse anterior pedido foi imputado o vício de inconstitucionalidade orgânica. Com efeito - e retendo destas últimas apenas aquela que o Tribunal apreciou: a alínea b) do artigo 174.º (depois, 175.º) - temos que nela se fixa uma idade para a passagem obrigatória à reforma (alterando o anterior regime, do Decreto-Lei 514/79, de 28 de Outubro, que fixava essa idade em 70 anos); ao passo que o preceito em epígrafe não estabelece qualquer idade para a passagem à situação de reforma, limitando-se a dispor que transita para essa situação de reforma o militar dos quadros da Guarda, no activo ou na reserva que, tendo prestado cinco ou mais anos de serviço, atinja "o limite de idade fixado por lei". Pressupõe-se, por conseguinte, que haverá um limite de idade, e que o atingi-lo será um obrigatoriamente determinante da passagem à reforma do militar dos quadros da Guarda, mas deixa-se a fixação desse limite para outro lugar normativo.

Ora, desta simples verificação já decorre que a circunstância - relativa ao alcance desse preceito - invocada pelo Provedor de Justiça para fundamentar a violação, pela norma constante do ponto 4) da alínea a) do n.º 1 do artigo 85.º do Estatuto dos Militares da GNR, da reserva legislativa da Assembleia da República efectivamente não ocorre.

Essa circunstância, como se deixou dito, é a de que tal norma anteciparia a idade da reforma dos militares da GNR. Ora, consoante resulta do próprio teor da mesma norma e acabou de evidenciar-se, não só não é exacto isso, como nem sequer aí se estabelece qualquer idade para a reforma o preceito limita-se a pressupor o limite de idade (impondo a passagem obrigatória à reforma) estabelecido no outro lugar da lei, ou a remeter para o mesmo.

A consideração que antecede é quanto basta para concluir pela improcedência da imputação a essa norma do vício de "usurpação" da competência legislativa parlamentar, definida no (então) artigo 168.º, n.º 1, alínea b), com referência ao artigo 47.º da Constituição.

8.3 - A questão da alegada inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94.

a) Recorda-se que, pela razão oportunamente dada (supra, n.º 6), a norma em epígrafe só deverá ser considerada incluída no objecto do pedido na parte em que se refere a pessoal da PSP.

Afigura-se, porém, que, mesmo se apreciada em todo o seu âmbito pessoal de aplicação, o juízo a emitir sobre ela, do ponto de vista da questão de constitucionalidade agora em apreço, não se alteraria.

b) Dito isto, recorda-se também [cf. supra, n.º 2, alínea C)] que no pedido do Provedor de Justiça se refere simplesmente, relativamente à mesma norma, e no ponto que ora interessa, que "[se] repete [...] a situação referente à inconstitucionalidade orgânica deste preceito": remete-se, portanto, para o já alegado, no tocante a esse tipo de inconstitucionalidade quanto a outra ou outras normas.

Ora, a única norma cuja inconstitucionalidade orgânica já havia sido invocada fora a do artigo 85.º, alínea a), ponto 4), do Estatuto dos Militares da GNR, sendo que tal invocação se baseou na circunstância e no fundamento analisados no numero anterior. Daqui - e face a uma tão sumária fundamentação do pedido - que deva inferir-se ser pelas mesmas (ou paralelas) razões que o requerente entende que o artigo 2.º agora em apreço padece de vício de competência, ou seja, por ele vir determinar a antecipação da idade de aposentação, agora quanto ao pessoal da PSP aí referido - o que implicaria a regulação de matéria atinente aos direitos, liberdades e garantias, e mais precisamente ao direito do artigo 47.º da Constituição, sem autorização prévia da Assembleia da República, e, portanto, com infracção do disposto no artigo 168.º (actual artigo 165.º), n.º 1, alínea b), da Constituição.

c) Pois bem: o sentido e o objectivo do artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94 (cf. o respectivo preâmbulo) é o de definir o âmbito pessoal e temporal de aplicação do Decreto-Lei 170/94, "esclarecendo" e explicitando o alcance do disposto no artigo 2.º, n.º 1, deste outro diploma - preceito que, há-de entender-se, foi por ele substituído. No fundo, o que nele se diz é que o regime desse primeiro decreto-lei é de aplicação, por um lado, permanente e, por outro lado, imediata, sendo aplicável, a partir de 1 de Julho de 1994, aos próprios membros das corporações aí mencionadas que já se encontravam na reserva ou na pré-aposentação aquando da respectiva emissão. (E a ressalva ou "excepção" do n.º 3 do artigo 1.º compreende-se: é que se trata aí de um regime "transitório", que não há que aplicar a "todos", mas só aos membros das ditas corporações que se acabou de destacar).

Significa isto que, tal como acontecia com a norma precedentemente analisada, tão-pouco o artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94 procede ao encurtamento ou sequer à fixação do limite de idade para a passagem à reforma. Mas então, se é assim, valem, quanto a ele, as considerações antes feitas, relativamente àquela outra norma - o que tanto basta para excluir a procedência da arguição da sua inconstitucionalidade orgânica.

8.4 - A questão da alegada violação do princípio da igualdade pelo artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94 e pelo artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94.

a) Recordar-se-á que o artigo 1.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 170/94 veio determinar a passagem automática para a situação de reforma dos militares da GNR que se encontrem na situação de reserva, nos termos definidos no respectivo Estatuto, há mais de cinco anos fora de efectividade de serviço. Por seu turno, o mesmo artigo 1.º, n.º 1, determinou, de igual modo, na respectiva alínea b), a passagem automática para a situação de aposentação do pessoal da PSP com funções policiais na situação de pré-aposentado, igualmente nos termos da lei aplicável, que se encontre nessa situação há mais de cinco anos fora de efectividade de serviço. Finalmente, a alínea c) do mesmo preceito, introduzida pelo Decreto-Lei 259/94, estabeleceu a mesma regra de passagem automática para a situação de reforma relativamente aos oficiais oriundos do quadro de complemento do Exército integrados na Polícia de Segurança Pública que se encontrem na situação de reserva há mais de cinco anos fora de efectividade de serviço.

O n.º 2 do artigo 1.º citado estabeleceu que os militares da GNR e o pessoal com funções policiais da PSP que, na reserva ou na pré-aposentação, reúnam as condições de acesso à reforma ou à aposentação com a pensão correspondente a 36 anos de serviço são automaticamente reformados ou aposentados.

Finalmente, o n.º 3 do mesmo artigo 1.º estabeleceu um regime transitório, nos termos do qual, até perfazer os 70 anos de idade, o pessoal que se encontre actualmente na situação de reserva ou de pré-aposentação e que tenha transitado, ou venha a transitar, para a reforma ou para a aposentação por aplicação das disposições do presente diploma não poderá auferir pensão de valor inferior à remuneração ou pensão a que teria direito na situação antecedente, líquida das quotas para a Caixa Geral de Aposentações e calculadas em função do posto, escalão e tempo de serviço que esse pessoal possuía na data em que ocorreu aquela transição.

O regime descrito (dos três números do preceito legal ora em causa) é - como resulta claro - um regime sem diferenciações: aplica-se, sem qualquer excepção, e por igual, a todos quantos se integrem nas categorias de pessoal por ele abrangidos e venham a estar em qualquer das situações por nele previstas. Não se vê, pois, como possa implicar violação do princípio da igualdade.

A respeito deste princípio (e como mais uma vez se disse, por exemplo e justamente, no Acórdão 786/96: v. supra n.º 21), é jurisprudência firme do Tribunal que a sua violação pressupõe, para além da desigualdade das posições das pessoas, ou apesar dela, a fundamentação de discriminações "em motivos que não oferecem um carácter objectivo e razoável" (Acórdão 44/84, de 22 de Maio de 1984, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º vol., 1984, p. 133, e Acórdão 786/96, de 19 de Junho de 1996, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 34.º vol., 1996, p. 41). Ora, no caso do regime introduzido pelo Decreto-Lei 170/94, de 24 de Junho, não está sequer em causa qualquer discriminação que se torne necessário apreciar à luz de critérios de razoabilidade e de proporcionalidade impostos pelo artigo 13.º da Constituição.

Tal "necessidade" ou "cabimento" ainda poderia compreender-se se o regime em causa incluísse - como incluía o regime correspondente, aplicável aos militares das Forças Armadas, apreciado no Acórdão 786/96 (v. supra n.º 9) - um qualquer calendário para a aplicação gradual do novo limite de idade para passagem à situação de reforma ou aposentação, com a previsão de diferentes idades de reforma ou aposentação em diferentes datas. Mas tal, sequer, não acontece na situação agora em apreço, em que o legislador se limitou a estabelecer uma solução transitória (o do n.º 3) destinada a evitar qualquer decréscimo do valor das pensões que já estavam a ser recebidas, solução essa também de aplicação uniforme, e que, assim, não chega a relacionar-se com o âmbito de protecção da norma do artigo 13.º da Constituição.

b) Quanto ao artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94, com a interpretação que se apontou atrás [supra, n.º 8.3., alínea c)] - e essa é a única interpretação que o texto legal verdadeiramente consente - valem, mutatis mutandis, as considerações precedentes.

Convém sublinhar, e deixar inteiramente clara, essa interpretação, em particular quanto à "excepção" nele referida. Tal "excepção" só pode, na verdade, ser interpretada no sentido de que o regime transitório do n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94, de 24 de Junho, apenas se aplica aos militares da Guarda Nacional Republicana, ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública e aos oficiais oriundos do quadro de complemento do Exército integrados na Polícia de Segurança Pública ao abrigo do Decreto-Lei 632/75, de 14 de Novembro, que já se encontrassem na situação de reserva ou pré-aposentação em 1 de Julho de 1994, mas se aplica a todos eles: isto é aplica-se-lhes (aos que estavam em qualquer dessas situações em 1 de Julho de 1994), quer tenham logo passado à reforma nessa data, quer tenham passado a esta outra situação depois, inclusivamente após o Decreto-Lei 259/94. E isso é assim, porque esse é - repete-se - o sentido que resulta dos seus próprios dizeres; e, depois, porque qualquer interpretação que favorecesse os reservistas, que passaram à reforma logo em 1 de Julho de 1994, relativamente àqueles que apenas passaram a essa situação (de reforma) depois dessa data (e nomeadamente depois do Decreto-Lei 259/94), seria constitucionalmente inadmissível, pois que careceria de fundamento racional ou material capaz de a justificar.

8.5 - A questão da eventual violação do princípio da confiança pelo ponto 4 da alínea a) do n.º 1 do artigo 85.º do Estatuto dos Militares da GNR, pelo artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94, e ainda pelo artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94.

a) Preliminarmente cumpre advertir para que, de modo diverso do que aconteceu, relativamente às normas equivalentes aí em causa, no pedido a que deu lugar o Acórdão 789/96, no presente pedido o Provedor de Justiça não chegou a invocar explicitamente a violação, pelo artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94, do princípio da confiança [cf., supra n.º 3, alínea B), alínea c)].

O facto não deixa de gerar perplexidade, porquanto é na "inovação" introduzida por esse preceito que se situa, afinal, um dos fulcros da problemática de constitucionalidade que nessa perspectiva vem suscitada. Mas a isso acresce que, no presente caso - afastado que está o conhecimento do pedido, por inutilidade, no tocante às normas do Decreto-Lei 59/90, relativas ao suplemento de serviço nas forças de segurança - essa problemática só mesmo subsiste quanto à antecipação da idade de reforma ou aposentação, que entronca exactamente no dito artigo 10.º do Decreto-Lei 170/94.

Sendo assim, e porque o Tribunal pode apreciar as normas que lhe são submetidas à luz de outros princípios constitucionais, para além dos invocados, não se deixará de analisar o preceito em causa também sob a perspectiva do princípio da confiança.

b) Como ficou oportunamente referido, o Acórdão 786/96 representa um precedente não de todo despiciendo relativamente à situação ora sub judicio, em razão de um certo paralelismo que se verifica entre os problemas de constitucionalidade suscitados no presente processo e parte dos que nesse aresto foram apreciados. Pois bem: é agora altura de dizer que tal paralelismo se manifesta mais precisa e justamente quanto ao problema da eventual violação do princípio da confiança, em consequência da antecipação da idade de reforma.

Isso explicará que na análise dessa questão se vá aproveitar e seguir de perto a linha argumentativa daquele Acórdão - e, em primeira linha, justamente com referência ao artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94.

c) Antes, porém, dir-se-á já do ponto 4) da alínea a) do n.º 1 do artigo 85.º do Estatuto dos Militares da GNR - e isso porque o seu próprio sentido e alcance normativos (já evidenciados: v. supra n.º 8.2) são suficientes, por si, para excluir que dele possa decorrer qualquer violação do princípio da confiança, na perspectiva que subsiste (ou noutra).

É que, não alterando ou estabelecendo esse preceito, por si, a idade de passagem à reforma ou aposentação, falha logo o pressuposto em que no pedido se faz assentar tal violação, e tornaria compreensível que se discutisse acerca da sua ocorrência ou não. Em suma: estamos perante uma norma face à qual não tem sentido suscitar a questão de constitucionalidade agora em causa.

d) Posto isto, e retomando então a linha argumentativa do Acórdão 786/96, com primária referência ao artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94:

Entendeu-se aí que, face ao modo como a questão da violação do princípio da confiança vinha colocada, a sua análise deveria passar pela sucessiva resposta, primeiro, à questão de saber se ocorria, no casa, uma aplicação retroactiva da lei, da qual já pudesse extrair-se uma violação do princípio da confiança, e, depois, não ocorrendo retroactividade, se ocorria, de todo o modo, uma violação do princípio da confiança, constitucionalmente censurável (cf., para a formulação precisamente adoptada naquele aresto, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 34.º vol., p. 23).

Ora, quanto ao artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94, agora em causa, não poderá concluir-se diferentemente do que se fez no Acórdão 786/96, relativamente às normas então em apreço.

Na verdade, dessa norma considerada quer na sua redacção originária, quer na redacção do Decreto-Lei 259/94 pode afirmar-se tal como se fez no Acórdão 786/96, mutatis mutandis, que "o legislador centrou a sua atenção na regulação de situações jurídicas em que certos factos passados surgem como referência. A alteração do limite de idade para a reforma não vem afectar situações jurídicas constituídas -mas apenas expectativas criadas- nem vem regular qualquer facto anterior como o do ingresso na carreira, elegendo-o apenas como referência" (cf. loc. cit, p. 47). E isso porque - considerando directamente a situação agora em presença- quem exerce funções como militar da GNR ou exerce funções policiais na PSP não é titular de um direito subjectivo a ser reformado ou aposentado na idade estabelecida no momento do seu ingresso em tais funções, ou no momento da passagem à reserva, mas apenas de uma expectativa com esse sentido.

Tal norma -seja ela retroactiva ou retrospectiva- não viola o princípio da protecção da confiança, como vai ver-se.

Convém recordar que este Tribunal tem sempre entendido que, fora do domínio penal, em que a retroactividade in peius é constitucionalmente inadmissível (cf. o artigo 29.º, n.os 1, 3 e 4, da Constituição), do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. artigo 103.º, n.º 3, da Constituição) e, bem assim, fora do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. o artigo 18.º, n.º 3, da Constituição), uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional [cf., entre outros, o Acórdão 95/92 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 21.º, p. 341 e segs.)]. Fora dos domínios apontados, uma lei retroactiva (ou uma lei retrospectiva) só será inconstitucional se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos, que é o que sucede quando ela afecta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa, direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de direito, do qual se exige que organize a "protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida" (cf. o Acórdão 303/90 e também o Acórdão 287/90, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 170, pp. 277 e segs. e 159 e segs).

Por conseguinte, apenas uma retroactividade (ou uma retrospectividade) intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária (é dizer: insuportável) os direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático [cf., por último, os Acórdãos 329/99, 321/2000 e 173/2001 (Diário da República, 1.ª série, de 20 de Julho de 1999, de 8 de Novembro de 2000 e de 7 de Junho de 2001, respectivamente)].

Ora - e para além de quaisquer outras considerações que eventualmente pudessem aduzir-se- há logo uma circunstância que afasta, na situação em presença, aquela intolerabilidade (se não dever dizer-se mesmo mais do que isso): é que a expectativa mais digna de protecção dos destinatários do preceito em presença (que por esta vão ser imediatamente afectados) - a saber, a do recebimento, até à anterior idade da reforma (70 anos), de uma remuneração ou pensão de certo quantitativo - está assegurada pelo regime transitório do n.º 3 do artigo 1.º em apreço.

Sublinha-se que a disciplina constante desta norma (ou seja, da norma do artigo 1.º, n.º 3, do Decreto-Lei 170/94), com o sentido que atrás se explicitou, em nada foi afectada pelo artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94, como resulta do que se disse antes. Ela aplica-se, pois, nos exactos termos que atrás se indicaram.

e) Resta, por último, o artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94, na dimensão que se considerou integrar o objecto do pedido.

Em boa verdade, porém, essa norma - e seja nessa sua dimensão, seja nas demais - ou nada acrescenta ao artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94, no ponto agora relevante (o da aplicação imediata deste outro preceito, em termos de abranger quem já estava na reserva ou na pré-aposentação), ou então vem justamente explicitar e tornar clara essa dimensão da aplicação temporal do mesmo preceito. Assim sendo, não haverá sequer que analisá-la separadamente (ou, de qualquer modo, não se justificará fazê-lo), do ponto de vista de uma eventual violação do princípio da confiança.

As considerações que levam a afastar tal violação, no tocante ao artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94, levam necessariamente, pois, a concluir que tão-pouco tal violação se verificará quanto ao artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94.

III - Decisão. - Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide:

a) Não tomar conhecimento do pedido de declaração da inconstitucionalidade das seguintes normas:

1) Das normas constantes dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei 170/94, de 24 de Julho;

2) Das normas constantes dos artigos 11.º, n.º 5, 19.º, n.os 1, 2 e 3, e 22.º, n.º 2, do Decreto-Lei 59/90, de 14 de Fevereiro;

b) Não declarar a inconstitucionalidade das seguintes normas:

1) Da norma constante do artigo 85.º, n.º 1, alínea a), ponto 4), do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (GNR), aprovado pelo Decreto-Lei 265/93, de 31 de Julho;

2) Da norma constante do artigo 1.º do Decreto-Lei 170/94, de 24 de Junho, quer na redacção originária, quer na redacção do Decreto-Lei 259/94, de 22 de Outubro;

3) Da norma constante do artigo 2.º do Decreto-Lei 259/94, de 22 de Outubro, na parte em que se refere ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública.

Lisboa, 20 de Junho de 2001. - Messias Bento - Paulo Mota Pinto - Guilherme da Fonseca - Vítor Nunes de Almeida - Maria Fernanda Palma - Maria Helena Brito - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Alberto Tavares da Costa - Bravo Serra - Luís Nunes de Almeida - José Manuel Cardoso da Costa.