2.ª Face ao novo modelo de financiamento do ensino superior, cujas bases foram aprovadas pela Lei 37/2003, de 22 de Agosto, manteve-se o benefício a que alude a conclusão anterior na modalidade de "apoio específico para propinas", nos termos estabelecidos pelo artigo 35.º, n.os 1, alínea a), e 2, alínea c), daquele diploma legal.
3.ª Enquanto direitos de natureza premial, a isenção ou o apoio concedidos visam recompensar e reconhecer os seus destinatários por acções por eles empreendidas, pelas quais se distinguiram, ultrapassando o estrito cumprimento do dever e revelando assinaláveis méritos e valia pessoais.
4.ª Os louvores e as condecorações atribuídos por tal participação, exigíveis nos termos e para os efeitos mencionados na 1.ª conclusão, devem ter natureza individual, especificando a actuação concreta do agraciado, mostrando-se insuficientes, para o mesmo efeito, os louvores ou condecorações atribuídos a uma unidade em virtude de uma actuação meritória conjunta em que não é possível conhecer e valorar a intervenção específica e individual dos militares nela integrados.
5.ª Os direitos conferidos aos filhos dos "combatentes e antigos combatentes"
pelos diplomas legais citados não exigem que estes integrem o agregado familiar daqueles militares, bastando que estejam em condições que reclamem o dever de estes proverem ao seu sustento e educação.
Sr. Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar:
Excelência:
I - Face a entendimentos divergentes entre a Direcção-Geral do Pessoal e Recrutamento Militar (DGPRM), por um lado, e responsáveis do Exército e da Marinha, por outro, acerca de questões referentes ao "apoio específico para propinas" a atribuir a alunos filhos de combatentes e de antigos combatentes, dignou-se V. Ex.ª solicitar parecer deste corpo consultivo (ver nota 1).
De acordo com parecer elaborado pelo Exmo. Auditor Jurídico desse Ministério, na base do pedido residem duas situações concretas:
A primeira respeita ao requerimento para isenção de propinas apresentado por uma aluna, filha de um ex-combatente condecorado com a medalha da cruz de guerra de 1.ª classe, ao abrigo do Decreto-Lei 358/70, de 29 de Julho, e da Portaria 445/71, de 20 de Agosto; sobre tal requerimento foi proferido despacho de indeferimento por responsável do Exército, por considerar que "não estavam abrangidas pela previsão normativa as condecorações ou os louvores atribuídos colectivamente";
A segunda respeita à solicitação de certidão para efeitos de isenção de propinas, apresentada por uma aluna, filha de militar deficiente das Forças Armadas afectado de incapacidade com o grau de 32%, a qual foi recusada por responsável da Marinha com o fundamento de a aluna "não integrar o agregado familiar" daquele militar.
Em ambos os casos a DGPRM discordou das decisões proferidas pelos ramos das Forças Armadas, entendendo, quanto ao primeiro caso, que a condecoração atribuída, ainda que colectivamente, relevava para os efeitos pretendidos e, quanto ao segundo, que era irrelevante a circunstância de a aluna não integrar o agregado familiar do militar qualificado como DFA.
No parecer emitido, o Exmo. Auditor Jurídico concluiu pela seguinte forma:
"1.ª Para efeitos da concessão do benefício previsto no artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei 358/70, de 29 de Julho, e no n.º 3 da Portaria 445/71, de 20 de Agosto, consistente na isenção de propinas de frequência e exame aos combatentes e antigos combatentes, bem como aos filhos destes, é condição essencial que ao combatente tenha, no mínimo, sido conferido um louvor individual, em razão da sua actuação em operações, ou que tenha sido condecorado com qualquer grau ou classe de uma das medalhas referidas nas várias alíneas do n.º 3 da citada portaria, entre as quais se encontra a medalha da cruz de guerra;
2.ª Para o preenchimento de qualquer das condições referidas na conclusão anterior, necessário é que o galardão atribuído tenha carácter individual, não bastando, por isso, a concessão de uma distinção colectiva atribuída por feitos praticados em combate a uma unidade militar a que o combatente tenha pertencido e em cujas acções tenha participado;
3.ª A circunstância de o filho do militar a que se refere o artigo 1.º, n.º 1, do mencionado Decreto-Lei 358/70, de 29 de Julho, não integrar o mesmo agregado familiar que o pai, não obsta a que o mesmo possa beneficiar da isenção de propinas de frequência e de exame, aí prevista."
Reconhecendo, contudo, que a questão "não é isenta de dificuldades e de divergências interpretativas" terminou sugerindo a audição deste Conselho, sugestão que foi aceite.
Cumpre, pois, emitir parecer.
II - Considerando, na nota preambular, que é "justo" "auxiliar na continuação dos seus estudos os militares que hajam participado ou participem em operações militares de combate e nelas se tenham distinguido por forma notável ou tenham sofrido, em consequência, diminuição física" e atendendo a que "também os filhos dos combatentes devem beneficiar de idênticos auxílios com vista à protecção do agregado familiar", dispõe o Decreto-Lei 358/70, de 29 de Julho:
"Artigo 1.º 1 - São admitidos nos estabelecimentos oficiais não militares de ensino de todos os graus e ramos, com isenção de propinas de frequência e exame, os combatentes e antigos combatentes de operações militares ao serviço da Pátria, nas quais tenham obtido condecorações e louvores, constantes, pelo menos, de ordem de região militar, naval ou aérea, ou que, por motivo de tais operações, tenham ficado incapacitados para o serviço militar ou diminuídos fisicamente.
Esta isenção é extensiva aos filhos dos combatentes anteriormente citados.
2 - A isenção abrange o selo dos documentos necessários à matrícula e à apresentação a exame, bem como o dos diplomas de curso.
3 - As isenções a conceder nos termos deste artigo não serão tomadas em conta para o cálculo das percentagens dos alunos a beneficiar segundo a legislação relativa ao ensino a que respeitar a matrícula.
4 - A qualidade de combatente com as especificações referidas no n.º 1 deste artigo é comprovada por documento passado pela respectiva unidade militar mobilizadora.
Artigo 2.º 1 - Aos alunos combatentes ou antigos combatentes nas condições do n.º 1 do artigo anterior, ou aos seus filhos, quando concorram a bolsas de estudo e provem satisfazer às condições legalmente exigidas para esse efeito, será concedido o benefício requerido, independentemente da graduação que lhes tenha cabido na ordenação geral dos candidatos.
2 - Nos anos em que, pela atribuição de bolsas de estudo nos termos do número anterior, seja excedido o contingente consentido pela correspondente dotação orçamental, esta será reforçada.
Artigo 3.º A concessão dos benefícios referidos nos artigos anteriores depende sempre do bom comportamento moral e civil, e para sua manutenção é exigido também o bom comportamento escolar dos interessados."
Com vista à execução deste diploma, a Portaria 445/71, de 20 de Agosto, veio definir os casos em que, concretamente, os militares ou os seus filhos tinham direito às regalias concedidas. Assim, na parte que releva no âmbito deste parecer, dispõe que a qualidade de combatente para os efeitos do n.º 4 do artigo 1.º daquele decreto-lei seria comprovada por documento passado pela unidade ou estabelecimento onde, à data da comprovação, estivessem depositados os respectivos documentos de matrícula e estabelecia que a entrega deste documento, devidamente autenticado e com aposição do respectivo selo branco ou carimbo, acompanhado de documento comprovativo do bom comportamento moral e civil, seria bastante para "conferir direito ao gozo das regalias discriminadas no Decreto-Lei 358/70".
Dispõe o n.º 3 da Portaria 445/71:
"É condição essencial para que possa ser passado o documento referido no n.º 2 desta portaria que ao combatente tenha, no mínimo, sido conferido por comandante-chefe ou comandante-adjunto, comandante ou 2.º comandante de região militar, naval ou aérea, comandante das forças terrestres, navais ou aéreas de teatro de operações e publicado, pelo menos, nas respectivas ordens de serviço, um louvor individual em razão das suas actuações em operações ou em acções de manutenção de ordem pública, ou que tenha sido condecorado com qualquer grau ou classe das seguintes medalhas:
a) Ordem da Torre e Espada, do Valor, Lealdade e Mérito;
b) Medalha de valor militar;
c) Medalha da cruz de guerra;
d) Medalha de serviços distintos, com palma;
e) Medalha de mérito militar, quando concedida nos termos do artigo 52.º e parágrafos únicos dos artigos 28.º e 29.º do Regulamento da Medalha Militar, com a redacção do artigo único do Decreto 45 295;
f) Medalha de mutilados de guerra;
g) Medalha dos promovidos por feitos distintos em combate."
O anexo n.º 1 da mesma portaria contém o modelo da declaração a emitir pela autoridade militar, para os efeitos nela previstos, designadamente quanto à "actividade em operações militares de combate no ultramar".
III - 1 - Na época em que estes diplomas foram editados, os Estatutos do Ensino Superior e os Estatutos do Ensino Liceal, aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Leis n.os 31 658, de 21 de Novembro de 1941, e 36 508, de 17 de Setembro de 1947, consagravam a regra do pagamento de propinas pela matrícula e inscrições, prevendo, contudo, a atribuição de bolsas de estudo (em número limitado) e a isenção de propinas em casos de insuficiência económica e bom aproveitamento escolar (ver nota 2).
A matéria viria a ser objecto de regulação, uma década mais tarde, com o reconhecimento de autonomia administrativa às Universidades de Lisboa, Porto e Coimbra, através do Decreto-Lei 38 692, de 21 de Março de 1952, e respectivo diploma regulamentar (Decreto 39 001, de 20 de Novembro de 1952), em termos que não alteraram os princípios antes consagrados.
Mais tarde, o Decreto-Lei 418/73, de 21 de Agosto, que estabeleceu normas de simplificação administrativa (enquanto não se verificava a reorganização dos serviços administrativos em curso), manteve a regra da obrigatoriedade do pagamento de propinas pela matrícula e pela inscrição nas universidades e nas escolas de ensino superior e fixou os respectivos valores, aludindo, ainda que indirectamente, aos benefícios de bolsas de estudos, isenção e redução de propinas. A matéria referente a forma de pagamento, prazo e montante de prestações seria objecto de pormenorização através da Portaria 320/74, de 24 de Abril, sucedendo, assim, este bloco normativo àquele outro atrás referido (ver nota 3).
2 - A Constituição de 1976 consagrou, no artigo 74.º, n.º 1, o direito ao ensino, estabelecendo, na redacção originária, que "O Estado reconhece e garante a todos os cidadãos o direito ao ensino e à igualdade de oportunidades na formação escolar" (ver nota 4), direito analisado por Gomes Canotilho e Vital Moreira (ver nota 5) na dupla dimensão de "direito de acesso à escola" e de "direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar".
O n.º 3 deste preceito constitucional elenca as incumbências do Estado na realização da política de ensino, incluindo, entre outras, "assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito", "garantir a todos os cidadãos, segundo as suas capacidades, o acesso aos graus de ensino mais elevados do ensino, da investigação científica e da criação artística", ou ainda "estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus de ensino".
O desígnio de gratuitidade, a realizar progressivamente pelo Estado, implica, segundo os mesmos autores, que a ausência de propinas se deve estender a todos os graus de ensino e que, até que tal objectivo seja atingido, deve existir uma gratuitidade integral "para todos os desprovidos de meios para suportar os encargos escolares", o que exige um sistema de isenção de propinas e de bolsas de estudo destinado aos alunos com dificuldades económicas. Também Jorge Miranda (ver nota 6) considera que a gratuitidade envolve "não tanto o não pagamento de propinas quanto a atribuição de bolsas de estudo e apoio social"
e que o ensino superior "deve ser gratuito quando as condições dos alunos o reclamem, porque senão frustrar-se-ia o acesso dos que tivessem capacidade;
não tem de ser gratuito quando as condições dos alunos o dispensem".
A gratuitidade estabelecida exige, pois, a adopção de medidas que permitam efectivar o princípio de igualdade de oportunidades, através de uma discriminação positiva consubstanciada no apoio aos alunos economicamente mais carenciados.
Nesse sentido, a Lei 46/86, de 14 de Outubro (ver nota 7), que aprovou as bases do sistema educativo, consagrou, apenas quanto ao ensino básico, a regra da universalidade, obrigatoriedade e gratuitidade, afirmando embora, como princípio geral, a responsabilidade do Estado na promoção da democratização do ensino "garantindo o direito a uma justa e efectiva igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares" e prevendo que, nesse sentido, fossem estabelecidas "actividades e medidas de apoio e complemento educativos".
3 - A Lei 20/92, de 14 de Agosto (ver nota 8), veio estabelecer normas relativas ao sistema de propinas no ensino superior. De acordo com a exposição de motivos que precedeu a respectiva proposta de lei (ver nota 9), a revisão do sistema tornava-se urgente visto que se verificava uma situação "profundamente inequitativa", através de um sistema em que o valor das propinas era igual para todos os alunos independentemente da sua situação económica. Assim, para além de elevar significativamente os valores das propinas, o citado diploma estabeleceu diversos escalões, contemplando, por outro lado, a isenção ou a redução de propinas em função de diversos níveis de rendimentos ou riqueza bruta dos alunos e respectivos agregados familiares, igualmente fixados; com as alterações introduzidas a este diploma pela Lei 5/94, de 14 de Março, o não pagamento das propinas devidas passou a ter como consequência a caducidade de inscrição no respectivo ano lectivo com perda de todos os direitos inerentes.
A eficácia desta lei viria a ser suspensa pela Lei 1/96, de 21 de Agosto, que repôs em vigor o regime estabelecido pelo Decreto-Lei 418/73.
Sucedeu-lhe a Lei 113/97 (ver nota 10), de 16 de Setembro, que definiu as bases do financiamento do ensino superior público. A lógica do diploma assentava em que, na relação estabelecida entre o estudante e a instituição de ensino superior, o primeiro comparticiparia nos custos através do pagamento de uma taxa de frequência uniforme, designada por propina, que constituía receita da instituição respectiva. O artigo 14.º, n.º 2, dispunha que "A propina é independente do nível sócio-económico dos estudantes e do estabelecimento e curso por ele frequentado"; por outro lado, previa-se, no âmbito da relação estabelecida entre o Estado e o estudante, que a acção social garantiria que nenhum estudante seria excluído do subsistema do ensino superior por incapacidade financeira.
A acção social escolar compreendia apoios directos (incluindo a bolsa de estudo e o auxílio de emergência) e apoios indirectos (incluindo, designadamente, acesso a alimentação, alojamento, serviços de saúde, actividades culturais, desportivas ou outras).
Mais recentemente, a Lei 37/2003, de 22 de Agosto (ver nota 11), revogou o diploma atrás citado e estabeleceu as novas bases de financiamento do ensino superior que, nos termos do artigo 1.º, n.º 3, se processa "no quadro de uma relação tripartida entre: a) o Estado e as instituições de ensino superior; b) os estudantes e as instituições de ensino superior; c) o Estado e os estudantes".
Na parte referente à relação estabelecida entre os estudantes e as instituições de ensino superior público, dispõe o n.º 1 do artigo 16.º (na redacção dada pela Lei 49/2005, de 30 de Agosto):
"Artigo 16.º Propinas 1 - A comparticipação a que se refere o artigo anterior consiste no pagamento pelos estudantes às instituições onde estão matriculados de uma taxa de frequência, designada por propina.
2 - O valor da propina é fixado em função da natureza dos cursos e da sua qualidade, com um valor mínimo correspondente a 1,3 do salário mínimo nacional em vigor e um valor máximo que não poderá ser superior ao valor fixado no n.º 2 do artigo 1.º da tabela anexa ao Decreto-Lei 31 658, de 21 de Novembro de 1941, actualizada, para o ano civil anterior, através da aplicação do índice de preços no consumidor do Instituto Nacional de Estatística.
3 a 8 - ... (ver nota 12)."
No âmbito da relação Estado-estudante, o artigo 18.º prevê a existência de um sistema de acção social que garanta o acesso ao ensino superior e a frequência das suas instituições a todos os estudantes, ainda de acordo com o princípio de que nenhum estudante deve ser excluído do subsistema de ensino superior por incapacidade financeira. A acção social continua a compreender os apoios directos e indirectos, incluindo, no essencial, as mesmas modalidades atrás referidas.
Em sede de disposições finais e transitórias, o artigo 35.º dispõe, nos seguintes termos, sobre "Situações especiais":
"Artigo 35.º Situações especiais 1 - A aplicação do disposto na presente lei faz-se sem prejuízo da observância dos compromissos internacionalmente assumidos pelo Estado Português, bem como da concessão, para efeitos do pagamento da propina, de apoio específico aos estudantes destinatários das normas constantes do:
a) Decreto-Lei 358/70, de 29 de Julho, e legislação complementar;
b) Artigo 2.º do Decreto-Lei 524/73, de 13 de Outubro;
c) N.º 6 do artigo 14.º do Decreto-Lei 43/76, de 20 de Janeiro;
d) Artigo 9.º da Lei 21/87, de 20 de Junho, e artigos 17.º e 19.º do Decreto-Lei 241/89, de 3 de Agosto;
e) Artigo 4.º do Decreto-Lei 216/92, de 13 de Outubro (ver nota 13).
2 - O apoio referido no número anterior consiste:
a) Nos casos das alíneas a), c) e d), na atribuição de um subsídio de montante igual ao da propina exigível, sendo os correspondentes encargos suportados por verbas inscritas no orçamento dos respectivos departamentos governamentais;
b) Nos casos das alíneas b) e e), na atribuição às instituições de ensino superior da adequada comparticipação financeira, sendo os correspondentes encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do Ministério da Educação."
4 - Em síntese, a frequência das instituições de ensino superior e a inscrição em determinados cursos está sujeita à comparticipação dos alunos nos respectivos custos, através do pagamento de propinas (ver nota 14). De acordo com o princípio de que ninguém deverá ser excluído do acesso ao ensino superior por insuficiência económica, encontra-se consagrado um sistema de acção social que compreende, além do mais, a atribuição de bolsas de estudo para fazer face, entre outras despesas, ao pagamento das propinas.
Por outro lado, apesar de ter deixado de estar prevista em sede de lei geral a isenção de propinas (que, nesse âmbito, se destinava apenas a alunos carenciados economicamente), o legislador assegurou, expressamente, a manutenção de regimes especiais prevendo apoios específicos que, no caso do regime especial destinado aos combatentes, ex-combatentes e seus filhos, frequentando estabelecimentos de ensino oficial, consistem na atribuição de um subsídio de montante igual ao do valor das propinas exigíveis, a pagar através do orçamento dos respectivos departamentos governamentais.
5 - A norma do artigo 35.º da Lei 37/2003, atrás transcrita, afirmando expressamente a vigência do regime especial que está na origem deste parecer, veio dissipar quaisquer dúvidas que a esse propósito se pudessem colocar (ver nota 15). De facto, a questão da sua eventual revogação face ao regime instituído pela Lei 20/92 havia sido colocada a este Conselho, que, através do parecer 21/93, de 6 de Maio (ver nota 16), concluiu pela seguinte forma (na parte que aqui releva):
"6.ª A Lei 20/92 é uma 'lei geral' que deixou intocadas as situações especiais previstas em diplomas, como o Decreto-Lei 358/70, que consagram isenções de propinas independentemente da situação económica do beneficiado.
7.ª Na falta de uma inequívoca manifestação em tal sentido, não pode o intérprete concluir que a Lei 20/92 quis revogar o disposto no Decreto-Lei 358/70, tanto mais que os valores dominantes na sociedade que justificaram a diferença de tratamento aqui consagrada continuam actuais."
Escreveu-se na fundamentação desse parecer:
"O Decreto-Lei 358/70 apresenta as características que o fazem incluir no chamado 'direito premial'.
São normas que têm por finalidade consagrar recompensas a acções humanas que pelo seu mérito acentuado devem ser assinaladas.
A sociedade organizada reconhece naturalmente os seus heróis, mas deverá também distinguir aqueles que com o seu comportamento ultrapassem ostensivamente a conduta do cidadão médio, tornando-se um exemplo positivo, a apontar e a seguir, apto a suscitar o reconhecimento, o apreço e a gratidão.
O reconhecimento, o apreço e a gratidão são traduzidos, na prática, por diversas formas; de entre as mais significativas, umas revestem carácter honorífico, como as veneras, outras são materializadas em prestações pecuniárias ou isenções de obrigações, algumas destas de carácter económico.
Nas prestações de feição predominantemente económica, avultam as pensões de preço de sangue e por serviços excepcionais ou relevantes prestados ao País [...] E, nas isenções de carácter económico, sobressaem as relativas às propinas devidas nos diversos graus e ramos de ensino."
E, após terem sido mencionados alguns casos paralelos de concessão de isenção de propinas (ver nota 17), acrescentou-se:
"Em todas as situações de isenção de propinas, aquelas regalias não estão condicionadas à situação de carência económica dos beneficiários; para a instrução do processo de concessão da regalia é dispensada a prova de uma tal situação de carência.
E, se nalgumas hipóteses se poderia argumentar que a falta de recursos económicos se deve presumir, a verdade é que se afigura ostensivo que o legislador pretende que a regalia seja concedida independentemente de uma tal condicionante.
Essa regalia é um prémio para uma conduta ou sacrifício exemplar, e, como tal, não pode ficar limitada ao requisito, exigido para os demais, da prova da insuficiência económica.
Dir-se-ia até que seria bizarro que o legislador concedesse essa regalia condicionada à verificação de uma situação que, uma vez verificada, já a possibilitaria nos termos gerais.
O legislador pretendeu distinguir para além das situações que o regime geral possa abarcar (ver nota x1)."
IV - 1 - Ao atribuir o benefício a que se refere este parecer, materializado num sistema de isenção de propinas, visou o legislador de 1970 "auxiliar" na continuação dos estudos os combatentes e os ex-combatentes que se tivessem destacado em operações militares ao serviço da Pátria, obtendo, por tal razão, condecorações ou louvores "constantes, pelo menos, em ordem da região militar, naval ou aérea" ou que, em virtude de tais operações, tivessem ficado incapacitados para o serviço militar ou diminuídos fisicamente; ao estender tal benefício aos filhos dos mesmos combatentes e antigos combatentes visou, ainda, "a protecção do agregado familiar".
Foi, porém, através da Portaria 445/71 que foram definidas as condições concretas para atribuição daqueles benefícios.
Por um lado, este instrumento normativo delimitou o universo dos beneficiários (apenas os agraciados com louvores individuais ou com algumas das medalhas ou ordens previstas no Regulamento da Medalha Militar); por outro lado, procedeu a um alargamento dos casos abrangidos [contemplou também as participações em operações de manutenção da ordem pública (ver nota 18) e incluiu expressamente no universo dos beneficiários os filhos de combatentes falecidos em combate].
Trata-se de um instrumento normativo, de natureza regulamentar, através do qual o Governo veio colmatar deficiências e especificar ou esclarecer as hipóteses que a lei previu de forma algo lacunar. Enquanto regulamento de execução visa a boa aplicação da lei cujas normas, em nome do princípio da preeminência da lei, sempre deverão prevalecer.
O n.º 3 da Portaria 445/71 apenas atribuiu relevo, para os fins de obtenção do benefício previsto na lei, às participações em operações de que resultaram louvores individuais e condecorações com determinadas medalhas e ordem honorífica expressamente enumeradas, sendo que, quanto a estas, não especificou a sua natureza individual ou colectiva, o que suscita uma das dúvidas que deram origem a este parecer.
A solução da questão colocada implica que se tenha em conta o regime jurídico aplicável às condecorações e, numa aproximação ao caso concreto, o regime específico aplicável à medalha da cruz de guerra. Tratando-se de um regime especial destinado aos "combatentes ou antigos combatentes", que teve como referência as operações militares no então ultramar português (ver nota 19), importa sobremaneira apreciar o regime das condecorações em vigor nessa época.
2 - De acordo com o artigo 1.º do Regulamento da Medalha Militar, aprovado pelo Decreto 35 667 de 28 de Maio de 1946 (ver nota 20) em vigor à data em que foram aprovados o diploma legal que concedeu aos combatentes e antigos combatentes o benefício de isenção de propinas e o respectivo diploma regulamentar -, a medalha militar, nas suas diferentes modalidades, destinava-se a "galardoar os serviços notáveis prestados às instituições militares e à Nação, especialmente por militares de qualquer graduação, do Exército ou da Armada, nacionais ou estrangeiros, seja qual for o local em que tais serviços hajam sido praticados".
Estavam previstas as seguintes modalidades: medalha de valor militar, medalha da cruz de guerra, medalha de serviços distintos, medalha de mérito militar, medalha de comportamento exemplar e ainda as medalhas comemorativas, compreendendo esta espécie as medalhas comemorativas de campanhas, a medalha dos mutilados de guerra e a medalha dos promovidos por feitos distintos em combate. As medalhas de valor militar, de serviços distintos e de comportamento exemplar compreendiam três graus (ouro, prata e cobre) e as medalhas da cruz de guerra e de mérito militar compreendiam quatro classes.
2.1 - Vejamos, em breve síntese, quais as condições gerais de atribuição de cada uma das medalhas previstas.
A medalha de valor militar destinava-se, nos termos do artigo 5.º, a "galardoar actos extraordinários de heroísmo, abnegação, valentia e coragem, quer em tempo de guerra, quer em tempo de paz, mas sempre em circunstâncias em que corra risco a vida do agraciado", podendo ser de ouro, de prata e de cobre. A medalha de ouro de valor militar destinava-se a memorar feitos valiosos em tempo de guerra e podia ser concedida a título colectivo ("a unidades de terra, mar e ar, praças de guerra ou localidades sitiadas que tenham praticado um feito de armas muito brilhante e extraordinário ou tenham, com grande valor e raro exemplo de abnegação, heroísmo e coragem, sustentado contra inimigo externo um feito de que resulte excepcional honra e glória para a Pátria").
A medalha de serviços distintos destinava-se a "galardoar serviços de carácter militar relevantes e extraordinários ou actos notáveis de qualquer natureza, ligados à vida do Exército ou da Armada, de que resulte, em qualquer dos casos, honra e lustre para a Pátria ou para as instituições militares do País" (artigo 14.º).
Nos termos do artigo 46.º, tanto a medalha de valor militar como a medalha de serviços distintos teriam no centro uma palma de prata dourada, de modelo constante de anexo ao diploma, no caso de terem sido concedidas por feitos em campanha contra inimigo externo ou nas colónias (recorde-se que, no caso da medalha de serviços distintos, a Portaria 445/71 apenas relevou a que fosse atribuída com palma).
A medalha da cruz de guerra destinava-se, nos termos do artigo 9.º, "a galardoar actos e feitos de bravura, praticados em campanha por militares do Exército ou da Armada, nacionais ou estrangeiros, e ainda por civis, quando deles não tivesse resultado outra recompensa ou distinção honorífica".
A concessão de qualquer das quatro classes da cruz de guerra era feita, em geral, perante louvores nominais em que se encontrassem descritos "actos ou feitos praticados em combate, demonstrativos de coragem, decisão, serena energia debaixo de fogo, sangue-frio e outras qualidades que honrem o militar em frente do inimigo" (artigo 10.º).
Porém, o artigo 13.º admitia que a cruz de guerra de 1.ª classe fosse conferida a "bandeira ou estandarte de unidades de terra, mar e ar com a composição de um batalhão de infantaria ou correspondente de outras armas e ainda a navios e praças de guerra ou quaisquer localidades sitiadas que hajam colectivamente praticado feitos de armas de excepcional valor". O artigo 49.º, parágrafo único, previa que em caso de condecoração colectiva, designadamente com a medalha de cruz de guerra de 1.ª classe, os militares que "tomaram parte na acção"
tinham direito ao uso de um distintivo especial.
A medalha de mérito militar destinava-se, em geral, a "galardoar os militares que revelem excepcionais qualidades e virtudes militares pelas quais devam ser especialmente apontados ao respeito e à consideração pública" (artigo 26.º).
Contudo, quando atribuída nos termos estabelecidos nos artigos 52.º e parágrafos únicos dos artigos 28.º e 29.º, na redacção introduzida pelo Decreto 45 295 (únicos casos que a norma da Portaria 445/71 considerava relevantes para os efeitos de atribuição do benefício previsto), esta medalha era concedida pelo Ministro da Guerra ou da Marinha e fundava-se em actos praticados em campanha.
A medalha de mutilados de guerra e a medalha de promovidos por feitos distintos em combate integravam-se na categoria de medalhas comemorativas e - tal como a designação indica e viria a ser concretizado no Regulamento da Medalha Militar e das Medalhas Comemorativas das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto 566/71 - destinavam-se a militares ou elementos militarizados que, "por feitos ou serviços em campanha, foram promovidos por distinção ou ficaram mutilados ou estropiados".
Para além destas medalhas (incluídas no elenco do n.º 3 do artigo 1.º da Portaria 445/71) restavam as medalhas comemorativas das campanhas ("destinadas a distinguir todos os militares ou civis militarizados que tomarem parte em campanhas ou expedições das Forças Armadas nacionais, em terra portuguesa ou no estrangeiro, em tempo de guerra ou de perigo iminente dela, contra inimigos externos ou em operações ou expedições de soberania") e a medalha de comportamento exemplar (destinada a "premiar os sargentos e praças de pré que servem durante dilatados anos, com exemplar conduta moral e disciplinar e sem que nos seus registos se verifiquem notas de haverem recebido censuras ou castigos"). Ficaram também excluídas daquele elenco a medalha de serviços distintos quando não concedida com palma, bem como a medalha de mérito militar quando concedida fora do circunstancialismo previsto nas normas atrás indicadas, ou seja, em ambos os casos, quando não respeitassem a feitos em campanha.
A Ordem da Torre e Espada, do Valor, Lealdade e Mérito, única ordem honorífica incluída no mesmo elenco, destinava-se, nos termos da Lei Orgânica das Ordens Honoríficas então em vigor (ver nota 21), a galardoar: "a) Méritos excepcionalmente relevantes demonstrados na chefia do governo da nação, nos governos ultramarinos ou no comando de tropas em campanha; b) feitos de heroísmo militar e cívico; c) actos excepcionais de abnegação e sacrifício pela Pátria e pela Humanidade". A condecoração destinada a premiar feitos heróicos em combate era concedida com palma.
Esta Ordem podia também ser concedida a "unidades militares por feitos ou serviços relevantes em combate", as quais teriam a categoria de membros honorários, sendo permitido aos militares que tivessem tomado parte nesse feito ou serviço, integrados nos efectivos da unidade, formação ou fracção, o uso de um distintivo especial (ver nota 22).
2.2 - Constata-se, assim, que o denominador comum que perpassa pelos diversos galardões que permitem a concessão do benefício a que respeita este parecer consiste em que têm como fundamento (nalguns casos, entre outros) a prática, em campanha, de actos notáveis e distintos, reveladores de heroísmo, coragem e valentia, ou ainda a circunstância de o combatente ou antigo combatente ter ficado incapacitado ou diminuído fisicamente devido a actos de combate. A factualidade que lhes subjaz corresponde, pois, à caracterização das acções constante do Decreto-Lei 358/70 cujos autores o legislador quis premiar através da concessão de uma isenção de natureza económica.
3 - Ao Regulamento da Medalha Militar, aprovado pelo Decreto 35 667, sucedeu o Regulamento aprovado pelo Decreto 566/71, de 20 de Dezembro, cujo regime não apresenta especificidades de relevo no âmbito deste parecer (ver nota 23).
O Regulamento da Medalha Militar e das Medalhas Comemorativas das Forças Armadas actualmente em vigor - aprovado pelo Decreto-Lei 316/2002, de 27 de Dezembro -, após definir o conceito de campanha (ver nota 24), especifica as medalhas que respeitam a feitos e serviços cometidos em campanha: a medalha da cruz de guerra e as medalhas de valor militar com palma e de serviços distintos com palma (ver nota 25). Para além destas, poderão ainda assumir relevância, no âmbito da consulta, a medalha dos promovidos por feitos distintos em campanha e a medalha de feridos em campanha (ver nota 26).
No que especificamente respeita à medalha da cruz de guerra, dispõe o artigo 10.º que se destina a "galardoar actos ou feitos de bravura praticados em campanha por cidadãos, militares ou não, nacionais ou estrangeiros", compreendendo quatro classes. Nos termos do artigo 12.º, constitui "condição geral de atribuição" desta medalha "que os feitos praticados em campanha, frente ao inimigo, denotem coragem, decisão, serena energia debaixo de fogo, sangue-frio e outras qualidades dignas de realce e constem de louvor, publicado em ordem do ramo, para cruz de guerra de 1.ª classe, ou em ordem de unidade, estabelecimento ou órgão de comando, direcção ou chefia não inferior a: a) oficial general - para a cruz de guerra de 2.ª e 3.ª classes; b) capitão-de-fragata ou tenente-coronel - para a cruz de guerra de 4.ª classe".
Permite-se, contudo, que a medalha de 1.ª classe seja concedida a "unidades de terra, mar e ar que hajam, colectivamente, praticado feitos de armas de excepcional valor" (artigo 11.º); a concessão, a título colectivo, da medalha da cruz de guerra de 1.ª classe (bem como da medalha de ouro de serviços distintos) é registada no processo individual dos militares que tomaram parte no acto ou serviço que lhe deu origem, integrados nos efectivos da unidade, conquanto os seus nomes "constem do relatório dos actos ou serviços distinguidos ou dos louvores que lhes servem de base", sendo-lhes permitido o uso de distintivos especiais (artigos 40.º e 63.º).
4 - Por fim, cabe referir que os diversos regulamentos e leis orgânicas que, sucessivamente, regularam a matéria referente à concessão de medalhas e de ordens honoríficas reconheceram aos condecorados com alguns desses galardões - entre os quais se incluiu sempre a medalha da cruz de guerra de 1.ª classe - o direito a uma pensão em caso de se encontrarem privados de meios de subsistência (ver nota 27).
V - 1 - Em pareceres emitidos nos termos do artigo 25.º do Decreto-Lei 466/99, de 6 de Novembro, acerca de requerimentos para concessão de pensões por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País, apresentados ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do mesmo diploma, ou seja, tendo como fundamento "a prática, por cidadão português, militar ou civil, de feitos em teatro de guerra, de actos de abnegação e coragem cívica ou de altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria", tem este Conselho referido, com frequência e unanimidade, que, em caso de concessão de condecoração ou medalha, "importa conhecer os factos que estão na base da sua concessão de modo a apreciá-los e valorá-los através de um juízo autónomo, norteado pelos preceitos relativos à concessão do direito à requerida pensão". Através desta posição abandonou-se um "critério de quase automática recepção da qualificação de certos factos como merecedores de condecorações ou medalhas" (ver nota 28).
Por outro lado, tem-se considerado que, para o efeito pretendido, é necessário que os galardões atribuídos tenham distinguido actos individuais praticados pelo requerente e não apenas a actuação colectiva e global de uma unidade, ainda que o requerente dela fizesse parte, mas sem que surja destacada e individualizada a sua concreta participação (ver nota 29).
As mesmas considerações se nos afiguram transponíveis para a concessão dos apoios que estão em causa neste parecer. O Decreto-Lei 358/70 criou um regime especial de isenção de propinas em todos os estabelecimentos oficiais não militares e em todos os graus de ensino destinado aos combatentes e antigos combatentes que se tenham distinguido em operações de combate ao serviço da Pátria de forma a merecerem determinadas condecorações ou louvores, ou que, em consequência dessa participação, tenham ficado incapacitados para o serviço militar ou diminuídos fisicamente.
Subjacente ao benefício atribuído está uma concreta e específica actuação protagonizada pelo combatente ou ex-combatente. Daí que o n.º 3 da Portaria 445/71 exija expressamente a existência de um louvor individual; apesar de a mesma exigência não ser formulada do mesmo modo quanto às medalhas e outras condecorações, cremos que a mesma resulta de uma leitura atenta da norma.
A expressão utilizada - "combatente [...] que tenha sido condecorado com qualquer grau ou classe das seguintes medalhas" - inculca a ideia de que estão em causa medalhas atribuídas a um indivíduo e não uma condecoração colectiva em que, conforme verificámos a propósito dos casos em que as mesmas são admitidas, tais medalhas são atribuídas a uma unidade, a uma localidade, a uma praça ou mesmo (na época em que foi criado o referido benefício) a uma bandeira ou estandarte. Ao referir o combatente ou ex-combatente "condecorado" com uma medalha ou ordem, a lei teve em conta um reconhecimento intuitu personae, e não um galardão atribuído a uma entidade colectiva ou ao respectivo símbolo.
De qualquer modo, as razões pelas quais se exigiu expressamente que o louvor fosse individual - ou seja, que visasse determinado indivíduo por ter empreendido determinada actuação ou actuações, nele descritas, identificando-o claramente como seu autor - mostram-se extensíveis à concessão de medalhas ou ordens.
Aliás, a concessão de diversas das medalhas previstas exige a prévia atribuição de um louvor nominal.
2 - Através da concessão do benefício de isenção ou do apoio específico a que respeita este parecer é prestado ao combatente ou ex-combatente um reconhecimento por actos que protagonizou e em que se evidenciou. A circunstância de fazer parte de uma unidade que se destacou colectivamente em determinada situação pela prática de acto ou actos de relevo e coragem, sem que surjam evidenciadas e concretizadas participações individuais - ainda que os nomes dos elementos que integravam essa unidade e que participaram em conjunto nessa acção constem dos respectivos relatórios e registos -, mostra-se insuficiente para o mesmo efeito, já que não permite a formulação de um juízo de valor e mérito pessoais.
Estamos em sede de direito premial, que "visa premiar acções humanas que, como exemplo positivo e pelo seu ostensivo, distinto e acentuado mérito, mereçam, para além de público reconhecimento, ser, por alguma forma, recompensadas pela sociedade" (ver nota 30). Ou, como se escreveu no parecer deste Conselho n.º 21/93, já citado, pretende-se "distinguir aqueles que com o seu comportamento ultrapassem ostensivamente a conduta do cidadão médio, tornando-se um exemplo positivo, a apontar e a seguir, apto a suscitar o reconhecimento, o apreço e a gratidão".
Consideramos, assim, que, quer no caso de concessão de louvor quer de medalha, não será relevante uma distinção colectiva. O louvor ou a medalha devem indicar, através do texto em que se corporiza ou que lhe serve de base, uma actuação específica do destinatário do prémio que permita reconhecer nele os méritos e a virtude que o distinguem, de forma assinalável, e o elevam a um nível que excede o estrito cumprimento do dever, justificando a sua atribuição.
A não ser assim, e caso se considerasse suficiente a simples pertença a uma unidade que, em determinado momento e circunstancialismo, protagonizou colectivamente uma acção meritória e distinta, sem se conhecer a específica intervenção, nesse contexto, de determinado indivíduo, haveria o risco da "descaracterização" de um benefício previsto como excepcional e de falta de justificação adequada "face às razões que subjazem às normas do direito premial" (tal como, a propósito de uma outra situação, foi evidenciado pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão atrás citado).
3 - Coloca-se, ainda, no que respeita à extensão do benefício concedido aos filhos dos combatentes ou antigos combatentes, nas condições já referidas, a questão da eventual exigência de os mesmos integrarem o "agregado familiar"
do beneficiário do louvor ou condecoração.
Cabe referir, desde já, que tal exigência não é formulada pelos preceitos dos diplomas que conferem o direito. Apenas o preâmbulo do Decreto-Lei 358/70 - que carece de força vinculativa - alude ao desiderato de proteger o agregado familiar dos combatentes ou ex-combatentes abrangidos no seu âmbito de aplicação.
Assim, para além de se não mostrar aceitável que, na aplicação deste regime, se proceda a uma restrição que o legislador não formulou, cremos que, de qualquer modo, a "protecção do agregado familiar" a que o preâmbulo do diploma alude é um desígnio genérico, que carece de uma integração axiológica de acordo com os princípios que regem o nosso sistema de protecção familiar.
Apesar de não terem força vinculativa, "não gozando de valor normativo directo, entendido como a aptidão para regular por si mesmo situações e relações jurídicos" (ver nota 31), os preâmbulos constituem, contudo, um importante elemento histórico de interpretação e de esclarecimento dos diplomas.
Ora, a intenção explicitada inculca a ideia de que, através da extensão do benefício concedido aos filhos do militar agraciado, se pretendeu apoiá-lo nos seus encargos familiares, designadamente com os estudos dos filhos; também a exigência de um bom comportamento escolar, como condição da atribuição dos benefícios concedidos, expressamente formulada pelo artigo 3.º do Decreto-Lei 358/70, reforça a ideia de que o legislador teve em mente os filhos do militar que, em razão da idade, se encontravam a seu cargo, os quais, na generalidade dos casos, com ele viveriam em comunhão de mesa e habitação (ver nota 32).
Contudo, na evolução sociológica entretanto verificada, com a generalização de novos modelos familiares em consequência, designadamente, do crescente número de divórcios e de famílias monoparentais, são cada vez mais as situações em que os filhos não integram o agregado familiar do pai - não vivendo com ele em economia comum e em comunhão de mesa e habitação - sem que este deixe de estar obrigado a prover ao seu sustento e educação.
Os princípios em que assenta o nosso ordenamento jurídico, consagrados, designadamente, no artigo 36.º da Constituição, não permitem a discriminação dos filhos com tal fundamento. Como evidenciam Gomes Canotilho e Vital Moreira (ver nota 33), em anotação àquele preceito, o "direito e dever de manutenção" "envolve especialmente o dever de prover ao sustento dos filhos, dentro das capacidades económicas dos pais, até que eles estejam em condições (ou tenham obrigação de o fazer). Daí o fundamento da obrigação de alimentos por parte do progenitor que não viva com os filhos".
Numa interpretação que tenha em vista a harmonia do sistema jurídico não é, pois, aceitável negar ao filho de um combatente ou ex-combatente o direito à isenção ou ao apoio específico para propinas pelo facto de com ele não viver em economia comum e em comunhão de mesa e habitação.
3.1 - Já a exigência de que se trate, em qualquer caso, de filho que se encontre economicamente dependente dos pais e para cujo sustento e despesas, designadamente de educação, estes estão obrigados a contribuir, se coaduna com o mesmo sistema jurídico, particularmente com as normas que regulam as relações familiares e o poder paternal.
Constituindo dever dos pais, nos termos do artigo 1885.º do Código Civil, contribuírem para o desenvolvimento físico, intelectual e moral dos seus filhos, compete-lhes, no âmbito do poder paternal, prover ao sustento dos filhos e assumir as despesas relativas à sua segurança, saúde e educação até que estes atinjam a maioridade ou a emancipação, sendo que, no caso de não terem ainda completado a sua formação profissional, essa obrigação manter-se-á "na medida em que seja razoável exigir aos pais o seu cumprimento e pelo tempo normalmente requerido para que aquela formação se complete" (artigo 1880.º).
Este dever integra o conteúdo do poder paternal (poder-dever que deve ser exercido em função do superior interesse do filho). Mesmo quando não seja exercido por um dos pais, tal facto não o dispensa do dever de prestar alimentos, que compreendem também as despesas de educação.
3.2 - O benefício de isenção de propinas ou o apoio específico para propinas, com os quais se quis premiar os combatentes e antigos combatentes pela sua distinta participação em acções de combate ou, de algum modo, compensá-los pelos danos pessoais nalguns casos sofridos e que, pelas mesmas razões e com a mesma finalidade, o legislador estendeu também aos seus filhos, constituindo um apoio à família do primeiro beneficiário, não exige, contudo, a pertença a um mesmo agregado familiar, enquanto conjunto de pessoas vivendo em economia comum e em comunhão de mesa e habitação.
Cremos que o que importará, para o caso em apreço, é que os filhos abrangidos pelo benefício, para além de se encontrarem a estudar nas condições apontadas, estejam ainda em condições que reclamam o dever do combatente ou ex-combatente de prover ao seu sustento e educação (ver nota 34).
VI - Nestes termos, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª O Decreto-Lei 358/70, de 29 de Julho, criou um regime especial de isenção de propinas destinado aos "combatentes e antigos combatentes" que se distinguiram pela participação em operações militares ao serviço da Pátria por forma a serem agraciados com louvores e condecorações - especificados pela Portaria 445/71, de 20 de Agosto - ou que, em consequência dessas operações, ficaram incapacitados para o serviço militar ou diminuídos fisicamente, sendo tal isenção extensível aos filhos desses militares;
2.ª Face ao novo modelo de financiamento do ensino superior, cujas bases foram aprovadas pela Lei 37/2003, de 22 de Agosto, manteve-se o benefício a que alude a conclusão anterior na modalidade de "apoio específico para propinas", nos termos estabelecidos pelo artigo 35.º, n.os 1, alínea a), e 2, alínea c), daquele diploma legal;
3.ª Enquanto direitos de natureza premial, a isenção ou o apoio concedidos visam recompensar e reconhecer os seus destinatários por acções por eles empreendidas, pelas quais se distinguiram ultrapassando o estrito cumprimento do dever e revelando assinaláveis méritos e valia pessoais;
4.ª Os louvores e as condecorações atribuídos por tal participação, exigíveis nos termos e para os efeitos mencionados na 1.ª conclusão, devem ter natureza individual, especificando a actuação concreta do agraciado, mostrando-se insuficientes, para o mesmo efeito, os louvores ou condecorações atribuídos a uma unidade em virtude de uma actuação meritória conjunta em que não é possível conhecer e valorar a intervenção específica e individual dos militares nela integrados;
5.ª Os direitos conferidos aos filhos dos "combatentes e antigos combatentes"
pelos diplomas legais citados não exigem que estes integrem o agregado familiar daqueles militares, bastando que estejam em condições que reclamem o dever de estes proverem ao seu sustento e educação.
(nota 1) Através de ofício com a referência processos n.os 6774/92 (2B) e 7858/CG, de 5 de Dezembro de 2005, com entrada na Procuradoria-Geral da República no dia 7 do mesmo mês e anos.
(nota 2) No caso do ensino superior exigiam-se, ainda, outros requisitos: não possuir outras habilitações com curso superior ou profissional, boa conduta moral, cívica e académica.
(nota 3) Sobre esta sucessão legislativa, cf., entre outros, o parecer deste Conselho n.º 15/96, de 20 de Março.
(nota 4) Com a revisão constitucional de 1982 passou a ser a seguinte a redacção do n.º 1 do artigo 74.º: "Todos têm direito ao ensino com garantia do direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar."
(nota 5) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra Editora, 1993, p. 364. Cf., no mesmo sentido, a recente edição da mesma obra (4.ª ed. revista, 2007), pp. 894 e segs.
(nota 6) "Sobre as propinas universitárias", in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. XXXIV", 1993, pp. 484 e segs.
(nota 7) Alterada pelo Decreto-Lei 115/97, de 19 de Setembro, e pela Lei 49/2005, de 30 de Agosto; desenvolvida pelo Decreto-Lei 74/2006, de 24 de Março, que estabelece o regime jurídico dos graus e diplomas do ensino superior.
(nota 8) Alterada pela Lei 5/94, de 14 de Março. A Lei 20/92 suscitou viva polémica acerca da obrigação do pagamento de propinas face ao preceito constitucional em referência. Sobre as questões jurídicas suscitadas destaca-se o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 148/94, de 8 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 3 de Maio de 1994; também o parecer deste Conselho n.º 54/93, de 14 de Agosto, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 13 de Setembro de 1994.
(nota 9) N.º 26/VI, in Diário da Assembleia da República, 2.ª série, de 23 de Maio de 1992.
(nota 10) Sobre os problemas suscitados com o regime introduzido por este diploma, cf. o parecer deste Conselho n.º 68/97, de 12 de Fevereiro de 1998.
(nota 11) Alterada pela Lei 49/2005, de 30 de Agosto.
(nota 12) Os n.os 3 a 7 respeitam aos valores devidos em casos específicos (mestrados, doutoramentos, estudantes com estatuto de estudante internacional, etc.).
(nota 13) O artigo 2.º do Decreto-Lei 524/73, de 13 de Outubro, concede aos agentes de ensino isenção de propinas na frequência de cursos de ensino superior ou outros cursos de aperfeiçoamento; o n.º 6 do artigo 14.º do Decreto-Lei 43/76, de 20 de Janeiro, atribui aos deficientes das Forças Armadas isenção de selo de propinas de frequência e exame em estabelecimento de ensino oficial de todos os graus e ramos e o uso gratuito de livros e material escolar.
O artigo 9.º da Lei 21/87, de 20 de Junho, e os artigos 17.º e 19.º do Decreto-Lei 241/89, de 3 de Agosto, atribuem aos filhos dos bombeiros falecidos em serviço ou afectados de doença contraída no desempenho de funções, bem como, nas mesmas condições, aos filhos dos titulares dos corpos de gerência das associações de bombeiros e ainda aos cadetes com, pelo menos, seis meses de serviço nos corpos de bombeiros isenção de propinas e taxa de inscrição e frequência no ensino secundário e superior.
O artigo 4.º do Decreto-Lei 216/92, de 13 de Outubro, concede isenção de propinas pela matrícula e inscrição em cursos conducentes ao mestrado e doutoramento a alunos e docentes economicamente carenciados, bem como a docentes do ensino superior obrigados, pelo seu estatuto, à obtenção daqueles graus.
(nota 14) Sobre a caracterização da propina como taxa, cf., entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Outubro de 1997, in Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, ano XXXVII, n.º 435, pp. 327 e segs; cf., também, o parecer deste Conselho n.º 15/96, já citado.
(nota 15) Do mesmo modo se colocou a questão da vigência do regime estabelecido pelo Decreto-Lei 524/73, de 13 de Outubro, que concedia aos agentes de ensino isenção de propinas na frequência de cursos de ensino superior ou outros cursos de aperfeiçoamento. O Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se sobre esta questão, entre outros, pelo Acórdão 37 916, de 12 de Dezembro de 1995, no sentido de que "a Lei 20/92, de 14 de Agosto, é lei geral que não revoga o regime de isenção de propinas previsto no Decreto-Lei 514/73, de 13 de Outubro, designadamente no seu artigo 2.º".
(nota 16) Publicado no Diário da República, 2.ª série, de 19 de Outubro de 1993.
(nota 17) Os casos citados eram alguns daqueles a que se refere a n.º 13:
benefícios concedidos aos deficientes das Forças Armadas, aplicáveis também aos militares com grande deficiência, nos termos do artigo 4.º do Decreto-Lei 314/90, de 13 de Outubro, e benefícios concedidos pelo Estatuto Social dos Bombeiros.
(nota x1) V., ainda, neste contexto, os benefícios fiscais concedidos a deficientes militares e civis pela Lei 11/78, de 20 de Março.
(nota 18) Na época, a missão geral de manutenção da ordem pública estava cometida aos militares (artigo 53.º da Constituição de 1933).
(nota 19) Cf. a noção de ex-combatente para efeitos de contagem do tempo de serviço militar para aposentação e reforma (artigo 1.º, n.º 1, da Lei 9/2002, de 11 de Fevereiro).
(nota 20) Alterado pelos Decretos n.os 37 936, de 17 de Agosto de 1950, 45 295, de 7 de Outubro de 1963, e, mais tarde, substituído pelo Decreto 566/71, de 20 de Dezembro. Pelo Decreto-Lei 316/2002, de 27 de Dezembro, foi aprovado um novo Regulamento que, nos termos do preâmbulo, pretendeu "adequar" as respectivas disposições normativas às normas constitucionais e às alterações operadas na organização, funcionamento e disciplina das Forças Armadas, "reunir num único diploma" as sucessivas alterações do regime anterior, "integrar" regimes avulsos de outras medalhas, criando duas novas medalhas, e "rever a ordem de precedência de algumas das condecorações".
(nota 21) Decreto-Lei 44 721, de 24 de Novembro de 1962, e respectivo Regulamento aprovado pelo Decreto 45 498, de 31 de Dezembro de 1963.
Este regime foi, de um modo geral, mantido pela nova Lei Orgânica e pelo Regulamento das Ordens Honoríficas Portuguesas, aprovados, respectivamente, pelo Decreto-Lei 414-A/86 e pelo Decreto Regulamentar 71-A/86, ambos de 15 de Dezembro.
Estavam previstas na Lei Orgânica das Ordens Honoríficas as ordens militares (Torre e Espada, do Valor, Lealdade e Mérito, Avis, Cristo, Sant'Iago da Espada), as ordens nacionais (Império e Infante D. Henrique) e as ordens de mérito civil (Benemerência, Instrução Pública e Mérito Agrícola e Industrial).
A Ordem Militar de Avis destinava-se a recompensar "serviços distintos"
prestados por oficiais dos diversos ramos das Forças Armadas. A Ordem Militar de Cristo visava recompensar "destacados serviços prestados ao País e ao Governo" na diplomacia, na magistratura ou na Administração Pública. A Ordem Militar de Sant'Iago da Espada distinguia o "mérito literário, científico e artístico".
A Ordem do Império destinava-se a galardoar "serviços relevantes" no governo, na administração, na defesa diplomática ou militar dos territórios ultramarinos, méritos relevados na colonização ou na valorização do ultramar, serviços prestados na marinha mercante, nos transportes aéreos ou noutras comunicações. A Ordem do Infante D. Henrique visava distinguir "serviços relevantes" a Portugal no País e no estrangeiro e serviços de expansão da cultura portuguesa ou para conhecimento de Portugal, sua história e valores.
As ordens civis compreendiam a Ordem da Benemerência (que se destinava a galardoar em diversas circunstâncias, o mérito civil), e as Ordens da Instrução Pública, e de Mérito Agrícola e Industrial (que visavam distinguir serviços prestados nesses sectores).
(nota 22) Entre as diversas prerrogativas reconhecidas aos militares condecorados com qualquer dos graus desta Ordem incluía-se o direito a "haver do Estado" a pensão estabelecida por lei quando deixassem a efectividade de serviço.
(nota 23) No que concerne à medalha da cruz de guerra este Regulamento estabeleceu que se destinava a "galardoar actos e feitos de bravura praticados em campanha por militares do Exército, da Armada e da Força Aérea ou por civis, quer nacionais, quer estrangeiros". A concessão desta condecoração dependia, em geral, da atribuição de um louvor que referisse "actos ou feitos praticados em combate demonstrativos de coragem, decisão, serena energia debaixo de fogo, sangue-frio e outras qualidades que honrem o militar em frente do inimigo ou o civil colocado em idênticas condições".
O artigo 17.º permitia, igualmente, a concessão da cruz de guerra de 1.ª classe a "unidades de terra, mar e ar e ainda a praças de terra ou quaisquer localidades sitiadas que hajam colectivamente praticado feitos de armas de excepcional valor". O artigo 58.º previa o direito ao uso de um distintivo especial em caso de concessão da medalha de cruz de guerra a unidades militares ou praças de guerra pelos militares que "tomaram parte na acção".
(nota 24) É a seguinte a definição de campanha constante do artigo 3.º:
"situação existente no decurso de operações militares, em tempo de guerra ou de conflito armado, no território nacional ou no estrangeiro, bem como no desempenho de missões militares de idêntica gravidade e risco, competindo ao Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas, ouvido o Conselho de Chefes de Estado-Maior, definir, para o efeito, cada uma das situações".
(nota 25) A medalha militar compreende, nos termos do artigo 2.º do Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei 326/2002, as seguintes modalidades: valor militar; cruz de guerra; serviços distintos; mérito militar;
privativas do Ministério da Defesa Nacional, do Estado-Maior-General e dos ramos das Forças Armadas; de comportamento exemplar.
(nota 26) A medalha dos promovidos por feitos distintos em campanha destina-se a "galardoar os militares que, pela direcção ou chefia demonstrados em campanha ou em circunstâncias com ela directamente relacionadas, tenham sido promovidos por distinção"; a medalha dos feridos em campanha é atribuída "aos militares que, em campanha ou em circunstâncias com ela directamente relacionadas, tenham sofrido uma diminuição permanente, caracterizada pelo prejuízo ou perda anatómica de qualquer órgão ou função".
Estão ainda previstas as seguintes medalhas comemorativas: medalha de reconhecimento; medalha comemorativa de campanhas; medalha comemorativa de comissões de serviço especiais.
(nota 27) O artigo 73.º do actual Regulamento da Medalha Militar e das Medalhas Comemorativas das Forças Armadas confere o direito a pensão aos cidadãos agraciados (anteriormente apenas eram referidos os militares) com a medalha de valor militar ou com a medalha da cruz de guerra, de valor correspondente a 10% do vencimento base de capitão, "desde que a requeiram e se encontrem em situação de insuficiência económica", de acordo com rendimentos do agregado familiar expressamente estabelecidos. Nos termos do n.º 6 do mesmo preceito, esta pensão (que se extingue se o agraciado perder o direito ao uso da respect prestados ao País) é transmissível ao cônjuge sobrevivo e filhos menores ou incapazes.
(nota 28) Cf., por todos, o parecer 27/85, de 16 de Maio, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 13 de Dezembro de 1985.
(nota 29) Cf., entre outros, o parecer 28/97, de 4 de Dezembro.
(nota 30) Cf. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Fevereiro de 1996, publicado no apêndice ao Diário da República, 2.ª série, de 31 de Agosto de 1998, vol. II (Fevereiro), pp. 1414 e segs.
Na doutrina, cf., entre outros, Nuno Sá Gomes, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1979-1980, p. 276; Castro Mendes, Direito Civil/Teoria Geral, 1973, vol.
III, p. 642.
(nota 31) Cf., entre outros, o parecer deste Conselho n.º 36/96, de 26 de Setembro, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 25 de Agosto de 1997.
Na doutrina, entre outros, António Vitorino, "Preâmbulo e nota justificativa", Feitura das Leis, Instituto Nacional de Administração, vol. II, p. 129; Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 6.ª ed. revista, Coimbra, Almedina, 1991, p. 380.
(nota 32) O conceito de agregado familiar acolhido em diversos diplomas legais que estabelecem prestações de natureza social, para os efeitos neles previstos, abrange os filhos que vivam com o titular do direito em comunhão de mesa e habitação (condição que pode ser dispensada em casos especiais de ausências temporárias e justificadas) e que se encontrem na sua dependência económica. Neste sentido, cf., por exemplo, o artigo 25.º do Decreto-Lei 220/2006, de 3 de Novembro (sobre reparação em caso de desemprego), ou o artigo 5.º da Lei 23/2003, de 21 de Maio (que institui o rendimento social de inserção).
(nota 33) Ob. cit. (última ed.), p. 565.
(nota 34) Lugares paralelos podem ser encontrados nos diplomas que regem a pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País ou a pensão atribuída a ex-prisioneiros de guerra (respectivamente, Decreto-Lei 466/99, de 6 de Novembro, e Decreto-Lei 161/2001, de 22 de Maio). Em caso de falecimento do beneficiário, podem ser atribuídas, entre outras pessoas, aos descendentes com idade inferior a 18 anos, ou até aos 21 ou 25 anos, conforme frequentem, respectivamente, curso de nível secundário ou equiparado, ou superior ou equiparado, ou ainda, sem limite de idade, em caso de estarem afectados de incapacidade permanente e absoluta para o trabalho; não se exige quanto a estes (contrariamente ao que acontece com o cônjuge sobrevivo) o requisito de viverem em comunhão de mesa e habitação com o beneficiário falecido à data do seu óbito.
Também as pensões por acidente de trabalho ou doença profissional devidas aos filhos de sinistrados ou doentes falecidos são atribuídas até aos 18 anos de idade, ou 22 ou 25 anos, no caso de frequentarem determinados cursos ou níveis de ensino, ou ainda, sem limite de idade, em caso de deficiência que os incapacite sensivelmente para o trabalho (artigo 20.º da Lei 100/97, de 13 de Setembro).
Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 1 de Fevereiro de 2007.
Fernando José Matos Pinto Monteiro - Maria de Fátima da Graça Carvalho, relatora - Manuel Pereira Augusto de Matos - José António Barreto Nunes - José Luís Paquim Pereira Coutinho - Fernando Bento - António Leones Dantas - Alberto Esteves Remédio - João Manuel da Silva Miguel - António Manuel dos Santos Soares.
(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar em 2 de Maio de 2007.) Está conforme.
Lisboa, 6 de Junho de 2007. - O Secretário, Carlos José de Sousa
Mendes.
