Parecer 51/97-C. - Aposentação - Função pública - Exercício de funções - 14.º mês - Acumulação - Subsídio de férias - Subsídio de Natal - Remuneração - Remissão.
1.ª A Portaria 514/90, de 6 de Julho, ao aditar à Portaria 904-B/89, de 16 de Outubro, os n.os 9.º-A, 9.º-B e 9.º-C, veio instituir e regular a atribuição aos aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como aos funcionários que se encontrem na situação de reserva ou de desligados do serviço, de um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mês.
2.ª O n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89 proibia a acumulação do 14.º mês com o subsídio de férias ou com outro 14.º mês e impunha ao beneficiário a opção por um deles.
3.ª O n.º 13.º da Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, revogou tacitamente o n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89 e - por remissão para o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no artigo 3.º Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro - estabeleceu que os beneficiários do 14.º mês que exercessem funções públicas remuneradas deveriam optar entre o subsídio que lhes competia em razão do exercício destas funções e aquele a que tinham direito por virtude da sua situação.
4.ª O Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio, ao revogar os artigos 3.º e 12.º do Decreto-Lei 496/80, veio admitir a acumulação do 14.º mês com o subsídio de férias, esvaziando de objecto a remissão do n.º 13.º da Portaria 54/91 para o artigo 3.º do Decreto-Lei 496/80.
5.ª A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio, deixou de haver obstáculo legal a que os aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva ou de desligados do serviço, acumulem o 14.º mês com o subsídio de férias a que tenham direito por virtude do exercício de funções.
Sr. Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento:
Excelência:
1 - A solicitação do Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, foi emitido, em 12 de Fevereiro de 1998, pelo Conselho Consultivo, o parecer 51/97, sobre a "possibilidade de acumulação do 14.º mês pago aos aposentados com o subsídio de férias devido pelo exercício de funções", questão que obteve resposta negativa (ver nota 1).
No decurso do procedimento com vista à sua eventual homologação, a entidade consulente - considerando "a natureza e alcance da matéria em apreço, susceptível de se poder repercutir na globalidade dos ministérios, nomeadamente no Ministério das Finanças" - entendeu que a homologação não deveria "ser decidida pelo Ministro da República, mas, porventura, por S. Ex.ª o Primeiro-Ministro" (ver nota 2).
O parecer foi então enviado à Presidência do Conselho de Ministros, que o remeteu para o Ministério das Finanças, onde, no âmbito da Secretaria de Estado do Orçamento, se solicitou, sobre o mesmo, informação à Caixa Geral de Aposentações (CGA).
Na informação da Caixa (ver nota 3), após enquadramento da matéria, acentua-se que "o parecer da PGR [...] desconhece a Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, e as consequências que ela teve na temática que analisou", faz-se referência aos "equívocos de que o Decreto-Lei 184/91 é, simultaneamente, vítima e responsável" e conclui-se que, "mais do que a homologação do parecer 51/97, parece justificar-se a audição do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre as questões levantadas pela aplicação da Portaria 54/91, de 19 de Janeiro".
Pelas razões constantes da informação da CGA, não foi homologado o parecer 51/97, determinando-se a audição do Conselho Consultivo "sobre as questões suscitadas pela aplicação da Portaria 54/91, de 19 de Janeiro" (ver nota 4).
Cumpre, no condicionalismo exposto, emitir parecer.
2 - Começaremos por recuperar a análise efectuada no parecer 51/97 sobre o regime jurídico do subsídio de férias, do 14.º mês e do subsídio de Natal e, bem assim, por explicitar as razões da Caixa.
2.1 - O Decreto-Lei 372/74, de 20 de Agosto, instituiu, com carácter de obrigatoriedade, o subsídio de Natal e criou o subsídio de férias.
O primeiro era abonado aos "servidores do Estado na efectividade de serviço e nas situações de reserva, aposentados ou reformados, bem como aos pensionistas a cargo do Ministério das Finanças ou do Montepio dos Servidores do Estado" (artigo 7.º, n.º 1).
O subsídio de férias beneficiava os "servidores do Estado na efectividade de serviço" (artigo 8.º, n.º 1, como o anterior, do Decreto-Lei 372/74).
Nada se dispunha neste diploma em matéria de acumulação de subsídios nos casos de acumulação de lugares.
Mais tarde, o Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro, veio "regular de forma sistemática a atribuição dos subsídios de férias e de Natal ao funcionalismo público" (do preâmbulo).
De acordo com o disposto nos artigos 1.º e 2.º deste diploma, têm direito ao subsídio de Natal os funcionários e agentes em efectividade de serviço, da administração central, regional e local e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, o pessoal referido no artigo 1.º do Decreto-Lei 210/80, de 5 de Julho (pessoal dos gabinetes), aqueles que ocupam cargos ou desempenham funções unicamente remuneradas por gratificação - n.º 2 do artigo 1.º -, o pessoal que se encontre nas situações de desligado do serviço aguardando aposentação, reserva, aposentação ou reforma e os pensionistas a cargo do Ministério das Finanças e do Plano ou do Montepio dos Servidores do Estado.
O subsídio de férias - de montante igual à remuneração correspondente aos dias de férias a que se tem direito - será atribuído ao pessoal na efectividade de serviço e pago por inteiro no mês de Junho (artigos 10.º e 11.º).
Sobre acumulações, dispunham os artigos 3.º e 12.º:
"Artigo 3.º
1 - No caso de acumulação de funções, quer de natureza pública quer privada, o subsídio de Natal será estabelecido apenas em relação ao cargo a que corresponda a remuneração mais elevada.
2 - O pessoal referido no n.º 2 do artigo 1.º que exerça funções públicas remuneradas deverá optar entre o subsídio que lhe competir em razão do exercício de tais funções e aquele a que tem direito nos termos do artigo 8.º (ver nota 5)
Artigo 12.º
Os funcionários e agentes que exerçam outros cargos ou funções, quer de natureza pública quer privada, apenas têm direito ao subsídio de férias relativo ao cargo ou função a que corresponda a remuneração mais elevada."
Isto é, na sua redacção originária, o Decreto-Lei 496/80, por um lado, proibia o recebimento de mais de um subsídio de Natal ou de férias e, por outro, restringia o pagamento do subsídio de férias ao pessoal na efectividade de serviço.
Neste contexto normativo, afirma-se no parecer 51/97:
"Em dois períodos do ano, férias e Natal, pretende-se que os trabalhadores da função pública (ver nota x) recebam, grosso modo, o dobro do seu vencimento para assim fazerem face ao acréscimo de despesas que essas épocas exigem.
Mas, em coerência, é difícil compreender um sistema que distinguia o subsídio de Natal do subsídio de férias, alargando o universo pessoal para o primeiro e negando o segundo a uma certa categoria de servidores do Estado, a dos aposentados, como se estes também na época de férias não vissem acrescidas as suas despesas, mormente ao pretenderem sair da sua residência habitual."
Logo, porém, se acrescenta que estas "dificuldades foram, na sua maior parte, entretanto superadas": a) por um lado, a Portaria 514/90, de 6 de Julho, que alterou a Portaria 904-B/89, de 16 de Outubro, veio alargar o subsídio de férias aos aposentados, subsídio que apelida de 14.º mês; b) por outro, todavia, entende-se que o n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89, na redacção da Portaria 514/90, continua a proibir a acumulação do 14.º mês com o subsídio de férias ou com outro 14.º mês, impondo ao beneficiário que opte por um deles.
É a seguinte, em síntese, a argumentação do parecer 51/97.
A Portaria 904-B/89, de acordo com o sumário oficial, actualizou "a tabela de remunerações base dos funcionários e agentes da Administração Pública e dos organismos de coordenação económica e demais institutos públicos, bem como as pensões, ajudas de custo, subsídios de refeição e de viagem e marcha e as comparticipações da ADSE".
A Portaria 514/90 aditou à Portaria 904-B/89 os n.os 9.º-A, 9.º-B e 9.º-C.
O n.º 9.º-A estabelece que os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no primeiro ano de passagem a qualquer das situações nele previstas receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
O n.º 9.º-B impõe ao pessoal abrangido pela portaria e que se encontre, cumulativamente, na situação de pensionista, por qualquer outro regime de protecção social, ou no exercício de funções, quer públicas quer de natureza privada, a opção, respectivamente, entre o 14.º mês ou o subsídio de férias que lhe competir em razão da sua situação e o 14.º mês a que tem direito nos termos do número anterior.
O n.º 9.º-C diz qual a entidade competente para a liquidação do 14.º mês.
Atribui-se, portanto, aos aposentados um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
Porém - como quanto ao subsídio de férias -, proíbe-se a acumulação do 14.º mês com o subsídio de férias ou com outro 14.º mês, deixando-se ao interessado a possibilidade de optar.
Tal proibição mantém-se, e filia-se na continuidade da vigência do n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89, mesmo depois de o artigo único do Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio, ter revogado os artigos 3.º e 12.º do Decreto-Lei 496/80.
A este propósito, ao analisar a questão de saber se não se deveria estender, por analogia, a disciplina do Decreto-Lei 184/91 ao regime de acumulação a que alude o n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89, escreveu-se na parte final do parecer 51/97:
"11 - Poderia pretender-se que o recurso a analogia estaria dificultado, desde logo, porque, apesar das semelhanças, o subsídio de férias e o '14.º mês' sempre tiveram regime próprio e consagração diferenciada no tempo.
O subsídio de férias existe desde 1974, o '14.º mês' passou a ser realidade apenas em 1990.
E, ao instituir-se o '14.º mês', houve o cuidado de o distinguir não apenas no nome, mas até, e no que importa directamente para o parecer, no regime da 'acumulação'.
Entende-se, contudo, que, tudo isto não chegaria para impedir a resolução da questão por analogia estendendo a disciplina do Decreto-Lei 184/91 ao regime de acumulação a que alude o n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89, porque, mau grado aquelas diferenças, se não se poderá falar de identidade, sempre se deverá concluir que as semelhanças prevalecem.
A dificuldade reside noutro plano, pois afigura-se que a referida falta de regulamentação corresponde antes de tudo a uma intenção do legislador, que não quis confessadamente disciplinar a matéria.
É certo que se poderá contrapor que aquela atitude assenta numa falta de informação sobre a situação questionada (ver nota 6).
Mas, mesmo que assim seja, sempre se apresentaria arrojado deduzir que se o legislador a dominasse, não deixaria de revogar a norma da referida portaria.
Sabe-se que a questionada revogação teria consequências orçamentais de volume porventura não desprezível.
Sabe-se também que o '14.º mês' não deixa de se apresentar como um parente jovem do subsídio de férias, e que durou longos anos a chegar ao fim a injustiça relativa em que se traduzia a sua não concessão.
É, além de mais, um subsídio que só foi possível conceder mercê da estabilidade económica alcançada e da política de contenção e poupança das despesas públicas.
Os mesmos elementos que permitiram concedê-lo poderiam aconselhar o legislador a postergar a eliminação da injustiça relativa em que se traduz a proibição da referida acumulação.
Entende-se que releva da pura especulação imaginar qual o comportamento do legislador em 1991, se não desconhecesse a situação do '14.º mês' que era já então uma realidade.
Por tudo isto, o intérprete deve recusar o recurso à analogia, mesmo que entenda que as situações são semelhantes; não haverá lacuna, pois a falta de regulamentação corresponde a um plano do legislador.
E, se assim é, muito menos se poderá pedir que o intérprete se substitua ao legislador e resolva a questão ao abrigo do n.º 3 do artigo 10.º do Código Civil (-), pois falta a condição primeira, a existência de uma lacuna que possa ser suprimida.
Para esta ponderação, não deixa de relevar o facto de o '14.º mês' ser um subsídio recente quando surgiu o Decreto-Lei 184/91, e ainda, não obstante as dúvidas que permanecem nos serviços praticamente desde a sua publicação, a norma em causa não ter sido beliscada (-)."
2.2 - No parecer da CGA destaca-se a circunstância de, cerca de meio ano após a Portaria 514/90, de 6 de Julho, ter criado o 14.º mês, a Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, ter vindo dispor que ao pessoal a quem era reconhecido o direito a receber o 14.º mês "é aplicável o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro".
"Tanto a atribuição do 14.º mês aos pensionistas - acrescenta-se no parecer da Caixa -, como o regime de acumulações deste com o subsídio de férias ou com outro 14.º mês, deixaram, pois, de se fundar no n.º 9.º da Portaria 904-B/89 para se passarem a basear na Portaria 54/91 e nos artigos 3.º e 12.º do Decreto-Lei 496/80, respectivamente.
Assim quando estes dois artigos foram revogados pelo Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio, também o foi a proibição de acumulação do subsídio de férias com o 14.º mês."
Isto mesmo seria atestado pela Portaria 77-A/92, de 5 de Fevereiro, sobre actualização de remunerações e pensões, que sucedeu à Portaria 54/91 e que, "chamando a si a base legal da atribuição aos pensionistas de um 14.º mês, nada disse sobre acumulações".
Quanto aos "equívocos de que o Decreto-Lei 184/91 é, simultaneamente, vítima e responsável" (ver nota 7), afirma-se que este diploma "extinguiu todas as proibições de acumulações em vigor na matéria de que cuidamos".
"O legislador [do Decreto-Lei 184/91] teria querido revogar a proibição de acumulação do subsídio de férias com o 14.º mês, se tivesse conhecimento da existência de um 14.º mês.
Revogando o diploma em que essa proibição de acumulação assentava, logrou aquele, inconscientemente, realizar os seus intentos putativos."
3 - Todos os trabalhadores têm direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual [artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição].
Trata-se, com as inerentes implicações de regime, de um direito de natureza análogo aos direitos liberdades e garantias (ver nota 8).
Data de 1989 o actual enquadramento legislativo do sistema retributivo da função pública.
O Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, define os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública.
O sistema retributivo estrutura-se com base em princípios de equidade interna e externa: a equidade interna "visa salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração"; a equidade externa "visa alcançar o equilíbrio relativo em termos de retribuição de cada função no contexto do mercado de trabalho" (artigo 14.º do Decreto-Lei 184/89).
O sistema retributivo da função pública é composto por remuneração base, por prestações sociais e subsídio de refeição e por suplementos (artigo 15.º do mesmo diploma).
De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 17.º, ainda do Decreto-Lei 184/89, a remuneração base anual é abonada em 13 mensalidades, uma das quais correspondente ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei.
Ao prescrever que a remuneração base anual é abonada em 13 mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, o n.º 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei 184/89 assegura aos funcionários e agentes o direito à percepção deste subsídio.
Tal direito já decorria do Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro, diploma que, em termos genéricos, continua ainda hoje a regular a atribuição dos subsídios de férias e de Natal ao funcionalismo público (ver nota 9).
O subsídio de Natal para além de dever ser abonado aos funcionários ou agentes a quem é devida a remuneração base - é igualmente devido "ao pessoal que se encontre nas situações de desligado do serviço aguardando aposentação, reserva, aposentação ou reforma, bem como aos pensionistas a cargo do Ministério das Finanças e do Plano ou do Montepio dos Servidores do Estado" (n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei 496/80).
O subsídio de férias não tem, no quadro deste decreto-lei, um âmbito pessoal de aplicação tão amplo.
O Decreto-Lei 496/80 apenas reconhece o direito ao subsídio de férias ao pessoal na efectividade de serviço (artigo 10.º). Isto é, o subsídio de férias "é um direito de quem trabalha" (ver nota 10).
Assim, por não se encontrarem em efectividade de funções, os aposentados, os reformados, os pensionistas e aqueles que ou se encon trem na reserva ou a aguardar aposentação não têm direito ao subsídio de férias regulado no Decreto-Lei 496/80.
Acontece, todavia, que a Portaria 514/90, de 6 de Julho, veio precisamente atribuir aos aposentados e reformados o direito a receberem um 14.º mês, pagável em Julho, que os equipare em número de pagamentos, à generalidade dos trabalhadores no activo. E este direito tem sido mantido pelos sucessivos diplomas que, anualmente, procedem à actualização das remunerações dos funcionários e agentes.
Vejamos, com mais detalhe, a génese e o enquadramento legal desta matéria.
4 - O Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de Outubro, veio desenvolver e regulamentar os princípios gerais contidos no Decreto-Lei 184/89.
Normas daquele diploma são geralmente invocadas como habilitação legal das portarias de actualização de remunerações (ver nota 11).
Emitida pelo Governo, ao abrigo dos n.os 3 e 4 do artigo 45.º do Decreto-Lei 353-A/89, a Portaria 904-B/89, de 16 de Outubro, conforme o sumário oficial, "actualiza a tabela de remunerações base dos funcionários e agentes da Administração Pública e dos organismos de coordenação económica e demais institutos públicos, bem como as pensões, ajudas de custo, subsídios de refeição e de viagem e marcha e as comparticipações da ADSE".
A Portaria 904-B/89 foi alterada pela Portaria 514/90, de 6 de Julho (emitida ao abrigo do n.º 4 do artigo 45.º do Decreto-Lei 353-A/89), que lhe aditou os n.os 9.º-A, 9.º-B e 9.º-C a que já nos referimos (ver nota 12).
No preâmbulo da Portaria 514/90 afirma-se:
"A atribuição aos aposentados e reformados de um 14.º mês que os equipare, em número de pagamentos, à generalidade dos trabalhadores do activo corresponde a um anseio e a uma medida de justiça que agora se torna possível concretizar, além de consagrar uma plena harmonização com os princípios que o Governo aprovou, através da reforma do sistema retributivo.
Tal medida, propiciadora da melhoria das condições de vida, em particular dos mais desfavorecidos, é hoje viável, mercê da estabilidade económica alcançada e da política de contenção e poupança das despesas públicas.
O presente diploma vem, assim, de forma sistemática, regular a atribuição de um 14.º mês a todos os aposentados e pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, em termos tão amplos que dele só não beneficia quem for titular do direito ao abono de natureza idêntica."
E nos n.os 9.º-A, 9.º-B e 9.º-C da Portaria 904-B/89 passou a dispor-se:
"9.º-A - Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no primeiro ano de passagem a qualquer das situações nele previstas receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
9.º-B - O pessoal abrangido pela presente portaria e que se encontre, cumulativamente, na situação de pensionista, por qualquer outro regime de protecção social, ou no exercício de funções, quer públicas quer de natureza privada, terá de optar, respectivamente, entre o 14.º mês ou o subsídio de férias que lhe competir em razão da sua situação e o 14.º mês a que tem direito nos termos do número anterior.
9.º-C - O abono do 14.º mês será liquidado pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Montepio dos Servidores do Estado ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista, de reserva ou aguardando aposentação, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal."
Em 1991, a matéria relativa a actualizações remuneratórias da Administração Pública foi repartida por dois diplomas, ambos de 19 de Janeiro:
A Portaria 53/91 (ver nota 13), que fixa o aumento dos vencimentos; e
A Portaria 54/91 (ver nota 14), que fixa o aumento das pensões.
A Portaria 54/91 estabelece nos n.os 12.º, 13.º e 14.º:
"12.º Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no ano de passagem a qualquer das referidas situações receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
13.º Ao pessoal referido no número anterior é aplicável o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro.
14.º O abono do 14.º mês será liquidado pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Montepio dos Servidores do Estado ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista, de reserva ou aguardando aposentação, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal."
O n.º 12.º da Portaria 54/91 reproduz, quase textualmente, o n.º 9.º-A da Portaria 904-B/89 - continua, portanto, a reconhecer-se àqueles que se encontram a aguardar aposentação, estejam na reserva ou sejam aposentados, reformados ou pensionistas o direito ao 14.º mês. Por seu turno, o n.º 14.º da Portaria 54/91 reproduz, agora ipsis verbis, o n.º 9.º-C da Portaria 904-B/89.
Porém, o n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89 - que versava sobre o regime de acumulações - não obtém tradução na Portaria 54/91, que, todavia, contém, sobre tal matéria, uma disposição a estabelecer que aos beneficiários do 14.º mês é aplicável o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei 496/80 (ver nota 15).
É altura de intercalar nesta sucessão de portarias o Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio, que apresenta o seguinte sumário oficial: "Admite a acumulação dos subsídios de férias e de Natal nos casos de acumulação de funções públicas ou públicas e privadas. Revoga diversas normas do Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro" (ver nota 16).
É o seguinte o teor do preâmbulo do Decreto-Lei 184/91:
"O Decreto-Lei 496/80, de 2 de Outubro, impõe que o trabalhador que acumule funções públicas, ou funções públicas com privadas, apenas seja abonado de um subsídio de férias, bem como de um só subsídio de Natal, cujo montante será correspondente à retribuição auferida pelo exercício das funções mais bem remuneradas.
A impossibilidade de acumulação de subsídios de Natal é extensiva aos aposentados que se encontrem a exercer funções públicas, o mesmo já não acontecendo com o subsídio de férias, visto que este apenas é pago aos trabalhadores em efectividade de serviço, não abrangendo, portanto, os aposentados, enquanto tais.
É indubitável, hoje em dia, que tanto o subsídio de férias como o de Natal, quer no regime jurídico do direito privado quer no do direito público, têm a natureza de retribuição, isto é, de contrapartida directamente ligada ao trabalho prestado, sendo precisamente essa natureza que vem tornar injusta a solução consagrada no direito vigente.
O presente diploma visa pôr termo às situações de injustiça relativa decorrentes do estabelecido nos artigos 3.º e 12.º do Decreto-Lei 496/80, tornando possível a acumulação dos subsídios em causa, no caso de acumulação de funções públicas, ou públicas e privadas, bem como a acumulação de subsídios de Natal por parte dos aposentados que exerçam funções públicas, ao contrário do regime que, até agora, vigorava."
Em conformidade, o Decreto-Lei 184/91 dispõe no seu artigo único:
"São revogados os artigos 3.º e 12.º do Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro."
Às Portarias n.os 53/91 e 54/91, de 19 de Janeiro, seguiu-se a Portaria 77-A/92, de 5 de Fevereiro (ver nota 17).
Desta Portaria 77-A/92, destacamos a existência, sobre o 14.º mês, de duas normas - os n.os 21.º e 22.º:
"21.º Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no ano de passagem a qualquer das referidas situações receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
22.º O abono do 14.º mês será liquidado pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Montepio dos Servidores do Estado ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista, de reserva ou aguardando aposentação, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal."
Interessa realçar a identidade entre as normas transcritas e os n.os 12.º e 14.º da Portaria 54/91, bem como a inexistência, na Portaria 77-A/92, de qualquer disposição relativa a acumulação de subsídios.
A seguir à Portaria 77-A/92, foram, sucessivamente, editadas as portarias seguintes:
Portaria 1164-A/92, de 18 de Dezembro;
Portaria 79-A/94, de 4 de Fevereiro (ver nota 18);
Portaria 1093-A/94, de 7 de Dezembro (ver nota 19);
Portaria 101-A/96, de 4 de Abril;
Portaria 60/97, de 25 de Janeiro;
Portaria 29-A/98, de 16 de Janeiro;
Portaria 147/99, de 27 de Fevereiro (ver nota 20);
Portaria 239/2000, de 29 de Abril.
Todas estas portarias mantêm individualizado um mesmo bloco normativo relativo ao 14.º mês, constituído por duas disposições de teor idêntico aos n.os 21.º e 22.º da Portaria 77-A/92, uma a atribuir o direito ao 14.º mês, outra a indicar a entidade competente para o pagamento (ver nota 21). E nenhuma delas contém qualquer disposição sobre acumulação de subsídios.
6 - Tentemos agora explicitar como se articulam entre si os diplomas acabados de referir.
As portarias, enquanto diplomas regulamentares de inserção obrigatória do Diário da República, entram em vigor no dia nelas fixado ou, na falta desta indicação, no 5.º dia após a publicação [artigos 2.º e 3.º, n.º 1, alínea b), da Lei 74/98, de 11 de Novembro].
Sobre a cessação da vigência da lei, o artigo 7.º do Código Civil estabelece que quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei (n.º 1), podendo a revogação resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior (n.º 2).
A revogação, portanto, pode ser expressa ou tácita.
Na revogação expressa, o legislador indica qual ou quais os diplomas que a nova lei revoga. Na revogação tácita ou por incompatibilidade, uma lei é revogada se há incompatibilidade entre ela e os preceitos da lei nova (ver nota 22).
Como noutros ramos do Direito, na cessação da vigência da lei administrativa, casos há que não suscitam dificuldade: é o que sucede com as leis de vigência temporária, isto é, com as leis "que contêm entre os seus preceitos a indicação do período pelo qual vigoram ou da data em que cessarão de se aplicar" (ver nota 23). Especificamente, os regulamentos temporários "expressam eles próprios o prazo da sua validade" (ver nota 24).
Uma vez entrados em vigor, os regulamentos deixam de vigorar quando caducam e quando são alterados, suspensos, revogados pura e simplesmente ou substituídos por outros, ou ainda quando são objecto de anulação contenciosa (ver nota 25).
A revogação, a substituição e a modificação do regulamento podem ser expressas ou tácitas, conforme o regulamento ou lei posterior declarem que revogam, substituem ou modificam um regulamento anterior ou se limitem a regular a mesma matéria de forma inovativa. Nesta hipótese, requer-se um trabalho interpretativo, porventura difícil e melindroso, para estabelecer quais são as normas que foram derrogadas pelas normas novas (ver nota 26).
Os regulamentos de execução ou complementares - os que visam possibilitar a aplicação da lei, desenvolvendo ou completando a sua disciplina normativa - "não podem ser, pura e simplesmente, revogados, mas apenas substituídos ou modificados por outro que contenha nova disciplina de desenvolvimento daquela contida na lei"; esta ideia vale para todos os regulamentos de execução mas costuma ser afirmada a propósito dos "regulamentos de execução emanados em consequência de imposição expressa da lei exequenda" (ver nota 27).
7 - As portarias de actualização de remunerações contêm alguns elementos relacionados com a sua aplicação no tempo, quer no sumário e no preâmbulo, onde por regra mencionam o ano a que se reporta a actualização, quer no próprio articulado, onde uma norma tabelar fixa a data a partir da qual a portaria produz efeitos.
Não é forçoso assumir um compromisso doutrinal sobre a conceptualização das portarias de actualização de remunerações atrás identificadas.
Basta que se acentue, por um lado, a sua natureza de diplomas complementares dos decretos-leis habilitantes e, por outro, a sua precariedade temporal (porque as leis habilitantes impõem, para as portarias, uma periodicidade anual, e porque estas, no conteúdo das suas normas, assumem elas próprias o seu carácter efémero).
A Portaria 514/90 veio, "de forma sistemática, regular a atribuição de um 14.º mês a todos os aposentados e pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, em termos tão amplos que dele só não beneficia quem for titular do direito de natureza idêntica."
A regulação da atribuição do 14.º mês foi feita mediante a introdução na Portaria 904-B/89, pela Portaria 514/90, de um bloco normativo constituído por três disposições - o n.º 9.º-A a atribuir o 14.º mês, o n.º 9.º-B a impor a obrigação de opção no caso de acumulação da situação de pensionista com o exercício de funções e o n.º 9.º-C a identificar a entidade responsável pela sua liquidação.
Em 1991, a Portaria 54/91 mantém, em disposições próprias, o bloco normativo relativo ao 14.º mês: no n.º 12.º atribui o subsídio e no n.º 14.º diz quem é responsável pela sua liquidação, num e noutro casos, em termos idênticos aos constantes, respectivamente, dos n.os 9.º-A e 9.º-C da Portaria 904-B/89. Porém, o n.º 13.º da Portaria 54/91, alterando o regime constante do n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89, prescreve que aos beneficiários do 14.º mês é aplicável o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro.
No que interessa ao objecto do parecer, resulta do exposto que a Portaria 54/91 veio, relativamente ao 14.º mês, substituir a Portaria 904-B/89 e que o n.º 13.º da Portaria 54/91, dispondo de modo diferente sobre a mesma matéria, revogou tacitamente o n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89.
No seu n.º 13.º a Portaria 54/91 manda aplicar aos beneficiários do 14.º mês o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei 496/80, mais precisamente no artigo 3.º deste diploma.
O n.º 13.º da Portaria 54/91 assume, pois, a natureza de norma remissiva, de remissão ou indirecta - o legislador, em vez de regular directamente a questão de direito em causa, manda-lhe aplicar outra norma do seu sistema jurídico, contida, no caso, noutro diploma legal (ver nota 28).
Surge, depois, como vimos, o Decreto-Lei 184/91, que, visando tornar possível a acumulação de subsídios de Natal e de férias, nos casos de acumulação de funções públicas e privadas, revogou, do Decreto-Lei 496/80, as disposições que previam as situações de acumulação - os artigos 3.º e 12.º
Ora, quais os efeitos, na remissão efectuada, da revogação da norma remitida? Quais os efeitos, no n.º 13.º da Portaria 54/91, da revogação do artigo 3.º do Decreto-Lei 496/80 pelo artigo único do Decreto-Lei 184/91?
"As normas remissivas - refere Dias Marques (ver nota 29) - constituem um instrumento de técnica legislativa a que se recorre com frequência e que tem cabimento sempre que um dado facto ou instituto jurídico possui já uma disciplina jurídica própria e o legislador quer que essa disciplina se aplique também a outro facto ou instituto. Para tal efeito, elabora então uma norma em que declara que as relações jurídicas que a este último respeitam se regulam (mutatis mutandis) pelas normas que integram o regime jurídico do primeiro."
A remissão diz-se estática ou material quando é feita para certa norma, em atenção ao seu conteúdo; e diz-se dinâmica ou formal quando é feita para certa norma, em atenção apenas ao facto de ser aquela que, em certo momento, regula determinada matéria, aceitando-se o conteúdo, ainda que posteriormente alterado, da norma remitida (ver nota 30) (ver nota 31).
Por regra, a remissão legal é dinâmica ou formal; depõem neste sentido as razões de fundo que justificam a existência de normas remissivas - a economia de textos e a igualdade de institutos e soluções.
A remissão, defende Menezes Cordeiro (ver nota 32), "é sempre uma mensagem de igualdade", "equivale a um juízo de valor de igualdade; num certo momento, o legislador entendeu que as razões que justificavam um regime num ponto o justificavam também noutro ponto: fez a remissão; quando essas razões se alterem, a modificação a introduzir no regime do primeiro ponto deverá sê-lo também no outro. A manutenção da igualdade assim o exige."
Afigura-se-nos que a remissão constante do n.º 13.º da Portaria 54/91 deve, nos termos gerais, ser qualificada como uma remissão dinâmica ou formal, feita para uma norma que, independentemente do seu concreto conteúdo, regula situações de acumulação de subsídios.
Com a utilização da remissão, pretendeu-se submeter o 14.º mês ao regime de acumulações já estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas. Parificando as duas situações, lograva-se uma melhor harmonia do sistema.
Assim, a revogação pura e simples da norma remitida e o termo da proibição das acumulações não pode deixar de significar o esvaziamento da remissão, por virtude da mencionada igualdade de institutos e soluções. Não faria sentido que em situações tipo de acumulação real de funções se permitisse a acumulação de subsídios e que em situações pontuais ou marginais se proibisse tal acumulação.
Isto é assim, quer (numa perspectiva genética) se acentue o paralelismo do 14.º mês com o subsídio de férias quer (numa dimensão normativa) se realce a sua proximidade do subsídio de Natal. A revogação expressa do artigo 3.º do Decreto-Lei 496/80 e a admissão de acumulação de subsídios de Natal e de férias retirariam fundamento material a uma hipotética manutenção da proibição de acumulação do 14.º mês com o subsídio de férias.
Voltemos às portarias.
Em 1992, a Portaria 77-A/92 reduziu a duas as disposições que tratam do 14.º mês uma (n.º 21.º) a atribuí-lo, outra (n.º 22.º) a dizer quem é responsável pelo seu pagamento.
A sucessão das portarias no tempo, aliada à diversa regulamentação do 14.º mês no diploma mais recente e ao princípio lex posterior derrogat legi priori (artigo 7.º do Código Civil), leva-nos à conclusão de que os n.os 21.º e 22.º da Portaria 77-A/92 revogaram o conjunto normativo constituído pelos n.os 12.º, 13.º e 14.º da Portaria 54/91.
Portanto - ainda que porventura se atribuísse, após o Decreto-Lei 184/91, algum efeito útil à remissão do n.º 13.º da Portaria 54/91 para o artigo 3.º do Decreto-Lei 496/80 - também pela via da concretização da aplicação das portarias no tempo, chegaríamos à conclusão de que não existe fundamento legal para a proibição de acumulação do 14.º mês.
Para o ano 1993, a Portaria 1164-A/92 reproduz as disposições relativas ao 14.º mês: o n.º 19.º atribui o subsídio e o n.º 20.º define as entidades que o devem liquidar.
Após 1993, as sucessivas portarias atrás identificadas têm vindo a manter, até hoje, estes mesmos regime e procedimento.
Em suma, "desde a publicação da Portaria 514/90, de 6 de Julho, tem sido prática corrente os diplomas que procedem à actualização anual dos vencimentos e pensões dos funcionários e agentes atribuírem aos aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, o direito de receberem, em cada ano civil, um décimo quarto mês, pagável em Julho, de montante idêntico ao da pensão correspondente a esse mês" (ver nota 33).
Quanto ao respectivo regime de acumulação, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio, deixou de haver obstáculo legal a que os aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva ou de desligados do serviço acumulem o 14.º mês com o subsídio de férias a que tenham direito por virtude do exercício de funções.
Tudo isto, naturalmente, sem prejuízo do condicionalismo a que se encontra sujeita a prestação de trabalho remunerado pelos aposentados (ver nota 34).
8 - Cremos que as soluções acabadas de alcançar são de algum modo confortadas pela natureza comummente reconhecida aos subsídios de que temos falado.
Como se afirmou no parecer 51/97, os subsídios de férias e de Natal "destinam-se a permitir que o trabalhador possa suportar o aumento de despesas que a época de Natal e as férias exigem para poderem produzir o seu resultado útil".
Noutro momento, afirmou-se no Conselho Consultivo que o subsídio de férias deve ser encarado "como uma remuneração com uma destinação própria que não deve confundir-se no acervo comum dos rendimentos do trabalho [...] trata-se de uma prestação específica, destinada às despesas extraordinárias derivadas das férias, ou, se quisermos, de uma prestação especialmente afectada ao pagamento de despesas próprias, específicas, do tempo de férias." (ver nota 35)
O subsídio do 14.º mês participa desta específica afectação.
"Mas - ponderou-se no parecer 51/97 - em coerência, é difícil compreender um sistema que distinguia o subsídio de Natal do subsídio de férias, alargando o universo pessoal para o primeiro e negando o segundo a uma certa categoria de servidores do Estado, a dos aposentados, como se esses também na época de férias não vissem acrescidas as suas despesas, mormente ao pretenderem sair da sua residência habitual."
Estas dificuldades - acrescentou-se - foram, "na sua maior parte", superadas pela Portaria 514/90, quando, alterando a Portaria 904-B/89, veio atribuir aos aposentados o subsídio do 14.º mês, de algum modo equivalente ao subsídio de férias.
Faltava - na óptica do parecer 51/97 - superar a parte relativa às acumulações, uma vez que, na perspectiva então defendida, permitia-se a acumulação de subsídios de Natal e de férias, mas vedava-se a acumulação do 14.º mês com outro 14.º mês ou com o subsídio de férias.
Porém, o entendimento agora proposto, permite que, mesmo nesta parte, se alcance o equilíbrio e a uniformidade de soluções, com o que o ordenamento jurídico ganha em coerência, harmonia e sentido de justiça.
E se é certo que a coerência e a harmonia não são condições de validade do Direito, certo é também que sempre serão condições de justiça do próprio ordenamento jurídico (ver nota 36).
9 - Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª A Portaria 514/90, de 6 de Julho, ao aditar à Portaria 904-B/89, de 16 de Outubro, os n.os 9.º-A, 9.º-B e 9.º-C, veio instituir e regular a atribuição, aos aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como aos funcionários que se encontrem na situação de reserva ou de desligados do serviço, de um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mês;
2.ª O n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89 proibia a acumulação do 14.º mês com o subsídio de férias ou com outro 14.º mês, e impunha ao beneficiário a opção por um deles;
3.ª O n.º 13.º da Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, revogou tacitamente o n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89 e - por remissão para o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no artigo 3.º Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro - estabeleceu que os beneficiários do 14.º mês que exercessem funções públicas remuneradas deveriam optar entre o subsídio que lhes competia em razão do exercício destas funções e aquele a que tinham direito por virtude da sua situação;
4.ª O Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio, ao revogar os artigos 3.º e 12.º do Decreto-Lei 496/80, veio admitir a acumulação do 14.º mês com o subsídio de férias, esvaziando de objecto a remissão do n.º 13.º da Portaria 54/91 para o artigo 3.º do Decreto-Lei 496/80;
5.ª A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio, deixou de haver obstáculo legal a que os aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva ou de desligados do serviço acumulem o 14.º mês com o subsídio de férias a que tenham direito por virtude do exercício de funções.
(nota 1) No parecer 51/97 formularam-se as seguintes conclusões:
"1.ª O n.º 9.º-A da Portaria 904-B/89, de 16 de Outubro, na redacção da Portaria 514/90, de 6 de Julho, veio instituir para os aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como para os funcionários que se encontram na situação de reserva ou de desligados do serviço, um '14.º mês', pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
2.ª O n.º 9.º-B da Portaria 904-B/89 proíbe a acumulação do '14.º mês' com o subsídio de férias ou com outro '14.º mês', impondo ao beneficiário que opte por um deles.
3.ª O regime referido na conclusão anterior não foi revogado, pelo que não é possível acumular o '14.º mês' com o subsídio de férias a que se tenha direito pelo exercício de funções."
(nota 2) Despacho de 9 de Março de 1998.
(nota 3) Datada de 20 de Abril de 1998.
(nota 4) Despachos de 22 e 31 de Dezembro de 1998, do Secretário de Estado do Orçamento, com a concordância, expressa em despacho de 29 de Dezembro de 1998, do Ministro das Finanças.
(nota 5) Artigo 8.º do Decreto-Lei 496/80:
"1 - O subsídio de Natal do pessoal referido no n.º 2 do artigo 1.º corresponderá ao montante da pensão a que tenha direito em 1 de Novembro, salvo o disposto no número seguinte.
2 - No ano de passagem à inactividade por motivo de aposentação ou reforma, ou por ter sido desligado do serviço aguardando aposentação, o subsídio de Natal desse pessoal será de montante igual ao que lhe seria atribuído se, à data de 1 de Novembro, estivesse em exercício efectivo de funções, independentemente da entidade processadora."
(nota x) E, de um modo geral, todos os trabalhadores.
(nota 6) A "falta de informação" refere-se à circunstância de, no preâmbulo do Decreto-Lei 184/91 - numa altura em que os aposentados já beneficiavam do 14.º mês, por via dos n.os 9.º-A a 9.º-C da Portaria 904-B/89 - se afirmar que o subsídio de férias "é pago aos trabalhadores em efectividade de serviço, não abrangendo, portanto, os aposentados enquanto tais".
(nota 7) Cf. a nota anterior.
(nota 8) J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993, pp. 318 e 141-142.
(nota 9) O Decreto-Lei 496/80 foi rectificado no Diário da República, 1.ª série, n.º 293, de 20 de Dezembro de 1980, esclarecido pelo Despacho Normativo 389/80, de 26 de Dezembro (Diário da República, 1.ª série, n.º 301, de 31 de Dezembro de 1980), e alterado pelo Decreto-Lei 184/91, de 17 de Maio.
(nota 10) Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de Outubro de 1995 (Recurso n.º 35 434) (Boletim do Ministério da Justiça, n.º 450, pp. 176 e segs., espec. pp. 180-190). Cf. também Paulo Veiga e Moura, Função Pública - Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1.º vol., Coimbra Editora, pp. 362-366.
(nota 11) Referimo-nos aos n.os 3 e 4 do artigo 4.º e aos n.os 3, 4 e 6 do artigo 45.º do Decreto-Lei 353-A/89. Vejamos o teor destas disposições:
"Artigo 4.º
Estrutura indiciária
1 - A remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão referencia-se por índices, cujo limite máximo é o índice 900 para a escala salarial do regime geral.
2 - ...
3 - No quadro da negociação colectiva, a actualização anual do valor dos índices opera-se na proporção da alteração do valor do índice 100 das escalas, mediante portaria do Ministro das Finanças.
4 - A actualização salarial anual prevista no número anterior aplica-se, simultaneamente e em igual percentagem, a todos os índices 100 de todas as escalas indiciárias.
5 - ..."
"Artigo 45.º
Produção de efeitos
1 - O presente diploma produz efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989.
2 - ...
3 - Relativamente às carreiras e categorias não contempladas neste diploma, o Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, entra em vigor, no que respeita à matéria salarial, à medida que forem publicados os respectivos diplomas de desenvolvimento, sem prejuízo de a produção de efeitos se reportar à data prevista no n.º 1.
4 - A revisão anual das pensões da competência da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado e a actualização das remunerações não abrangidas pelo presente diploma a partir de 1 de Janeiro de 1990, com efeitos antecipados a 1 de Outubro de 1989, são fixados em portaria do Ministro das Finanças.
5 - ...
6 - A portaria referida no n.º 4 fixa o montante do subsídio de refeição, subsídios de viagem e marcha e ajudas de custo a partir de 1 de Janeiro de 1990.
7 - ...
8 - ..."
(nota 12) Cf. supra n.º 2.1.
(nota 13) Emitida ao abrigo do artigo 25.º do Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, e dos n.os 3 e 4 do artigo 4.º e n.º 6 do artigo 45.º do Decreto-Lei 353-A/89.
O artigo 25.º do Decreto-Lei 110-A/81 dispõe:
"Os aumentos dos vencimentos dos funcionários e agentes serão determinados em conformidade com o princípio da anualidade, reportando-se os seus efeitos, a partir do próximo ano, ao início de cada ano civil."
(nota 14) Esta emitida ao abrigo do n.º 4 do artigo 45.º do Decreto-Lei 353-A/89.
(nota 15) Tal regime constava do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 496/80: os aposentados, reformados e pensionistas que exercessem funções públicas remuneradas deveriam optar entre o subsídio que lhes competia em razão do exercício destas funções e aquele a que tinham direito por virtude daquela situação.
(nota 16) A redacção deste sumário provém da Declaração de Rectificação 134/91 (Diário da República, 1.ª série-A, n.º 147, de 29 de Junho de 1991); era a seguinte a redacção originária: "Admite a acumulação dos subsídios de férias e de Natal nos casos de acumulação de funções públicas ou públicas e privadas ou de pensões de reforma extraordinárias ou de invalidez dos deficientes das Forças Armadas. Revoga diversas normas do Decreto-Lei 496/80, de 20 de Outubro."
(nota 17) A Portaria 77-A/92 foi editada ao abrigo do artigo 25.º do Decreto-Lei 25.º do Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, e dos artigos 4.º, n.os 3 e 4, e 45.º, n.º 6, do Decreto-Lei 353-A/89. Vamos, nas portarias seguintes, encontrar esta mesma habilitação legal.
(nota 18) Rectificada pela Declaração de Rectificação 42/94 (Diário da República, 1.ª série-B, n.º 76, de 31 de Março).
(nota 19) A Portaria 87/95, de 31 de Janeiro, altera o n.º 5.º da Portaria 1093-A/94 por, entretanto, ter sido objecto de actualização o salário mínimo nacional.
(nota 20) Objecto da Declaração de Rectificação 7-N/99 (Diário da República, 1.ª série-B, n.º 49/99, 3.º supl., de 27 de Fevereiro de 1999).
(nota 21) São de pormenor e despiciendas as alterações verificadas no decurso de mais de uma década. Confrontemos o teor de tais disposições nas versões constantes da primeira e da última das portarias:
Portaria 904-B/89 (redacção da Portaria 514/90):
"9.º-A - Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no primeiro ano de passagem a qualquer das situações nele previstas receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
9.º-C - O abono do 14.º mês será liquidado pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Montepio dos Servidores do Estado ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista, de reserva ou aguardando aposentação, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal."
"19.º Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da CGA, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no ano de passagem a qualquer das referidas situações receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14.º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês."
20.º O abono do 14.º mês será liquidado pela CGA ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista ou na situação de reserva e a aguardar aposentação ou reforma, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal."
(nota 22) Cf. José de Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 10.ª ed., Almeida, Coimbra, 1997, p. 302.
(nota 23) Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª ed. (reimpressão), Almedina, Coimbra, pp. 139-140.
(nota 24) J. M. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. I, Editorial Danúbio, Lda., Lisboa, p. 112.
(nota 25) Cf. Afonso Rodrigues Queiró, "Teoria dos regulamentos", 2.ª parte, in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano I (2.ª série), 1986, n.º 1, Janeiro-Março, p. 29. A 1.ª parte deste estudo está publicada na mesma Revista, ano XXVII, 1980, n.os 1, 2, 3 e 4, Janeiro-Dezembro, pp. 1-19.
(nota 26) Afonso Queiró, ibidem, pp. 25-26.
(nota 27) Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 1980, p. 150.
(nota 28) Cf. J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 9.ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1996, p. 105.
(nota 29) Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1979, p. 199.
(nota 30) Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pp. 66 e segs.; Menezes Cordeiro, "Anotação" à sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 15 de Março de 1987, em O Direito, ano 121.º, 1989, I (Janeiro-Março), pp. 192-193; e Rafael Hernández Marín, Introdución a la teoría de la norma jurídica, Marcial Pons, Madrid/Barcelona, 1998, pp. 289 e segs., espec. pp. 298-300.
(nota 31) Também o Conselho Consultivo tem, com alguma frequência, abordado questões relacionadas com normas de remissão: a título exemplificativo, v. os pareceres n.os 109/85 (Diário da República, 2.ª série, n.º 189, de 19 de Agosto de 1986), 134/85 (inédito), 70/86 (Diário da República, 2.ª série, n.º 201, de 2 de Setembro de 1987), 73/87 (Diário da República, 2.ª série, n.º 181, de 8 de Agosto de 1989), 92/87, de 11 de Fevereiro de 1988 (Diário da República, 2.ª série, n.º 218, de 20 de Abril de 1988), 82/88, de 13 de Julho de 1988 (inédito), 109/88-Compl., de 12 de Julho de 1989 (Diário da República, 2.ª série, n.º 223, de 27 de Setembro de 1989), 121/88 (Diário da República, 2.ª série, n.º 205, de 5 de Setembro de 1990), 40/90, de 7 de Novembro de 1991 (Diário da República, 2.ª série, n.º 168, de 23 de Julho de 1992), 7/93, de 17 de Agosto de 1993 (inédito), 23/93, de 10 de Fevereiro de 1994, e 48/95, de 18 de Abril de 1996 (ambos homologados, mas não publicados), e 7/99, de 24 de Junho de 1999 (Diário da República, 2.ª série, n.º 281, de 3 de Dezembro de 1999).
(nota 32) Ob. cit., pp. 192 e 194; cf. os pareceres n.os 109/88-Compl. e 7/93, referidos na nota precedente.
(nota 33) Paulo Veiga e Moura, ob. cit., p. 365 - o mesmo autor acrescenta (p. 366) que a continuidade do abono do 14.º mês "está, contudo, dependente de anualmente os diplomas actualizadores dos vencimentos e pensões reproduzirem uma norma semelhante à introduzida em 1990 pela Portaria 514/90, de 6 de Julho".
(nota 34) Cf., sobre esta matéria, os artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação e o n.º 8 do parecer 51/97; de interesse, também o parecer 24/96, de 14 de Junho (Procuradoria-Geral da República, Pareceres, vol. III, p. 51).
(nota 35) Parecer 83/84, de 10 de Junho de 1985 (inédito); cf. também os pareceres n.os 50/85, de 4 de Julho de 1985, 129/85, de 30 de Janeiro de 1986, e 92/87, de 11 de Fevereiro de 1988 (Diário da República, 2.ª série, respectivamente, n.º 119, de 24 de Janeiro de 1986, n.º 128, de 4 de Junho de 1987, e n.º 218, de 20 de Setembro de 1988).
Sobre esta matéria, v. ainda Branca do Amaral, "O subsídio de férias - os seus fundamentos e o seu regime", na Revista de Estudos Sociais e Corporativos, ano IX, Março de 1970, n.º 33, pp. 63 e segs.; João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcio nalismo Público, vol. II, Almedina, Coimbra, 1988, pp. 455 e segs.; e António Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, 10.ª ed., Almedina, Coimbra, 1998, pp. 353 e segs.
(nota 36) Norberto Bobbio, Teoría General del Derecho, pp. 196 e segs. e 216-219.
Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 30 de Novembro de 2000.
José Adriano Souto de Moura - Alberto Esteves Remédio (relator) Carlos Alberto Fernandes Cadilha - Maria Cândida Guimarães Pinto de Almeida - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - João Manuel da Silva Miguel - Eduardo de Melo Lucas Coelho - António Silva Henriques Gaspar - Luís Novais Lignau da Silveira (com declaração em anexo) - Nélson Rui Gomes Carmo Rocha.
Declaração de voto
Votei a solução preconizada no parecer com base no segundo dos argumentos nele apresentados - ou seja, o de que a proibição de acumulação do 14.º mês com subsídio de férias ou outro 14.º mês constante da Portaria 904-B/89, deixou, a partir da Portaria 54/91, de figurar nos diplomas desse tipo que anualmente têm vindo a regular a matéria. Na verdade, encontrando-se o regime do 14.º mês definido por portarias anuais, e constituindo a proibição de acumulação de tais abonos uma regra restritiva, necessariamente estabelecida por modo expresso, a sua ausência significa a permissão dessa acumulação.
Já não subscrevo, todavia, o segundo argumento formulado, pois considero que a revogação dos artigos 3.º e 12.º do Decreto-Lei 496/80, pelo Decreto-Lei 184/91, não produziu, por si mesma e desde logo, a cumulabilidade do 14.º mês com os abonos acima referidos.
É que, quando a Portaria 54/91 remetia para o regime de acumulações constante do artigo 3.º do Decreto-Lei 496/80, fê-lo por uma simples razão de simplicidade de redacção, para não reproduzir na íntegra o sistema aí delineado.
Mas o 14.º mês constitui um abono autónomo, que não se confunde com o subsídio de férias, nem com o de Natal, consoante ressalta das seguintes observações:
Diversamente do subsídio de férias, tem um valor fixo, ao passo que aquele varia em função do período de férias a que se tenha direito;
Diferentemente do subsídio de Natal, destina-se a custear o acréscimo de despesas no período de Verão.
Havia, aliás, razões para justificar (ou pelo menos explicar) que o 14.º mês não fosse cumulável com o subsídio de férias ou outro 14.º mês: é que na sua origem estava o propósito de atribuir um abono àqueles que não beneficiassem de qualquer outro abono suplementar, para além da pensão, para suportar as despesas acrescidas que normalmente se fazem no Verão.
Assim, ao revogar o artigo 3.º do Decreto-Lei 486/80, o Decreto-Lei 184/91 não originou, por isso, a cumulabilidade do 14.º mês, pois este tinha (e tem) natureza autónoma em relação ao subsídio de Natal naquele preceito contemplado. - Luís Novais Lignau da Silveira.
(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado do Orçamento de 18 de Junho de 2003.)
Está conforme.
2 de Julho de 2003. - O Secretário, Jorge Albino Alves Costa.
