Parecer 1/2019

Sumário: Relatório e Parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira de 2018.

Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2018

Sumário

1 - Em 2018, a conjuntura económica regional apresentou melhorias significativas em alguns indicadores, destacando-se o crescimento do emprego (4,2 %) a um ritmo superior ao do ano anterior (3,9 %), tendo a taxa de desemprego decaído para 8,8 % (10,4 % em 2017) (1).

Segundo os dados disponíveis (2), em 2018 o Produto Interno Bruto da RAM cresceu 0,6 % (5,1 % em 2017) mantendo assim a trajetória de crescimento iniciada em 2014, mas em evidente desaceleração.

2 - A execução orçamental, à semelhança dos últimos anos, deu continuidade às medidas de consolidação das finanças públicas regionais, assinalando-se, nomeadamente, uma diminuição da dívida global (ótica de Maastricht).

3 - Do conjunto das receitas e despesas efetivas do sector das administrações públicas da RAM, resultou, no exercício em apreço, um saldo primário de 119,9 milhões de euros. Em contabilidade nacional, para efeitos do PDE (2.ª notificação de 2019), os dados evidenciaram igualmente um saldo positivo do conjunto das administrações públicas da Região, o qual atingiu um excedente de 101,3 milhões de euros em 2018, marcando assim o sexto ano consecutivo de superavit nas contas públicas da RAM.

4 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a plena implementação, a nível nacional, do SNC-AP, cujo processo se encontra atrasado. Esta é uma debilidade relevante (assinalada nos Pareceres dos anos anteriores) que apenas será ultrapassada com sucesso com a plena implementação pela Administração Pública Regional (APR) do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP).

Neste âmbito, o Tribunal nota positivamente que a quase totalidade dos serviços da APR, em 2018, implementou, pela primeira vez, o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) a partir do dia 1 de janeiro do referenciado ano.

5 - O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (546,0 milhões de euros) voltou a registar uma melhoria (+10,2 %), muito por força do reconhecimento no capital próprio dos apoios ao investimento de que beneficiaram as empresas EEM, ARM, IHM e SESARAM.

Na sua vertente económica, é de assinalar o quadro geral de melhoria, observando-se uma subida das vendas (+2,9 %), do resultado operacional antes de juros e impostos (+15,5 %), e dos encargos com a dívida (-34,2 %). Embora o prejuízo global do exercício (-7,2 milhões de euros), contraste com o lucro do ano anterior (23,3 milhões de euros), este havia sido fortemente influenciado (impacto favorável de 40,4 milhões de euros) pela operação da cessão dos contratos de swaps das Sociedades de Desenvolvimento para o GR, realizada nesse ano.

6 - A situação de dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional, aumentou, em 2018, de 70,7 % para 76,5 % do total das receitas correntes e de capital, por via do aumento daquele rácio no SESARAM, no IHM e no IVBAM, mantendo-se acentuada (78,3 %/99,7 %) em alguns Serviços tradicionalmente dependentes.

7 - A sobreavaliação da estimativa da receita comunitária do Governo Regional em cerca de 63,9 milhões de euros, resultante da baixa execução desta fonte de financiamento, situação que se estendeu aos SFA, em que aquele desvio foi de 51,6 milhões de euros, perfazendo um empolamento na previsão das transferências da União Europeia para a Administração Pública Regional em 115,5 milhões de euros.

8 - A sobreavaliação da receita da Região em 37,5 milhões de euros, em virtude de o IDR, no seu orçamento privativo, ter registado, como receita orçamental, aquele montante proveniente de fundos comunitários cujos destinatários finais eram entidades externas à Administração Regional.

9 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 605,7 milhões de euros, 67,2 % dos quais respeitam a amortizações de capital. Esses encargos globais aumentaram 75,2 % (260,1 milhões de euros) em virtude, sobretudo, do vencimento do empréstimo obrigacionista de 243,4 milhões de euros.

10 - A Região não observou a regra do equilíbrio orçamental estabelecida no artigo 16.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, em 269,5 milhões de euros, nem o limite do endividamento fixado pelo n.º 1 do artigo 40.º da referida Lei, em 2,7 mil milhões de euros e, pese embora tenha vindo a reduzir o excesso, não o diminuiu ao ritmo fixado no n.º 7 daquele preceito legal (pelo menos 5 % ao ano).

11 - À luz do que precede, o Tribunal de Contas emite um parecer globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira do exercício orçamental de 2018.

Introdução

Enquadramento legal

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, nos termos conjugados dos artigos 214.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, e 5.º, n.º 1, alínea b), da LOPTC (3), e do artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM (4).

Em cumprimento daquele ditame constitucional e dos invocados preceitos legais, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 2018, remetida à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC), pelo Governo Regional, em 26 de julho de 2019, dentro do prazo fixado pelo artigo 24.º, n.º 2, da LEORAM (5).

No Parecer que agora se emite, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira (RAM) no ano de 2018, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos aspetos referidos no n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável ex vi do n.º 3 do imediato artigo 42.º

Estrutura do Parecer

O Parecer é constituído por um único volume, organizado em duas partes, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I - Parecer encerra a decisão do Coletivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (6), e o juízo sobre a Conta, e elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise, dirigidas, de acordo com o n.º 3 do artigo 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional. Apresenta ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2018, numa perspetiva de legalidade e correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira naquele exercício económico.

Por sua vez, a Parte II - Relatório fornece uma apreciação mais desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da RAM de 2018, nos diferentes domínios de controlo, apresentando uma estrutura assente na repartição sequencial dos onze capítulos que o integram, a saber: Cap. I - Processo Orçamental, Cap. II - Receita, Cap. III - Despesa, Cap. IV - Património, Cap. V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM, Cap. VI - Plano de Investimentos, Cap. VII - Subsídios e outros apoios Financeiros, Cap. VIII - Dívida e outras responsabilidades, Cap. IX - Operações Extraorçamentais, Cap. X - As Contas da Administração Pública Regional e Cap. XI - Controlo Interno.

A Parte II - Relatório inclui ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que se reiteram, as acolhidas pelo Governo Regional, e as novas recomendações, bem como a análise das respostas dadas no exercício do contraditório, em conformidade com o previsto no artigo 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência, e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM, e no artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC.

Enquadramento económico

Para melhor compreender a situação financeira da RAM em 2018, interessa fazer uma breve incursão pelos principais fatores externos e internos que influenciaram aquele exercício orçamental.

No ano 2018, o quadro macroeconómico externo caracterizou-se por um abrandamento da atividade económica mundial, especialmente no segundo semestre, num contexto de deterioração das perspetivas de investimento e crescentes tensões comerciais entre os EUA e a China. O crescimento económico mundial fixou-se em 3,6 % (face aos 3,8 % registados em 2017), com o conjunto das economias avançadas a crescer 2,3 % e as economias dos mercados emergentes e em desenvolvimento 4,5 % (em 2017, 2,5 % e 4,8 %, respetivamente) (7).

Na área do euro, o abrandamento da atividade económica foi superior ao esperado, com o crescimento a recuar para 1,9 % (2,5 % em 2017), por efeito da evolução desfavorável em diversos fatores de ordem interna que afetaram as suas principais economias (8), bem como pelo enfraquecimento da procura externa, num contexto em que o Banco Central Europeu procedia à progressiva redução do programa alargado de compra de ativos no decurso do ano (9).

A economia portuguesa manteve a trajetória de crescimento iniciada em 2014, embora revelando sinais de desaceleração, à semelhança da área do euro, motivados especialmente pelo menor crescimento das exportações e pelo abrandamento do investimento, robustecendo-se, no entanto, o crescimento do consumo.

O Produto Interno Bruto registou um aumento de 2,4 % (3,5 % em 2017), condicionado pela evolução da procura interna em 3,3 %, particularmente afetada pela menor dinâmica do investimento (6,2 %) comparativamente ao registado no ano anterior (11,9 %), já que o avanço do consumo privado (3,1 %) e público (0,9 %) superou os valores observados no ano precedente (2,1 % e 0,2 %, respetivamente), tendo, por outro lado, sido ainda determinante a desaceleração das exportações (com um avanço de apenas 3,8 % face aos 8,4 % de 2017) (10).

O ano em referência evidenciou também uma evolução favorável no mercado de trabalho, com o nível de desemprego a cair para 7,0 % (9,0 % em 2017) e o emprego a crescer de forma significativa (2,3 %), embora a um ritmo inferior ao do ano anterior (3,3 %) (11).

Ao nível das contas públicas, registou-se uma redução significativa da necessidade líquida de financiamento do Estado, com o défice a fixar-se em 0,4 % do PIB (3,0 % em 2017) e o rácio da dívida bruta a cair para 122,2 % do PIB (126,0 % em 2017). Também o saldo estrutural (-0,4 % do PIB) evidenciou uma melhoria face ao ano anterior (-0,9 %) (12).

Na RAM, a conjuntura económica apresentou igualmente melhorias significativas em alguns indicadores, destacando-se o crescimento do emprego (4,2 %) a um ritmo superior ao do ano anterior (3,9 %), tendo a taxa de desemprego decaído para 8,8 % (10,4 % em 2017) (13).

Segundo os dados disponíveis (14), em 2018, o Produto Interno Bruto da RAM cresceu 0,6 % (5,1 % em 2017) mantendo assim a trajetória de crescimento iniciada em 2014, mas em evidente desaceleração.

A execução orçamental, à semelhança dos últimos anos, deu continuidade às medidas de consolidação das finanças públicas regionais, assinalando-se, nomeadamente, uma diminuição da dívida global (ótica de Maastricht) do conjunto da Administração Regional, assim como, uma redução da dívida administrativa, tendo esta, no entanto, como contraponto um aumento da dívida direta, embora em menor proporção.

Do conjunto das receitas e despesas efetivas do sector das administrações públicas da RAM, resultou, no exercício em apreço, um saldo primário de 119,9 milhões euros (15). Em contabilidade nacional, para efeitos do PDE (2.ª notificação de 2019), os dados evidenciaram igualmente um saldo positivo do conjunto das administrações públicas da Região, o qual atingiu um excedente de 101,3 milhões de euros em 2018, marcando assim o sexto ano consecutivo de superavit nas contas públicas da RAM.

PARTE I

Parecer

1 - Conclusões

Da apreciação efetuada ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, destacam-se, como parte integrante do presente Parecer, as principais conclusões do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2018:

Processo Orçamental

1 - O orçamento final do GR aprovado para 2018 apresentou o saldo primário deficitário de 68,1 milhões de euros, não tendo sido observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM. Tendo por referência o orçamento consolidado da APR, aquele saldo foi também deficitário em 74,4 milhões de euros (cf. o ponto 1.3. da Parte II do presente Parecer).

2 - A Conta da RAM de 2018, apresentou uma melhoria na informação relativa às alterações orçamentais dos serviços da Administração Regional Indireta (SFA e EPR), não só no que respeita à apresentação de informação quantitativa sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) daquele subsetor, bem como com introdução de informação qualitativa sobre o processo de alterações orçamentais, indo de encontro às observações do TC (cf. o ponto 1.5. da Parte II do presente Parecer).

3 - Continua por aprovar uma solução legislativa que, a par da atualização das regras atinentes ao enquadramento do orçamento regional, estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da Conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cf. o ponto 1.B. da Parte II do presente Parecer).

Receita

4 - Em 2018, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 2.057,9 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1.902,5 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 48,5 milhões de euros, para o qual contribuiu a baixa execução da receita comunitária (cf. o ponto 2.1. da Parte II do presente Parecer).

5 - A receita efetiva, no montante de 1.251,3 milhões de euros, registou um aumento de 92,8 milhões de euros (+8 %) face a 2017, por força do acréscimo da receita fiscal, em 93,6 milhões de euros e das transferências correntes, em 20 milhões de euros (cf. o ponto 2.1 da Parte II do presente Parecer.).

6 - As principais fontes de financiamento do Orçamento Regional foram os "Impostos Indiretos" com 560,1 milhões de euros (29,4 %) e os "Impostos Diretos" com 353,7 milhões de euros (18,6 %), seguidos dos "Passivos Financeiros" com 530 milhões de euros (27,9 %). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 248,5 milhões de euros (13,1 % da receita orçamental cobrada) registando um aumento de 6,6 milhões de euros face ao ano anterior [cf. o ponto 2.1.1 da Parte II do presente Parecer].

7 - A situação de dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional, aumentou, em 2018, de 70,7 % para 76,5 % do total das receitas correntes e de capital, por via do aumento daquele rácio no SESARAM, no IHM e no IVBAM, mantendo-se acentuada (78,3 %/99,7 %) em alguns Serviços tradicionalmente dependentes (cf. o ponto 2.2. da Parte II do presente Parecer).

8 - Em 2018, a execução da receita comunitária do GR foi de cerca de 17,4 milhões de euros (21,4 %) o que, representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 63,9 milhões de euros, situação que se estendeu aos SFA, em que aquele desvio foi de 51,6 milhões de euros, perfazendo um empolamento na previsão das transferências da EU para a APR em 115,5 milhões de euros [cf. o ponto 2.3.1. da Parte II do presente Parecer].

9 - O IDR, no seu orçamento privativo, registou, como receita e despesa orçamental (16), 37,5 milhões de euros, proveniente de fundos comunitários cujos destinatários finais eram entidades externas à Administração Regional ao invés de o fazer apenas através de operações extraorçamentais. Esta política contabilística conduziu a uma sobreavaliação da receita da Região, em igual montante, colidindo com o critério adotado quando os destinatários finais dos Fundos são outros Serviços da APR [cf. o ponto 2.3.1 da Parte II do presente Parecer.].

Despesa

10 - A despesa orçamental da Administração Regional Direta rondou os 1,7 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 90,4 %, face à dotação disponível. A despesa efetiva atingiu 1,3 mil milhões de euros, representando 73,4 % da execução orçamental (cf. o ponto 3.1.1. da Parte II do presente Parecer).

11 - A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 823,6 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 83,7 %, sendo que as despesas de funcionamento correspondem 83,2 % do total (maioritariamente da responsabilidade do IASAUDE e do SESARAM) [cf. o ponto 3.2.1. da Parte II do presente Parecer].

12 - No final de 2018, os passivos da APR ascendiam a 208,5 milhões de euros, evidenciando uma redução de 37,3 % (-124,2 milhões de euros) face ao ano anterior, mantendo assim a tendência de 2017 (cf. o ponto 3.3. da Parte II do presente Parecer).

13 - O Prazo Médio de Pagamento da APR em 2018 foi de 63 dias, ou seja, menos 38 dias que no ano anterior (cf. o ponto 3.3.3. da Parte II do presente Parecer).

Património

14 - A carteira de ativos financeiros da RAM (928,2 milhões de euros) apresenta uma subida de 6,8 % face ao ano anterior, sobretudo devido ao aumento do crédito concedido pela Região (+59,2 milhões de euros), em especial às Sociedades de Desenvolvimento (32,2 milhões de euros) e à APRAM (21,1 milhões de euros) [cf. os pontos 4.2., 4.2.3 e 4.2.4. da Parte II do presente Parecer].

15 - O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (546,0 milhões de euros) voltou a registar uma melhoria (+10,2 %), muito por força do reconhecimento no capital próprio dos apoios ao investimento de que beneficiaram as empresas EEM, ARM, IHM e SESARAM (cf. os pontos 4.2.1.3., e 4.2.1.4. da Parte II do presente Parecer).

16 - Continuou o esforço, ainda que mais ligeiro que em 2017, de saneamento financeiro das participadas, refletido na substituição de dívida bancária por dívida aos sócios (47,9 milhões de euros), na amortização líquida de divida bancária (22,2 milhões) e na regularização de dívida comercial (12,0 milhões de euros) [cf. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.4. da Parte II do presente Parecer].

17 - Na vertente económica, é de assinalar o quadro geral de melhoria, observando-se uma subida das vendas (+2,9 %), do resultado operacional antes de juros e impostos (+15,5 %), e dos encargos com a dívida (-34,2 %).

Embora o prejuízo global do exercício (-7,2 milhões de euros), contraste com o lucro do ano anterior (23,3 milhões de euros), este havia sido fortemente influenciado (impacto favorável de 40,4 milhões de euros) pela operação da cessão dos contratos de swaps das Sociedades de Desenvolvimento para o GR, realizada nesse ano (cf. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.6. da Parte II do presente Parecer).

18 - Mantiveram-se os 5 contratos de swap transitados de 2017, detidos pela APRAM (3), MPE (1) e SESARAM (1), com perdas potenciais próximas dos 17,4 milhões de euros, mas inferiores em 3,6 milhões de euros às do ano anterior (cf. os pontos 4.2.1.3, e 4.2.1.6. da Parte II do presente Parecer).

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

19 - O saldo global dos fluxos financeiros entre o ORAM e as participadas (-351, 5 milhões de euros) agravou-se em 6,2 %, em consequência, sobretudo, do reforço do apoio aos investimentos a cargo das entidades participadas, em particular aos projetos da EEM (28,1 milhões de euros) e da ARM (5,4 milhões de euros), no âmbito do POSEUR.

20 - O fluxo predominante da despesa, as transferências correntes (254,2 milhões de euros), cresceu 23 %, devido aos pagamentos ao SESARAM decorrentes da prestação de cuidados de saúde à população, mas também, com menor significado, ao aumento dos contratos-programa celebrados com a AP-RAM (6,9 milhões de euros), no âmbito da promoção turística, e com a IHM (2, 4 milhões de euros), no domínio da habitação social (cf. o ponto 5.1.1. da Parte II do presente Parecer).

21 - Os recebimentos das participadas (21,3 milhões de euros) cresceram 11,6 % face a 2017, fruto da alienação da quota detida na Cimentos Madeira e do reembolso de suprimentos pela GESBA, pese embora os dividendos tenham quebrado acentuadamente (-5,2 milhões de euros que no ano anterior) [cf. o ponto 5.2. da Parte II do presente Parecer].

Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional

22 - O orçamento final do PIDDAR fixou-se em 616,6 milhões de euros, enquanto o volume financeiro despendido rondou os 400,7 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 65 % (cf. os pontos 6.2.2 e 6.4.1 da Parte II do presente Parecer).

23 - A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente pelo financiamento regional, que ascendeu a 218,5 milhões de euros, representando 54,5 % dos pagamentos, tendo o remanescente sido assegurado por financiamento comunitário (26,4 %) e nacional (19,1 %) (cf. o ponto 6.4.4 da Parte II do presente Parecer).

24 - O volume financeiro dos investimentos do PIDDAR evidenciou um crescimento de 7,7 % face ao ano anterior, registando-se assim uma inversão na tendência de queda que vinha sendo observada nos quatro anos precedentes (cf. o ponto 6.4.5 da Parte II do presente Parecer).

25 - A execução financeira do PDES 2014-2020 atingia cerca de 2,2 mil milhões de euros no final de 2018, correspondendo a uma taxa de execução de 66 %, decorridos que estão mais de dois terços do seu período de vigência (cf. o ponto 6.4.6 da Parte II do presente Parecer).

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

26 - Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional atingiram 174,3 milhões de euros, dos quais, cerca de 89,8 milhões de euros (52 %) foram executados pelos SFA e o remanescente pelo Governo Regional (cf. o ponto 7.1. da Parte II do presente Parecer).

27 - Os apoios do Governo Regional atingiram 84,5 milhões de euros, evidenciando um aumento de 6,6 % face ao ano anterior, tendo sido direcionados especialmente para as instituições sem fins lucrativos, com cerca de 58 % do total, seguindo-se as sociedades privadas (24 %), as sociedades públicas (9 %) e as famílias (7 %) (cf. o ponto 7.1.1. da Parte II do presente Parecer).

28 - Os apoios concedidos pelos SFA evidenciaram um aumento na ordem dos 41 milhões de euros, face ao ano anterior, explicado pelos incrementos relativos ao IDR (30 milhões de euros), ao IQ e ao IDE observando-se que estes três organismos juntamente com o IEM, concentram mais de 93 % do total dos apoios concedidos pela Administração Regional Indireta (cf. o ponto 7.1.2. da Parte II do presente Parecer).

Dívida e Outras Responsabilidades

29 - A Região não observou, em 2018, o limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do artigo 40.º da LFRA, em 2,7 mil milhões de euros e, pese embora tenha vindo a reduzir o excesso, não o diminuiu ao ritmo fixado (pelo menos 5 % ao ano) naquela mesma Lei (cf. o ponto 8.1.2. da Parte II do presente Parecer.).

30 - O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado pela Região em 2018 atingiu os 530 milhões de euros, destinou-se na sua quase totalidade à amortização de dívida financeira do Setor das Administrações Públicas Regional (cf. os pontos 8.2.1, 8.2.1.2 e 8.2.1.3. da Parte II do presente Parecer).

31 - Em 2018, a dívida direta dos Serviços Integrados aumentou 3,8 %, para 3,7 mil milhões de euros, o que significou um acréscimo líquido de 134 milhões de euros (cf. o ponto 8.2.2) enquanto a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais era cerca de 577,3 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 8,6 % (54,7 milhões de euros) face ao ano anterior (cf. o ponto 8.3 da Parte II do presente Parecer.).

32 - O montante dos passivos do setor das administrações públicas da Região atingiu 208,5 milhões de euros, menos 124,2 milhões de euros (37,3 %) que no ano anterior. Do total dos passivos, 139,6 milhões de euros representavam contas a pagar e, destas, 15,4 milhões constituíam pagamentos em atraso (cf. o ponto 8.4. da Parte II do presente Parecer).

33 - No final de 2018 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 743,7 milhões de euros, tendo sido cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, se verificou um decréscimo de 142,9 milhões de euros (cf. os pontos 8.5.1, 8.5.2 e 8.5.6. da Parte II do presente Parecer).

34 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 605,7 milhões de euros, 67,2 % dos quais respeitam a amortizações de capital. Esses encargos globais aumentaram 75,2 % (260,1 milhões de euros) em virtude, sobretudo, do vencimento do empréstimo obrigacionista de 243,4 milhões de euros [cf. o ponto 8.6.1. da Parte II do presente Parecer].

35 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de setembro de 2019, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a dívida bruta da RAM a 31/12/2018 situava-se em 4,7 mil milhões de euros (cf. os pontos 8.7.1 e 8.7.2 da Parte II do presente Parecer).

Operações extraorçamentais

36 - Em 2018, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 155,4 milhões de euros pelo lado da receita e a 154,9 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo relativamente ao ano anterior, um aumento das entradas de fundos de 13,5 % (18,5 milhões de euros) e das saídas de 13,1 % (18,2 milhões de euros) [cf. o ponto 9.1 da Parte II do presente Parecer].

Contas da Administração Pública Regional

37 - A Região não observou, em 2018, a regra do equilíbrio orçamental estabelecida no artigo 16.º da LFRA, em 269,5 milhões de euros (cf. o ponto 10.1.1. da Parte II do presente Parecer).

38 - A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,1 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,9 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, um aumento face ao ano anterior, na ordem dos 14,8 % e 13,3 %, respetivamente (cf. o ponto 10.2. da Parte II do presente Parecer).

39 - O saldo da Conta Consolidada de 2018 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidencia um superavit de 230,5 milhões de euros (cf. o ponto 10.2. da Parte II do presente Parecer).

40 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2019, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a Conta da Administração Regional em 2018 evidenciou um saldo positivo de 101,3 milhões de euros (cf. o ponto 10.2. da Parte II do presente Parecer).

Controlo Interno

41 - Em 2018, ano da entrada em vigor do Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro, que aprovou o SNC-AP, a "quase totalidade" dos serviços da APR, pela primeira vez, implementou o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), aprovado pelo Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro (cf. o ponto 11. da Parte II do presente Parecer).

42 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a plena implementação, a nível nacional, do SNC-AP, cujo processo se encontra atrasado (cf. o ponto 11. da Parte II do presente Parecer).

2 - Recomendações

Conforme decorre do artigo 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, com vista à correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (17).

Salientam-se seguidamente as recomendações feitas em Pareceres anteriores, que já tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não acatadas, e se formulam também novas recomendações, sugeridas pela análise à Conta da Região de 2018.

Recomendações acolhidas

O Governo Regional deu acolhimento às recomendações formuladas pelo Tribunal em anos anteriores sobre:

a) A apresentação na Conta da RAM dos cálculos subjacentes ao apuramento do equilíbrio orçamental e do endividamento para 2018, nos termos previstos nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas);

b) A adoção de medidas para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de Fundos da UE, detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos Fundos Comunitários;

c) A inclusão no Relatório sobre a Conta da RAM de uma listagem dos contratos de cobertura de risco de taxa de juro de todas as entidades do setor das Administrações Públicas da Região e de idênticas operações de cobertura com aval da RAM, com as principais condições, incluindo o valor de mercado (marked-to-market);

d) A inclusão no relatório anexo à Conta da RAM de informação sobre a execução do Quadro Plurianual de Programação Orçamental.

Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram

Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas e que o Tribunal renova no presente Parecer:

1 - A implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional que, não obstante, está dependente da plena implementação no todo nacional do SNC-AP.

2 - O cumprimento das regras de equilíbrio orçamental e de limite à dívida regional estabelecidas nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

3 - O cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro), na parte respeitante ao orçamento consolidado da APR de 2018, pois aquele documento contemplava um défice de 74,4 milhões de euros.

4 - A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região (18), que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças Regionais (Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro) e com a Lei do Enquadramento Orçamental do Estado tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso.

5 - A avaliação da manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns Serviços e Fundos Autónomos, atento o enquadramento fornecido pelo artigo 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

Novas Recomendações

Apresentam-se duas novas recomendações que o Governo Regional deverá colocar no centro das preocupações, para que, a breve prazo, possam ser corrigidas as causas que estão na origem das deficiências que as determinaram:

1 - Proceda à desagregação do item "Diversos - Outros" do grupo dos "Recursos próprios de terceiros", dada a sua ordem de grandeza, sendo de salientar que a Vice-Presidência, no contraditório, assumiu a intenção de, no futuro, acolher esta recomendação.

2 - Promova a uniformização do tratamento contabilístico dado pelo Instituto de Desenvolvimento Regional às transferências comunitárias quando os beneficiários finais são entidades externas à Administração Regional, tal como o faz com as verbas de igual proveniência e de igual natureza destinadas a projetos de outras entidades públicas.

3 - Legalidade e Correção Financeira (Ajustamento da Conta)

Em 2018, foi observado o princípio do equilíbrio orçamental consagrado na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região (Lei 28/92, de 1 de setembro), em virtude de o resultado da execução orçamental da APR ter evidenciado um saldo primário positivo.

Equilíbrio orçamental - LEORAM

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2018.

A inversão do sinal do saldo primário da Administração Pública Regional entre o orçamento (-74,4 milhões de euros) e a conta (119,9 milhões de euros) deveu-se à redução da despesa efetiva, sobretudo da componente relacionada com o pagamento de despesas com a Aquisição de Bens de Capital e com a Aquisição de Bens e Serviços correntes.

Relativamente à regra de equilíbrio orçamental fixada na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (cf. o artigo 16.º), verifica-se um incumprimento de 269,5 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental da APR-LFRA

(ver documento original)

A evidente incoerência dos indicadores de equilíbrio orçamental ilustra bem a imprescindibilidade da alteração legislativa de enquadramento que o Tribunal tem vindo a defender e, reiteradamente, a recomendar, há largos anos.

A Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2018 (20) revelou que a mesma é coincidente com a Conta apresentada pelo Governo Regional.

A receita total consolidada da Administração Regional fixou-se nos 2,1 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se aproximou dos 1,9 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, um aumento face ao ano anterior, na ordem dos 14,8 % e 13,3 %, respetivamente.

O saldo da Região mostrou -se igualmente positivo na ótica da contabilidade nacional, tendo a Conta da APR evidenciado uma capacidade líquida de financiamento (B.9) de 101,3 milhões de euros (21).

4 - Juízo sobre a conta

Considerando as observações, conclusões e recomendações, anteriormente formuladas, o Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo (LOPTC), um juízo globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2018.

Sem prejuízo desta opinião, o Tribunal chama à atenção para o impacto das seguintes ênfases:

Ênfases

a) Permanecem em falta as demonstrações financeiras consolidadas - conta patrimonial consolidada e demais informação financeira consolidada - de todo o setor das administrações públicas da Região, o que constitui uma limitação à apreciação da posição financeira e das alterações na posição financeira, do conjunto da Administração Pública Regional;

b) A Região não observou a regra do equilíbrio orçamental estabelecida no artigo 16.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, em 269,5 milhões de euros, nem o limite do endividamento fixado pelo n.º 1 do artigo 40.º da referida Lei, em 2,7 mil milhões de euros, não tendo diminuído o seu excesso ao ritmo fixado no n.º 7 deste preceito legal (pelo menos 5 % ao ano);

c) Continua por aprovar uma solução legislativa consistente que estabeleça um novo regime de apresentação, apreciação e prestação de contas pela Região harmonizada com a Lei das Finanças Regionais e com a Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado), tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública em curso;

d) A sobreavaliação da receita da Região em 37,5 milhões de euros, em virtude de o Instituto de Desenvolvimento Regional, no seu orçamento privativo, ter registado, como receita orçamental, aquele montante proveniente de fundos comunitários cujos destinatários finais eram entidades externas à Administração Regional.

5 - Decisão

Face ao que antecede, o Coletivo constituído nos termos do artigo 42.º, n.º 1, da LOPTC, decide aprovar o presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano económico de 2018, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos de apreciação e aprovação, em observância do disposto no artigo 24.º, n.º 3, da Lei 28/92, de 1 de setembro, e no artigo 38.º, alíneas a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

Este Parecer será objeto de publicação na 2.ª série do Diário da República, bem como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no artigo 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da LOPTC, ficando igualmente contemplada a sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, bem como no site do Tribunal de Contas na Internet, após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera ainda oportuno salientar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 16 dias do mês de dezembro do ano de dois mil e dezanove. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Vítor Manuel da Silva Caldeira. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Relatora, Laura Maria de Jesus Tavares da Silva. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, José Manuel Ferreira de Araújo Barros.

Fui Presente.

O Procurador-Geral Adjunto, Francisco José Pinto dos Santos.

PARTE II

Relatório

CAPÍTULO I

Processo Orçamental

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (22) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

A) Enquadramento legal

No Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira (RAM), em obediência ao preceituado na alínea a) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de agosto (23), aplicável pelo n.º 3 do artigo 42.º do mesmo diploma, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a atividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, designadamente no tocante ao cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (24) (Lei 28/92, de 1 de setembro) e da demais legislação aplicável à administração financeira regional.

A análise efetuada no presente capítulo incidiu sobre os procedimentos e os atos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do orçamento regional do ano de 2018, bem como sobre a respetiva Conta.

Para o efeito, e dada a sua influência no exercício orçamental de 2018, foram examinados o DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, que aprovou o Orçamento da RAM (ORAM) para 2018 (25), bem como o DRR n.º 9/2018/M, de 2 de julho, que estabeleceu as normas de execução do orçamento regional do mesmo ano, a Lei 114/2017, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado de 2018 (26), e o Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais, adaptado à Região pelo DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

Foi, igualmente, considerada a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), em cujo contexto sobressaem os preceitos atinentes ao equilíbrio orçamental (artigo 16.º) (27) e aos limites à dívida regional (artigo 40.º) (28), aplicáveis ao presente exercício orçamental.

Adicionalmente, e porque as finanças da RAM constituem uma das parcelas a considerar para efeitos da consolidação e estabilidade orçamental no quadro das vinculações externas do Estado Português (29), foi também considerada a Lei de Enquadramento Orçamental (doravante, LEO), aprovada, em anexo, pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, apenas, no respeitante à disciplina normativa contida nos seus artigos 1.º e 2.º e 4.º a 19.º, face à estatuição do prazo de transição de três anos aplicável às demais normas (concretamente, os artigos 3.º e 20.º a 76.º), ex vi do artigo 8.º, n.º 2, na redação da Lei 37/2018, de 7 de agosto (30), que recalendarizou a produção dos seus efeitos para "a partir de 1 de abril de 2020".

B) Organização do processo orçamental da Região

Em 2018, a organização do processo orçamental da Região continuou a reger-se pelos diplomas mencionados no ponto precedente, entre os quais a Lei 28/92, de 1 de setembro, diploma que não se compatibiliza com o regime vigente ao nível do Estado.

A este propósito referir que o Tribunal, nos pareceres anteriores, tem salientado a necessidade de aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região, inclusive no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da Conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado, a qual ainda não foi acolhida.

Sobre este assunto, a Vice-Presidência informou (31) que "Em 2018 continuaram a ser desenvolvidos os trabalhos inerentes à preparação da proposta de Lei de Enquadramento do Orçamento (LEO) da Região Autónoma da Madeira, estando à data a redação dessa proposta [apresentada no "mês de janeiro de 2019"], em análise interna e a sua conclusão dependente da resolução de várias questões, algumas das quais extravasam o âmbito dos serviços da Vice-Presidência do Governo Regional [...] relacionadas com as especificidades dos serviços da Administração Pública Regional, com a interdependência entre a Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira e a Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), com a reapreciação dos artigos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas relativos às regras numéricas para o saldo orçamental e dívida pública, na sequência da qual foi ponderado, que ocorresse na Assembleia da República a aprovação de uma LEO aplicável às duas Regiões Autónomas, à semelhança do que sucede com a LFRA [...]".

Na linha do ano precedente, foi reafirmada a intenção de "[...] a proposta Regional acompanh[ar] [o] calendário da Lei de Enquadramento Orçamental, [resultante] das sucessivas alterações e adiamentos [quanto] à [sua] entrada em vigor e produção de efeitos". Foi ainda salientado que "a Região tem-se pautado pelo acompanhamento dos processos inerentes à reforma do processo orçamental preconizados na nova LEO do Estado".

No contraditório confirmou-se que "[...] ainda não [foi] apresentada a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental, pelos motivos já transmitidos [...]" e argumentou-se que a recomendação deve ser revista uma vez que "a Região desenvolveu trabalhos e tomou medidas com vista à elaboração da revisão da LEORAM e que em paralelo foram desenvolvidos todos os trabalhos necessários com vista à concretização do preconizado na Lei de Enquadramento Orçamental do Estado, tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso, o que se materializou na implementação do SNC-AP em quase todos os serviços da Administração Pública Regional (em 2018, apenas um serviço e fundo autónomo e uma entidade pública reclassificada não implementaram o SNC-AP e duas escolas que foram extintas no decurso do ano, assim como os respetivos fundos escolares) assim como, na prestação de contas pela quase totalidade dos serviços, ao abrigo da instrução 1/2019, circunstância que implicou um grande esforço por parte dos vários intervenientes devido ao facto dos sistemas informáticos ainda não estarem completamente aptos a emitir os mapas no novo referencial".

Da mesma forma que o Tribunal reconhece que a RAM registou progressos importantes em matéria de implementação do SNC-AP, também se assinala o facto do processo legislativo tendente à "revisão" da LEORAM não ter sido iniciado, não se vislumbrando qualquer fundamento para a revisão da recomendação.

Na senda do Parecer anterior, o Tribunal continua a acompanhar a implementação pela Região da revisão do regime legal do enquadramento orçamental, perspetivada no quadro da previsão normativa da alínea r) do artigo 164.º da CRP, atinente à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República, e ainda do novo referencial contabilístico [o Sistema de normalização contabilística para as Administrações Públicas (SNC - AP)] que substitui o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POC-P).

C) Aplicação da Lei das Finanças das Regiões Autónomas

Em 2018, e pela primeira vez, o Relatório da Conta apresenta um ponto (4.3.) denominado "Cumprimento das regras orçamentais" (32), tendo por base os critérios definidos no "Documento metodológico para harmonização de critérios tendentes à aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional previstas na Lei das Finanças das Regiões Autónomas", aprovado na reunião de 30 de janeiro de 2018 (33), do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (34), em linha com a recomendação do Tribunal feita nos pareceres anteriores.

Continuou em falta a apresentação dos referenciados elementos informativos sobre os artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas em sede de Relatório do ORAM, de 2018, deficiência que, não obstante, foi suprida no Relatório do ORAM de 2019 (ponto 3.6.1.1.1.).

Uma vez que a Região, no Relatório da Conta de 2018 (ponto 4.3.), avançou com a interpretação "[...] de que se encontra suspensa a aplicabilidade dos artigos 40.º e 16.º da Lei Orgânica 2/2013 de 2 de setembro (LFRA), por ausência da lei referenciada no n.º 6 do artigo 46.º da LFRA", impõe-se aqui fazer um ponto de ordem.

Nos exercícios orçamentais de 2014 e 2015, a aplicação das regras numéricas de equilíbrio orçamental e de limite da dívida regional, fixadas, respetivamente, nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas) (35), na Região, esteve suspensa, por força da articulação do disposto no artigo 46.º, n.º 6, da referida Lei, com os preceitos, anualmente, introduzidos nas leis que aprovaram o Orçamento do Estado daqueles anos, com fundamento na vigência do Programa de Ajustamento Económico-Financeiro da Região Autónoma da Madeira, que decorreu entre 2012 e 2015 (36).

Relativamente ao ano de 2016, o legislador nacional optou por fazer depender a suspensão da aplicação das referidas regras numéricas de entendimento "nos termos a definir" entre o Governo da República e o Governo Regional da Madeira, sendo que, naquele ano, a faculdade ínsita no artigo 42.º da Lei 7-A/2016, de 30 de março (OE para 2016), não foi sequer concretizada, situação que mereceu um reparo do Tribunal no parecer sobre a Conta da Região de 2016 dada a inaplicabilidade das convocadas regras numéricas. A Região, a esse propósito, defendeu que a observância daqueles preceitos legais estaria dependente de prévia aprovação pelo CAPF de um documento que operasse a "clarificação dos conceitos, regras e critérios, inerentes à aferição com rigor do grau de cumprimento dos referidos artigos [...]" (37). Essa aprovação, como anteriormente se referiu, ocorreu a 30 de janeiro de 2018.

No entretanto, e com referência ao ano de 2017, o legislador optou por não incluir no articulado da Lei 42/2016, de 28 de dezembro, que aprovou o OE para aquele ano, uma norma com um conteúdo semelhante (à que vigorou nos três anos anteriores), tendo, por seu turno, o Decreto-Lei 25/2017, de 3 de março (Execução do OE de 2017), no seu artigo 98.º, n.º 1, alínea e), abrangido, entre a informação financeira a remeter pelas Regiões à DGO, não só a relacionada com a aferição do cumprimento do limite à dívida das regiões autónomas, nos termos previstos no artigo 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, como, também, a referente às regras do equilíbrio orçamental, previstas no artigo 16.º da referenciada Lei.

O diploma que regulou a execução do OE para 2017 foi, assim, além da estatuição do artigo 66.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei 18/2016, de 13 de abril (Execução do OE 2016), que, relativamente ao exercício de 2016, exigia que as Regiões remetessem à DGO, apenas, "A informação necessária à aferição do cumprimento do limite à dívida das regiões autónomas, nos termos previstos no artigo 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro [...]" [sublinhado nosso].

No ano a que se refere o presente parecer, o Decreto-Lei 33/2018 de 15 de maio (Execução do OE de 2018) manteve a obrigação de as Regiões remeterem à DGO a informação necessária à aferição do cumprimento das regras do equilíbrio orçamental e do limite à dívida das regiões autónomas, nos termos previstos, respetivamente, nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, na sua redação atual [(artigo 112.º, n.º 1, alínea e)]. Também, em 2018, a Lei 114/2017, de 29 de dezembro, que aprovou o OE daquele ano, seguiu a linha adotada no ano precedente, não acolhendo qualquer norma suspensiva da aplicação das referenciadas regras numéricas.

Releva, igualmente, que, desde 2016, o legislador nacional tem vindo a admitir expressamente que, em matéria de aferição do cumprimento do limite da dívida regional, consagrado no artigo 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, alguns passivos não sejam considerados nesse cálculo, como é o caso do "valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento da contrapartida regional de projetos com a comparticipação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia e o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 159/2014, de 27 de outubro, alterado pelo Decreto-Lei 215/2015, de 6 de outubro, os quais não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas nos termos do artigo 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB de cada uma das regiões autónomas do ano n -1" (sublinhado nosso) (38).

A própria circunstância do legislador admitir que alguns passivos não sejam considerados para o cálculo do limite da dívida referida no artigo 40.º da citada Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro pressupõe já que o limite ali consignado passou a vigorar. No mesmo sentido, também, aponta a obrigação que impende sobre a Região Autónoma da Madeira de prestar, mensalmente, à Direção-Geral do Orçamento a informação necessária à aferição do cumprimento das regras do equilíbrio orçamental e do limite à dívida, fixadas nos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, nos termos antes mencionados.

Revisitada a proposta de Lei 121/XII/2.ª, que deu origem à denominada LFRA, concretamente a sua "exposição de motivos", resulta claro que a mesma "assentou, nomeadamente, na necessidade de adaptar a arquitetura jurídica das Finanças das Regiões Autónomas ao novo paradigma que enforma a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental a qual transpõe para a ordem jurídica interna as regras e os procedimentos orçamentais constantes do Pacto Orçamental, mais concretamente nos artigos 3.º a 8.º do Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação na União Económica e Monetária". Enquadrando-se a sua aprovação no compromisso assumido pelo Estado Português no âmbito do Memorando de Entendimento de, até ao final do ano de 2012, proceder à aprovação de uma nova Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

Estávamos em plena crise financeira internacional, com reflexos em Portugal e na Região, que obrigou a União Europeia a adotar medidas legislativas tendo em vista o reforço da consolidação orçamental e da sustentabilidade das finanças públicas dos Estados-membros, onde se insere a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro, que estabelece os requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, transposta para o direito nacional pela Lei 37/2013, de 14 de junho, que alterou a Lei de Enquadramento Orçamental, a qual sobre as condições de suspensão temporária das regras orçamentais numéricas estipula que "[s]e as regras orçamentais numéricas contiverem cláusulas de exclusão, estas devem estabelecer um número limitado de circunstâncias específicas, compatíveis com as obrigações que incumbem aos Estados-Membros nos termos do TFUE no domínio da política orçamental, e de procedimentos rigorosos em que é permitido o incumprimento temporário de uma regra".

No entanto, em sede de apreciação parlamentar da proposta de Lei 121/XII/2.ª, que deu origem à referida lei, o legislador (39) considerou a necessidade de "salvaguardar [a] circunstância [relacionada com as] razões que determinam a suspensão da aplicação do disposto nos artigos 16.º e 39.º durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira, pode[rem] subsistir, por tempo significativo, para além de tal vigência", conforme decorre da exposição de motivos da proposta de alteração do artigo 46.º da LFRA. Introduzindo no artigo 46.º, n.º 6, da proposta de lei o inciso "até que, por lei, se reconheça estarem reunidas as necessárias condições para a sua execução", a que a Região se arreigou no Relatório da Conta de 2018.

Considera-se, face ao exposto, que a interpretação sugerida no Relatório da Conta de 2018, pela primeira vez desde a vigência da LFRA, é infundamentada, na medida em que o legislador reconheceu, embora de forma implícita, a cessação do regime de suspensão temporária das referenciadas regras numéricas, a partir de 2017, como anteriormente referimos.

Não estando dotada de suficiente densidade para se tornar exequível por si mesma, a norma do artigo 46.º, n.º 6, da LFRA, dependeu, entre 2014 a 2016, da intermediação de um outro ato legislativo (daí a menção feita na formulação daquele preceito à "lei"), que concretizasse os termos do instituto da "suspensão" e, bem assim, do ressurgimento das normas aqui convocadas, concretamente dos artigos 16.º e 40.º Foi o que sucedeu com a norma suspensiva dos efeitos da aplicação destes dispositivos, incluída nas leis do OE daqueles anos económicos, que acabou por ser eliminada do articulado da lei do orçamento do Estado de 2017, consubstanciando, assim, o reconhecimento do fim da suspensão temporária daquelas regras numéricas.

Além do mais, há a referir que a interpretação da Região no Relatório da Conta de 2018 contrasta claramente, com a posição expressa pelo próprio Governo Regional, no Relatório do ORAM para 2019 (cf. o ponto 3.6.1.1.), onde assevera que "[...] nos últimos anos tem vindo a ser solicitada [pela RAM] a sua suspensão [dos artigos 16.º e 40.º da LFRA] em sede de parecer às propostas de Lei que aprovam o Orçamento do Estado". Afirmação que constitui o reconhecimento, por parte da Região, da exequibilidade das normas dos artigos 16.º e 40.º da LFRA (40), perante a inexistência (em 2018) de uma norma que opere a suspensão da aplicação dos referidos preceitos legais, à semelhança do verificado em anteriores exercícios orçamentais, nos termos acima expostos.

Sobre este assunto, a VP alegou que "A aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da LFRA, pelo teor dos mesmos, sempre foi uma matéria bastante controversa e pouco consensual que culminou inclusivamente na decisão do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras de elaborar previamente um documento metodológico com os critérios subjacentes à sua aplicação [...]. Em paralelo, com este processo, no artigo 142.º da Lei 83-C, de 31 de dezembro de 2013 foi considerado pela primeira vez em sede de Orçamento do Estado que atenta a submissão da Região Autónoma da Madeira ao PAEF, ficava suspensa, em 2014, a aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, sendo que pela leitura do disposto no artigo 46.º este artigo seria redundante. Após leitura mais precisa da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, em vigor à data, e porque a Região Autónoma da Madeira esteve submissa a um Programa de Assistência Económica e Financeira, já em curso na data da aprovação da referida Lei, a interpretação constante na Conta da Região de 2018 decorre da leitura e interpretação do disposto no n.º 6 do artigo 46.º, que não nos parece que possa ser substituída por um reconhecimento, não contemplado em lei, da reunião das condições necessárias para a execução do disposto nos artigos 16.º e 40.º [...]".

Sobre esta matéria assinalar que o processo legislativo tendente à implementação da (reiterada) recomendação do Tribunal relacionada com a revisão da LEORAM poderia servir para compatibilizar este e outros aspetos conflituantes dos diplomas que atualmente vinculam as finanças regionais.

Finalmente, refira-se que foi cumprido o disposto no artigo 15.º, n.º 8, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), que obriga o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF) a informar as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas sobre os pareceres emitidos e sobre o conteúdo das atas das suas reuniões (41).

1.1 - A proposta do orçamento da RAM para 2018

A proposta do Orçamento Regional para 2018, aprovada pelo Governo Regional, através da Resolução 869/2017, de 23 de novembro (42), foi apresentada à Assembleia Legislativa da Madeira (ALM), em 24 de novembro de 2017 (43), o que configura o incumprimento do prazo determinado pelo n.º 1 do artigo 9.º da LEORAM, que sinaliza a data limite de 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita.

A inobservância do prazo consignado no invocado preceito legal constitui uma prática reiterada, já referenciada pelo Tribunal de Contas em anos anteriores (44). Assinalar, ainda, que a votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 22 de dezembro de 2017, ocorreu, também, para além do prazo estipulado no artigo 14.º, n.º 1, da citada Lei de Enquadramento do Orçamento da Região (até 15 de dezembro) (45).

De um modo geral, a proposta do orçamento respeitou a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos artigos 10.º, 11.º e 12.º da LEORAM, quanto ao articulado do decreto legislativo regional e aos mapas orçamentais.

1.1.1 - Condicionamentos ao Orçamento

A) O Orçamento do Estado

O Orçamento do Estado para o referido ano, aprovado pela Lei 114/2017, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado de 2018 (46), incluiu as seguintes medidas, com reflexo na atividade financeira da Região:

a) A fixação do montante das transferências para a RAM em 248 378 888 (euro) (Mapa XVIII), no âmbito da LFRA (47) (artigo 69.º);

b) A manutenção da regra do endividamento líquido nulo (artigo 70.º, n.º 1) salvaguardadas as exceções constantes dos n.os 2 e 3 da invocada norma legal (48);

c) A possibilidade de retenção das transferências do OE para a RAM tendo em vista a satisfação de débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da ADSE, do SNS, da Segurança Social e da DGTF, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como das verbas resultantes da não utilização ou da utilização indevida de fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI), com o limite correspondente a 5 % do montante da transferência anual (artigo 12.º, n.os 1 e 2);

d) A atribuição de 625 000 (euro) para cada um dos dois grupos de projetos das regiões autónomas, no âmbito do Orçamento Participativo Jovem Portugal (OPP) [(artigo 3.º, n.º 3, alínea c)] e a autorização concedida ao Governo para proceder às transferências orçamentais para as regiões autónomas relativas ao OPP, após a aprovação de cada projeto beneficiário (artigo 69.º, n.º 5);

e) A atribuição do apoio financeiro correspondente a 50 % da despesa relativa à obra de construção do Hospital Central da Madeira, disponibilizado à medida que os trabalhos estejam em condições de serem pagos (artigo 71.º, n.º 2);

f) A abertura das negociações com o Governo Regional da Madeira tendo em vista avaliar as condições para uma redução da taxa de juros em vigor no âmbito do empréstimo do Plano de Ajustamento Económico e Financeiro (artigo 76.º);

g) A obrigação dos contratos-programa na área da saúde celebrados pelo Governo Regional, através do membro responsável pela área da saúde, e pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do Serviço Regional de Saúde com natureza de entidade pública empresarial, ou outra, deverem ser autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, os quais podem envolver encargos até um triénio (artigo 189.º, n.º 2) (49);

h) A atribuição do montante de 10 745 209 (euro), destinado à política do emprego e formação profissional (artigo 118.º, n.º 2);

i) A regularização das dívidas resultantes de comparticipações pagas pela Região a beneficiários da ADSE nela domiciliada, mediante o encontro de contas entre a ADSE e a RAM (artigo 16.º).

No plano nacional, há, também, a reter que o Decreto-Lei 33/2018, de 15 de maio (50), continuou a obrigar as Regiões Autónomas a prestar à DGO, quer a informação elencada no artigo 112.º (51), quer, ainda, a abrangida pelo artigo 113.º, relativa à celebração de contratos em regime de parcerias público-privadas, concessões e execução de contratos em vigor, de modo a permitir a existência de um registo atualizado e completo destas operações ao nível das regiões autónomas.

B) O quadro plurianual de programação orçamental (52)

Em 2018, e à semelhança do observado no ano anterior (53):

a) A Região apresentou o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2018-2021, em simultâneo, com a proposta do decreto legislativo regional do ORAM para 2018, aprovada pelo DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro (em concreto, o seu artigo 65.º e quadro anexo ao diploma orçamental), não respeitando, assim, o disposto no artigo 20.º, n.os 1 e 2, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, segundo o qual a sua apresentação à Assembleia Legislativa, sob proposta do Governo Regional, deve acontecer até 31 de maio de cada ano;

Apreciação que se mantém no ano a que se reporta o Parecer, não obstante se tenha alegado que "Em 2019 o Governo Regional procedeu à apresentação, à Assembleia Legislativa da Madeira, do Quadro Plurianual de Programação Orçamental [...] para o período de 2019-2023, nos prazos definidos na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, conforme Resolução 316/2019, de 23 de maio [...]" (54).

b) O diploma orçamental de 2018 (artigo 65.º, n.º 3) atribui carácter indicativo aos limites da despesa referentes ao período de 2018 a 2021, e determina que os limites da despesa por programa e área possam ser modificados em virtude de alterações orçamentais (n.º 4 da referida norma), contrariando o n.º 5 do artigo 20.º da LFRA, cujo conteúdo normativo impõe o cumprimento do teto da despesa por programa orçamental no primeiro ano (55);

Sustentou-se que "[...] o Governo Regional tem seguido o mesmo critério do Estado, verificando-se que a Lei 7-C/2016, de 31 de março, que aprova o QPPO do Estado para o período de 2016-2020, no artigo 2.º [...], pressupõe que apenas a informação do ano de 2016 é vinculativa, ainda que possa ser modificada em virtude de alterações orçamentais, conforme artigo 3.º da Lei 7-C/2016 [...]". Assim, aquando da elaboração do 1.º QPPO da Região manteve-se o critério do Estado. Nos seguintes QPPO, foi mantido o critério que tem vindo a ser utilizado pelo Estado. Efetivamente, nos artigos 273.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro (QPPO 2017-2020), artigo 331.º da Lei 114/2017 (QPPO 2018-2021) e artigo 349.º da Lei 71/2018, de 31 de dezembro (QPPO 2019-2022) que alteram o artigo 2.º da Lei 7-C/2016, a despesa associada ao QPPO deixa de ser vinculativa [...]".

Sobre a linha de argumentação apresentada no contraditório, reitera-se o exposto anteriormente acerca do quadro normativo aplicável às Regiões Autónomas constante do artigo 20.º da LFRA, segundo o qual os limites da despesa são vinculativos, para cada programa orçamental no primeiro ano, para cada agrupamento de programas no segundo ano e para o conjunto de todos os programas nos terceiro e quarto anos seguintes (cf. o n.º 5).

Referir também que o Tribunal, no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016, observou a desconformidade da invocada Lei 7-C/2016, de 31 de março com o disposto na LEO (artigo 12.º-D).

c) O referenciado quadro de programação orçamental circunscreve os limites da despesa pública a uma única fonte de financiamento (as receitas gerais) (56), não abrangendo a despesa financiada por receitas próprias dos serviços (57), desconsiderando o disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 20.º da LFRA.

Defendeu-se no contraditório que "o entendimento da Região quanto ao que deve ser considerado como receitas gerais não se limita às receitas fiscais, correntes e futuras, mas sim ao plasmado na Lei 151/2015, de 11 de setembro, em concreto na alínea a) do n.º 49.º, onde se exprime as receitas gerais como as provenientes de impostos, taxas, coimas, multas, rendimentos resultantes de valores mobiliários e imobiliários, derivados da sua detenção ou alienação e transferências de fundos da União Europeia, sendo que, adaptando à Região, corresponde ao total das receitas arrecadadas, incluindo as receitas próprias dos SFA/EPR, excluindo-se apenas a componente financeira".

Sobre o exposto nesta sede, referir que a norma convocada não se encontrava em vigor no exercício orçamental de 2018, face ao disposto no artigo 8.º, n.º 2, da Lei 151/2015, de 11 de setembro, na redação da Lei 37/2018, de 7 de agosto, que recalendarizou para 1 de abril de 2020, a vigência da referida Lei.

Referir, também, que a estratégia orçamental apresentada pelo Governo Regional para o exercício em análise foi aprovada na 11.ª reunião do CAPF (58), em conformidade com o disposto no artigo 17.º, n.º 2, da LFRA, que obriga a que "A elaboração dos orçamentos [seja] enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental que tenha em conta as perspetivas macroeconómicas apreciadas e discutidas pelo Conselho".

1.2 - O orçamento da RAM para 2018

1.2.1 - Perímetro orçamental

O orçamento de 2018 integra os serviços da Administração Regional Direta, 25 Serviços e Fundos Autónomos (SFA's) (59) e 11 empresas públicas reclassificadas, mantendo o decreto orçamental, no seu artigo 38.º, n.º 2, a suspensão de 16 Fundos Escolares, iniciada no ano anterior (60).

1.2.2 - Principais medidas com impacto orçamental

O Orçamento Regional de 2018 foi aprovado pelo DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro (61), e produziu efeitos a 1 de janeiro, do qual se destacam os seguintes aspetos:

a) A aprovação, em anexo, do quadro plurianual de programação orçamental para o período 2018-2021 (artigo 65.º);

b) A adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais concretizada pela alteração das taxas e dos escalões do IRS, pela manutenção da taxa do IRC, e pela alteração do regime da derrama regional (artigos 16.º a 18.º);

c) A autorização dada ao Governo Regional para efetuar as alterações orçamentais indispensáveis, decorrentes "Da alteração de responsabilidade da execução da despesa, entre as áreas da saúde e da inclusão e assuntos sociais, decorrente do processo de reestruturação, organização e funcionamento das unidades e equipas prestadoras de cuidados no âmbito da Rede de Cuidados Continuados Integrados da Região Autónoma da Madeira (REDE), criada pelo Decreto Legislativo Regional 9/2007/M, de 15 de março, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional 30/2012/M, de 8 de novembro "[alínea l) do n.º 2 do artigo 20.º, aditada pelo artigo 2.º do DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto]. No mais, as alterações orçamentais previstas neste preceito são idênticas às do diploma orçamental do ano anterior;

d) A afetação das verbas dos jogos sociais atribuídas ao Governo Regional da Madeira, nos termos do n.º 9 do artigo 3.º do Decreto-Lei 56/2006, de 15 de março, com a redação introduzida pelo Decreto-Lei 23/2018, de 10 de abril), às áreas da Inclusão e Assuntos Sociais, Saúde, Proteção Civil e Ambiental, Educação, Desporto e Comunidades Madeirenses, Turismo e Cultura e Transportes (artigo 5.º do DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto);

e) A inaplicabilidade do regime das cativações orçamentais às dotações orçamentais afetas "[a]os subsídios a conceder resultantes de responsabilidades decorrentes de concessões", "seguros e bolsas de estudo", "contratos-programa e protocolos que resultem de linhas de crédito formalizadas pela Região", e ainda aos "eventos de animação turística referentes a Natal, Fim de Ano, Carnaval, Festa da Flor, Festa do Vinho, predefinidos em calendário" [artigo 21.º, n.º 1, alínea e), parte final, e n.º 2, alíneas c), parte final, e h) e n.º 3, alínea b)]. No mais, o regime das cativações previsto neste dispositivo é semelhante ao do ano anterior;

f) A exclusão dos saldos de gerência das entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais do regime excecional previsto nos n.os 2 e 3 do artigo 22.º (traduzido na dispensa da entrega na Tesouraria do Governo Regional ou na afetação a outros fins de interesse especifico), afetando-os, prioritariamente, ao pagamento das dívidas de anos anteriores (n.º 4, parte final, da referida norma);

g) A concretização da obrigação de reporte da informação prestada pelas entidades públicas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, que passa a incluir o envio de todos os elementos necessários à avaliação da execução material e física do PIDDAR (artigo 24.º, n.º 2);

h) A atribuição de competência para autorização de despesas, no âmbito de procedimentos de contratação pública, ao Vice-Presidente do Governo [(artigo 25.º, n.º 1, alínea d)], excluindo deste regime as empresas públicas integradas nas administrações públicas em contas nacionais (n.º 2 do referido preceito);

i) A atribuição de competência para a assunção de compromissos plurianuais das entidades públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais que não tenham pagamentos em atraso ao respetivo órgão de direção quando os referidos compromissos apenas envolvam receita própria (artigo 27.º, n.º 4);

j) A possibilidade de o Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, E. P. E., poder assumir compromissos com dispensa da autorização prévia [do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças], até ao valor de (euro) 500 000 (artigo 30.º, n.º 2);

k) A possibilidade de o Governo Regional conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas no âmbito das ações e projetos de recuperação/reabilitação de imóveis destinados à prossecução de atividades na área da inclusão social (artigo 32.º, n.º 1, alínea f), aditada pelo artigo 2.º do DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto).

E, ainda, a subordinação da concessão destes auxílios ao interesse público e ao respeito pelos princípios da publicidade, da transparência, da concorrência e da imparcialidade e a definição das situações de dispensa do parecer favorável do departamento do Governo Regional com a tutela das finanças (62) (artigo 32.º, n.os 7 a 11);

l) A obrigação das entidades beneficiárias dos subsídios e outros apoios remeterem à entidade concedente todos os elementos de prestação de contas das verbas por si recebidas, para que aquelas possam exercer eficazmente as suas competências de verificação e controlo dos subsídios e apoios concedidos (artigo 37.º, n.º 3).

O diploma de 2018, afora as modificações introduzidas na redação dos correspondentes preceitos, repetiu, entre outras, as normas: sobre a obrigação de o Governo Regional divulgar a informação sobre a execução orçamental; sobre os valores da dívida financeira e não financeira e sobre as contas trimestrais do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira, nos termos do decreto regulamentar regional de execução orçamental (artigo 19.º, n.º 2); sobre a proibição das entidades públicas integradas no setor público administrativo celebrarem qualquer negócio jurídico, assumirem obrigações geradoras de novos compromissos financeiros e tomarem qualquer decisão que envolva o aumento de despesa, que contrariem ou tornem inexequíveis os compromissos assumidos pela RAM (n.º 3 do artigo 2.º); e sobre a impossibilidade de as referidas entidades acederem a financiamento ou concretizar operações de derivados, sem prévia autorização do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças (artigo 9.º, n.º 1).

Para as entidades do setor empresarial da RAM que não integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais e que, numa base anual, apresentem capital próprio negativo, o legislador regional continuou a exigir que o acesso ao financiamento junto de instituições de crédito fosse precedido de prévia autorização do membro do governo com a tutela das finanças (artigo 9.º, n.º 2).

Na linha do ano precedente, o articulado do diploma de 2018 incorporou (entre outras) as normas atinentes à possibilidade de o Governo Regional aumentar o endividamento líquido até ao montante indicado na LOE para 2018 (artigo 6.º) (63), contrair empréstimos e realizar outras operações de endividamento idênticas e nos mesmos termos às autorizadas para o Estado (artigo 7.º), realizar operações de gestão da dívida pública regional (artigo 8.º), adquirir ativos, assumir e regularizar passivos e responsabilidades de entidades públicas e celebrar acordos para a sua regularização (artigo 12.º) (64), e conceder avales (artigo 14.º).

O mencionado articulado continuou a acolher as disposições sobre: a contenção e controlo da despesa com os trabalhadores do setor público regional e a aquisição de serviços, com diversas especificidades (capítulo X) (65); as unidades de gestão (artigo 51.º); a consignação de receitas a determinadas despesas (artigo 67.º); as retenções de verbas (artigo 74.º); a obrigatoriedade da adoção pelos serviços do Governo Regional do SNC-AP (artigo 69.º); a utilização, a título excecional, e por motivos de interesse público, dos saldos bancários e de tesouraria que estejam à disposição do GR, incluindo os consignados, sendo que neste caso o valor utilizado deverá ser reposto até ao final do ano económico de 2018 (artigo 68.º) (66); e outras matérias (67).

Aproveitou também para proceder à alteração de diversos diplomas regionais, nomeadamente, o DLR n.º 34/2008/M, de 15 de março, na redação dada pelo DLR n.º 6/2018/M, de 15 de março, que adaptou à RAM o Código dos Contratos Públicos (artigo 15.º do DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto).

1.3 - Equilíbrio orçamental

1.3.1 - Do Governo Regional

O quadro abaixo reflete a evolução global do orçamento final da ARD, nos últimos dois anos, fornecendo também a informação necessária à apreciação do equilíbrio orçamental, na ótica da LEORAM (artigo 4.º), segundo o qual não basta que o Orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas (cf. n.º 1), exigindo-se, no respetivo n.º 2, que "as receitas efetivas têm que ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente não o permitir".

QUADRO I.1

Evolução global do Orçamento do Governo Regional

(ver documento original)

Fonte: Dados orçamentais obtidos do Orçamento e Conta da RAM 2017/2018.

Da análise aos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

a) Assim como nos anos anteriores, o orçamento final (69) aprovado para 2018, não cumpria o princípio do equilíbrio orçamental, estabelecido na LEORAM, apresentando um saldo primário deficitário (-68,1 milhões de euros).

Este valor compara com o saldo positivo de 28,5 milhões de euros apresentado no Relatório do ORAM (70) que resulta da consideração pelo GR, no item "Juros da dívida" todo o agrupamento "03 - Juros e outros encargos" (71), em vez do subagrupamento "03.01 - Juros da Dívida Pública", contrariando o conceito de equilíbrio a que a RAM (ainda) se encontra vinculada pela LEORAM.

A este propósito, refira-se que a RAM não utilizou um conceito uniforme para o cálculo do saldo primário nos documentos do Orçamento e da Conta. Assim, enquanto no Capítulo 5 do Relatório (72) da Conta de 2018, aquele saldo foi apurado mediante a exclusão das despesas registadas nos subagrupamentos "03.01 - juros da divida pública" e "03.02 - Outros encargos correntes da dívida pública", consubstanciando uma interpretação extensiva do estatuído no n.º 2 do referido artigo 4.º da LEORAM, já, no Capítulo 3 (73), a Região retomou o conceito usado no Orçamento (todo o agrupamento 03 - Juros e outros encargos);

b) O aumento da expetativa de cobrança da receita efetiva em 22,1 milhões de euros, conjugado com o decréscimo da despesa efetiva (-33,6 milhões de euros), face ao ano anterior, apontam para uma melhoria no saldo global de 2018, o qual se mantém, no entanto, negativo (-187,3 milhões de euros);

c) O saldo corrente, ainda deficitário em cerca de 135,8 milhões de euros, registou, ao nível do orçamento final, uma melhoria (-13,7 %) em relação a 2017, devido ao decréscimo de 3,3 % da dotação orçamental alocada à despesa corrente proporcionalmente superior à diminuição de 1,8 % da receita corrente orçada;

d) O saldo de capital continuou positivo (18 milhões de euros), apresentando, um aumento de 231 %, determinado por um crescimento da receita orçada (46,7 %), proporcionalmente superior ao das despesas orçamentadas.

A evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas em 2017 e 2018, reforça as conclusões anteriores:

QUADRO I.2

Grau de cobertura pela receita

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM 2017/2018.

1.3.2 - Da Administração Pública Regional

O quadro seguinte apresenta os principais saldos do orçamento final da APR tendo por referência os critérios da LEORAM.

QUADRO I.3

Orçamento Final da Administração Pública Regional

(ver documento original)

Fonte: Dados orçamentais obtidos a partir do Orçamento e Conta da RAM 2018 e do ofício da DROT n.º 1393, de 30/09/2019.

Com base no orçamento final (74) consolidado da APR, observa-se que, tanto o saldo global como o saldo primário se apresentam negativos (respetivamente, -203,8 e -74,4 milhões de euros) (75).

No contraditório, a RAM defendeu que a análise que antecede (pontos 1.3.1 e 1.3.2), devia ser alterada em face de um conjunto de argumentos que não têm correspondência com o conceito legal ínsito à regra do equilíbrio em análise, nem consistência com a conjuntura evidenciada no ano de 2018.

Assim, para além de argumentar que "o não cumprimento da regra definida no início do n.º 2 do artigo 4.º do LEORAM resulta, em exclusivo do valor substancial de juros de mora e de outros encargos assumidos e não pagos em anos anteriores (EANP), inscritos no Orçamento de 2018 e pagos nesse ano", veio explicar que excluindo as parcelas referentes aos juros de mora, ou seja, considerando o "Saldo Primário na ótica da LEORAM sem juros de mora" a Região cumpria com o referido dispositivo legal.

Mais referiu que "Considerando que a inclusão dos EANP em 2018, resulta essencialmente do definido na estratégia de pagamento da dívida comercial e dos compromissos assumidos pela Região em Acordos de Regularização de Dívida, na sequência do estabelecido no PAEF, sendo que parte substancial dos mesmos foi financiada com recurso a empréstimo no valor de 75 milhões de euros [...] julgamos que estarão cumpridos, os requisitos para a exceção a que se refere o n.º 2, do artigo 4.º Efetivamente, se aos valores do orçamento e da execução orçamental excluirmos as parcelas adstritas a EANP, que devido à conjuntura subjacente ao Orçamento de 2018, impedem o cumprimento do disposto na LEORAM, verificamos que a Região cumpre com o disposto no artigo 4.º da LEORAM, independentemente da fórmula utilizada para o cálculo do princípio do equilíbrio orçamental".

Os argumentos apresentados que aludem à verificação de condições que não se enquadram na redação do n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM, não podem, obviamente, relevar para o cumprimento daquela norma. E o mesmo se passa relativamente à alegação de que "as receitas efetivas podem ser inferiores às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública se a conjuntura do período a que se refere o orçamento, justificadamente o não permitir" pois a conjuntura em que se desenvolveu a execução do orçamento de 2018, não evidenciou nenhum elemento de excecionalidade que comprovadamente justifique o incumprimento da regra do equilíbrio.

1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

As normas de execução orçamental aplicáveis ao Orçamento da Região de 2018 (76) foram definidas no Decreto Regulamentar Regional 9/2018/M, de 2 de julho, o qual, em matéria de disciplina orçamental, entre outros, incorporou dispositivos relacionados com a legalidade das despesas (artigo 3.º) (77), o controlo de prazos médios de pagamento (artigo 4.º) (78), a utilização das dotações orçamentais (artigo 6.º), a cabimentação (artigo 7.º), o regime duodecimal (artigo 5.º), as alterações orçamentais (artigo 8.º) (79), os saldos de gerência (artigo 13.º) a definição do regime aplicável às EPR (artigo 9.º), a tipificação e tramitação do reporte da informação de carácter orçamental financeiro e patrimonial à DROT pelos serviços e entidades públicas incluídas no universo das administrações públicas em contas nacionais (artigo 12.º), a regulamentação das Unidades de Gestão (artigo 10.º), os prazos para autorização e pagamento de despesas (artigo 15.º) (80), a divulgação de informação sobre a execução orçamental e contas públicas (artigo 28.º), as sanções decorrentes do incumprimento do dever de reporte e informação (artigo 2.º), as receitas (artigo 17.º) (81), e a adoção e aplicação do SNC-AP na Administração Pública Regional (artigo 27.º).

1.5 - Alterações orçamentais

As alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GR a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório, por força do preceituado no artigo 20.º da LEORAM.

Neste âmbito releva a norma da alínea a) do n.º 1, do artigo 20.º do DLR n.º 2/2018/M, em cujos termos a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, designadamente o DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro (82), que adaptou à RAM o Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril.

O decreto de execução orçamental (DRR n.º 9/2018/M, de 11 de março), por seu turno, consagrou, no n.º 1, do seu artigo 8.º, que as alterações orçamentais da esfera do GR, obedecem ao disposto no DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro, tendo nesta sequência o executivo regional, através da Circular n.º 3/ORÇ/2018, de 9 de julho, emitido um conjunto de instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação, destinadas a todos os serviços da APR.

Na ação do GR, assinala-se que os prazos de envio à ALM e ao TC, da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2018 (83), foram respeitados em todos os trimestres e que a publicação trimestral no JORAM dos mapas I a VIII (84), modificados em virtude das alterações orçamentais efetuadas, ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do artigo 5.º do DRR n.º 1/2017/M.

Nos pontos que se seguem, é efetuada uma análise às alterações orçamentais das receitas e das despesas do GR e dos SFA/EPR, sobre os quais a Conta da RAM de 2018, reforçou a sua atenção, designadamente, com a inclusão no respetivo relatório, de um novo subcapítulo (11.2) dedicado às alterações orçamentais dos serviços da Administração Regional Indireta (SFA e EPR).

Daqui resultou uma melhoria, não só na apresentação de informação quantitativa sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) daquele subsetor, bem como na introdução de informação qualitativa (até aqui inexistente) sobre o processo de alterações orçamentais, em harmonia com a informação que já era disponibilizada para o subsetor Governo Regional, indo de encontro às observações efetuadas pelo TC.

1.5.1 - Alterações orçamentais da receita da ARD

Tendo por base os elementos constantes do orçamento inicial (85), do orçamento retificativo (86) e da Conta, evidenciam-se no quadro seguinte as alterações ao orçamento inicial da receita da ARD de 2018, onde sobressai o reforço de 65,7 milhões de euros (3,5 %) nas receitas, por via da abertura de créditos especiais (27,6 milhões de euros) e da alteração ao orçamento, aprovada por decreto legislativo regional (38,1 milhões de euros).

QUADRO I.4

Alterações orçamentais da receita

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2018.

No que respeita ao orçamento retificativo, o acréscimo de receita, proveio da atualização da estimativa da receita orçamental contabilizada no capítulo Venda de Bens de Investimento - Edifícios (+32,4 milhões de euros), bem como da incorporação das verbas resultantes da exploração dos jogos sociais pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, atribuídas ao Governo Regional (87) (+16 milhões de euros).

Os despachos de abertura de créditos especiais concentraram-se predominantemente (86,5 %) na integração do Saldo da gerência anterior (23,9 milhões de euros) (88) e nos Ativos Financeiros (2,6 milhões de euros) (89) pese embora esse aumento tenha sido revertido por uma redução mais acentuada aquando da aprovação do orçamento retificativo (90).

Nas receitas de natureza corrente, destacam-se os créditos especiais essencialmente associados a dotações com compensação em receita afetas à SRE na sequência da suspensão de 16 fundos escolares, nos termos do n.º 2 do artigo 38.º do diploma que aprovou o ORAM (91), registados em Transferências Correntes, cujo aumento (636,2 mil euros) decorreu maioritariamente da contabilização de transferências da UE e do OE (92).

O Quadro 16, do Ponto 6.1. do Relatório da Conta da RAM, apresenta na coluna das alterações orçamentais decorrentes de créditos especiais e consequentemente na do Orçamento final, divergências de -3,5 milhões de euros em Transferências de capital e de +3,5 milhões de euros em Saldo da gerência anterior, face ao quadro I.3 acima reproduzido e aos Mapas da Conta: Anexo II - Conta geral das receitas e despesas orçamentais e Mapa I - Receitas por Classificação Económica - Governo Regional, tendo o GR procedido à sua correção, em sede de audiência prévia, incluindo a revisão efetuada na página de endereço eletrónico da DROT, no módulo referente à Conta da RAM de 2018.

1.5.2 - Alterações orçamentais da despesa da ARD

Os pontos seguintes sumariam a análise efetuada às alterações introduzidas ao orçamento da despesa de acordo com a classificação orgânica e económica.

Sobressair, quanto à classificação funcional, que no ano em análise, o reforço das verbas foi canalizado essencialmente para as Funções Sociais, com especial enfoque para a Educação, Saúde, Segurança e ação sociais e Habitação e serviços coletivos, contrariamente ao ano de 2017, em que os reforços se dirigiram essencialmente para as Outras Funções - Operações da Dívida.

1.5.2.1 - Por classificação orgânica

No decorrer do ano económico de 2018 o resultado líquido das alterações orçamentais efetuadas resultou num reforço do orçamento inicial de 3,5 % motivado pela abertura de créditos especiais e pelo Orçamento Retificativo (93).

QUADRO I.5

Alterações da despesa por departamento

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2018 e relação dos despachos de alteração orçamental fornecida pela DROT.

Da análise às alterações orçamentais, sintetizadas no quadro, salientam-se os seguintes aspetos:

. A VP foi a principal beneficiária das alterações orçamentais, tendo visto o seu orçamento crescer cerca de 21,2 milhões de euros, seguida da SRE com um crescimento da ordem dos 15,7 milhões de euros;

. A utilização da dotação provisional foi responsável pela redução líquida do orçamento inicial da VP em cerca de 2,4 milhões de euros e teve como maiores beneficiários, a SRIAS (1,2 milhões de euros) e a SRE (676 mil euros);

. O reforço do orçamento por via da abertura de créditos especiais, ascendeu a 27,6 milhões de euros, tendo o acréscimo mais relevante ocorrido na VP (11,1 milhões de euros) sendo que mais de metade desse montante destinou-se à aquisição de terrenos afetos a processos expropriativos.

1.5.2.2 - Por classificação económica

Na perspetiva económica, verificamos que as despesas correntes foram privilegiadas, face ao orçamento inicial, com um reforço na ordem dos 36,9 milhões de euros, enquanto que as despesas de capital aumentaram cerca de 28,9 milhões de euros. O efeito dessas alterações saldou-se num reforço de 0,3 %, entre o orçamento inicial e o final, do peso relativo da despesa de capital em detrimento do da despesa corrente.

QUADRO I.6

Alterações da despesa por natureza económica

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2018 e relação dos despachos de alteração orçamental fornecida pela DROT.

Nas Despesas Correntes, o agrupamento "Transferências correntes" foi o que registou, em termos absolutos, o maior acréscimo, com mais 5,8 % que a dotação inicial, absorvendo cerca de 36,6 % do reforço total. Já do lado das despesas de capital o reforço foi maioritariamente direcionado para a "Aquisição de bens de capital", cujo incremento atingiu cerca de 9,2 % face à sua dotação inicial.

Inversamente destaca-se a redução observada nas Outras despesas correntes, relacionada com a reafetação de verbas através da "Dotação provisional".

No que concerne à tipologia das alterações orçamentais, destacam-se os seguintes aspetos:

A) Reforço de dotações como contrapartida da abertura de créditos especiais

A abertura de créditos especiais visou, sobretudo, o reforço do agrupamento "Aquisição de bens de capital" (10,1 milhões de euros), seguindo-se as "Transferências de capital" (6,6 milhões de euros) e a "Aquisição de bens e serviços correntes" (3,1 milhões de euros).

Os reforços em causa destinaram-se, primordialmente a permitir a regularização: de encargos de anos anteriores; de "Outros Acordos - Transitados de 2011"; de despesas com aquisição de terrenos afetos a processos expropriativos; e de despesas com pessoal e aquisição de bens e serviços.

B) Transferência de verbas com contrapartida na dotação provisional

A dotação provisional inscrita no orçamento inicial era de 23 milhões de euros (14,9 milhões de euros afetos a despesas correntes e os restantes 8,1 milhões de euros a despesas de capital) dos quais foram utilizados (94) cerca de 3,5 milhões de euros.

Da análise às alterações orçamentais, não resulta claro que algumas das despesas sejam imprevisíveis e inadiáveis, como seja o caso de despesas com pessoal (95). Nesta matriz, as alterações com contrapartida na dotação provisional deverão ser melhor fundamentadas (96), de modo, a sustentar a correção do recurso a este mecanismo legal (97) como é aliás exigido pelo artigo 8.º, n.os 3 e 4, do DRR n.º 9/2018/M, que estabeleceu que "As alterações orçamentais que tenham subjacente reforço orçamental pela dotação provisional devem ser acompanhadas de demonstração inequívoca da necessidade do mesmo e fundamento do não recurso à gestão flexível".

Em sede de contraditório esclareceu-se que "Este mecanismo de gestão orçamental foi acionado apenas quando, no âmbito da gestão interna de cada Secretaria Regional não foi possível encontrar disponibilidades que pudessem ser reafetas, com recurso à gestão flexível, sendo que a realização das despesas em questão não estava prevista aquando da elaboração da proposta de Orçamento da Região para 2018 e as mesmas foram consideradas inadiáveis pelos respetivos membros do Governo.", como foi o caso das alterações orçamentais destinadas "[...] a despesas com alteração de posicionamento remuneratório [...]". Foi esclarecido também, que "Dado que à data de elaboração da proposta de Orçamento da Região para 2018 as medidas de descongelamento das carreiras ainda não estavam aprovadas, o Governo Regional optou por inscrever as verbas na dotação provisional e efetuar o reforço, caso necessário no decurso do ano de 2018 [...]".

C) Transferência de verbas entre rubricas de despesa

Em termos líquidos, as transferências de verbas entre rubricas de despesa (98) traduziram-se num reforço da despesa corrente em detrimento da despesa de capital, de cerca de 607 mil euros.

Os agrupamentos "Transferências correntes" e "Despesas com pessoal" beneficiaram dos reforços mais significativos, na ordem dos 3,9 milhões de euros e dos 1,8 milhões de euros, respetivamente. Ao invés, a "Aquisição de bens e serviços correntes" e a "Aquisição de bens de capital" sofreram as maiores reduções que ascenderam, respetivamente, a 5,9 milhões de euros e a 1,2 milhões de euros.

1.5.3 - Alterações orçamentais dos SFA e das EPR's

Para além dos mapas relativos ao orçamento (inicial e revisto) dos SFA (já contemplados no ano anterior) (99), o GR integrou no Relatório da Conta da RAM de 2018, um novo ponto consagrado às alterações orçamentais dos SFA/EPR, onde apresenta a evolução e as modificações introduzidas aos orçamentos iniciais (por classificação orgânica, económica e funcional), assim como informação sobre a forma que as mesmas assumiram (100).

Tendo por base o quadro seguinte, que sintetiza as alterações orçamentais da receita e da despesa dos SFA/EPR, por classificação económica, constata-se que o orçamento inicial deste subsetor em 2018, sofreu um reforço de 87,2 milhões de euros, dos quais, cerca de 15,3 milhões de euros por via do orçamento retificativo, 71,7 milhões de euros na sequência da abertura de créditos especiais e 110 mil euros através de dotação provisional.

QUADRO I.7

Alterações orçamentais dos SFA's e EPR's

(ver documento original)

Fonte: Volume II Tomo II.I e Tomo II.II da Conta da RAM 2018.

Pelo quadro, afere-se que as alterações do lado da receita, resultam essencialmente do aumento das transferências correntes face ao inicialmente previsto (+45,6 milhões de euros) (101) e da orçamentação dos saldos de gerência anterior (+28,6 milhões de euros). O acréscimo orçamental autorizado foi utilizado principalmente para reforçar dotações de natureza corrente, destinadas à aquisição de bens e serviços (+28,2 milhões de euros), a transferências correntes (+20,2 milhões de euros) e ao pagamento de despesas com pessoal (+13,6 milhões de euros).

Por classificação orgânica, as alterações orçamentais tiveram maior expressão na Secretaria Regional da Saúde (+54,8 milhões de euros), seguida da Vice-presidência do Governo (+10,4 milhões de euros).

No que respeita à classificação funcional, os reforços mais relevantes ocorreram nas Funções Sociais (+ 63 milhões de euros) com destaque para a Saúde, e nas Funções Gerais de Soberania (+15,5 milhões de euros), onde sobressaem os serviços gerais da administração pública.

1.6 - A Conta da Região

A aprovação da Conta da Região constitui (102) uma competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o Governo Regional da Madeira o dever de a submeter à apreciação até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com o disposto no n.º 2 do artigo 24.º da LEORAM e na alínea o) do artigo 69.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM (103).

Resulta, também, do disposto no artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os artigos 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, ambos da LOPTC, aplicável ex vi do artigo 42.º, n.º 3, dessa mesma Lei, que a apreciação e aprovação da Conta da Região pela ALM é precedida do Parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.

O resultado da execução orçamental de 2018 consta das contas provisórias trimestrais e da Conta da Região, sendo que a publicação da conta do 1.º trimestre (104) ocorreu com atraso significativo face ao prazo previsto no artigo 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM (90 dias após o termo do mês a que se referem), devido "a lapso nas comunicações efetuadas ao JORAM [o que explica a sua publicação na] presente data" (105).

A conta de 2018 foi aprovada pelo plenário do CGR, de 25 de julho de 2019, através da Resolução 472/2019 (106), tendo seguido, em termos gerais, a estrutura e a metodologia das contas de anos anteriores, continuando a apresentar, a par dos mapas orçamentais exigidos pela LEORAM, as demonstrações financeiras patrimoniais individuais (balanço e demonstração de resultados) do Governo Regional, dos SFA e das EPR's, a "quase totalidade" delas (107), e pela primeira vez, de acordo com o SNC-AP, aprovado pelo Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro (108).

No subsetor do Governo Regional, as demonstrações financeiras patrimoniais apresentadas, incluem o balanço, a demonstração de resultados por natureza, a demonstração das alterações no património líquido e a demonstração dos fluxos de caixa. Nos subsetores dos SFA e das EPR's, apenas, foram apresentados o balanço e a demonstração de resultados por natureza.

Em matéria de prestação de contas, releva que a Conta da Região foi remetida ao Tribunal, a 26 de julho de 2019 (109), após o termo do prazo previsto para a apresentação da Conta Geral do Estado (artigo 73.º, n.º 1, da Lei 91/2001, de 20 de agosto, com as sucessivas alterações), mas muito antes do termo do prazo fixado na LEORAM (110).

No contraditório, invocou-se que "Apesar de ainda não estar contemplado em termos legislativos a apresentação da Conta da Região nos prazos definidos para o Estado [...] os serviços do Governo Regional têm vindo a desenvolver reiterados esforços no sentido de cumprir com o disposto no calendário definido para o Estado [...]". No entanto, "Dado que devido à primeira prestação de contas em SNC-AP ocorreram vários atrasos nas prestações de contas das entidades da Administração Pública Regional, essa circunstância impediu a apresentação da Conta da Região de 2018 até ao final do primeiro semestre".

Nos anteriores Pareceres, o Tribunal tem vindo a observar a necessidade de a Região uniformizar o prazo de apresentação das contas com os prazos previstos para a CGE, recomendação que, ainda, não foi acolhida pelo Governo Regional (111), pelas razões apresentadas no ponto 1. B) deste documento para onde se remete, onde se aprecia a resposta apresentada pela Região, no contraditório.

Pese embora o referencial da prestação de contas esteja contemplado na vetusta LEORAM, o Tribunal tem vindo a acompanhar o progresso da contabilidade pública regional (que deverá ser consagrado na futura Lei de Enquadramento do Orçamento da Região) observando que, em 2018, e à semelhança do ano anterior, permanece em falta o relato patrimonial consolidado da Administração Pública Regional, o que limita a apreciação da posição financeira da Região e do desempenho orçamental de todo o setor público administrativo regional. Conclusão corroborada pela Região, no Relatório da Conta, onde reconhece a necessidade de "a totalidade dos serviços utiliz[arem] o mesmo referencial" (112).

Circunstancialismo que associado à indefinição do processo de consolidação das contas a nível nacional, ao desenvolvimento incipiente do módulo da plataforma S3CP que permite a consolidação das contas regionais, e à inexistência de instruções para a preparação das demonstrações consolidadas das administrações públicas pela Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental obstaram, segundo o Relatório da Conta (cf. o ponto 12), à apresentação da "Conta da Região consolidada na ótica patrimonial".

1.7 - Conclusões

a) O orçamento final do GR aprovado para 2018 apresentou o saldo primário deficitário de 68,1 milhões de euros, não tendo sido observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM. Tendo por referência o orçamento consolidado da APR, aquele saldo foi também deficitário em 74,4 milhões de euros (cf. o ponto 1.3.).

b) A Conta da RAM de 2018, apresentou uma melhoria na informação relativa às alterações orçamentais dos serviços da Administração Regional Indireta (SFA e EPR), não só no que respeita à apresentação de informação quantitativa sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) daquele subsetor, bem como com introdução de informação qualitativa sobre o processo de alterações orçamentais, indo de encontro às observações do TC (cf. o ponto 1.5.).

c) Continua por aprovar uma solução legislativa que, a par da atualização das regras atinentes ao enquadramento do orçamento regional, estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da Conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cf. o ponto 1.B.).

d) Na linha do ano anterior, foi apresentado, em simultâneo, com a apresentação da proposta do decreto legislativo regional do ORAM para 2018, o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2018-2021, não tendo sido, mais uma vez, respeitado o calendário orçamental estabelecido no artigo 20.º, n.os 1 e 2, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), que impõe a sua apresentação até 31 de maio de cada ano.

Deficiência que foi suprida em 2019, com a apresentação à Assembleia Legislativa da Madeira da proposta de Decreto Legislativo Regional sobre o QPPO para o período de 2019-2023, em 28 de maio de 2019 (cf. o ponto 1.1.1.B.).

e) O quadro plurianual de programação orçamental incluído no DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, atribui aos limites da despesa referentes ao período de 2018 a 2021 um carácter indicativo, contrariando o disposto no artigo 20.º, n.º 5, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, segundo o qual os limites da despesa são vinculativos para cada programa orçamental no primeiro ano (113), e submete apenas a despesa financiada por receitas gerais aos tetos estabelecidos, desconsiderando o preceituado nos n.os 4 e 5 daquela norma (cf. o ponto 1.1.1.B.).

1.8 - Recomendações

1.8.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

No exercício orçamental em análise, a RAM deu acolhimento ao segmento da recomendação formulada no ano precedente referente à apresentação dos elementos informativos sobre os artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas no Relatório anexo à Conta da Região.

Todavia, no exercício orçamental em análise, continuam sem acolhimento as recomendações atinentes:

e) Ao cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM;

f) Ao cumprimento das regras de equilíbrio orçamental e de limite à dívida regional estabelecidas nos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas;

g) À tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região (114), que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças Regionais e com a Lei do Enquadramento Orçamental do Estado tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso.

CAPÍTULO II

Receita

A análise que se segue incidiu sobre a orçamentação da receita e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria (115), os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e os correspondentes relatórios e a restante documentação remetida pela DROT e pelas entidades certificadoras da receita regional.

Apreciou-se, igualmente, a execução orçamental das receitas dos SFA e a sua evolução face ao ano anterior, bem como os fluxos financeiros provenientes da União Europeia e os principais aspetos relacionados com a sua contabilização e com o impacto da execução dos fundos comunitários em 2018.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (116) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

2.1 - Análise global da receita da Administração Regional Direta

A estrutura global da receita registada na Conta da RAM referente a 2018, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:

QUADRO II.1

Estrutura da receita

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

O valor dos recebimentos, ascendeu a 2.057,9 milhões de euros, dos quais, 155,4 milhões de euros correspondem a "Operações Extraorçamentais" (7,5 %).

A receita orçamental atingiu 1.902,5 milhões de euros, verificando-se relativamente ao ano anterior, um aumento da taxa de execução de 92 % para 97,5 %. Este acréscimo foi determinado pelo comportamento das "Receitas Correntes" cuja taxa de execução (105,3 %), foi superior à alcançada em 2017 (93,6 %).

A receita efetiva (118) ascendeu a 1.251,3 milhões de euros, mais 92,8 milhões de euros (8 %) que em 2017 (Quadro II.2).

2.1.1 - Previsão e execução orçamental

A estimativa inicial de cobrança, de 1.885,3 milhões de euros definida no ORAM de 2018, foi reforçada e fixada nos 1.951 milhões de euros (119) na sequência da abertura de créditos especiais, e da aprovação do Orçamento Retificativo.

Das fontes de receita previstas no orçamento final, destacam-se:

. As receitas fiscais com 849 milhões de euros (43,5 %), sendo 561,5 milhões de euros afetos aos "Impostos Indiretos" (realce ao IVA com 411,9 milhões de euros) e 287,5 milhões de euros aos "Impostos Diretos" (IRS e ao IRC, com 204,8 e 82,8 milhões de euros, respetivamente);

. As transferências correntes e de capital no valor de 358,3 milhões de euros (18,4 %), em especial as provenientes do OE (248,4 milhões de euros) ao abrigo da LFRA, e da UE (81,3 milhões de euros) essencialmente no âmbito do período de programação dos fundos europeus 2014-2020;

. Os "Passivos financeiros" no valor de 530,5 milhões de euros (27,2 %), em consequência da inscrição das verbas a arrecadar por conta dos empréstimos a contrair junto de várias instituições de crédito destinados, maioritariamente, à amortização de outros empréstimos.

A variação positiva na previsão da receita face à do ano anterior (177,1 milhões de euros), deveu-se aos "Passivos financeiros" (120). A previsão da receita efetiva prevista aumentou de 22,1 milhões de euros (121).

2.1.1.1 - Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro seguinte:

QUADRO II.2

Execução da receita, por capítulos

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

O desvio global de -48,5 milhões de euros entre as cobranças e o valor orçamentado resultou, dos erros de previsão das receitas de capital, com destaque para:

. As "Transferências de Capital", em cerca de -64,3 milhões de euros, em consequência da sobreavaliação da estimativa de cobrança das receitas comunitárias (-63,8 milhões de euros);

. A "Venda de Bens de Investimento", com menos 38 milhões de euros, devido à previsão orçamental de uma verba relativa à venda de "Edifícios" (38 milhões de euros) que não se concretizou (só foram cobrados no ano 351,2 mil euros);

Para o cômputo das receitas regionais cobradas, concorreram essencialmente:

. Os "Impostos Indiretos" no valor de 560,1 milhões de euros (29,4 %) e os "Impostos Diretos", com perto de 353,7 milhões de euros (18,6 %);

. Os "Passivos Financeiros" com 27,9 % do total cobrado, associados à arrecadação do produto dos empréstimos contraídos junto de Instituições Financeiras (530 milhões de euros);

. As "Transferências Correntes" no montante de 204,5 milhões de euros (10,7 %), para as quais contribuíram decisivamente, as verbas recebidas:

- Do OE, no montante de 177,5 milhões de euros (86,8 %), correspondentes, na sua maioria, a transferências de Solidariedade (artigo 48.º da LFRA);

- De Sociedades e Quase-Sociedades não Financeiras privadas, no valor de 15,3 milhões de euros (7,5 %), referentes ao recebimento da parcela dos lucros da exploração dos jogos sociais pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, atribuída ao Governo Regional, nos termos do n.º 9 do art.3.º do Decreto-Lei 56/2006, de 15 de março, com a redação dada pelo Decreto-Lei 23/2018, de 10 de abril, o qual veio dar cumprimento ao artigo 36.º da LFRA (122);

- Do OSS, no valor de 10,7 milhões de euros (5,3 %).

Saliente-se no entanto, que as receitas registadas na Conta da RAM de 2018, encontram-se, tal como no ano anterior, subavaliadas em 140,6 mil euros, dada a incorreta contabilização do recebimento do subsídio de mobilidade, em "Reposições Abatidas nos Pagamentos" (operação extraorçamental), em vez de em receitas orçamentais (123).

As receitas orçamentais registaram um aumento de 270,4 milhões de euros (16,6 %) face ao ano anterior, sobretudo, devido ao crescimento do produto dos empréstimos contraídos (205 milhões de euros).

O aumento de 92,8 milhões de euros (8 %) nas receitas efetivas cobradas (1.251,3 milhões de euros), ocorreu exclusivamente por via do desempenho das "Receitas Correntes" (asseguradas em 78,6 % pelas receitas fiscais), que cresceram 109,5 milhões de euros (10,4 %), em consequência do incremento:

. Da cobrança dos Impostos (diretos e indiretos), em 93,6 milhões de euros;

. Das "Transferências Correntes", em +20 milhões de euros, devido sobretudo à cobrança de 13,8 milhões de euros provenientes da exploração dos jogos sociais pela SCML.

O aumento de 6,6 milhões de euros (2,7 %) nas transferências do OE (cf. o Quadro II.5), que remontaram a 248,5 milhões de euros (124) (13,1 % da receita orçamental), deveu-se essencialmente ao acréscimo de receita proveniente das Transferências de Solidariedade (+4,6 milhões de euros) e do "Fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas" (+1,9 milhões de euros), em conformidade com os artigos 48.º e 49.º da LFRA. As transferências do OSS registaram um aumento de aproximadamente 0,7 milhões de euros.

A receita total arrecadada pela RAM por conta da denominada Lei de Meios (Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho) totalizava, em 31/12/2018, perto de 611,1 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 56,6 %, e reflete um aumento de 2,6 milhões de euros face a 2017, essencialmente explicado pelo reforço do Fundo de Coesão e da Linha de crédito do IAPMEI (125).

QUADRO II.3

Receitas da Lei de Meios até 31-12-2018

(ver documento original)

Fonte: Vice-Presidência do Governo Regional (ofício n.º 13642, de 20/8/2019).

A diferença entre o financiamento total estimado em 2010 e o montante arrecadado até agora está relacionado, em grande medida, com a não utilização da linha de financiamento disponibilizada pelo BEI, e com o otimismo da expectativa de cobrança proveniente de outras fontes de financiamento enquadradas no artigo 8.º daquela Lei.

2.1.1.2 - Receitas fiscais

Em 2018, a RAM arrecadou impostos no montante de 913,8 milhões de euros (48 % do total da receita do ano) (126), mais 11,4 % do que em 2017 (ou seja, mais 93,6 milhões de euros), por força do aumento da cobrança dos "Impostos Diretos" em perto de 56,4 milhões de euros e dos "Impostos Indiretos", em 37,2 milhões de euros.

QUADRO II.4

Receita fiscal

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2017 e de 2018.

Nota. - No Quadro 19 - Receitas Fiscais (2016-2018) do Relatório da Conta de 2018, o valor de "Outros II" em 2016, 2017 e 2018, permanece errado (com 24.479,9, 26.766,7 e 28.792 mil euros respetivamente) apesar do Tribunal, no Relatório anexo ao Parecer sobre a conta de 2017 (volume II) já ter formulado um reparo a este propósito (cf. a página 36).

Para a evolução, dos impostos diretos, concorreu de forma decisiva o aumento na cobrança do IRC em 48,2 milhões de euros (61,7 %), que reflete o aumento da matéria coletável sujeita a tributação por via do aumento do volume de negócios do tecido empresarial, assim como da retenção na fonte, originando um acréscimo dos pagamentos antecipados por conta, nos quais a Zona Franca da Madeira da Madeira assume um papel relevante.

Os "Impostos Indiretos", com uma cobrança de 560,1 milhões de euros, em 2018, mantiveram a sua preponderância na receita fiscal (61,3 %), sendo o aumento de 7,1 % face ao exercício anterior determinado, pelo acréscimo de 40,7 milhões de euros na arrecadação do IVA, com a influência dos acertos a que se refere a Portaria 77-A/2014, de 31 de março, que regulamenta o apuramento do valor da receita a transferir para as Regiões Autónomas, nos termos da LFRA (127), em função do montante de receita do IVA inscrito no OE de cada ano.

A taxa de execução da receita fiscal, foi de 107,6 %, tendo o valor da cobrança ultrapassado o orçamentado na maioria dos impostos.

Analisando a estrutura da receita fiscal, destacam-se pela sua representatividade no total dos impostos, o IVA com 45,4 %, seguido do IRS e do IRC com 24,9 % e 13,8 %, respetivamente.

Tendo por referência a receita efetiva, o peso percentual dos impostos, aumentou de 70,8 % em 2017 para 73 % em 2018.

2.1.2 - Execução e evolução por tipo de receita

O quadro seguinte evidencia a distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias de receita e a sua evolução de 2017 para 2018.

QUADRO II.5

Evolução e tipos de receita

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2017 e 2018.

Excluindo as transferências correntes e de capital provenientes do exterior da RAM e os passivos financeiros, as receitas geradas na RAM totalizaram 1.095,9 milhões de euros, aumentando 7,2 % em relação a 2017. Estas receitas, alimentadas em 83,4 % pelos impostos e em 10,4 % pelo saldo da gerência anterior, representaram cerca de 57,6 % da receita orçamental percentagem inferior à observada no ano anterior (62,6 %).

Os recebimentos provenientes de operações extraorçamentais, aumentaram 13,5 % em 2018.

A receita total, entre 2017 e 2018, cresceu 16,3 %, o que corresponde, em termos absolutos, a um aumento de 288,9 milhões de euros, repartido pelas várias tipologias de receita, com exceção das transferências da UE, que registaram uma redução de 15,1 milhões de euros.

2.2 - Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos Autónomos

O n.º 2, do artigo 38.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, manteve a "suspensão" da autonomia administrativa e financeira de 16 Fundos Escolares (SFA) já antes preconizada no ORAM de 2017.

Comparando ao ano anterior (128), o universo dos SFA foi alterado com a extinção de dois outros Fundos Escolares (129), contemplando no final de 2018, um total de 36 organismos, dos quais 25 SFA (130) e 11 EPR.

Constatou-se, no entanto, que o Conselho Económico e da Concertação Social (CECS) da RAM, passou a integrar o universo dos serviços com autonomia administrativa e financeira, desde 1 de dezembro de 2018, conforme decorre do artigo 18.º do DLR n.º 20/2018/M, de 2 de novembro, tendo nessa qualidade, prestado contas à SRMTC, circunscritas à gerência de 3 de novembro a 31 de dezembro (131).

A Conta da RAM, para além de não refletir esta situação nos mapas respeitantes aos SFA, também não fez qualquer menção no respetivo Relatório sobre a atribuição de autonomia financeira a este serviço (que até à data integrava a ARD sendo dotado de mera autonomia administrativa).

Ainda que o GR tenha referido que, até ao final do ano de 2018, o CECS continuou a ter expressão orçamental como serviço com autonomia administrativa, figurando na conta da RAM como tal (cf. o ponto XI.1, do Capítulo XI - Controlo Interno), o confronto entre os Mapas do Anexo XXII da Conta (132) com as contas de gerência dos SFA remetidas à SRMTC, evidencia esta discrepância, que não pondo em causa a integralidade da informação financeira da Conta, compromete a fiabilidade da informação prestada e do próprio sistema de controlo interno.

De resto e no que respeita aos restantes SFA, concluiu-se, em geral, pela sua conformidade, não obstante algumas imprecisões numéricas, mesmo dentro da própria Conta.

Os SFA arrecadaram em 2018 cerca de 865,8 milhões de euros, para os quais concorreram essencialmente, as receitas correntes, com um peso aproximado de 80 % no total arrecadado:

QUADRO II.6

Estrutura das receitas orçamentais dos SFA em 2018

(ver documento original)

Do total das receitas da Administração Regional Indireta (133), 55,8 % respeitam aos SFA propriamente ditos, e 44,2 % às EPR, verificando-se uma inversão face ao ano anterior (134), em que o peso das EPR era de 51,5 %.

A receita efetiva ascendeu a 782,8 milhões de euros (+131,2 milhões de euros que em 2017), sendo perto de 474 milhões de euros afeta aos SFA e 308,8 milhões de euros a EPR (135).

As transferências correntes e de capital (732,4 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA, representando 84,6 % do total cobrado e 93,6 % da receita efetiva. Neste âmbito, sobressai a predominância das transferências correntes do orçamento regional (372,7 milhões de euros) (136) e de SFA (240 milhões de euros) (137), que juntos perfazem 70,8 % do total arrecadado. Seguem-se, com um peso menos significativo (10,2 %), as transferências correntes e de capital da UE, que ascenderam conjuntamente a cerca de 88,1 milhões de euros (138).

Tal como no ano anterior, em 2018, as transferências para o SESARAM, EPE, foram efetuadas via IASAÚDE, IP-RAM (ao invés de, diretamente, do orçamento da Secretaria Regional da tutela como aconteceu em 2015), ascendendo as mesmas a cerca de 240 milhões de euros (mais 45,2 milhões de euros do que em 2017).

QUADRO II.7

Execução e Evolução das receitas orçamentais dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2017 e 2018.

Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a um aumento das receitas orçamentais de cerca de 29,5 milhões de euros (+3,5 %), para o que contribuiu o crescimento das receitas do subsetor SFA (+77,9 milhões de euros) superior que mais do que compensou a quebra observada nas receitas das EPR (-48,4 milhões de euros) (139).

Aquela evolução positiva resultou essencialmente do acréscimo das "Transferências correntes" da Administração Regional para o SESARAM, via IASAÚDE em 45,2 milhões de euros, bem como das "Transferências de capital" da União Europeia, arrecadadas pelo IDR, em +29,7 milhões de euros (140), uma vez que este Instituto, registou como receitas do seu orçamento privativo, fundos comunitários recebidos, mas destinados a entidades externas ao perímetro da RAM (37,5 milhões de euros) contrariando a regra definida para estes casos (141).

A cobrança das receitas da Administração Regional Indireta, ficou aquém do valor orçamentado (983,5 milhões de euros) em cerca de 117,7 milhões de euros, devido ao excessivo otimismo na orçamentação das transferências correntes e de capital, da UE e do ORAM em, respetivamente, -51,6 e -36 milhões de euros.

A dependência dos SFA face às transferências do Orçamento Regional, aumentou, em 2018, de 70,7 % para 76,5 % do total das receitas correntes e de capital, sendo esta evolução influenciada pelo aumento daquele rácio no SESARAM, IHM e IVBAM, em respetivamente, 25,9, 11,5 e 2,9 pontos percentuais.

A expressão das transferências assumiu particular relevância na ALM, no IASAÚDE, no SESARAM, no CEPAM, no IHM e no IVBAM, consubstanciando, respetivamente, 99,7 %, 99,6 %, 96,4 %, 80,9 %, 79,3 % e 78,3 % das suas receitas orçamentais (excluindo o saldo da gerência anterior e as RNAP).

Ainda que nos últimos anos tenham sido "suspensos" e extintos serviços com autonomia administrativa e financeira, a elevada dependência do ORAM continua presente em vários SFA, mantendo-se ativas entidades que, sucessivamente, vêm apresentando um grau de dependência muito elevado, reiterando-se a recomendação ao GR para avaliar o custo/benefício e a viabilidade dessas entidades face aos critérios legais invocados na Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei 8/90, de 20 de fevereiro) (142).

Neste conspecto, assinala-se que a Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia administrativa e financeira quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias (143) correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da U.E. Estabelece ainda que a atribuição do regime de autonomia com fundamento na verificação destes requisitos far-se-á mediante lei ou decreto-lei (cf. o artigo 6.º , n.º 2).

Em 2018, a atribuição do regime da autonomia administrativa e financeira ao Conselho Económico e da Concertação Social da RAM, através do DLR n.º 20/2018/M, de 2 de novembro (144), num contexto em que os pressupostos exigidos pela LBCP (artigo 6.º, n.º 1) não se mostram verificados (145), sendo certo que não estamos perante uma situação subsumível nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º da mencionada Lei de Bases, compromete a finalidade da recomendação formulada pelo Tribunal em Pareceres anteriores sobre a "Avaliação da manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA, atento o enquadramento fornecido pelo artigo 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro", que se reitera no ano a que se reporta o presente Parecer.

2.3 - Fluxos financeiros com a União Europeia

2.3.1 - Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Os recebimentos da UE registados no Orçamento e na Conta de 2018, foram os seguintes:

QUADRO II. 8

Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

(ver documento original)

Fonte: Orçamento da RAM de 2018 e Conta da Região de 2017 e 2018.

Em contraditório, a Vice-Presidência procedeu à retificação do Mapa I, Vol. II, Tomo I, reproduzido no quadro acima, relativamente aos valores provenientes da UE para o GR, inscritos no subtotal 06.09.01 - União-Europeia - Instituições (146), juntando em anexo "o Mapa I retificado (Doc. 3)", referindo "que esta revisão, será incluída na página de endereço eletrónico da DROT, no módulo referente à Conta da Região de 2018". Procedeu também à retificação do Mapa de Origem e Aplicação de Fundos Comunitários (MOAF), introduzindo as transferências de capital relativas ao FEAGA (147). Persistem no entanto, divergências entre os valores apresentados no MOAFC e outros mapas/quadros da Conta e o Mapa I, Vol. II, Tomo I acima reproduzido (148).

A cobrança das receitas do GR provenientes da UE ascendeu a 17,4 milhões de euros, face a uma previsão de 81,3 milhões de euros.

Com uma redução de 15,1 milhões de euros face ao ano precedente, tais transferências (contabilizadas sobretudo na rubrica Transferências de Capital) representaram, em 2018, 21,4 % do valor orçamentado (evidenciando a pior execução daquela receita dos últimos 13 anos), o que revela, mais uma vez, a reiterada sobreavaliação desta fonte de financiamento, desta feita em cerca de 63,9 milhões de euros (149).

Para esse desvio contribuiu, a baixa execução das "Transferências de Capital" (20,5 %) da UE para o GR, o que se deveu essencialmente, ao empolamento já recorrente, da previsão das receitas do FEDER no âmbito do programa Madeira 14-20 e do Fundo de Coesão no âmbito do POSEUR em 13,3 e em 40,8 milhões de euros, respetivamente (150).

No contraditório o VP alegou que "[A] diferença entre o valor da execução e o valor de orçamento em Transferências da UE, não adveio de erro ou sobreavaliação [...], mas sim dos valores inscritos nas despesas nas correspondentes fontes de financiamento em sede de proposta orçamental", e salientou que "a metodologia que tem sido seguida tem sido no sentido de associar a receita comunitária à respetiva despesa, sendo que a não execução da despesa, implica automaticamente a não arrecadação de receita", embora admita que "[P]oderiam existir outros critérios para a inscrição da receita comunitária, mas este é aquele que se apresenta como o mais consistente."

A execução dos fundos oriundos destes dois programas, que atingiram no seu conjunto o valor de 14,6 milhões de euros representa 84,2 % das receitas comunitárias do GR em 2018.

As receitas comunitárias dos serviços da Administração Regional Indireta alcançaram os 88,1 milhões de euros (dos quais, 96,3 % afetos aos SFA e 3,7 % a EPR) (151), traduzindo uma aumento de 33,2 milhões de euros face ao ano anterior e um desvio de -51,6 milhões de euros face ao orçamento final.

Considerando a APR no seu conjunto, por comparação com 2017, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM aumentou em cerca de 18,1 milhões de euros (para 105,5 milhões de euros) (152), o que se deveu exclusivamente, ao aumento das transferências comunitárias para os SFA/EPR (com particular destaque para as relativas ao Fundo de Coesão através do POSEUR, com mais 29,5 milhões que em 2017).

O aumento das transferências para SFA está relacionado com o facto de o IDR ter registado como receitas do seu orçamento privativo, verbas comunitárias recebidas com vista à sua transferência a entidades externas ao perímetro da RAM (37,5 milhões de euros) (153), que são os beneficiários finais. A política contabilística do IDR (a consideração de que os fundos comunitários constituem transferências para programas de investimentos do Plano inseridos no seu orçamento privativo, no caso, no projeto do PIDDAR do IDR, designado de "Transferências"), conduziu a uma sobreavaliação da receita da Região, de igual montante, colidindo (154) com o critério adotado no caso em que os destinatários finais dos mesmos Fundos são outros Serviços da APR, onde as verbas são registadas apenas em operações extraorçamentais, através do código 17.05-RPT, até à sua saída para esses utilizadores.

O IDR, não sendo o beneficiário final dos fundos que recebe destinados a entidades externas ao perímetro da RAM, deverá uniformizar o tratamento contabilístico destas transferências, em conformidade com as verbas de igual proveniência e igual natureza destinadas a projetos de outras entidades públicas (abstendo-se, por isso, de as contabilizar no Investimentos do Plano do IDR).

A explicação apresentada pelo IDR em contraditório, confirmou os procedimentos de contabilização atrás referidos, tendo a Vice-Presidência referido que "Na sequência da nova recomendação formulada neste capítulo, estão a ser atualizados os procedimentos respeitantes à contabilização das transferências comunitárias, sendo que os mesmos já serão aplicados no Orçamento da Região de 2020."

Embora nos últimos anos se venha observando uma melhoria da informação constante da Conta, através da especificação do Programa/Fundo da UE de onde provinham as receitas do GR, e pelo respetivo Relatório e Anexos, que passaram a desagregar as receitas por fonte de financiamento comunitário, destacando-se a apresentação do "Mapa de Origem e Aplicações de Fundos" comunitários (MOAFC) exigido pela alínea f) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAM, subsistem imprecisões nestes documentos que importa corrigir (155).

A maioria das receitas contabilizadas pelos SFA, em 2017, enquadrou-se nos programas do Portugal 2020, em particular nas vertentes FEDER (32,9 %) e FSE (20,7 %), do Programa Madeira 14-20, alcançando cerca de 47,2 milhões de euros (156), e no Fundo de Coesão no âmbito do POSEUR (40,7 %) (157), com um registo de 35,8 milhões de euros, dos quais 34,1 milhões de euros, contabilizados pelo IDR, como receitas de capital do seu orçamento privativo.

2.3.2 - Financeiros da UE para a RAM

2.3.2.1 - Transferências de fundos da UE em 2018

Comparando os registos de fluxos financeiros provenientes da UE contabilizados na Conta da RAM com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades certificadoras/pagadoras de fundos comunitários, e obtidas pontualmente e em casos residuais, junto de beneficiários diretos (Quadro II.9), verifica-se que os dados refletidos na Conta sobre a execução das receitas comunitárias (105,5 milhões de euros) ultrapassam, em cerca de 3,5 milhões de euros, o valor total das verbas comunitárias transferidas pelas entidades nacionais responsáveis (102 milhões de euros).

O maior grau de contabilização evidenciado na Conta da RAM, decorre essencialmente, do registo do recebimento de verbas transferidas para a RAM no ano anterior, e que ficaram em saldo de Recursos Próprios de Terceiros, de alguns SFA, em particular do IDR (158). Expurgando esse valor, o valor registado na Conta da RAM seria de 95,5 milhões de euros, inferior assim ao valor transferido.

Por outro lado, à semelhança dos anos anteriores, alguns SFA, na classificação das receitas da UE, consideraram-nas como transferências da Administração Central atendendo à natureza do organismo nacional que transferiu a verba e não à origem do financiamento (159), o que dificulta o apuramento/ confirmação do valor real dos fluxos da UE refletidos na conta.

Conforme explicitado pelo TC, nos Pareceres anteriores, dada a diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região (entidades gestoras, organismos intermédios e executores no âmbito da administração direta e indireta) e uma vez que os fundos transferidos são na sua maioria registados em RPT, visto destinarem-se a terceiras entidades, torna-se necessário que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários, dada a sua importância para análise da execução da receita comunitária.

Nesta sequência, a RAM passou a contemplar na Conta dos últimos anos (Anexo ao Volume II, Tomo II, do Relatório sobre a Conta da RAM), a desagregação das operações extraorçamentais relacionadas com os fundos da UE das principais entidades regionais com intervenção na gestão e/ou no pagamento desses fundos, em particular do IDR (principal entidade gestora de fundos europeus) que em 2018 apresentou um detalhe satisfatório, dando cumprimento à recomendação do TC no Parecer da Conta de 2017.

Dos Fundos transferidos para a APR, em 2018, 93,1 % foram recebidos pelo IDR, e registados em operações extraorçamentais/RPT, 93,6 milhões de euros, dos quais 37,5 milhões contabilizados pelo IDR, nas suas receitas de capital.

QUADRO II. 9

Proveniência dos fluxos financeiros da UE

(ver documento original)

Fonte: Entidades de certificação/pagamento das transferências da União Europeia (160).

No que respeita ao enquadramento dos Fundos provenientes da UE, destacam-se, pela sua representatividade (91,8 %) no total das transferências, os programas inseridos no QEC/ Portugal 2020, em particular o Programa Madeira 2014-2020 (37,8 % FEDER e 16,6 % FSE) e o POSEUR (37,5 %).

Os fluxos comunitários transferidos para a RAM aumentaram 16,2 milhões de euros (-18,9 %) face a 2017 (161), sobretudo em consequência do acréscimo dos fluxos do Fundo de Coesão, no POSEUR com mais 14,7 milhões de euros.

Identificaram-se ainda outras transferências da UE para entidades regionais, que não passaram pela Administração Pública Regional (direta ou indireta), porquanto foram entregues diretamente às entidades executoras/beneficiárias, num total de 60,8 milhões de euros, dos quais, 28,9 milhões do FEAGA; 28,4 milhões do PRODERAM 2020 através do FEADER; 2,2 milhões do MAR 2020 através do FEAMP, assim como de outros programas comunitários (162).

O FEDER, continuou a par do Fundo de Coesão, a ser em 2018 a principal fonte de financiamento comunitário de projetos da RAM (38,5 e 38,2 milhões de euros, respetivamente).

Aliás, o valor das transferências comunitárias confirmadas pelas entidades pagadoras, destinadas a projetos executados por entidades da RAM, independente da sua natureza (publicas ou privadas), foi de 160,8 milhões de euros dos quais apenas 62,7 % passaram por entidades da APR.

2.3.2.2 - Programação/Execução dos Fundos comunitários em 2018

Em 2018, a RAM continuou a beneficiar dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) (163) através dos Programas inseridos no Quadro Estratégico Comum (QEC) - Portugal 2020, de onde sobressai, o Programa Operacional para a RAM - Madeira 14-20, cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE, o Fundo de Coesão, o Programa de Desenvolvimento Rural da RAM - PRODERAM 2020, e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e da Pesca - FEAMP, através do Programa MAR 2020, de âmbito nacional.

A Região usufrui ainda de apoios do FSE no Programa Operacional Inclusão Social e Emprego (POISE), de âmbito nacional.

A execução desses programas em 2018, é refletida no quadro seguinte:

QUADRO II.10

Execução dos Fundos Comunitários

(ver documento original)

2.4 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2018, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 2.057,9 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1.902,5 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 48,5 milhões de euros, para o qual contribuiu a baixa execução da receita comunitária (cf. o ponto 2.1);

b) A receita efetiva, no montante de 1.251,3 milhões de euros, registou um aumento de 92,8 milhões de euros (+8 %) face a 2017, por força do acréscimo da receita fiscal, em 93,6 milhões de euros e das transferências correntes, em 20 milhões de euros (cf. o ponto 2.1);

c) As principais fontes de financiamento do Orçamento Regional foram os "Impostos Indiretos" com 560,1 milhões de euros (29,4 %) e os "Impostos Diretos" com 353,7 milhões de euros (18,6 %), seguidos dos "Passivos Financeiros" com 530 milhões de euros (27,9 %). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 248,5 milhões de euros (13,1 % da receita orçamental cobrada) registando um aumento de 6,6 milhões de euros face ao ano anterior [cf. o ponto 2.1.1];

d) A RAM arrecadou impostos no montante de 913,8 milhões de euros (48 % do total da receita do ano), mais 11,4 % que o valor arrecadado em 2017, por via do aumento da cobrança do IRC e do IVA, em respetivamente, 48,2 e 40,7 milhões de euros (cf. o ponto 2.1.1.2);

e) A situação de dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional, aumentou, em 2018, de 70,7 % para 76,5 % do total das receitas correntes e de capital, por via do aumento daquele rácio no SESARAM, no IHM e no IVBAM, mantendo-se acentuada (78,3 %/99,7 %) em alguns Serviços tradicionalmente dependentes (cf. o ponto 2.2);

f) Em 2018, a execução da receita comunitária do GR foi de cerca de 17,4 milhões de euros (21,4 %) o que, representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 63,9 milhões de euros, situação que se estendeu aos SFA, em que aquele desvio foi de 51,6 milhões de euros, perfazendo um empolamento na previsão das transferências da EU para a APR em 115,5 milhões de euros [cf. o ponto 2.3.1];

g) O IDR, no seu orçamento privativo, registou, como receita e despesa orçamental (164), 37,5 milhões de euros, proveniente de fundos comunitários cujos destinatários finais eram entidades externas à Administração Regional ao invés de o fazer apenas através de operações extraorçamentais. Esta política contabilística conduziu a uma sobreavaliação da receita da Região, em igual montante, colidindo com o critério adotado quando os destinatários finais dos Fundos são outros Serviços da APR [cf. o ponto 2.3.1].

2.5 - Recomendações

2.5.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

a) No domínio da receita, e ainda que tenham sido "suspensos" e extintos, serviços com autonomia administrativa e financeira, vários SFA continuam com elevada dependência do ORAM, considerando-se que por isso que a recomendação para que a RAM diligenciasse no sentido de "Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA", atento o enquadramento dado pelo artigo 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro, não foi totalmente acolhida.

Neste âmbito, o GR veio reiterar a sua posição, de que "[...] apesar do não atingimento de dois terços de receitas próprias face às despesas totais em alguns dos Serviços Autónomos, a autonomia administrativa e financeira tem sido necessária para garantir níveis de gestão e de qualidade essencialmente no que concerne à área da saúde e na parte respeitante à gestão de fundos comunitários, conforme dispõe o n.º 4 do artigo 6.º da Lei 8/90.". Realçou, "contudo, que está a ser feito um acompanhamento rigoroso do desempenho destas entidades no sentido de garantir o cumprimento das regras orçamentais, sendo que nos últimos anos têm sido tomadas medidas concretas no sentido do acatamento da recomendação dessa Secção.".

b) Em 2018, a Conta da RAM acolheu a recomendação do Tribunal de Contas ao Governo Regional no sentido de providenciar para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de Fundos da UE, detalhassem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos Fundos Comunitários.

2.5.2 - Nova Recomendação

O IDR deve uniformizar o tratamento contabilístico dado às transferências comunitárias quando os beneficiários finais são entidades externas à Administração Regional tal como o faz com as verbas de igual proveniência e de igual natureza destinadas a projetos de outras entidades públicas.

CAPÍTULO III

Despesa

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (165) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

Neste capítulo examina-se a execução das despesas da Administração Regional Direta (ARD) na perspetiva da sua estrutura e evolução, tendo em atenção as regras aplicáveis à execução do orçamento da Região para 2018 (166). Também é objeto de análise a execução orçamental da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (167), genericamente designados por Administração Regional Indireta.

Aprecia-se ainda o volume dos passivos da Administração Pública Regional, segundo aquela tipologia de entidades, bem como as contas a pagar e os pagamentos em atraso, tendo por referência o estabelecido na Lei 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA) (168), bem como o prazo médio de pagamento (PMP) dos serviços da APR (169) e ainda o quadro de programação orçamental plurianual (QPPO) (170). À análise estão subjacentes os princípios orçamentais da LEO, em particular os da unidade e universalidade, da especificação, da anualidade e da transparência.

Em 2018, refletiram-se as alterações da estrutura orgânica do Governo Regional efetuadas em finais de 2017 (171), que incorporou a VP, a SREI, e a SRTC, em substituição da SRAPE, SRFAP, SRETC.

O Decreto que aprovou o Orçamento da Região de 2018, definiu no n.º 2 do artigo 38.º, a suspensão dos fundos escolares (172) de 16 escolas dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e ensino secundário, previstos nos artigos 31.º a 34.º do DLR n.º 4/2000/M, de 31 de janeiro (173).

Paralelamente, salienta-se que, em 2018, ocorreu a entrada em vigor do SNC-AP (174).

3.1 - Despesa da Administração Regional Direta

O quadro seguinte evidencia a execução global da despesa da Administração Regional, em 2018, sendo o total dos pagamentos da ARD de 1.902,5 milhões de euros, dos quais cerca de 1.747,5 milhões de euros respeitam a despesa orçamental e o remanescente a operações extraorçamentais.

QUADRO III.1

Execução global da despesa

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

A taxa de execução da despesa foi de 89,6 %, superior à do ano anterior em cerca de 1 ponto percentual, devido ao aumento significativo dos Passivos Financeiros que foi determinado pelas operações de refinanciamento da dívida da Região e de EPR.

A execução orçamental esteve condicionada pelas medidas de contenção previstas no artigo 21.º do diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2018, com o "objetivo de adequar o ritmo da execução da despesa às reais necessidades e assegurar a manutenção de uma folga orçamental que permitisse suprir riscos e necessidades emergentes no decurso da execução" (177).

Assim foram congeladas verbas na ordem dos 43,9 milhões de euros, que incluem, para além do montante do congelamento inicial (33,6 milhões de euros), os diferenciais (positivos), entre o valor final dos cativos e o saldo dos congelamentos e descongelamentos por rubrica orçamental (10,3 milhões de euros).

Apesar das percentagens das cativações serem similares às dos anos anteriores, em 2018 o regime das exclusões foi alargado aos eventos de animação turística referente a Natal, Fim de Ano, Carnaval, Festa da Flor e Festa do Vinho. Por outro lado, os cativos deixaram de ser aplicáveis às rubricas afetas ao pagamento do subsídio de insularidade (178).

QUADRO III.2

Cativações orçamentais

(ver documento original)

Em 2018, as dotações cativas cifraram-se em 17,5 milhões de euros (representando 0,9 % do orçamento final), menos 15 milhões de euros que no ano anterior.

3.1.1 - Execução da despesa face ao orçamento

A) Segundo a classificação económica

O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação final disponível.

QUADRO III.3

Despesa orçamental por classificação económica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM 2018.

A despesa efetiva corresponde a 1.282,8 milhões de euros, ou seja, 73,4 % da despesa orçamental, cuja repartição entre corrente e de capital foi de, respetivamente, 66,6 % e 33,4 %.

Ao nível da despesa corrente, sobressaem dois agrupamentos:

. As "transferências correntes", com 418,7 milhões de euros, cujo crescimento face ao ano anterior, deveu-se essencialmente ao aumento das transferências para os SFA, para fazer face a despesas com Investimentos do Plano e para Instituições sem fins lucrativos.

. As "despesas com pessoal", com 354,9 milhões de euros, cujo acréscimo face ao ano anterior se ficou a dever aos efeitos do descongelamento de carreiras e ao aumento de horas extraordinárias.

Já nas despesas de capital, o maior destaque vai para os "passivos financeiros", com 23,3 % do total dos pagamentos (407 milhões de euros). O acentuado aumento dos pagamentos face ao ano de 2017, decorre da contração de empréstimos amortizáveis de longo prazo, destinados à amortização de empréstimos da Região e das suas empresas públicas.

A execução da despesa ficou 11,3 % abaixo do orçamentado, ficando por executar 186 milhões de euros das dotações disponíveis, na sua maioria associados aos agrupamentos "Aquisição de bens de capital", "Transferências de capital" e "Aquisição de bens e serviços correntes", onde ficaram por executar, respetivamente, menos 85,1, 26,6 e 25,6 milhões de euros que o permitido pelo orçamento disponível.

O serviço da dívida cifrou-se nos 605,7 milhões de euros, sendo 407 milhões de euros respeitantes à componente Passivos Financeiros e 198,7 milhões de euros a Juros e outros encargos.

B) Segundo a classificação orgânica

Em matéria de execução, as Secretarias Regionais com maior peso foram a VP, a SRE e a SRS, perfazendo conjuntamente o montante de 1.386,6 milhões de euros, o que representa cerca de 79,4 % do total dos pagamentos.

QUADRO III.4

Despesa orçamental por classificação orgânica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

Comparativamente ao período homologo, constata-se um aumento dos pagamentos na ordem dos 13,2 %, que corresponde a aproximadamente a 203,7 milhões de euros, essencialmente devido às despesas de natureza financeira, ao qual não é alheio o reforço das receitas provenientes dos jogos sociais, e correspondente despesa, promovido pelo Orçamento Retificativo (181).

3.1.2 - Caraterização da despesa executada

As despesas de funcionamento ultrapassaram os 1,4 mil milhões de euros, representando 82,4 % do total dos pagamentos, enquanto as de investimento (17,6 %) rondaram os 306,9 milhões de euros.

QUADRO III.5

Despesa executada por funções

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

Em 2018, as verbas foram canalizados essencialmente para as Funções Sociais (771,9 milhões de euros) que absorveram 44,2 % do total da despesa, com especial enfoque na Educação e Saúde salientando-se, relativamente a esta última função, uma diminuição dos pagamentos face ao ano anterior (-61,5 mil euros), devido à redução das verbas destinadas à regularização de dívidas de anos anteriores e da dívida financeira do SESARAM, EPERAM.

As "Operações da dívida pública" cresceram, face a 2017, para os 605,5 milhões de euros (34,6 % da despesa total), "[...] devido à contratação, em 2018, de um empréstimo amortizável de longo prazo, superior em 279,3 milhões ao contraído em 2017." com a finalidade da "[...] amortização de capital de empréstimos da Região e das empresas públicas integradas no universo da Administração Pública em contas nacionais" e que "os encargos relativos à regularização de dívida de anos anteriores (juros) tiveram um impacto muito menos relevante (15,3 milhões de euros) no acréscimo da despesa executada." (182).

No quadro que se segue podemos observar a execução orçamental da ARD por programas, bem como a respetiva distribuição entre despesas de funcionamento e de investimento do plano.

QUADRO III.6

Despesa executada por programas

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

Da análise à repartição dos pagamentos por programas sobressai que:

a) Quatro dos programas (183) agregam 85,7 % da despesa (1,5 mil milhões de euros), absorvendo o maior (P-059 - Finanças e Gestão da Dívida Pública), pagamentos na ordem dos 654,3 milhões de euros;

b) As despesas de investimento (313,9 milhões de euros) estão concentradas (62,5 %) no "P-045 - Promoção dos transportes sustentáveis" (171,6 milhões de euros) e no "P-046 - Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" (24,5 milhões de euros);

c) As despesas de funcionamento (1433,7 milhões de euros) assumem maior destaque no "P-059 - Finanças e Gestão da Dívida Pública" (654,3 milhões de euros), seguido do "P-046 - Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" (322,8 milhões de euros) e "P-050 - Saúde" (303,5 milhões de euros), que conjuntamente absorveram 89,3 % desta componente da despesa.

Em termos comparativos com o ano anterior, evidencia-se um aumento de cerca de 203,7 milhões de euros da despesa executada, em resultado da combinação de uma redução das despesas de investimento em 10,5 milhões de euros, com o aumento das despesas de funcionamento em 232,7 milhões de euro explicado, em grande medida, pela amortização do empréstimo obrigacionista "RAM 2006-2018".

No âmbito da aplicação da Lei Orgânica 2/2010, de 16 junho (denominada de Lei de Meios), a despesa acumulada, até 31/12/2018 (184), ascendeu a cerca de 548 milhões de euros, nos termos descritos no quadro seguinte.

QUADRO III.7

Execução da Lei de Meios (Despesa)

(ver documento original)

Note-se finalmente que a execução acumulada da LM era de 514,7 milhões de euros, em 2016, e de 535,0 milhões de euros, em 2017, e que a conta bancária afeta ao Programa de Reconstrução apresentava, em 31-12-2018, um saldo de 63,1 milhões euros.

3.1.3 - Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente dos principais agregados económicos da despesa da ARD.

GRÁFICO III.1

Evolução dos principais agregados da classificação económica da despesa

(ver documento original)

Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2014 a 2017 e Conta da RAM de 2018.

Tendo presente que, entre 2014 e 2015, o comportamento da despesa foi fortemente influenciada pelo programa de regularização da dívida comercial no âmbito do PAEF, destacam-se os seguintes aspetos da sua evolução recente:

a) A despesa corrente que, em 2014, atingiu o valor mais alto do período em análise (1,3 mil milhões de euros), começou a baixar sustentadamente evidenciando uma redução de 9,5 % em 2015, 1,4 % em 2016, 1 % em 2017, e 1,5 % em 2018, cifrando-se em 1,2 mil milhões de euros;

b) A despesa de capital que rondava, em 2015, os 781,7 milhões de euros (montante mais alto do quinquénio), reduziu-se, em 2016 (331,7 milhões de euros) e 2017 (362,2 milhões de euros), para pouco mais de metade, tendo, em 2018, sobretudo por força da amortização do empréstimo obrigacionista "RAM 2006-2018" no valor de 243,4 milhões de euros, evidenciado um novo impulso passando para os 584 milhões de euros;

c) A despesa total, comparativamente a 2017, aumentou 13,2 %, cifrando-se nos 1,7 mil milhões de euros.

GRÁFICO III.2

Evolução da despesa por agrupamentos da classificação económica

(ver documento original)

Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2014 a 2017 e Conta da RAM de 2018.

Atendendo aos agrupamentos de classificação económica das despesas, sobressai o seguinte:

a) A despesa com o pessoal rondou os 350 milhões de euros, entre 2014 e 2018, no entanto, em 2018, voltou a aumentar, cifrando-se em 354 milhões de euros;

b) As despesas com a aquisição de bens e serviços reduziram-se acentuadamente em 2018, para os 177,5 milhões de euros, ficando abaixo dos valores verificados durante a vigência do PAEF, cuja média rondava os 200 milhões de euros;

c) Os juros e outros encargos, atingiram um pico em 2014 (313,9 milhões de euros, sobretudo em razão do pagamento de avultadas importâncias a título de juros de mora) e um outro, em 2017 (219,8 milhões de euros), fruto da operação de reestruturação dos swaps de empresas públicas da Região. Em este tipo de despesa manteve-se num nível historicamente elevado com 198,7 milhões de euros, para o qual contribuiu o pagamento de juros da dívida publica e de juros de dívida administrativa (juros de mora);

d) As transferências correntes têm vindo a oscilar ao longo dos anos tendo atingido um máximo de 493,6 milhões de euros em 2016. Evidenciou-se em 2018, um ligeiro aumento face a 2017 para os 418,7 milhões de euros;

e) A despesa com a aquisição de bens de capital tem vindo a diminuir sustentadamente desde 2014, quedando-se, em 2018, nos 73,4 milhões de euros;

f) A despesa dos restantes agrupamentos atingiu o seu máximo em 2015, alcançando os 679,3 milhões de euros, e em 2018 voltou a espelhar um valor muito expressivo de 524,2 milhões de euros, essencialmente por conta da evolução dos passivos financeiros.

3.2 - Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos

De acordo com a Conta, em 2018, o universo dos organismos integrados na Administração Regional Indireta era formado por 36 organismos, sendo que 25 (185) eram Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e 11 eram empresas ou associações que passaram a integrar este subsector por força do disposto no n.º 5 do artigo 2.º da LEO, constituindo as designadas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (186).

Do confronto entre as contas de gerência de cada um dos SFA/EPR e os valores constantes da Conta da Região (187), não resultou qualquer discrepância de relevo (188).

Os SFA despenderam, em 2018, perto de 961,3 milhões de euros, para os quais concorreram cerca de 679,4 milhões de euros de despesas correntes e, aproximadamente, 144,2 milhões de euros de despesas de capital, perfazendo as operações extraorçamentais, 137,7 milhões de euros.

Do total das despesas, 588,6 milhões de euros respeitam aos SFA propriamente ditos, e 372,7 milhões de euros às EPR.

QUADRO III.8

Estrutura das despesas orçamentais dos SFA em 2018

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

3.2.1 - Execução Orçamental da Despesa

Seguidamente sintetiza-se a despesa orçamental paga em 2018 pelos SFA (189) (incluindo as EPR), bem como os respetivos níveis de execução face ao orçamento final.

QUADRO III.9

Execução orçamental dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

O orçamento final dos SFA (incluindo as EPR) atingiu o montante global de 983,5 milhões de euros, tendo os pagamentos rondado os 823,6 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 83,7 %.

Da análise à execução orçamental daquelas entidades destacam-se os seguintes aspetos:

a) As EPR foram responsáveis por 42,5 % (350 milhões de euros) do total dos pagamentos realizados pelo conjunto dos SFA;

b) As despesas do IASAÚDE, IP-RAM e do SESARAM têm um peso preponderante no total dos SFA/EPR, pois representam 67,8 % do total pago. Saliente-se, no entanto, que os montantes afetos ao setor da saúde estão sobreavaliados visto que, uma parte significativa das despesas do SESARAM é financiada pelo IASAUDE (190) ao abrigo de contratos programa que sustentaram, no ano, pagamentos na ordem dos 239,1 milhões de euros;

c) As despesas de funcionamento corresponderam a 83,2 % do total, concentrando-se (80,7 %) em especial no IASAÚDE, IP-RAM e no SESARAM;

d) As despesas de investimento rondaram os 16,8 % do total e tiveram maior expressão nos Institutos de Desenvolvimento Regional (38,1 milhões de euros) e Empresarial (30,7 milhões de euros), logo seguidos pela IHM (18,2 milhões de euros) e pelo Instituto de Emprego (17,6 milhões de euros).

3.2.2 - Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente da despesa dos SFA, atendendo à sua classificação económica, evidenciando-se desde logo, as alterações motivadas pela integração paulatina (iniciada em 2012) das EPR neste setor institucional.

GRÁFICO III.3

Evolução da despesa por principais agregados dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2014 a 2017 e Conta da RAM de 2018.

Da análise à evolução dos principais agregados da despesa dos SFA nos últimos cinco anos sobressai o seguinte:

a) A despesa corrente, atingiu o seu máximo em 2016 (814,3 milhões de euros) tendo, a partir daí registado oscilações, mas a num patamar mais baixo à volta dos 660 milhões de euros;

b) A despesa de capital atingiu o máximo em 2017 (174,5 milhões de euros) devido, sobretudo, à liquidação do empréstimo de 75 milhões de euros concedido pelo Deutsche Bank AG. ao SESARAM, e reduziu em 2018 para os 144,2 milhões de euros.

GRÁFICO III.4

Evolução da despesa por agrupamentos dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2014 a 2017 e Conta da RAM de 2018.

De entre os agrupamentos de classificação económica que concentraram os montantes de despesa mais expressivos, destacam-se:

a) As Despesas com pessoal que evidenciaram um incremento considerável nos últimos anos, tendo atingido os 200,2 milhões de euros em 2018, essencialmente à custa do SESARAM, EPE;

b) As Aquisições de bens e serviços que passaram, de 2014 para 2015, do patamar dos 100 milhões de euros para o dos 250 milhões de euros, devido à inclusão das EPR mas que, a partir dai têm vindo a diminuir, cifrando-se em 176,9 milhões de euros em 2018, representando a terceira parcela mais significativa da despesa com cerca de 21,5 % do total;

c) Entre 2014 e 2015, observou-se uma diminuição de 86 % das Transferências Correntes, a que se sucedeu um crescimento de 764 % (344,8 milhões de euros), uma vez que as transferências correntes para o SESARAM, EPE voltaram a ser efetuadas através do orçamento do IASAUDE, IP-RAM, em vez de o serem diretamente através do orçamento da Secretaria Regional. Em 2018, este agregado, à semelhança do verificado em 2016, assumiu-se como a principal parcela da despesa (com 33,9 % do total);

d) Em 2018, as Transferências de capital, evidenciaram um crescimento face ao ano anterior, de mais do dobro, cifrando-se nos 59,6 milhões de euros;

e) As Restantes despesas que atingiram o máximo em 2017, com 173,7 milhões de euros, quebraram em 2018, quedando-se pelos 107,3 milhões de euros.

3.3 - Passivos, contas a pagar, pagamentos em atraso e Prazo Médio de Pagamento

A LCPA (191) consagrou a regra de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, tendo para esse efeito limitado a assunção de novos compromissos à existência de fundos disponíveis (192).

No respeitante à regularização de dívidas de anos anteriores, em obediência ao n.º 3 do artigo 19.º do Decreto-Lei 127/2012, que fixou a obrigatoriedade de as entidades apresentarem juntamente com os documentos de prestação de contas, um mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento, a Conta da Região incluí (desde 2014) o "Anexo L.I.I - Plano de liquidação de valores em dívida" por setor/tipo de despesa e o "Anexo L.I.II - Acordos de Regularização de Dívida".

De acordo com os dados constantes da Conta da RAM (ponto 15.3 do Relatório), no final de 2018 o valor global dos passivos (193) da Administração Pública Regional ascendia a 208,5 milhões de euros, dos quais 79,9 % eram da responsabilidade do GR, 15,7 % das EPR e cerca de 4,4 % dos SFA.

QUADRO III.10

Passivos a 31/12/2018

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2018.

Face ao ano anterior, o valor global dos passivos evidenciou uma diminuição de 124,2 milhões de euros (- 37,3 %), tendo a maior, de cerca de 92 milhões de euros, sido observada no subsetor do GR, em resultado, sobretudo, do processo de regularização de dívidas em atraso, concretizado através da operação de refinanciamento da dívida comercial/administrativa (194).

Os passivos da APR, a 31 de dezembro de 2018, eram constituídos em 67 % por contas a pagar (195) (139,6 milhões de euros), observando-se que cerca de 15,4 milhões de euros correspondiam a pagamentos em atraso (196).

Face ao período homólogo anterior verificou-se uma diminuição de 30,5 % nos pagamentos em atraso.

3.3.1 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

As contas a pagar da responsabilidade da ARD ascendiam a 101,2 milhões de euros, a maior parte das quais concentradas (72,5 %) na VP. O seu montante representava 5,3 % do orçamento inicial de 2019.

QUADRO III.11

Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2018 e ORAM para 2019.

Os pagamentos em atraso deste subsetor institucional rondavam os 4,2 milhões de euros, comprometendo cerca de 0,2 % do orçamento inicial de 2019, sendo que a VP (2,6 milhões de euros) e a SRE (1,5 milhões de euros), em conjunto, eram responsáveis por cerca de 97,1 % do total em atraso (197).

3.3.2 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Indireta

O quadro seguinte discrimina, por entidade (198), as contas a pagar e os pagamentos em atraso dos SFA e EPR, a 31 de dezembro de 2018, assim como o nível de comprometimento face ao respetivo orçamento inicial para 2019.

QUADRO III.12

Contas a pagar e pagamentos em atraso nos SFA e EPR

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2018 e ORAM para 2019.

O montante global das contas a pagar dos SFA e EPR (38,4 milhões de euros), ficou abaixo do verificado no ano anterior, assim como o grau de comprometimento do orçamento inicial do ano seguinte, que se quedou pelos 4,3 %, quase metade do ano anterior.

À semelhança dos anos anteriores, mais de metade (54,1 %) do volume das contas a pagar eram da responsabilidade do SESARAM (12,6 milhões de euros) e do IASAÚDE (8,2 milhões de euros).

Apesar da maior parte das entidades apresentar uma percentagem de comprometimento do orçamento de 2019 baixa ou nula, numa delas, o Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S. A., o volume de contas a pagar (1,3 milhões de euros) é superior ao do orçamento inicial (868,1 mil euros) situação que justifica, tal como recomendado, no Relatório de Auditoria n.º 7/2018-FS/SRMTC uma intervenção urgente da tutela.

Assinale-se, quanto aos pagamentos em atraso, o peso significativo que estes assumem no orçamento inicial da Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira (55,7 %) e o facto dos pagamentos em atraso, estarem concentrados em cinco entidades (SDNM, S. A., SESARAM, EPE, SDPO, S. A., IASAUDE, IP-RAM, SMD, S. A.), que em conjunto são responsáveis por cerca de 98 % do total.

3.4 - Prazo médio de pagamento

Em 2018, o prazo médio de pagamento (199) da Administração Publica Regional foi de 63 dias, registando uma redução de cerca de 38 dias, relativamente ao ano anterior (1213 dias se comparada com 2013).

QUADRO III.13

Prazo Médio de Pagamento - 2012-2016

(ver documento original)

3.5 - Quadro Plurianual de Programação Orçamental

Visando a disciplina das finanças públicas e o cumprimento dos compromissos de coordenação das políticas económicas e orçamentais assumidos com a UE, a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, incorporou o Pacto Orçamental e introduziu o princípio da plurianualidade (200), envolvendo a aprovação de um quadro plurianual de programação orçamental (QPPO), alinhado com as Grandes Opções do Plano e com o Plano de Estabilidade e Crescimento.

Este Quadro Plurianual de Programação Orçamental define os limites de despesa do conjunto do sector público administrativo regional e os limites vinculativos para cada programa orçamental, para cada agrupamento de programas, e para o conjunto de todos os programas, para o primeiro, o segundo e para os terceiro e quarto anos económicos seguintes (n.os 4 e 5) (201), constituindo uma restrição vinculativa ao orçamento anual das administrações regionais (202).

A Região apresentou esse quadro, para o período de 2018-2021, juntamente com a proposta do DLR do ORAM para 2018 (203) que atribuiu carácter indicativo aos limites da despesa de 2018 a 2021 e determinou que os limites da despesa por programa e área podem ser modificados em virtude de alterações orçamentais, desconsiderando assim, o disposto no artigo 20.º, n.º 5, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, cujo conteúdo normativo impõe o cumprimento dos tetos da despesa definidos no horizonte plurianual programado.

O Governo Regional no contraditório, remeteu para as alegações apresentadas (204) para o capítulo I - Processo Orçamental (ponto 1.1.1 B), onde defendeu que "[...] o Governo Regional tem seguido o mesmo critério do Estado, verificando-se que a Lei 7-C/2016, de 31 de março, que aprova o QPPO do Estado para o período de 2016-2020, no artigo 2.º [...], pressupõe que apenas a informação do ano de 2016 é vinculativa, ainda que possa ser modificada em virtude de alterações orçamentais, conforme artigo 3.º da Lei 7-C/2016 [...]". Assim, aquando da elaboração do 1.º QPPO da Região manteve-se o critério do Estado. Nos seguintes QPPO, foi mantido o critério que tem vindo a ser utilizado pelo Estado. Efetivamente, nos artigos 273.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro (QPPO 2017-2020), artigo 331.º da Lei 114/2017 (QPPO 2018-2021) e artigo 349.º da Lei 71/2018, de 31 de dezembro (QPPO 2019-2022) que alteram o artigo 2.º da Lei 7-C/2016, a despesa associada ao QPPO deixa de ser vinculativa [...]".

Ao entendimento perfilhado pela VP contrapôs-se que, no quadro normativo aplicável às Regiões Autónomas constante do artigo 20.º da LFRA, os limites da despesa são vinculativos, para cada programa orçamental no primeiro ano, para cada agrupamento de programas no segundo ano e para o conjunto de todos os programas nos terceiro e quarto anos seguintes (cf. o n.º 5). Refere-se ainda que o Tribunal, no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016, observou a desconformidade da invocada Lei 7-C/2016, de 31 de março com o disposto na LEO (artigo 12.º-D).

Acresce salientar que o referido quadro circunscreve os limites da despesa pública a uma única fonte de financiamento, as receitas gerais (205).

O quadro seguinte mostra o valor aprovado no QPPO para o ano de 2018, bem como os desvios verificados na execução orçamental face aos limites fixados.

QUADRO III.14

QPPO 2018 - Previsão, execução e desvio

(ver documento original)

(a) Independentemente da Fonte de Financiamento.

Comparando o total da despesa efetiva da APR com o QPPO aprovado pelo DLR n.º 2/2018/M, de 30 de dezembro, verifica-se que os limites foram cumpridos, à exceção de 2 programas, o P 058 - Justiça e o P 048 - Promoção da Inclusão Social e Combate à Pobreza, sendo que, relativamente a este último, o Relatório da CRAM de 2018 justifica o facto da execução orçamental superar os limites inicialmente definidos, com as alterações decorrentes do orçamento retificativo.

3.6 - Conclusões

Da análise efetuada à execução da despesa da APR em 2018, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A despesa orçamental da Administração Regional Direta rondou os 1,7 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 90,4 %, face à dotação disponível. A despesa efetiva atingiu 1,3 mil milhões de euros, representando 73,4 % da execução orçamental (cf. o ponto 3.1.1.);

b) As despesas de funcionamento da ARD ultrapassaram os 1,4 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (771,9 milhões de euros) afetas às funções sociais (cf. o ponto 3.1.2);

c) A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 823,6 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 83,7 %, sendo que as despesas de funcionamento correspondem 83,2 % do total (maioritariamente da responsabilidade do IASAUDE e do SESARAM) [cf. o ponto 3.2.1];

d) No final de 2018, os passivos da APR ascendiam a 208,5 milhões de euros, evidenciando uma redução de 37,3 % (-124,2 milhões de euros) face ao ano anterior, mantendo assim a tendência de 2017 (cf. o ponto 3.3);

e) Em 31/12/2018, as contas a pagar da ARD rondavam os 101,2 milhões de euros enquanto as da Administração Regional Indireta eram de 38,4 milhões de euros. Os pagamentos em atraso rondavam os 15,4 milhões de euros, dos quais 10,1 milhões de euros tinham origem nas EPR, 4,2 milhões de euros na ARD e 1,1 milhões de euros nos SFA (cf. os pontos 3.3.1 e 3.3.2);

f) O Prazo Médio de Pagamento da APR em 2018 foi de 63 dias, ou seja, menos 38 dias que no ano anterior (cf. o ponto 3.3.3);

g) Os limites definidos no QPPO, através do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, foram respeitados globalmente à exceção de 2 programas (P 058 - Justiça, P 048 - Promoção da Inclusão Social e Combate à Pobreza) [cf. o ponto 3.5].

3.7 - Recomendações

Acatamento de recomendações de anos anteriores

Em 2018, o Governo Regional acolheu a recomendação do Tribunal de Contas tendente à inclusão no Relatório anexo à Conta da RAM da temática da execução do Quadro Plurianual de Programação Orçamental.

CAPÍTULO IV

Património

O presente capítulo trata das parcelas patrimoniais da responsabilidade da VP (206), constituídas pelo conjunto dos bens e direitos com conteúdo económico e de carácter permanente de que a RAM é titular, como pessoa coletiva de direito público (207). De fora encontra-se o património artístico e cultural, integrado na SRTC, e o património dominial transmitido ou concessionado à empresa de capitais exclusivamente públicos PATRIRAM, S. A.

No conjunto, esse universo patrimonial congrega o património corpóreo, constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis e os direitos de arrendamento ou quaisquer outros direitos reais sobre as coisas, pertencentes ao domínio público ou privado da Região. Integra ainda o denominado património financeiro, o qual é composto pelas participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, e pelos créditos concedidos a terceiros (208).

A análise centra-se no acompanhamento da evolução dos principais inventários dominiais, carteiras de títulos e montantes de crédito e na identificação e análise das operações de maior significado do exercício, incluindo a verificação do cumprimento do limite máximo para as operações ativas do Tesouro Público Regional, fixado no diploma que aprova o ORAM. Complementarmente dá-se conta da evolução da carteira de concessões da Região.

As observações e esclarecimentos apresentados em contraditório pelo Vice-Presidente do GR (209) foram apreciadas e tidas em consideração ao longo do capítulo.

4.1 - Património dominial

De entre as atribuições da VP (210), destaca-se, no contexto dos bens dominiais, a responsabilidade pela gestão e administração do património regional, competindo-lhe, para o efeito, "acompanhar, controlar e gerir [...] o Património, à exceção do artístico e do cultural" e, paralelamente, "acompanhar e promover os procedimentos necessários à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [ver os artigos 2.º, alínea b), e 3.º, n.º 2, alíneas k) e l), ambos do DRR n.º 7/2018/M, de 14 de maio] (211).

A DRPI (212) é o serviço executivo a quem, de forma exclusiva ou partilhada, foi conferida a missão de prosseguir a política da VP na área do património. Como elemento nuclear dessas funções encontra-se a organização e atualização dos diversos cadastros e inventários dos bens da Região.

O regime jurídico aplicável à gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM consta do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril (213), que acolheu e adequou às especificidades regionais "muitos dos primados plasmados no Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto" (214). Estabelecendo, por seu turno, a Portaria 171/2014, de 29 de setembro (215) a organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos.

Em 2013, a DRPI procedeu à migração dos dados inseridos nas aplicações CIBERAM (bens móveis) e CIIDE (216) (bens imóveis) para a plataforma GeRFiP. O cadastro e inventário dos bens móveis da RAM passou a ser atualizado no GeRFiP, enquanto o dos bens imóveis continuou a ser gerido ao nível do CIIDE, assegurando depois aquela Direção Regional a migração para o sistema de gestão e execução orçamental (217).

Até ao final de 2018, constava do GeRFiP um total de 5.499 imóveis (mais 133 imóveis que em 2017), com uma valoração na ordem dos 4.1 mil milhões de euros (869,3 milhões de euros superior à de 2017):

QUADRO IV.1

Imóveis da RAM

(ver documento original)

* A relação dos imóveis de 2018 apresenta, como incorporados até 2017, mais 10 unidades que a do ano anterior.

Fonte: E-mail n.º VP/19638/2019, de 22/10.

A carteira de imóveis é largamente dominada pelos bens do domínio público (67 %), onde imperam os Terrenos e recursos naturais (49 %). No domínio privado, são os Edifícios e outras construções (18 %) que assumem maior peso. Notar, neste contexto, que os dados apresentados não foram sujeitos a testes de validação que permitam aferir a correção da sua contabilização, ou seja, que permitam confirmar a existência dos imóveis, o controlo desses ativos por parte da entidade pública e a sua adequada valorização.

No âmbito do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região" (218), foram identificados no exercício, pela DRPI, os seguintes factos principais:

. A celebração de dois novos contratos de arrendamento (despesa), com rendas mensais de 7.650,00 e de 2.050,00 euros;

. A outorga de 16 escrituras públicas de venda de parcelas sobrantes, do domínio privado da RAM, pelo valor de 254,8 mil euros.

O quadro seguinte reflete a evolução dos principais fluxos financeiros emergentes da gestão dominial expressos na Conta da RAM.

QUADRO IV.2

Principais fluxos financeiros associados à gestão dominial da RAM

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Fonte: Contas da RAM e do Tesoureiro do GR.

As despesas do GR com rendas (16,0 milhões de euros) superam em muito as receitas da mesma natureza geradas pelo seu património imóvel (2,6 milhões de euros). Para este desequilíbrio concorre, em grande medida, a operação de venda de receitas futuras realizada pela PATRIRAM (219).

À data estimou-se que a operação representaria, ao fim dos 30 anos, a preços correntes, um encargo total de 450 milhões de euros, estando-lhe subjacente uma taxa de juro fixa da ordem dos 4 %, circunstância que, à luz da evolução recente das taxas de juro, se afigura justificar uma intervenção do executivo no sentido de procurar reequilibrar o contrato. Na resposta ao contraditório, o VP referiu estar "[...] ciente da necessidade de revisão e atualização das condições de taxa de juro da operação" e que "Nesse sentido, em 2019, foram feitas diligências para reestruturar a referida operação, tendo em vista a minimização dos seus custos, prevendo-se que, em 2020, essas diligências se mostrem efetivamente consumadas".

De igual modo, as aquisições de imóveis (11,9 milhões de euros) superam largamente as receitas obtidas com as operações de alienação (351,2 mil euros), tendo aliás subido significativamente (80 %) no exercício.

4.2 - Património financeiro

Compete à DROT (Direção Regional do Orçamento e Tesouro), o acompanhamento e administração das diversas carteiras de participações sociais (de entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito da RAM (220).

QUADRO IV.3

Composição da carteira, por subsector e tipo de ativos no final de 2018

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Fonte: Conta da RAM, volumes I e II, ofícios da VP/DROT e os Relatórios de Gestão e Contas das empresas e institutos públicos.

Os ativos financeiros, detidos na esmagadora maioria pelo GR, totalizaram um montante de 928,2 milhões de euros, mais 6,8 % que no ano transato, repartidos entre as participações sociais (77 %) e os empréstimos concedidos (23 %). A elevada importância relativa das participações sociais sobreveio, a partir de 2016, da conversão de créditos em capital concedidos pelo GR a entidades do SERAM.

Tal como no exercício em transato, os créditos concedidos voltaram a apresentar uma subida significativa (+40 %) em razão dos empréstimos ao SERAM (+56,2 milhões de euros), em especial às Sociedades de Desenvolvimento (32,2 milhões de euros) e à APRAM (21,1 milhões de euros).

O valor nominal da carteira de participações apresenta um ligeiro recuo (-0,1 %), fruto da alienação do capital detido na Cimentos Madeira, Lda.

4.2.1 - Evolução e composição das participações sociais da RAM

4.2.1.1 - Participações diretas

A carteira das participações sociais da RAM, no final de 2018, era constituída por 27 títulos (menos um que no ano transato (221), representativos do capital de 21 empresas [3 entidades públicas empresariais, 1 sociedade desportiva e 17 sociedades comerciais (uma delas, a ILMA - Indústria de Lacticínios da Madeira, Lda., em processo de extinção)] e de 6 associações ou fundações.

De notar que, do perímetro da administração pública regional, constam 11 EPR - 10 empresas (222) e 1 associação (a ARDITI) -, as mesmas do ano transato.

QUADRO IV.4

Participações diretas em entidades societárias

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* Empresas em liquidação.

Fonte: Conta da RAM de 2018 e Ofício n.º 1265 da VP, de 04/09/2019 - Mapas 1A.

Em 2018, foi realizado um ajustamento ao valor da participação na ARM (-45,0 mil euros), com reflexo em exercícios anteriores, sem que tenha sido adiantada qualquer explicação. Incorporada essa correção, o capital social da RAM nas empresas participadas apresenta um decréscimo de 548,2 mil euros face ao ano transato (0,1 %).

Contribuiu para essa evolução a alienação/amortização da participação da RAM na Cimentos Madeira, Lda. (42,9 %, no valor nominal de 748,2 mil euros), ao sócio SECIL, S. A., a 27 de março de 2018, pelo montante de 4,5 milhões de euros, valor que engloba as participações indiretas em outras 7 empresas do grupo Cimentos Madeira (223). Em sentido contrario, temos o reforço de capital no CARAM, EPERAM, no montante de 200,0 mil euros, que levou ao aumento do valor da carteira.

Assinale-se, por último, que embora a ILMA tenha sido declarada insolvente em 2013, pelo 3.º Juízo do Tribunal do Funchal, ainda não foi encerrada, continuando com o respetivo processo de liquidação em curso (224).

No âmbito do Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira (225), até ao final de 2018, registaram-se os seguintes desenvolvimentos (226):

QUADRO IV.5

Execução do Programa de Privatizações e Reestruturações do SERAM

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A carteira das participações em associações e fundações manteve-se inalterada, sendo constituída por 6 entidades.

QUADRO IV.6

Participações em Associações e Fundações

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Fonte: Conta da RAM de 2018 e Ofício n.º 1265 da VP, de 04/09/2019 - Mapas 1A.

A única ocorrência está ligada à diminuição da participação relativa na RELACRE (de 1,47 %, para 1,46 %), resultante do reforço do fundo patrimonial da Associação, que não foi acompanhado pela RAM.

4.2.1.2 - Participações indiretas

A carteira das participações indiretas (227) apresenta um decréscimo de 5,1 mil euros (-0,04 %), face a 2017, motivado, pelo reconhecimento, em 2018, da perda (por imparidade) da participação da EEM na MADIBEL que encerrou durante o exercício de 2017, e pela evolução da cotação das ações do Millenium BCP, que desvalorizaram em -33,83 euros, os títulos detidos pela HF.

QUADRO IV.7

Participações indiretas da RAM em 31/12/2018

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Fonte: Ofício n.º 1227 da VPDROT, de 26/08/2019 - Mapa 1B e documentos de prestação de contas das participadas.

4.2.1.3 - Indicadores gerais das entidades participadas

O quadro seguinte reflete os principais indicadores das empresas diretamente participadas em mais de 50 % pela RAM. Para efeitos de análise, este subconjunto do SERAM (16 entidades, 10 delas EPR) foi dividido em três grupos: G1 - As Sociedades de Desenvolvimento e a Madeira Parques Empresariais (5); G2 - As outras sociedades comerciais (8); G3 - As entidades públicas empresariais (3).

Em termos gerais, abstraindo-nos da operação excecional, ocorrida em 2017, de transferência, para a esfera do GR, dos encargos com os contratos de swap das Sociedades de Desenvolvimento, observa-se, uma melhoria na estrutura financeira e na exploração económica do conjunto das empresas, refletido na evolução favorável do passivo, da dívida financeira, do capital próprio e dos resultados de exploração.

Não obstante, a situação económico-financeira das Sociedades de Desenvolvimento, da APRAM, do SESARAM e do MT, é muito frágil, continuando a exigir um continuada atenção e elevado esforço financeiro do erário público.

QUADRO IV.8

Participadas em mais de 50 % - Indicadores gerais

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Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

O capital próprio das participadas subiu para os 546,0 milhões de euros (+10,2 %; ou +50,6 milhões de euros), principalmente por via dos subsídios atribuídos aos projetos de investimento das empresas EEM, ARM, IHM e SESARAM que, concomitantemente, levaram a que o ativo registasse um acréscimo próximo dos 19,4 milhões de euros (+0,9 %).

Depois do resultado excecional de 2017 (23,3 milhões de euros), alcançado em razão da operação de transferência para a RAM das obrigações com os contratos de swap subscritos pelas Sociedades de Desenvolvimento o resultado económico regressou ao habitual registo de prejuízo (-7,2 milhões de euros) pese embora a um nível inferior ao da média dos últimos 3 anos anteriores a 2017 (-44,2 milhões de euros).

O esforço de saneamento financeiro, que decaiu significativamente face aos anos anteriores, consistiu principalmente na substituição de dívida bancária por suprimentos (nas Sociedades de Desenvolvimento, APRAM e ARM, em 47,9 milhões de euros), no abate líquido de dívida bancária (-22,2 milhões de euros) nas empresas EPERAM, GESBA, HF e MPE e na regularização da dívida comercial (-12,0 milhões de euros) na SDPO e no SESARAM.

No global, tanto o passivo como a dívida financeira apresentam uma descida, na ordem dos 31,1 milhões de euros (-1,8 %) e dos 13,3 milhões de euros (-1,2 %), respetivamente. Contribuiu também para essa descida, a evolução favorável do preço de mercado dos mesmos 5 contratos de swap que se mantiveram ativos desde o ano anterior (3 da APRAM, e da MPE e e do SESARAM), cujo valor de mercado apontava para uma perda potencial na ordem dos 17,4 milhões de euros, inferior em 3,6 milhões ao ano transato.

Em termos económicos, o quadro geral é também de melhoria, observando-se alguma subida nas vendas (+2,9 %), mas sobretudo uma evolução favorável no ROAJI (+15,5) e nos encargos com juros (-34,2 %), fruto da política de contenção de custos e de saneamento financeiro implementada nos últimos exercícios.

De assinalar ainda, que a subida do número médio de trabalhadores (+301; ou +4,0 %), centrada no SESARAM (+329), decorreu da integração de 205 profissionais, e do recrutamento de outros 124, para o quadro da empresa. Ainda com algum significado sinalizam-se as variações que ocorreram na GESBA (-60), na EEM (-23), na HF (+33) e na ARM (+12).

4.2.1.4 - Balanço das entidades participadas

Os principais componentes do Balanço das entidades maioritariamente participadas estão sintetizados nos quadros seguintes, de acordo com as estruturas do Sistema de Normalização Contabilística (SNC) (228) e do Sistema de Normalização Contabilístico para as Administrações Públicas (SNC-AP) (229), neste último caso, para onde transitaram, em 2018, as Sociedades de Desenvolvimento, a APRAM e as entidades públicas empresariais (IHM, CARAM e SESARAM).

O primeiro dos quadros sintetiza o balanço das Sociedades de Desenvolvimento e da Madeira Parques Empresariais (MPE).

QUADRO IV.9

Balanço sintético das Sociedades de Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2018 (G1)

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Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

Dada a fragilidade dos modelos de negócio e a incapacidade dos empreendimentos em exploração gerarem rendimentos, as Sociedades de Desenvolvimento voltaram a agravar no exercício de 2018 a situação de falência técnica em que já se encontravam (230), com duas delas (SMD e SDNM) a evidenciarem capitais próprios negativos.

Prosseguiu, no entanto, o esforço de saneamento financeiro das sociedades, através da substituição de dívida bancária (-30,6 milhões de euros) por dívida ao acionista RAM (32,2 milhões de euros), cujo diferencial alinha com a subida observada no passivo global de 1,9 milhões de euros (+0,5 %). O restante passivo (sem o financiamento contraído) teve um decréscimo na ordem dos 4,0 milhões de euros (-9,0 %), parte substancial relacionado com a regularização de dívidas a fornecedores da SDPO (-3,1 milhões de euros). Já o ativo total apresenta um decréscimo de 2,3 %, justificado pelas amortizações dos ativos fixos tangíveis.

A certificação legal de contas destas entidades evidencia reservas relacionadas com a falta de reconhecimento contabilístico das perdas potenciais com imparidades, relacionadas com os projetos de investimento, cujos históricos de exploração, ao não assegurarem um retorno suficiente, indiciam uma sobreavaliação do ativo não corrente.

O quadro agregado das Sociedades de Desenvolvimento (todas EPR) é de continuação da degradação da sua estrutura financeira que, à partida, já era desequilibrada, refletida na descida dos rácios de solvabilidade (de 0,089, para 0,064), de autonomia financeira (de 0,098, para 0,068) e na evolução desfavorável do património líquido (-11,7 milhões de euros), reflexo da evolução do resultado líquido (-39,1 milhões de euros) e dos resultados transitados (+28,7 milhões de euros), que beneficiaram, em 2017, com a transferência para a RAM dos contratos de swap subscritos pelas sociedades.

O processo de reestruturação das Sociedades de Desenvolvimento passa pela fusão das empresas, que se previa viesse a ser concretizada em 2019.

Do grupo em análise, a MPE (EPR) é a que apresenta uma estrutura financeira mais equilibrada. Em 2018, a empresa manteve o nível dos capitais próprios (22,4 milhões de euros) do ano anterior, tendo invertido a tendência de perda dos dois exercícios anteriores, com a obtenção de um lucro de 98,7 mil euros. O passivo da empresa é dominado pelo crédito bancário (22,2 milhões de euros), que decaiu, face ao exercício anterior cerca de 1,7 milhões de euros (-7,2 %). A empresa detém ainda um contrato de swap, cujo valor de mercado era, a 31 de dezembro de 2018, de 7,8 milhões de euros (231). No global, o ativo, o passivo e o património líquido da MPE diminuíram em, respetivamente, 3,8 %, e 5,9 % e 0,4 %, melhorando, desse modo, ligeiramente os índices de autonomia financeira (de 0,384 para 0,398) e solvabilidade (de 0,624 para 0,660).

O quadro seguinte apresenta os balanços das restantes empresas participadas (232) constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais (CSC).

QUADRO IV.10

Balanço sintético das restantes sociedades, em 31/12/2018 (G2)

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Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

Das empresas detidas maioritariamente pela RAM, este é o conjunto que apresenta, globalmente, uma estrutura financeira mais equilibrada.

Em 2018, o agrupamento viu reforçado o respetivo capital próprio em 42 milhões de euros (+10,5 %), movimento apenas contrariado pela APRAM e MT. Parte da evolução do património líquido encontra explicação na subida dos resultados líquidos, que passaram de um prejuízo (-1,4 milhões de euros), em 2017, para um lucro de 5,96 milhões de euros, no exercício. Mas o contributo mais significativo está associado com os subsídios à EEM e à ARM (atribuição de novos subsídios e acertos nos reconhecidos em anos anteriores), para o desenvolvimento de projetos de investimento.

A empresa financeiramente mais desequilibrada é a APRAM seguida, a grande distancia, pela MT.

A primeira, embora capitalizada com frequência, todos os anos perde uma fatia significativa do seu património, em consequência de um modelo de negócio altamente deficitário. Em 2018, teve um prejuízo de 12,5 milhões de euros, menos 5,1 % que no do ano anterior. Note-se que a intenção do GR de proceder à de reestruturação do setor portuário, não registou progressos no exercício. A MT, com um património líquido negativo expressivo (-13 milhões de euros) e uma exploração persistentemente deficitária (29 mil euros de prejuízo, em 2018), encontra-se em falência técnica. Também aqui, o GR ainda não tomou medidas para reformar o modelo de funcionamento da empresa, conforme anunciado no programa de reestruturação do SERAM.

Ambas as empresas necessitam de uma regular injeção de liquidez para se manterem em atividade. Contudo, desde 2016, altura em que a MT contou com o apoio da RAM para liquidar toda a sua dívida bancária (convertendo-a em dívida ao sócio) e para reforçar o capital próprio, que a empresa não recebe qualquer apoio governamental. Em 2018, não houve quaisquer alterações na sua dívida financeira, detendo um volume de suprimentos na ordem dos 12 milhões de euros. Já a APRAM continuou a procurar aliviar o peso da dívida bancária. Depois de, em 2016, ter abatido 27 milhões de euros à dívida (bancária e à RAM); em 2017, ter trocado dívida bancária (15,6 milhões de euros) por dívida ao sócio RAM; em 2018, voltou a fazer o mesmo tipo de operação. Desta feita, recebeu suprimentos de 21,1 milhões de euros, abatendo 15,6 milhões de euros de dívida bancária, o que levou a uma subida líquida da dívida financeira (+5,5, milhões de euros), para os 183,1 milhões de euros.

Em termos agregados, observou-se uma subida do ativo (-2,0 %) e uma descida do passivo (-1,4 %), para os 1.419 e os 975 milhões de euros, respetivamente. Também se verificou o reforço do capital próprio (+10,5 %) e a melhoria no resultado líquido (-521,7 %; transição de prejuízo para lucros), que totalizam agora os 443,9 milhões de euros e os 5,9 milhões de euros, respetivamente. O que representa uma melhoria da estrutura financeira agregada, traduzida nas subidas dos rácios de solvabilidade (de 0,406 para 0,455) e de autonomia financeira (de 0,289, para 0,313).

Por ordem decrescente, a EEM, a PATRIRAM e a GESBA foram as empresas que apresentaram os maiores lucros (15,7 milhões de euros, no total). O maior contributo para a melhoria do resultado (+7,4 milhões de euros) (234) veio da GESBA (+2,6 milhões de euros), da HF (+2,1 milhões de euros) e da EEM (1,5 milhões de euros). A APRAM e a MT foram as duas únicas empresas a terminaram o exercício com prejuízo.

O decréscimo do endividamento global (bancário e à RAM) embora residual (-0,07 %), contempla uma redução da dívida bancária mais pronunciada (-5,09 %), sendo os respetivos stocks no final do ano de 541 e 454 milhões de euros, respetivamente. A EEM (58,6 %)e a APRAM (21,7 %) concentravam a maior parte da dívida.

A APRAM, a ARM, a HF e a GESBA abateram dívida bancária, num total de 26,1 milhões de euros.

Por último, referir que os encargos com os 3 contratos de swap da APRAM, reconhecidos no passivo ao justo valor de mercado (8,1 milhões de euros, de perda potencial), tiveram uma evolução favorável (de 1,8 milhão de euros, ou -25,5 %), face ao exercício anterior.

Para concluir a análise, o quadro seguinte apresenta os principais elementos do balanço das três EPERAM (G3).

QUADRO IV.11

Balanço sintético das EPERAM, em 31/12/2018 (G3)

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Nota. - O Balanço do CARAM difere do apresentado no Anexo LIV da Conta da RAM.

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

Refletindo o esforço de saneamento financeiro dos últimos anos, o agregado das Entidades Públicas Empresariais voltou a evidenciar um reforço do património líquido, desta feita de 18,6 milhões de euros (+54,1 %), para os 52,96 milhões de euros. Essa evolução positiva deveu-se sobretudo aos subsídios (diretos ou indiretos) (236) ao investimento, atribuídos ao SESARAM (7,4 milhões de euros) e ao IHM (13,3 milhões de euros). Contou ainda com uma modesta melhoria do resultado líquido (+545,7 mil euros), contrariada, contudo, pela evolução dos resultados transitados (-2,6 milhões de euros).

O prejuízo global do exercício (3,27 milhões de euros), deveu-se ao agravamento dos resultados do IHM (-561,0 mil euros) e do CARAM (-160,0 mil euros). O SESARAM foi a única empresa do grupo a registar resultados positivos (471,5 mil euros), invertendo e melhorando (em cerca de 1,3 milhões de euros) o resultado do exercício anterior.

Apesar do reforço de capital estatutário significativo realizado em 2017 (75,0 milhões de euros), o SESARAM mantém-se fortemente descapitalizado, sendo a única EPERAM a apresentar um património líquido negativo, na ordem dos 102 milhões de euros. Em 2018, o CARAM foi a única empresa a beneficiar de um reforço de capital (200,0 mil euros), próximo (mas abaixo) do prejuízo do exercício.

A reestruturação financeira tem passado igualmente pela persistente redução da dívida bancária das empresas do grupo. Depois do forte abatimento em 2017 (de 87,5 milhões de euros), em particular no SESARAM (78,2 milhões), em 2018, foi novamente liquidada dívida no montante de 12,8 milhões de euros - 8,7 milhões, pela IHM, 3,5 milhões pelo SESARAM e 541,7 mil euros, pelo CARAM. Permanecendo em dívida um montante de 193,6 milhões de euros, 81 % dela sediada no SESARAM.

A estrutura do ativo do grupo manteve-se em geral estável (+1 %), exceto no caso do CARAM, que apresentou um decréscimo de 12 %, em razão do recebimento de valores em dívida por parte do acionista RAM e de outros devedores. Dentro do ativo corrente do SESARAM, há a destacar também a redução significativa na rubrica Clientes, contribuintes e utentes (-15,6 milhões de euros), correspondente à regularização do valor pendente do CP de produção de 2017.

O passivo das EPERAM apresenta um decréscimo de 6 %, associado sobretudo ao abatimento da dívida bancária (atrás evidenciada). De assinalar ainda, no caso do SESARAM, a regularização de dívidas a fornecedores (8,9 milhões de euros) e a evolução favorável do valor de mercado do contrato de swap, que viu a perda potencial (-1,5 milhões de euros, valor de mercado do contrato) (237) ser reduzida em quase 1,4 milhões de euros.

4.2.1.5 - Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das empresas participadas em mais de 50 %, bem como a parcela que (em função da participação) é diretamente imputável à RAM, estão identificados no quadro seguinte, dispostos por ordem crescente em relação aos valores de 2018.

QUADRO IV.12

Resultados líquidos das entidades participadas

(ver documento original)

Fonte: Contas das entidades.

Depois da operação extraordinária de 2017 (transposição para a esfera do GR, da posição detida pelas Sociedades de Desenvolvimento nos contratos de swap, altamente deficitária), que determinou o alcance de um lucro global, de 23,3 milões de euros, o SERAM voltou, no presente exercício, ao habitual registo de prejuízo, que atingiu os 7,2 milhões de euros. Ainda assim, bem inferior ao de 2016, que havia sido de 41,4 milhões de euros.

Mantiveram-se em registo lucrativo as empresas EEM, PATRIRAM, GESBA, ARM e Start Up, às quais se juntaram, em 2018, a HF, o SESARAM e a MPE. Quase todas elas melhoraram a sua performance, em especial a GESBA (+2,6 milhões de euros) a HF (+2,1 milhões) e o SESARAM (+1,26 milhões). A PATRIRAM foi a única empresa a evidenciar um ligeiro abrandamento (-73,7 mil euros).

As Sociedades de Desenvolvimento voltaram aos prejuízos, que totalizaram 10,0 milhões de euros, ainda assim, bem abaixo dos valores de 2016 (-26,0 milhões de euros). Em relação às outras empresas deficitárias, IHM (19 %) e CARAM (189 %) agravaram os respetivos resultados em, respetivamente, 561 mil euros, e 160 mil euros. A APRAM apesar de evidenciar uma melhoria ligeira face a 2017 (-5 %) apresenta o maior prejuízo (-12,5 milhões de euros) do SERAM.

4.2.1.6 - Demonstração dos resultados das entidades participadas

Seguidamente analisa-se a evolução dos resultados económicos das empresas participadas, seguindo os mesmos 3 agrupamentos de empresas atrás utilizados na apreciação do balanço.

QUADRO IV.13

Demonstração dos resultados das Soc. Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2018 (G1)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

O quadro supra espelha a falta de rentabilidade dos projetos de investimento das Sociedades de Desenvolvimento, a qual tem conduzido a uma persistente descapitalização das empresas.

Depois de terem beneficiado em 2017 da reversão dos encargos vencidos e vincendos com os contratos de swap, que transitaram para a RAM, as Sociedades de Desenvolvimento voltaram ao registo habitual de prejuízos, que no exercício atingiram os 9,9 milhões de euros. Ainda assim, bem abaixo dos níveis de 2016 (-61,5 %), fruto da política de contenção de custos, em especial os financeiros.

O resultado operacional agregado (ROAJI) das sociedades voltou a ser negativo (-10,0 milhões de euros), embora com uma ligeira melhoria (-8,7 %, ou -1,0 milhões de euros), face ao ano transato. Mas enquanto a SDPS e a SDPO reduziram o prejuízo em 1,2 milhões de euros (-46,9 %) e 215,3 mil euros (-6,6 %), a SMD e a SDNM agravaram-no em 349,3 (+11,0 %) e 78,6 mil euros, respetivamente.

A ligeira melhoria decorreu tanto ao nível dos rendimentos (+3,6 %), como dos gastos operacionais (-5,0 %), embora de forma diferenciada entre as empresas. Todas, exceto a SDPO (-5,8 %), melhoraram os rendimentos de exploração, com destaque para a SMD (+16 %) e a SDPS (+10 %). Somente a SDPS (-28 %) e a SDPO (-6 %) reduziram os correspondentes gastos, designadamente os relacionados com imparidades por dívidas a receber (SDPS e SDPO), provisões (SDPS) e outros gastos (SDPO).

A política de substituição de dívida bancária por dívida ao acionista RAM (através de contratos de mútuo sem juros), traduziu-se em reduções significativas nos encargos financeiros (-57 %) face ao ano transato. Os encargos, que totalizaram, em 2017, 293,6 mil euros, representam uma parcela ínfima (1,7 %) do que foi pago em 2016 (17,4 milhões de euros).

A MPE melhorou significativamente os resultados operacionais (+803,2 mil euros), que foram de 1,0 milhões de euros no exercício. Esse acréscimo deveu-se essencialmente à evolução favorável (-720,6 mil euros) dos encargos com imparidades (pela reversão ou anulação de dívidas a receber de clientes), do justo valor do contrato de swap (238) e dos outros gastos e perdas operacionais. A subida dos gastos mais ligados ao ciclo de exploração (+1,0 %) foi menos que proporcional à das vendas e serviços prestados (+1,6 %).

Os encargos com os juros (239) (765,2 mil euros) continuam a pesar significativamente nos resultados da empresa tendo, em 2018, subido ligeiramente (+2,1 %), apesar do decréscimo da dívida bancária, porque só neste exercício é que houve uma expressão completa do custo (anual) do empréstimo contraído em 2017, para regularizar encargos vencidos com os contratos de swap, entretanto renegociados e convertidos num único contrato.

Observe-se agora a situação nas restantes sociedades constituídas ao abrigo do CSC.

QUADRO IV.14

Demonstração de resultados das restantes sociedades, em 31/12/2018 (G2)

(ver documento original)

Notas. - A VIAMADEIRA encerrou a atividade em 2011 não apresentando dados na Demonstração de Resultados. A EJM foi alienada em 2017. Foram consideradas as contas reexpressas de 2016 da APRAM.

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

Uma análise comparativa às contas das empresas revela um ligeiro crescimento do resultado de exploração do agrupamento (+2,6 %, ou seja, +522,4 mil euros), que totalizou os 20,8 milhões de euros, para o qual contribuíram decisivamente a GESBA (+3,1 milhões de euros) e a HF (+2,9 milhões de euros de lucro).

A APRAM continua a registar o maior prejuízo de exploração (-7,6 milhões de euros) do agrupamento mantendo-se ao nível do ano anterior, não obstante a subida dos rendimentos de exploração (1,4 milhões de euros; +9,5 %), sustentada em outros rendimentos e ganhos (+937,1 mil euros; +32,9 %), relacionados com correções na afetação a resultados do exercício de subsídios de investimento correspondentes a períodos transatos. As vendas e prestações de serviços (+0,7 %) mantiveram-se praticamente ao mesmo nível do ano anterior. Para a descida do ROAJI da APRAM contribuiu o acréscimo mais que proporcional (acima da evolução das vendas) dos gastos de exploração (+6,3 %), ancorado na redução nos ganhos (-1,6 milhões de euros) com a evolução das cotações de mercado dos contratos de swap (240).

A EEM, embora tenha o melhor resultado do agrupamento (14,6 milhões de euros), foi a que registou a maior quebra (-5,0 milhões de euros) entre os exercícios, não obstante a subida dos rendimentos de exploração (+3,4 %; ou +6,3 milhões de euros). A descida do ROAJI deveu-se no essencial à subida: dos custos das matérias primas (+9,6 %; ou +8,2 milhões de euros), nomeadamente dos combustíveis, apesar do aumento no recurso a energias renováveis (de 28 % para 31 %); das imparidades por dívidas a receber (+3,0 milhões de euros); dos gastos com o pessoal (+8,1 %; ou +2,3 milhões de euros), devido à reposição de vencimentos; das amortizações (+8,3 %; +2,2 milhões de euros), associadas às licenças de emissão de CO(índice 2); dos fornecimentos e serviços externos (+8,0 %: ou +875,1 mil euros), ligados à manutenção dos equipamentos, que apresentam variações anuais não regulares; e dos gastos incorridos com investimentos realizados pela própria empresa.

O crescimento dos resultados operacionais na GESBA (+3,2milhões de euros) e na HF (+2,4 milhões de euros), está associado, essencialmente, no primeiro caso, ao aumento da margem de comercialização (+39 %; +3,1 milhões de euros) (241) e, no segundo caso, ao recebimento das indemnizações compensatórias do exercício (+2,9 milhões de euros), que em 2017 (IC de 2016) foram garantidas por prestações suplementares.

Invertendo o resultado líquido dos anos anteriores, o grupo de empresas em análise acabou por gerar um lucro conjunto de 6,0 milhões de euros o qual, para além da ligeira melhoria no ROAJI, contou ainda com uma descida significativa dos encargos com juros (-36 %; ou -6,0 milhões de euros), especialmente centrada na EEM (-52 %; ou -5,1 milhões de euros). No caso, em resultado da diminuição do valor médio das taxas de referência e da melhoria das condições de financiamento, renegociadas no exercício (242) uma vez que o montante da dívida da EEM até cresceu muito ligeiramente (+0,6). Mas todas as empresas baixaram os seus encargos com juros: a APRAM (-11 %; -696,8 mil euros), a ARM (-72 %; ou -153,5 mil euros), a HF (-6 %; ou -12,6 mil euros) e a GESBA (-37 %; ou -15,7 mil euros).

Finalmente apresenta-se um quadro com os resultados económicos das entidades públicas empresariais (243).

QUADRO IV.15

Demonstração de resultados das EPERAM, em 31/12/2018 (G2)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

O SESARAM continua a ser a única das EPERAM a apresentar um ROAJI positivo, na ordem dos 5,2 milhões de euros. O resultado operacional agregado (1,6 milhões de euros) registou uma evolução desfavorável, face ao ano anterior, de 882,3 mil euros, para o qual contribuíram as três EPERAM.

A IHM foi quem mais agravou o ROAJI (-570,2 mil euros), consequência da descida nas prestações de serviços (-7 %), com rendas sociais, comerciais e outras, e nos outros rendimentos e ganhos (-11 %). Nos gastos operacionais, apesar da ligeira subida global (+1,2 %), alguns dos componentes tiveram agravamentos pronunciados, como os serviços externos (245) (+8,7 %) e os outros gastos e perdas (+39,0 %), compensados pela evolução das imparidades por dívidas a receber (-63 %).

A descida dos resultados do SESARAM (-3 %) dá-se num contexto de uma subida dos rendimentos (+11,0 milhões de euros) menos pronunciada que a dos gastos operacionais (+11,2 milhões de euros). O acréscimo nos rendimentos foi sustentado pela subida da faturação decorrente do CP de produção celebrado com o GR, no valor global de 223,5 milhões de euros. O aumento dos gastos centrou-se no pessoal (+8,3 milhões de euros) (246), em outros gastos e perdas (+4,2 milhões de euros) (247) e no consumo das mercadorias (+2,0 milhões de euros) (248), contrabalançado pela redução noutros itens dos quais se destaca, a reversão do valor de mercado de 2017 do contrato de swap (-2,9 milhões de euros), em consequência da sua reclassificação em outros passivos financeiros (perda potencial), e a variação favorável (-1,4 milhões de euros) do valor do contrato no exercício.

No caso do CARAM, o agravamento da perda operacional (-159,1 mil euros; ou +148 %) teve origem na diminuição dos rendimentos (-60,1 mil euros) e no aumento dos gastos operacionais (+99,0 mil euros) sendo de realçar que a redução dos rendimentos não teve origem na atividade principal da empresa (que apenas diminuiu 0,4 %), ou seja, no abate de animais e venda dos subprodutos daí resultante, designadamente as peles. Nos gastos, o acréscimo em fornecimentos e serviços externos (+14 %) ficou a dever-se, em especial, à necessidade de reparação das instalações, desgastadas pelo tempo, e em encargos com o pessoal (+8 %), relacionadas com o desbloqueamento das progressões nas carreiras.

De assinalar, por fim, a manutenção da tendência de redução dos encargos financeiros suportados pelo IHM (-11,6 mil euros; ou -8 %) e pelo SESARAM (-1,3 milhões de euros; ou menos 30 %) (249), o que atenuou o prejuízo global das EPERAM, que foi de -3,2 milhões de euros (-14,3 %), e possibilitou ao SESARAM atingir, pela primeira vez, um resultado, de 471,5 mil euros.

4.2.2 - Concessões da Administração Regional Direta

A Administração Regional Direta detinha, no final de 2018, uma carteira constituída por 69 concessões ativas, mais 13 que no período anterior, cujos elementos relevantes estão identificados no quadro seguinte.

QUADRO IV.16

Concessões da Administração Regional Direta, em 31/12/2018

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 1265 da VP/DROT, de 04/09/2019- Mapa M-4.

A listagem evidenciou, face ao ano anterior, um aumento líquido de treze concessões, que resultou da:

. Não renovação da concessão para a exploração do ginásio, spa, 2 bares e arrecadação, localizados no Pavilhão Multiusos do Porto Santo, sob tutela da Presidência do GR;

. Comunicação de 14 novas concessões, de interesse geral e adjudicadas a privados sendo:

- Sob tutela SRA: 5 de 2018, e 1 de 2016, relacionadas com a exploração de casas de abrigo e instalações associadas:

- Sob tutela da SRE: 5 de 2018, relacionadas com a exploração de bares ou máquinas de venda automática nas escolas;

- Sob tutela da SRS: 1 de 2011 e 2 de 2017, relacionadas com a exploração da cafetaria e do refeitório no hospital Dr. Nélio Mendonça e de máquinas de venda automática.

No exercício, foi ainda:

. Redesenhada a concessão de transporte rodoviário regular de passageiros adjudicada à HF, com um prazo de 12 anos, por contrato celebrado a 10 de outubro de 2018;

. Renovada, por mais 3 anos, a concessão à EQUIPVENDIG, para exploração de máquinas de venda automática, na Escola Secundária Jaime Moniz.

A carteira passa assim a ser constituída por 56 concessões de interesse geral e 13 concessões de serviço público, nas áreas: do transporte rodoviário de passageiros (6), do transporte marítimo (1), das PPP SCUT (2), da exploração de parques empresariais (1), de águas e resíduos (1), de parques científico (1) e do ensino profissional (1).

Entretanto, no âmbito da «Auditoria de seguimento das recomendações formuladas no Relatório 3/2016-FS/SRMTC - "Auditoria ao controlo das receitas das concessões da Administração Regional Direta"» (251), foram identificadas situações suscetíveis de alterar o mapa das concessões remetido pela DROT pois a VP identificou uma nova concessão e a SRAP reportou menos 4 concessões:

- Na tutela da VP, um contrato de concessão, celebrado a 30 de janeiro de 2017, com a empresa Porto Santo Line, Lda., de utilização privativa do domínio público marítimo, para instalação e exploração de alojamento local, por um prazo de 15 anos, com termo a 30 de janeiro de 2032;

- Na tutela da SRAP, a inexistência, em 2018, de licenças de ocupação ou protocolo de utilização, dos Postos de Venda n.os 7, 10, 15 e 16, conforme identificados no quadro supra.

4.2.3 - Operações de Crédito

Os empréstimos concedidos pela RAM (de prazo superior a 1 ano), atingiram os 65,1 milhões de euros, refletindo um acréscimo de 21,6 %, face ao ano anterior.

QUADRO IV.17

Empréstimos concedidos em 2018

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM e de Gerência dos SFA e Mapas 1A e 5, do ofício n.º 1265 da VP/DROT, de 04/09/2019.

O crédito concedido pela ARD (56,2 milhões de euros) foi orientado para as EPR/SERAM, mais concretamente para as Sociedades de Desenvolvimento (32,2 milhões de euros), para a APRAM (21,1 milhões de euros), e para a ARM (2,8 milhões euros). Os empréstimos tiveram por base 5 contratos de mútuo (com as Sociedades de Desenvolvimento e a APRAM) e 2 de suprimentos (com a ARM).

Os empréstimos dos SFA (8,96 milhões de euros), foram todos concedidos pelo IDE, no quadro do Programa Operacional Madeira 2014-2020, de apoio ao tecido empresarial da RAM, através dos programas Valorizar (252) (6,8 milhões de euros), Empreender (253) (2,1 milhões de euros) e Inovar (254) (22,4 mil euros).

Em 2018, o stock global dos créditos detidos pela RAM cresceu 39,7 %, para os 210,2 milhões de euros.

QUADRO IV.18

Situação dos créditos reportada a 31/12/2018

(ver documento original)

O apoio às empresas (209,2 milhões de euros) domina a carteira de crédito da RAM (99,5 %), constituída na sua maioria (81,8 %) por empréstimos ao SERAM (172,1 milhões de euros), detidos pelo GR, e por empréstimos (16,0 %) do IDE (33,6 milhões de euros), concedidos ao abrigo do programa operacional "Madeira 14-20", através dos instrumentos de apoio ao tecido empresarial da região, sob sua gestão.

A redução do crédito aos particulares (2,6 mil euros), deve-se à regularização de acordos de pagamento, com origem na execução de garantias prestadas pela RAM (-2,4 mil euros) e ao reembolso de verbas disponibilizadas ao abrigo do programa Iniciativas Locais de Emprego (-160,0 euros), geridas pelo IEM.

4.2.4 - Observância do limite para a realização de operações ativas

Nos termos do artigo 10.º do DLR n.º 2/2018/M, de 09/01, o Governo Regional foi "autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 200 milhões de euros", o que inclui a eventual capitalização de juros, não contando os montantes referentes a reestruturações ou consolidações de créditos.

QUADRO IV.19

Observância do limite para operações ativas

(ver documento original)

Fonte: Contas da Região e de Gerência dos SFA e Ofícios da VP/DROT n.º 1227, de 26/08/2019 e n.º 1265, de 04/09/2019, n.º 2898, de 09/08/2019, com os respetivos anexos enviados por e-mail - Mapas 1, 5, e 6.

O quadro evidencia o cumprimento do limite estabelecido no diploma que aprovou o orçamento, com as operações ativas a atingirem o volume de 66,3 milhões de euros, repartidas entre a realização de capital (1,8 %) e a concessão de crédito (98,2 %).

As operações de capital referem-se ao aumento do capital estatutário no CARAM (200,0 mil euros) e à realização de prestações suplementares à HF (1,0 milhões de euros), pelo sócio RAM.

4.3 - Conclusões

Na sequência da análise realizada ao Património da RAM, evidenciam-se as seguintes conclusões:

a) Até ao final de 2018, constava do GeRFiP um total de 5.499 imóveis (mais 133 imóveis que em 2017), valorizados em 4,1 mil milhões de euros (mais 869,3 milhões que em 2017) [cf. ponto 4.1.];

b) A carteira de ativos financeiros da RAM (928,2 milhões de euros) apresenta uma subida de 6,8 % face ao ano anterior, sobretudo devido ao aumento do crédito concedido pela Região (+59,2 milhões de euros), em especial às Sociedades de Desenvolvimento (32,2 milhões de euros) e à APRAM (21,1 milhões de euros) [cf. pontos 4.2., 4.2.3 e 4.2.4];

c) O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (546,0 milhões de euros) voltou a registar uma melhoria (+10,2 %), muito por força do reconhecimento no capital próprio dos apoios ao investimento de que beneficiaram as empresas EEM, ARM, IHM e SESARAM (cf. os pontos 4.2.1.3., e 4.2.1.4.);

d) Continuou o esforço, ainda que mais ligeiro que em 2017, de saneamento financeiro das participadas, refletido na substituição de dívida bancária por dívida aos sócios (47,9 milhões de euros), nas Sociedades de Desenvolvimento, APRAM e ARM; na amortização liquida de dívida bancária (22,2 milhões de euros) nas empresas IHM, CARAM, SESARAM, GESBA, HF, e MPE e na regularização de dívida comercial (12,0 milhões de euros) na SDPO e no SESARAM (cf. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.4);

e) Na vertente económica, é de assinalar o quadro geral de melhoria, observando-se uma subida das vendas (+2,9 %), do resultado operacional antes de juros e impostos (+15,5 %), e dos encargos com a dívida (-34,2 %).

Embora o prejuízo global do exercício (-7,2 milhões de euros), contraste com o lucro do ano anterior (23,3 milhões de euros), este havia sido fortemente influenciado (impacto favorável de 40,4 milhões de euros) pela operação da cessão dos contratos de swaps das Sociedades de Desenvolvimento para o GR, realizada nesse ano (cf. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.6);

f) Mantiveram-se os 5 contratos de swap transitados de 2017, detidos pela APRAM (3), MPE (1) e SESARAM (1), com perdas potenciais próximas dos 17,4 milhões de euros, mas inferiores em 3,6 milhões de euros às do ano anterior (cf. os pontos 4.2.1.3, e 4.2.1.6).

CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o ORAM e o SERAM

Os fluxos monetários com as empresas públicas da RAM (255), decorrentes da atribuição de apoios (transferências correntes, de capital e subsídios), das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, de rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos), da venda de bens de investimento e de outros fluxos relacionados com a posição de domínio da Região, constituem o objeto de análise do presente capítulo. Complementarmente são evidenciadas as operações financeiras com as restantes participadas, que integram o património financeiro da RAM.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos nos orçamentos e contas da RAM, do Tesoureiro e dos SFA, com os valores autorizados pelo Conselho do Governo Regional e com a informação recolhida junto de terceiras entidades.

A exposição desenvolve-se em três etapas: a apreciação dos fluxos de despesa, a avaliação das receitas geradas e a determinação do saldo global com o SERAM.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (256) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência.

5.1 - Fluxos financeiros do ORAM para as entidades participadas

Atenta a importância dos fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector empresarial, o legislador estabeleceu, para além da sua análise em sede de Parecer sobre as Contas Regionais (257), a obrigatoriedade de remessa à ALM, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para [...] as empresas públicas" [cf. a alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAM].

Embora a LEORAM ainda não o preveja, o GR consolidou a prática de instruir a Conta da Região com um anexo (258) relativo às "Transferências Orçamentais para as Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas", permitindo uma análise mais detalhada dos valores inscritos na Conta.

Considera-se, no entanto, que essa solução não exclui ou substitui uma medida de carácter mais permanente, no âmbito de uma futura revisão da LEORAM, visando definir em lei o conteúdo e o detalhe da informação a ser prestada.

Com a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, foi adaptado à RAM o regime nacional (Decreto-Lei 167/2008, de 26 de agosto) aplicável à concessão de subvenções públicas (que compreende as indemnizações compensatórias) e foi acolhida a recomendação formulada em anteriores Pareceres que exortava à aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regulasse a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta (em linha com o disposto no artigo 31.º, n.º 4, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, quando dispõe que "O regime das indemnizações compensatórias consta de diploma próprio").

5.1.1 - Transferências correntes e subsídios

Os apoios concedidos às empresas públicas e outras entidades participadas, sob a forma de transferências correntes ou de subsídios, atingiram os 261,4 milhões de euros, mais 50,2 milhões de euros (+23,8 %), comparativamente a 2017.

QUADRO V.1

Participadas beneficiárias de transferências correntes e subsídios

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM, Contas de Gerência e Ofício da VP/DROT n.º 1277, de 26/08/2019 - Mapas 2A e 2C.

A parcela mais significativa dos apoios (97,3 %), atribuída sob a forma de Transferências correntes (254,2 milhões de euros), foi também a que evidenciou o maior aumento (+23 %), na ordem dos 47,5 milhões de euros.

A despesa é largamente dominada (94 %) pelas verbas pagas ao SESARAM (240,0 milhões de euros), através do IASAÚDE- IPRAM, onde imperam as transferências por conta da prestação dos cuidados de saúde, primários e hospitalares, à população da RAM, realizadas ao abrigo de um contrato-programa (223,5 milhões de euros), celebrado com o GR (259), reforçado em 13,5 milhões de euros (+6,4 %), face ao ano transato. Acresce a regularização do valor em dívida do CP de 2017 (15,6 milhões de euros) e ainda da verba proveniente do Orçamento do Estado da Direção-Geral das Autarquias Locais (912,1 mil euros), para cobertura das prestações de saúde aos trabalhadores do Setor Local da Região (260).

As restantes transferências (14,3 milhões de euros) foram realizadas ao abrigo de contratos-programa, visando principalmente a promoção turística (6,6 milhões de euros), através da AP-RAM, a atribuição de indemnizações compensatórias (2,8 milhões de euros) à IHM e ao CARAM, no âmbito da habitação social e dos serviços de abate de animais, o apoio ao Marítimo Futebol, SAD (1,9 milhões de euros) e o apoio ao funcionamento e a atividades promovidas por diversas participadas.

QUADRO V.2

Evolução das transferências correntes (sem SESARAM)

(ver documento original)

Fontes: Contas de Gerência e da RAM e Ofício da VP/DROT n.º 1277, de 26/08/2019 - Mapas 2A e 2C.

O aumento observado neste conjunto de transferências (+2,3 milhões de euros) deveu-se essencialmente ao reforço da promoção turística (+ 1,1 milhões de euros) e das indemnizações compensatórias à IHM (+900,0 mil euros).

As descidas mais expressivas (cerca de 1 milhão de euros) ocorreram ao nível dos apoios à ARDITI que, ao invés do ano anterior, não recebeu quaisquer importâncias para o Programa de doutoramento e das bolsas de pós-doutoramento (-839,3 mil euros) e para comparticipação nos programas comunitários (-300,0 mil euros) por ela geridos.

Uma nota final para reiterar a incorreta classificação económica das indemnizações compensatórias pagas à IHM e ao CARAM que passaram, a partir de 2015, a ser classificadas como transferências correntes (04.04.03), quando, de acordo com as notas explicativas ao classificador económico (261), o registo deveria de ser realizado no agrupamento subsídios (262).

Em contraditório, o respondente reiterou "a informação veiculada nos anos anteriores", segundo a qual a situação decorre da integração em 2015 das referidas empresas no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, enquanto Entidades Públicas Reclassificadas e de orientação da DGO. Mais acrescentou que, no âmbito do parecer à proposta de revisão dos classificadores orçamentais elaborada pela UNILEO, foi solicitada a clarificação dos registos orçamentais associados às transferências e subsídios para as EPR, esperando a sanação da questão com a publicação dos novos classificadores orçamentais (263).

A despesa com Subsídios (7,1 milhões de euros) apresenta um acréscimo de 61,2 %. Todavia este valor encontra-se inflacionado pelo facto de parte da IC paga em 2017 à empresa HF (2,3 milhões de euros) ter sido regularizada por prestações suplementares. Ponderada essa verba, a subida terá sido bem menos acentuada, na ordem dos 6,4 %.

QUADRO V.3

Evolução dos subsídios

(ver documento original)

Fonte: Contas de Gerência e da RAM e Ofício da VP/DROT n.º 1277, de 26/08/2019 - Mapas 2A e 2C.

As indemnizações compensatórias (IC) atribuídas às empresas que cumprem obrigações de serviço público (267) nos domínios do transporte coletivo de passageiros (desenvolvidos pela HF, SA e pela Companhia de Carros de São Gonçalo) e a subsidiação do preço da água ao regadio e da atualização do tarifário da água em alta, da sua distribuição, do saneamento de águas residuais e da recolha de resíduos sólidos (desenvolvidos pela ARM), representam a parcela mais significativa (99,7 %) da despesa com subsídios (268). Pelo agrupamento foram ainda processados montantes residuais, associados aos programas de emprego promovidos pelo IEM - IPRAM, cofinanciados pelo FSE.

Em 2018, na sequência de ajuste direto (269), foi celebrado o "Contrato de concessão de serviço público de transporte rodoviário de passageiros no Município do Funchal" (270), entre o GR e a empresa pública HF, S. A.

Até à conclusão de procedimento concorrencial previsto para 2019 (271), a relação entre o GR e a Companhia dos Carros de S. Gonçalo, S. A. (CCSG) continua a processar-se em regime de exploração provisório, ao abrigo de um contrato de serviço público, celebrado a 30 de outubro de 2017.

A IC de 2018 paga à CCSG supera em 1.202,50 euros o previsto, sem que tenha sido adiantada qualquer explicação para esse excesso.

O valor global pago ao grupo HF, se considerarmos no pagamento do ano transato a parte regularizada por prestações suplementares, decresceu 9,5 %, mas a empresa ainda não recebeu qualquer IC referente à atividade de 2017.

Os valores pagos à ARM correspondem às IC de 2017 e 2018, respeitantes à água de regadio e aos serviços prestados a preços subsidiados em 2018 (distribuição em alta, águas residuais e resíduos sólidos), previstos no contrato de concessão. A subida da despesa (+37,7 %) deve-se à parcela do regadio de 2017 por regularizar e à subsidiação da atualização do tarifário, efetuada pela primeira vez em 2018.

Os subsídios atribuídos no âmbito dos Programas de Emprego (19,4 mil euros) tiveram uma subida de 64,8 %.

5.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e suprimentos

Os fluxos de capital em análise (111,4 milhões de euros) integram as transferências de capital (49 %), os empréstimos concedidos de médio e longo prazo (50 %) e os reforços de capital (1 %), em numerário, nas participadas.

A redução face ao ano anterior (-22,3 %) deveu-se exclusivamente à diminuição das operações de reforço de capital (ativos financeiros), que no ano transato beneficiaram em especial o SESARAM (com 75,0 milhões de euros).

Por seu turno, as transferências de capital para o SERAM cresceram 159,8 %, principalmente devido ao reforço das comparticipações ao investimento da EEM, IHM e ARM (+34,9 milhões de euros).

QUADRO V.4.1

Beneficiários das transferências de capital

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM, Contas de Gerência e Ofício da VP/DROT n.º 1277, de 26/08/2019 - Mapas 2A e 2C.

As transferências (54,1 milhões de euros) foram dominadas pelos apoios às empresas:

. EEM (28,1 milhões de euros), para o projeto de ampliação do aproveitamento hidroelétrico da Calheta e a sua transformação em sistema reversível, no âmbito do POSEUR, programa operacional nacional intermediado pelo IDR na região;

. IHM (15,0 milhões de euros), nos domínios da habitação com fins sociais (8,8 milhões de euros) e da recuperação, reconstrução, reabilitação, beneficiação ou valorização de imóveis da própria entidade (5,0 milhões de euros), sejam os danificados pelos incêndios de agosto de 2016 (823,6 mil euros), realizadas ao abrigo programa PRID (317,5 mil euros), sejam os do Bairro da Palmeira, em Câmara de Lobos, ao abrigo do Fundo de Coesão (39,7 mil euros);

. ARM (5,4 milhões de euros), também no âmbito do POSEUR, para a remodelação ou ampliação dos sistemas de abastecimento em alta e redes de drenagem, sob concessão (272) da empresa.

As operações com ativos financeiros (57,4 milhões de euros) (273) tiveram um decréscimo de 53,2 % face ao ano anterior, sustentado na descida das operações de capitalização das empresas (-76,3 milhões de euros). A concessão de empréstimos de médio e longo prazo (56,2 milhões de euros) aumentou 26 %.

QUADRO V.4.2

Empréstimos e reforços de capital

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM, Contas de Gerência e Ofício da VP/DROT n.º 1277, de 26/08/2019 - Mapas 2A e 2C.

Em contraste com o ano transato, em que os capitais das participadas foram reforçados em 77,6 milhões de euros (em particular, o SESARAM, com 75,0 milhões), em 2018, os reforços de capital foram bem menos significativos e direcionados para a HF (1,0 milhões de euros) e para o CARAM (200,0 mil euros).

Mais uma vez, o grosso dos empréstimos foi canalizado para as empresas mais debilitadas, concretamente, para as Sociedades de Desenvolvimento (32,2 milhões de euros) e para a APRAM (21,1 milhões de euros), os quais foram reforçados em 15 % e 36 %, respetivamente. Parte das verbas, foi destinada a satisfazer os compromissos resultantes de acordos de regularização de dívidas em curso (1,7 milhões de euros) e o restante para atender ao funcionamento normal das empresas.

Foi também realizado um contrato de suprimento com a ARM (2,8 milhões de euros), destinado a suportar o serviço da dívida, de um empréstimo contraído, em 2009, junto do BBVA de que a RAM se constituiu avalista.

Os empréstimos e suprimentos concedidos pela RAM foram titulados por 7 novos contratos (5 de mútuo e 2 de suprimentos), no valor global de 56,8 milhões de euros, cujo nível de execução foi de 92,2 %.

5.2 - Fluxos financeiros das entidades participadas para o ORAM

Os recebimentos com origem nas empresas participadas (21,3 milhões de euros) subiram 11,6 %, devido em particular às operações (de capital) relacionadas com a venda da participação na Cimentos Madeira, Lda. (4,5 milhões de euros) e a amortização de suprimentos (2,6 milhões de euros) por parte da GESBA, Lda.

QUADRO V.5

Fluxos provenientes das entidades participadas

(ver documento original)

Fonte: Ofícios da VP/DROT n.º 1227, de 26/08/2019, e n.º 1265, de 04/09/2019 - Mapas 2B e 2C.

A contrario, destaque-se a quebra acentuada nos dividendos (-5,2 milhões de euros), em especial pela ausência de distribuição de lucros na VIALITORAL (274), que em anos anteriores costumava ser significativa (acima dos 3 milhões de euros). A PATRIRAM também não distribuiu dividendos.

Assinale-se ainda a subida nas rendas com origem na SDM (+32,4 %), resultantes da comparticipação nas taxas cobradas pela empresa.

5.3 - Síntese dos fluxos financeiros

O saldo global dos fundos movimentados entre o ORAM e as entidades que integram a carteira de participações da RAM foi de -351,5 milhões de euros, revelando um agravamento de 20,1 milhões de euros (+6,2 %), face ao ano anterior.

QUADRO V.6

Saldo global dos fluxos financeiros

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM e dos SFA; Ofícios da VP/DROT VP/DROT n.º 1277, de 26/08/2019 - Mapas 2A e 2C; e n.º 1227, de 26/08/2019, e n.º 1265, de 04/09/2019 - Mapas 2B e 2C.

Registe-se que este resultado é fortemente influenciado pelo peso relativo (64 % da despesa) do pagamento das prestações de serviços de saúde ao SESARAM, ao abrigo de CP, cujo montante remontou, em 2018, a 239,1 milhões de euros.

O agravamento do saldo decorreu sobretudo da subida das transferências de capital (+222,71 %), para as participadas em mais de 50 % pela RAM (+32,3 milhões de euros) e as EPERAM (+5,0 milhões de euros), por conta dos apoios ao investimento a cargo da EEM, da ARM e da IHM.

5.4 - Conclusões

Na sequência da análise desenvolvida no presente capítulo, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O saldo global dos fluxos financeiros entre o ORAM e as participadas (-351, 5 milhões de euros) agravou-se em 6,2 %, em consequência, sobretudo, do reforço do apoio aos investimentos a cargo das entidades participadas, em particular aos projetos da EEM (28,1 milhões de euros) e da ARM (5,4 milhões de euros), no âmbito do POSEUR (cf. os pontos 5.1.2 e 5.3);

b) O fluxo predominante da despesa, as transferências correntes (254,2 milhões de euros), cresceu 23 %, devido aos pagamentos ao SESARAM decorrentes da prestação de cuidados de saúde à população mas também, com menor significado, ao aumento dos contratos-programa celebrados com a AP-RAM (6,9 milhões de euros), no âmbito da promoção turística, e com a IHM (2, 4 milhões de euros), no domínio da habitação social (cf. o ponto 5.1.1);

c) A descida na despesa com ativos financeiros (-22.3 %) decorreu da quebra nas operações de capitalização do SERAM (-76,3 milhões de euros), já que os empréstimos concedidos pelo GR (56,2 milhões de euros, dos quais 32,2 milhões de euros direcionados para as Sociedades de Desenvolvimento e 21,1 milhões para a APRAM), cresceram 26,0 % (cf. ponto 5.1.2);

d) Os recebimentos das participadas (21,3 milhões de euros) cresceram 11,6 % face a 2017, fruto da alienação da quota detida na Cimentos Madeira e do reembolso de suprimentos pela GESBA, pese embora os dividendos tenham quebrado acentuadamente (-5,2 milhões de euros que no ano anterior) [cf. o ponto 5.2].

CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

O presente Capítulo analisa a execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, indo ao encontro do estabelecido no artigo 41.º, n.º 1, alínea e), da LOPTC.

Procede-se, num primeiro momento, ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interligações com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a distribuição do investimento previsto para 2018.

A apreciação à execução do Capítulo 50 do orçamento regional recai, sobretudo, na repartição da despesa pelos Departamentos do Governo Regional. O exame à execução global do PIDDAR incide sobre o grau de realização daqueles Departamentos, bem como, sobre a sua distribuição por programas e correspondentes fontes de financiamento.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (275) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência.

6.1 - Enquadramento do planeamento

A organização e o funcionamento do sistema de planeamento da RAM encontram-se regulados pelo DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro, que procedeu à sua republicação.

Nos termos do artigo 5.º, alínea g), do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro (276), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM (IDR), preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, são delineados pelos seguintes documentos:

. O Plano de Desenvolvimento Económico e Social (PDES) para o período 2014-2020;

. O Programa do XII Governo Regional da Madeira;

. O PIDDAR para 2018.

6.1.1 - PDES 2014-2020

De acordo com o PDES 2014-2020, denominado «Compromisso Madeira@2020», aprovado pelo DLR n.º 2/2014/M, de 10 de abril (277), a estratégia de desenvolvimento regional para aquele período de programação assenta nos seguintes pilares estratégicos:

. Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia;

. Competitividade e Internacionalização;

. Formação de Competências;

. Coesão Social;

. Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial.

Ao nível das políticas públicas foram definidas as seguintes prioridades temáticas:

. Promoção da Competitividade da Economia;

. Formação do Capital Humano;

. Promoção do Emprego e da Inclusão Social;

. Desenvolvimento Sustentável.

Conforme resulta do ponto 5 do PDES 2014-2020 (278), o volume de investimento a concretizar no período de programação em apreço, cometido aos referidos cinco Pilares Estratégicos, atinge um total de 3.306,1 milhões de euros, o que corresponde a um montante médio anual na ordem dos 472,3 milhões de euros.

6.1.2 - O PIDDAR para 2018

O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

O PIDDAR para o ano 2018 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 22 de dezembro de 2017 e posteriormente alterado por deliberação daquele órgão em 12 de julho de 2018 (279).

Este Plano anual prossegue a implementação da estratégia delineada no PDES, assim como dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020. Simultaneamente contribui para a concretização dos objetivos definidos no Programa do GR para o período 2015-2019.

6.2 - Orçamento do PIDDAR

6.2.1 - Observância de normas e princípios gerais

Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter (280), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (281).

O Mapa IX - "Programação plurianual do investimento por programas e medidas" anexo ao ORAM para 2018, procede à identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional), por programa e ainda por medida, mas não apresenta a identificação dos projetos, conforme preconiza o n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM. Não obstante, essa caracterização consta do PIDDAR, aprovado pela ALM através da Resolução anteriormente referida.

Nem o documento de apresentação do PIDDAR, nem o respetivo Relatório de Execução, embora detalhando as fontes de financiamento comunitário, nacional e regional afetas a cada projeto, identificam os financiamentos provenientes do Capítulo 50 do Orçamento Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, não sendo possível conhecer-se, com base naqueles documentos, quais os recursos canalisados para aquele Plano por via do orçamento do Governo Regional e quais os que provém do orçamento dos SFA (282).

A apresentação do Relatório de Execução do PIDDAR observou o prazo legal estabelecido no artigo 16.º do DLR n.º 26/2003/M, tendo a respetiva aprovação ocorrido no Conselho do Governo de 18 de setembro de 2019 (RCG n.º 751/2019).

Quanto ao seu conteúdo observa-se que a identificação das dotações finais do PIDDAR é fornecida unicamente no "Mapa VII - Investimento por Programas, Medidas e Projetos", situação que impede uma perceção imediata das dotações finais e dos níveis de execução dos principais agregados do PIDDAR (283).

6.2.2 - Orçamento por Pilares Estratégicos

O PIDDAR para 2018 dispôs de um orçamento inicial na ordem dos 576,5 milhões de euros, o qual, em sede de Orçamento Retificativo, foi reforçado para 595,2 milhões de euros (mais 18,7 milhões de euros). Através das alterações orçamentais da competência do Governo a dotação final do PIDDAR viria a fixar-se em 616,6 milhões de euros, o que correspondeu a um incremento de 3,6 % face ao Orçamento Retificativo (mais 21,4 milhões de euros).

Face ao ano anterior, o orçamento inicial do PIDDAR de 2018 foi inferior em 0,5 % (3 milhões de euros), todavia comparando os orçamentos finais observa-se um crescimento de 3,9 % (23 milhões de euros).

No quadro que se segue podemos observar a repartição das dotações orçamentais de 2018 segundo os cinco pilares estratégicos do PDES, assim como pelos respetivos programas.

QUADRO VI.1

Orçamento do PIDDAR por Pilares Estratégicos e Programas

(ver documento original)

Fonte: PIDDAR e Relatório de execução do PIDDAR 2018.

Os recursos orçamentais foram maioritariamente consignados ao pilar estratégico "Competitividade e Internacionalização", com quase 44 % do orçamento final (269,5 milhões de euros), seguindo-se o pilar "Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial", com 30 % do total (184,8 milhões de euros).

Na análise por programas, observa-se uma forte concentração dos recursos nos quatro programas de maior expressão financeira (284), os quais totalizam 399 milhões de euros, correspondendo a quase 65 % do orçamento final. De entre eles, destaca-se o programa "Promoção dos transportes sustentáveis", que absorve 33,3 % do total (205 milhões de euros).

O reforço de verbas do PIDDAR por via do Orçamento Retificativo (18,7 milhões de euros) beneficiou em especial o pilar estratégico "Coesão Social", que obteve uma dotação adicional superior a 9,4 milhões de euros.

As alterações orçamentais da competência do Governo (21,4 milhões de euros) reforçaram principalmente os pilares "Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial" (9,2 milhões de euros) e "Competitividade e Internacionalização" (8,6 milhões de euros), tendo, em sentido inverso, reduzido as dotações do pilar "Formação de Competências", em cerca de 4,3 milhões de euros.

6.2.3 - Orçamento por Departamento

A maior parte do orçamento do PIDDAR centrou-se na SREI (256,5 milhões de euros) e na VP (159,5 milhões de euros), observando-se que, em conjunto, os dois Departamentos representam 67,5 % do orçamento final.

GRÁFICO VI.2

Orçamento do PIDDAR por Departamento

(ver documento original)

Fonte: PIDDAR e Relatório de execução do PIDDAR 2018.

O Orçamento Retificativo reforçou as dotações de todos os Departamentos com a exceção das da PGR que se mantiveram inalteradas, tendo os montantes mais significativos beneficiado a VP (5,7 milhões de euros) e a SRIAS, (5,5 milhões de euros).

Cenário idêntico ocorreu nas alterações orçamentais da competência do Governo, embora com uma exceção, respeitante à SREI, cujo orçamento foi reduzido em cerca de 5,7 milhões de euros. Nesta categoria de alterações orçamentais saiu especialmente beneficiada a VP (14,6 milhões de euros), seguida da SRARN (3,2 milhões de euros).

6.3 - Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano

A apreciação da execução do PIDDAR na sua componente corporizada no Capítulo 50 do Orçamento Regional incidiu sobretudo nas diversas alterações orçamentais introduzidas, assim como, no grau de execução da despesa por parte de cada Departamento do Governo Regional.

QUADRO VI.2

Alterações orçamentais ao Cap. 50

(ver documento original)

Fonte: ORAM, despachos de alteração orçamental e Conta da RAM de 2018.

O orçamento inicial havia destinado ao Capítulo 50 uma dotação na ordem dos 424,2 milhões de euros, a qual, no entanto, viria a ser reforçada para 442,8 milhões de euros por via do Orçamento Retificativo (285). Globalmente, as diversas alterações orçamentais, incluindo as introduzidas pelo Orçamento Retificativo, reforçaram as dotações do Capítulo 50 num montante de 29,3 milhões de euros, fixando o seu orçamento final em cerca de 453,5 milhões de euros, o que representou um incremento de 6,9 % face à dotação inicial.

A alteração mais significativa resultou da abertura de créditos especiais, que deu origem a um reforço das dotações do Cap. 50 em cerca em 20,1 milhões de euros, montante que beneficiou especialmente o orçamento da VP (7,8 milhões de euros). A utilização da dotação provisional teve pouca expressão no reforço das dotações, atingindo 169 mil de euros.

As modificações introduzidas pelos restantes despachos de alteração orçamental diminuíram globalmente as verbas do Cap. 50 em 9,7 milhões de euros, tendo a redução incidido maioritariamente na SREI (8,2 milhões de euros).

Comparando com as dotações homólogas do ano anterior, conclui-se que, em 2018, a dotação inicial do Cap. 50 foi inferior em 3,3 %, no entanto, tal diferença viria a ser anulada pelo orçamento Retificativo (passando a ser positiva em 0,9 %). Já a dotação final superou a do ano anterior em 2,1 %, representando um acréscimo de 9,5 milhões de euros.

6.3.1 - Distribuição da despesa realizada

A execução global do Cap. 50 rondou os 67,7 % da dotação final, conforme evidencia o quadro abaixo, registando-se uma quebra na ordem dos 2,5 pontos percentuais face ao nível de execução registado no ano anterior. Ainda assim aquela taxa situa-se acima da média da última década (61,7 %).

QUADRO VI.3

Despesa do Cap. 50 por classificação orgânica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

O grau de execução global é explicado sobretudo pelo desempenho da SREI, na medida em que o seu elevado peso no total, e o respetivo nível de execução, determinaram de modo significativo a taxa média global alcançada.

De registar que três dos Departamentos governamentais executaram menos de metade das respetivas dotações (PGR, SRAP e SRS) e que, no extremo oposto, a SRARN, a SRE e a SRIAS apresentaram taxas de execução acima dos 80 %.

Por fim, regista-se o facto de não ter sido possível conciliar o valor da execução do Cap. 50 indicado na Conta da RAM com o montante executado no âmbito do PIDDAR, visto que o Relatório de Execução do PIDDAR não procedeu à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do Orçamento Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos (cf. o ponto 6.2.1).

6.4 - Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR incidiu, sobretudo, no grau de realização financeira por Departamento do Governo Regional e por pilares estratégicos e respetivos programas, bem como nas correspondentes fontes de financiamento. Deu-se, ainda, enfase à sua execução plurianual.

6.4.1 - Execução global por Departamento

O aumento da dotação global disponível no orçamento final do PIDDAR beneficiou quase todos os Departamentos, com exceção da PGR, onde não houve alteração, e da SREI, cujas dotações foram reduzidas em 4,7 milhões de euros. Os reforços concentraram-se especialmente na VP e na SRIAS, que viram as suas dotações crescer, respetivamente, 20,3 milhões de euros e 8,4 milhões de euros, face ao orçamento inicial.

QUADRO VI.4

Previsão e execução do PIDDAR por Departamento

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Relatório de execução do PIDDAR 2018.

Globalmente, o orçamento final do PIDDAR, na ordem dos 616,6 milhões de euros, foi executado em 65 %, correspondendo a um volume de pagamentos de 400,7 milhões de euros, ficando assim por executar cerca de 215,9 milhões de euros.

Contrariamente ao observado no Cap. 50, a taxa de execução do PIDDAR apresentou um ligeiro aumento (2,3 pontos percentuais) face ao ano anterior, posicionando-se como a quarta mais elevada da última década.

O volume de execução do PIDDAR superou em 93,8 milhões de euros a despesa do Cap. 50 da Conta da Região, porém a sua taxa de execução foi 2,7 pontos percentuais mais baixa.

Por Departamentos, destaca-se a forte concentração dos Investimentos do Plano na SREI e na VP, que, em conjunto, representam 68,7 % do total dos pagamentos. Os maiores níveis de execução foram alcançados pela SRE e pela SRARN, ambas acima dos 70 %. Ao invés, evidencia-se a PGR e a SRAP, que executaram apenas 16,8 % e 38,3 % dos respetivos orçamentos.

6.4.2 - Execução global por pilares estratégicos e programas

O quadro seguinte traduz o nível de execução do PIDDAR, face ao orçamento final, em função dos 5 pilares estratégicos do PDES e dos 15 programas que o integram.

QUADRO VI.5

Execução do PIDDAR por Pilares Estratégicos e Programas

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR 2018.

O "PE02-Competitividade e Internacionalização" destaca-se dos demais pilares estratégicos, com uma execução de 81,4 % da respetiva dotação final, tendo essa maior performance na execução permitido um significativo aumento do seu peso relativo no total (de 43,7 % no orçamento final para 54,7 % na execução). Tal resultou essencialmente da execução dos programas "Desenvolvimento empresarial" e "Promoção dos Transportes Sustentáveis", tendo este último atingido a mais elevada taxa de execução (83,5 %) entre todos os programas do PIDDAR.

Em sentido inverso, destaca-se o "PE05-Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial", cuja execução foi de apenas 41,2 %, levando a uma perda significativa da sua representatividade no total (de 30 % no orçamento final para 19 % na execução). Neste âmbito, assume particular destaque a fraca execução do programa "Promoção da adaptação às alterações climáticas e à prevenção e gestão de riscos" (18,1 %), que acabou por ter uma influência significativa, dado o peso da sua dotação orçamental (53,8 milhões de euros).

6.4.3 - Distribuição territorial do investimento

O gráfico caracteriza a distribuição geográfica dos investimentos executados em 2018, observando-se que o conjunto dos projetos de âmbito regional e intermunicipal representa 76,3 % do volume financeiro executado.

GRÁFICO VI.3

Repartição territorial do investimento

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR 2018.

Os investimentos individualizáveis por concelho corresponderam a 23,5 % do total, observando-se que o Funchal e o Porto Moniz foram os concelhos que receberam maior volume de investimento.

6.4.4 - Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente pelo financiamento regional, que ascendeu a 218,5 milhões de euros, representando 54,5 % do total da despesa paga, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (26,4 %) e nacional (19,1 %).

QUADRO VI.6

Fontes de financiamento do PIDDAR por Programas

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR 2018.

O financiamento regional foi especialmente direcionado para o programa "Promoção dos Transportes Sustentáveis", seguido do "Ensino, Competências e Aprendizagem ao Longo da Vida", tendo estes dois programas absorvido 66,8 % do total desta fonte de financiamento (146 milhões de euros). Observa-se também que a componente de financiamento regional assegurou mais de 50 % do financiamento em oito dos quinze programas existentes.

O financiamento comunitário concentrou-se maioritariamente nos programas "Ordenamento Urbano e Territorial", "Desenvolvimento Empresarial" e "Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida", os quais, em conjunto, auferiram de 75,5 milhões de euros, representando 71,5 % desta fonte de financiamento. O programa "Ordenamento Urbano e Territorial" foi o que mais beneficiou do financiamento comunitário, tendo sido suportado em 83,9 % por esta fonte.

O financiamento nacional direcionou-se principalmente para os programas "Saúde" e "Promoção dos Transportes Sustentáveis", que conjuntamente absorveram 68,6 % desta fonte de financiamento.

6.4.5 - Evolução da execução global

O quadro abaixo apresenta a evolução da execução global do PIDDAR entre os anos 2013 e 2018, quer em termos nominais quer a preços constantes, do ano 2013, assim como as respetivas taxas de variação anual.

QUADRO VI.7

Evolução da execução global do PIDDAR

(ver documento original)

Em 2018 registou-se um aumento no volume dos pagamentos do PIDDAR, observando-se que, a preços correntes, esse crescimento atingiu 7,7 % face ao ano anterior (5,3 % se expurgado do efeito da variação dos preços). Esta evolução marca uma inversão na tendência de queda que vinha sendo observada nos quatro anos anteriores.

O período em análise caracteriza-se por uma significativa oscilação no volume anual de pagamentos, evidenciada nas suas elevadas taxas de variação, a qual, apesar da referida inversão na tendência em 2018, resulta, em média anual, num decréscimo de 20,8 %, a preços correntes (21,2 % a preços constantes).

6.4.6 - Execução do PIDDAR face ao PDES

No quadro que se segue procede-se à análise comparativa entre o investimento previsto no PDES 2014-2020 e o valor acumulado da despesa do PIDDAR executada no período de vigência daquele plano plurianual.

QUADRO VI.8

Execução PDES 2014-2020

(ver documento original)

No final de 2018 a execução financeira global do PDES 2014-2020, atingiu cerca de 2,2 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 66 %, valor que se afigura relativamente reduzido atendendo a que só restam dois anos para o termo daquele plano plurianual. O "PE02 - Competitividade e Internacionalização" apresentava o grau de execução mais elevado (tendo já ultrapassado o respetivo montante global programado), enquanto que a execução do "PE01 - Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia", a mais baixa, era de apenas 16,7 %.

Comparando a execução financeira acumulada até final de 2018 com a previsão do PDES, anualizada para o período correspondente (pressupondo uma execução linear ao longo do seu período de programação), observa-se uma diferença na ordem dos 179,2 milhões de euros.

A execução acumulada evidencia também uma significativa distorção no peso relativo de cada um dos pilares estratégicos definido pelo PDES, evidenciando-se um reforço do "PE02", em 21,1 pontos percentuais, em detrimento dos demais, mas em especial do "PE05".

O confronto do valor médio anual de investimento previsto (472,3 milhões de euros) com o montante efetivamente executado, evidencia um desvio médio anual na ordem dos 35,8 milhões de euros (cerca de 7,6 % face à previsão).

6.5 - Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos na análise efetuada à execução do Plano de Investimentos de 2018 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O orçamento final do PIDDAR fixou-se em 616,6 milhões de euros, enquanto o volume financeiro despendido rondou os 400,7 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 65 % (cf. os pontos 6.2.2 e 6.4.1);

b) A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente pelo financiamento regional, que ascendeu a 218,5 milhões de euros, representando 54,5 % dos pagamentos, tendo o remanescente sido assegurado por financiamento comunitário (26,4 %) e nacional (19,1 %) (cf. o ponto 6.4.4);

c) O volume financeiro dos investimentos do PIDDAR evidenciou um crescimento de 7,7 % face ao ano anterior, registando-se assim uma inversão na tendência de queda que vinha sendo observada nos quatro anos precedentes (cf. o ponto 6.4.5);

d) A execução financeira do PDES 2014-2020 atingia cerca de 2,2 mil milhões de euros no final de 2018, correspondendo a uma taxa de execução de 66 %, decorridos que estão mais de dois terços do seu período de vigência (cf. o ponto 6.4.6).

CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

O presente capítulo aborda a execução orçamental dos subsídios e outros apoios financeiros concedidos, de forma direta ou indireta, pela RAM (289), indo ao encontro da alínea h) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC.

A análise segue a estrutura dos setores institucionais em que se integram os beneficiários das prestações e incide sobre as principais entidades e operações representativas da despesa, nomeadamente as instituições sem fins lucrativos, as sociedades privadas, as sociedades públicas e as autarquias locais, diferenciando ainda os apoios pagos pelo GR e pelos SFA.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (290) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência.

7.1 - Enquadramento legal

O regime jurídico aplicável à concessão de subvenções públicas encontra-se regulado pelo DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, que procedeu à adaptação à RAM do Decreto-Lei 167/2008, de 26 de agosto.

Esta matéria é ainda regulada pela Lei 64/2013, de 27 de agosto (291), que institui a obrigação de publicidade e de reporte de informação sobre os apoios, incluindo as transferências correntes e de capital e a cedência de bens do património público, concedidos pela Administração Pública a favor de pessoas singulares ou coletivas dos setores privado, cooperativo e social, bem como das entidades públicas fora do perímetro do setor das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, a título de subvenção pública.

À semelhança de anos anteriores, o diploma que aprovou o ORAM para 2018 (292), nos seus artigos artigos 32.º a 37.º, autorizou o GR a conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas no âmbito das ações e projetos de desenvolvimento, a ações e projetos de caráter social e económico, cultural, desportivo e religioso, que visem, nomeadamente a salvaguarda das tradições, usos e costumes, o património regional e ou a promoção da RAM.

Em relação aos apoios a entidades de direito privado, aquele diploma determinou (artigo 39.º), como regra geral, que em 2018 não poderia ser ultrapassado o volume de apoios anteriormente concedido para a mesma finalidade (293).

Conforme expõem os pontos subsequentes, em 2018 os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional totalizaram 174,3 milhões de euros, tendo a Administração Direta executado cerca de 84,5 milhões de euros (48 % do total) e os SFA 89,8 milhões de euros (52 %).

7.2 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Direta

Em 2018 a despesa do Governo Regional com subsídios e outros apoios financeiros atingiu 84,5 milhões de euros (86,6 % do valor orçamentado), evidenciando um aumento de 6,6 % face ao ano anterior (294).

QUADRO VII.1

Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019.

A maior parte daquela despesa assumiu a natureza económica de transferências, com especial predominância das transferências correntes que corresponderam a 73 % do total.

O gráfico seguinte representa a repartição da despesa com apoios financeiros realizada pelos diversos departamentos do Governo Regional, permitindo o mesmo constatar que aquela despesa se concentra maioritariamente na SRE. Sobressai ainda que os três departamentos com maior peso representam mais de 86 % do total.

GRÁFICO VII.1

Repartição orgânica dos apoios financeiros

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019.

Os apoios financeiros concedidos pela SRE (52 milhões de euros) direcionaram-se sobretudo para as instituições sem fins lucrativos (33,3 milhões de euros) e para as sociedades privadas (14,5 milhões de euros), montantes sensivelmente idênticos aos do ano anterior.

A despesa com apoios financeiros executada pela VP (13,2 milhões de euros) beneficiou em especial sociedades privadas (5,3 milhões de euros) e sociedades públicas (4,3 milhões de euros), enquanto que os apoios concedidos pela SRTC (8,9 milhões de euros) concentraram-se nas instituições sem fins lucrativos (8,6 milhões de euros).

O quadro que se segue mostra a distribuição dos apoios atribuídos em função da natureza institucional dos respetivos beneficiários.

QUADRO VII.2

Distribuição dos apoios financeiros por sector institucional

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019.

As instituições sem fins lucrativos surgem como as principais beneficiárias das subvenções, absorvendo 48,9 milhões de euros (quase 58 % do total pago), maioritariamente através de transferências correntes. Este sector registou também o incremento mais significativo face ao ano anterior (acima de 8 %), atingindo 3,7 milhões de euros.

O sector das sociedades privadas (20,2 milhões de euros) surge como o segundo maior beneficiário dos apoios distribuídos, obtendo quase 24 % do total pago. Seguem-se as sociedades públicas e as famílias, que atingiram, respetivamente, proporções na ordem dos 9 % e 7 % do total das subvenções pagas.

7.2.1 - Instituições sem fins lucrativos

Em 2018, os apoios financeiros às instituições sem fins lucrativos foram constituídos em quase 84 % por transferências correntes (40,8 milhões de euros) e cerca de 16 % por transferências de capital.

O quadro que se segue procura caracterizar a repartição dos apoios financeiros àquelas instituições, considerando a tipologia das diferentes entidades beneficiárias.

QUADRO VII.3

Repartição dos apoios às instituições sem fins lucrativos

(ver documento original)

Fonte: Ofícios n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019, da DROT e ofício de resposta ao contraditório n.º 17746, de 6/11/2019, da VP.

Verifica-se que a parte mais significativa destes apoios, 33,4 % do total (ou 16,3 milhões de euros), direcionou-se para clubes e associações desportivas, culturais e recreativas. Os estabelecimentos de ensino constituíram o segundo maior conjunto de beneficiários, com quase 13,7 milhões de euros, representando 28 % do total. Seguem-se os organismos de associativismo empresarial, com 8,4 milhões de euros (17,3 % do total), as instituições de solidariedade e apoio social, com 12 %, e as Casas do Povo, com 5,2 % do total.

O quadro identifica os principais beneficiários dos apoios em referência.

QUADRO VII.4

Apoios às instituições sem fins lucrativos - Maiores beneficiários

(ver documento original)

Fonte: Informação anexa aos ofícios n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019, da DROT, e 17746, de 6/11/2019, da VP.

Destaca-se o facto de que um conjunto de doze entidades - as que beneficiaram de montantes mais significativos - terem recolhido um montante global na ordem dos 26,2 milhões de euros, o que corresponde a 53,6 % do total.

A entidade mais representativa foi a Associação de Promoção da RAM, com 14 % do total (6,9 milhões de euros), seguindo-se o Club Sport Marítimo, com 7,3 % do total (3,6 milhões de euros). Sobressai também que metade daquele conjunto de beneficiários são estabelecimentos de ensino.

7.2.2 - Sociedades Privadas

Os apoios financeiros às sociedades privadas concretizaram-se essencialmente através de transferências correntes, que atingiram 71 % do total (14,4 milhões de euros), constituindo os subsídios cerca de 27 %.

QUADRO VII.5

Repartição dos apoios às sociedades privadas (296)

(ver documento original)

Fonte: Informação anexa aos ofícios da DROT n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019.

Os estabelecimentos de ensino foram os principais beneficiários deste tipo de apoios, tendo obtido cerca de 9,5 milhões de euros (quase 47 % do total), na sua maioria constituídos por transferências correntes. Estes apoios dirigiram-se essencialmente a estabelecimentos com as valências de infantário, creche ou jardim de infância.

Os subsídios às empresas que prestam serviços de transporte público, na ordem dos 5,3 milhões de euros, representam mais de 26 % do total. Estes apoios referem-se maioritariamente a indemnizações compensatórias ou à execução de contratos de serviço público de transporte (297), sendo os valores mais representativos destinados à Empresa de Navegação Madeirense, Lda. (298). (56,7 % do total) e à Sociedade de Automóveis da Madeira, Lda. (27,6 %).

Os apoios às Sociedades Anónimas Desportivas (SAD), na ordem dos 4,4 milhões de euros, atingiram quase 22 % do total. Aquele montante beneficiou sobretudo as SAD de futebol, que recolheram 79 % do total, seguindo-se as SAD de andebol (13 %) e de basquetebol (8 %).

7.2.3 - Sociedades Públicas

Os apoios financeiros às sociedades públicas materializaram-se, sobretudo, através de subsídios, que representaram mais de 91 % do total (7,1 milhões de euros).

QUADRO VII.6

Repartição dos apoios às sociedades públicas

(ver documento original)

Fonte: Informação anexa aos ofícios da DROT n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019.

A maior parte dos subsídios (56,5 %, correspondendo a cerca de 4 milhões de euros) referem-se a indemnizações compensatórias atribuídas às empresas de transporte público de passageiros. Destaca-se ainda a parcela atribuída à ARM, S. A. (cerca de 44 %), a qual se refere maioritariamente a indemnizações compensatórias relativas ao fornecimento de água de rega.

7.2.4 - Apoios Financeiros aos Municípios

O quadro seguinte sintetiza os apoios financeiros pagos, em 2018, aos municípios os quais totalizaram cerca de 1,6 milhões de euros, incluindo-se aqui os apoios atribuídos através de Contratos-Programa e o pagamento de juros no âmbito das linhas de crédito bonificado [operado através do pagamento a sociedades financeiras (299)].

QUADRO VII.7

Apoio Financeiro aos Municípios

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019.

As bonificações de juros pagas referem-se à linha de crédito criada pelo Governo Regional, em favor dos municípios, através do artigo 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril (300).

Relativamente à comparticipação em investimentos municipais, no quadro da cooperação técnica e financeira regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho (301), o montante pago em 2018 refere-se ao contrato-programa celebrado com o Município da Ribeira Brava, em janeiro de 2017, ao abrigo da RCG n.º 18/2017, alterada pela RCG n.º 1107/2017, destinado à "Execução da Estrada Municipal entre os sítios da Pedra Nossa Senhora e Vigia, na freguesia do Campanário - Ramal 2".

Já no âmbito da concessão excecional de auxílios financeiros, enquadrada pelo n.º 3 do artigo 22.º da Lei 73/2013, de 3 de setembro, e artigo 17.º do DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, ao abrigo do artigo 4.º do DLR n.º 2/2018/M, de 31 de dezembro, conjugado com os n.os 3 e 4 do artigo 71.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, foram pagos cerca de 1,4 milhões de euros relativos ao cofinanciamento das obras identificadas no quadro seguinte.

QUADRO VII.8

Comparticipação das obras de reconstrução pós-intempérie

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM, JORAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019.

7.3 - Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos Autónomos

Os apoios financeiros concedidos pelos SFA atingiram 89,8 milhões de euros, sendo constituídos sobretudo por transferências de capital, que representam 65 % do total, e por transferências correntes, com cerca de 29 % do total.

Comparativamente ao ano anterior regista-se um aumento global na ordem dos 41 milhões de euros, o qual é explicado essencialmente pelo incremento observado no IDR (cerca de 30 milhões de euros), e ainda pelos acréscimos relativos ao IQ e ao IDE.

QUADRO VII.9

Apoios financeiros concedidos pelos SFA

(ver documento original)

Fonte: Informação anexa aos ofícios da DROT n.os 1223, de 26/8/2019 e 1245, de 2/9/2019.

À semelhança do ano anterior observa-se que a maior parte dos apoios se concentra em apenas quatro organismos, os quais representam mais de 93 % do total.

Dos montantes pagos por aquelas entidades evidencia-se o seguinte:

IDR: cerca de 36,6 milhões de euros, sob a forma de transferências de capital, quase totalmente dirigidos a sociedades públicas (92 %) e à administração local (6 %), sendo os seus principais beneficiários a EEM, S. A., com 28,1 milhões de euros (76,8 % do total), seguida da ARM, S. A., com 5,4 milhões de euros (14,7 % do total);

IDE: quase 21,1 milhões de euros, constituídos maioritariamente por transferências de capital para sociedades privadas, onde se destacam os pagamentos no âmbito do projeto "Compensação dos custos da ultraperificidade", na ordem dos 18 milhões de euros (85,5 % do total), seguindo-se os referentes ao projeto "Prociência", com cerca de 1,3 milhões de euros (6 % do total);

IEM: aproximadamente 14,9 milhões de euros, executados através de transferências correntes e subsídios, totalmente afetos às designadas medidas ativas de emprego no âmbito do "Plano Regional de Emprego";

IQ: cerca de 11,4 milhões de euros, através de transferências correntes, essencialmente para sociedades privadas, onde se destacam as escolas profissionais privadas, que absorveram 10,3 milhões de euros (quase 91 % do total).

Para além dos apoios concedidos por estes quatro organismos, sobressai ainda, por ordem de grandeza, o montante referente à ALM (3,3 milhões de euros), o qual é constituído quase na totalidade (99,4 %) pelas subvenções aos partidos com representação parlamentar.

7.4 - Conclusões

Da análise realizada à concessão de subsídios e outros apoios financeiros por parte da Administração Regional, destacam-se as seguintes conclusões:

1 - Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional atingiram 174,3 milhões de euros, dos quais, cerca de 89,8 milhões de euros (52 %) foram executados pelos SFA e o remanescente pelo Governo Regional (cf. o ponto 7.1).

2 - Os apoios do Governo Regional atingiram 84,5 milhões de euros, evidenciando um aumento de 6,6 % face ao ano anterior, tendo sido direcionados especialmente para as instituições sem fins lucrativos, com cerca de 58 % do total, seguindo-se as sociedades privadas (24 %), as sociedades públicas (9 %) e as famílias (7 %) (cf. o ponto 7.1.1).

3 - Os apoios concedidos pelos SFA evidenciaram um aumento na ordem dos 41 milhões de euros, face ao ano anterior, explicado pelos incrementos relativos ao IDR (30 milhões de euros), ao IQ e ao IDE observando-se que estes três organismos juntamente com o IEM, concentram mais de 93 % do total dos apoios concedidos pela Administração Regional Indireta (cf. o ponto 7.1.2).

CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo, da Presidente do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras e do Governador do Banco de Portugal, cujas alegações (302) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável por força do n.º 3 do artigo 42.º daquela Lei às Contas das Regiões Autónomas, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.

Em concreto, procede-se à apreciação da dívida pública direta (303), incidindo sobre o recurso ao crédito em 2018 e a respetiva aplicação, assim como da dívida dos SFA e da dívida administrativa, incluindo as respetivas evoluções face ao ano anterior e o cumprimento dos limites de endividamento.

Com referência às responsabilidades indiretas, observa-se em particular a concessão de avales em 2018, aferindo-se o volume global de responsabilidades, a 31 de dezembro, resultantes da prestação de garantias, assim como a evolução face ao período homólogo anterior, com particular atenção às situações de incumprimento por parte dos beneficiários.

Por fim, procura-se espelhar o endividamento global da RAM e sua evolução, bem como dos encargos que lhe estão associados. A análise contempla ainda a informação sobre a dívida regional, na ótica da contabilidade nacional.

8.1 - Limites ao endividamento

8.1.1 - Regra do endividamento nulo

Ao abrigo do artigo 87.º da Lei de Enquadramento Orçamental (304), a Lei que aprovou o Orçamento do Estado para 2018 (305) estabeleceu, por meio do n.º 1 do seu artigo 70.º, a denominada regra de endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, quando daí resulte um aumento do seu endividamento líquido.

Contudo, o n.º 2 do referido artigo 70.º determinou exceções àquele regime ao autorizar a sua não aplicação aos empréstimos "destinados exclusivamente ao financiamento de projetos com a comparticipação dos FEEI ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia, bem como o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 159/2014, de 27 de outubro, os quais não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas, nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB de cada uma das regiões autónomas do ano n-1".

Suplementarmente, o n.º 3 daquele artigo autorizou as Regiões Autónomas a "contrair dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de (euro) 75.000.000, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças".

O ORAM de 2018 (306) estabeleceu, nos seus Capítulos III (Operações passivas) e IV - (Operações ativas), regularização de responsabilidades e prestação de garantias, as normas relevantes relativas à dívida e outras responsabilidades.

O n.º 1 do artigo 6.º do ORAM de 2018 autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional até ao montante resultante da Lei que aprova o OE para 2018. Determinou ainda que ao valor previsto no n.º 1 acresceria "o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao final do ano de 2017." situação que, todavia, não ocorreu em 2018 (cf. o n.º 2 do artigo 6.º).

No uso daquela autorização legislativa (cf. o ponto 8.2.1.2), foram contratadas três operações de crédito. Uma de 455 milhões destinada à amortização de dívida, cumprindo o estabelecido no n.º 1 do artigo 70.º do OE de 2018, e outras duas, que perfizeram 75 milhões de euros, para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, em obediência ao limite estabelecido pelo n.º 3 do artigo 70.º do OE de 2018.

8.1.2 - Limite à dívida regional previsto na LFRA

A Lei das Finanças das Regiões Autónomas (307) fixou, no n.º 1 do artigo 40.º, os limites à dívida regional (308), tendo, em 2018, pela primeira vez, desde a publicação daquele diploma, sido operacionalizada a forma de cálculo daquele limite com a aprovação, em 30 de janeiro de 2018 (309), pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF), de um documento metodológico que estabeleceu as bases, os critérios e as fontes de informação para a aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional previstos na LFRA (310).

Também pela primeira vez (311), foi apresentado na Conta da Região, o apuramento do limite de endividamento de 2018 (312) que evidenciou o incumprimento do critério definido pela Assembleia da República.

QUADRO VIII.1

Apuramento do limite ao endividamento regional de 2016 a 2018 (313)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2013 a 2018 e informação remetida pela VP(11).

De todo o modo é de salientar que o montante do incumprimento tem vindo paulatinamente a diminuir desde 2016 pese embora, em 2018, o ritmo da redução, ao contrário do verificado em 2017, tenha sido inferior ao estabelecido no n.º 7 do artigo 40.º da LFRA, ou seja pelo menos 5 % do excesso do limite verificado no ano anterior.

De acordo com aquela norma, em 2019, a Região teria de reduzir o excesso do limite verificado em 2018, em cerca de 135,2 milhões de euros. Embora essa aferição só possa realizar-se após o fecho da Conta de 2019, verifica-se que a redução do excesso de endividamento implícita no ORAM de 2019 era apenas 52,8 milhões de euros.

Notar que o artigo 45.º da LFRA prevê a aplicação de uma sanção por violação dos limites à divida regional total, que se consubstancia na "retenção nas transferências do Estado que lhe sejam devidas nos anos subsequentes, de valor igual ao excesso de endividamento, face ao limite máximo determinado".

No contraditório, a VP argumentou que devia ser considerado o n.º 6 do artigo 46.º da LO n.º 2/2013, na abordagem da vigência e suspensão dos artigos 16.º e 40.º da LFRA, alertando ainda para a controvérsia e dissenso que envolveu a aplicação das referidas disposições legais da LFRA, matéria que está tratada no capítulo do Processo Orçamental para o qual se remete (cf. o ponto C) Aplicação da Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

8.2 - Dívida direta dos Serviços Integrados

8.2.1 - Recurso ao crédito em 2018

O quadro seguinte indica a dotação orçamental final relativa à receita dos "Passivos financeiros" e a correspondente execução.

QUADRO VIII.2

Recurso ao crédito em 2018

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

Em 2018 a receita creditícia da Região, 530 milhões de euros, foi executada em 99,9 % do orçamentado, tendo aquele montante sido arrecadado através das três operações de financiamento descritas no ponto 8.2.1.2.

8.2.1.1 - Dívida pública flutuante

Para fazer face a necessidades transitórias e pontuais de tesouraria durante o ano económico de 2018, através das RCG n.os 798/2017 e 952/2017, respetivamente, de 4 de outubro e 7 de dezembro, e ao abrigo do disposto no artigo 115.º do EPARAM (315) e no artigo 39.º da LFRA, o GR adjudicou aos bancos BST, BPI, e ao consórcio BCP, CGD e NB a contração de empréstimos, na modalidade de conta corrente, no montante de 90 milhões de euros (316).

O montante contratado respeitou o limite definido para a dívida flutuante, em sede do artigo 39.º da LFRA, ou seja, não ultrapassou 0,35 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios, ou seja, 415,2 milhões de euros.

Referir também que em 2018 não chegou a ocorrer qualquer utilização daqueles empréstimos, todavia, conforme elencado nos Anexos XXXIX e XL da Conta da RAM, ocorreram duas operações de antecipação de fundos junto do IGCP, uma de 10 e outra de 20 milhões de euros, entre 18/06 e 05/07/2018, e entre 26/06 e 05/07/2018, respetivamente, pelas quais foram pagos juros no montante de 2,8 mil euros, a uma taxa de 0,25 %.

8.2.1.2 - Dívida pública fundada

Em 2018, o recurso ao crédito de médio e longo prazo atingiu os 530 milhões de euros, obtidos através das operações de financiamento descritas seguidamente.

A) Empréstimo obrigacionista "RAM 2018-2028" - 455 M(euro)

Através da Resolução 369/2018, de 14 de junho, o Conselho do Governo deliberou a contração de um empréstimo obrigacionista, até ao montante de 455 milhões de euros, ao abrigo do artigo 8.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, destinado à amortização de empréstimos da Região e das suas empresas públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, com a garantia pessoal do Estado (317).

A emissão obrigacionista, denominada "RAM 2018-2028", foi adjudicada ao consórcio formado pelo BPI, BCP, BST, CBI e CGD, sendo outorgado a 2 de julho de 2018 o correspondente contrato de organização, montagem, colocação e garantia de subscrição, assim como o contrato de serviço de agente pagador.

As obrigações foram emitidas em 4 de julho de 2018, por um prazo de 10 anos, vencendo juros anuais, à taxa Mid-swap a 8,5 anos acrescida de uma margem Mid I-Spread calculado por interpolação da curva de OT, considerando o prazo de 8,5 anos, acrescido de 0,375 % (318), sendo o reembolso em 2 prestações anuais iguais a efetuar no final do 7.º e 10.º anos. A RAM pagará ainda uma comissão anual de garantia de 0,2 % ao Estado.

B) Empréstimo BIC 42,5 M(euro)

Por meio da Resolução 448/2018, de 12 de julho, o Conselho do Governo deliberou a contração de um empréstimo de longo prazo, até ao montante de 42,5 milhões de euros, destinado à consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso (319).

Aquele empréstimo foi contratado junto do BIC a 20 de julho de 2018, por um prazo de 9 anos a contar da data-limite para utilização do capital, 15 de dezembro de 2018, a reembolsar no termo do mesmo e com pagamento de juros semestral e postecipado, à taxa Euribor a 6 meses (floor 0 %) acrescida de 1,6 %.

C) Empréstimo CCCAM 32,5 M(euro)

Através da Resolução 448/2018, de 12 de julho, o Conselho do Governo autorizou ainda a contração de outro empréstimo de longo prazo, até ao montante de 32,5 milhões de euros, destinado à consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso (320).

Na situação vertente, o empréstimo foi contratado junto da CCCAM a 20 de julho de 2018, com data-limite para utilização a 31 de julho de 2018 e termo a 15 de julho de 2027, a reembolsar em 6 prestações semestrais (321), e com pagamento de juros postecipados a 15 de julho de 2018, e subsequentemente semestrais a contar daquela data, à taxa de juro fixa de 2,25 %.

8.2.1.3 - Aplicação do produto dos empréstimos

O quadro que se segue evidencia a afetação da receita proveniente do recurso ao crédito em 2018, em função da respetiva origem e montantes.

QUADRO VIII.3

Aplicação do produto dos empréstimos em 2018

(ver documento original)

Fonte: Anexos XLII e XLII-I a III da Conta da RAM de 2018.

Cerca de 76 % da receita proveniente dos financiamentos obtidos (530 milhões de euros) foi utilizada para a amortização de outros empréstimos, finalidade que absorveu 405,3 milhões de euros (323) a que acrescem cerca de 49,7 M(euro) que foram injetados nas EPR (324), através de transferências de capital e de ativos financeiros, também destinados à amortização de dívida financeira.

Na parcela destinada a despesas correntes sobressaem os 69,2 M(euro) que foram afetos ao pagamento de juros e outros encargos.

8.2.2 - Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2018

A posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, a 31 de dezembro de 2018, e a respetiva variação líquida face ao período anterior consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.4

Movimento da dívida direta

(ver documento original)

Fonte: Anexos XXXVII e XXXVIII da Conta da RAM de 2018.

Da análise ao quadro anterior, em conjugação com o Relatório da Conta da RAM, destacam-se os seguintes aspetos:

. A variação líquida registada, 134,0 milhões de euros, resulta do incremento dos novos empréstimos, na ordem dos 530 milhões de euros, atenuado pelas amortizações registadas, na ordem dos 396 milhões de euros;

. À semelhança do ano anterior houve um aumento da dívida obrigacionista, em detrimento da dívida bancária, que evoluiu para um patamar superior a 40 % da dívida direta total;

. Dos aumentos verificados destaca-se o do empréstimo obrigacionista de 455 milhões de euros, valor histórico para este tipo de crédito (326).

8.3 - Dívida direta dos SFA

O DLR que aprovou o Orçamento da RAM para 2018 condicionou, à prévia autorização do membro do GR responsável pela área das finanças, o acesso ao financiamento ou à concretização de operações de derivados, por parte das entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais (327).

A Conta da RAM de 2018 evidencia a dívida daquele subsetor a 31 de dezembro e a respetiva variação face ao período precedente, verificando-se, a par da inexistência de dívida direta dos SFA, a seguinte evolução ao nível das EPR:

QUADRO VIII.5

Dívida direta das EPR (excluindo a dívida à RAM)

(ver documento original)

Fonte: Anexo XXI da Conta da RAM de 2018.

A redução da dívida da maior parte das EPR (328), perante entidades externas à Administração, foi financiada pelo empréstimo obrigacionista contraído pela Região, denominado "RAM 2018-2028", correspondendo a 90,9 % da totalidade da dívida das EPR vencida em 2018.

A transferência pela RAM dos montantes necessários à amortização dos empréstimos das EPR operou-se através de transferências de capital para a IHM e o CARAM, e da concessão de empréstimos à APRAM, à SMD, à PO, à SDNM e à SDPS.

Atenta a importância crescente destas operações considera-se que o mapeamento das transferências entre partes pertencentes ao mesmo perímetro em contas nacionais, que é precedida de mecanismo legal autorizado pelo Conselho do Governo deveria, futuramente, passar a ser explicitamente elencado na Conta da Região.

8.4 - Dívida administrativa

O quadro seguinte caracteriza os principais agregados da dívida administrativa da Região, com referência a 31 de dezembro de 2018, sendo que o conceito de dívida administrativa aqui patente corresponde ao conjunto dos Passivos (329) do setor das administrações públicas, na definição introduzida pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) (330).

Nos termos do artigo 2.º, n.º 4, da LEO (331), o setor das administrações públicas integra as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, sendo designadas por entidades públicas reclassificadas (EPR).

QUADRO VIII.6

Dívida administrativa (passivos) em 2018

(ver documento original)

Fonte: Anexo LI da Conta da RAM de 2018.

No final de 2018, a dívida administrativa da Região atingia 208,5 milhões de euros, dos quais cerca de 80 % do total eram da responsabilidade da administração direta. Sobressai também o facto de 80,8 % dos valores em dívida terem origem em despesa corrente dos quais 116,5 milhões de euros respeitantes a juros e outros encargos, que compreendem, de acordo com a Estratégia de Pagamento de valores em dívida (332), 115,2 milhões de euros referentes a juros de mora ao setor de obras públicas e construção civil.

Do conjunto dos passivos das administrações públicas, a 31 de dezembro de 2018, cerca de 139,6 milhões de euros representavam contas a pagar (333), e destas, aproximadamente 15,4 milhões constituíam pagamentos em atraso (334), conforme evidencia o quadro abaixo.

QUADRO VIII.7

Composição dos passivos em 2018

(ver documento original)

Fonte: Mapas de Pagamentos em atraso do GR, dos SFA e das EPR, remetidos pela DROT (335).

Globalmente os pagamentos em atraso correspondiam a 11 % das contas a pagar, sendo as EPR as principais responsáveis pelos mesmos, com 65,8 % do total em atraso a 31 de dezembro.

Regista-se, ainda, uma evolução favorável da dívida administrativa, que diminuiu 37,3 %, cerca de 124 milhões de euros, face ao ano anterior.

QUADRO VIII.8

Variação da dívida administrativa (passivos)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018 e Mapas de Pagamentos em atraso do GR, dos SFA e das EPR remetidos pela DROT (336).

Apesar da evolução favorável o ritmo observado de redução da dívida administrativa foi inferior ao estabelecido na Estratégia de Pagamento de valores em dívida, visto que (337) só foram regularizados 124,8 milhões de euros dos 161,4 milhões de euros que se previa tivessem sido regularizados em 2018, ou seja, 77,3 % do total. Os restantes 36,6 milhões de euros foram reescalonados, alargando o horizonte de pagamento de 2026 para 2028.

Nesta matéria apraz registar que a RAM passou a apresentar, no Relatório da Conta, uma justificação para os desvios ao plano estabelecido na Estratégia de Pagamento, tendo associado, em 2018, aquela diferença (338):

- Ao valor das faturas de 2018, constante dos Passivos a 31 de dezembro de 2018, que não constavam do valor inicial a regularizar nesse ano (32,5 milhões de euros) (339);

- À "não aceitação por parte de algumas empresas [...] das condições propostas pela RAM para a celebração de um Acordo com vista a encerrar os processos judiciais";

- À morosidade e complexidade na regularização da propriedade de imóveis de alguns processos expropriativos.

Confrontando o montante em dívida a 31/12/2018 constante do MPA e da Estratégia de Pagamentos, verifica-se que existe uma diferença de 4,889 milhões de euros, que, em sede de contraditório, a VP, justificou pela existência de "Passivos Financeiros no valor de 2,023 Milhões de Euros a regularizar pela Região em virtude da execução de avales e 2,756 Milhões de Euros referente a valor a pagar pela RAM à GESBA que, pela sua natureza não se encontram no MPA.". Mais reportou que existe uma diferença de cerca de 100 mil euros que resulta do facto da Estratégia de Pagamentos ser efetuada no início do ano, com valores provisórios e o MPA conter valores definitivos.

A 31/12/2018, o montante global da dívida por regularizar, assumindo poupanças estimadas, totalizava 193,4 milhões de euros, montante que deverá ser liquidado maioritariamente em 2019 (embora o prazo de amortização se estenda até 2028) de acordo com o previsto no Anexo LI.I. Daquele montante, cerca de 51,3 % (99,2 milhões de euros) constava em ARD celebrados. No âmbito do contraditório, a VP remeteu a correção ao quadro do Anexo LI.I da Conta da RAM, com a retificação da decomposição da dívida a regularizar.

8.5 - Responsabilidade por garantias prestadas

As responsabilidades da RAM por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da Região, nas quais esta assume a posição de devedor acessório, na medida em que garante o cumprimento de obrigações fiduciárias contraídas por terceiros.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos, se e quando, as garantias prestadas vierem a ser executadas (340).

Assim, numa ótica patrimonial, as responsabilidades por garantias prestadas pela RAM constituem um encargo, ou uma dívida, potencial, cuja dimensão real está dependente da medida em que os beneficiários dos avales venham eventualmente a entrar em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.

A concessão de avales, por parte da RAM, encontra-se regulada pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, na redação dada pelo DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril, e com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho, pelo artigo 62.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, e pelo artigo 56.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

8.5.1 - Concessão de avales em 2018

Em observância ao disposto no artigo 3.º do diploma que encerra o mencionado regime jurídico da concessão de avales, a ALM estabeleceu, no artigo 14.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2018, fixando-o em 10 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.

Segundo o Anexo XLVI da Conta da RAM, em 2018 não foi concedido qualquer aval pela RAM tendo, consequentemente, sido cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, se verificou um decréscimo de 142,9 milhões de euros (341).

Ainda assim, verificou-se que, através da RCG n.º 530/2018, de 30 de agosto, foi decidido manter o aval concedido à EEM pela RCG n.º 1002/2011, de 14 de julho, na sequência da alteração do contrato de abertura de crédito, que se consubstanciou na redução do montante do crédito de 220 para 140 milhões de euros e na alteração do termo de vigência do contrato de 2020 para 2023.

8.5.2 - Responsabilidades da RAM por avales concedidos

O quadro apresenta a estrutura das responsabilidades da RAM decorrentes da prestação de garantias, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31 de dezembro de 2018.

QUADRO VIII.9

Estrutura das responsabilidades a 31/12/2018

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLV da Conta da RAM de 2018.

As entidades empresariais eram as principais beneficiárias daquelas garantias, de entre as quais sobressaem as empresas de capitais públicos, com 728,1 milhões de euros, ou seja, 99,2 % das responsabilidades dos beneficiários com natureza empresarial.

Das responsabilidades por garantias prestadas em benefício das empresas do sector público destacam-se as referentes ao SESARAM (150 milhões de euros), à EEM (140 milhões de euros), à APRAM (117,6 milhões de euros), à SMD (100,8 milhões) e à PO (86,4 milhões), as quais, em conjunto, representavam 80 % do valor global das responsabilidades em 31 de dezembro de 2018.

Encontra-se ainda avalizada uma operação de cobertura de risco de taxa de juro de 7,7 milhões de euros da MPE, cuja responsabilidade contingente representava 7,8 milhões de euros a 31 de dezembro de 2018.

8.5.3 - Beneficiários em situação de incumprimento

No final de 2018 o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, fixava-se nos 0,8 milhões de euros, valor que era maioritariamente constituído por prestações de capital, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.10

Incumprimento a 31/12/2018

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLV da Conta da RAM de 2018.

O exercício de 2018 assinala, pelo segundo ano consecutivo, uma diminuição do montante em incumprimento, bem como do número de beneficiários nessa situação, de 6 para 2, situação que se deve quase exclusivamente à execução de avales (342).

QUADRO VIII.11

Situações de incumprimento em 2018

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLV da Conta da RAM de 2018.

No contraditório, a VP disponibilizou um ponto de situação detalhado dos dois avales identificados no quadro anterior que, em novembro de 2019, se mantinham na situação de incumprimento.

8.5.4 - Pagamentos e reembolsos por execução de avales

8.5.4.1 - Pagamentos

Em 2018 a Região suportou encargos num montante global de 1,76 milhões de euros, em resultado de situações de incumprimento definitivo por parte dos beneficiários das garantias.

QUADRO VIII.12

Pagamentos por execução de avales em 2018

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLVIII da Conta da RAM de 2018.

O montante suportado aumentou 202,1 % face ao ano anterior, devido à execução do aval concedido:

- À empresa "Ilhas Verdes" nos termos da RCG n.º 947/2018, de 29 de novembro, na sequência da insolvência da empresa e da insuficiência do produto da liquidação do seu ativo para pagar os créditos emergentes;

- Ao "Iate Clube Quinta do Lorde", determinado por sentença e efetuada por penhora das verbas a receber pela RAM do Orçamento do Estado (concretamente, da Autoridade Tributária e Aduaneira).

8.5.4.2 - Reembolsos

No âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em consequência dos pagamentos efetuados por conta de avales executados em anos anteriores, foram reembolsados pelos beneficiários cerca de 54 mil euros (343).

QUADRO VIII.13

Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales em 2018

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLVII da Conta da RAM de 2018.

Notar que o montante dos reembolsos arrecadados em 2018 representa apenas 3,1 % dos pagamentos realizados pela RAM a título de execução de avales naquele ano.

8.5.4.3 - Evolução dos pagamentos e reembolsos

Recorrentemente a Região tem vindo a ser interpelada para efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se aos beneficiários em situação de incumprimento cuja identificação consta do quadro (344).

QUADRO VIII.14

Pagamentos e reembolsos acumulados por beneficiário a 31/12/2018

(ver documento original)

Fonte: Anexos XLVII e XLVIII da Conta da RAM de 2018 e Parecer à Conta da RAM de 2017.

A VP, em contraditório, remeteu o histórico das diligências levadas a cabo para ressarcir a Região dos pagamentos efetuados por execução de avales relevando, pela sua atualidade, as seguintes:

- Iate Clube Quinta do Lorde - em 2019 foi iniciado um processo de execução fiscal para cobrança da dívida;

- Clube de Futebol União - na sequência da declaração de insolvência do Clube em 2019, a Região apresentou a respetiva reclamação de créditos.

8.5.5 - Cobrança de comissões de aval

Em 2018, a receita proveniente da cobrança da taxa de aval atingiu o montante global de 1,43 milhões de euros, menos 3,2 % do que no ano anterior, valor que corresponde à totalidade dos montantes liquidados no ano (346).

8.5.6 - Evolução das responsabilidades da RAM

O quadro que se segue apresenta a evolução registada em 2018 das responsabilidades da RAM resultantes das garantias prestadas, discriminadas por tipo de entidade beneficiária.

QUADRO VIII.15

Evolução das responsabilidades da RAM

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLV da Conta da RAM de 2018.

8.6 - Quadro global da dívida

8.6.1 - Encargos globais da dívida

Os quadros que se seguem sintetizam os montantes orçamentados e os pagamentos realizados a título de passivos financeiros, e de encargos correntes da dívida pública.

QUADRO VIII.16

Passivos financeiros em 2018

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

QUADRO VIII.17

Juros e outros encargos correntes da dívida em 2018

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

A estrutura e distribuição dos encargos do serviço da dívida pelos correspondentes empréstimos consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.18

Encargos globais com o serviço da dívida em 2018 (347)

(ver documento original)

Fonte: Anexos XXXIX, XL e XLVIII da Conta da RAM de 2018.

Com referência ao ano anterior, verifica-se um aumento de 75,2 % dos encargos globais com a dívida (mais 260,1 milhões de euros), explicado em grande medida pelo vencimento do empréstimo obrigacionista "RAM 2006-2018" de 243,4 milhões de euros.

Os juros de mora associados a acordos de regularização de dívida continuam a ser classificados na rubrica de CE "03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros" (349) pese embora o Tribunal, nos Pareceres sobre as Contas da RAM referentes aos anos 2013 a 2017, tenha vindo a defender que a contabilização daquele tipo de encargos na referida rubrica era desadequada, visto não refletir a verdadeira natureza dos encargos em apreço, ao remetê-los para uma rubrica de carácter residual. Esse entendimento radica no facto do classificador económico das despesas públicas ter reservado para os encargos da dívida os subagrupamentos 03.01 - "Juros da dívida pública" e 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida pública", resultando daí, naturalmente, que a prática de disseminação de encargos daquela natureza em subagrupamentos distintos tende a degradar a transparência da prestação de contas.

8.6.2 - Situação global de endividamento

O quadro agrega os montantes globais dos diferentes tipos de dívida do setor das administrações públicas da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2018, nos termos que resultam dos pontos 8.2.2, 8.3 e 8.4, e do Anexo LII da Conta da RAM.

QUADRO VIII.19

Endividamento global da RAM em 31/12/2018

(ver documento original)

Comparativamente ao ano anterior, regista-se uma redução global do endividamento, na ordem dos 54,2 milhões de euros, originada essencialmente pela diminuição dos passivos (124,2 milhões de euros), que foi, no entanto, atenuada por um aumento da dívida direta (79,4 milhões de euros). Por tipologia das entidades, aquela variação é explicada principalmente pela diminuição das dívidas das EPR (72,7 milhões de euros) que foi parcialmente contrabalançada pelo aumento da dívida do GR (32,7 milhões de euros).

Por fim, importa referir, atentos os princípios da sustentabilidade das finanças públicas e da equidade intergeracional (350), que as responsabilidades contratuais plurianuais da Região foram avaliadas em cerca de 7 mil milhões de euros (351) a 31 de dezembro de 2018 (menos 209 milhões de euros comparativamente a 2017), dos quais 3,4 mil milhões se vencem entre 2019 e 2023.

8.6.3 - Evolução do endividamento

O gráfico seguinte evidencia a evolução registada a partir de 2013 no volume global do endividamento e na estrutura da respetiva composição (352).

GRÁFICO VIII.4

Evolução do endividamento global

(ver documento original)

Globalmente observa-se que a tendência de crescimento do endividamento da RAM apresentou uma inflexão em 2015, assumindo particular destaque a inversão das posições relativas da dívida direta e da dívida administrativa, tendo esta última vindo a perder peso de forma consistente, enquanto a dívida direta vem assumindo maior preponderância.

8.6.4 - Operações de gestão da dívida e regularização de passivos

Ao abrigo dos artigos 7.º e 8.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, foram concretizadas alterações aos contratos de mútuo celebrados a 2 de agosto de 2013, entre a RAM e o BANKINTER (ex Barclays), nos montantes máximos de 16.949.180,19 (euro) e 9.160.551,82 (euro), que visaram a alteração do spread de ambos os contratos de 4 % para 3,25 %, com efeitos a 2 de fevereiro de 2018.

Com referência às EPR, e às empresas do SERAM com capital próprio negativo, não ocorreu nenhuma operação de financiamento ou de derivados como admitiam os n.os 1 e 2 do artigo 9.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro. Com relação ao n.º 3 do mesmo artigo, verificou-se (353) a atribuição de parecer prévio favorável do Vice-Presidente do Governo ao empréstimo de 10 milhões de euros, contraído pela EEM.

Ao abrigo dos n.os 1 a 3 do artigo 12.º do referido diploma, o Governo Regional encontrava-se autorizado a realizar diversas operações de assunção e regularização de passivos e responsabilidades e a celebrar acordos de pagamento para regularização de encargos de anos anteriores de entidades públicas, EPR e entidades desportivas. Nessa sequência a VP informou [sinteticamente (354)] terem sido realizadas as seguintes operações:

a) Foram celebrados 63 ARD entre a SRE e várias entidades desportivas, no montante global de 137.844,82 (euro);

b) Foi celebrado o ARD n.º 1/SRA/2018 com a Tecnovia Madeira, S. A. no montante de 950.000,00(euro);

c) Foi outorgada, a 26 de novembro de 2018, a 3.ª adenda ao ARD 06/VP/2015, celebrado com a Tâmega Engineering, S. A., que estabeleceu a antecipação, de 2019 para 2018, de um pagamento de 900.000,00(euro), em contrapartida, de um desconto adicional nos juros de mora a pagar, de 90.000,00 (euro) (abatido ao montante em dívida).

8.6.5 - Dívida com garantia do Estado

O quadro seguinte identifica as operações de financiamento do setor da Administração Pública da RAM que se encontravam cobertas por garantia do Estado.

QUADRO VIII.20

Dívida da Região avalizada pelo Estado em 31/12/2018

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 2949, de 18/07/2019, da DGTF.

Em 2018 foi concedida uma garantia pessoal do Estado ao empréstimo obrigacionista contraído, no montante de 455 milhões de euros, emitida a 2 de julho de 2018 (355).

Os pagamentos efetuados pela Região ao Estado, relativos a comissões de garantia, atingiram 2,8 milhões de euros, o que representa 37 % dos outros encargos com o serviço da dívida.

8.7 - Endividamento na ótica da Contabilidade Nacional

Atendendo à regra de fixação de limites ao endividamento, constante do artigo 87.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto (356), procedeu-se à recolha da informação resultante dos procedimentos previstos no artigo 21.º da LFRA (357), atinentes ao apuramento do contributo da Região para a dívida das administrações públicas, de acordo com a metodologia do SEC 2010 (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais) (358) e do respetivo Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo Eurostat.

8.7.1 - Dívida da Administração Regional

De acordo com a última compilação do Banco de Portugal (setembro de 2019), o valor da dívida da RAM, a 31 de dezembro de 2018, atingia 4.747 milhões de euros, menos 57 milhões de euros (1,2 %) que no ano anterior.

QUADRO VIII.21

Dívida da administração pública regional em Contas Nacionais

(ver documento original)

Fonte: Ofício do Banco de Portugal n.º GOV/2019/0263, de 14/10/2019.

QUADRO VIII.22

Decomposição da dívida da RAM

(ver documento original)

Fonte: Ofício da DREM n.º VP/15392, de 25/09/2019.

De acordo com o Banco de Portugal (359), em setembro de 2019, foi efetuada uma revisão aos valores em dívida, que resultou da "...mudança de base das contas nacionais operada conjuntamente pelo Banco de Portugal e pelo Instituto Nacional de Estatística. Em específico, a revisão que resultou numa diminuição da dívida da Região Autónoma da Madeira decorre de uma alteração do registo de uma transferência de capital recebida da administração central em cerca de 62.5 milhões de euros, que anteriormente estava contabilizada como empréstimos.".

Trata-se de uma operação analisada na "Auditoria aos empréstimos contraídos pela RAM em 2010", realizada pela SRMTC (360), mais concretamente do empréstimo celebrado ao abrigo da Lei de Meios (361) (cf. o n.º 1 do artigo 6.º), entre o Governo da República e o Banco Europeu de Investimento (BEI), no montante de 62,5 milhões de euros, no âmbito de uma linha especial de financiamento de 250 milhões de euros.

Aquele contrato previa que o Governo da República procedesse ao reembolso do capital e ao pagamento dos juros, e que assegurasse a disponibilização do produto do empréstimo ao Promotor (a RAM) para execução dos investimentos destinados à reparação e reconstrução das infraestruturas danificadas pelas chuvas torrenciais e inundações de fevereiro de 2010.

Resultou claro, para a SRMTC, que o desembolso dos 62,5 milhões de euros, efetuado pelo BEI a 20 de dezembro de 2010, gerou "na esfera jurídica do Estado a obrigação de efetuar a correspondente transferência para a RAM, mediante a sua contabilização como uma despesa de capital, integrada no agrupamento económico "transferências de capital", de acordo com o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, aprovado pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro" (362).

Todavia, por razões "contabilístico-administrativas" por parte do Estado, conforme demonstraram os elementos probatórios que integram o processo de auditoria, a 29 de dezembro de 2010 foi outorgado o contrato de empréstimo entre o Estado e a RAM, [em que aquele concedeu à Região um empréstimo de (euro) 62,5 milhões de euros, destinado ao financiamento do mencionado "Projeto Reconstrução Madeira Framework Loan"], pelo prazo de 25 anos, a título gratuito. "O empréstimo foi concedido pelo prazo de 25 anos, a título gratuito, tendo ainda sido convencionado que o capital mutuado seria integralmente disponibilizado até ao dia 30 de dezembro de 2010."

Em virtude de não se verificarem algumas condições subjacentes a um empréstimo, nomeadamente "o direito ao reembolso do capital e o dever de reembolsar", "o direito a juros e o dever de remunerar", "e o prazo e as condições essenciais de pagamento", "a sua validade fica afetada à luz do parâmetro fornecido pelo artigo 1142.º do Código Civil (363), cuja ofensa remete para a consequência jurídica prevista no artigo 294.º do mesmo Código"(364).

Em consonância com a apreciação formulada pela SRMTC, e volvidos oito anos, vieram as Autoridades Estatísticas nacionais proceder à revisão dos valores da dívida, desde 2010 até 2018, reduzindo-a em 62,5 milhões de euros.

No exercício do contraditório, o Banco de Portugal referiu que "Este assunto não foi objeto de análise posterior ao seu registo inicial, pelas autoridades estatísticas nacionais, até à mudança de base de contas nacionais ocorrida em 2019, no âmbito da qual a operação voltou a ser analisada. Neste contexto, considerou-se que o montante em causa não deveria ser classificado como empréstimo, pelo que foi retirado da dívida pública na ótica de contas nacionais, em consonância com o registo adotado na conta da administração regional da Madeira de 2010...".

8.7.2 - Evolução da Dívida da Administração Regional

No quadro seguinte evidencia-se a evolução do saldo da dívida das administrações públicas da Região, nos últimos quatro anos, bem como os respetivos rácios face ao PIB Regional (365).

QUADRO VIII.23

Dívida da Administração Regional

(ver documento original)

Fonte: Ofício do Banco de Portugal n.º GOV/2019/0263, de 14/10/2019, e Série Retrospetiva das Contas Regionais - Base 2011 do INE.

A dívida, que ultrapassou os 100 % do PIB regional em 2012 e que tinha vindo a aumentar desde então, entrou num ciclo descendente em 2016, atingindo um valor estimado de 104,3 % do PIB regional em 2017.Uma vez que a dívida se tem mantido relativamente estável, é expectável que aquele rácio tenha diminuído novamente em 2018, em montante que dependerá do crescimento do PIB regional (366).

8.8 - Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2018, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A Região não observou, em 2018, o limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do artigo 40.º da LFRA, em 2,7 mil milhões de euros e, pese embora tenha vindo a reduzir o excesso, não o diminuiu ao ritmo fixado (pelo menos 5 % ao ano) naquela mesma Lei (cf. o ponto 8.1.2);

b) O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado pela Região em 2018 atingiu os 530 milhões de euros, destinou-se na sua quase totalidade à amortização de dívida financeira do Setor das Administrações Públicas Regional (cf. os pontos 8.2.1, 8.2.1.2 e 8.2.1.3);

c) Em 2018, a dívida direta dos Serviços Integrados aumentou 3,8 %, para 3,7 mil milhões de euros, o que significou um acréscimo líquido de 134 milhões de euros (cf. o ponto 8.2.2) enquanto a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais era cerca de 577,3 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 8,6 % (54,7 milhões de euros) face ao ano anterior (cf. o ponto 8.3);

d) A Conta da RAM não discrimina explicitamente os montantes destinados à amortização dos empréstimos das EPR (49,7 milhões de euros) que saíram da esfera da administração regional direta sob a forma de transferências de capital (para a IHM e o CARAM) e de ativos financeiros (para a APRAM, SMD, PO, SDNM e SDPS) (cf. os pontos 8.2.1.3 e 8.3);

e) O montante dos passivos do setor das administrações públicas da Região atingiu 208,5 milhões de euros, menos 124,2 milhões de euros (37,3 %) que no ano anterior. Do total dos passivos, 139,6 milhões de euros representavam contas a pagar e, destas, 15,4 milhões constituíam pagamentos em atraso (cf. o ponto 8.4);

f) Foram regularizados, em 2018, menos 36,7 milhões de euros (dos 161,8 milhões de euros que se previa regularizar só foram pagos 124,8 milhões de euros) do que o previsto no âmbito da Estratégia de Pagamento de valores em dívida (cf. o ponto 8.4);

g) No final de 2018 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 743,7 milhões de euros, tendo sido cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, se verificou um decréscimo de 142,9 milhões de euros (cf. os pontos 8.5.1, 8.5.2 e 8.5.6);

h) Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 605,7 milhões de euros, 67,2 % dos quais respeitam a amortizações de capital. Esses encargos globais aumentaram 75,2 % (260,1 milhões de euros) em virtude, sobretudo, do vencimento do empréstimo obrigacionista de 243,4 milhões de euros [cf. o ponto 8.6.1];

i) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de setembro de 2019, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a dívida bruta da RAM a 31/12/2018 situava-se em 4,7 mil milhões de euros (cf. os pontos 8.7.1 e 8.7.2).

8.9 - Recomendações

8.9.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

1 - No exercício orçamental em análise, a RAM deu acolhimento à recomendação relacionada com a inclusão no Relatório sobre a Conta da RAM de uma listagem dos contratos de cobertura de risco de taxa de juro de todas as entidades do setor das Administrações Públicas da Região e de idênticas operações de cobertura com aval da RAM, com as principais condições, incluindo o valor de mercado (marked-to-market).

2 - Em 2017, o Tribunal de Contas recomendou ao Governo Regional que cumprisse o disposto no artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas sobre os limites à dívida regional, apresentando na Conta da RAM o cálculo do endividamento.

Esta recomendação foi parcialmente acolhida na medida em que foi apresentado o cálculo do endividamento para 2018, contudo, não foi observado o limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do referido artigo 40.º da citada Lei.

Assim, renova-se a recomendação ao Governo Regional para cumprir o disposto no artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas sobre os limites à dívida regional.

CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

No âmbito do Parecer sobre a Conta, o Tribunal aprecia a atividade financeira da RAM sob o aspeto da "[...] movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações", nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável por força do artigo 42.º, n.º 3, da mesma Lei.

A atividade financeira da Região compreende não só a movimentação de fundos públicos em execução do respetivo orçamento, como as denominadas operações extraorçamentais, cuja análise, incide, em articulação com o Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional, sobre a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do artigo 27.º da LEORAM, verificando a sua consistência com os restantes elementos constantes da Conta da Região, bem como com outros remetidos pela VP.

Em 2018, tal como nos anos anteriores, os Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Empresas Públicas Reclassificadas, foram "dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional", por via do artigo 23.º do DLR n.º 2/2018/M, de 30 de dezembro (367), não se observando, consequentemente, na Conta da RAM e, em particular, nas operações extraorçamentais, movimentos no grupo "Contas de Ordem".

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (368) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

9.1 - Operações extraorçamentais

Os fluxos financeiros não orçamentais, mas com expressão na tesouraria, inscritos no "Quadro IX.1 - Operações extraorçamentais" (369), ascenderam a cerca de 155,4 milhões de euros pelo lado dos recebimentos e a 154,9 milhões de euros pelo lado dos pagamentos, representando, respetivamente, 7,9 % e 8 % do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do GR em 2018 (excluindo os saldos transitados) (370).

QUADRO IX.1

Operações extraorçamentais - 2018

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2018.

Ao comparar os recebimentos com os pagamentos do ano, constata-se um saldo positivo de cerca de 437,2 mil euros, que resultou predominantemente dos movimentos de "Recursos próprios de terceiros", cujas entradas ultrapassaram as saídas em cerca de 286,3 mil euros. Este saldo ficou a dever-se, essencialmente, ao comportamento do item que regista o movimento das verbas da DRAJ, cujo fluxo de entrada de fundos se apresentou superior ao de saída, em 324,1 mil euros.

Destacam-se as entradas (97,7 milhões de euros) e as saídas (97,4 milhões de euros) no grupo dos "Recursos próprios de terceiros", representativas em ambos os casos, de 62,9 % do total das operações extraorçamentais, influenciado sobretudo pelo "Fundo de Equilíbrio Financeiro" com 52,6 milhões de euros (entradas e saídas destinadas aos municípios da RAM), seguido do item Diversos - Outros com 30,3 milhões de euros. Relativamente a este item, que é apresentado numa conta residual, não existe informação que permita identificar a natureza das verbas ali registadas (371), facto que não é despiciendo atendendo ao seu elevado valor.

No contraditório o VP alegou que "A desagregação dos valores constantes em Recursos Próprios de Terceiros - Diversos - Outros é a seguinte:

(ver documento original)

Em 2018, apresentou um valor superior em movimentos face ao período homologo em virtude da antecipação de fundos provenientes do IGCP, IP (crédito em conta corrente) [...].".

Realce ainda, para a movimentação das Receitas do Estado (47,7 milhões de euros de retenções e 47,6 milhões de euros de entregas), no âmbito das quais se destacou o IRS/IRC, com valores na ordem dos 28,8 milhões de euros.

Face ao ano anterior, a execução de 2018 traduz um aumento das entradas de fundos de 13,5 % (18,5 milhões de euros) e das saídas de 13,1 % (18,2 milhões de euros).

QUADRO IX.2

Variação anual das operações extraorçamentais (2017/18)

(ver documento original)

Nota. - Variações apresentadas com base nos elementos constantes das Contas da RAM, relativas aos anos 2017 e 2018.

O aumento dos recebimentos extraorçamentais resulta, essencialmente, do acréscimo de 15,3 milhões de euros no grupo "Recursos próprios de terceiros", explicado sobretudo pela movimentação de fundos associada à utilização de um empréstimo, contraído na modalidade de conta corrente, para fazer face às necessidades de tesouraria, a saldar no final do ano.

9.2 - Conclusões

Em 2018, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 155,4 milhões de euros pelo lado da receita e a 154,9 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo relativamente ao ano anterior, um aumento das entradas de fundos de 13,5 % (18,5 milhões de euros) e das saídas de 13,1 % (18,2 milhões de euros) [cf. o ponto 9.1)].

9.3 - Recomendações

No contraditório antecipando o acolhimento da recomendação atinente à decomposição do item "Diversos-Outros" do grupo dos "Recursos próprios de terceiros", dada a sua ordem de grandeza, o VP referiu aqui que "De futuro será efetuada a desagregação a que alude a recomendação formulada.".

CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

Procede-se em seguida à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional em 2018 com o objetivo de apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as EPR, e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional, SFA e EPR), evidenciando-se ainda o efeito do valor dos pagamentos em atraso sobre o saldo global. Destaca-se, adicionalmente, o apuramento do equilíbrio orçamental de acordo com o artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, bem como a abordagem ao ponto de situação da implementação do SNC-AP na RAM.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (372) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

10.1 - Análise global da execução

10.1.1 - Princípio do equilíbrio

O quadro que se segue coloca em evidência os principais saldos da Conta do Governo Regional em 2018, assim como a respetiva evolução face ao ano anterior:

QUADRO X.1

Evolução global da Conta da Região (Administração Direta)

(ver documento original)

Da sua análise, sobressai o cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução de 2018, um saldo primário positivo de 86,3 milhões de euros, superior ao do ano anterior, em cerca de 65,3 milhões de euros (374).

Observa-se ainda que:

a) O saldo efetivo, ainda que negativo, evidenciou, em 2018, uma melhoria de 76,9 % (104,6 milhões de euros), em relação a 2017, explicado, por um aumento da receita efetiva (8 %) e por uma redução da despesa efetiva (-0,9 %);

b) O saldo corrente continuou deficitário (-1,1 milhões de euros), registando, no entanto, uma melhoria de 127,7 milhões de euros face ao ano anterior, devido ao crescimento da receita corrente (10,4 %) acompanhado de uma descida a despesa corrente (-1,5 %);

c) O saldo de capital, embora excedentário em 41 milhões de euros, registou uma quebra na ordem dos 27,7 milhões de euros, relativamente a 2017;

Em 2018, o grau de cobertura das despesas pelas receitas, melhorou face ao ano anterior.

QUADRO X.2

Grau de cobertura das despesas pelas receitas

(ver documento original)

O artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA) (375), também fixou um critério de equilíbrio orçamental (376), tendo, em 2018, pela primeira vez, desde a data da publicação daquele diploma (2013), sido operacionalizada a forma de cálculo do saldo orçamental, com a aprovação, em 30 de janeiro de 2018 (377), pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF), de um documento metodológico que estabeleceu as bases, os critérios e as fontes de informação para a aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional previstos na LFRA (378).

Em conformidade foi também apresentado pela primeira vez (379), em sede de Conta da Região, o indicador de equilíbrio orçamental de 2018 (380) que evidencia o incumprimento do critério definido pela Assembleia da República.

QUADRO X.3

Apuramento do equilíbrio orçamental regional de 2016 a 2018 (381)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016 a 2018 e informação remetida pela VP(11).

A execução orçamental de 2018, caracterizada, simultaneamente, pelo cumprimento do indicador de equilíbrio orçamental na ótica da LEORAM e pelo incumprimento na ótica da LFR, ilustra bem a imprescindibilidade de uma definição consistente e unívoca dos indicadores da política orçamental que deverá ser atingida através da alteração legislativa que o Tribunal tem vindo a defender e, reiteradamente, a recomendar, há largos anos.

10.1.2 - Conta geral dos fluxos financeiros do Governo Regional

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta do Governo Regional em 2018, na ótica dos fluxos de entrada e de saída de fundos, em consonância com os registos da Conta do Tesoureiro do Governo Regional, que foi objeto de uma verificação externa (383). Essa auditoria concluiu que:

"1 - A Conta do Tesoureiro do ano de 2018 encontrava-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis, sendo os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas consistentes entre si (cf. o ponto 4);

2 - Da análise e conferência efetuadas concluiu-se que os recebimentos, os pagamentos e os saldos, inicial e final de 2018, encontram-se fidedignamente refletidos na Demonstração do Desempenho Orçamental, exceto quanto à desagregação dos saldos de gerência por fontes de financiamento (cf. os pontos 4 e 5);

3 - Permanecem os constrangimentos relacionados com os pagamentos através de contas bancárias junto da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP), que além de dificultarem a execução diária das operações de pagamento, complexificam significativamente a revisão e o controlo das operações, nomeadamente por entidades externas (cf. o ponto 3.4);

4 - As receitas orçamentais (1 788,4 milhões de euros) tiveram um crescimento de 20,3 %, determinado sobretudo pelas receitas de capital (+194,1 milhões de euros), em especial pela evolução dos passivos financeiros (+205,0 milhões de euros), que totalizaram os 530,0 milhões de euros. A receita efetiva (1 251,3 milhões de euros) teve um crescimento mais moderado, na ordem dos 8,0 % (cf. o ponto 3.1);

5 - Os pagamentos orçamentais atingiram 1 747,5 milhões de euros, um aumento na ordem dos 13,2 %, face ao período anterior, resultante fundamentalmente do crescimento da despesa de capital, e mais precisamente do agrupamento dos passivos financeiros, com mais 280,5 milhões de euros (cf. o ponto 3.2);

6 - Não foi acatada a recomendação formulada pelo Tribunal à Direção Regional do Orçamento e Tesouros (DROT) no Relatório 08/2018-FS/SRMTC para notificar as entidades públicas da Região Autónoma da Madeira (RAM) para procederem à classificação económica das receitas do subsídio social de mobilidade, em conformidade com o disposto no Decreto-Lei 26/2002, de 14/02 (cf. o ponto 5.3).".

Em conformidade com a matéria exposta e sintetizada nas conclusões da auditoria, o Tribunal de Contas, não obstante estar prevista uma modificação substancial à forma de atribuição do subsídio de mobilidade que poderá resolver a situação, reiterou a recomendação formulada à DROT em 2018 para notificar as entidades públicas da RAM para procederem à classificação económica das receitas do subsídio social de mobilidade em conformidade com o disposto no Decreto-Lei 26/2002, de 14/02, e com o principio orçamental consagrado no n.º 2 do artigo 5.º da Lei 28/92, de 01/09.

Mais recomendou ao Vice-Presidente do Governo Regional que, em futuras propostas legislativas, se assegure que os diplomas orçamentais não criam exceções que ponham em causa a unidade e coerência do sistema contabilístico e de relato financeiro público.

QUADRO X.4

Conta geral dos fluxos financeiros do GR

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018.

O saldo de encerramento da Conta da Região ascendeu a 204,9 milhões de euros, dos quais 203,6 milhões de euros pertenciam ao GR e 1,3 milhões de euros a operações extraorçamentais.

10.1.3 - Conta geral dos Serviços e Fundos Autónomos

O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:

QUADRO X.5

Conta geral dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2018 (Anexo XIX e XXII).

As receitas correntes (689,5 milhões de euros) e de capital (147,4 milhões de euros) foram suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza (679,4 milhões de euros e 144,2 milhões de euros, respetivamente), evidenciando saldos positivos da ordem dos 10,2 e de 3,2 milhões de euros, respetivamente.

Por comparação a 2017, as receitas orçamentais (865,8 milhões de euros) e as despesas orçamentais (823,6 milhões de euros) aumentaram 3,5 % e 2 %, por via do acréscimo, respetivamente, das receitas correntes e das despesas correntes em 14,9 % e 7,3 %. As receitas de capital e as despesas de capital registaram uma redução de 14 % e 17,3 %, respetivamente.

A receita efetiva (782,7 milhões de euros) evidenciou um aumento de 20,1 %, face a 2017, originada essencialmente pelo acréscimo das transferências de capital da União Europeia em 34,1 milhões de euros. Por seu turno, a despesa efetiva (759,1 milhões de euros) apresentou um aumento de 12,8 %, influenciada sobretudo pel0 aumento das transferências correntes em 51,4 milhões de euros, respetivamente.

10.1.4 - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (384), incluindo os saldos de gerência (385), atingiram cerca de 2 138 milhões de euros (1 856,3 milhões de euros, em 2017).

O saldo final da conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos ascendeu a cerca de 204,9 milhões de euros (mais 25,3 % que no ano anterior), observando-se que a maior parte pertence ao Governo Regional. A parcela do saldo inerente às operações extraorçamentais deveu-se sobretudo aos Recursos Próprios de Terceiros transitados de 2017 (386).

QUADRO X.6

Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2018 - Anexo XXXV.

A desagregação, por Departamento do Governo Regional, do recebimento de 641,5 mil euros a título de reposições abatidas nos pagamentos consta dos Mapas Anexos XXXIII e XXXIV (388), dos quais 361,7 mil euros (56,4 %), afetos à Secretaria Regional da Saúde.

10.2 - Conta Consolidada da Administração Pública Regional

A apresentação da Conta consolidada do setor público administrativo da RAM está prevista no n.º 2 do artigo 26.º da LEORAM, pese embora não se encontrem definidas as normas por que se deve reger essa operação contabilística. Não obstante, à semelhança dos anos anteriores, o Relatório que acompanha a Conta da Região de 2018 apresenta a Conta da Administração Pública Regional consolidada na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional.

No que toca à consolidação na ótica da contabilidade pública, o Relatório apresenta a execução orçamental consolidada do GR e SFA (incluindo EPR), assim como a decomposição da despesa (designadamente através dos Quadros 7 e 8 e dos Anexos XXVI a XXVIII), pese embora o mesmo não se verifique relativamente à receita cuja informação se limita ao valor agregado (Quadro 5) (389).

Da análise aos dados apresentados, conclui-se que os procedimentos de consolidação se traduziram na agregação das receitas e das despesas, dos diversos organismos que integram a Administração, com o ajustamento dos montantes relativos às transferências, correntes e de capital e aos ativos e passivos financeiros.

QUADRO X.7

Conta consolidada da RAM de 2018

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2018.

A análise ao quadro sugere as seguintes observações:

a) A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,1 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,9 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, um aumento face ao ano anterior, na ordem dos 14,8 % e 13,3 %, respetivamente;

b) O saldo primário da APR, refletido na Conta da RAM, foi positivo em 205,6 milhões de euros, evidenciando um incremento face ao ano anterior (em que atingiu 78,7 milhões de euros). De acordo com o critério definido no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM, aquele saldo é de 119,9 milhões de euros;

c) O saldo global (391) da Conta Consolidada atingiu 245,8 milhões de euros, maioritariamente proveniente da Administração Regional Direta, evidenciando um acréscimo de 28,4 % face ao ano anterior;

d) O saldo de Tesouraria rondou os 265,8 milhões de euros (aumentando 25,4 % face a 2017), a maior parte do qual decorrente das operações orçamentais do Governo Regional;

e) Considerando o conjunto das receitas e das despesas efetivas da APR, observa-se um saldo efetivo (392) negativo (-7,9 milhões de euros), em resultado dos correspondentes saldos alcançados pelo GR (-31,5 milhões de euros) e pelos SFA (23,6 milhões de euros). Por seu turno o saldo primário foi positivo.

O confronto entre o saldo de tesouraria transitado para a gerência seguinte com o valor dos pagamentos em atraso à data de 31 de dezembro de 2018 evidencia que, em termos globais, a Administração Regional Autónoma dispunha de liquidez suficiente para liquidar os pagamentos em atraso reportados àquela data.

QUADRO X.8

Saldo corrigido

(ver documento original)

No que se refere à conta consolidada na ótica da contabilidade nacional (394), os dados apresentados pelo GR no Relatório anexo à Conta de 2018 correspondem à primeira notificação de 2019, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE):

QUADRO X.9

Síntese da Conta da APR na ótica das Contas Nacionais

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2018.

Conforme resulta do quadro, a Conta da APR em 2018 apresentou uma receita total de 1.517,2 milhões de euros e uma despesa total de 1.409,9 milhões de euros, evidenciando uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 107,3 milhões de euros.

No entanto, aqueles dados, reportados a abril de 2019, viriam a sofrer uma revisão em baixa aquando da segunda notificação (em outubro de 2019), tendo o saldo da RAM sido fixado nos 101,3 milhões de euros.

QUADRO X.10

Saldo da Administração Pública Regional em Contas Nacionais

(ver documento original)

Fonte: Comunicação por correio eletrónico, de 09/10/2019, do INE.

Nos valores relativos à notificação de outubro de 2019 foi ainda revisto, em baixa, o saldo de 2016, tendo o valor final sido fixado em 223,8 milhões de euros.

Tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2019, o contributo dos subsectores da Administração Pública Regional para o montante do saldo apurado distribui-se conforme o quadro que se segue.

QUADRO X.11

Decomposição do saldo da Administração Regional

(ver documento original)

Fonte: Comunicação por correio eletrónico, de 09/10/2019, do INE.

No período em referência, assistiu-se a uma expressiva melhoria do saldo das administrações públicas da RAM, passando-se de um ciclo de elevados défices (observados até 2012) para um período de superavits a partir de 2013.

Nas notificações de 2019, à semelhança do ocorrido em 2018, não se registou a reclassificação de novas entidades no sector das administrações públicas, permanecendo em onze o número de organismos nessa situação (396).

Face ao Produto Interno Bruto da Região, o saldo das administrações públicas evoluiu de um período de défices (verificados até 2012) para um período de superavits, atingindo o seu máximo em 2016, com 5,1 % do PIB regional.

QUADRO X.12

Défice da Administração Regional

(ver documento original)

Fonte:Comunicação por correio eletrónico, de 09/10/2019, do INE e Série Retrospetiva das Contas Regionais - Base 2011 do INE.

10.3 - Adoção do Sistema de Normalização Contabilística da Administração Pública (SNC-AP)

A extensão da aplicação da contabilidade patrimonial a todos os organismos da Administração Pública Regional iniciou-se, em 2013, com a adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) por todos os Serviços do Governo Regional e a implementação do sistema de informação contabilística GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhada). Paralelamente à implementação do POCP na Administração Regional Direta, verificou-se a adoção do SIGORAM (Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM) por todos os Serviços da Administração Pública Regional (direta e indireta).

Em 2018, o artigo 69.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, veio determinar a obrigatoriedade de adoção, divulgação e preparação dos sistemas (informáticos de contabilidade) para a aplicação do Sistema de Normalização Contabilística da Administração Pública (SNC-AP), bem como de utilização de sistemas informáticos de contabilidade devidamente certificados e capazes de integração central de informação contabilística, por todas as entidades integradas no setor da Administração Pública Regional em contas nacionais.

O SNC-AP é constituído por três subsistemas de contabilidade: orçamental, financeira e de gestão (397). Em particular, as demonstrações financeiras e as de relato orçamental encontram-se definidas, respetivamente, na NCP 1 - Estrutura e Conteúdo das Demonstrações Financeiras e na NCP 26 - Contabilidade e Relato Orçamental.

As Demonstrações Financeiras, individuais ou consolidadas, compreendem (398) o balanço, a demonstração dos resultados por natureza, a demonstração das alterações no património líquido, a demonstração de fluxos de caixa e o anexo às demonstrações financeiras.

Por sua vez, as demonstrações de relato orçamental incluem (399) a demonstração do desempenho orçamental (separada e consolidada), a demonstração de execução orçamental da receita, a demonstração de execução orçamental da despesa, a demonstração da execução do Plano Plurianual de Investimentos, o anexo às demonstrações orçamentais e demonstração consolidada de direitos e obrigações por natureza.

Adicionalmente, o SNC-AP define dois perímetros de consolidação (400):

a) Orçamental - que inclui todas as entidades do perímetro do ORAM, nomeadamente Serviços Integrados, Serviços e Fundos Autónomos, e Entidades Públicas Reclassificadas;

b) Financeira - que inclui todas as entidades do perímetro do ORAM e as entidades controladas pela APR (no âmbito da NCP 22), designadamente as empresas públicas que não tenham sido reclassificadas pelo INE no setor das administrações públicas.

A par da formação, assegurada a todas as entidades que integram o perímetro de consolidação de Contas da Região, e da elaboração do Manual de Contabilidade e Relato, para os Serviços do Governo Regional (401), a RAM deu os seguintes passos em sede de SNC-AP:

- A Conta da RAM apresentou o Balanço, a Demonstração de Resultados por Natureza, a Demonstração das Alterações no Património Líquido e a Demonstração dos Fluxos de Caixa, do Governo Regional (serviços simples e integrados) não apresentando, contudo, o anexo às demonstrações financeiras (402). Além do mais verificou-se que quatro entidades não elaboraram contas em SNC-AP (403) e que, de acordo com informação prestada pela VP (404), existe uma série de serviços integrados que não lançaram as demonstrações financeiras na plataforma S3CP e cujo software é distinto do utilizado pela maioria dos serviços integrados do Governo Regional, desconhecendo-se de que modo as contas financeiras do Governo Regional foram elaboradas.

- Para cada SFA e EPR, foram publicados o Balanço e a Demonstração de Resultados (405), mas tal não sucedeu com as restantes demonstrações financeiras (desses SFA e EPR).

- Não foram apresentadas as demonstrações orçamentais previstas em sede de SNC-AP (406).

- Não foram apresentadas as contas das entidades controladas pela RAM (407) que compõem o perímetro de consolidação financeira da RAM.

No que se refere ao conteúdo do Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional, é possível confirmar que os saldos de abertura e encerramento das disponibilidades no Balanço encontram-se em conformidade com a conta geral dos fluxos financeiros daquela entidade.

Ao nível dos Resultados Líquidos do Exercício, verifica-se a sua concordância entre Balanço e Demonstração de Resultados com exceção da situação a 31/12/2017, cujo montante correto é de -80.779.364 (euro) (conforme Balanço e Conta da RAM de 2017) e não de -95.976.829 (euro) como indicado nas contas de 2018.

Aquelas Demonstrações Financeiras apresentam um total de balanço, a 31 de dezembro de 2018, de 4,2 mil milhões de euros, com um total de património líquido de 242,8 milhões de euros e um resultado líquido negativo de 20,6 milhões de euros.

Na medida em que aquelas peças contabilísticas não foram objeto de auditoria, não se expressa uma opinião sobre a conformidade da representação da posição financeira do GR e do resultado das suas operações.

Os principais ajustamentos, no processo de transição das contas do GR para o SNC-AP, dizem respeito basicamente:

- À contabilização dos ativos das concessões (408) da Vialitoral, Viaexpresso, ARM e SDM, no montante de 546,1 milhões de euros;

- À contabilização dos ativos concessionados à ANA, no montante de 307,8 milhões de euros;

Subsistem, no entanto, importantes questões por resolver no que toca ao completo reconhecimento do património imóvel, na medida em que o processo de inventariação e registo dos bens imóveis da Região não se encontra concluído (409).

Em 2018, realça-se o esforço da maioria dos serviços da APR na implementação do SNC-AP, pese embora a Região não se encontre ainda dotada das condições necessárias e suficientes para a elaboração das demonstrações financeiras consolidadas, quer porque a plataforma Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP) ainda não está parametrizada para o efeito, quer pelo facto de nem todas as entidades integradas no perímetro de consolidação (orçamental e financeiro) terem implementado o SNC-AP na sua totalidade.

Ao longo dos próximos anos, à medida da evolução legislativa que se vier a verificar e das acrescidas exigências de confiança nas demonstrações financeiras, serão desencadeadas pelo Tribunal ações de acompanhamento tendentes a apreciar o grau de implementação do SNC-AP e a qualidade da informação contabilística disponibilizada.

10.4 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2018, a Conta do subsetor Governo Regional observou o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução de 2018, um saldo primário positivo de 86,3 milhões de euros, maior do que no ano anterior em cerca de 65,3 milhões de euros (cf. o ponto 10.1.1);

b) A Região não observou, em 2018, a regra do equilíbrio orçamental estabelecida no artigo 16.º da LFRA, em 269,5 milhões de euros (cf. o ponto 10.1.1);

c) A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,1 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,9 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, um aumento face ao ano anterior, na ordem dos 14,8 % e 13,3 %, respetivamente (cf. o ponto 10.2);

d) O saldo da Conta Consolidada de 2018 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidencia um superavit de 230,5 milhões de euros (cf. o ponto 10.2);

e) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2019, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a Conta da Administração Regional em 2018 evidenciou um saldo positivo de 101,3 milhões de euros (cf. o ponto 10.2).

10.5 - Recomendações

Acatamento de recomendações de anos anteriores

Em 2017, o Tribunal de Contas recomendou ao Governo Regional que cumprisse o disposto no artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas sobre equilíbrio orçamental, apresentando na Conta da RAM o cálculo do mesmo.

Esta recomendação foi parcialmente acolhida na medida em que foram apresentados os cálculos subjacentes ao apuramento do critério de equilíbrio orçamental para 2018, pese embora a meta fixada no artigo 16.º da citada Lei, não tenha sido respeitada.

Assim, renova-se a recomendação ao Governo Regional para cumprir o disposto no artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

CAPÍTULO XI

Controlo Interno (410)

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (411) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

Em linha com a recomendação do Tribunal de Contas formulada neste domínio em anteriores Pareceres, o Relatório da Conta da Região de 2018 continuou a apresentar informação (412) relacionada com o sistema de controlo interno da Administração Financeira Regional (413), que abrange os procedimentos de controlo interno das operações de execução do orçamento da Região desenvolvidos pelo departamento do Governo Regional com a tutela das finanças, através da Direção Regional de Orçamento e Tesouro (DROT), da Inspeção Regional de Finanças (IRF), no que respeita ao controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas e à auditoria financeira, administrativa e de gestão, respetivamente, e do Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR), quanto à gestão dos fundos comunitários e aos controlos realizados (414).

Segundo o Relatório da Conta (ponto 12.1.), o exercício orçamental de 2018 caracterizou-se pela implementação, pela primeira vez, "na quase totalidade" (415) dos serviços da APR do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), aprovado pelo Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro, a partir do dia 1 de janeiro do referenciado ano (416).

Não obstante o Relatório da Conta afirme que as demonstrações financeiras do subsetor do Governo Regional foram "apresen[tadas], pela primeira vez, de acordo com o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), aprovado pelo Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro" (ponto 12.1.) e que a "Conta da Região do ano 2018 constitui-se como a primeira elaborada em cumprimento do novo referencial de contabilidade [...], implementado no subsetor do Governo Regional da Madeira" (ponto 19), estas asserções terão de ser lidas em articulação com os constrangimentos decorrentes de "um serviço integrado ter efetuado a prestação de contas de 2018, ao Tribunal de Contas, no referencial contabilístico anterior" (ponto 12.1) (417) e com a impossibilidade de "[...] em 2018 refletir a totalidade dos ativos nas demonstrações financeiras, [com] impacto nos resultados apresentados" (ponto 12.1).

Quanto às demonstrações financeiras dos serviços integrados no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, o Relatório da Conta assume que, com exceção "de uma entidade pública reclassificada e de um serviço e fundo autónomo" (418), os demais efetuaram a prestação de contas de acordo com o novo referencial contabilístico.

Ao universo do subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, acrescem, ainda, duas outras entidades, não mencionadas no invocado Relatório que também não prestaram contas no novo referencial, em concreto, a ARDITI, Agência para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação (419) e o Conselho Económico e da Concertação Social da RAM (420) (cf. também o ponto 11.1., para onde se remete).

Referir ainda que o Relatório da Conta salienta que a demora, ao nível do Estado, na implementação da solução de consolidação de contas do Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP), que integra a informação prevista na Norma Técnica 1/2017 e gere o processo de consolidação, "adiou também o processo de consolidação de contas regional" (421).

Argumentação renovada, na sua generalidade, no contraditório, embora com algumas especificidades, designadamente, quanto à convocação pela VP do exposto no "Relatório 13/2019, da 2.ª secção, no ponto 3.5., sobre a consolidação de contas", da possibilidade conferida pela "própria International Public Accounting Standards (IPSAS) 33 de um período de três anos para adequação dos serviços ao novo referencial", e, ainda, a posição do Tribunal de Contas expressa no "no n.º 5 da Resolução 7/2018, de 9 de janeiro de 2019 [...]", tudo razões que, segundo a contraditada, induzem à "[...]suspen[são] [da recomendação] até que estejam reunidas as condições para que a Região possa efetuar a consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional [...]".

Ponderada a alegação apresentada nesta sede, e sem embargo de se considerar que a resolução desta situação depende das instâncias nacionais, e que, no ano em causa, a Região registou um progresso significativo ao nível da implementação da reforma da contabilidade pública decorrente do início da vigência do SNC-AP, o Tribunal não pode dar como acolhida (422) nem decretar a suspensão da recomendação formulada nos anteriores Pareceres (sugerida no contraditório) sobre a necessidade de implementar um sistema de informação que permita a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional.

11.1 - Direção Regional do Orçamento e Tesouro (423)

No quadro da estrutura orgânica do Governo Regional da Madeira, a DROT dispõe de uma panóplia de atribuições (artigo 3.º) que imprimem à sua atuação um caráter transversal a todas as entidades que compõem o perímetro da APR, particularmente, ao nível do controlo da legalidade e da regularidade das despesas públicas, da uniformização de procedimentos, metodologias, acompanhamento, controlo e análise da execução orçamental e reporte de informação a diversas entidades nacionais e regionais, destacando o Relatório da Conta, à semelhança do ano anterior, as principais áreas da sua intervenção em 2018 (ponto 17.1.2.).

Relativamente ao exercício em análise, há a destacar, pela negativa, a omissão no Relatório da Conta de informação relacionada com a particular situação do Conselho Económico e da Concertação Social da RAM, cujo regime financeiro foi alterado, através do DLR n.º 20/2018/M, de 2 de novembro, passando, a partir de 1 de dezembro de 2018 (cf. o seu artigo 18.º), a deter autonomia administrativa e financeira, num contexto em que as receitas e despesas dessa entidade não estão espelhadas no subsetor dos SFA, quer a nível do Orçamento quer da Conta da Região de 2018 (424).

A justificação apresentada pela VP (425), a este propósito, arrimou-se no facto de "até ao final do ano de 2018, o CECS ter continu[ado] a ter expressão orçamental como serviço com autonomia administrativa [...] e é nessa qualidade que "figura na Conta da Região de 2018" estando "a totalidade das suas despesas refletidas na Secretaria Regional da Inclusão e Assuntos Sociais" (426). Conforme o "disposto no n.º 3 do artigo 71.º do Decreto Legislativo Regional 2/2018/M, de 9 de janeiro" (427), e uma vez que "esta situação não estava prevista no Orçamento da Região de 2018 [...]", razão pela qual, segundo aquele departamento do Governo Regional, o Conselho Económico e da Concertação Social da RAM só funcionaria "como serviço e fundo autónomo a partir de 1 de janeiro de 2019 [...], com a aprovação do Orçamento da Região de 2019, onde o CECS passa a figurar nos mapas dos serviços e fundos autónomos e a ser tratado contabilisticamente como SFA".

Perspetiva retomada no contraditório, onde se sustentou que "o CECS em 2018 não figurava no Orçamento da Região como SFA. Aliás, por esse motivo, foi indicado que no ano de 2018 o serviço teria de continuar como serviço integrado (no que respeita aos encargos com o serviço, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 71.º do Decreto Legislativo Regional 2/2018/M, de 9 de janeiro). Esta circunstância [...] pressuponha, de acordo com o nosso entendimento, que o CECS efetuasse a apresentação de duas contas de gerência (mas sempre como serviço integrado), na sequência da publicação do Decreto Legislativo Regional 20/2018/M, de 2 de novembro".

O ponto é que a norma convocada pela VP [o n.º 3 do artigo 71.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro], em ambas as respostas, mostra-se suscetível de colidir com o regime previsto para a prestação de contas, nos termos do artigo 52.º da LOPTC, o que só não aconteceu porque o CECS elaborou e remeteu ao Tribunal a conta de gerência, enquanto serviço com autonomia administrativa e financeira.

Sem embargo de se considerar que a integralidade da informação financeira da Conta não foi posta em causa, é seguro afirmar, neste caso concreto, que o sistema de controlo implementado pela DROT não logrou detetar a prestação de contas feita pelos responsáveis do Conselho Económico e da Concertação Social da RAM junto do TC, enquanto serviço com autonomia administrativa e financeira, relativamente à gerência de 4/11/2018 a 31/12/2018, colocando em risco a sua principal missão (cf. o artigo 21.º, n.º 1, da LEORAM, o artigo 3.º do DRR n.º 12/2015/M, de 17 de agosto428, e, ainda, o disposto no DRR n.º 9/2018/M, de 2 de julho) (429), ou seja, a fiscalização administrativa da execução orçamental (430).

Considerou a Vice-Presidência, na resposta apresentada ao Tribunal, o "desconhecimento dos serviços da Vice-Presidência [...]" acerca do facto de "a prestação de contas, do período em questão [ter sido] efetuada incorretamente, com o CECS, como SFA e não como serviço com autonomia administrativa". Referindo que este desconhecimento se deveu ao facto de "até à data o CECS não [ter]enviado] aos serviços da Vice-Presidência a Conta de Gerência do ano de 2018 [...]", comprovando, ainda, que deu orientações ao Conselho Económico e da Concertação Social da RAM para que "apresentasse a Conta de Gerência do período de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2018 como serviço com autonomia administrativa".

Afirmar-se, por isso, que "em momento algum [foi] comunicado à DROT que o CECS iria apresentar prestação de contas como SFA. Caso essa situação fosse do conhecimento da DROT [...] teria ocorrido novo alerta ao serviço no sentido de efetuar a prestação de serviços como serviço integrado/com autonomia administrativa, de acordo com os registos contabilísticos do ano de 2018" não só reforça a conclusão acima exposta acerca das deficiências do controlo interno da DROT, como, também, cria a impressão que a DROT não ponderou a inclusão de informação no Relatório da Conta sobre a solução adotada no âmbito do Conselho Económico e da Concertação Social da RAM.

Aliás, as próprias evidências da prestação de contas do Conselho Económico e da Concertação Social da RAM, nomeadamente, as duas certidões de receita, ambas de 22/2/2019, uma referente ao período de 1 de janeiro a 2 de novembro de 2018, na qual a DROT certifica a entrega de (euro) 118 929,22, e outra, relativa ao período de 3 de novembro a 31 de dezembro de 2018, onde a DROT certifica a entrega de (euro) 34 744,51, sugerem que a DROT, porque conhecia a nova realidade financeira do CECS, não só através "da publicação do DLR n.º 20/2018/M, de 2 de novembro [quando já] estava em curso a elaboração do Orçamento da Região para 2019 [...]" como também da correspondência trocada com os responsáveis do CECS (431), terá agido em conformidade, conferindo àquelas operações um tratamento diferenciado.

Daí que defender-se, como se fez, que "as duas certidões [...] enviadas em simultâneo para o CECS [...] [correspondem à] solicitação apresentada pelo serviço, em conjunto para as duas certidões, [onde] apenas é efetuada menção às duas gerências sem identificar em que moldes estas ocorreriam [...]. [S]ituação [que], para os serviços da DROT, não contrariava as instruções facultadas [...] no sentido de que em 2018, a(s) prestações de contas teriam de ser efetuadas pelo serviço como serviço com autonomia administrativa [...] [não tendo] o CECS comunic[ado] à DROT [as razões] para o não cumprimento das instruções da DROT [...]", confirma a falha do sistema de controlo interno em detetar e corrigir a situação.

Em concreto, a afirmação que aquelas duas certidões se destinavam "[à](s) prestações de contas" do CECS, "mas sempre como serviço integrado", num contexto em que não se mostram verificados nenhum dos fundamentos previstos no artigo 52.º, n.os 1, 2, e 3, da LOPTC (432), não colhe, porquanto esta perspetiva não beneficia de qualquer proteção legal. No caso vertente, a razão subjacente à apresentação de contas de gerência partidas pelo CECS ao Tribunal de Contas radicou exclusivamente na alteração do seu regime financeiro, processada pelo DLR n.º 20/2018/M, de 2 de novembro (433). Considera-se, por isso, que a justificação apresentada não logrou infletir as conclusões ventiladas no documento submetido a contraditório.

No que concerne à apreciação da relação estabelecida com o Tribunal, releva que a DROT, enquanto Serviço responsável pela elaboração da Conta, não podia ignorar que a omissão da informação relacionada com o CECS nos termos expostos consubstancia uma falha na "clareza, exatidão e simplicidade" (cf. o artigo 26.º, n.º 1, da LEORAM) da prestação de contas de 2018, tendo, sobre esta matéria, a VP esgrimido, no contraditório, que "a DROT, no âmbito das suas competências e enquanto serviço responsável pela elaboração da Conta da Região, tomou medidas concretas com vista ao reforço e aperfeiçoamento dos mecanismos de controlo de modo a assegurar que a informação fosse sempre prestada com clareza, exatidão e simplicidade".

Nessa oportunidade, reiterou a informação sobre a orientação "clara e inequívoca" transmitida pela DROT ao CECS para "apresentar a Conta de Gerência, do período de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2018, como serviço com autonomia administrativa" salientando que "a prestação da informação efetuada pela DROT está necessariamente condicionada pelo conteúdo da informação transmitida pelas várias Unidades de Gestão [...]" e que "ao longo de todo o processo de elaboração da Conta da Região de 2018, nem o CECS ou a Unidade de Gestão da Secretaria Regional da Inclusão e Assuntos Sociais comunicaram à DROT que o referido serviço havia procedido à entrega da Conta de Gerência como SFA [...]".

As alegações apresentadas em nada alteram as conclusões do Tribunal, antes reafirmam a necessidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de deteção e correção de eventuais desvios às orientações transmitidas aos serviços pela DROT.

11.2 - Inspeção Regional de Finanças

Tendo presente o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º da LOPTC, à qual subjaz um dever específico de colaboração dos órgãos de controlo interno com o TC, anota-se que a IRF, em 2018, não remeteu ao Tribunal nenhum relatório de auditoria (434), em resultado da atividade desenvolvida naquele ano, exposta no respetivo relatório de atividades (435) e no Relatório da Conta da Região (ponto 17.1.1.).

11.3 - Instituto de Desenvolvimento Regional

No ano em referência, o IDR realizou dezassete verificações no local, no âmbito do Programa Madeira 14-20, e catorze, no âmbito do Programa POSEUR (436).

11.4 - Conclusões

43 - Em 2018, ano da entrada em vigor do Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro, que aprovou o SNC-AP, a "quase totalidade" dos serviços da APR, pela primeira vez, implementou o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), aprovado pelo Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro (cf. o ponto 11.).

44 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a plena implementação, a nível nacional, do SNC-AP, cujo processo se encontra atrasado (cf. o ponto 11.).

45 - Sem embargo de se considerar que a integralidade da informação financeira da Conta não foi posta em causa, a omissão de informação sobre o Conselho Económico e da Concertação Social da RAM, no Relatório da Conta da Região de 2018, consubstancia uma deficiência do sistema de controlo interno implementado pela DROT com reflexos na "clareza, exatidão e simplicidade" da prestação de contas de 2018 (cf. o ponto 11.1.).

11.5 - Recomendações

11.5.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

Continua por concretizar a recomendação, formulada nos Pareceres anteriores, sobre a implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional que, não obstante, está dependente da plena implementação no todo nacional do SNC-AP.

(1) De acordo com os dados do INE, atualizados a 6 de fevereiro de 2019, para a taxa de variação da população empregada e taxa de desemprego (dados extraídos a 20/11/2019).

(2) Dados do PIB por NUTS III (taxa de variação em volume, anual) disponibilizados pelo INE a 13/12/2019 (os dados são ainda provisórios).

(3) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro, 20/2015, de 9 de março e 42/2016, de 28 de dezembro.

(4) Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei 28/92, de 01/09). De acordo com o seu artigo 24.º, n.º 3, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da Assembleia Legislativa da Madeira [cfr. ainda o artigo 38.º, alínea b), do Estatuto Político Administrativo da RAM (EPARAM)].

(5) Até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, ver ainda a alínea o) do artigo 69.º do EPARAM.

(6) Cfr. o artigo 42.º, n.º 1, da LOPTC. De harmonia com o artigo 29.º, n.º 3, da LOPTC, o Coletivo conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.

(7) Tendo por base os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2019).

(8) O abrandamento da atividade económica em 2018 foi comum às quatro principais economias da zona euro, com o crescimento a fixar-se em 1,5% na Alemanha, 1,7% em França, 0,8% em Itália e 2,4% em Espanha, valores que comparam, respetivamente, com 2,5%, 2,3%, 1,7% e 2,9%, registados em 2017 (conforme os dados do Eurostat atualizados a 18/11/2019).

(9) Passando 60 mil milhões de euros em dezembro de 2017 para 30 mil milhões de euros a partir de janeiro de 2018 e para 15 mil milhões de euros a partir de setembro.

(10) Dados de acordo com o Boletim Económico do Banco de Portugal de outubro de 2019.

(11) Evolução do desemprego de acordo com a informação do Eurostat, de 30/09/2019. Dados do emprego conforme o Boletim Económico do Banco de Portugal de outubro de 2019.

(12) Conforme os dados do INE, constantes do Destaque de 23 de setembro de 2019 (2.ª Notificação de 2019 relativa ao PDE). Saldo estrutural de acordo com o Boletim Económico do Banco de Portugal de maio de 2019.

(13) De acordo com os dados do INE, atualizados a 6 de fevereiro de 2019, para a taxa de variação da população empregada e taxa de desemprego (dados extraídos a 20/11/2019).

(14) Dados do PIB por NUTS III (taxa de variação em volume, anual) disponibilizados pelo INE a 13/12/2019 (os dados são ainda provisórios).

(15) Apurado de acordo com o n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM.

(16) No PIDDAR, no projeto do orçamento privativo.

(17) Conforme decorre da estatuição do artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

(18) Em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da Conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

(19) No cálculo da despesa primária e do saldo primário, a RAM deduziu os "juros e outros encargos", no valor de 198,7 e de 14,7 milhões de euros, respetivamente para o GR e SFA. Enquanto que para o cálculo do "saldo primário" constante do ponto 10.1.1, o Tribunal utilizou o critério definido no n.º 2, do artigo 4.º da LEORAM, em que se excluíram apenas os "juros da dívida pública", que são de 86,3 e de 33,6 milhões de euros, respetivamente, para o GR e para os SFA, dando lugar a saldos primários de respetivamente 21 e -8,4 milhões de euros.

(20) A verificação externa teve em consideração o âmbito descrito no artigo 54.º da LOPTC, compreendendo, nomeadamente, a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência de 2018, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento e se as operações analisadas foram efetuadas de acordo com as regras e normas fixadas.

(21) De acordo com a segunda notificação de 2019 no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos.

(22) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 17369/2019, de 29 de outubro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(23) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(24) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(25) Alterado pelo DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto.

(26) Corrigida pela Declaração de Retificação n.º 6/2018, de 26 de fevereiro.

(27) Que dispõe o seguinte:

"1 - Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 por cento da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo."

(28) Segundo o qual:

"1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite."

(29) Cfr. a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (artigos 2.º, 4.º, 6.º, 21.º, 43.º , 44.º).

(30) Procedeu à segunda alteração à Lei 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, já alterada pela Lei 2/2018, de 29 de janeiro, recalendarizando a produção integral de efeitos da mesma.

(31) Cfr. o ofício da Vice-Presidência n.º 13661/2019, de 26/8/2019.

(32) A concreta avaliação do cumprimento das referidas regras, à luz da disciplina normativa contida naquele diploma, está tratada nos Capítulos VIII e X.

(33) Documento que "não carece de aprovação ou homologação por parte do Ministro das Finanças", conforme foi adiantado pelo Gabinete do Ministro das Finanças, através do ofício n.º 1747/2018, de 19 de outubro, no âmbito do contraditório do Relatório e Parecer do ano anterior. Donde, a argumentação invocada pela Região, no Relatório da Conta de 2018 (ponto 4.3.), segundo a qual o documento metodológico aguarda a aprovação do Ministro das Finanças não é rigorosa.

(34) Da qual foi lavrada a ata n.º 12, cuja versão definitiva e assinada foi remetida pelo CAPF à Região, através do e-mail de 20 de agosto de 2019, conforme consta do ofício n.º VP/13661/2019, de 26/8/2019.

(35) Que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014 (cfr. o artigo 74.º).

(36) Cfr. os artigos 142.º da Lei 83-C, de 31 de dezembro (OE para 2014), 143.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro (OE para 2015).

(37) Cfr. o Parecer sobre a Conta da RAM de 2016.

(38) Cfr. artigo 41.º, n.º 2, da Lei 7-A/2016, de 30 de março (OE 2016), o artigo 58.º, n.º 2, da Lei 42-2016, de 28 de dezembro (OE 2017) e o artigo 70.º, n.º 2, da Lei 114/2017, de 29 de dezembro (OE 2018).

(39) Por iniciativa dos deputados eleitos pela Madeira na Assembleia da República, do PSD e do CDS-PP.

(40) No mesmo sentido, apontava a "Posição do Governo", através da ex-SRF, de 4 de novembro de 2016, acerca do "Cumprimento da lei das Finanças das Regiões Autónomas", publicitada no sítio daquele serviço, na Internet. Nos pontos 2 e 3, respetivamente, daquele documento afirmou-se que: "No âmbito do PAEF-RAM, no período entre 2012 e 2015, a aplicação dos artigos 16.º e 40.º da LFRA esteve suspensa". E que "O ano em curso [2016] ainda decorre, pelo que os valores de 2016 apenas serão aferíveis após o seu termo (..)".

(41) Cfr. o ofício do CAPF, de 19 de dezembro de 2018, remetido à Assembleia Legislativa da Madeira, registado nesta entidade, sob o n.º 7350 P. 6.1/P, relacionado com o envio da ata n.º 14, de 10 de outubro. Informação comunicada ao Tribunal, através do ofício n.º 6466 Pº 6.1/P, de 31 de julho recebido neste dia, sob o n.º 1898/2019.

(42) Publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 201, de 24 de novembro de 2017.

(43) Mediante o ofício assinado pelo Vice-Presidente do Governo Regional, no exercício da Presidência, n.º 1270, de 24 de novembro de 2017. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 36.º da Lei 13/91, de 05/06, alterada pela Lei 130/99, de 21/08, e pela Lei 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional".

(44) Sobre esta matéria, ver, nomeadamente, os Pareceres sobre a Conta da RAM dos anos de 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, e 2017.

(45) Conforme consta do ofício n.º 6466, Pº 6.1/P, de 31 de julho de 2019, recebido nesta Secção Regional, na mesma data, sob o n.º 1898/2019.

(46) Corrigido pela Declaração de Retificação n.º 6/2018, de 26 de fevereiro.

(47) Dos quais 177 413 491 (euro), nos termos do artigo 48.º da LO n.º 2/2013, e 70 965 397 (euro), nos termos do artigo 49.º da LO n.º 2/2013. Referir que, por força do artigo 69.º, n.º 3, da LOE, ao abrigo dos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as regiões autónomas, nas transferências decorrentes dos n.os 1 e 2 estão incluídas todas as verbas devidas até ao final de 2018, por acertos de transferências decorrentes da aplicação do disposto nos artigos 48.º e 49.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro.

(48) Ou seja, " o valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento de projetos com a comparticipação dos FEEI ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia, bem como o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 159/2014, de 27 de outubro, os quais não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas, nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB de cada uma das regiões autónomas do ano n-1." (artigo 70.º, n.º 2). E a possibilidade de "contrair dívida fundada para a consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de (euro) 75 000 000, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças "(artigo 70.º, n.º 3).

(49) Os contratos-programa tornam-se eficazes com a sua assinatura e são publicados, no caso das regiões autónomas, no Jornal Oficial (artigo 189.º, n.º 3).

(50) Corrigido pela Declaração de retificação n.º 22/2018, de 10 de julho, publicada no DR, 1ª Série, n.º 131.

(51) Entre outras, "A necessária à aferição do cumprimento do equilíbrio orçamental e do limite à dívida das regiões autónomas, nos termos previstos, respetivamente, nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, na sua redação atual".

(52) No Parecer sobre a Conta da Região do ano de 2017 foi feito o enquadramento legal deste assunto, tendo por referência o disposto na LFRA, para onde se remete. No ano em referência não se registaram alterações àquele quadro legal.

(53) As deficiências assinaladas foram objeto de reparo pelo Tribunal, no Parecer do ano anterior.

(54) Aquela proposta deu entrada na Assembleia Legislativa da Madeira, em 28 de maio de 2019, a coberto do ofício n.º 411, assinado pelo Chefe do Gabinete do Presidente do Governo Regional dirigido ao Chefe do Gabinete do Presidente da Assembleia Legislativa da Madeira.

(55) Segundo a LFRA os limites da despesa são vinculativos para cada programa orçamental no primeiro ano, para cada agrupamento de programas no segundo ano e para o conjunto de programas nos terceiro e quarto anos seguintes.

(56) Sobre estas, o Conselho de Finanças Públicas, no relatório de 21 de maio de 2012, sustenta que "Como aproximação pode dizer-se que as receitas gerais correspondem às receitas fiscais, correntes e futuras".

(57) De acordo com o glossário do Conselho de Finanças Públicas, tratam-se de "cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos, resultantes da sua atividade especifica da administração e alienação do património e quaisquer outras que por lei ou contrato lhes devam pertencer, e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos".

(58) Conforme documentação remetida no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região de 2017, por "lapso" da VP, através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 3 129, de 24/7/2018, recebido na SRMTC, na mesma data, sob o n.º 2119/2018.

(59) No decorrer do ano de 2018, o universo dos Serviços e Fundos Autónomos foi alterado, em virtude da extinção dos Fundos Escolares da Escola Básica dos 1º, 2º e 3º Ciclos/PE do Curral das Freiras e da Escola Básica dos 1.º, 2.º e 3.º Ciclos Professor Francisco M. S. Barreto, em 31/08/2018, na sequência da reestruturação de vários estabelecimentos de educação e ensino operada pela Portaria 207/2018, de 2 de julho [(cfr. o n.º 1, alíneas b) e c)].

(60) Sobre este assunto, remete-se para o ponto 2.2.do Capítulo II e para o ponto 11 do Capítulo XI.

(61) Alterado pelo DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto, alterando os mapas I a X, e introduzindo as alterações incluídas no texto do documento.

(62) Ou seja, "Quando os valores a atribuir não ultrapassem os montantes anteriormente concedidos para a mesma finalidade e mesma entidade que tenha beneficiado desse apoio"; e ainda "Quando os valores se destinem a concessão de auxílios a atribuir no âmbito do Plano Regional de Apoio ao Desporto (PRAD) e os mesmos não ultrapassem os montantes definidos e aprovados na portaria que regulamenta e define os valores máximos a atribuir a cada capítulo de apoio ao desporto.

Nestas situações, "a proposta de concessão de auxílio é obrigatoriamente comunicada ao departamento do Governo Regional com a tutela das finanças, antes da sua autorização por resolução do Governo, nos termos a regulamentar por despacho do respetivo membro do Governo".

(63) De acordo com o n.º 2 do artigo 6.º "Acresce ao valor previsto no número anterior o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao final do ano económico de 2017".

(64) De acordo com o n.º 4 da referida norma "Os encargos (...) caducam em 31 de dezembro de 2018, caso não estejam regularizados até essa data por motivos não imputáveis aos serviços da administração pública regional".

(65) Designadamente, a inclusão dos preceitos sobre a regularização de situações de precariedade (artigo 41.º) e a determinação do posicionamento remuneratório (artigo 42.º), os suplementos remuneratórios (artigo 44.º), as medidas de equilíbrio orçamental na administração pública regional (artigo 43.º), os encargos com contratos de aquisição de serviço (artigo 46.º), o subsidio de insularidade (artigo 52.º, n.os 3 a 5).

(66) No Parecer do ano anterior, o Tribunal observou que, em abstrato, o conteúdo deste preceito era suscetível de ofender os princípios e regras orçamentais que regulam o processo e a execução orçamental, consagradas no artigo 105.º da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 6.º, 7.º, 8.º e 18.º da LEORAM, com implicações jurídico-financeiras no quadro da LOPTC [(cfr. o artigo 65.º, n.º 1, alíneas g) e i)], a apurar, eventualmente, em processo próprio, caso a situação se viesse comprovadamente a concretizar.

(67) Nomeadamente, sobre os mercados públicos (Capítulo VII: artigos 25.º a 31.º), e a contratação de seguros (artigo 72.º).

(68) Respeita a todos os encargos do subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública (cfr. o Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro).

(69) Assentando a análise no orçamento inicial aprovado, aquele saldo primário era deficitário em 46,6 milhões de euros.

(70) Quadro 15 - Orçamento Consolidado da APR e Quadro 16- Saldo Orçamental do GR (ponto 3.6.1. do Relatório).

(71) Os quais somam 202.955,7 mil euros no caso do orçamento final e 201.220,1 mil euros no caso de orçamento inicial.

(72) Quadro 15 - Resultado da Conta do subsetor do Governo Regional.

(73) Quadro 5 - Conta Consolidada da Região Autónoma da Madeira de 2018.

(74) Tendo por base o orçamento inicial consolidado, o saldo global (-164,9 milhões de euros) e o saldo primário (-28,9 milhões de euros) apresentavam-se igualmente negativos. No Relatório do Orçamento, os montantes apresentados, na decorrência da mencionada contabilização da totalidade do agrupamento 03, eram positivos, remontando o primeiro a -164,9 milhões de euros e o segundo a 53,9 milhões de euros.

(75) Contrariando o valor positivo de 15,4 milhões de euros apresentado pela RAM para o saldo primário que, diferentemente dos cálculos apresentados no quadro, foi obtido considerando a totalidade do agrupamento "03. Juros e outros Encargos" e não apenas a componente dos Juros (subagrupamento 03.01 - Juros da Dívida Pública).

(76) De harmonia com o artigo 16.º da LEORAM, compete ao GRM aprovar as "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução.

A execução do ORAM foi complementada, designadamente, pelas circulares da DROT n.os 4/ORÇ/2017, de 9 de agosto, alterada em 22 de agosto e 20 de setembro de 2017, todas designadas "Instruções para a preparação do Orçamento da RAM para 2018"; 1/ORÇ/2018, de 9 de junho de 2018 (Execução do Orçamento da Região para 2018); 2/ORÇ/2018, de 19 de janeiro (registo dos compromissos e cálculo dos fundos disponíveis), alterada em 1 de junho de 2018; 3/ORÇ/2018, de 9 de julho (Processo de Alterações Orçamentais da Competência do Governo Regional e a sua Tramitação); 4/ORÇ/2018, de 19 de julho (Instruções para a preparação do Orçamento da RAM para 2019) e 5/ORÇ/2018, de 18 de dezembro (Operação de Encerramento e Transição de Ano Económico).

(77) De novo, o n.º 2 determina que "Todos os processos de despesa devem ser instruídos com toda a documentação de suporte necessária à justificação da despesa, incluindo não só as evidências da verificação prévia da conformidade legal e factual das despesas, mas também a sua classificação em conformidade com o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP)".

(78) Estabelecendo, como novidade, no n.º 2, que "Para evitar o aumento dos pagamentos em atraso, todos os processos de despesa devem ser enviados à Direção Regional do Orçamento e Tesouro, adiante designada por DROT, no prazo máximo de 10 dias úteis antes da data do seu vencimento".

(79) Introduzindo como novidades, a obrigatoriedade das alterações orçamentais que tenham subjacente o reforço orçamental pela dotação provisional deverem ser acompanhadas de demonstração inequívoca da necessidade do mesmo e fundamento do não recurso à gestão flexível, e a densificação do conceito de "gestão flexível".

(80) Como inovação, reduz o prazo para os processos de despesa e as requisições de fundos darem entrada na DROT (para 14 de dezembro de 2018), salvo as exceções previstas neste normativo (cfr. o n.º 2 do artigo 15.º).

(81) Dispondo, como novidade, que os serviços da APR, incluindo os SFA's e as EPR's são responsáveis pelo acompanhamento do estrito cumprimento dos contratos por si efetuados, de qualquer natureza, nomeadamente pelo acompanhamento da exata e pontual cobrança das receitas devidas. E que, em caso de incumprimento, aqueles serviços devem acionar os mecanismos contemplados no contrato existente entre as partes e na lei aplicável, desencadeando, sempre que necessário, os procedimentos ao seu dispor, com vista à cobrança dos valores em dívida, incluindo a celebração de planos de pagamento para a regularização de valores em dívida (n.os 3 a 5).

(82) Este diploma estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais da competência do GR, cujas adaptações face ao DL n.º 71/95, de 15 de abril, tiveram por base as especificidades da APR, incidindo essencialmente ao nível da competência para a autorização das alterações orçamentais e da publicação das mesmas.

(83) Previstos nos n.os 2 e 3 do artigo 5.º do DRR n º1/2017/M, de 23 de fevereiro.

(84) A que se refere o n.º 1 do artigo 12.º da LEORAM.

(85) Aprovado pelo DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro.

(86) Aprovado pelo DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto.

(87) Nos termos do n.º 9 do artigo 3.º do Decreto-Lei 56/2006, de 15 de março, com a redação introduzida pelo Decreto-Lei 23/2018, de10 de abril, o qual veio dar cumprimento ao artigo 36.º da LFRA, que estabelece no n.º1 que: "Constitui receita de cada região autónoma uma participação nos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa".

(88) Ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 20.º do DLR n.º 2/2018/M de 9 de janeiro.

(89) Na rubrica da receita com a classificação económica 11.03.01 - Ativos Financeiros - Títulos a Médio e Longo prazos.

(90) Que determinou uma redução da previsão de 11.10.01 - Ativos Financeiros - Alienação de partes sociais de empresas em 9 milhões de euros.

(91) Tendo em atenção o disposto no n.º 1 e 2 do artigo 31.º do DRR n.º 9/2018/M, de 2 de julho.

(92) Respetivamente no valor de 584,9 mil euros e 47 mil euros.

(93) Cfr o DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto.

(94) No âmbito do preceituado no n.º 4 do artigo 20.º da LEORAM, e nos artigos 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do membro do GR com a tutela da área das Finanças.

(95) Caso do Instituto de Florestas e Conservação da Natureza, no montante de 110.347 (euro) (Despacho 100-Alt/VP/2018 de 28 de junho) e da Secretaria Regional de Agricultura e Pescas, no valor de 413.901 (euro) (Despacho 112-Alt/VP/2018, de 16 de julho).

(96) Os despachos disponibilizados pela VP em suporte digital, não permitem validar o cumprimento desta exigência legal.

(97) Segundo o n.º 4, do artigo 20.º, da Lei 28/92 de 1 de setembro, este tipo de alteração orçamental, destina-se exclusivamente a despesas imprevisíveis e inadiáveis.

(98) Conforme resulta do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei 71/95, em conjugação com o artigo 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais das Finanças e da Administração Pública, e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

(99) Detalhados por capítulo/agrupamento da receita e da despesa, e por rubrica/subrubrica, no Volume II, Tomo II.I e II.II da Conta.

(100) Ilustrada através dos Quadros 83, 84, 85 e 86, do ponto 11.2 do Capítulo 11 do Relatório da Conta da RAM de 2018.

(101) 4,4 milhões de euros através do orçamento retificativo e 41 milhões de euros pela abertura de créditos especiais.

(102) Nos termos do n.º 1 do artigo 232.º da CRP, acolhida na alínea b) do artigo 38.º do EPARAM.

(103) Aprovado pela Lei 13/91, de 5 de junho, alterada pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto e 12/2000, de 21 de junho.

(104) A conta provisória do 1.º trimestre (período de 1 de janeiro a 31 de março) foi publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 136, de 23 de agosto de 2019; a conta provisória do 2.º trimestre (período de 1 de janeiro a 30 de junho) foi publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 114, de 20 de julho de 2018; a conta provisória do 3.º trimestre (de 1 de janeiro a 30 de setembro) consta do JORAM, 1.ª série, n.º 203, de 7 de dezembro de 2018. A conta definitiva da RAM foi publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 121, de 29 de julho de 2019.

(105) Conforme justificação apresentada pela VP, através do ofício n.º VP/13661/2019, de 26/8/2019.

(106) Publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 121, de 29/7/2019.

(107) Não obstante o Relatório da Conta (ponto 12.1.) seja omisso quanto à identificação dos Serviços que prestaram contas de acordo com o anterior referencial contabilístico, limitando-se a referir que "(...) apenas três entidades (uma entidade pública reclassificada, um serviço integrado e um serviço e fundo autónomo) efetuaram a prestação de contas de 2018, ao Tribunal de Contas, no referencial contabilístico anterior", apurou-se que as situações mencionadas respeitam ao Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S. A., à Direção Regional da Administração da Justiça e ao Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão da Madeira, respetivamente.

Acrescem, ainda, duas outras entidades, não mencionadas no invocado Relatório, que também apresentaram contas no referencial contabilístico anterior, em concreto, a ARDITI, Agência para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação, situação comunicada ao Tribunal após a entrada da Conta, através do ofício n.º VP/17298/2019, de 28/10/2019, e o Conselho Económico e da Concertação Social da RAM, detetado pelos Serviços do Tribunal no âmbito da preparação do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2018. Neste aspeto, remete-se para os Capítulos X e XI.

(108) Pese embora a DROT tenha referido, em 29 de abril de 2019, a propósito da Conta do Tesoureiro do Governo Regional, que as demonstrações orçamentais seriam submetidas conjuntamente com a Conta da Região, tal não aconteceu.

(109) Através do ofício n.º VP/12096/2019, de 26/07/2019, subscrito pelo Vice-Presidente do Governo Regional, recebido sob o n.º 1859/2019, de 29/07/2019.

(110) Após a entrada da Conta da RAM, a mesma foi objeto de duas erratas publicitadas no sítio da VP, na Internet, com a designação "Volume I -Relatório e Anexos - Elementos revistos" e "Volume II, Tomo III - Contabilidade Patrimonial - Elementos Revistos".

(111) De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 73.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto, incluindo as sucessivas alterações, republicada pela Lei 41/2014, de 10 de julho "[o] Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado (...) até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de dezembro seguinte, precedendo Parecer do Tribunal de Contas (n.º 2).

Prazos esses que serão encurtados, após a entrada em vigor da LEO, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro (cfr. o artigo 8.º, n.º 2, na redação da Lei 37/2018, de 7 de agosto), passando "O Governo [a] submete[r] à Assembleia da República (...) as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central e da segurança social que integram a Conta Geral do Estado, até 15 de maio do ano seguinte ao ano económico a que as mesmas respeitam" (artigo 66.º, n.º 1, da citada Lei), sendo, ainda, "a Conta Geral do Estado submetida dentro daquele prazo a certificação do Tribunal de Contas, que a deve emitir até 30 de setembro" (n.º 6 do citado preceito).

(112) Segundo o Relatório da Conta (ponto 12.1) "(...) das entidades públicas que compõem o perímetro de consolidação, apenas três entidades (uma entidade pública reclassificada, um serviço integrado e um serviço e fundo autónomo) efetuaram a prestação de contas de 2018, ao Tribunal de Contas, no referencial contabilístico anterior (...)".

Tratam-se, concretamente, tal como referido antecedentemente, do Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S. A., da Direção Regional da Administração da Justiça e do Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão da Madeira, respetivamente. A que acrescem, ainda, a ARDITI, Agência para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação, e o Conselho Económico e da Concertação Social da RAM.

(113) E vinculativos para cada agrupamento de programas no segundo ano e para o conjunto de programas nos terceiro e quarto anos económicos seguintes.

(114) Em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

(115) Nomeadamente a LEORAM, a LFRA, bem como a LOE de 2018, em particular na parte respeitante às transferências orçamentais para a RAM, e outras medidas e diplomas com reflexo na receita da RAM, referidas no Capítulo I.

(116) As alegações apresentadas constam do ofício n.º 19783, de 3/12/2019, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(117) Dos quais 530 milhões de euros (84,8%) respeitam a "Passivos Financeiros".

(118) Obtida deduzindo à receita orçamental, os ativos financeiros, os passivos financeiros e o saldo da gerência anterior.

(119) Que se traduziram, em termos líquidos, num aumento das receitas de 65,7 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental). No período homologo anterior o aumento foi de 108,9 milhões de euros.

(120) Com um orçamento superior, em 205,5 milhões de euros, face a 2017.

(121) Sobretudo devido ao aumento de 46,2 milhões de euros na previsão da cobrança dos impostos indiretos.

(122) Que estabelece no n.º 1 que constitui receita de cada região autónoma "(...) uma participação nos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia".

(123) Cfr. o Relatório 9/2019-FS/SRMTC, relativo à Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do GR de 2018.

(124) Dos quais 177,4 milhões de euros de Transferências de Solidariedade (ao abrigo do artigo 48.º da LFRA) e 71 milhões do Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas (ao abrigo do artigo 49.º da LFRA), conforme previsto no artigo 69.º da Lei 114/2017, de 29 de dezembro (OE 2018).

(125) Em 1,2 e 1,3 milhões de euros, respetivamente.

(126) 50,3%, em 2017.

(127) A receita é determinada de acordo com o regime de capitação, ajustado pelo diferencial entre as taxas regionais e as taxas nacionais do IVA.

(128) Contrariamente ao referido no Relatório da Conta da RAM (no Ponto 11.1 do Capítulo "11. Subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos".), não se confirma a redução no número de SFA em 2018.

(129) Em 31/08/2018 (EB 1.º,2.º e 3.º Ciclos/PE do Curral das Freiras e EB 1.º, 2.º e 3.º Ciclos Professor Francisco M. S. Barreto).

(130) Inclui os 2 Fundos Escolares extintos de 2018, mas com impacto na Conta da RAM do ano. Exclui o Instituto das Artes da Madeira que apesar de não ter sido criado, estava previsto no ORAM de 2017, constando da lista dos SFA.

(131) Apesar do início do período considerado (3 de novembro de 2018) não ser consistente com a data de entrada em vigor do novo regime adotado (1 de dezembro de 2018).

(132) Relativo à execução orçamental das receitas. Os trabalhos envolveram a verificação da consistência dos documentos de prestação de contas dos SFA com as informações constantes dos Mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM e a comparação dos recebimentos de 2018 com os do período orçamental anterior.

(133) Onde se destaca o peso das receitas do IASAUDE (36,8%), do SESARAM (29,3%), do IDR (4,7%) e da APRAM (4,4%).

(134) Em que aqueles valores eram de, respetivamente 405,5 e 430,8 milhões de euros.

(135) Em 2017, aqueles valores ascendiam respetivamente, 651,6, 396,6 e 255 milhões de euros.

(136) Das quais, 368,4 milhões de euros para SFA e 4,3 milhões de euros para EPR. No Relatório da Conta, a RAM alertou para a divergência entre as transferências correntes do ORAM para o IASAUDE registadas no GR (299,4 milhões de euros) e o valor registado como receita daquele Instituto (315 milhões de euros), devido ao facto de o GR ter pago esses montantes no prolongamento do ano económico anterior (ou seja, foi contabilizada como despesa de 2017), tendo aquele SFA considerado, e bem, os 15,6 milhões de euros como receita de 2018.

(137) Exclusivamente para EPR, correspondendo esta ultima essencialmente à transferência do IASAUDE para o SESARAM.

(138) Correspondendo 84,9 milhões de euros a SFA e 3,3 milhões de euros a EPR. Daquele valor, cerca de 43,4% constituem receita do IDR, 28,2% do IDE, 11,9% do IQ e 7,3% do IEM.

(139) Resultante em grande medida da diminuição dos Ativos Financeiros em 75,6 milhões de euros.

(140) De 7,9 milhões de euros em 2017 para 37,5 milhões de euros em 2018.

(141) Cfr. o ponto 11.3 do Relatório da Conta "Os Recursos próprios de terceiros foram adotados pela RAM face às especificidades de registo de certas importâncias, nomeadamente fundos comunitários em determinados SFA e EPR nos casos em que estes não são os utilizadores finais destes mesmos fundos".

(142) Refira-se ainda que a medida 49 do PAEF-RAM, que visava tornar imperativa a cessação do regime da autonomia financeira aos SFA que não cumprissem a regra do equilíbrio orçamental, foi tal como nos anos anteriores, contemplada no diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2018 (cfr. o artigo 38.º, n.º 1, do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro).

(143) As quais, de acordo com o disposto no artigo 47.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho, e no n.º 5 do artigo 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro, excluem as transferências correntes e de capital, da Administração Regional, do Orçamento do Estado, do Orçamento da Segurança Social e da União Europeia.

(144) O projeto de Decreto Legislativo Regional partiu da iniciativa do Grupo Parlamentar do PSD, conforme se apurou no sitio da ALM, na Internet.

(145) Para ilustrar, o DLR n.º 20/2018/M, de 2 de novembro não procede à enumeração legal das receitas próprias do Conselho Económico e da Concertação Social da RAM nem tão pouco à definição dos pressupostos próprios da racionalidade e exigências de gestão ("quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade"), sendo de destacar a dependência deste SFA exclusivamente das verbas provenientes do orçamento regional.

(146) Que passou a incluir uma nova linha da receita, identificada como "OUTROS" (proveniente do programa Erasmus+), inscrevendo na previsão o montante de 598.125 (euro) e, na execução, o montante de 469.176,1 (euro).

(147) O valor recebido do FEAGA(18,6 mil euros) reproduzido no quadro não constava do Mapa de Origem e Aplicação dos Fundos Comunitários, tendo a VP remetido em contraditório o "MOAF retificado (DOC. 2).

(148) No Quadro 23 do Relatório da Conta da RAM, assim como no MOAFC-Anexo LXI, o total das receitas correntes é de 505.112,09 (euro), divergindo do subtotal das transferências correntes (06.09.01 - União Europeia - Instituições*) reproduzido no quadro II.8 deste Relatório (974.288,2 (euro). Nesses mesmos quadros (23 e MOAFC) o total dos recebimentos na ARD, de 16.916,9 mil euros, diverge dos 17.386,1 mil euros, indicados no mesmo no Quadro II.8 deste Relatório.

(149) Em 2017, o desvio entre o montante orçado e o cobrado, foi de -41,4 milhões de euros, e a taxa de execução de 44%.

(150) Em 2017, aqueles desvios foram de, respetivamente, 17,3 e +23,5 milhões de euros.

(151) Respetivamente, 84,6 e 3,7 milhões de euros.

(152) O valor apresentado no MOAFC é de 105 milhões de euros (dos quais 16,9 relativos ao GR e 88,1 aos SFA/EPR).

(153) Relativos ao Fundo de Coesão, ao FEDER e ao FSUE, em respetivamente, 34,1, 1,9 e 1,5 milhões de euros.

(154) Cfr. Circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de janeiro e ponto 11.3 do Relatório da Conta.

(155) Identificados nas notas de rodapé de suporte ao Quadro II.8.

(156) Dos quais, 29 milhões de euros do FEDER e 18,2 milhões de euros do FSE.

(157) Cerca de 6 milhões de euros, em 2017.

(158) Refira-se como exemplo que o IDR pagou de FSUE em 2018, a entidades da APR (incluindo o próprio) cerca de 3 milhões de euros (dos quais 0,1 para o GR e 2,9 para SFA) com recurso a saldos transitados, dado que em 2018, não ocorreu nenhuma transferência para a RAM no âmbito desse fundo. O valor pago, proveniente do Fundo de coesão e do FSE, pelo IDR também foi superior ao valor recebido da ADC, em cerca de 7 milhões de euros.

(159) Nomeadamente vários SFA e Fundos Escolares, nas verbas provenientes do ERASMUS+, transferidas pela Agência Nacional Erasmus.

(160) O Quadro não inclui as transferências efetuadas diretamente para outras entidades fora do perímetro orçamental, efetuadas pela ADC relativamente ao PO MAC, pelo IFAP e pela Agência Nacional ERASMUS.

(161) No entanto as receitas da UE contabilizadas pelo GR diminuíram 15,1 milhões de euros relativamente a 2017. As receitas comunitárias dos SFA aumentaram 33,2 milhões de euros, devido ao acréscimo dos fundos destinados a entidades externas ao perímetro, contabilizados como receitas orçamentais do IDR. Caso contrário, as receitas dos SFA, e consequentemente da APR, teriam diminuído relativamente ao ano anterior.

(162) Incluindo ERASMUS+ (926.860 (euro), MAC 2020 (140.136,6 (euro) e outros de IDT (218.046,55 (euro).

(163) FEDER, Fundo de Coesão, FSE, FEADER e FEAMP.

(164) No PIDDAR, no projeto do orçamento privativo.

(165) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 19570/2019, de 02 de dezembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(166) O ORAM foi aprovado pelo DLR n.º 2/2018/M, de 30 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 12/2018/M, de 6 de agosto. As regras de execução foram aprovadas pelo DRR n.º 9/2018/M, de 2 de julho.

(167) Entidades que, por terem sido reclassificadas no perímetro das administrações públicas em Contas Nacionais, passaram a integrar o Setor Público Administrativo, equiparadas a SFA, nos termos do artigo 2.º, n.º 5.º, da LEO.

(168) Define as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas. A última redação foi dada pela Lei 22/2015, de 17/03. O Decreto-Lei 127/2012, de 21 de junho, cuja última alteração foi operada pelo Decreto-Lei 99/2015, de 2 de junho, estabeleceu os procedimentos necessários à aplicação da LCPA.

(169) Cfr. a Resolução de Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro que aprovou o Programa de redução de prazos de pagamento a fornecedores de bens e serviços, denominado Programa Pagar a Tempo e Horas.

(170) Definido no artigo 20º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(171) Cfr. o DRR n.º 9/2017/M, de 21 de agosto e DLR n.º 13/2017/M, de 7 de novembro.

(172) Tratam-se de entidades dotadas de autonomia administrativa e financeira que em cada escola administram, entre outros, o funcionamento de refeitórios, bufetes, papelarias, reprografias e são responsáveis pela execução das políticas de ação social escolar e aplicação do regime de auxílios económicos diretos.

(173) Alterado e republicado pelo DLR n.º 21/2006/M, de 21 de junho.

(174) Acerca desta matéria vide o Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.

(175) Em relação à dotação disponível (corresponde ao orçamento final deduzido das cativações).

(176) Em relação ao orçamento final.

(177) Cfr. o Ponto 7.2 da CRAM 2018.

(178) Através do n.º 8 do artigo 6.º do DRR n.º 9/2018/M, de 2 de julho.

(179) Em relação à dotação disponível (corresponde à dotação do orçamento final deduzida das cativações).

(180) Corresponde à despesa total líquida de ativos e passivos financeiros em conformidade com o critério do património líquido, definido no artigo 9.º da LEO (Lei 91/2001, de 20/08, vigente desde a 5.ª alteração, promovida pela Lei 22/2011, de 20/05) e com o glossário da DGO. A versão da LEO vigente é a que resulta da 8.ª alteração, refletida na Lei 41/2014, de 10/07 (ver o artigo 8.º na versão da Lei 37/2018, de 7 de agosto, que procedeu à 2.ª alteração à Lei 151/2015).

(181) Cfr. o DLR n.º 12/2018/M, de 06 de agosto.

(182) Cfr. a informação apresentada no contraditório pela RAM que pormenoriza a natureza daquelas operações.

(183) A saber: o P-059 - Finanças e Gestão da Dívida Pública; o P-046 - Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida; o P-050 - Saúde; e o P-045 - Promoção dos transportes sustentáveis.

(184) Cfr. o ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 13462, de 20/08/2019.

(185) Durante o ano, em 31/08/2018, foram suspensos os fundos escolares da Escola Básica dos 1.º, 2.º e 3.º Ciclos/

PE do Curral das Freiras e da Escola Básica do 1.º, 2.º e 3.º Ciclos Professor Francisco M.S. Barreto.

(186) Destacadas a cinzento no Quadro III.8.

(187) Designadamente com o Anexo XXII-I do Relatório e com os Mapas do Volume I.

(188) Excetuando-se o caso do Conselho Económico e da Concertação Social da RAM cuja apreciação consta do ponto 2.2 do Capítulo II - Receita.

(189) Por simplificação, agregaram-se os 13 fundos escolares como um todo.

(190) Cfr. a Resolução 17/2018 de 16/01, alterada pelas Resoluções n.º 102/2018 de 05/03 e n.º 927/2018 de 27/11.

(191) Lei 8/2012, de 21 de fevereiro (complementada pelo Decreto-Lei 127/2012, de 21 de junho), e alterada pela Lei 22/2015, de 17 de março.

(192) Os conceitos de «Compromissos», «Compromissos plurianuais», «Passivos», «Contas a pagar», «Pagamentos em atraso» e «Fundos disponíveis» encontram-se definidos no artigo 3.º da Lei 8/2012.

(193) Nos termos do artigo 3.º, alínea c), da LCPA, «Passivos», são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obrigação legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de: i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos); ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei.".

(194) Acerca desta matéria vide o Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades.

(195) As «contas a pagar» constituem, nos termos da lei "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis".

(196) Segundo o artigo 4.º do Decreto-Lei 127/2012, de 21 de junho, "consideram-se pagamentos em atraso as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes", excluindo-se deste âmbito "os pagamentos objeto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória, as situações de impossibilidade de cumprimento por ato imputável ao credor e os montantes objeto de acordos de pagamento desde que o pagamento seja efetuado dentro dos prazos acordados".

(197) Apesar da CRAM de 2018 não apresentar informação sobre o motivo da concentração dos pagamentos em atraso na VP e na SRE nem sobre o detalhe dos mesmos foi esclarecido, em sede de contraditório, que "(...) os pagamentos em atraso adstritos à VP, em 31 de dezembro de 2018, estão afetos a juros de mora, que aguardavam a celebração de acordos de regularização de dívida e que, à data, já foram maioritariamente resolvidos.".

(198) À exceção dos 13 fundos escolares, que se encontram agregados.

(199) O PMP calcula-se de acordo com a fórmula constante da Resolução de Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro tendo os prazos indicados sido validados pela Direção Geral do Orçamento (www.dgo.pt).

(200) No artigo 17.º e à semelhança do estipulado na Administração Central, no artigo 14.º da Lei 151/2015, de 11 de setembro.

(201) A este propósito, a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, prevê que as regras orçamentais numéricas aplicáveis ao conjunto das administrações públicas devem promover "[a] adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objetivos orçamentais a médio prazo do Estado-Membro" [alínea b) do artigo 5.º].

(202) Sobre esta questão vide Capítulo I - Processo Orçamental, do Parecer da CRAM 2017.

(203) Cfr. o artigo 65.º do DLR n.º 2/2018/M, de 30 de dezembro.

(204) Cfr. o ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 17369/2019, de 29 de outubro.

(205) O Conselho de Finanças Públicas no Relatório de 21 de maio de 2012, sustenta que "Como aproximação pode dizer-se que as receitas gerais correspondem às receitas fiscais, correntes e futuras".

(206) Cfr. a estrutura governamental, aprovada pelo DRR n.º 13/2017/M, de 7 de novembro, que produziu efeitos, a partir de 20 de outubro desse ano. Com a nova estrutura, foi extinta a SRF, passando as respetivas atribuições (relevantes para este capítulo) para o domínio da VP, cuja orgânica foi aprovada pelo DRR n.º 7/2018/M, de 14 de maio.

(207) Em consonância com o disposto no artigo 227.º, n.º 1, al. h), da CRP, a RAM dispõe de poderes para "administrar e dispor do seu património". O artigo 69.º, al. i), do EPARAM estabelece que compete ao GR "administrar e dispor do património regional e celebrar os atos e contratos em que a Região tenha interesse".

(208) De fora ficam as obrigações financeiras e os saldos de tesouraria que são analisados no Cap. da Dívida e na Conta do Tesoureiro.

(209) Cfr. o ofício n.º VP/18991/2019, de 21 de novembro.

(210) As atribuições e competências, embora integradas no novo departamento, mantiveram-se nos mesmos serviços da ex-SRF, até a aprovação das novas leis orgânicas.

(211) Diploma que operou a revogação do DRR n.º 3/2015/M, de 28 de maio (orgânica da ex-SRF), que, também, continha uma norma com um conteúdo semelhante, prevista nos artigos 2.º, alínea b), e 3.º, n.º 1, alíneas j) e k).

(212) Cfr. orgânica aprovada pelo DRR n.º 12/2018/M, de 24 de setembro. O qual procedeu à redefinição das atribuições da anterior DRPaGeSP (DRR n.º 10/2015/M, de 14 de agosto, alterado pelo DRR n.º 5/2017/M, de 20 de março), alargando-as às áreas das tecnologias de informação e comunicação e dos sistemas de informação da administração pública regional.

(213) Alterado pelo DLR n.º 24/2017/M, de 3 de agosto, que o republicou, e determinou, entre outros aspetos, que a informação relativa ao património imobiliário privado da RAM deve estar disponível numa plataforma digital acessível aos cidadãos (https://imoveis.madeira.gov.pt/).

(214) Que "corporiza a reforma do regime do património imobiliário público, guiando-se por objetivos de eficiência e racionalização dos recursos públicos e de adequação à atual organização do Estado".

(215) Retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13/10.

(216) Que era para ser substituída pela plataforma SIGRAM, concebida e desenvolvida pela empresa BESI, em 2009. Sobre esta questão, ver o Relatório 7/2011-FS/SRMTC.

(217) Existe ainda uma outra base de dados, dedicada aos veículos automóveis, que é gerida pela Direção Regional de Planeamento, Recursos e Gestão de Obras Públicas, da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas, a quem, entre outras, compete "Coordenar a utilização, gestão e manutenção dos equipamentos e viaturas ao serviço do Governo Regional e promover a aquisição e gestão dos materiais destinados à manutenção dos mesmos", nos termos do DRR n.º 20/2016/M, de 25 de agosto, em parceria com a DRPI.

(218) Aprovado pela RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro.

(219) Cfr. o Relatório 15/2009-FS/SRMTC. Em contrapartida da transmissão dos direitos de rentabilização de uma parcela dos imóveis do domínio privado da RAM por 50 anos, a PATRIRAM outorgou, em 27/12/2007, um contrato de arrendamento com o GR e este, por sua vez, celebrou contratos de subarrendamento com oito Departamentos do GR. Para financiar essa operação a PATRIRAM cedeu, a uma entidade financeira internacional, por 150 milhões de euros, 90% das rendas a pagar pelo GR, nos 30 anos seguintes.

(220) Cfr. o DRR n.º 12/2015/M, de 17/08, alterado pelos DRR n.º 1/2016/M, de 11/01, e DRR n.º 7/2017/M, de16/06, segundo o qual a Direção Regional do Orçamento e Tesouro tem por missão executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM, designadamente controlar os empréstimos concedidos e administrar os ativos financeiros da Região.

(221) Decorrente da alienação/amortização da quota da Cimentos Madeira, Lda.

(222) São elas: a PATRIRAM, a SDNM, a SDPS, a SMD, a SDPO, a APRAM, o CARAM, o IHM, o SESARAM e o MT.

(223) BETOMADEIRA, SA (42,86%), BRIMADE, SA (42,86%), INERTODRANDE (14,29%), JMJ Henriques, Lda (21,43%), MDEBRITAS, SA (21,86%), Pedra Regional (21,86%) e PROMADEIRA, S. A. (42,86%).

(224) Daí a sua permanência na carteira, apesar da DROT não a referenciar nos mapas remetidos à SRMTC.

(225) Aprovado pela RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro.

(226) Cfr. o Relatório de Progresso - Ano de 2018, de 13/08/2019.

(227) Títulos detidos pelas sociedades onde a Região participa em mais de 50% do capital.

(228) Aprovado pelo Decreto-Lei 158/2009, de 13/07, que entrou em vigor em 2010, e cujos mapas-modelo foram definidos pela Portaria 986/2009, de 7/09. O Balanço e a Demonstração de Resultados do SESARAM (elaboradas segundo o referencial contabilístico estabelecido pelo POCP Saúde) foram adaptados à estrutura estabelecida pelo SNC.

(229) Aprovado pelo Decreto-Lei 192/2015, de 11/09.

(230) Perda de mais de metade do capital social (cfr. o artigo 35.º do CSC).

(231) Contratualizado com o Santander Totta em 13 de junho 2016, com um prazo de maturidade até 8 de novembro de 2032, nas condições revistas a 30 de março de 2017. Reconhecido no passivo corrente, em Outros.

(232) As 4 empresas com o maior volume de ativos estão autonomizadas enquanto outras 4 (HF, Gesba, Startup e MT) estão agregadas na coluna "Outras entidades".

(233) A Conta de 2017 foi reexpressa nos documentos de prestação de contas de 2018 por transferência do saldo da conta Excedentes de revalorização (integrada no agregado Ajustamentos, Excedentes e Outras Variações) para Resultados transitados, ambas contas do Capital Próprio.

(234) Que passou de um prejuízo de 1,4 milhões de euros (2017), para um lucro agregado de 6,0 milhões de euros.

(235) Uma nota prévia para assinalar que a conta do CARAM de 2017 foi reexpressa nos documentos de prestação de contas de 2018, em virtude da correção da dívida do acionista (o valor inicialmente reconhecido - 877.717,39 - foi corrigido em mais 1.830.615,85), derivada do Protocolo celebrado com a SRARN, à data da constituição da empresa (maio de 2006), e da concentração do total dos acordos do pagamento em dívida, em Outras contas por pagar, passivo corrente (essas dívidas encontravam-se separadas em passivo corrente e não corrente, e refletidas no quadro no item "Outros").

(236) Através de contratos-programa de apoio à amortização de dívida (8,6 milhões de euros), decorrente da intermediação bancária no financiamento dos projetos da IHM.

(237) Por força da aplicação do SNC-AP, o valor do contrato, que era reconhecido, em 2017, no passivo não corrente, em Provisões para riscos e outros encargos, passou a ser reconhecido em Outros passivos financeiros, do passivo corrente.

(238) Que evoluiu de uma perda de 153,4 mil euros em 2017, para um ganho de 299,3 euros em 2018.

(239) A subida dos juros está associada ao novo contrato de swap e ao empréstimo associado que foi contraído para fazer face aos encargos vencidos, cujos pagamentos tinham ficado suspensos, enquanto decorreu o contencioso com o banco.

(240) O ganho de 3,4 milhões de euros, obtido em 2017, foi reduzido para 1,8 milhões de euros, no presente exercício.

(241) Mesmo com uma quebra na produção de 24%, devido aos temporais, a subida da margem comercial permitiu um aumento das vendas de 4,7%.

(242) No âmbito de um processo de reestruturação de um empréstimo de 220 milhões de euros, com maturidade em novembro de 2020. Da reestruturação resultará um novo financiamento, com reembolso antecipado de 80 milhões de euros, o pagamento de outros 60 milhões em novembro de 2020 e a extensão das maturidades do restante até 2023 (40 milhões) e 2025 (40 milhões).

(243) Seguindo o modelo do anexo ao Relatório sobre a conta da Região, os dados relativos ao SESARAM foram ajustados à estrutura do SNC. Esse ajustamento consistiu em integrar nas contas outros rendimentos e ganhos: os proveitos suplementares, os outros proveitos operacionais e os proveitos extraordinários; e outros gastos e perdas: os impostos, os outros custos operacionais e os custos extraordinários. As outras contas apresentam uma correspondência direta.

(244) Uma nota prévia, para assinalar que a análise que se segue tem em conta as correções ao exercício de 2017, do IHM e do SESARAM, refletidas nas demonstrações financeiras de 2018.

(245) Gastos com subarrendamentos e despesas de conservação e manutenção.

(246) Decorrente, principalmente, da integração nos quadros de 205 profissionais (técnicos superiores, técnicos superiores de diagnóstico e terapêutica e assistentes operacionais) e do recrutamento de outros 124 (médicos, enfermeiros e técnicos superiores de saúde). Também contribuiu para o crescimento o aumento das remunerações adicionais com horas extraordinárias e outros suplementos.

(247) Relacionado com correções referentes a anos anteriores, nomeadamente, vencimentos, consumos, quebras, taxas e outros gastos.

(248) Especialmente, produtos farmacêuticos e material clínico.

(249) O CARAM celebrou com a RAM um contrato de suprimentos sem juros.

(250) De acordo com a Lei 52/2015, de 09/06.

(251) Cfr. o Relatório 11/2019-FS/SRMTC.

(252) Sistema de incentivos à valorização e qualificação empresarial, que visa melhorar a competitividade das empresas, consolidar o crescimento económico e acrescentar valor aos processos e aos bens e serviços.

(253) Sistema de incentivos ao empreendedorismo, que tem por objetivo dinamizar o investimento privado e a criação de emprego, em projetos de "inovação-produto".

(254) O Sistema de incentivos à inovação empresarial tem o objetivo de reforçar a ligação entre as empresas, as entidades do sistema Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação e as instituições de ensino superior.

(255) O SERAM integra as empresas públicas regionais e as empresas participadas da Região (cfr. os artigos 3.º e 4.º, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, alterado pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro), que aprovou o regime do sector empresarial regional. Numa aceção ampla, o SERAM é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pela Região ou por quaisquer outras entidades públicas regionais, de carácter administrativo ou empresarial. Por esse motivo a análise realizada no presente capítulo inclui as entidades públicas reclassificadas (EPR) apesar de orçamentalmente se considerarem integradas no subsector dos SFA.

(256) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 19327 de 27/11/2019, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(257) Nos termos do disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea d), por força da remissão do artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.

(258) No caso da Conta da RAM de 2018, o Anexo LIII.

(259) Outorgado pelos Secretários Regionais das Finanças e da Administração Pública e da Saúde.

(260) Cfr. o artigo 199.º, n.º 4, da Lei 114/2017, de 29 de dezembro (LOE), suportada nas retenções realizadas pela DGAL, sobre as transferências do OE para as autarquias locais.

(261) Ver o Anexo III do Decreto-Lei 26/2002, de 14/02: "Consideram-se "Subsídios" os fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para as empresas públicas (equiparadas ou participadas) e empresas privadas, destinadas ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua atividade, de níveis de preços inferiores aos respetivos custos de produção."

(262) No contraditório dos Pareceres de 2016 e 2017, os responsáveis pela Conta adiantaram que a situação que decorre de orientações da DGO para as entidades integradas no perímetro da Administração Pública Regional.

(263) Cfr. o contraditório da VP no âmbito do Parecer sobre a CRAM de 2017.

(264) Indemnização Compensatória de 2018.

(265) Parte das Indemnizações Compensatórias de 2017 da Companhia dos Carros de São Gonçalo.

(266) Indemnização Compensatória de 2017 e de 2018.

(267) Decorrentes da exploração de atividades de interesse económico geral que lhes estão confiadas (nos domínios do transporte rodoviário de passageiros, dos programas habitacionais com fins sociais, do sistema de gestão do regadio e dos serviços de abate de animais), e não suficientemente cobertas pelas receitas normais, em conformidade com os contratos-programa ou protocolos que lhes estão subjacentes.

(268) Contrariamente ao entendimento do Tribunal as indemnizações compensatórias devidas à IHM EPE e ao CARAM passaram, a partir de 2015, a ser processadas em rubricas dos agrupamentos 04. e 08. (Transferências correntes e Transferências de capital).

(269) Ao abrigo do artigo 19º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, publicado em anexo à Lei 52/2015, de 09/06, adaptada à RAM pelo DLR n.º 37/2016/M, de 17/08.

(270) Autorizado pela RCG n.º 570/2018, de 17/09.

(271) Ao abrigo do artigo 4.º do DLR n.º 37/2016/M, de 17/08, e dos artigos 37.º, e 38.º, n.º 3, do DLR n.º 17/2015/M, de 30/12, e artigo 38.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 31/12.

(272) A partir dos documentos de prestação de contas de empresa e do IDR, não foi possível identificar os projetos em concreto que beneficiaram dos apoios.

(273) Ver ainda o Capitulo V - Património, pontos 4.2.3. e 4.2.4.

(274) Assinale-se que a empresa teve em 2017 um resultado líquido negativo, na ordem dos 6,2 milhões de euros.

(275) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 19524, de 29/11/2019, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(276) Na redação dada pelo DLR n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro, que procedeu à sua republicação.

(277) Alterado pelo DLR n.º 18/2018/M, de 22 de agosto, que procedeu à sua republicação.

(278) Na redação introduzida pelo DLR n.º 18/2018/M, de 22 de agosto.

(279) Cfr. as Resoluções n.º 3/2018/M, de 22 de dezembro, publicada a 09/01/2018, e n.º 22/2018/M, de 12 de julho, publicada a 06/08/2018, respetivamente.

(280) Cfr. o n.º 1 do artigo 12.º da LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro).

(281) Cfr. o n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM.

(282) Refira-se que o Relatório de execução do PIDDAR 2018 apresentou um novo Mapa, intitulado "Quadro IX - Investimento por Departamento e Fontes de Financiamento", onde surge informação relativa ao Cap. 50, contudo os dados apresentados são desprovidos de consistência, quer interna (alguns totais não representam os parciais) quer com os demais dados (o total da execução do PIDDAR diverge dos restantes mapas). Em sede de contraditório os Serviços informaram que iriam proceder aos ajustamentos necessários a suprimir as incoerências apontadas, referindo estar "em crer que na CRAM 2019 [a] situação estará sanada".

(283) A perceção desses agregados seria facilitada, por exemplo, com um mapa de síntese, visto que o mapa VII, dada a sua natureza (contém a máxima decomposição) não fornece essa leitura.

(284) Concretamente o P45 - Promoção dos transportes sustentáveis, o P52 - Ordenamento urbano e territorial, o P53 - Promoção da adaptação às alterações climáticas e à prevenção e gestão de riscos e o P46 - Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida.

(285) Esse montante adicional distribuiu-se maioritariamente entre a VP e a SRIAS, 5,7 e 5,5 milhões de euros, respetivamente.

(286) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela Direção Regional de Estatística.

(287) Taxa média de crescimento anual considerando a média geométrica.

(288) Conforme referido em anteriores Pareceres sobre a Conta da RAM (vide nomeadamente os relativos a 2014 e 2015), não existe articulação entre o PIDDAR de 2014 e o PDES 2014-2020, dado que a aprovação tardia do PDES 2014-2020 impossibilitou que o PIDDAR para 2014 materializasse coerentemente a implementação daquele plano plurianual. Assim, a imputação dos montantes executados em 2014 foi efetuada com base numa tabela de correspondência, entre as Medidas do PIDDAR de 2014 e as atuais Medidas, apresentada no âmbito do contraditório.

(289) A análise contempla os subsídios, em sentido estrito, e as transferências com a natureza de apoio financeiro, conforme as especificações identificadas no quadro VII.1. Acerca do conceito de "subsídios" vide o Classificador Económico das receitas e das despesas públicas (Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro).

(290) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 17746, de 6/11/2019, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(291) Este diploma procedeu também a alteração do Decreto-Lei 167/2008, de 26 de agosto.

(292) DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro.

(293) Salvo as exceções aí previstas, designadamente os apoios no âmbito da saúde, da ação social, da educação, da proteção civil, da promoção turística, do regadio público, dos que resultem da aplicação de regulamentos próprios e os destinados a suportar encargos decorrentes de empréstimos detidos pelo SERAM e pelas EPR.

(294) Comparação efetuada em termos de dados equivalentes, ou seja, do total do quadro VII.1 do ano anterior foi expurgado o montante referente às EPR.

(295) Dos agrupamentos em referência foram excluídos os subagrupamentos 03 (Administração Central), 04 (Administração Regional) e 06 (Segurança Social). Relativamente à rubrica 08.01.02 foram ainda excluídos os valores que não tinham a natureza de apoios financeiros (em concreto, indemnizações judiciais ou por acordo).

(296) Nas transferências para sociedades privadas excluíram-se os valores referentes a indemnizações judiciais ou por acordo, por não terem natureza de apoios financeiros (em concreto, 4 474,8 milhões de euros, classificados na rubrica 08.01.02).

(297) Com a entrada em vigor do novo Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei 52/2015, de 09/06, adaptada à RAM pelo DLR n.º 37/2016/M, de 17/08, as competências em matéria de serviços públicos de transporte de passageiros passaram para os municípios, no entanto a celebração de contratos interadministrativos com 10 dos municípios da RAM permitiu ao GR continuar a suportar a prestação daqueles serviços.

(298) No âmbito do contrato de concessão de serviços públicos de transporte marítimo de passageiros e veículos através de navio ferry entre a Madeira e o continente português.

(299) Por meio da rubrica 04.02.01 - Transferências correntes - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras.

(300) Alterado pelo artigo 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de novembro.

(301) Ao abrigo do artigo 4.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30/12, conjugados com o n.º 8 do artigo 22.º da Lei 73/2013, de 3/09.

(302) Cfr. os ofícios da Vice-Presidência do Governo, n.º VP/18455/2019, de 15 de novembro, do Banco de Portugal, n.º GOV/2019/0291, de 14 de novembro, e do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, n.º P10967/2019, de 12 de novembro, remetido por correio eletrónico a 27 de novembro, todos reproduzidos no Anexo ao presente Relatório.

(303) Na aceção que é dada pela Lei 7/98, de 3 de fevereiro.

(304) Lei 91/2001, de 20 de agosto, cuja última redação foi dada pela Lei 41/2014, de 10 de julho, condicionalmente revogada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro (alterada pela Lei 2/2018, de 29 de janeiro e pela Lei 37/2018, de 7 de agosto).

(305) Lei 114/2017, de 29 de dezembro.

(306) Aprovado pelo DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro.

(307) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(308) A norma em causa determina que:

"1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite."

(309) Com os votos a favor de todos os seus representantes, com exceção dos representantes das Regiões Autónomas, que votaram contra, na medida em que a LFRA "contempla regras que não são cumpríveis, destacando que os critérios são negativos, porquanto assentam numa lógica punitiva, reconhecendo-se antecipadamente que já se encontravam desajustadas a quando da sua publicação e que a aplicação dos artigos da LFRA teriam consequências potencialmente nefastas para as Regiões Autónomas.", de acordo a ata da 12.ª reunião do CAPF, realizada a 30 de janeiro de 2018.

(310) A LFRA entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014, tendo sido suspensa a aplicação do seu artigo 40.º em 2014 e 2015, conforme, respetivamente, o artigo 142.º da Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro, e o artigo 143.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(311) Pese embora a RAM tivesse incluído no ORAM de 2019 uma previsão do limite de endividamento para aquele ano.

(312) Considerando que compete ao CAPF a aferição do grau de cumprimento do disposto no artigo 40.º da LFRA, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º daquela Lei, a SRMTC solicitou a referida informação àquela entidade, através do ofício n.º 1885/2019 - UAT II, de 21 de maio de 2019.

Em resposta, conforme ofício n.º P5987/2019, de 3 de junho, veio o CAPF informar que a Região Autónoma da Madeira (RAM) não tinha remetido a "informação necessária para operacionalizar o cálculo das regras orçamentais de acordo com os referidos preceitos", apesar do CAPF a ter solicitado em fevereiro e em novembro de 2018. Mais se comprometeu a informar a SRMTC quando lhe fosse disponibilizada essa informação pela RAM, situação que não ocorreu até à data de finalização do presente Capítulo do Relatório sobre a Conta da RAM de 2018.

Em sede de contraditório, o CAPF acrescentou que, na sua 16.ª reunião realizada a 30 de setembro de 2019, "apresentou resultados para a RAM, com base nos cálculos elaborados de acordo com o documento metodológico aprovado, comparando-os com os publicados pela região na sua Conta de Gerência para 2018, tendo chegado a valores similares.".

(313) Com base na informação das Contas regionais e na informação prestada pela VP a coberto dos ofícios n.os 10277/2019, de 28 de junho, e 14293/2019, de 4 de setembro, bem como da comunicação por correio eletrónico de 21 de outubro de 2019, no âmbito da ação de acompanhamento do cumprimento das normas de equilíbrio orçamental e de limites à dívida da RAM da LFRA, inscrita no Programa de Fiscalização da SRMTC para 2019.

(314) O apuramento do passivo exigível previsto no artigo 40.º da LFRA constante da Conta da RAM, difere em mais 13,5 milhões de euros do que o montante apurado pela SRMTC e expresso no Quadro VIII.2. Este montante foi confirmado pela VP, em sede da ação de acompanhamento do cumprimento das normas de equilíbrio orçamental e de limites à dívida da RAM da LFRA (cfr. a comunicação por correio eletrónico de 21 de outubro de 2019).

(315) Lei 13/91, de 5 de junho, alterada pela Lei 130/99, de 21 de agosto.

(316) Os montantes dos respetivos contratos foram os seguintes, por instituição de crédito: BST - 30 M(euro); BPI - 10 M(euro); BCP - 17,65 M(euro); CGD - 17,65 M(euro); NB - 14,7 M(euro).

(317) Autorizada pelo Despacho 6161/2018-SEAFin, de 14 de junho.

(318) Correspondente a uma taxa fixa de 1,971%.

(319) Ao abrigo do n.º 3 do artigo 70.º da Lei 114/2017, de 29 de dezembro, do artigo 7.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, e do artigo 38.º da LFRA. De acordo com a referida Resolução, esta operação de financiamento foi autorizada pelo Despacho 553/18-SEAFin, de 11 de julho de 2018.

(320) Ao abrigo do n.º 3 do artigo 70.º da Lei 114/2017, de 29 de dezembro, do artigo 7.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, e do artigo 38.º da LFRA.

(321) Concretamente 5 prestações de 5.362.500,00(euro) em 15/01/2024, 15/07/2024, 15/01/2025, 15/07/2025 e 15/01/2027; e 1 prestação de 5.687.500,00(euro) em 15/07/2027.

(322) Cfr. o referido no Anexo XLII - Aplicação do produto de empréstimos, segundo o qual a finalidade do empréstimo obrigacionista seria a amortização de capital de empréstimos da RAM e das EPR. Assim, através do Anexo XLII-I, verifica-se que, a RAM amortizou 405,3 milhões de euros enquanto as EPR amortizaram 49,7 milhões de euros.

(323) A totalidade das amortizações pagas pela RAM em 2018 foi financiada por novos passivos financeiros.

(324) Nomeadamente: APRAM - 15,1 M(euro); SMD - 8,5 M(euro); IHM - 7,9 M(euro); PO - 7,5 M(euro); SDNM - 6 M(euro); SDPS - 4,2 M(euro); CARAM - 0,5 M(euro).

(325) Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o subtotal e o total sejam concordantes.

(326) Cfr. o Anexo XLIV da Conta da RAM de 2018.

(327) Cfr. o n.º 1 do artigo 9.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro.

(328) Excetua-se o SESARAM e, parcialmente, a APRAM e a IHM.

(329) Passivos são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade (...)" (cfr. o artigo 3.º, alínea c), da LCPA).

(330) Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pelas Leis 20/2012, de 14 de maio, 64/2012, de 20 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro e 22/2015, de 17 de março.

(331) Lei 151/2015, de 11 de setembro.

(332) A Estratégia de Pagamento de valores em dívida foi apresentada pela Região em abril de 2014 e revista em julho de 2015, tendo sido aprovada pelo Ministério das Finanças em novembro daquele ano.

(333) Contas a pagar são "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis" (cfr. o artigo 3.º, alínea d), da LCPA).

(334) Pagamentos em atraso são "as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento (...)", cfr. o artigo 3.º, alínea e), da LCPA.

(335) A coberto do ofício n.º 1216, de 20 de agosto de 2019.

(336) A coberto do ofício n.º 1216, de 20 de agosto de 2019.

(337) Mais concretamente a partir do confronto entre o Anexo L.I e o Anexo LI.I da Conta da RAM de 2017 e de 2018, respetivamente.

(338) Erroneamente indicada no referido Relatório como sendo a diferença entre 161,4 e 101,6 milhões de euros.

(339) Segundo a informação da VP produzida em contraditório, as faturas de 2017 por pagar no final daquele ano constavam da Estratégia de Pagamentos em 2018.

(340) A real dimensão dos encargos para a Região irá depender da eficácia do exercício do direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

(341) Sobre a variação anual das responsabilidades da RAM vide o ponto 8.5.6.

(342) Sobre a execução de avales vide ponto 8.5.4.1.

(343) Efetuados integralmente no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, com exceção de uma penhora sobre rendimentos fixada por sentença judicial.

(344) Só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o historial de pagamentos e reembolsos.

(345) O valor do reembolso respeita ao Contrato de Dação em Cumprimento, de 30/12/2015, que operou a transferência da propriedade do prédio urbano denominado "Complexo Desportivo de Gaula". A RAM celebrou com as entidades credoras (a 11/06/2014) dois acordos de regularização que possibilitam o pagamento da divida em consonância com o plano de pagamentos originalmente contratado entre o mutuário e o beneficiário do aval, pagamentos esses que se estendem até 2023.

(346) Embora, com relação a duas entidades, tenham sido liquidados e cobrados em 2018, valores referentes a 2017 com os respetivos juros de mora.

(347) Relativamente aos elementos apresentados na Conta da RAM de 2018, não foram considerados 9,8 mil euros na coluna Outros Encargos, por respeitarem a comissões bancárias por transferências e manutenção de contas. Ao invés, foram considerados naquela coluna 20.201,79 (euro), referentes a custas judiciais e a honorários de um agente de execução (classificação económica D.06.02.03) encarregue da recuperação de créditos associados a um aval executado. Finalmente, os juros de mora referentes à execução de avales foram subtraídos ao valor dos juros da dívida administrativa.

(348) Os juros de curto prazo respeitam ao custo das operações de antecipação de fundos realizadas junto do IGCP.

(349) A contabilização destes encargos na mencionada rubrica da despesa resulta das orientações emitidas pela DROC na Circular n.º 6/ORÇ/2012, relativa à preparação do Orçamento da RAM para 2013, e reproduzida nas circulares subsequentes, nomeadamente na Circular n.º 4/ORÇ/2017, referente à preparação do Orçamento de 2018. Idênticas instruções foram emitidas pela DGO através da Circular A-1371, relativa ao OE para 2013, e nas circulares subsequentes.

(350) Cfr. os artigos 11.º e 13.º da LEO, respetivamente (na redação da Lei 151/2015, de 11 de setembro).

(351) Cfr. os dados do Anexo LVIII que respeita ao mapa das responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos.

(352) Por simplificação, o montante dos créditos sub-rogados, identificado no Quadro VIII. 20, foi agregado à dívida administrativa.

(353) Cfr. o ofício n.º 2949, de 18 de julho de 2019, da DGTF.

(354) Ao contrário dos anos anteriores, a VP remeteu apenas cópia da 3.ª Adenda ao Acordo de Regularização de Dívida (ARD) 06/VP/2015 celebrada, já em sede de contraditório.

(355) Cfr. a operação descrita no ponto 8.2.1.2 A).

(356) Na redação da Lei 41/2014, de 10 de julho, parcialmente revogada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro.

(357) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(358) O atual quadro metodológico de produção de dados em contas nacionais, designado SEC 2010, foi implementado por todos os Estados-Membros em setembro de 2014, tendo substituído o denominado SEC 95.

(359) A coberto do ofício n.º GOV/2019/0263, de 14 de outubro de 2019.

(360) Cfr. o Relatório 8/2011-FS/SRMTC.

(361) Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho, que fixa os meios que asseguram o financiamento das iniciativas de apoio e reconstrução na Região Autónoma da Madeira na sequência da intempérie de fevereiro de 2010.

(362) A RAM contabilizou a verba como uma transferência de capital, proveniente do OE de 2010.

(363) Que estatui: "Mútuo é o contrato pelo qual uma das partes empresta à outra dinheiro ou outra coisa fungível, ficando a segunda obrigada a restituir outro tanto do mesmo género e qualidade".

(364) Que prevê que: "Os negócios celebrados contra disposição legal de carácter imperativo são nulos, salvo nos casos em que outra solução resulte da lei".

(365) PIB da RAM a preços correntes, conforme as Contas Regionais (SEC 2010, base 2011) divulgadas pelo INE. O valor de 2017 é provisório.

(366) Dado o facto de o montante do PIB Regional de 2018 não se encontrar disponível, à data da análise, não é possível calcular o rácio do défice e da dívida para esse ano. No entanto, assumindo que o valor do PIB tenha crescido à mesma taxa do ano anterior (4,7%), estima-se que, no final de 2018, o rácio da dívida tenha rondado os 98,4% do PIB.

(367) Aprovou o Orçamento da RAM para 2018.

(368) As alegações apresentadas constam do ofício n.º VP/17745/2019, de 6/11/2019, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(369) O mapa reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentados no quadro 81 do Volume I do Relatório da Conta da RAM (pág. 103), pese embora dele não constem as reposições abatidas aos pagamentos, como previsto no Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro, "quer pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo registo em rubrica da despesa, quer por na maior parte dos casos não se verificar um fluxo financeiro efetivo", subtraindo na "respetiva rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos em excesso pagos no ano".

As reposições abatidas nos pagamentos, registadas nos "Mapas relativos à situação de tesouraria" anexos ao Relatório da Conta da RAM, são analisadas no Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.

(370) Os saldos das operações extraorçamentais são analisados no Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.

(371) Como já vem sendo feito relativamente ao FET e à Proteção Civil.

(372) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 19781, de 03/12/2019, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório.

(373) Considerou-se apenas o subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública (cfr. Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro), seguindo estritamente o disposto do n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM segundo o qual "As receitas efetivas têm de ser, pelo menos iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir".

(374) Este valor difere do inscrito no Quadro 15 - Resultado da Conta do subsetor do Governo Regional, onde a RAM considerou as despesas registadas no subagrupamento 03.01 e 03.02 (juros da dívida pública e outros encargos), no total de 125.284,1 mil euros, resultando no apuramento de um saldo primário de 93.778,6 mil euros. Difere também com o valor registado no Quadro 5 - Conta Consolidada da Região Autónoma de 2018, em que para efeitos de cálculo do saldo primário, foi incluído todo o agrupamento "03 - Juros e outros encargos", que totaliza 198.721 mil euros, resultando num saldo primário de 167.215,5 mil euros. Além da discrepância de conceitos, tanto um como outro, concretizam uma interpretação mais ampla do conceito de "juros da dívida pública" do que a subjacente ao n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM (cfr. referido no ponto 1.3.1 do Capítulo 1 - Processo Orçamental).

(375) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(376) A norma em causa, distinta da da LEORAM, determina que:

"1 - Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 % da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo."

(377) Com os votos a favor de todos os seus representantes, com exceção dos representantes das Regiões Autónomas, que votaram contra, na medida em que a LFRA "contempla regras que não são cumpríveis, destacando que os critérios são negativos, porquanto assentam numa lógica punitiva, reconhecendo-se antecipadamente que já se encontravam desajustadas a quando da sua publicação e que a aplicação dos artigos da LFRA teriam consequências potencialmente nefastas para as Regiões Autónomas", de acordo a ata da 12.ª reunião do CAPF, realizada a 30 de janeiro de 2018.

(378) A LFRA entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014, tendo sido suspensa a aplicação do seu artigo 16.º em 2014 e 2015, conforme, respetivamente, o artigo 142.º da Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro, e o artigo 143.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(379) Pese embora a RAM tivesse incluído no ORAM de 2019 uma previsão do equilíbrio orçamental para aquele ano.

(380) Considerando que compete ao CAPF a aferição do grau de cumprimento do disposto no artigo 16.º da LFRA, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º daquela Lei, a SRMTC solicitou a referida informação àquela entidade, através do ofício n.º 1885/2019 - UAT II, de 21 de maio de 2019.

Em resposta, conforme ofício n.º P5987/2019, de 3 de junho, veio o CAPF informar que a Região Autónoma da Madeira (RAM) não tinha remetido a "informação necessária para operacionalizar o cálculo das regras orçamentais de acordo com os referidos preceitos", apesar do CAPF a ter solicitado em fevereiro e em novembro de 2018. Mais se comprometeu a informar a SRMTC quando lhe fosse disponibilizada essa informação pela RAM, situação que não ocorreu até 30 de outubro de 2019.

(381) Com base na informação das Contas regionais e na informação prestada pela VP a coberto dos ofícios n.os 10277/2019, de 28 de junho, e 14293/2019, de 4 de setembro, bem como da comunicação por correio eletrónico de 21 de outubro de 2019, no âmbito da ação de acompanhamento do cumprimento das normas de equilíbrio orçamental e de limites à dívida da RAM da LFRA, inscrita no Programa de Fiscalização da SRMTC para 2019.

(382) O apuramento do saldo corrente deduzido de amortizações e, consequentemente, do cumprimento da regra do equilíbrio orçamental prevista no artigo 16.º da LFRA constante da Conta da RAM, difere em menos 8,9 milhões de euros do que o montante apurado pela SRMTC e expresso no Quadro X.3.

Este montante foi confirmado pela VP, à exceção da dívida de curto prazo no montante de 0,3 milhões de euros não considerada por aquela entidade, em sede da ação de acompanhamento do cumprimento das normas de equilíbrio orçamental e de limites à dívida da RAM da LFRA (cfr. a comunicação por correio eletrónico de 21 de outubro de 2019).

(383) Cfr. o Relatório 9/2019-FS/SRMTC, aprovado em 24 de outubro de 2019.

(384) Nos termos da LEORAM, em concreto do ponto IV do artigo 27.º, o GR apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. os Anexos XXXIII a XXXVI).

(385) Cfr. o quadro Anexo XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

(386) No valor de 1.168 mil euros.

(387) O valor apresentado como "Despesa Orçamental" (1.748.164.852,13(euro), corresponde à despesa orçamental efetivamente paga (1.747.523.323,29(euro) acrescida das reposições abatidas nos pagamentos (641.529,84 (euro), pelo que o quadro deveria evidenciar essa desagregação.

(388) Fundos não registados no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais", pelos motivos enunciados no "Capítulo IX - Operações Extraorçamentais", do presente relatório.

(389) O qual expressa a execução orçamental consolidada do GR e dos SFA (incluindo EPR).

(390) No cálculo da "despesa primária" e do "saldo primário", a RAM deduziu os "juros e outros encargos", no valor de 198,7 e de 14,7 milhões de euros, respetivamente para o GR e SFA, enquanto que, para o cálculo do "saldo primário" constante do ponto 10.1.1, utilizou-se o critério definido no n.º 2, do artigo 4.º da LEORAM, em que se exclui apenas os "juros da dívida pública", que foram de 117,8 e 10 milhões de euros, respetivamente, para o GR e para os SFA, dando lugar a saldos primários de respetivamente 86,3 e 33,6 milhões de euros.

(391) Contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

(392) Ou "Saldo Global" na terminologia do artigo 9.º da Lei 41/2014, de 10 de julho, também adotada no Relatório da Conta da RAM (cfr. pág. 16). No entanto, de modo a evitar confusão com o conceito de "Saldo global" utilizado no ponto 8 do Quadro 7 do Relatório (acima reproduzido), optou-se por utilizar a expressão "Saldo Efetivo".

(393) Cfr. o ponto 8.4 do presente Relatório.

(394) Enquanto a contabilidade pública obedece à ótica de caixa, registando fluxos de pagamento e recebimento no período em que estes ocorrem, a contabilidade nacional obedece a uma ótica económica, seguindo uma lógica de compromissos, ou de acréscimo, relevando as receitas e despesas no período a que se reportam, independentemente do período em que ocorram os seus fluxos de liquidação. A contabilidade nacional comporta ainda outro importante ajustamento que tem a ver com a delimitação do universo de consolidação, por meio do qual podem ser integradas no sector das administrações públicas entidades não incluídas nas contas em contabilidade pública.

(395) O INE referiu que "os resultados apresentados corresponderam à primeira divulgação das contas das Administrações Públicas tendo como referência a base 2016 das Contas Nacionais Portuguesas, que substituiu a base 2011".

(396) De acordo com comunicação por correio eletrónico, de 09/10/2019, do INE, as entidades e respetivos contributos para o saldo da Administração Regional em 2018 (em milhões de euros) são os seguintes: SDNM (-1,0); PATRIRAM (6,2); PO (-0,6); SMD (0,2); SDPS (-0,2); APRAM (-1,6); ARDITI (-1,5); CARAM (5,6); IHM (9,4); MT (0,0); SESARAM (-0,6).

(397) Cfr. o artigo 4.º do Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro.

(398) Cfr. o n.º 14 da NCP 1 - Estrutura e Conteúdo das Demonstrações Financeiras.

(399) Cfr. o n.º 46 da NCP 26 - Contabilidade e Relato Orçamental.

(400) Cfr. o artigo 7.º do Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro.

(401) Publicado na página da Internet da DROT a 8 de julho de 2019.

(402) Remetido, no entanto, com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2018.

(403) Não considerando as entidades extintas em 2018 e a situação particular do Conselho Económico e de Concertação Social da RAM analisada no Capítulo XI - Controlo Interno, as entidades em causa são um serviço integrado (Direção Regional da Administração da Justiça), um SFA (Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão da Madeira) e duas EPR (Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo e Arditi - Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação - Associação).

(404) A coberto do ofício n.º VP/17034/2019, de 22 de outubro.

(405) O conjunto dos mapas em referência constitui o Volume II, Tomo III, da Conta da RAM de 2018.

(406) Remetidas, no entanto, com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2018. Em sede de contraditório, a VP referiu que "devido ao número de serviços e ao número de mapas associados às demonstrações financeiras optou-se por considerar em sede do documento da Conta da Região apenas os documentos mais relevantes".

(407) Num total de 19 entidades identificadas pela RAM no quadro 20.1 do anexo às demonstrações financeiras, remetido com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2018.

(408) De acordo com a NCP 4 - Acordos de Concessão de Serviços: Concedente.

(409) Cfr. o ofício n.º 14005, de 30/08/2019, da Direção Regional do Património e de Gestão dos Serviços Partilhados.

(410) No Parecer sobre a Conta da RAM de 2017 foi feito o enquadramento da matéria em causa para onde se remete.

(411) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 18990/2019, de 21 de novembro, acompanhadas de documentação, tudo reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(412) Nos pontos 17 e 18.

(413) Embora a LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro) não contemple uma norma que regule esta obrigação informativa, tal como sucede com a Conta Geral do Estado (cfr. o artigo 63.º da LEO, que dispõe do seguinte modo: "O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro").

(414) Os pontos 11.1. a 11.3. do presente documento sintetizam os principais aspetos da atividade destas entidades.

(415) Através do ofício n.º VP n.º 17034/2019, de 23/10/2019, em resposta ao ofício da SRMTC, n.º 3764, de 19/10/2019, foi informado que, no subsetor do Governo Regional, "apenas duas escolas extintas no decurso do ano de 2018 (Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos Prof. Francisco Manuel Santana Barreto e a Escola Básica dos 1.º, 2.º, e 3.º Ciclos e Pré-Escolar do Curral das Freiras) não implementaram o SNC-AP". E, no subsetor dos SFA, "no ano económico de 2018, em termos efetivos, apenas um serviço e fundo autónomo (Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão e uma entidade pública reclassificada (ARDITI-Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação) não implementaram o SNC-AP. No decurso do ano de 2018, ocorreu a extinção de dois fundos escolares, pelo que os mesmos, devido a esse facto, não implementaram de igual modo o SNC-AP".

(416) A data inicialmente prevista, de 01/01/2017, foi adiada pelo Decreto-Lei 85/2016, de 21/12.

(417) Apesar do Relatório não o especificar apurou-se que se trata da Direção Regional da Administração da Justiça.

(418) Não obstante o Relatório da Conta seja omisso quanto à identificação das entidades que prestaram contas de acordo com o anterior referencial, apurou-se que se trata do Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A., e do Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão da Madeira, respetivamente.

(419) Cfr. a comunicação feita através do ofício n.º VP/17298/2019, de 28/10/2019.

(420) Relativamente a esta entidade, a VP, no contraditório, manteve a informação prestada ao Tribunal, no âmbito da preparação do presente documento, através do oficio n.º VP/17298/2019, de 28/10/2019, segundo a qual o "CECS apresentou a respetiva conta no novo referencial contabilístico (SNC-AP)". Conclusão que contraria a realidade dos factos, mantendo-se, assim, a leitura constante do documento submetido a contraditório.

(421) O Relatório da Conta acentua a indefinição do processo de consolidação das contas, a nível nacional, onde pontua a falta de identificação da entidade consolidante e a inexistência de instruções para a preparação das demonstrações consolidadas das administrações públicas pela UniLEO (cfr. o ponto 12).

(422) Segundo o Relatório da Conta, no seu ponto 12.3., a recomendação em causa teria sido acolhida parcialmente pela Região.

(423) Em 2018, a estrutura orgânica da DROT prevista no DRR n.º 12/2015/M, de 17 de agosto, alterado pelos DRR n.os 1/2016/M, de 11 de janeiro e 7/2017/M, de 16 de junho, permaneceu inalterada.

(424) Só no orçamento para 2019 é que a entidade integra o perímetro dos SFA.

(425) Cfr. o ofício n.º 17298/2019, de 28/10/2019, da VP.

(426) "Nas páginas 505 a 507 do Volume II, Tomo I - Mapas Desenvolvidos - Governo Regional e na demais informação da Conta da Região de 2018, no subsetor do Governo Regional".

(427) Segundo o qual "Enquanto não for aprovado o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2019, os encargos com os serviços, incluindo serviços e fundos autónomos que venham a ser criados em 2018 e que não estejam previstos nos mapas anexos ao presente diploma, serão suportados em conta das dotações inscritas nos correspondentes serviços que forem extintos ou integrados noutros serviços".

(428) Segundo o qual compete à DROT em matéria de "Acompanha[mento], control[o] e análise[e] [d]a execução orçamental (...)", da "Coordena[ção] [d]a contabilização das receitas e despesas públicas (...)", da " (...) contabilidade pública e das demais áreas da sua competência, [assegurando] a aplicação de metodologias que permitam procedimentos coerentes e o tratamento agregado e consistente da informação", do "(...) controlo da movimentação e utilização dos fundos da Região", e da "elaboração da conta da Região" [alíneas f), g), l), w), e d), respetivamente].

(429) Diploma que pôs em execução o ORAM de 2018, em cujo âmbito está prevista a obrigação das unidades de gestão de cada departamento do Governo Regional remeterem à DROT as prestações de contas dos institutos públicos e serviços e fundos autónomos referentes ao ano de 2018, devidamente verificadas em conformidade com a execução orçamental, até ao dia 30 de abril de 2019 (sublinhado nosso). Podendo a DROT solicitar, sempre que necessário, às unidades de gestão e aos serviços e entidades integrados no universo das administrações públicas em contas nacionais, outros elementos de informação, destinados ao acompanhamento da respetiva gestão financeira e orçamental (artigo 12.º, n.os 6 e 7, respetivamente). O incumprimento desta obrigação origina as sanções previstas no artigo 2.º do referido diploma.

(430) No âmbito da estrutura orgânica da VP, aprovada pelo DRR n.º 7/2018/M, de 14 de maio, a DROT constitui o serviço que tem por missão exercer a atividade no âmbito da gestão financeira e orçamental dos serviços e organismos integrados no âmbito da administração pública regional, para efeitos de contas nacionais, verificar a regularidade, legalidade e economia na realização das despesas públicas, administrar a tesouraria do Governo Regional, executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da Região Autónoma da Madeira (artigo 13.º).

(431) Cfr. o ofício do Presidente do Conselho Económico e da Concertação Social da RAM, n.º 5/2019, de 31 de janeiro de 2019, e o ofício resposta do Diretor Regional do Orçamento e Tesouro, de 5 de fevereiro de 2019 (n.º PT 30-VPDROT-2019-S0000188).

(432) Segundo o qual "As contas são prestadas por anos económicos e elaboradas pelos responsáveis da respetiva gerência ou, se estes tiverem cessado funções, por aqueles que lhes sucederem, sem prejuízo do dever de recíproca colaboração (n.º 1). Quando, porém, dentro de um ano económico houver substituição do responsável ou da totalidade dos responsáveis nas administrações coletivas, as contas são prestadas em relação a cada gerência (n.º 2). A substituição parcial de gerentes em administrações colegiais por motivo de presunção ou apuramento de qualquer infração financeira dá lugar à prestação de contas, que são encerradas na data em que se fizer a substituição (n.º 3).

(433) Como é confirmado pelo próprio CECS, na Ata n.º 8, que acompanhou a prestação de contas, onde, no ponto n.º 2, se pode ler que "Foram apresentadas as duas contas partidas relativas ao ano de 2018 (...) dev[ido] ao facto de, a partir do dia 3 de novembro de 2018, por via das alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional 20/2018/M, de 2 de novembro, passar a estar dotado de autonomia financeira". E, ainda, no ofício n.º 41/2019, de 30/10/2019, do Presidente do CECS dirigido à Chefe do Gabinete da Secretária Regional da Inclusão Social e Cidadania, que integra o "DOC 2", junto no contraditório.

(434) Uma vez que cinco deles não "conti[nham] matéria suscetível de comunicação a este órgão" e os restantes cinco só foram remetidos à SRMTC, em 31/01/2019, através dos ofícios n.os 38 e 52 da IRF. Conforme informação prestada pela IRF, no ofício n.º VP/13298/2019, de 18/6/2019, remetido à DROT, anexo ao oficio da VP n.º 13661/2019, de 26/8/2019, remetido ao Tribunal.

(435) Remetido à SRMTC, a coberto do ofício n.º VP/13661/2019, de 26/8/2019, na sequência do ofício da SRMTC, n.º 2890/2019, de 8/8/2019.

(436) Através do ofício n.º 3559/2019, de 17/10/2019, em resposta ao ofício da SRMTC, n.º 3723/2019, o IDR reconhece que a epígrafe dos quadros 137 e 138 do ponto 18.2.1.1. do Relatório da Conta da Região enfermam de um "lapso" salientando, a propósito, que "(...) os dados constantes nos mesmos se reportam apenas ao ano de 2018 e não ao período de 2014-2018, lapso que teremos em atenção no contributo do IDR para o Relatório da Conta de 2019".

ANEXO

Respostas dos Serviços e Organismos

(artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM e artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC)

CAPÍTULO I

Processo Orçamental

(ver documento original)

CAPÍTULO II

Receita

(ver documento original)

CAPÍTULO III

Despesa

(ver documento original)

CAPÍTULO IV

Património

(ver documento original)

CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o ORAM e o SERAM

(ver documento original)

CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

(ver documento original)

CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

(ver documento original)

CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

(ver documento original)

CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

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CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

(ver documento original)

CAPÍTULO XI

Controlo Interno

Siglas e Abreviaturas

(ver documento original)

Notas. - Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador: Miguel Pestana - Licenciado em Economia.

Auditora-Chefe: Merícia Dias - Licenciada em Direito.

Execução Técnica:

Paula Câmara - Licenciada em Direito;

Rui Rodrigues - Licenciado em Gestão e Administração de Empresas;

Gilberto Tomás - Licenciado em Gestão (desde 1 de setembro);

Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade;

Luísa Sousa - Licenciada em Economia;

Andreia Bernardo - Licenciada em Economia.

Apoio Informático: Paulo Ornelas - Técnico de Informática.

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