Parecer 519/2000. - Remuneração suplementar - Acumulação de funções - Representante do Ministério Público - Auditor jurídico - Substituição.

1.ª O Decreto-Lei 214/88, de 17 de Junho, à excepção do seu artigo 25.º e do mapa VIII a ele anexo, foi expressamente revogado pelo artigo 74.º, n.º 1, do Decreto-Lei 186-A/99, de 31 de Maio.

2.ª No momento da sua cessação de vigência, a norma do artigo 19.º desse diploma deveria ter-se já como tacitamente derrogada pelas disposições dos artigos 63.º, n.os 4 a 6, e 64.º, n.º 4, do Estatuto do Ministério Público, na redacção introduzida pela Lei 60/98, de 27 de Agosto.

3.ª O abono de um acréscimo remuneratório pela atribuição aos procuradores da República do serviço de outros círculos judiciais, tribunais ou comarcas (e, com as devidas adaptações, aos procuradores-adjuntos), previsto nas referidas disposições estatutárias, não poderá ser objecto de aplicação extensiva a outras categorias de magistrados que, em diferente condicionalismo, igualmente intervenham, nos termos do Estatuto, em regime de acumulação de funções.

4.ª A acumulação de funções, por parte dos auditores jurídicos, por determinação do Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 44.º, n.º 3, do Estatuto do Ministério Público, não origina o direito a remuneração suplementar.

5.ª Em conformidade, o procurador-geral-adjunto junto do Ministro da República na Região Autónoma da Madeira poderá acumular essas funções com as de representante do Ministério Público na Secção Regional do Tribunal de Contas, sem que por isso haja lugar ao pagamento de remuneração parcelar pelo exercício deste segundo cargo.

Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça:

Excelência:

I - Dignou-se V. Ex.ª solicitar a este corpo consultivo a emissão de parecer quanto à viabilidade legal de atribuição de remuneração correspondente ao exercício do cargo de representante do Ministério Público na Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, que o Sr. Procurador-Geral-Adjunto João Maria Marques de Freitas vem exercendo cumulativamente com as suas funções de auditor jurídico junto do Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira (ver nota 1).

A autorização do abono de um quinto do vencimento, por acumulação de idênticas funções, havia já sido concedida ao mesmo interessado, com fundamento no disposto no n.º 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei 214/88, de 17 de Junho, pelos despachos n.os 6950/98 (2.ª série), de 6 de Abril, e 5063/2000, de 18 de Fevereiro (ver nota 2), cobrindo, respectivamente, os períodos de 26 de Janeiro de 1996 a 22 de Dezembro de 1997 e desde esta data até 7 de Julho de 1999.

No entanto - como se explicita no documento em que vem formulado o pedido -, o novo Estatuto do Ministério Público, resultante da Lei 60/98, de 27 de Agosto, veio estabelecer regras específicas quanto à acumulação de funções e a respectiva remuneração, referindo-se apenas aos cargos que sejam desempenhados por magistrados com as categorias de procurador da República e de procurador-adjunto, parecendo deixar sem base legal a possibilidade de extensão do mesmo regime aos procuradores-gerais-adjuntos.

Manifestando embora concordância com este entendimento, o Sr. Auditor Jurídico junto do Ministério da Justiça corroborou a conveniência de audição do Conselho Consultivo.

Cumpre, assim, emitir parecer.

II - 1 - O Decreto-Lei 214/88, de 17 de Junho, veio regulamentar a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, que havia sido aprovada pela Lei 38/87, de 23 de Dezembro.

Tendo como principal objectivo efectuar o reordenamento judicial do território, em termos de diversificar os meios de actuação da justiça e operar o descongestionamento dos tribunais, o diploma não deixou de incluir diversas matérias complementares, adoptando medidas pontuais destinadas a salvaguardar os efeitos essenciais pretendidos que eram o de um mais eficaz funcionamento do serviço de justiça (ver nota 3).

Inserem-se neste campo as providências respeitantes à presidência do tribunal para efeitos administrativos (artigo 16.º), à substituição de magistrados judiciais e do Ministério Público (artigos 17.º e 18.º), à acumulação de lugares (artigos 19.º e 21.º) e à organização de turnos (artigos 21.º-A, 22.º e 22.º-A) (ver nota 4).

Na perspectiva da consulta, tem particular relevo a aludida disposição do artigo 19.º, que serviu de fundamento aos anteriores despachos autorizativos de abono de remuneração por acumulação de funções, e também as disposições conexas dos artigos 182.º e 212.º, que estipulam os mecanismos de substituição de magistrados.

É conveniente começar por conhecer o conteúdo normativo destes preceitos.

"Artigo 18.º

Substitutos

1 - Os substitutos dos magistrados judiciais ou do Ministério Público que não sejam magistrados têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento correspondente ao cargo.

2 - O pagamento é efectuado pelo Cofre Geral dos Tribunais, mediante informação favorável prestada pelo Conselho Superior da Magistratura ou pela Procuradoria-Geral da República, conforme os casos.

3 - A informação a que se refere o número anterior deverá mencionar o estado do serviço e ainda o esforço e as particulares circunstâncias em que a substituição é exercida.

Artigo 19.º

Acumulação de lugares

1 - Podem o Conselho Superior da Magistratura e a Procuradoria-Geral da República, face à insuficiência do número de magistrados e ponderadas as necessidades de serviço, determinar que um magistrado exerça funções em mais de um tribunal, ainda que de comarcas diferentes.

2 - Os magistrados que exerçam funções em regime de acumulação por mais de 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, com base na informação a prestar pelas entidades referidas no número anterior, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento correspondente ao cargo.

3 - A informação a que se refere o n.º 2 deverá atender ao estado do serviço no lugar acumulado e no lugar de origem e ainda ao esforço e às particulares circunstâncias em que a acumulação é exercida pelo magistrado."

"Artigo 21.º (ver nota 5)

Magistrados do Ministério Público

1 - ...

2 - ...

3 - ...

4 - A Procuradoria-Geral da República, ponderando as necessidades do serviço, pode:

a) Determinar que um procurador da República exerça funções em mais de um círculo, sendo aplicável o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 19.º;

b) Determinar a afectação de magistrados de igual categoria, em regime de exclusividade, para coadjuvar o magistrado do Ministério Público em exercício no tribunal de círculo.

5 - Enquanto se mantiver a afectação referida na alínea b) do número anterior, o quadro de magistrados considera-se aumentado do número de unidades correspondentes."

Qualquer destas disposições contempla um regime retributivo especial, em que o montante remuneratório é definido, caso a caso, pelo Ministro da Justiça, entre um quinto e a totalidade do vencimento correspondente ao cargo exercido em substituição ou em acumulação, com base em informação prestada quanto à quantidade de trabalho produzido e condições do respectivo desempenho funcional.

Em causa está a atribuição transitória de funções, sem ocupação do respectivo lugar do quadro, determinada por vacatura, ausência ou impedimento do titular, e carência de pessoal ou incomportabilidade do serviço.

O âmbito subjectivo é, ainda assim, diverso: a norma do artigo 18.º reporta-se ao exercício de funções por substitutos não magistrados, ao passo que a do artigo 19.º prevê a hipótese de o cargo ser exercido por um magistrado em acumulação de serviço.

2 - Deve adiantar-se que a solução estabelecida pelo artigo 19.º do Decreto-Lei 214/88 não era de todo inovadora.

O Decreto-Lei 269/78, de 1 de Setembro, que regulamentou a antecedente Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei 82/77, de 6 de Dezembro, continha uma disposição de teor similar, que, na sua versão originária, prescrevia:

"Artigo 29.º

Substitutos

1 - Os substitutos de magistrados judiciais e de magistrados do Ministério Público que, não sendo magistrados, exerçam funções por período superior a 30 dias têm direito a remuneração, a fixar pelo Ministro da Justiça, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento correspondente ao cargo.

2 - O pagamento é efectuado pelo Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, mediante a informação do presidente da relação ou do procurador-geral-adjunto no distrito judicial.

3 - O disposto nos números anteriores é aplicável, com as devidas adaptações, aos agentes do Ministério Público a que se refere o artigo 68.º da Lei 39/78, de 6 de Julho, sendo a remuneração fixada, neste caso, entre um décimo e metade do vencimento correspondente à categoria de delegado do procurador da República."

Posteriormente, por força da alteração introduzida pelo Decreto-Lei 348/80, de 3 de Setembro, foi suprimida a limitação referente ao vínculo funcional dos substitutos, pelo que o direito a remuneração passou a ser atribuído, nos mesmos termos, aos "substitutos dos magistrados judiciais ou do Ministério Público, que, sendo ou não magistrados, exerçam funções por período superior a 30 dias" (ver nota 6).

Saliente-se que o regime constante desta disposição, em qualquer das suas versões, não poderia deixar de compaginar-se com as regras relativas à substituição de magistrados, que constavam das precedentes normas dos artigos 24.º a 28.º, no que se refere aos juízes, e das correspondentes disposições dos artigos 60.º, n.º 4, 61.º, n.º 4, e 64.º, n.º 3, da Lei Orgânica do Ministério Público então vigente (aprovada pela Lei 39/78, de 5 de Julho), e que previam, em qualquer dos casos, um regime supletivo de substituição que permitia que fosse chamado a intervir um agente não magistrado (ver nota 7).

No entanto, neste ponto, a Lei 39/78 consagrava uma outra especialidade, já que admitia, no seu artigo 68.º, que, nos tribunais de 1.ª instância em que a natureza ou volume de serviço não justificassem a afectação permanente de um magistrado, o Ministério Público pudesse ser representado por uma pessoa idónea, que recebia a designação de agente não magistrado, e, assim, intervinha a título efectivo e não de mera substituição.

Nesta hipótese, conforme expressamente dispunha o n.º 3 do artigo 29.º do Decreto-Lei 269/78, era igualmente aplicável o regime remuneratório previsto no n.º 1 desse preceito.

3 - A Lei 3/99, de 3 de Janeiro (ver nota 8), aprovou a nova Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, tendo revogado expressamente, através do seu artigo 150.º, a Lei 38/87, de 23 de Dezembro, bem como outra legislação complementar.

O seu capítulo V, atinente aos tribunais judiciais de 1.ª instância, contém diversas disposições gerais relativas à organização e funcionamento dos tribunais de comarca e dos círculos judiciais, incluindo as matérias respeitantes à substituição dos juízes de direito e à acumulação de funções que antes se encontravam reguladas no Decreto-Lei 214/88.

Com efeito, os artigos 68.º e 69.º, sobrepondo-se ao regime constante das supracitadas normas dos artigos 17.º a 19.º daquele diploma legal, vieram dispor:

"Artigo 68.º

Substituição dos juízes de direito

1 - Os juízes de direito são substituídos, nas suas faltas e impedimentos, sucessivamente:

a) Por outro juiz de direito;

b) Por pessoa idónea, licenciada em Direito, designada pelo Conselho Superior da Magistratura.

2 - Nos tribunais com mais de um juízo, o juiz do 1.º juízo é substituído pelo do 2.º, este pelo do 3.º, e assim sucessivamente, por forma que o juiz do último juízo seja substituído pelo do 1.º

3 - O disposto no número anterior é aplicável aos tribunais com mais de uma vara, bem como, com as devidas adaptações, às substituições nos juízos ou varas com mais de um juiz.

4 - Quando recaia na pessoa a que se refere a alínea b) do n.º 1, a substituição é restrita à prática de actos de carácter urgente.

5 - A substituição que se prolongue por período superior a 30 dias é remunerada por despacho do Ministro da Justiça, sob parecer favorável do Conselho Superior da Magistratura.

6 - A remuneração a que se refere o número anterior tem como limite um quinto e a totalidade do vencimento do juiz substituto ou um quinto e a totalidade do valor do índice 100 da escala indiciária dos magistrados judiciais, se o substituto for alguma das pessoas mencionadas na alínea b) do n.º 1.

Artigo 69.º

Acumulação de funções

1 - Ponderando as necessidades do serviço, o Conselho Superior da Magistratura pode, com carácter excepcional, determinar que um juiz, obtida a sua anuência, exerça funções em mais de um juízo ou em mais de um tribunal, ainda que de circunscrição diferente.

2 - É aplicável à acumulação de funções o disposto nos n.os 5 e 6 do artigo anterior."

A Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais foi regulamentada, em execução do preceituado no seu artigo 151.º, n.º 1, pelo Decreto-Lei 186-A/99, de 31 de Maio (ver nota 9), implicando a imediata entrada em vigor da generalidade das disposições contidas nessa lei.

No que concerne à substituição e acumulação de funções, o diploma regulamentar limitou-se a concretizar alguns aspectos do regime legal constante dos citados artigos 68.º e 69.º, estipulando o modo de substituição do juiz presidente do tribunal de círculo e os termos em que deve efectuar-se a designação do substituto no caso de não poder aplicar-se o disposto nos n.os 2 e 3 daquele artigo 68.º (artigo 10.º), e especificando os elementos que deverão constar do parecer mencionado no n.º 5 do mesmo artigo 68.º, para o efeito de ser abonado o complemento remuneratório por substituição (artigo 11.º) (ver nota 10).

Cabe ainda referir que o Decreto-Lei 186-A/99 operou a revogação do Decreto-Lei 214/88, à excepção do seu artigo 25.º e do mapa a ele anexo quanto ao quadro de magistrados do Ministério Público nos tribunais administrativos e fiscais, sendo que esta ressalva não se reveste de relevo na óptica do tema que nos ocupa.

III - 1 - Deve notar-se que também em relação ao regime estatutário dos magistrados do Ministério Público ocorreram importantes alterações, ainda no domínio de vigência do Decreto-Lei 214/88.

As normas dos artigos 45.º, n.º 4, e 46.º, n.º 5, da Lei Orgânica do Ministério Público - Lei 47/86, de 15 de Outubro (ver nota 11) -, na sua versão originária, permitiam surpreender um critério geral de substituição dos magistrados do Ministério Público, em situação de ausência ou impedimento.

Conforme ditam essas disposições, o procurador-geral-adjunto na sede do distrito judicial e os procuradores da República são substituídos por um magistrado da mesma categoria, ou, não o havendo, por um magistrado da categoria imediatamente inferior que, para esse efeito, for designado, ou pelo mais antigo, na falta de designação.

Embora aquele primeiro preceito se circunscreva, pela sua inserção sistemática, aos procuradores-gerais-adjuntos em exercício nos distritos judiciais, não será difícil conceber a regra aí prevista como o afloramento de um princípio geral aplicável aos restantes magistrados da mesma categoria que se encontrem providos nos tribunais supremos ou em tribunais de 2.ª instância (artigo 101.º) ou ainda como auditores jurídicos (artigos 100.º e 102.º).

No que se refere aos delegados do procurador da República, a lei configura, porém, um sistema mais complexo.

A substituição é feita entre estes, segundo a ordem estabelecida pelo procurador da República, nas comarcas com mais de um delegado (artigo 48.º, n.º 4), mas, se a vacatura ou impedimento se prolongar por mais de 15 dias, o serviço poderá ser atribuído a um delegado de outra comarca do mesmo círculo por provimento do procurador da República, regime que se torna igualmente aplicável em caso de acumulação de serviço (artigo 47.º, n.º 4).

Em alternativa, conforme dispõe o artigo 48.º, n.os 1 a 3, a substituição poderá recair no notário do município da sede do tribunal ou, na sua falta, na pessoa que o procurador da República indicar.

Sublinhe-se que, no acervo de disposições atinentes ao regime de substituição dos magistrados do Ministério Público, apenas um preceito contém uma menção relativa ao modo de remuneração dos substitutos. Trata-se da norma do n.º 5 deste artigo 48.º, que, em paralelismo com o regime definido no citado artigo 18.º do Decreto-Lei 214/88, confere aos substitutos que, não sendo magistrados, exerçam funções por tempo superior a 20 dias, "o direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o procurador-geral da República, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento".

Nenhuma referência é feita ao direito de remuneração no caso em que o substituto é um magistrado que se encontre já afecto a um outro tribunal ou círculo, dando azo à aplicação, nessa hipótese, do preceituado no artigo 19.º do Decreto-Lei 214/88, que, como se viu, abrangia no seu âmbito normativo a acumulação de lugares na magistratura judicial ou do Ministério Público.

2 - A Lei Orgânica do Ministério Público foi significativamente modificada pela Lei 60/98, de 27 de Agosto (ver nota 12), passando então a denominar-se "Estatuto do Ministério Público" (ver nota 13).

As alterações reflectiram-se, designadamente, no regime de substituição e acumulação de funções dos procuradores da República e dos procuradores-adjuntos (designação correspondente à dos antigos delegados do procurador da República), regime que passou a constar, com maior precisão e completude, das normas dos artigos 63.º, 64.º e 65.º

Estas disposições inserem-se no capítulo respeitante ao órgão "Procuradorias da República" [capítulo VI do título II ("Órgãos e agentes do Ministério Público")], integrando, a primeira, a secção II (Procuradores da República) e, as duas últimas, a secção III ("Procuradores-adjuntos").

Estatuem:

"SECÇÃO II

Procuradores da República

Artigo 63.º

Competência

1 - Compete aos procuradores da República:

... 2 - Compete ao procurador da República coordenador:

... 3 - O procurador da República coordenador pode acumular as funções referidas no número anterior com a direcção de uma ou mais secções.

4 - Em caso de acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias, os procuradores-gerais distritais podem, mediante prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público, atribuir aos procuradores da República o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos.

5 - A medida prevista no número anterior caduca ao fim de seis meses, não podendo ser renovada quanto ao mesmo procurador da República, sem o assentimento deste, antes de decorridos três anos.

6 - Os procuradores da República que acumulem funções por período superior a 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento.

SECÇÃO III

Procuradores-adjuntos

Artigo 64.º

Procuradores-adjuntos

1 - ...

2 - ...

3 - ...

4 - Aplica-se, com as necessárias adaptações, aos procuradores-adjuntos o disposto nos n.os 4 a 6 do artigo anterior.

"Artigo 65.º

Substituição de procuradores-adjuntos

1 - Nas comarcas com dois ou mais procuradores-adjuntos, estes substituem-se uns aos outros segundo a ordem estabelecida pelo procurador da República.

2 - Se a falta ou impedimento não for superior a 15 dias, o procurador da República pode indicar para a substituição outro procurador-adjunto do mesmo círculo.

3 - O procurador da República pode ainda designar para a substituição pessoa idónea, de preferência habilitada com licenciatura em Direito.

4 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, os procuradores-adjuntos são substituídos, nas suas faltas e impedimentos, pelo notário do município sede do tribunal.

5 - Havendo mais de um notário, a substituição compete àquele que o procurador da República designar.

6 - Os substitutos que, não sendo magistrados, exercerem funções por tempo superior a 15 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um terço e a totalidade do vencimento."

Uma outra disposição - que tem correspondência com a do citado artigo 45.º, n.º 4, na redação originária da Lei 47/86 - define os termos em que se processa a substituição do procurador-geral distrital, nas suas faltas e impedimentos, mas sem que se preveja, correlativamente, o abono remuneratório a favor do substituto por exercício cumulativo de funções (cf. artigo 57.º, n.º 2) (ver nota 14).

Contrariamente ao esquema que se encontrava delineado na primitiva versão da lei, verifica-se que - à semelhança do que sucede com a actual Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais relativamente aos magistrados judiciais - são os dispositivos estatutários que, no âmbito das procuradorias da República, definem os mecanismos de substituição, que igualmente providenciam sobre o direito à remuneração por acumulação de funções.

Uma outra nota de destaque consiste em que, ainda em paralelo com o regime decorrente da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, a atribuição do acréscimo remuneratório, pelo desempenho cumulativo de mais de um cargo, se circunscreve a magistrados que se encontrem em exercício em tribunais de 1.ª instância - procuradores da República e procuradores-adjuntos, quando inseridos funcionalmente em procuradorias da República.

Uma primeira ilação que se impõe retirar é que o regime de acumulação de lugares ou cargos aplicável aos magistrados do Ministério Público, mesmo nos aspectos remuneratórios, deixou de ter assento no Decreto-Lei 214/88 ainda antes da cessação de vigência deste diploma, ficando a constar do Estatuto do Ministério Público, nos termos das alterações introduzidas pela Lei 60/98.

3 - Uma referência final, no quadro compreensivo das regras de direito que interessam à temática da consulta, merece o estatuto profissional dos auditores jurídicos, visto que é em relação a um magistrado com essa categoria que se suscita a questão da viabilidade legal da atribuição de remuneração suplementar por acumulação de funções.

Os auditores jurídicos consideravam-se integrados na Procuradoria-Geral da República, que, como órgão superior do Ministério Público, compreendia, além do Procurador-Geral da República, que preside, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo e a secretaria (artigo 7.º da Lei 47/86).

O título II dessa lei, sob a epígrafe "Órgãos e agentes do Ministério Público", continha um capítulo I destinado a definir os critérios legais de organização e funcionamento dos diversos órgãos que compunham a Procuradoria-Geral da República, dedicando uma secção aos auditores jurídicos (secção V), constituída pelos artigos 41.º e 42.º

Estes preceitos dispunham:

"Artigo 41.º (ver nota 15)

Auditores jurídicos

1 - Junto de cada ministério ou departamento equivalente e, nas Regiões Autónomas, junto dos Ministros da República poderá haver, a solicitação dos membros do Governo, Ministros da República ou chefes dos departamentos junto dos quais funcionam um magistrado do Ministério Público com a categoria de auditor jurídico.

2 - Os auditores jurídicos são nomeados em comissão de serviço pelo Conselho Superior do Ministério Público.

3 - Os auditores jurídicos junto dos Ministros da República acumulam as suas funções com as que lhe sejam atribuídas pelo Procurador-Geral da República no âmbito do Ministério Público.

4 - Fora dos casos previstos no número anterior, o Procurador-Geral da República tem a faculdade de distribuir aos auditores jurídicos serviços da Procuradoria-Geral da República que por esta lei não pertençam a órgãos próprios.

5 - Os encargos com os auditores jurídicos são suportados pelas verbas próprias do orçamento do Ministério da Justiça.

Artigo 42.º

Competência

1 - Os auditores jurídicos exercem funções de consulta e apoio jurídicos a solicitação dos membros do Governo ou chefes dos departamentos junto dos quais funcionem.

2 - Os auditores jurídicos devem propor ao Procurador-Geral da República que sejam submetidos ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República os pareceres sobre que tenham fundadas dúvidas, cuja complexidade justifique a discussão em conferência, ou em que esteja em causa matéria respeitante a mais de um ministério.

3 - Quando não concordarem com as soluções propostas pelos auditores jurídicos ou tenham dúvidas sobre a doutrina por eles defendida, podem as entidades consulentes submeter o assunto à apreciação do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

4 - Tratando-se de discutir consultas relativas a ministérios ou departamentos equivalentes em que exerçam funções, os auditores jurídicos intervêm nas sessões do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República com direito a voto."

Por efeito da alteração introduzida pela Lei 60/98, de 27 de Agosto, o Estatuto do Ministério Público, como passou a denominar-se, intitula como órgãos do Ministério Público não apenas a Procuradoria-Geral da República mas também as procuradorias-gerais distritais e as procuradorias da República (artigo 7.º).

Por outro lado, a Procuradoria-Geral da República, ainda que tenha conhecido um substancial alargamento da imediata área de intervenção, por via da integração na sua directa dependência de diversos outros serviços com vocação para actividades de carácter centralizado - o Departamento Central de Investigação e Acção Penal, o Gabinete de Documentação e Direito Comparado e o Núcleo de Assessoria Técnica (ver nota 16) -, manteve no essencial a estrutura básica que já provinha da versão originária da Lei 47/86 (artigo 9.º) (ver nota 17).

A referência aos auditores jurídicos consta agora, por efeito da renumeração operada pela Lei 60/98, dos artigos 44.º e 45.º, que, do mesmo modo, foram objecto de alterações de conteúdo pontuais, de que convirá dar nota (ver nota 18):

"Artigo 44.º

Auditores jurídicos

1 - Junto da Assembleia da República, de cada ministério e dos Ministros da República para as Regiões Autónomas pode haver um procurador-geral-adjunto com a categoria de auditor jurídico.

2 - Os auditores jurídicos são nomeados em comissão de serviço.

3 - Os auditores jurídicos podem acumular as suas funções com as que lhes sejam distribuídas pelo Procurador-Geral da República no âmbito das atribuições do Ministério Público que, por lei, não pertençam a órgãos próprios.

4 - Os encargos com os auditores jurídicos são suportados pelas verbas próprias do orçamento do Ministério da Justiça.

Artigo 45.º

Competência

1 - Os auditores jurídicos exercem funções de consulta e apoio jurídicos a solicitação do Presidente da Assembleia da República, dos membros do Governo ou dos Ministros da República junto dos quais funcionem.

2 - Os auditores jurídicos devem propor ao Procurador-Geral da República que sejam submetidos ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República os pareceres sobre que tenham fundadas dúvidas, cuja complexidade justifique a discussão em conferência ou em que esteja em causa matéria respeitante a mais de um ministério.

3 - Quando não concordarem com as soluções propostas pelos auditores jurídicos ou tenham dúvidas sobre a doutrina por eles defendida, podem as entidades consulentes submeter o assunto à apreciação do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

4 - Tratando-se de discutir consultas relativas à Assembleia da República ou a ministérios em que exerçam funções, os auditores jurídicos intervêm nas sessões do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República com direito a voto."

Como pode constatar-se, são introduzidas alterações de pormenor, como seja a possibilidade de designação de um auditor jurídico para a Assembleia da República, e não apenas para os departamentos ministeriais (artigo 44.º, n.º 1), o que motivou também a adaptação da redacção dos n.os 1 e 4 do artigo 45.º

O aspecto, porém, mais sobressaliente é o que incide justamente sobre o regime de acumulação de funções dos auditores jurídicos junto dos ministros da República.

Na nova formulação do artigo 44.º, eliminou-se o comando contido no n.º 3 do anterior artigo 41.º, especialmente dirigido aos auditores jurídicos junto dos ministros da República, e que permitia que estes acumulassem essas funções com as que lhe fossem atribuídas pelo Procurador-Geral da República no âmbito do Ministério Público; manteve-se, porém, a disciplina que emanava do n.º 4 desse normativo, aplicável a todos os restantes casos de exercício de funções como auditor jurídico.

Deste modo, os auditores jurídicos junto dos ministros da República passaram a ficar sujeitos a um regime geral de acumulação de funções, nos mesmos termos que qualquer outro magistrado que detenha a mesma categoria.

A primeira consequência deste novo critério legal é que àqueles magistrados não poderão ser cometidas, em acumulação, quaisquer outras actividades que se enquadrem no exercício funcional do Ministério Público - como previa o citado n.º 3 do artigo 41.º, na redacção originária da Lei 47/86 -, mas apenas aquelas que, cabendo no âmbito das atribuições do Ministério Público, por lei, não pertençam a órgãos próprios.

4 - Para captar o sentido e alcance do inciso legal que delimita o elenco de tarefas que os auditores jurídicos poderão desempenhar cumulativamente, torna-se necessário deter um pouco mais a atenção sobre os princípios basilares que corporizam a estrutura e o regime de intervenção do Ministério Público.

Conforme o actual artigo 7.º do Estatuto do Ministério Público, os órgãos do Ministério Público são a Procuradoria-Geral da República, as procuradorias-gerais distritais e as procuradorias da República. Como agentes do Ministério Público são caracterizados os que integrem as diferentes categorias profissionais da correspondente magistratura: o Procurador-Geral da República, o vice-procurador-geral da República, os procuradores-gerais-adjuntos, os procuradores da República e os procuradores-adjuntos (artigo 8.º).

A Procuradoria-Geral da República incorpora diversas outras unidades orgânicas, a que já se fez sucinta referência, por vezes também qualificadas como órgãos e, nalguns casos, dispondo de autonomia administrativa (ver nota 19).

Como órgãos periféricos, estão previstas as procuradorias-gerais distritais, uma na sede de cada distrito judicial (artigo 55.º) e as procuradorias da República, instaladas nas sedes dos círculos judiciais, podendo existir mais de uma nas comarcas sede de distrito judicial (artigo 60.º, n.os 1 e 2).

Nas comarcas sede dos distritos judiciais existem ainda departamentos de investigação e acção penal, que são dirigidos por procuradores-gerais-adjuntos ou procuradores da República (artigos 70.º e 72.º, n.º 2), departamentos esses que poderão também ser instituídos em comarcas de elevado volume processual, caso em que são dirigidos por procuradores da República (artigos 71.º e 72.º, n.º 3).

Resta aludir ao regime de intervenção do Ministério Público.

Dispõem, nesta matéria, os artigos 4.º, 5.º e 6.º do Estatuto. Estes dois últimos normativos referem-se à natureza da intervenção processual e aos casos em que ela tem lugar, ao passo que o artigo 4.º descreve os termos em que se efectua a representação do Ministério Público junto dos tribunais.

Tem a seguinte redacção:

"Artigo 4.º

Representação do Ministério Público

1 - O Ministério Público é representado junto dos tribunais:

a) No Supremo Tribunal de Justiça, no Tribunal Constitucional, no Supremo Tribunal Administrativo, no Supremo Tribunal Militar e no Tribunal de Contas pelo Procurador-Geral da República;

b) Nos tribunais da relação e no Tribunal Central Administrativo por procuradores-gerais-adjuntos;

c) Nos tribunais de 1.ª instância por procuradores da República e por procuradores-adjuntos.

2 - O Ministério Público é representado nos demais tribunais nos termos da lei.

3 - Os magistrados do Ministério Público fazem-se substituir nos termos previstos nesta lei."

A norma do n.º 3 deste artigo 4.º, ao admitir a intervenção de outros magistrados como substitutos processuais, remete, designadamente, para o disposto no artigo 13.º, n.º 2, do Estatuto, onde se prevê que a coadjuvação e substituição do procurador-geral da República, nos tribunais referidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º, seja assegurada por procuradores-gerais-adjuntos (ver nota 20).

Este preceito terá ainda de ser analisado em conjugação com as normas relativas ao preenchimento dos diversos lugares do quadro (artigos 119.º e seguintes) - e, designadamente, com a do artigo 125.º, referente ao provimento dos procuradores-gerais-adjuntos nos Supremos Tribunais - e articulado com as disposições das leis orgânicas dos respectivos tribunais, que estatuem, em especial, quanto à representação processual do Ministério Público.

5 - Uma das primeiras dificuldades com que poderá deparar-se, face ao quadro sumariamente esboçado, respeita à definição do conceito de órgão, por contraposição a agente do Ministério Público.

Enquanto elemento integrante de uma pessoa colectiva, órgão é geralmente entendido como um "centro institucionalizado de poderes funcionais a exercer pelo indivíduo ou um colégio de indivíduos que nele estiverem providos com o objectivo de exprimir a vontade juridicamente imputável a essa pessoa colectiva" (ver nota 21).

Ao contrário, agente, numa concepção lata, é aquele que, exercendo actividade ao serviço da pessoa colectiva, sob a direcção dos respectivos órgãos, colabora na formação da vontade dessa pessoa colectiva ou dá execução às tarefas em que se traduz a actividade que a esta cumpre realizar (ver nota 22).

Estas elementares noções de órgão e agente, embora forneçam já um critério básico de distinção entre as duas figuras, não se ajustam inteiramente à realidade complexiva que está subjacente nas disposições estatutárias que definem o modelo organizativo e funcional do Ministério Público.

O Ministério Público não dispõe de personalidade jurídica, mas é, ele próprio, um órgão do Estado, que, inserido no poder judicial, passa por constituir uma das componentes pessoais dos tribunais (ver nota 23).

Essa sua fisionomia, dentro da estrutura organizativa dos tribunais, deriva do estatuto autonómico que lhe foi conferido constitucionalmente [artigo 219.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP)], e que determina não só a separação do respectivo corpo de magistrados relativamente à magistratura judicial (artigo 75.º, n.º 2, do EMP) como também a sua independência em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (artigo 2.º, n.º 1, do EMP).

Os grandes princípios estatutários que enformam a identidade específica da magistratura do Ministério Público são o da responsabilidade, o da hierarquia e o da estabilidade, que encontram igualmente expressão no texto constitucional (artigo 219.º, n.º 4) (ver nota 24).

A responsabilidade consiste em os magistrados "responderem, nos termos da lei, pelo cumprimento dos seus deveres e pela observância das directivas, ordens e instruções que receberem" (artigo 76.º, n.º 2).

O princípio da subordinação hierárquica pressupõe o encadeamento entre os diversos níveis da estrutura do Ministério Público e envolve a obrigação de acatamento, por parte dos magistrados de grau inferior, das directivas, ordens e instruções emanadas das entidades hierarquicamente superiores (artigo 76.º, n.º 3).

A garantia de estabilidade, consagrada no artigo 78.º do Estatuto (ver nota 25), tem um conteúdo semelhante à inamovibilidade reconhecida aos juízes, mas apresenta as especificidades que derivam de um característica estrutural da magistratura do Ministério Público, que é a sua unidade e indivisibilidade. Isso significa que todos os magistrados que fazem parte da mesma comarca, departamento ou serviço têm igual competência para exercer funções que estejam cometidas a esse escalão hierárquico.

De onde derivam diversas consequências de relevante interesse para a aferição do posicionamento funcional de cada magistrado:

a) A regra da estabilidade refere-se ao cargo e não aos processos ou iniciativas que estejam atribuídos a um magistrado;

b) A posição do magistrado não vincula o Ministério Público, podendo outro magistrado ou o próprio, ainda que no mesmo processo, tomar diferente posição;

c) Podem intervir sucessivamente no mesmo acto processual (v. g., na audiência de julgamento) dois ou mais magistrados.

Ainda assim, o princípio da estabilidade conhece algumas regras derrogatórias:

a) Alguns quadros orgânicos (procuradores da República nas sedes de distrito judicial e procuradores-adjuntos nas comarcas) são globais, dando lugar à fungibilidade de funções (mapa VII anexo ao Decreto-Lei 186-A/99, de 31 de Maio) (ver nota 26) (ver nota 27);

b) Os procuradores da República devem assumir pessoalmente a representação e, se necessário, avocar os processos conduzidos pelos procuradores-adjuntos, quando o justifique a gravidade ou complexidade do caso ou estejam em causa interesses relevantes [artigo 63.º, n.º 1, alínea a)];

c) Em caso de acumulação de serviço, vacatura de lugar ou impedimento do titular, pode ser temporariamente atribuído a um procurador da República ou um procurador-adjunto o serviço de outro círculo ou comarca (artigos 63.º, n.º 4, e 64.º, n.º 4);

d) Nas acções cíveis e, quando razões ponderosas de complexidade processual ou de repercussão social o justifiquem, nos processos criminais pode o Procurador-Geral da República nomear outro magistrado para coadjuvar ou substituir o magistrado a quem incumba a representação (artigos 67.º e 68.º).

6 - Dentro da sua unidade organizativa, o Ministério Público detém múltiplas competências que se situam em diferentes planos de actuação, desde a simples actividade administrativa, à função de representação do Estado (e de outros entes públicos ou pessoas jurídicas individuais a quem o Estado deve protecção) e à de intervenção processual de índole objectiva, em defesa da legalidade (exercício da acção penal, fiscalização da constitucionalidade, promoção do interesse público no contencioso administrativo e fiscal).

São disso exemplo o elenco de competências genericamente definido no artigo 3.º, como também a especificação dos poderes funcionais que é feita nos artigos 10.º e 12.º do Estatuto, quanto à Procuradoria-Geral da República e ao Procurador-Geral da República.

No tocante à Procuradoria-Geral da República, avultam as funções de intervenção processual na defesa da legalidade - que, nesse nível hierárquico, cabem ao Procurador-Geral da República e, no domínio da acção penal, ao órgão dele imediatamente dependente (DCIAP) - , as funções de consulta jurídica (que competem ao Conselho Consultivo e aos auditores jurídicos) e a actividade tipicamente administrativa desempenhada por intermédio do Conselho Superior do Ministério Público ou do Procurador-Geral da República (gestão e disciplina da magistratura, direcção; coordenação e fiscalização da actividade do Ministério Público - que envolve o poder de emitir directivas, ordens e instruções; fiscalização da actividade processual dos órgãos de polícia criminal; apresentação de propostas de providências legislativas) (ver nota 28).

Por sua vez, também o artigo 12.º, quanto à posição do Procurador-Geral da República, explicita os diversos planos da sua intervenção, distinguindo entre as funções que lhe competem como presidente da Procuradoria-Geral da República e outras de representação processual, a título pessoal, ou de iniciativa e acção.

O seu n.º 1 prescreve:

"1 - Compete ao Procurador-Geral da República:

a) Presidir à Procuradoria-Geral da República;

b) Representar o Ministério Público nos tribunais referidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º;

c) Requerer ao Tribunal Constitucional a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade ou ilegalidade de qualquer norma."

O n.º 2, por seu turno, precisa os poderes que o Procurador-Geral da República detém enquanto presidente da Procuradoria-Geral da República, que - como pode ver-se -, englobam competências próprias no plano jurídico-processual (promoção da defesa da legalidade e de fiscalização da acção dos órgãos de polícia criminal), ao lado de outras que relevam na vertente representativa (intervenção nos contratos em que o Estado seja outorgante) ou são de cariz meramente administrativo (direcção, coordenação e fiscalização da actividade do Ministério Público, convocação do Conselho Superior do Ministério Público e do Conselho Consultivo; elaboração de propostas de providências legislativas; superintendência nos serviços de inspecção; gestão e disciplina do pessoal dos serviços de apoio) (ver nota 29).

Na hierarquia do Ministério Público aparecem agora, como órgãos intermédios, as procuradorias-gerais distritais e as procuradorias da República, com uma competência que fica naturalmente limitada à respectiva circunscrição territorial (distrito judicial ou círculo judicial, conforme os casos) e ao correspondente nível hierárquico de intervenção.

Tanto as procuradorias-gerais distritais como as procuradorias da República surgem como unidades orgânicas, que sucedem às organizações unipessoais que, antes da reforma de 1998, eram tituladas por procuradores-gerais distritais e procuradores da República (ver nota 30) (ver nota 31).

Embora possa detectar-se um certo paralelismo entre o quadro de competências que pertence a cada um desses órgãos e o que incumbe à Procuradoria-Geral da República, segundo um esquema supra-ordenado de actuação (32), o desempenho funcional surge primordialmente direccionado para a intervenção processual e de direcção, coordenação e fiscalização da actividade do Ministério Público e dos órgãos de polícia criminal.

Em todo o caso, as normas dos artigos 58.º e 63.º, ao definirem os poderes de intervenção do procurador-geral distrital e dos procuradores da República, permitem destrinçar, no respectivo escalão hierárquico, entre a actividade tipicamente administrativa, que está adstrita à titularidade do correspondente órgão, e a de representação processual, que, como agentes do Ministério Público, lhes cabe realizar.

Assim, ao procurador-geral distrital compete "representar o Ministério Público no tribunal da Relação" [artigo 58.º, n.º 1, alínea b)], ao passo que aos procuradores da República cumpre essa representação relativamente aos tribunais de 1.ª instância, assumindo-a pessoalmente quando o justifiquem a gravidade da infracção, a complexidade do processo ou a especial relevância do interesse a sustentar [artigo 63.º, n.º 1, alínea a)].

Aos procuradores-gerais-adjuntos nos distritos judiciais e aos procuradores-adjuntos, salvo a eventualidade de delegação de competências administrativas - expressamente admitida nas procuradorias-gerais distritais em relação a funções de superintendência e coordenação (artigo 58.º, n.º 2) -, cabem exclusivamente funções de representação processual [artigos 59.º, alínea a), e 64.º, n.º 2].

7 - A partir dos princípios estruturantes acabados de expor, será possível alinhar, numa síntese elucidativa, alguns tópicos que abram caminho à explicitação do critério de acumulação de funções que está subjacente na aludida norma do artigo 44.º, n.º 3, do EMP.

O Estatuto do Ministério Público prevê três diferentes níveis de órgãos segundo um modelo desconcentrado de competências.

A Procuradoria-Geral da República estrutura-se internamente através dos agentes unipessoais e subórgãos, que estão vocacionados para as diversas tarefas de natureza administrativa, consultiva, representativa e de intervenção processual que se enquadram no elenco de competências que globalmente incumbem a essa entidade.

Na medida em que detém competências próprias em matéria administrativa e outras que lhe poderão ser delegadas pelo Conselho Superior do Ministério Público, o Procurador-Geral da República é um órgão individual (ainda que não possa caracterizar-se como um órgão administrativo), sendo os respectivos actos (tidos como actos materialmente administrativos) passíveis de impugnação contenciosa para o Supremo Tribunal Administrativo. E o mesmo sucede em relação ao Conselho Superior do Ministério Público, enquanto órgão colegial interno encarregado da gestão e disciplina da magistratura.

Fora desse quadro específico de actuação - que corresponde à vertente funcional que lhe cabe como presidente da Procuradoria-Geral da República -, o Procurador-Geral da República intervém como agente do Ministério Público.

É nessa óptica que lhe estão conferidas as competências de representação processual junto dos Supremos Tribunais e de acção pública junto do Tribunal Constitucional, a que aludem, respectivamente, as alíneas b) e c) do artigo 12.º do EMP.

Nos Supremos Tribunais, o Procurador-Geral da República é coadjuvado e substituído por procuradores-gerais-adjuntos, nos termos do artigo 13.º, n.º 2, do Estatuto, sendo que o provimento nos respectivos lugares do quadro é efectuado pelo Conselho Superior do Ministério Público, sob proposta do Procurador-Geral da República, conforme dispõe o artigo 125.º, n.º 2 (ver nota 33).

Os procuradores-gerais-adjuntos em exercício de funções nos Supremos Tribunais, intervindo embora em substituição e segundo um regime de subordinação hierárquica, não integram - ao contrário do que sucede com os auditores jurídicos - um elemento organizacional da Procuradoria-Geral da República. Por outro lado, a correspondente prestação funcional, ainda que se considere imputada ao Procurador-Geral da República, por efeito do mecanismo de substituição, não o poderia ser na sua condição de órgão, mas apenas na de agente do Ministério Público, por ser nessa qualidade - conforme se explicitou - que lhe cabe assegurar a representação processual nesse nível de jurisdição.

8 - Para completar o quadro teorético-normativo em que deverá mover-se a apreciação do caso concreto, poderia ainda justificar-se ensaiar a densificação do conceito de acumulação de empregos ou cargos públicos, em termos de definir com maior rigor o âmbito compreensivo do critério que vem especialmente acolhido na norma do artigo 44.º, n.º 3, do EMP.

Diga-se, porém, que é diminuto o contributo doutrinário que poderá advir de uma abordagem deste tipo, dado o carácter volúvel do conceito e a ausência de uma base legal sistemática que concretize o princípio constitucional aflorado no artigo 269.º, n.º 4, da CRP (ver nota 34).

Reafirmando uma directriz que provinha já da Constituição de 1933 (artigo 27.º), a actual norma da lei fundamental enuncia a proibição de acumulação de empregos ou cargos públicos, salvaguardando apenas os "casos expressamente admitidos por lei" (ver nota 35).

A restrição que, por esta via, é estabelecida relativamente ao direito de liberdade de escolha de profissão e de acesso à função pública tem a sua mais próxima razão de ser na necessidade de preservar o interesse colectivo, mormente na perspectiva de garantir um adequado índice de eficiência da actividade administrativa (artigo 47.º) (ver nota 36).

Porém, o legislador ordinário tem ajustado o critério de acumulação de lugares ou empregos públicos, adoptando uma maior ou menor abertura ao pluriemprego em razão de factores de natureza social e económica (ordenação do mercado de trabalho, repartição da riqueza, insuficiência da retribuição), do mesmo passo que, através de disposições avulsas, tem multiplicado os regimes especiais de acumulação de funções segundo as características próprias das carreiras de pessoal (ver nota 37) (ver nota 38).

Já na vigência da actual redacção do artigo 269.º, n.º 4, da CRP - correspondente, na versão originária, ao artigo 270.º, n.º 4 -, o artigo 22.º, n.º 1, do Decreto-Lei 101-A/81, de 14 de Maio, permitia acumulação de cargos ou lugares públicos, não só por inerência de funções, mas também nos casos em que se verificasse a carência de pessoal devidamente habilitado para o exercício de funções ou a complementaridade entre as actividades exercidas em acumulação (ver nota 39) (ver nota 40).

Conforme o artigo 23.º do mesmo diploma, a acumulação "deverá ser autorizada, a requerimento do interessado, por despacho do membro do Governo que superintenda no seu serviço de origem".

A lei impunha, porém, um limite remuneratório para o exercício de cargos ou funções públicos, ainda que em regime de acumulação, determinando que a retribuição não pudesse exceder, em qualquer caso, o vencimento de ministro (artigo 26.º).

Essas disposições devem ter-se hoje como tacitamente revogadas em face do artigo 31.º do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro, que, no desenvolvimento de um princípio de exclusividade de funções definido no artigo 12.º do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho (ver nota 41), veio estatuir o seguinte:

"Artigo 31.º

Acumulação de funções

1 - Não é permitida a acumulação de funções ou cargos públicos remunerados, salvo quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público e no disposto no número seguinte.

2 - Há lugar à acumulação de funções ou cargos públicos nos seguintes casos:

a) Inerências;

b) Actividades de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos;

c) Actividades de carácter ocasional e temporário que possam ser consideradas complemento do cargo ou função;

d) Actividades docentes, não podendo o respectivo horário ultrapassar o limite a fixar em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação.

3 - O disposto no n.º 1 não é aplicável às remunerações provenientes de:

a) Criação artística e literária, realização de conferências e palestras, acções de formação de curta duração e outras de idêntica natureza;

b) Participação em comissão ou grupos de trabalho, quando criados por resolução ou deliberação do Conselho de Ministros;

c) Participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros órgãos colegiais, quando previstos na lei e no exercício de fiscalização ou controlo de dinheiro públicos.

4 - A acumulação prevista nas alíneas b), c) e d) do n.º 2 é autorizada por despacho do membro do Governo competente.

5 - No caso previsto na alínea d) do n.º 2, a acumulação depende de requerimento do interessado e só pode ser autorizada se o horário a praticar como docente for compatível com o que competir ao cargo ou função principal.

6 - É permitida a acumulação de cargos públicos não remunerados quando fundamentada em motivo de interesse público."

Em linhas gerais, o novo regime de acumulação de funções públicas assenta nos seguintes três requisitos:

a) A acumulação só é possível quando se fundamentar em motivos de interesse público e restringe-se às situações taxativamente indicadas no n.º 1 do artigo 31.º do Decreto-Lei 427/89;

b) Fora o caso de inerência de funções, a acumulação carece de autorização expressa do membro Governo competente;

c) É discricionária a decisão de autorizar a acumulação (ainda que necessariamente deva fundamentar-se no interesse público), quando o segundo cargo a desempenhar não seja remunerado (ver nota 42).

No cotejo com o regime proveniente do diploma de 1981, verifica-se agora não ser admitida a acumulação de funções com base em carência de pessoal, mas mantém-se o critério da complementaridade relativamente ao exercício do cargo de origem, que está subjacente nas hipóteses das alíneas b), c) e d) do n.º 2.

Num caso - actividades docentes -, o exercício cumulativo de funções está especialmente dependente do interesse ou conveniência do funcionário -, que deverá por isso requerer a competente autorização -, ainda que a Administração, na apreciação do pedido, não fique dispensada de ponderar as vantagens que para a comunidade poderão resultar do deferimento da pretensão.

Como pode constatar-se, o regime geral de acumulação de funções públicas, aqui sucintamente delineado, apresenta múltiplos pontos de dissonância em relação ao sistema especialmente previsto no Estatuto do Ministério Público.

Nas hipóteses contempladas nos artigos 63.º, n.º 4, e 64.º, n.º 4, a acumulação tem lugar por exclusivas razões de serviço (fundadas em aglomeração de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do titular), e é sempre da iniciativa do procurador-geral distrital ou do procurador da República, conforme os casos, enquadrando-se nos poderes de direcção que a estes magistrados cabe exercitar; trata-se sempre de uma situação transitória, que não poderá renovar-se sem o consentimento do interessado; a remuneração é devida apenas quando a acumulação se prolongue por certo período de tempo e não corresponde necessariamente ao desempenho do cargo exercido em acumulação, sendo antes fixada, casuisticamente, entre um quinto e a totalidade do vencimento.

Do mesmo modo, a acumulação de funções por parte dos auditores jurídicos, nos termos do artigo 44.º, n.º 3, do Estatuto do Ministério Público cujo condicionalismo será analisado de seguida, é determinada por despacho do Procurador-Geral da República e apenas no interesse do serviço.

IV - 1 - O excurso antecedente permite já extrair alguns elementos conclusivos quanto ao regime de acumulação de funções definido no citado artigo 44.º, n.º 3, do Estatuto.

Os auditores jurídicos não poderão acumular as suas funções com outras que devam ser desenvolvidas pelos órgãos próprios do Ministério Público, seja a Procuradoria-Geral da República, através de qualquer das suas unidades orgânicas, sejam as procuradorias-gerais distritais ou as procuradorias da República.

Mas nada parece obstar a que, como meros agentes do Ministério Público, no quadro de intervenção definido no artigo 4.º do Estatuto, possam desempenhar cumulativamente tarefas de representação processual (ver nota 43).

Neste ponto, porém, entrecruza-se um outro plano de interpretação: as funções que poderão ser conferidas aos auditores jurídicos, ao abrigo da referida disposição, são apenas aquelas que possam ser distribuídas pelo Procurador-Geral da República no quadro dos seus poderes gerais de gestão de recursos humanos, e que, por conseguinte, não estejam dependentes de procedimentos específicos de nomeação e colocação.

E entre elas incluem-se - segundo tudo indica - as que ao Ministério Público cabe exercer junto do Tribunal de Contas.

Estabelece, a propósito, o artigo 29.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo no Tribunal de Contas) (ver nota 44):

"Artigo 29.º

Intervenção do Ministério Público

1 - O Ministério Público é representado, junto da sede do Tribunal de Contas, pelo Procurador-Geral da República, que pode delegar as suas funções num ou mais dos procuradores-gerais-adjuntos.

2 - Nas secções regionais, o Ministério Público é representado pelo magistrado para o efeito designado pelo Procurador-Geral da República, o qual é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo seu substituto legal.

3 - No colectivo a que se refere o n.º 1 do artigo 42.º, a representação do Ministério Público é assegurada pelo magistrado colocado na secção regional que preparar o parecer sobre a conta da Região Autónoma.

4 - O Ministério Público intervém oficiosamente e de acordo com as normas de processo nas 1.ª e 3.ª secções, devendo ser-lhe entregues todos os relatórios e pareceres aprovados na sequência de acções de verificação, controlo e auditoria aquando da respectiva notificação, podendo solicitar a entrega de todos os documentos ou processos que entenda necessários."

Poderia, ainda assim, face aos termos em que, no n.º 2 deste artigo, se encontra deferida a representação do Ministério Público junto das secções regionais, suscitar-se a dúvida quanto à categoria profissional e à qualidade em que intervém o magistrado a quem deverá incumbir essa tarefa.

Conforme dispõe o artigo 3.º da Lei 98/97, o Tribunal de Contas tem sede em Lisboa, funcionando nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira em secções regionais, com sede, respectivamente, em Ponta Delgada e no Funchal (n.º 2).

A lei admite que a desconcentração regional possa igualmente ocorrer em relação ao continente (artigo 3.º, n.º 3).

Trata-se, em qualquer caso, de uma forma de desconcentração de competências meramente territorial, não implicando a subsistência de uma relação de hierarquia entre as diversas formações de juízes que intervêm na sede e nas secções regionais (ver nota 45).

Isso mesmo surge explicitado no artigo 4.º da Lei 98/97, que dispõe (ver nota 46):

"Artigo 4.º

Competência territorial

1 - O Tribunal de Contas exerce na sede a plenitude dos poderes de jurisdição e de controlo financeiro, decidindo as questões que não sejam expressamente atribuídas às secções regionais, e conhece em recurso das respectivas decisões em matéria de visto, de responsabilidade financeira e de multa.

2 - A secções regionais exercem jurisdição e poderes de controlo financeiro na área das respectivas Regiões Autónomas, designadamente em relação às entidades referidas no artigo 2.º nelas sediadas, bem como aos serviços públicos da administração central que nelas exerçam actividade e sejam dotados de autonomia administrativa e financeira."

As disposições subsequentes não estabelecem qualquer distinção, quer quanto ao valor jurídico das decisões jurisdicionais (artigo 8.º) quer quanto ao estatuto dos juízes que se encontrem afectos à sede ou às secções regionais (artigo 24.º).

Os juízes das secções regionais têm, aliás, assento no plenário geral do Tribunal de Contas, que reúne sob convocatória do Presidente ou a solicitação de pelo menos um terço dos seus membros, e, como tal, participam nas deliberações proferidas no âmbito da respectiva competência (artigo 72.º).

Mantendo as secções regionais a mesma dignidade do Tribunal de Contas sede, no que se refere à actividade jurisdicional que aí é desenvolvida e ao estatuto dos respectivos juízes, não se vê motivo para que a representação processual do Ministério Público nessas secções não seja assegurada por um procurador-geral-adjunto, segundo o princípio delineado nas disposições conjugadas dos artigos 4.º, n.º 1, alínea a), e 13.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público.

Contudo, a norma do n.º 4 do artigo 29.º da Lei 98/97 parece restringir o alcance que poderia ser atribuído ao disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea a), reservando a intervenção pessoal do Procurador-Geral da República ao Tribunal de Contas sede.

Deste modo, a representação do Ministério Público nas secções regionais - recaindo na alçada da cláusula geral do n.º 2 do artigo 4.º do Estatuto do Ministério Público e não já na da alínea a) do n.º 1 -, ocorre, não por substituição, como se prevê para os restantes supremos tribunais no n.º 2 do artigo 13.º, mas por designação directa do Procurador-Geral da República.

Trata-se de uma nomeação que, não estando sujeita a um procedimento específico, como o previsto no artigo 125.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público se insere nos poderes de distribuição de serviço que ao Procurador-Geral da República cabe exercitar e que exemplifica um dos casos a que poderá reportar-se a norma do artigo 44.º, n.º 3.

O certo é que a diferente situação estatutária não invalida que o magistrado indigitado intervenha nessas suas funções como simples representante processual, exercendo uma tarefa que se enquadra no desempenho funcional de um agente do Ministério Público, que, por natureza, não é atribuível a qualquer dos órgãos próprios do Ministério Público.

2 - Esclarecido, com o possível detalhe, o condicionalismo em que, no caso concreto, ocorreu o exercício cumulativo de funções por parte do auditor jurídico junto do Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, resta, neste momento, ensaiar uma resposta à questão que vem suscitada na consulta, que - recorde-se - se reconduz a saber se há lugar ao pagamento de um acréscimo remuneratório pela referida acumulação, como foi requerido.

O Decreto-Lei 214/88, de 17 de Junho, ao abrigo do qual vinha sendo autorizado o abono de remuneração por acumulação de funções - e que serviu de fundamento a um novo pedido, formulado pelo mesmo magistrado, relativamente a um período posterior a Julho de 1999 -, foi revogado pelo artigo 74.º, n.º 1, do Decreto-Lei 186-A/99, de 31 de Maio.

O direito de remuneração por substituição e acumulação de funções inscreve-se agora, no que aos magistrados judiciais respeita, na normação instituída pela Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (artigos 68.º e 69.º), com as especificações previstas nos artigos 10.º e 11.º do respectivo diploma regulamentar.

No entanto, em relação aos magistrados do Ministério Público, o regime derivado do Decreto-Lei 214/88 haveria de ter-se já como tacitamente derrogado por efeito das alterações introduzidas na Lei Orgânica do Ministério Público pela Lei 60/98, de 27 de Agosto.

Na verdade, como se deixou entrever, as normas dos n.os 4 a 6 do artigo 63.º e do n.º 4 do artigo 64.º, na nova redacção, substituíram as antecedentes disposições dos artigos 45.º, n.º 4, e 46.º, n.º 5, na versão originária da Lei 47/86, passando a consignar não apenas os critérios de substituição dos magistrados do Ministério Público em tribunais de 1.ª instância como também o modo de remuneração dos que tenham intervindo como substitutos.

Ainda que não possa detectar-se uma absoluta antinomia entre a nova disciplina e a decorrente do artigo 19.º, n.º 2, do Decreto-Lei 214/88, parece claro que aqueles dispositivos, integrando-se num complexo normativo que pretende definir sistematicamente o modelo de intervenção processual e os direitos estatutários dos magistrados do Ministério Público, propendem a operar um efeito de actualização legislativa que conduz ao afastamento de regras dispersas que hajam tratado, ainda que em termos similares, a mesma matéria (ver nota 47).

Não poderá estranhar-se que o legislador do Estatuto do Ministério Público não tivesse operado, de forma declarada, a revogação do Decreto-Lei 214/88. Este era um diploma regulamentar da Lei Orgânica dos Tribunais e a norma do seu artigo 19.º tinha um amplo campo de aplicação, reportando-se à acumulação de lugares, quer por parte de magistrados do Ministério Público quer por parte de magistrados judiciais.

Essa revogação expressa veio por isso a ocorrer no quadro da regulamentação da nova Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, que contemplou disposições específicas quanto à substituição de juízes e à remuneração da substituição e acumulação de funções, no desenvolvimento do regime que já constava dessa lei.

Ademais, tendo ressalvado a vigência do artigo 25.º do Decreto-Lei 214/88 e do seu mapa VII anexo (apenas no que se refere ao quadro de magistrados do Ministério Público nos tribunais administrativos e fiscais) - e não já a do citado artigo 19.º -, o legislador fornece um indicador seguro sobre a inoperatividade do regime fixado nesse preceito, entretanto substituído, também no que se refere ao Ministério Público, pelo disposto nos artigos 63.º, n.os 4 a 6, e 64.º, n.º 4, do Estatuto do Ministério Público (ver nota 48).

É verdade que o artigo 19.º do Decreto-Lei 214/88 continha no seu n.º 3 um critério relativo à fixação do montante remuneratório a atribuir por acumulação de lugares, mandando atender, na informação a prestar pelo Conselho Superior da Magistratura ou pela Procuradoria-Geral da República, ao "estado dos serviços no lugar acumulado e no lugar de origem e ainda ao esforço e às particulares circunstâncias em que a acumulação é exercida pelo magistrado."

Correspondentemente, porém, o artigo 63.º, n.º 6, do Estatuto do Ministério Público determina que a remuneração por acumulação de lugares, quando a ela haja lugar, seja estabelecida pelo Ministro da Justiça, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento, "ouvido o Conselho Superior do Ministério Público". O que significa que é a esta entidade que cabe agora coligir os elementos informatórios e eleger os critérios justificativos da sua proposta, ainda que a eles não devam ser alheias as circunstâncias em que ocorreu a acumulação e a quantidade de trabalho prestado nessa situação.

Seja como for, é nítido que não pode hoje o intérprete socorrer-se do disposto no artigo 19.º, n.º 2, do Decreto-Lei 214/88 para solucionar questão relativa ao exercício cumulativo de funções, quando é certo que este diploma legal se encontra expressamente revogado e, por outro lado, subsiste na ordem jurídica um outro sistema de normas, de feição inovadora, que actua os critérios de mediação legislativa que são aplicáveis ao caso.

3 - Como pôde já observar-se, um aspecto que sobressai no elenco de disposições que contemplam, no novo Estatuto do Ministério Público, o exercício cumulativo de funções, por vacatura de lugar, impedimento do titular ou acumulação de serviço, é a circunstância de a atribuição de um acréscimo remuneratório se encontrar circunscrita aos magistrados que intervêm junto aos tribunais de 1.ª instância, no âmbito das procuradorias da República.

Esse regime tem plena correspondência, como se viu, com o previsto nos artigos 68.º e 69.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, que, do mesmo modo, reservam o mecanismo de abono de remuneração suplementar às substituições operadas relativamente a juízes de direito nos tribunais judiciais de 1.ª instância.

Não deixará de reconhecer-se que, também quanto ao âmbito de aplicação do artigo 19.º, n.º 2, do Decreto-Lei 214/88, uma interpretação restritiva de coincidente alcance era a que melhor se coadunava com o espírito da lei.

Não pode ignorar-se que, no contexto do referido diploma, a atribuição de uma remuneração suplementar por acumulação de lugares, em caso de insuficiência de número de magistrados e de especiais exigências do serviço, constituía uma medida pontual destinada a superar situações de congestionamento processual, e estava indissociavelmente ligada ao redimensionamento do aparelho de justiça, que teve o seu mais significativo reflexo na ordem jurisdicional de 1.ª instância, com a criação de novos tribunais, a extinção de outros, a institucionalização de tribunais de competência especializada e alteração das áreas de jurisdição.

O fundamento teleológico da lei, associado ao enquadramento sistemático da norma (inserida num desenvolvimento legislativo atinente a diversos aspectos do funcionamento dos tribunais judiciais de 1.ª instância, incluindo os tribunais de círculo e os tribunais de instrução criminal), aponta com suficiência no sentido de um resultado interpretativo menos abrangente, que é também o que melhor corresponde ao elemento literal ("Podem o Conselho Superior da Magistratura e a Procuradoria-Geral da República [...] determinar que um magistrado exerça funções em mais de um tribunal, ainda que de comarcas diferentes").

Não seria lícito, assim, estender a aplicação do mesmo regime a magistrados de mais elevada categoria profissional que acumulassem funções num diferente condicionalismo de prestação funcional.

4 - Como oportunamente se assinalou, o artigo 44.º, n.º 3, do Estatuto do Ministério Público igualmente prevê que os auditores jurídicos possam acumular as suas funções com as que lhe sejam distribuídas pelo Procurador-Geral da República no âmbito das atribuições do Ministério Público que, por lei, não pertençam a órgãos próprios.

Porém, contrariamente ao que se encontra estatuído para o desempenho cumulativo de funções por procuradores da República e procuradores-adjuntos, a norma não faz qualquer menção ao acréscimo de vencimento que por essa razão seja devido.

Por outro lado, é preciso notar que a acumulação de funções a que se reporta essa disposição é essencialmente diversa da que está contemplada para aquelas outras categorias de magistrados no n.º 4 do artigo 63.º (tornada extensiva, com adaptações, aos procuradores-adjuntos pelo n.º 4 do artigo 64.º).

A atribuição a procuradores da República do serviço de outros círculos judiciais, tribunais ou departamentos (ou de outros tribunais ou departamentos em relação aos procuradores-adjuntos) é determinada por situações de acumulação de serviço, vacatura de lugar ou impedimento do titular, quando se prolonguem por mais de 15 dias.

A acumulação de funções supõe, nestes casos, um acréscimo transitório de trabalho motivado pelo exercício de tarefas que não são próprias do cargo. E é essa circunstância que justifica uma compensação remuneratória de carácter excepcional, cujo montante, a fixar entre um quinto e a totalidade do vencimento, fica dependente, além do mais, do nível e da quantidade de trabalho produzido (ver nota 49).

Não assim em relação à atribuição cumulativa de outras funções aos auditores jurídicos, nos termos do n.º 3 do artigo 44.º, que é dissociada de qualquer situação de carência de pessoal ou de incomportabilidade do serviço.

O desempenho de outras tarefas, para além daquelas que se contêm no âmbito das funções próprias do cargo de auditor jurídico, integra ainda o conteúdo da prestação funcional, o qual é definido por despacho do Procurador-Geral da República de acordo com um plano de distribuição de serviço e de gestão de recursos.

O regime de acumulação assenta, nessa hipótese, num princípio de complementaridade de actividades, pelo qual o auditor, em conformidade com o seu próprio estatuto profissional, desempenha uma outra actividade para além daquela que exerce a título principal.

Essa especial sujeição funcional era particularmente evidenciada, em relação aos auditores jurídicos junto dos ministros da República, na primitiva redacção do n.º 2 do artigo 41.º da Lei 47/86, onde se dizia que estes magistrados acumulam as suas funções com as que lhe sejam atribuídas pelo Procurador-Geral da República no âmbito do Ministério Público.

Esse comando foi suprimido, implicando que os auditores jurídicos junto dos ministros da República ficassem submetidos ao regime geral de acumulação de funções que já decorria do n.º 3 do mesmo artigo 41.º, agora reproduzido na correspondente norma do artigo 44.º, na redacção resultante da Lei 60/98.

A alteração legislativa terá tido, no entanto, a única intencionalidade de operar um desagravamento da posição funcional dos auditores jurídicos que se encontrassem em exercício nas Regiões Autónomas, que, em termos porventura excessivos, poderiam ser encarregados de quaisquer outras tarefas que se enquadrassem no âmbito das atribuições do Ministério Público.

Porém, mesmo à luz da actual redacção do preceito, surge suficientemente reafirmada a ideia central de que os auditores jurídicos, independentemente do departamento a que se encontrem afectos, poderão ser chamados a exercer funções em regime de complementaridade.

Assim se compreende que o legislador, ao definir o regime específico de acumulação de funções por parte dos auditores jurídicos, tenha omitido qualquer referência ao abono de uma remuneração suplementar.

A diversidade de regime, comparativamente ao previsto nos artigos 63.º, n.os 4 a 6, e 64.º, n.º 4, do Estatuto, radica na natureza essencialmente distinta do instituto. Num caso, os procuradores da República e os procuradores-adjuntos actuam, a título transitório, para além das funções correspondentes ao cargo que ocupam, por razões de carência de pessoal ou incomportabilidade de serviço (e por isso é que a medida caduca ao fim de seis meses e não poderá ser renovada, sem o consentimento do magistrado, antes de decorridos três anos); noutro caso, os auditores jurídicos desempenham simultaneamente dois cargos distintos, que preenchem no seu todo a sua prestação funcional.

Daí que não possa configurar-se como caso omisso a ausência de regulamentação específica no tocante à acumulação de funções por parte dos auditores jurídicos, nem efectuar-se uma interpretação extensiva da norma do artigo 63.º, n.º 6, do Estatuto do Ministério Público de molde a abranger aquela distinta situação.

Não operam - como seria exigível, atento o disposto no artigo 10.º, n.º 2, do Código Civil - as razões justificativas da solução fixada na lei para o caso paralelo para que pudesse recorrer-se à analogia, do mesmo modo que não pode invocar-se relativamente ao caso controvertido um argumento de paridade de razão de forma a considerá-lo directamente abrangido na hipótese expressa na lei.

5 - Do mesmo passo, é esse traço distintivo entre os dois modelos de acumulação de serviço - aplicáveis a magistrados de diferente categoria profissional, intervindo em situações funcionais também diversas - que afasta a eventual inconstitucionalidade da diferenciação remuneratória.

Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira (ver nota 50), o princípio da igualdade, como um dos princípios estruturantes do sistema constitucional global, conjuga "dialecticamente as dimensões liberais, democráticas e sociais inerentes ao conceito de Estado de direito democrático e social (artigo 2.º )", impondo "a igualdade na aplicação do direito, fundamentalmente assegurada pela tendencial universalidade da lei e pela proibição de diferenciação de cidadãos com base em considerações meramente subjectivas", garantindo "a igualdade de participação na vida política da colectividade e de acesso aos cargos públicos e funções políticas" e exigindo "a eliminação das desigualdades de facto para se assegurar uma igualdade material no plano económico, social e cultural".

Esse princípio vincula de modo directo os poderes públicos, qualquer que seja a competência que detenham (ver nota 51), e impõe um tratamento igual para situações fácticas iguais e, concomitantemente, um tratamento desigual para situações fáticas desiguais (ver nota 52).

Isso implica que ao legislador não seja vedada a possibilidade de elencar e estatuir condições e factores que se tornem, dentro da sua liberdade conformadora, fundamentadores da instituição de regimes diversos em situações que, em si, sejam também diversas.

Ponto é que essa diversidade não seja discriminatória, infundada materialmente e irrazoável.

Uma das emanações do princípio ínsito no artigo 13.º da Constituição da República traduz-se, no que respeita aos direitos dos trabalhadores, na igualdade de retribuição, que vem afirmada no subsequente artigo 59.º, n.º 1, alínea a).

Aí se dispõe:

"1 - Todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito:

a) À retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna;"

O Tribunal Constitucional, comentando este preceito, exprimiu-se nestes termos:

"O direito de que aqui se trata é um direito de igualdade, mas de igualdade material, que exige que se tome sempre em consideração a realidade social em que as pessoas vivem e se movimentam, e não uma igualdade meramente formal e uniformizadora (cf. Lucas Pires, Uma Constituição para Portugal, Coimbra, 1975, p. 62).

Uma justa retribuição do trabalho é, no fundo, o que os princípios enunciados no preceito visam assegurar: a retribuição deve ser conforme à quantidade, natureza e qualidade do trabalho; deve garantir uma existência condigna; a trabalho igual - igual em quantidade, natureza e qualidade - deve corresponder salário igual.

O princípio 'para trabalho igual salário igual' não proíbe, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço, pagando-se mais aos que mais habilitações possuam ou mais tempo de serviço têm.

O que o princípio proíbe é que se pague de maneira diferente a trabalhadores que prestam o mesmo tipo de trabalho, tenham iguais habilitações e o mesmo tempo de serviço.

O que, pois, se proíbe são as discriminações, as distinções sem fundamento material, designadamente porque assentes em meras categorias subjectivas.

Se as diferenças de remuneração assentam em critérios objectivos, então elas são materialmente fundadas, e não discriminatórias."

Na mesma linha de entendimento, Gomes Canotilho e Vital Moreira (ver nota 53) sublinham que a retribuição do trabalho, de harmonia com o disposto no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, deverá ser conforme à quantidade do trabalho (i. e., à sua duração e intensidade), à natureza do trabalho (i. e., tendo em conta a sua dificuldade, penosidade ou perigosidade) e à qualidade do trabalho (i. e., de acordo com as exigências em conhecimentos, prática e capacidade).

Uma primeira consequência deste princípio, segundo os mesmos autores, é que "a trabalho igual em quantidade, natureza e qualidade deve corresponder salário igual", e é nesse plano que se encontram proibidas as discriminações entre trabalhadores (ver nota 54).

No caso vertente, assentou-se em que a acumulação de funções por parte dos auditores jurídicos, determinada caso a caso pelo Procurador-Geral da República, segundo um critério de gestão de recursos humanos, corresponde a uma ideia de complementaridade de actividades, que poderá ter o seu fundamento material numa eventual exiguidade do serviço a cargo da auditoria jurídica.

Essa circunstância poderá ocorrer com maior probabilidade nas auditorias jurídicas junto dos ministros da República, sabendo-se que são as características políticas e geográficas das Regiões Autónomas - o estatuto autonómico e a descontinuidade territorial - que impõem a desconcentração dos serviços estaduais, mediante a criação de pólos regionais, independentemente da aplicação estrita de critérios de racionalização de recursos.

É esse mecanismo de superação das disfuncionalidades do sistema que a lei permite que o Procurador-Geral da República faça actuar, numa dada situação concreta, e no respeito pelos princípios materiais que conformam a actividade administrativa, distribuindo a um auditor jurídico uma tarefa complementar.

Nesse preciso condicionalismo, a atribuição a um procurador-geral-adjunto de uma outra função, além daquela que a que se encontra adstrito como auditor jurídico, não excede o que é exigível em quantidade de trabalho, em termos de normalidade, a um magistrado da correspondente categoria profissional, nem justifica objectivamente tratamento igual ao previsto para a distinta situação contemplada no artigo 63.º, n.º 6, do Estatuto.

V - Termos em que se formulam as seguintes conclusões:

1.ª O Decreto-Lei 214/88, de 17 de Junho, à excepção do seu artigo 25.º e do mapa VIII a ele anexo, foi expressamente revogado pelo artigo 74.º, n.º 1, do Decreto-Lei 186-A/99, de 31 de Maio;

2.ª No momento da sua cessação de vigência, a norma do artigo 19.º desse diploma deveria ter-se já como tacitamente derrogada pelas disposições dos artigos 63.º, n.os 4 a 6, e 64.º, n.º 4, do Estatuto do Ministério Público, na redacção introduzida pela Lei 60/98, de 27 de Agosto;

3.ª O abono de um acréscimo remuneratório pela atribuição aos procuradores da República do serviço de outros círculos judiciais, tribunais ou comarcas (e, com as devidas adaptações, aos procuradores-adjuntos), previsto nas referidas disposições estatutárias, não poderá ser objecto de aplicação extensiva a outras categorias de magistrados que, em diferente condicionalismo, igualmente intervenham, nos termos do Estatuto, em regime de acumulação de funções;

4.ª A acumulação de funções, por parte dos auditores jurídicos, por determinação do Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 44.º, n.º 3, do Estatuto do Ministério Público, não origina o direito a remuneração suplementar;

5.ª Em conformidade, o procurador-geral-adjunto junto do Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira poderá acumular essas funções com as de representante do Ministério Público na Secção Regional do Tribunal de Contas, sem que por isso haja lugar ao pagamento de remuneração parcelar pelo exercício deste segundo cargo.

(nota 1) Ofício n.º 2622, de 11 de Outubro de 2000, do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto.

(nota 2) Publicados, respectivamente, no Diário da República, 2.ª série, de 28 de Abril de 1998 e de 3 de Março de 2000.

(nota 3) Conforme o respectivo preâmbulo.

(nota 4) Os artigos 21.º-A e 22.º-A foram aditados pelo Decreto-Lei 312/93, de 15 de Setembro, e o artigo 22.º tem a redacção dada por este mesmo diploma.

(nota 5) Redacção do Decreto-Lei 206/91, de 7 de Junho.

(nota 6) O preceito sofreu uma outra alteração, ainda que não significativa do ponto de vista do objecto da consulta, e que incidiu sobre o seu n.º 2, implicando que o pagamento passasse a ser efectuado "mediante informação favorável prestada pelo Conselho Superior da Magistratura ou pela Procuradoria-Geral da República" (redacção do Decreto-Lei 264-C/81, de 3 de Setembro).

(nota 7) O artigo 28.º do Decreto-Lei 269/78 previa que a substituição do juiz de direito se não pudesse ser assegurada através de um outro magistrado judicial, segundo as regras constantes dos artigos imediatamente anteriores, o fosse, sucessivamente, pelo conservador do registo predial, pelo conservador do registo civil, ou por pessoa designada anualmente pelo Conselho Superior da Magistratura.

Correspondentemente, o artigo 64.º da Lei 39/78 admitia a substituição do delegado do procurador da República pelo notário do município da sede do tribunal ou, na sua falta, por pessoa que tiver sido indicada pelo procurador da República.

(nota 8) Rectificada pela Declaração de Rectificação 7/99, de 16 de Fevereiro, e alterada pela Lei 101/99, de 26 de Julho.

(nota 9) Alterado pelos Decretos-Leis 290/99, de 30 de Julho, 27-B/2000, de 3 de Março e 178/2000, de 9 de Agosto.

(nota 10) Dispõem:

"Artigo 10.º

Substituição de juízes

1 - O juiz presidente do tribunal colectivo é substituído, nas suas faltas e impedimentos, por outro juiz de círculo ou, não havendo, pelo mais antigo dos juízes que compõem o tribunal.

2 - Na impossibilidade de se efectuar substituição de acordo com os critérios fixados nos n.os 2 e 3 do artigo 68.º da Lei 3/99, de 13 de Janeiro, a designação é feita pelo Conselho Superior da Magistratura.

3 - A designação a que se refere o número anterior deve recair sobre juiz da mesma circunscrição judicial ou, em caso de impossibilidade, da circunscrição judicial mais próxima.

Artigo 11.º

Remuneração de substituição ou acumulação de funções

O parecer referido no n.º 5 do artigo 68.º da Lei 3/99, de 13 de Janeiro, deve mencionar as circunstâncias em que a substituição ou acumulação se efectuaram, bem como a relação entre a quantidade e a qualidade do serviço prestado."

(nota 11) Rectificada por declaração publicada no Diário da República, 1.ª série, de 14 de Novembro de 1986, e alterada pelas Leis 23/92, de 20 de Agosto, 33-A/96, de 26 de Agosto e 60/98, de 27 de Agosto.

(nota 12) Rectificada pela Declaração de Rectificação 20/98, de 2 de Novembro.

(nota 13) O artigo 2.º da Lei 60/98, que alterou a anterior designação da Lei 47/86, determinou igualmente a republicação desta lei, em anexo a esse diploma, e com as alterações dele resultantes.

(nota 14) Dispõe: "O procurador-geral distrital é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo procurador-geral-adjunto que indicar ou, na falta de designação, pelo mais antigo."

O mesmo regime é aplicável, com as necessárias adaptações, no Tribunal Central Administrativo, conforme o disposto no n.º 3 do mesmo artigo.

(nota 15) Redacção da Lei 23/92, de 20 de Agosto.

(nota 16) Note-se que, quanto ao Núcleo de Assessoria Técnica, essa integração fora já operada pela Lei 1/97, de 16 de Janeiro, diploma que instituiu esse organismo.

(nota 17) Dispõe este preceito, na sua nova redacção:

"Artigo 9.º

Estrutura

1 - A Procuradoria-Geral da República é o órgão superior do Ministério Público.

2 - A Procuradoria-Geral da República compreende o Procurador-Geral da República, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, os auditores jurídicos e os serviços de apoio técnico e administrativo.

3 - Na dependência da Procuradoria-Geral da República funcionam o Departamento Central de Investigação e Acção Penal, o Gabinete de Documentação e de Direito Comparado e o Núcleo de Assessoria Técnica.

4 - ..."

(nota 18) São sublinhadas a itálico as alterações efectuadas nos textos que mantêm correspondência com a versão originária da Lei.

(nota 19) O Conselho Superior do Ministério Público, ainda que inserido na Procuradoria-Geral da República, é tido como um órgão administrativo autónomo, cabendo recurso contencioso das respectivas deliberações para o Supremo Tribunal Administrativo [cf. artigos 33.º do Estatuto do Ministério Público e 26.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais].

Ao Conselho Consultivo é também atribuída, face ao seu Regimento (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Março de 1999), a natureza de órgão, ainda que com meras funções de consulta jurídica.

Os Serviços de Apoio Técnico e Administrativo da Procuradoria-Geral da República, previstos no artigo 50.º do Estatuto, são definidos, no respectivo diploma orgânico, como uma unidade orgânica com autonomia administrativa (artigo 49.º do Decreto-Lei 333/99, de 20 de Agosto).

Na dependência da Procuradoria-Geral da República, ainda que não nela integrados, funcionam outros serviços com organização e funções específicas: o Departamento Central de Investigação e Acção Penal, designado, no artigo 46.º, n.º 1, do Estatuto, como um "órgão de coordenação e de direcção de investigação e prevenção da criminalidade"; o Gabinete de Documentação e de Direito Comparado, instituído pelo Decreto-Lei 388/80, de 22 de Setembro, com competências na área da organização e tratamento de documentação emanada dos organismos internacionais e de apoio documental em legislação estrangeira; e o Núcleo de Assessoria Técnica, criado pela Lei 1/97, de 16 de Janeiro, com funções de assessoria técnica e de consultadoria jurídica em matéria económica, financeira, bancária, contabilística e de mercado de valores mobiliários, e dispondo de autonomia técnico-científica.

(nota 20) Estes encontram-se providos nos aludidos tribunais em número constante do quadro previsto na Portaria 265/99, de 12 de Abril.

(nota 21) Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, t. II, 10.ª ed., 5.ª reimp., p. 204. No mesmo sentido, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2.ª ed., Coimbra, pp. 589-590.

(nota 22) Marcello Caetano, ob. cit., p. 641.

(nota 23) Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra, p. 829.

(nota 24) Para maiores desenvolvimentos, v. Cunha Rodrigues, Em Nome do Povo, Coimbra, 1999, pp. 111 e segs., que, em certos momentos, se seguirá quase textualmente, com o aditamento de referência às normas legais aplicáveis. Também, do mesmo autor, "Ministério Público", Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. V, Lisboa, 1993, pp. 548-549.

(nota 25) Dispõe: "Os magistrados do Ministério Público não podem ser transferidos, suspensos, promovidos, aposentados, demitidos ou, por qualquer forma, mudados de situação senão nos casos previstos nesta lei."

(nota 26) Alterado pelo Decreto-Lei 178/2000, de 9 de Agosto.

(nota 27) A Lei 60/98, mediante a nova redacção dada ao artigo 134.º do Estatuto, restringiu as hipóteses de fungibilidade, ao prever relativamente às comarcas sede de distrito judicial a possibilidade de os magistrados concorrerem a tribunais ou departamentos específicos.

(nota 28) Poderá ser de interesse compulsar a correspondente norma do artigo 10.º Dispõe:

"Artigo 10.º

Competência

Compete à Procuradoria-Geral da República:

a) Promover a defesa da legalidade democrática;

b) Nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a acção disciplinar e praticar, em geral, todos os actos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com excepção do Procurador-Geral da República;

c) Dirigir, coordenar e fiscalizar a actividade do Ministério Público e emitir as directivas, ordens e instruções a que deve obedecer a actuação do Ministério Público no exercício das respectivas funções;

d) Pronunciar-se sobre a legalidade dos contratos em que o Estado seja interessado, quando o seu parecer for exigido por lei ou solicitado pelo Governo;

e) Emitir parecer nos casos de consulta previstos na lei e a solicitação do Presidente da Assembleia da República ou do Governo;

f) Propor ao Ministro da Justiça providências legislativas com vista à eficiência do Ministério Público e ao aperfeiçoamento das instituições judiciárias;

g) Informar, por intermédio do Ministério da Justiça, a Assembleia da República e o Governo acerca de quaisquer obscuridades, deficiências ou contradições dos textos legais;

h) Fiscalizar superiormente a actividade processual dos órgãos de polícia criminal;

i) Exercer as demais funções conferidas por lei."

(nota 29) Este n.º 2 estatui o seguinte:

"2 - Como Presidente da Procuradoria-Geral da República, compete ao Procurador-Geral da República:

a) Promover a defesa da legalidade democrática;

b) Dirigir, coordenar e fiscalizar a actividade do Ministério Público e emitir as directivas, ordens e instruções a que deve obedecer a actuação dos respectivos magistrados;

c) Convocar o Conselho Superior do Ministério Público e o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República e presidir às respectivas reuniões;

d) Informar o Ministério da Justiça da necessidade de medidas legislativas tendentes a conferir exequibilidade aos preceitos constitucionais;

e) Fiscalizar superiormente a actividade processual dos órgãos de polícia criminal;

f) Inspeccionar ou mandar inspeccionar os serviços do Ministério Público e ordenar a instauração de inquéritos, sindicâncias e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados;

g) Propor ao Ministro da Justiça providências legislativas com vista à eficiência do Ministério Público e ao aperfeiçoamento das instituições judiciárias ou a pôr termo a decisões divergentes dos tribunais ou dos órgãos da Administração Pública;

h) Intervir, pessoalmente ou por substituição, nos contratos em que o Estado seja outorgante, quando a lei o exigir;

i) Superintender nos serviços de inspecção do Ministério Público;

j) Dar posse ao vice-procurador-geral da República, aos procuradores-gerais-adjuntos e aos inspectores do Ministério Público;

l) Exercer sobre os funcionários dos serviços de apoio técnico e administrativo da Procuradoria-Geral da República e dos serviços que funcionam na dependência desta a competência que pertence aos ministros, salvo quanto à nomeação;

m) Exercer as demais funções que lhe sejam atribuídas por lei."

(nota 30) Quanto a este ponto, Cunha Rodrigues, Em Nome do Povo, citado, pp. 146 e segs.

(nota 31) A lei prevê que, nos tribunais e departamentos onde houver mais de um procurador, possam ser nomeados procuradores da Republica com funções específicas de coordenação (artigo 62.º, n.º 2).

(nota 32) Avultam, nestas competências, conforme o que dispõem os artigos 56.º e 61.º do Estatuto, as de:

a) Dirigir, coordenar e fiscalizar a actividade do Ministério Público e emitir as ordens e instruções a que deve obedecer a actuação dos magistrados, no exercício das suas funções;

b) Coordenar e fiscalizar a actividade processual dos órgãos de polícia criminal;

c) Fiscalizar a observância da lei na execução das penas e das medidas de segurança e no cumprimento de quaisquer medidas de internamento ou tratamento compulsivo, requisitando os esclarecimentos e propondo as inspecções que se mostrarem necessárias;

d) Proceder a estudos de tendência relativamente a doutrina e a jurisprudência, tendo em vista a unidade do direito e a defesa do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei;

e) Realizar, em articulação com os órgãos de polícia criminal, estudos sobre factores e tendências de evolução da criminalidade."

(nota 33) A redacção integral da norma é a seguinte:

"Artigo 125.º

Procuradores-gerais-adjuntos nos Supremos Tribunais

1 - Os lugares de procurador-geral-adjunto no Supremo Tribunal de Justiça, no Tribunal Constitucional, no Supremo Tribunal Administrativo, no Tribunal de Contas e no Supremo Tribunal Militar são promovidos de entre os procuradores-gerais-adjuntos ou, por promoção, de entre procuradores da República com classificação de Muito bom.

2 - A nomeação realiza-se sob proposta do Procurador-Geral da República, não podendo o Conselho Superior do Ministério Público vetar, para cada vaga, mais de dois nomes.

3 - Os cargos a que se refere o n.º 1 são exercidos em comissão de serviço."

(nota 34) Cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra, p. 948.

(nota 35) A norma tem-se mantido inalterada, correspondendo na versão primitiva, ao artigo 270.º, n.º 4. Dispõe: "Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos na lei."

(nota 36) Neste sentido, Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra, 1999, pp. 49-50.

(nota 37) No sentido exposto, Paulo Veiga Moura, Função Pública. Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, vol. I, Coimbra, 1999, pp. 431-432.

(nota 38) Significativos são, neste domínio, os regimes de dedicação exclusiva previstos para o pessoal médico e docente universitário, pelos quais o princípio da exclusividade de funções surge associado não à ocupação de um lugar no quadro mas à modalidade de prestação de trabalho escolhida, sendo a retribuição variável em função do maior ou menor compromisso do funcionário com a Administração (cf. artigos 9.º, n.º 4, 10.º e 11.º do Decreto-Lei 73/90, de 6 de Março).

(nota 39) Uma explanação deste regime pode ver-se em João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. I, Coimbra, 1985, pp. 168-169.

(nota 40) Também no regime anterior, a acumulação de funções assentava na ideia de inerência e de complementaridade de funções, referenciando-se a hipótese de o cargo não preencher por si a actividade do ocupante (artigos 24.º e 25.º do Decreto 26 115, de 23 de Novembro de 1935) ou não estar fixada retribuição bastante para o seu exercício independente (artigo 544.º do Código Administrativo). Cf., quanto a estes aspectos, Marcello Caetano, ob. cit., t. II, p. 720; João Alfaia, "Acumulação", Dicionário Jurídico da Administração Pública, Coimbra, 1965, pp. 166-168.

(nota 41) O Decreto-Lei 184/89 estabeleceu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal, definindo, no seu artigo 12.º, as situações em que poderá ser autorizada a acumulação de funções públicas, e bem assim os casos de incompatibilidade, que foram depois objecto de uma mais precisa regulamentação nas normas dos artigos 31.º e 32.º do Decreto-Lei 427/89, referindo-se este último dispositivo à acumulação de funções privadas. Dispõe aquele preceito:

"Artigo 12.º

Princípio da exclusividade de funções

1 - O exercício de funções públicas é norteado pelo princípio da exclusividade.

2 - Não é permitida a acumulação de cargo ou lugares na Administração Pública, salvo, quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público, nas seguintes situações:

a) Inerência de funções;

b) Actividades de carácter ocasional que possam ser consideradas complemento da actividade principal;

c) Actividades docentes em estabelecimento de ensino cujo horário seja compatível com o exercício dos cargos.

3 - O exercício de funções na Administração Pública é incompatível com o exercício de quaisquer outras actividades que:

a) Sejam consideradas incompatíveis por lei;

b) Tenham um horário total ou parcialmente coincidente com o do exercício da função pública;

c) Sejam susceptíveis de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.

4 - A acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública bem como o exercício de outras actividades pelos funcionários e agentes do Estado dependem de autorização, nos termos da lei."

(nota 42) Quanto a este aspecto, cf. Paulo Veiga e Moura, ob. cit., p. 435.

(nota 43) Outras actividades a atribuir em acumulação aos auditores jurídicos poderão ser aquelas que incumbem ao Procurador-Geral da República enquanto presidente da Procuradoria-Geral da República, e se não enquadram na vocação funcional de qualquer dos subórgãos que integram esta entidade, como é o caso da intervenção pessoal ou por substituição em contratos em que o Estado é outorgante [artigo 12.º, n.º 2, alínea h)] ou no acto público de concurso para adjudicação de contrato de empreitada de obras públicas (artigo 85.º, n.º 3, do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março).

(nota 44) Disposição similar, designadamente quanto à representação processual nas secções regionais do Tribunal de Contas, constava do artigo 47.º da antecedente Lei Orgânica do Tribunal de Contas (Lei 86/89, de 8 de Setembro).

(nota 45) O carácter unitário do Tribunal de Contas era já sublinhado, no regime da antecedente lei orgânica, por Pinheiro Farinha (nota "Tribunal de Contas", Polis. Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, vol. V, p. 1334.

(nota 46) A competência material do juiz da secção regional está definida no artigo 104.º da Lei 97/98, estabelecendo as disposições seguintes o respectivo regime de funcionamento da secção. Das decisões finais há recurso jurisdicional para o plenário, que embora interposto na secção regional, para efeito de ser admitido ou rejeitado pelo juiz da secção, é no mais tramitado e julgado nos termos gerais previstos no artigo 96.º (cf. artigo 109.º).

Conforme o disposto no artigo 42.º, n.º 1, da mesma lei, o relatório e parecer sobre as contas das Regiões Autónomas é preparado pela respectiva secção regional e aprovado por um colectivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes de ambas as secções regionais.

(nota 47) É o que a doutrina tem designado como revogação global ou de sistema, que tem de comum com a revogação tácita o facto de operar no eventual silêncio do legislador, e diferencia-se dela por não registar obrigatoriamente uma incompatibilidade geral entre os comandos da lei nova e da lei velha (cf., quanto a este conceito, Carlos Blanco Morais, As Leis Reforçadas pelo Procedimento no Âmbito dos Critérios Estruturantes das Relações entre Actos Legislativos, Combra, 1998, pp. 334 e segs.; Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1993, pp. 165-166).

(nota 48) O artigo 25.º do Decreto-Lei 214/88 pretende desenvolver um programa de utilização da informática nas instituições judiciárias, mediante a cooperação do Conselho Superior da Magistratura, da Procuradoria-Geral da República e de diversos departamentos do Ministério da Justiça, e respeita a aspectos logísticos do funcionamento dos tribunais que estão na directa dependência ministerial e que não tinham de constar do diploma regulamentar da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais.

O mapa VIII anexo ao mesmo diploma manteve-se em vigor em resultado da remissão que para ele foi efectuada pelo artigo 17.º do Decreto-Lei 374/84, de 29 de Novembro, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei 114/97, de 12 de Maio. Trata-se, porém, de uma enumeração de lugares de procuradores-adjuntos junto dos tribunais administrativos de círculo, que, conforme o disposto no artigo 6.º, n.º 2, do Decreto-Lei 301-A/99, de 5 de Agosto, serão extintos quando vagarem, assim se justificando, pelo seu carácter residual, a ressalva feita pela norma revogatória do Decreto-Lei 186-A/99.

(nota 49) No sentido exposto, por referência à correspondente norma do artigo 19.º, n.º 2, do Decreto-Lei 214/88, o parecer deste Conselho Consultivo n.º 72/92, de 1 de Abril de 1993 (inédito).

(nota 50) Ob. cit., pp. 215-126.

(nota 51) Jorge Miranda, Polis. Enciplopédia Verbo da Sociedade e do Estado, citada, vol. III, p. 404.

(nota 52) Segue-se de perto, neste ponto, o método expositivo usado no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 303/90, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 26 de Dezembro de 1990, pp. 5212 e segs.

(nota 53) Ob. cit., p. 319. No mesmo sentido, o parecer do Conselho Consultivo n.º 24/96, de 14 de Junho, in Pareceres, vol. III, p. 56, e o Acórdão 16/96, do Supremo Tribunal de Justiça, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 4 de Dezembro de 1996, p. 4365.

(nota 54) Ob. cit. e loc. cit.

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 12 de Julho de 2001.

José Adriano Machado Souto de Moura - Carlos Alberto Fernandes Cadilha (relator) - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - João Manuel da Silva Miguel - Ernesto António da Silva Maciel - Eduardo de Melo Lucas Coelho - António Silva Henriques Gaspar - Alberto Esteves Remédio - Rui Manuel Lisboa Epifânio.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça de 15 de Novembro de 2001.)

Está conforme.

Lisboa, 16 de Janeiro de 2002. - O Secretário, Jorge Albino Alves da Costa.