Parecer 324/2000. - Universidade Técnica de Lisboa - Serviços de Administração e Acção Social - Serviços Sociais Universitários - Reserva estatutária - Legalidade - Estatuto - Reitor - Cargo dirigente.

1.ª A Lei 108/88, de 22 de Setembro, aprovada para desenvolvimento do princípio constitucional da autonomia das universidades, consagrou os diversos níveis em que se concretiza a autonomia, científica, pedagógica, administrativa e financeira e disciplinar.

2.ª Nos termos do artigo 5.º da Lei 108/88, as normas fundamentais da organização interna das universidades, bem como o regime de autonomia das respectivas unidades orgânicas, devem constar dos respectivos estatutos - reserva de estatuto.

3.ª Os Estatutos dos Serviços de Administração e Acção Social (SAAS) da Universidade Técnica de Lisboa (UTL), aprovados por despacho do reitor de 30 de Novembro de 1999, que não inovam na definição da natureza dos Serviços Sociais e na configuração dos seus órgãos, não se referem a matéria respeitante a normas fundamentais da organização interna e que deva constar dos Estatutos da Universidade, não afectando, assim, a reserva de estatuto.

4.ª Os Estatutos dos SAAS, na parte em que reorganizam os serviços da Reitoria, modificando a estrutura definida no Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro, regulam matéria de organização interna, dentro do âmbito de competências de organização próprias das universidades.

5.ª Nos termos do artigo 15.º, n.os 5 e 6, da Lei 108/88, as universidades podem alterar os seus quadros de pessoal, dependendo a alteração de aprovação ministerial no caso de a alteração determinar o aumento dos valores globais e aumento das dotações orçamentais.

6.ª Os regulamentos internos que organizam os serviços das universidades podem criar outros cargos dirigentes diversos dos previstos no estatuto do pessoal dirigente, desde que se verifiquem os pressupostos enunciados no artigo 2.º, n.º 5, do Decreto-Lei 49/99, de 22 de Junho.

7.ª Os Estatutos dos SAAS não enfermam, consequentemente, de ilegalidade, por não ofenderem a reserva de estatuto nem serem contrários a normas de dignidade hierárquica superior.

8.ª Os Estatutos dos SAAS estão, porém, feridos de ilegalidade por incompetência por falta de competência do reitor, uma vez que a aprovação das propostas de criação, integração, modificação ou extinção de estabelecimentos ou estruturas das universidades cabe, nos termos do artigo 25.º, alínea e), da Lei 108/88 e do artigo 28.º dos Estatutos da Universidade, ao senado da Universidade.

9.ª O regulamento consubstanciado nos Estatutos dos SAAS pode ser contenciosamente impugnado nas condições definidas nos artigos 40.º, alínea c), e 51.º, n.º 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Sr. Secretário de Estado do Ensino Superior:

Excelência:

I

Os Estatutos dos Serviços de Administração e Acção Social (ESAAS) da Universidade Técnica de Lisboa (UTL), aprovados pelo despacho 23 380-A/99 (ver nota 1), do reitor, suscitaram no Gabinete de V. Ex.ª algumas dúvidas e interrogações acerca da legalidade deste acto, tanto pela violação da reserva de estatuto, como por não respeito de normas de dignidade hierárquica superior.

Perante as dúvidas manifestadas e a delicadeza da matéria, V. Ex.ª dignou-se solicitar parecer deste Conselho, que, assim, cumpre emitir.

II

1 - Em nota elaborada no Gabinete de V. Ex.ª (ver nota 2) foram suscitadas várias interrogações a propósito dos referidos Estatutos, cuja formulação constitui a definição dos termos do objecto e da análise do parecer.

Refere-se nessa nota, que por facilidade de enquadramento metódico se transcreve:

"1 - Configurando os SAAS a 'organização funcional conjunta dos meios, competências e finalidades cometidas aos serviços da Reitoria e aos serviços de Acção Social da UTL', organização que alegadamente é feita 'sem prejuízo da personalidade jurídica própria dos serviços da Reitoria e dos Serviços de Acção Social da UTL, não versarão os Estatutos em causa - até por se proporem estabelecer o elenco dos órgãos e serviços e respectivas competências (cf. o artigo 3.º, n.º 2), bem como, ao fim e ao cabo, a substituição da organização consagrada, para a Reitoria, 'no Decreto-Lei 345/88, de 28 e Setembro', e, para os Serviços de Acção Social, 'no despacho reitoral de 30 de Junho de 1997' - sobre matéria incluída na reserva estatutária prevista no artigo 5.º da LAU (Lei 108/88, de 24 de Setembro), seja por conterem normas fundamentais de organização interna, nos planos administrativo e financeiro, da própria UTL, seja por pretenderem definir o regime das autonomias de unidades orgânicas?

2 - Mesmo que assim não fosse ou para quando assim se não entenda, conhecendo-se que, até à entrada em vigor dos ESAAS, os universos normativos especialmente aplicáveis aos serviços da Reitoria da UTL e aos Serviços de Acção Social da mesma UTL continuavam, ex vi das remissões operadas, no âmbito dos Estatutos da UTL, pelos artigos 19.º, n.º 5, e 49.º, a ser os acolhidos nos Decretos-Leis 345/88, de 28 de Setembro e 128/93, de 22 de Abril, sempre se não deixará de questionar como é que, por mero despacho reitoral, se pode proceder à alteração do regime jurídico vertido sobre a matéria nos EUTL, ou seja, num instrumento normativo que, nos termos dos artigos 3.º e 28.º, n.º 2, alínea a), ambos da LAU, carece de ser submetido à homologação governamental?

3 - Prosseguindo, numa óptica de denúncia da desconformidade dos ESAAS ora em causa com normas de superior dignidade hierárquica, como compreender que serviços não colocados pelo Decreto-Lei 345/88 na dependência hierárquica do administrador [...] surjam, com os ESAAS sob a imediata direcção de coordenadores, que são hierarquicamente dependentes do administrador?

Não se estará, mais uma vez, perante matéria subtraída indevidamente à homologação governamental e unicamente abordável em sede de revisão dos EUTL, ou seja, no âmbito de um procedimento integrado na esfera de competência da assembleia da UTL [cf. LAU, artigos 3.º, 28.º, n.º 2, 18.º, alínea b), e 30.º].

4 - Tendo em conta o preceituado, quanto ao cargo de administrador de universidade, no artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei 536/79, de [31 de Dezembro] de Dezembro, e, acerca da criação de novos cargos dirigentes, no artigo 2.º, n.º 5, da Lei 49/99, de 22 de Junho, qual o desvalor jurídico:

Por um lado, da norma do artigo 14.º, n.º 2, dos ESAAS da UTL?

Por outro, das equiparações estabelecidas nos artigos 17.º, n.º 1, 22.º, n.º 1, 26.º, n.º 1, 29.º, n.º 1, 33.º, n.º 1, 40.º, n.º 1, 46.º, n.º 1, e 50.º, n.º 1, todos daqueles ESAAS, bem como dos actos de provimento entretanto praticados com relação aos cargos assim equiparados e publicados no [...] suplemento ao Diário da República, 2.ª série, n.º 279, de 30 de Novembro?

5 - Decorrendo de quanto antecede, que, a coberto do supramencionado despacho 23 380-A/99, terá sido levada a cabo uma verdadeira revisão - ainda que circunscrita à parte da Reitoria e dos Serviços de Acção Social - dos EUTL [cf. o Despacho Normativo 70/89, in Diário da República, 1.ª série, n.º 175, de 1 de Agosto de 1989) e, portanto, concretizada a prática do acto para o qual só dispõe de competência a assembleia da Universidade [cf. LAU, artigos 18.º, alínea b), e 30.º, e EUTL, artigos 1.º e 50.º], de que forma poderá o departamento governamental da tutela reagir contra aquele referido despacho:

Por via graciosa e, em caso afirmativo, como?

A estar vedado o uso da via graciosa, qual o meio contencioso in casu adequado?".

2 - A Auditoria Jurídica, chamada a pronunciar-se, foi de opinião que o referido despacho reitoral enferma de diversos vícios de violação da lei, traduzidos na sua desconformidade com normas de dignidade hierárquica superior e na violação do princípio de reserva estatutária consagrado no artigo 5.º da Lei 108/88, de 24 de Setembro, e de que a equiparação do cargo de administrador a director-geral pelo artigo 14.º, n.º 2, dos novos Estatutos, bem como a criação de outros cargos dirigentes através de despachos reitorais, está também ferida de ilegalidade, por violação das normas legais respectivas, nomeadamente os artigos 3.º do Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro, 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei 536/79, de 31 de Dezembro, e 2.º, n.º 5, da Lei 49/99, de 22 de Junho (ver nota 3).

III

1 - A autonomia universitária assume dignidade de garantia constitucional. O artigo 76.º da Constituição, dispondo no n.º 1 que "o regime de acesso à Universidade e às demais instituições de ensino superior garante a igualdade de oportunidades e a democratização do sistema de ensino, devendo ter em conta as necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e científico do País", garante no n.º 2 que "as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino" (ver nota 4).

A Constituição consagrou, assim, a autonomia das universidades, que comporta duas dimensões: uma componente pessoal, que garante aos cidadãos que desenvolvam actividades de ensino e investigação nas instituições universitárias a liberdade de ensinar e de criação (autonomia como garantia de direitos, liberdades e garantias individuais), e uma componente institucional, que consiste num direito fundamental da própria universidade à autonomia.

A garantia constitucional consagra directamente os vários níveis e componentes da autonomia das universidades, que hão-de ter, na mediação da lei, um conteúdo essencial: a autonomia estatutária, como capacidade para definir a sua organização interna; autonomia científica, que se traduz no direito de autodeterminação em matéria científica; autonomia pedagógica, que consiste na autodefinição das formas de ensino e de avaliação, de organização dos planos de estudos, de distribuição do serviço docente; autonomia administrativa, como autoadministração propriamente dita, através de órgãos próprios, e autonomia financeira, que compreende orçamento próprio e capacidade para arrecadar receitas (ver nota 5).

A Constituição remete para a lei (reserva de lei) os termos de concretização da autonomia das universidades. A esta exigência respondeu a Lei 108/88, de 28 de Setembro, que define e desenvolve os vários níveis ou componentes da autonomia (ver nota 6).

A autonomia estatutária consiste no direito de cada universidade à elaboração dos seus próprios estatutos, com observância do disposto na lei de autonomia e na demais legislação aplicável, devendo os estatutos conter as normas fundamentais de organização interna, nos planos científico, pedagógico, financeiro e administrativo, bem como o regime das autonomias das respectivas unidades orgânicas - assim dispõem os artigos 3.º, n.º 2, e 5.º, n.º 1, da Lei 108/88.

A autonomia científica confere às universidades a capacidade de livremente definirem, programarem e executarem a investigação e demais actividades científicas e culturais, podendo, neste âmbito, as universidades realizar acções comuns com outras entidades públicas ou privadas nacionais ou estrangeiras; porém, tais acções devem ser compatíveis com a natureza e os fins da universidade e ter em conta as grandes linhas da política nacional em matérias de educação, ciência e cultura e relações internacionais - artigo 6.º, n.os 1, 2 e 3.

A autonomia pedagógica consiste na faculdade de criação, suspensão e extinção de cursos, na elaboração dos planos de estudo e programas das disciplinas, definição dos métodos de ensino, escolha dos processos de avaliação de conhecimentos e ensaio de novas experiências pedagógicas. A autonomia pedagógica deve ser exercida de harmonia com o planeamento das políticas nacionais de educação, ciência e cultura, devendo ser assegurada a pluralidade de doutrinas e métodos que garanta a liberdade de aprender e ensinar - artigo 7.º, n.os 1, 2 e 3.

O princípio da autonomia administrativa vem genericamente enunciado no artigo 8.º, n.º 1. "As universidades exercem a autonomia administrativa no quadro da legislação geral aplicável e estão dispensadas do visto prévio do Tribunal de Contas, excepto nos casos de recrutamento de pessoal com vínculo à função pública". Trata-se de um princípio de autonomia administrativa e financeira reforçada em relação aos demais fundos e serviços autónomos que exige um conjunto de regras especiais, aprofundado pelo Decreto-Lei 252/97, de 26 de Setembro, no plano da gestão do pessoal, da gestão orçamental e da gestão patrimonial.

2 - Nos termos do artigo 3.º da Lei 108/88, de 28 de Setembro, as universidades são, pois, pessoas colectivas de direito público que gozam de vários índices de autonomia (ver nota 7), desde logo - e no nível constitucional após a 2.ª revisão - a autonomia estatutária.

A autonomia estatutária traduz um dos domínios de afirmação da autonomia normativa; é uma autonomia normativa constituinte que consiste na faculdade de cada universidade elaborar os respectivos estatutos dentro dos parâmetros e limites que a lei consagra, fixando os órgãos a que hão-de corresponder o exercício dos poderes resultantes do facto de lhes ser reconhecido um espaço autonómico, e na delimitação geral do quadro dos diversos aspectos ou configurações em que a autonomia se vai exprimir (ver nota 8).

Os estatutos constituem um conjunto de normais gerais e abstractas especiais editadas por entes públicos com base num poder normativo próprio ou autónomo (facultas statuendi). Tais normas, produzidas pelos próprios entes públicos, estabelecem a sua organização, a competência dos respectivos órgãos, a definição dos seus fins e dos meios para os atingir, e são traçadas dentro de certos limites fixados pela lei (ver nota 9).

A cada universidade é, assim, reconhecido - dispõe o n.º 2 - o direito de elaborar os seus estatutos, com observância do disposto na lei de autonomia e demais legislação aplicável.

A autonomia supõe, pois, um poder de autonormação, que se concretiza no plano mais fundamental da sua própria constituição interna. Os estatutos constituem a referência essencial da organização interna da universidade e devem, por isso, conter as normas fundamentais da sua organização interna, nos planos científico, pedagógico, financeiro e administrativo, bem como o regime de autonomia das respectivas unidades orgânicas. É o que dispõe o artigo 5.º, n.º 1, determinando o n.º 2 que, "além das faculdades e estabelecimentos equiparados, os estatutos devem definir as restantes unidades orgânicas da universidade".

Os fundamentos da organização da universidade nos diversos planos da estruturação interna estão submetidos à chamada reserva de estatuto.

A amplitude do poder de autonormação estatutária está bem patente na definição legal da reserva de estatuto. A determinação dos estabelecimentos e unidades orgânicas, as normas de organização que garantam a representação dos diversos sectores da universidade, as normas reguladoras da criação, extinção e suspensão de departamentos, a definição dos órgãos de governo da universidade e respectivo modo de designação ou de eleição e a estrutura da sua organização administrativa propriamente dita integram matérias que são constitucionais da universidade e que, por imposição da lei, devem constar dos estatutos, integrando a reserva de estatuto.

A enunciação legal dos diversos planos a que devem ser referidas as normas fundamentais da organização interna das universidades traduz a amplitude e a intensidade que o legislador pretendeu conferir ao poder de autonormação constitucional das universidades, com elemento fundamental da materialização e concretização da autonomia. Os estatutos de uma universidade constituem a normação que a comunidade universitária, através dos seus órgãos próprios de afirmação e representação, se dá a si mesma para a sua organização, governo, actuação e desenvolvimento das suas missões e finalidades (ver nota 10).

Os momentos essenciais do processo de elaboração dos estatutos das universidades constam da lei de autonomia, tanto na determinação da competência, dir-se-ia constituinte, da universidade como na intervenção tutelar no processo estatutário.

A autonormação estatutária é da competência de um dos órgãos da universidade definidos na lei de autonomia: a assembleia da universidade. Dispõe o artigo 18.º que compete, designadamente, à assembleia da universidade discutir e aprovar, por maioria absoluta dos votos expressos, os estatutos da universidade - alínea a) (ver nota 11).

Os estatutos carecem de intervenção tutelar: devem ser homologados por despacho do membro do Governo com tutela sobre o sector da educação. A recusa de homologação, porém, só pode fundar-se na inobservância da Constituição ou das leis, ou na inconformidade do processo da sua elaboração com o disposto na lei de autonomia - artigo 3.º, n.os 3 e 4, da Lei 108/88.

3 - Os Estatutos da Universidade Técnica de Lisboa foram aprovados pela assembleia da Universidade em 9 de Março de 1989 e homologados por despacho do Ministro da Educação de 13 de Julho de 1989 (ver nota 12).

O preâmbulo deste documento refere que "no quadro universitário português, a Universidade Técnica de Lisboa foi sempre uma instituição sui generis". Criada pelo Decreto 19 081, de 2 de Dezembro de 1930, "nasceu para corresponder ao objectivo de 'conjugar as escolas superiores técnicas mais directamente umas com as outras, no sentido da finalidade (sócio)económica colectiva, e honrar as profissões para que elas preparam, as quais constituem actividades fundamentais para a existência e para os progressos do País'". A Universidade Técnica surgiu como associação de escolas e instituições superiores, com carácter federativo singular, deixando "a mais ampla autonomia às escolas que a constituem".

Os Estatutos pretendem, como se afirma no preâmbulo, realizar os princípios básicos da descentralização no funcionamento, sem perder de vista a necessidade de coordenação, da democraticidade e participação solidária, dinamismo e inovação e do equilíbrio na evolução e no desenvolvimento e da procura da qualidade.

Nos termos do artigo 1.º, a UTL "é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar, organicamente integrada por um conjunto de instituições de ensino, investigação e prestação de serviços federativamente organizado, bem como por outros organismos de âmbito específico nos domínios da ciência e da cultura e da acção social escolar". A UTL integra sete escolas (três faculdades e quatro institutos superiores), todas dotadas de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira - artigo 2.º, n.º 1.

Por sua vez, segundo dispõe o artigo 2.º, n.º 3, "da UTL fazem ainda parte os Serviços Sociais, organismo personalizado com autonomia administrativa e financeira".

O artigo 6.º estabelece os órgãos de governo da UTL: a assembleia da Universidade; o reitor; o senado universitário, e o conselho administrativo.

A competência da assembleia da universidade está prevista no artigo 10.º, essencialmente por referência à competência quadro definida na lei de autonomia. Dispõe: "compete à assembleia da Universidade, além do disposto no artigo 18.º da Lei 108/88, de 24 de Setembro, elaborar o seu regimento". Na competência quadro da lei de autonomia prevê-se a competência para discutir e aprovar, por maioria absoluta dos votos expressos, os estatutos da universidade [artigo 18.º, alínea a)]; para aprovar, por maioria de dois terços dos votos expressos, as alterações aos estatutos [alínea b)] e para eleger o reitor, dar-lhe posse e decidir sobre a sua destituição [alínea c)].

O artigo 19.º dispõe sobre a competência do reitor:

"1 - O reitor representa e dirige a Universidade, cabendo-lhe exercer as competências que lhe estão expressamente cometidas na lei e nos presentes estatutos, bem como todas as outras que naquela ou nestes não se encontrem atribuídas a outro órgão de governo da Universidade.

2 - São competências reservadas do reitor, além das referidas nas alíneas a), b), c), d), f) e g) do n.º 1 do artigo 20.º da Lei 108/88, de 24 de Setembro, as seguintes:

a) Autorizar, em regime de acumulação e mediante parecer da escola a que o docente está vinculado, o exercício de funções docentes noutras instituições de ensino superior público, privado ou cooperativo;

b) Autorizar os professores que atinjam o limite de idade no decurso de um ano lectivo a manterem-se em exercício de funções até ao termo desse ano;

c) Autorizar a admissão às provas de agregação e homologar os respectivos júris;

d) Homologar os júris das provas de doutoramento;

e) Homologar os júris de concursos para preenchimento de vagas dos quadros das carreiras docente e de investigação, bem como autorizar os provimentos nos respectivos lugares.

3 - O reitor pode delegar nos órgãos de gestão das escolas todas as competências não reservadas.

4 - Sem prejuízo das funções de superintendência exercidas pelo reitor, as competências de ordem académica, administrativa e financeira próprias das escolas são exercidas pelos seus órgãos de gestão.

5 - Para possibilitar o regular desempenho das suas competências, funcionam junto do reitor e dos restantes órgãos de governo da Universidade os serviços da Reitoria, regulados pelo Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro, aos quais cabe também prestar apoio às escolas e demais unidades orgânicas nas áreas de planeamento, consulta jurídica, relações públicas, relações internacionais e difusão interna de informação."

Os Estatutos completam, pois, as competências legais do reitor constantes da lei de autonomia. Esta contém, no artigo 20.º, a definição legal da competência do reitor, dispondo:

"1 - O reitor representa e dirige a universidade, incumbindo-lhe, designadamente:

a) Propor ao senado as linhas gerais de orientação da vida universitária;

b) Homologar a constituição e empossar os membros dos órgãos de gestão das faculdades ou unidades orgânicas que constituem a universidade, só o podendo recusar com base em vício de forma do processo eleitoral;

c) Presidir, com voto de qualidade, ao senado e demais órgãos colegiais da universidade e assegurar o cumprimento das deliberações por eles tomadas;

d) Velar pela observância das leis e dos regulamentos;

e) Superintender na gestão académica, administrativa e financeira, mormente no que respeita a contratação e provimento do pessoal, a júris de provas académicas, a atribuição de regências, remunerações, abonos, licenças e dispensas de serviço, sem prejuízo da capacidade de delegação nos termos dos estatutos;

f) Comunicar ao membro do Governo com responsabilidade pelo sector da educação todos os dados indispensáveis ao exercício da tutela, designadamente os planos de desenvolvimento e relatórios de actividade;

g) Definir e orientar o apoio a conceder aos estudantes no quadro dos serviços sociais e das actividades circum-escolares;

h) Reconhecer, em todas as circunstâncias previstas na lei, a urgente conveniência de serviço no provimento de pessoal.

2 - Cabem-lhe ainda todas as competências que por lei ou pelos estatutos não sejam atribuídas a outras entidades da universidade.

3 - De acordo com os estatutos e ouvido o senado, o reitor pode delegar nos órgãos de gestão das unidade orgânicas as competências que se tornem necessárias a uma gestão mais eficiente."

4 - Os Estatutos, concretizando um dos elementos mais relevantes da autonomia das universidades - a autonomia estatutária -, devem conter as normas fundamentais da sua organização interna; são emanados no uso dos poderes de autonormação constituinte, definindo a organização, a competência dos seus órgãos, inspirando-se e obedecendo a um determinado modelo essencial estabelecido na lei, no respeito do chamado "princípio da uniformidade" (ver nota 13).

A autonomia estatutária "consiste na faculdade de uma entidade colectiva de definir os seus próprios estatutos, a começar pela sua própria organização (autoorganização, autonomia organizatória). É a capacidade para se dotar da sua própria 'constituição' dentro dos limites da lei, regulando nomeadamente a sua organização" (ver nota 14).

A reserva de estatuto, prevista na lei, respeita, assim, à base constituinte no que esta tem de fundamental, estrutural e modelar: as normas fundamentais da organização interna nos vários planos da autonomia científica, pedagógica, financeira e administrativa e o regime de autonomia das respectivas unidades orgânicas; a reserva de estatuto define o necessário conteúdo dos estatutos, tanto no sentido material como na obrigatoriedade de forma e competência para a respectiva elaboração.

Na concretização da autonomia, a lei contém um princípio de enunciação do conteúdo estatutário, quer pela imposição que deriva de certas categorias fixadas na lei - os fins, os modelos orgânicos gerais (princípio da uniformidade) - quer pela referência, também geral, dos conteúdos que devem integrar a matéria de estatuto.

A extensão da reserva de estatuto há-de ser delimitada pela integração das categorias que a lei utiliza para definir a reserva, as quais, não podendo deixar de ser eminentemente materiais, revelam, não obstante, uma forte componente de não determinação: normas fundamentais da organização interna.

As normas fundamentais são, pelo sentido que se pode deduzir do imediato significado natural e material da noção, as normas básicas, constituintes, as Grundnormen da estrutura orgânica. Na tarefa interpretativa e integradora do conceito, como elemento essencial da reserva de estatuto, podem formular-se alguns critérios, que sempre deixarão, todavia, alguma margem de indeterminação. Normas fundamentais da organização interna das universidades serão aquelas que disponham sobre os elementos estruturantes e estruturais de cada universidade, sem cuja definição, por si própria e na ausência de heterocomposição, a instituição não poderia estar organizada, actuar, desenvolver actividades, realizar os seus fins e manifestar a sua vontade institucional.

Serão, assim, normas fundamentais da organização interna nos diversos planos em que se concretiza a autonomia, as normas que definem os órgãos da universidade, a sua composição, o modo de designação e enunciação das respectivas competências, os níveis e modos de representação da comunidade universitária, as normas eleitorais, as normas reguladoras da criação, modificação e extinção de serviços ou departamentos, as normas sobre os procedimentos de financiamento, autorizações e de execução, as normas relativas aos graus académicos (ver nota 15).

Mas, como é da sua natureza, as normas fundamentais apenas têm de dispor sobre os elementos essenciais; os necessários desenvolvimentos e as concretizações de especificação que imponham não pertencem já à reserva de estatuto, e devem ser produzidos no quadro orgânico e dentro dos limites e das enunciações fundamentais constantes dos estatutos.

IV

1 - Os Estatutos da UTL dispõem no artigo 49.º que os Serviços Sociais, que fazem parte da Universidade como organismo personalizado com autonomia administrativa e financeira (artigo 2.º, n.º 3, dos Estatutos), "permanecem submetidos à legislação que lhes é especificamente aplicável".

Ao tempo da aprovação dos Estatutos, os Serviços Sociais estavam regulados pelo Decreto-Lei 132/80, de 17 de Maio, que definiu os princípios gerais delimitadores da estrutura dos serviços sociais do ensino superior (ver nota 16), e pelo Decreto Regulamentar 7/87, de 2 de Janeiro" (ver nota 17), que o regulamentou no que respeita à natureza, atribuições e estrutura dos Serviços Sociais da Universidade Técnica de Lisboa.

O Decreto-Lei 132/80 teve uma intenção de uniformidade. A inexistência de definição de princípios gerais delimitadores da orgânica dos serviços sociais no ensino superior permitira a criação de diversos serviços sociais em moldes heterogéneos, impeditivos da constituição de uma estrutura de enquadramento, deixando por regulamentar sectores fundamentais. O diploma continha as bases fundamentais delimitadoras da estrutura dos diversos serviços sociais do ensino superior, constituindo o quadro normativo destinado a nortear a sua organização (ver nota 18).

O artigo 1.º, n.º 1, definia os serviços sociais do ensino superior como pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, funcionando junto de cada universidade, instituto universitário ou outros estabelecimentos de ensino superior. O artigo 2.º enunciava os fins dos serviços sociais: "os serviços sociais têm por fim promover a execução da política de acção social escolar no âmbito do ensino superior" - n.º 1, dispondo o n.º 2 que "a acção social escolar tem por objecto a concessão de auxílios económicos aos estudantes carecidos de recursos, bem como a prestação de outros serviços aos estudantes em geral".

O diploma instituía um órgão central - o Conselho de Acção Social do Ensino Superior - e determinava a constituição orgânica dos serviços, prevendo a existência de três órgãos: presidente, conselho geral e conselho administrativo - artigos 6.º e 11.º. Para além de definição estrutural, continha também um acervo detalhado de disposições organizatórias e operativas, tanto no que respeitava às diversas competências e actividades como em matéria administrativa, financeira e de regime de pessoal. No artigo 39.º estabelecia uma obrigação de regulamento quanto a cada um dos serviços sociais que enumerava no artigo 1.º, n.º 2, de entre os quais [alínea d)] os Serviços Sociais da UTL.

Como se referiu, o Decreto Regulamentar 7/87, cumprindo esta injunção, definiu a natureza, as atribuições e a estrutura (órgãos, e serviços e suas competências), bem como as normas relativas à gestão financeira e patrimonial, e o regime de pessoal dos Serviços Sociais da UTL.

O artigo 1.º dispunha que "os Serviços Sociais da Universidade Técnica de Lisboa, também designados por SSUTL, são uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e funcionam na UTL" e, nos termos do artigo 2.º, "os SSUTL têm por fim a concessão de auxílios económicos aos estudantes carecidos de recursos, proporcionando-lhes boas condições para se consagrarem ao estudo, bem como a prestação de outros serviços aos estudantes em geral, com vista a melhorar as suas condições de vida, trabalho e uma mais completa formação académica".

2 - O Decreto-Lei 129/93, de 22 de Abril, estabeleceu as bases do sistema de acção social no âmbito das instituições de ensino superior e operou uma profunda alteração no funcionamento do sistema, respondendo a uma necessidade de mudança também imposta pela lei de autonomia das universidades. A acção social escolar passou a desenvolver-se no âmbito das respectivas instituições de ensino, cabendo-lhes definir o modelo de gestão a implantar e a escolha dos instrumentos mais adequados para executar a política definida pelo Governo (ver nota 19). Para a execução da política de acção social em cada instituição de ensino superior, o diploma determina a criação de serviços de acção social, como serviços próprios da instituição, dotados de autonomia administrativa e financeira, extinguindo, em consequência, os serviços sociais existentes.

Dispõe o artigo 12.º, "Serviços de acção social":

"1 - A execução da política de acção social e a prestação dos apoios e benefícios nela compreendidos cabe, em cada instituição do ensino superior, aos serviços de acção social.

2 - Os serviços de acção social são unidades orgânicas das instituições de ensino superior, dotadas, nos termos dos estatutos da respectiva instituição, de autonomia administrativa e financeira."

Por sua vez, o artigo 13.º determina, sob a epígrafe "Órgãos":

"São órgãos dos serviços de acção social, para além de outros previstos nos estatutos da respectiva instituição de ensino superior:

O administrador para a acção social;

O conselho administrativo."

O artigo 14.º refere-se ao administrador. Dispõe:

"1 - Cabe ao administrador para a acção social assegurar o funcionamento e a dinamização dos serviços de acção social e a execução dos planos e deliberações aprovados pelos órgãos competentes.

2 - O administrador para a acção social é nomeado pelo reitor ou pelo presidente da instituição de ensino superior.

O cargo de administrador para a acção social é equiparado ao de subdirector-geral, para todos os efeitos legais."

O artigo 16.º, n.º 1, fixa a composição do conselho administrativo. Este órgão é constituído pelo reitor ou presidente, que preside; pelo administrador para a acção social e pelo responsável pelos serviços administrativos e financeiros, que secretaria.

As competências do administrador estão definidas no artigo 15.º e as do conselho administrativo no artigo 16.º, n.º 2.

3 - O Decreto-Lei 129/93 limitou-se a estabelecer as bases do sistema de acção social, que deveria passar a desenvolver-se no âmbito das respectivas instituições de ensino através da criação de serviços próprios. Por isso, determinou no artigo 29.º que as instituições de ensino superior deveriam tomar as providências necessárias à aplicação da estrutura prevista no diploma, fixando mesmo o prazo de 90 dias - n.º 1.

No entanto - dispunha o n.º 2 -, os serviços sociais do ensino superior e as comissões dinamizadoras de acção social escolar dos institutos politécnicos existentes à data da entrada em vigor do diploma manter-se-iam a funcionar até à conclusão dos procedimentos referidos.

Os n.os 3, 4 e 5 do artigo 29.º contêm normas transitórias em matéria de pessoal. Dispõem que "os quadros dos serviços de acção social são aprovados por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Educação" - n.º 3; que "os actuais quadros dos serviços sociais caducam com a entrada em vigor dos quadros que forem aprovados nos termos do número anterior" - n.º 4, e que "os actuais vice-presidentes dos serviços de acção social podem, nos termos do n.º 2 do artigo 14.º, ser nomeados administradores para a acção social" - n.º 5.

Por sua vez, o Decreto-Lei 108/95, de 20 de Maio, desenvolveu e completou o Decreto-Lei 129/93, fixando o regime de transição de pessoal dos quadros dos extintos Serviços Sociais (ver nota 20).

O quadro do pessoal dos Serviços Sociais da UTL foi aprovado pela Portaria 1193/95, de 2 de Outubro, em execução do disposto no artigo 29.º, n.º 3, do Decreto-Lei 129/93 e do Decreto-Lei 108/95.

V

1 - Nos termos do artigo 8.º da lei de autonomia, as universidades têm autonomia administrativa e financeira; exercem a sua autonomia administrativa no quadro da legislação geral aplicável, estando dispensadas do visto prévio do Tribunal de Contas, excepto nos casos de recrutamento de pessoal com vínculo à função pública.

Dispõe, também a este respeito, o artigo 15.º "Meios necessários ao exercício da autonomia":

"1 - Cada universidade deve dispor dos meios humanos e técnicos necessários ao exercício da autonomia.

2 - Cabe às universidades o recrutamento e promoção dos seus docentes e investigadores, bem como do restante pessoal, nos termos da lei.

3 - Para além do pessoal referido no estatuto das carreiras docente universitária e de investigação e nos quadros anexos às respectivas leis orgânicas, as universidades podem contratar, em termos a definir por lei e nos respectivos estatutos, individualidades nacionais e estrangeiras para o exercício de funções docentes ou de investigação, bem como outro pessoal para o desempenho de actividades necessárias ao seu funcionamento.

4 - As contratações a que se refere o número anterior não conferem, em caso algum, a qualidade de funcionário público ou de agente administrativo.

5 - As universidades e as unidades orgânicas dotadas de autonomia podem alterar os respectivos quadros de pessoal desde que tal alteração não se traduza em aumento dos valores globais.

6 - Os quadros de pessoal são periodicamente revistos e carecem de aprovação governamental desde que impliquem aumento dos quantitativos globais."

Os Estatutos da UTL contêm em matéria de "Serviços e pessoal" apenas uma norma (transitória) - o artigo 47.º - que dispõe que "até ao termo do prazo fixado no artigo anterior [180 dias], as escolas promoverão as diligências tidas por necessárias e suficientes em ordem à adequação dos seus serviços e quadros de pessoal às solicitações colocadas pelas responsabilidades inerentes ao exercício da autonomia".

No que respeita a pessoal, a autonomia das universidades compreende, assim, a competência de recrutamento e promoção do seu pessoal, seja docente ou de outra natureza, bem como a capacidade para alterar os respectivos quadros de pessoal, desde que tal alteração não se traduza em aumento dos valores totais globais (ver nota 21).

2 - A interpretação do disposto no artigo 15.º, n.º 5, da Lei 108/88 (os limites do poder de alteração pelas universidades dos seus quadros de pessoal) foi já objecto de ponderação deste Conselho (ver nota 22). A interpretação da disposição tem de ser encontrada numa coordenação intra-sistémica com o n.º 6.

Numa primeira leitura, a norma permitiria às universidades alterar os quadros de pessoal desde que a alteração não produza o aumento dos valores previstos (unidades globais previstas), enquanto o n.º 6 afirmaria o princípio da revisão periódica dos quadros, carecendo de aprovação governamental o aumento de quantitativos globais de categorias ou lugares.

No entanto, o sentido da norma não pode estar dissociado do reflexo das alterações nos encargos orçamentais que será o seu limite inultrapassável. Com base no n.º 5, a universidade pode alterar os quadros de pessoal desde que não ultrapasse os valores globais previstos nas rubricas orçamentais para o pessoal; valores como significado (também) de verbas e encargos (ver nota 23).

No entanto, se a alteração de quadros implicar aumento de quantitativos globais de unidades, carece de aprovação governamental. Está suposto nesta disciplina que o aumento dos quantitativos globais de quadros de pessoal traz implícito o aumento de encargos ou pode ter que ver com a harmonia do sistema educativo e a execução das políticas nacionais de educação que cabe ao Governo coordenar.

As universidades podem, pois, autoorganizar-se, dispondo dos meios necessários ao exercício da sua autonomia, incluindo, nos referidos limites, as disposições sobre os respectivos quadros de pessoal.

3 - Não obstante a capacidade de organização própria que, dentro dos aludidos limites, é inerente e decorrente da autonomia das universidades, após a entrada em vigor da lei de autonomia foi publicada legislação sobre organização de serviços das universidades.

O Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro (ver nota 24), com efeito, reestruturou os serviços da UTL, reorganizando os órgãos administrativos de apoio à Reitoria da Universidade (ver nota 25), e dispôs, consequentemente, sobre serviços e pessoal.

No que respeita especialmente às disposições relativas às categorias, aos quadros e ao recrutamento de pessoal previstos no diploma, prevê-se a existência de um administrador, que dirige um dos serviços da UTL (a secretaria-geral), com estatuto recolhido no diploma que procedeu em 1979 à reforma administrativa das Universidades de Lisboa, do Porto, de Coimbra e da Universidade Técnica de Lisboa. Dispõe, a este respeito, o artigo 3.º: "As competências e categoria de administrador são as previstas no artigo 8.º do Decreto-Lei 536/79, de 31 de Dezembro" (ver nota 26). A categoria de administrador - dispunha o n.º 2 deste artigo 8.º - "é equiparada à de subdirector-geral para efeitos do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei 204-A/79, de 3 de Julho".

Os quadros do pessoal da Reitoria e serviços centrais da Universidade estão fixados no anexo ao diploma (artigo 18.º), e sobre recrutamento dispõe o artigo 19.º:

"Ao recrutamento e selecção do pessoal constante do mapa a que se refere o artigo anterior é aplicável a lei geral ou especial sobre carreiras, salvo o disposto nas alíneas seguintes:

a) Os lugares de administrador e director de serviços são providos nos termos fixados pelos diplomas aplicáveis ao pessoal dirigente, podendo os lugares de director de serviços ser também providos de entre secretários das faculdades, escolas ou institutos integrados na Universidade;

b) Os lugares de chefe de repartição são providos de entre chefes de secção com, pelo menos, três anos de bom e efectivo serviço na categoria ou de entre diplomados com curso superior e experiência adequada." (ver nota 27)

Ao provimento de pessoal refere-se o artigo 20.º: por nomeação provisória ou em comissão de serviço pelo período de um ano, com provimento definitivo se o funcionário tiver revelado aptidão para o lugar.

O quadro do pessoal da Reitoria da UTL, aprovado pelo Decreto-Lei 345/88, foi alterado pelas Portarias 1092/91, de 25 de Outubro, 148/93, de 10 de Fevereiro, 38/94, de 14 de Janeiro e 327/97, de 14 de Maio.

Os Estatutos da UTL contêm também, por seu lado, uma norma directamente referida à organização dos serviços. O n.º 5 do artigo 19.º dispõe que "para possibilitar o regular desempenho das suas competências funcionam junto do reitor e dos restantes órgãos de governo da Universidade os serviços da Reitoria, regulados pelo Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro, aos quais cabe também prestar apoio às escolas e demais unidades orgânicas nas áreas do planeamento, consulta jurídica, relações públicas, relações internacionais e difusão interna da informação".

4 - As universidades gozam, nos termos previstos no artigo 15.º, n.º 5, da Lei 108/88, da faculdade de proceder à alteração dos respectivos quadros de pessoal.

Importa, por isso, averiguar e saber se tal faculdade abrange a possibilidade de criar categorias diversas das previstas na lei.

No que respeita aos cargos dirigentes, o respectivo estatuto, actualmente constante do Decreto-Lei 49/99, de 22 de Junho (ver nota 28), aplica-se ao pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos - artigo 1.º, n.º 1.

O regime estabelecido no diploma não se aplica, porém, aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto do Gestor Público e àqueles que estejam sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo - artigo 1.º, n.º 5.

São considerados cargos dirigentes - dirigente é o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos aos quais o diploma se aplica - os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral, subdiretor-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados (artigo 2.º, n.os 1 e 2).

Estes são os cargos dirigentes, dir-se-ia, estatutariamente típicos, prevendo a lei, no entanto, a possibilidade de criação de outros cargos dirigentes. Nos termos do n.º 5 do artigo 2.º, "a criação de cargos dirigentes diversos dos que são enumerados no n.º 2, com fundamento na melhor adequação à correspondente solução estrutural ou na especificidade das funções a exercer, será feita no diploma orgânico dos respectivos serviços ou organismos, no qual será expressamente estabelecida a equiparação" (ver nota 29).

Para encontrar a resposta à questão de saber se as universidades podem criar cargos dirigentes diversos dos previstos, importa interpretar e avaliar a relação entre o artigo 15.º, n.º 5, da lei de autonomia e o n.º 5 do artigo 2.º do estatuto do pessoal dirigente, particularmente, saber se aquela é uma norma especial que engloba todo o pessoal, incluindo o pessoal dirigente, no sentido de poder criar categorias novas, diversas das gerais da Administração, sem necessidade de alterar o diploma orgânico da Universidade (ver nota 30).

As alterações de quadros permitidas têm sempre o limite previsto nos n.os 5 e 6 do artigo 15.º da Lei 108/88. Mas uma alteração que tenha por objecto (ou tenha também por objecto) a criação de cargos dirigentes, diversos dos previstos no estatuto do pessoal dirigente, aparece com relevo autónomo relativamente a uma vulgar alteração quantitativa prevista naquele n.º 5, impondo uma alteração do diploma orgânico da Universidade.

Por outro lado, o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei 49/99 (ver nota 31) "prevalece sobre quaisquer disposições gerais ou especiais relativas aos diversos serviços e organismos". E "da LAU (nem da sua discussão) não ressalta a ideia de reclamar para o pessoal que não seja docente ou de investigação um estatuto diferenciado do restante pessoal da Administração Pública, nomeadamente facilitando-lhe os mecanismos formais de criação de categorias novas" (ver nota 32).

Poderia argumentar-se, ex adverso, que a absoluta subordinação a limitações de ordem geral, constantes de estatutos pessoais típicos da Administração, não seria de molde a permitir adequadamente a disponibilidade dos meios necessários ao exercício da autonomia, considerada a natureza, e sobretudo a finalidade, das universidades e o princípio, que é texto de norma, de que cada universidade deve dispor dos meios humanos e técnicos necessários ao exercício da autonomia.

A LAU prevê, porém, um mecanismo de intervenção que permite prover a necessidades específicas das universidades. O artigo 15.º, n.º 3, dispõe, com efeito, que "para além do referido no estatuto das carreiras docente universitária e de investigação e nos quadros anexos às respectivas leis orgânicas, as universidades podem contratar, em termos a definir por lei e nos respectivos estatutos, individualidades nacionais e estrangeiras para o exercício de funções docentes ou de investigação, bem como outro pessoal para o desempenho de actividades necessárias ao seu funcionamento". Tais contratações não conferem, no entanto, em caso algum, a qualidade de funcionário público ou agente administrativo - n.º 4.

Mas, se a LAU não admite, por si, a possibilidade de criar categorias novas, o estatuto do pessoal dirigente não o impede. O Decreto-Lei 49/99 permite, como se referiu, a criação de cargos dirigentes diversos dos que enumera, com fundamento na melhor adequação à correspondente solução estrutural ou na especificidade das funções a exercer; a criação deve constar do diploma orgânico dos respectivos serviços ou organismos, no qual será expressamente estabelecida a equiparação - artigo 2.º, n.º 5.

Por outro lado, o regime previsto no estatuto do pessoal dirigente não se aplica aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado a regime de direito público privativo - artigo 1.º, n.º 5.

As referidas disposições podem conter a virtualidade para possibilitar a existência ou a criação nas universidades de cargos dirigentes diversos dos previstos no Decreto-Lei 49/99. O diploma orgânico dos serviços ou organismos pode estabelecer a especialidade, desde que esta esteja fundamentada nos termos pressupostos pela motivação legal; o diploma orgânico de uma universidade é constituído pelos estatutos e seus necessários desenvolvimentos regulamentares emanados no âmbito da própria instituição, de acordo com as competências estatutariamente definidas.

5 - Os chamados diplomas orgânicos dos serviços das universidades constavam de decreto-lei. Pode, por isso, ser questionado se um modelo de serviço administrativo estabelecido por lei pode ser modificado no seio da própria instituição.

A questão é relevante - reconhece-se -, mas a dúvida pode estar motivada em pressupostos de natureza eminentemente formal.

Com efeito, as universidades, que devem dispor dos meios necessários ao exercício da sua autonomia e podendo alterar os seus quadros, devem ter a faculdade (é uma inevitável decorrência) de ajustar os serviços às suas necessidades para prover, pelo modo que considerem mais conveniente, à realização das respectivas finalidades.

A capacidade de autoorganização administrativa constitui um desses elementos, que deve ser desenvolvida dentro dos limites da lei, entendida esta de modo coordenado e lógico dentro da harmonia e equilíbrio do sistema - a lei de autonomia, os regimes funcionais e o estatuto do pessoal integrado na função pública, e as normas gerais com vocação de aplicabilidade imposta por exigências do princípio da uniformidade.

Mas não já - porque seria bloquear um dos momentos relevantes da autonomia - no mero plano da organização interna.

Por isso, os diplomas orgânicos, historicamente datados, têm de ser entendidos com o sentido de conterem intrínseca uma vocação resolutiva de caducidade sempre e quando as universidades, dentro dos limites fixados na lei de autonomia, entendam reajustar a organização dos seus serviços ao modelo que considerem mais adequado à realização dos seus fins.

Na verdade, a caducidade dá-se por mero efeito da superveniência de um facto, que tanto pode estar previsto na própria lei, e que leva à cessação da sua vigência, como também pelo desaparecimento dos pressupostos de aplicação da lei - desaparecimento da realidade que a lei se destina a regular (artigo 7.º, n.º 1, do Código Civil) (ver nota 33).

No caso, o exercício pelas universidades das competências de autoorganização que são decorrentes da lei de autonomia faz desaparecer os pressupostos de aplicação dos diplomas orgânicos dos serviços das universidades; a realidade que tais diplomas (decretos-leis) se destinavam a regular desapareceu (não em termos materiais, mas jurídicos) com o exercício da competência respectiva no seio da instituição universitária.

Os anteriores diplomas orgânicos caducaram, assim, nesse momento e com o exercício das referidas competências.

6 - O Decreto-Lei 252/97, de 26 de Setembro, adoptou medidas de desenvolvimento e aprofundamento da lei de autonomia das universidades no plano da gestão do pessoal, orçamental e patrimonial.

Reconhecendo que a densificação infraconstitucional do princípio de autonomia feita pela Lei 108/88 (autonomia de normação estatutária; reserva de estatuto em matéria de definição da sua organização interna nos planos administrativo e financeiro e autonomia administrativa e financeira reforçada) carecia de aprofundamento, estabeleceu regras atinentes à autonomia financeira das universidades no plano da gestão do pessoal, da gestão orçamental e da gestão patrimonial.

Os artigos 3.º, 4.º e 5.º referem-se, respectivamente, às dotações de pessoal docente, de investigação e não docente; o artigo 6.º dispõe sobre as regras de celebração de contratos a termo e o artigo 7.º trata de quadros de pessoal.

Dispõe o artigo 5.º:

"1 - Por despacho do ministro da tutela, ouvido o Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas e tendo em conta os critérios estabelecidos na lei, serão fixadas para cada ano lectivo as dotações de pessoal não docente financiadas pelas verbas do Orçamento do Estado.

2 - A verba do Orçamento do Estado a afectar ao recrutamento de pessoal não docente para as universidades não pode exceder a que resultar da aplicação do despacho a que se refere o número anterior.

3 - As universidades cujos efectivos sejam inferiores à dotação fixada nos termos dos números anteriores podem admitir pessoal não docente até atingirem aquela dotação.

4 - As admissões de pessoal não docente previstas nos números anteriores só poderão ser efectuadas depois de esgotados os mecanismos de mobilidade e reafectação de pessoal na função pública e ficam condicionadas à existência de cobertura orçamental."

Por seu lado, determina o artigo 7.º, sob a epígrafe "Quadros de pessoal":

"1 - Face à evolução do número de alunos e à sua distribuição pelos diferentes cursos, pode o número de unidades fixado nos quadros de pessoal docente, de investigação e não docente de cada instituição universitária ser objecto de actualização bianual, por despacho do Ministro da Educação, com integral observância do disposto nos artigos 3.º, 4.º e 5.º do presente diploma.

2 - O despacho referido no número anterior poderá conter regras sobre a afectação das vagas adicionais pelas diversas categorias de pessoal docente, de investigação e não docente."

Este diploma, regulando a propósito do regime financeiro e orçamental, estabelece, assim, no que respeita ao pessoal, regras que dão continuidade ao sentido que já resultava da interpretação que se havia colhido para o disposto no artigo 15.º da LAU (ver nota 34): a faculdade institucional de gerir os quadros de pessoal dentro dos limites orçamentais, aqui incluída a alteração dos quadros, e a necessidade de intervenção governamental para a actualização de quadros que determine o aumento de dotações orçamentais para o pessoal (ver nota 35).

VI

1 - Os Estatutos dos Serviços de Administração e Acção Social (SAAS) da UTL constituem um extenso documento, com 67 artigos, alguns apresentando uma acentuada complexidade de formulação e conteúdo.

Dividido por seis capítulos (ver nota 36), trata sucessivamente da "Organização, objectivos e funcionamento"; "Dos órgãos"; "Das unidades operativas"; "Gestão financeira e patrimonial"; "Do pessoal", e "Disposições finais". Contém desde referências orgânicas até especificações sobre a organização dos serviços; da competência dos órgãos que prevê até à enunciação detalhada da natureza e das tarefas das várias unidades e serviços que integram os Serviços de Administração e Acção Social.

Nos termos do artigo 1.º, n.º 1, os SAAS da UTL resultam da organização funcional conjunta de meios, competências e finalidades cometidos aos serviços da Reitoria e aos Serviços de Acção Social da UTL; esta organização funcional - diz o n.º 2 - "é feita sem prejuízo da personalidade jurídica própria dos serviços da Reitoria e dos Serviços de Acção Social da UTL, que continuam a manter os direitos e deveres que legalmente lhes estão atribuídos" (ver nota 37).

Os objectivos estão enunciados no artigo 2.º: "Os SAAS exercem as funções de entidade mediadora de todas as unidades que compõem a UTL e funcionam como centro de apoio nas diversas áreas de actividade, tanto para os diferentes grupos e unidades existentes na Universidade como no suporte ao trabalho da equipa reitoral, de que dependem hierarquicamente."

Os SAAS adoptaram uma estrutura baseada em órgãos e unidades operativas, tomando estas a designação de departamentos, nestes últimos incluindo áreas definidas em função de afinidades funcionais, a par de "estruturas de projecto", com o enquadramento fixado no organograma anexo aos Estatutos - assim dispõe o artigo 3.º

O artigo 4.º define como órgãos dos SAAS o conselho de acção social, o conselho administrativo dos serviços da Reitoria, o conselho administrativo da acção social e o administrador.

2 - O acto consubstanciado nos referidos Estatutos contém um conjunto ordenado de normas jurídicas, emanadas de um ente da Administração Pública, que regulam a organização de serviços; deve ser qualificado como um regulamento autónomo, porque emanado no âmbito institucional e no exercício de um poder próprio da pessoa colectiva pública, e materialmente de organização e funcionamento (ver nota 38).

Os SAAS constituem uma "organização funcional conjunta de meios, competências e finalidades" dos serviços da Reitoria e dos Serviços de Acção Social da UTL, respeitando a "personalidade jurídica própria" de tais Serviços.

Como quer que se possa entender semelhante organização - aparentemente uma organização de superstrutura conjunta de realidades preexistentes e que permanecem -, pode dizer-se que não inova em termos orgânicos no que respeita aos Serviços Sociais, mantendo, pela identidade de nomenclatura, a estrutura orgânica prevista no Decreto-Lei 129/93, que constitui a lei - quadro da estruturação dos serviços sociais no seio das instituições universitárias.

Na verdade, e apesar da complexidade que revela e da ampla conjunção de matérias que constituem seu objecto, mantém a estrutura fundamental dos Serviços Sociais no plano orgânico (tipo e natureza dos órgãos), tal como estava fixada na lei, estabelecida para orientação interna estatutária das instituições universitárias no âmbito das quais os referidos serviços passaram a estar integrados após o referido Decreto-Lei 129/93, de 22 de Abril.

VII

1 - Passado em revista o complexo normativo que define a autonomia das universidades, o poder de autonormação estatutária e a decorrente densificação nos planos organizacional e administrativo, em termos que permitam enquadrar e compreender a dimensão problemática apresentada, chega o momento de enfrentar as questões concretas suscitadas, ensaiando um esforço para, na medida imposta por razões de metodologia, reduzir a complexidade de que se revestem.

As duas primeiras questões, aparentemente autónomas e parecendo revelar uma certa lógica de sequência em cascata, reconduzem-se, no entanto, ao mesmo problema (aos mesmos problemas em ambas colocados de modo materialmente homólogo) e à mesma perspectiva de abordagem. Que pode, por facilidade de compreensão, traduzir-se assim: pretende-se saber se a organização dos Serviços de Acção Social e dos serviços da Reitoria da UTL deve constar dos Estatutos da Universidade, isto é, se se integra na reserva de estatuto, e se a orgânica dos serviços da Universidade anteriormente constante de decreto-lei pode ser alterada no âmbito interno da Universidade, no caso por despacho do reitor.

No que respeita aos Serviços Sociais, anotou-se que a existência de tais serviços estava prevista nos Estatutos da Universidade, assumindo nesse diploma, por remissão, o figurino e o modelo orgânico constante dos diplomas legais que referiam.

A remissão ou a recepção do modelo - na respectiva configuração, natureza jurídica (dotados de personalidade jurídica própria) e estrutura orgânica - não pode deixar de ser entendida como dinâmica ou actual, no sentido do acolhimento do modelo (estatuto, organização, definição de atribuições e competência dos respectivos órgãos) que em cada momento for definido, podendo ser definido por diploma legal.

Os Serviços Sociais estavam, pois, previstos (artigo 49.º) nos Estatutos da UTL. Mesmo quando o Decreto-Lei 129/93 lhes modificou a pertinência e determinou a passagem para o âmbito das instituições de ensino superior, e se operou ex vi legis a transferência institucional, o modelo, assumido enquanto tal pelos Estatutos, manteve-se até que fosse reformulado no respeito pelas imposições desse diploma, no âmbito interno das próprias instituições universitárias (ver nota 39).

Existia, pois, previsão estatutária.

A reserva de estatuto (artigo 5.º da LAU) tem apenas, como se referiu, uma dimensão fundamental, normas fundamentais da organização interna, bem como o regime de autonomia das respectivas unidades orgânicas. Os estatutos não podem - salientou-se também - conter uma previsão completa e detalhada, minuciosa e regulamentar, sem se transformarem em instrumentos normativos pesados e afastados da sua função quadro básica e fundamental; ao respeito pela reserva de estatuto basta o estabelecimento do regime fundamental da constituição orgânica, da competência dos órgãos da instituição e do regime das unidades orgânicas que se integram na universidade.

Deste modo, nesta interpretação do âmbito da reserva de estatuto, bastará a previsão nos Estatutos da Universidade da existência de Serviços Sociais, a definição da natureza jurídica que revistam, a enunciação dos respectivos órgãos e a previsão genérica dos termos em que devem organizar-se (o regime das unidades orgânicas).

A definição e a concretização de competências e a concreta organização não têm que constar dos Estatutos da Universidade; não integram a reserva de estatuto. São já normas de concretização e desenvolvimento (como, v. g., no que respeita às faculdades) a elaborar pelo órgão da universidade ao qual os Estatutos concederem tal competência.

Nesta perspectiva, os SAAS mantiveram a natureza jurídica e a estrutura orgânica assumida pelos Estatutos da UTL, limitando-se a concretizar e a desenvolver a competência dos respectivos órgãos e a prover sobre modalidades operativas (in actio); os Estatutos dos SAAS não definiram normas fundamentais de organização interna da Universidade, mas concretizaram apenas o regime de uma das suas unidades orgânicas, não afectando, assim, a reserva de estatuto.

2 - A organização dos serviços da Reitoria, que constitui a parte mais extensa e complexa dos Estatutos dos SAAS, também, por seu lado e pelos mesmos motivos, não integra a reserva de estatuto.

A questão suscitada terá a ver apenas, devidamente interpretada, com a circunstância de o modelo operativo que define modificar aquele que anteriormente constava da lei (Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro).

Porém, como também se referiu, a capacidade para autoorganização dos respectivos serviços - com a intervenção governamental apenas nos casos de alteração dos quadros que imponha aumento de dotações orçamentais - reside na própria instituição, como um dos elementos essenciais da construção da autonomia: a disponibilidade dos meios necessários à realização da autonomia.

A circunstância de a organização dos serviços, que os Estatutos da UTL acolheram expressamente no momento da elaboração (artigo 19.º, n.º 5), constar anteriormente de decreto-lei não pode impedir o exercício da competência para definir os termos da organização própria; se assim não fosse, estaria prejudicada, por simples razões formais, a realização da autonomia e ficaria sem sentido material bastante o disposto no artigo 15.º da LAU.

Como se salientou, os diplomas orgânicos anteriores à lei de autonomia tinham em si mesmos a vocação de caducidade pelo exercício, quando as universidades o considerassem adequado, das competências institucionais próprias, decorrentes da lei de autonomia (ver nota 40).

3 - A terceira questão não apresenta qualquer autonomia. Refere-se a um simples pormenor da matéria abordada nas questões anteriores. A solução obtida em geral vale, por isso, para um aspecto singular.

4 - A quarta questão, embora também com afinidades materiais com as anteriores, revela algum espaço de autonomia que, enquanto tal, merece um tratamento diferenciado.

Pretende-se saber - em síntese - se é legalmente admissível a criação (rectius, a definição) no Estatuto dos SAAS de cargos dirigentes diversos dos previstos no estatuto dos cargos dirigentes.

A resposta é afirmativa, nos termos em que a questão vem colocada e face aos cargos expressamente referidos (ver nota 41).

Como se salientou, o artigo 2.º, n.º 5, do Decreto-Lei 49/99, de 22 de Junho, admite a possibilidade da criação de cargos diversos dos que enumera, desde que adequados à solução estrutural ou à especificidade das funções a exercer e estejam previstos no diploma orgânico dos respectivos serviços, que expressamente deve estabelecer a equiparação.

Nos termos indicados, o referido Estatuto pode ser considerado, para este efeito, o diploma orgânico dos serviços, pois define a respectiva organização e é emitido no uso de competência institucional própria.

E no que respeita aos cargos dirigentes que prevê com um nomen diverso, faz expressa equiparação aos cargos dirigentes enumerados no estatuto dos cargos dirigentes.

Com a advertência de que os quadros que os contemplem devem ser aprovados nos termos do artigo 15.º, n.º 6, da Lei 108/88, verificando-se os pressupostos previstos nesta disposição.

VIII

1 - Finalmente, a quinta questão, que apenas não estará inteiramente prejudicada se os ESAAS sofrerem de alguma deficiência que os torne afectados de algum vício imputável a um Regulamento.

De acordo com a interpretação que foi sendo obtida através das sucessivas aproximações, o referido acto não afecta a reserva de estatuto nos termos da lei de autonomia das universidades nem contém disposições contrárias à lei.

Foi, por outro lado, emitido no uso de competências da própria instituição.

Resta, assim, uma derradeira questão suplementar - verdadeiramente nova - que não vem abordada nem nos pressupostos nem na formulação das questões colocadas.

O acto que aprovou os Estatutos é um despacho do reitor da UTL, invocando os artigos 5.º e 20.º, n.º 1, alínea e), da Lei 108/88 e 19.º dos Estatutos da UTL.

As disposições sobre a competência do reitor invocadas não permitem, porém, abranger a emissão de regulamentos de organização de serviços da universidade (ver nota 42), e não se integram na competência residual deste órgão (artigo 20.º, n.º 2, da referida lei), se pela lei ou pelos Estatutos forem atribuídas a outras entidades da universidade.

A competência para a emissão de um tal regulamento integra-se, dir-se-ia que até expressamente, no elenco das competências do senado. Dispõe, com efeito, o artigo 25.º, alínea e), da LAU que é da competência deste órgão da Universidade "aprovar as propostas de criação, integração, modificação ou extinção de estabelecimentos ou estruturas da universidade", competência acolhida, por remissão, pelo artigo 28.º dos Estatutos da UTL (ver nota 43).

Pelo exposto, pode ser firmada a conclusão de que o referido despacho do reitor se encontra ferido de incompetência por falta de competência.

2 - A ilegalidade que afecta o referido acto do reitor, por vício de incompetência, não pode ser apreciada no âmbito dos poderes de tutela sobre a Universidade.

Com efeito, os poderes de tutela não se presumem, e o exercício de competência tutelar está limitado às formas, modos e condições expressamente previstos na lei, assumindo carácter excepcional; o controlo de legalidade dos actos da entidade tutelada apenas poderá ser exercido no âmbito da relação de tutela desde que esteja especificamente previsto de forma directa, precisa e processualmente definida (ver nota 44).

Os termos em que a Lei 108/88 dispõe no artigo 28.º, n.os 1 e 2, sobre o exercício de tutela pelo departamento governamental não abrangem a competência de revogação de actos ilegais, nem tal competência, no caso em apreciação, se retira de outras disposições avulsas constantes de diplomas anteriores ou posteriores (ver nota 45).

Porém, como autor do acto viciado, o reitor pode revogá-lo, ou adoptar os procedimentos próprios à apreciação da matéria do regulamento pelo órgão competente, nomeadamente apresentando proposta ao senado da Universidade - artigo 20.º, n.º 1, alínea d), da Lei 108/88 e artigo 19.º dos Estatutos da UTL (ver nota 46).

3 - Os Estatutos dos SAAS, aprovados por despacho do reitor da UTL, materialmente qualificáveis como regulamento, podem ser contenciosamente impugnados (ver nota 47).

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo Decreto-Lei 129/84, de 27 de Abril, em conjugação com a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo Decreto-Lei 267/85, de 16 de Julho, admite a possibilidade de impugnação contenciosa de normas regulamentares e regulamentos dimanados dos órgãos da Administração Pública.

A declaração de ilegalidade de normas regulamentares ou outras emitidas no desempenho da função administrativa pelas entidades referidas nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 51.º do ETAF - órgãos da administração pública regional ou local e pessoas colectivas - pode ser pedida desde que tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação [artigo 51.º, n.º 1, alínea e) do ETAF.

Pode, por outro lado, ser pedida a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas de idêntica natureza, das demais entidades, nas mesmas condições [artigo 40.º, alínea c), do ETAF.

Deste modo, o regulamento consubstanciado nos referidos Estatutos pode ser impugnado por via da declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral.

Esta pressupõe, porém, que a norma regulamentar tenha sido julgada ilegal por qualquer tribunal em três casos concretos, dado que se não trata de um regulamento imediatamente operativo a situações individuais e concretas.

Verificada esta condição, têm legitimidade para o pedido de declaração de ilegalidade o Ministério Público ou quem seja prejudicado pela aplicação da norma (artigo 63.º da LPTA).

IX

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª A Lei 108/88, de 22 de Setembro, aprovada para desenvolvimento do princípio constitucional da autonomia das universidades, consagrou os diversos níveis em que se concretiza a autonomia, científica, pedagógica, administrativa e financeira e disciplinar;

2.ª Nos termos do artigo 5.º da Lei 108/88, as normas fundamentais da organização interna das universidades, bem como o regime de autonomia das respectivas unidades orgânicas, devem constar dos respectivos estatutos - reserva de estatuto;

3.ª Os Estatutos dos Serviços de Administração e Acção Social (SAAS) da Universidade Técnica de Lisboa (UTL), aprovados por despacho do reitor de 30 de Novembro de 1999, que não inovam na definição da natureza dos Serviços Sociais e na configuração dos seus órgãos, não se referem a matéria respeitante a normas fundamentais da organização interna e que deva constar dos Estatutos da Universidade, não afectando, assim, a reserva de estatuto;

4.ª Os Estatutos dos SAAS, na parte em que reorganizam os serviços da Reitoria, modificando a estrutura definida no Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro, regulam matéria de organização interna, dentro do âmbito de competências de organização próprias das universidades;

5.ª Nos termos do artigo 15.º, n.os 5 e 6, da Lei 108/88, as universidades podem alterar os seus quadros de pessoal, dependendo a alteração de aprovação ministerial no caso de a alteração determinar o aumento dos valores globais e aumento das dotações orçamentais;

6.ª Os regulamentos internos que organizam os serviços das universidades podem criar outros cargos dirigentes diversos dos previstos no estatuto do pessoal dirigente, desde que se verifiquem os pressupostos enunciados no artigo 2.º, n.º 5, do Decreto-Lei 49/99, de 22 de Junho;

7.ª Os Estatutos dos SAAS não enfermam, consequentemente, de ilegalidade, por não ofenderem a reserva de estatuto nem serem contrários a normas de dignidade hierárquica superior;

8.ª Os Estatutos dos SAAS estão, porém, feridos de ilegalidade por incompetência por falta de competência do reitor, uma vez que a aprovação das propostas de criação, integração, modificação ou extinção de estabelecimentos ou estruturas da universidades cabe, nos termos do artigo 25.º, alínea e), da Lei 108/88 e do artigo 28.º dos Estatutos da Universidade, ao senado da Universidade;

9.ª O regulamento consubstanciado nos Estatutos dos SAAS pode ser contenciosamente impugnado nas condições definidas nos artigos 40.º, alínea c), e 51.º, n.º 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Notas

(nota 1) Publicado em suplemento ao Diário da República, 2.ª série, n.º 279, de 30 de Novembro de 1999.

(nota 2) Nota de 6 de Março de 2000, subscrita por um adjunto do Gabinete.

(nota 3) Parecer da Auditoria n.º 31/2000, de 10 de Abril.

(nota 4) A autonomia universitária assumiu dignidade constitucional após a 1.ª revisão da Constituição (Lei Constitucional 1182). O n.º 2 do artigo 76.º, então introduzido, dispunha que "as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia científica, pedagógica administrativa e financeira"; com a 2.ª revisão (Lei Constitucional 1/89), a disposição manteve o mesmo princípio, mas consagrou expressamente a dimensão estatutária da autonomia.

(nota 5) Sobre a questão da autonomia das universidades, v. g., Adelino Amaro da Costa, "Crise e autonomia da universidade", in Democracia e Liberdade, n.º 18, pp. 41 e segs.; Adriano Moreira, "Comentário sobre a autonomia universitária", ibidem, n.º 22; Tomás-Ramon Fernandez, La autonomia universitária, ambito y limites, Civitas, 1982. Cf. os pareceres deste Conselho n.os 64/85, de 4 de Julho, 75/87, de 24 de Março de 1988, 7/90, de 22 de Março de 1990, e 12/91, de 24 de Abril de 1991. Sobre o conteúdo constitucional da garantia de autonomia, J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., p. 374.

(nota 6) A discussão parlamentar e a referência aos projectos apresentados está recenseada no parecer 7/90, n. 29.

(nota 7) As universidades têm sido qualificadas como instituto público e, dentro desta categoria, na espécie de "estabelecimentos públicos". Cf., v. g., Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª ed., 1994, p. 352.

(nota 8) Cf. J. Casalta Nabais, "Considerações sobre a autonomia das universidades portuguesas", in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Ferrer Correia, vol. III, 1991, pp. 330 e segs.

(nota 9) Cf. Afonso Rodrigues Queirós, Lições de Direito Administrativo, vol. I, p. 394.

(nota 10) Cf. sobre a autonormação estatutária das universidades Francisco de Borja López-Jurado Escribano, La autonomia de las Universidades como derecho fundamental: La construccion del Tribunal Constitucional, ed. Civitas, pp. 56 e segs.

(nota 11) As disposições fundamentais sobre a composição da assembleia da universidade constam do artigo 17.º da Lei 108/88. Dispõe:

"1 - A composição da assembleia da universidade é definida pelos respectivos estatutos, nos limites do disposto nos números seguintes.

2 - A representação dos diferentes corpos na assembleia da universidade deve respeitar os seguintes critérios:

a) Apresentação, por eleição, dos professores, dos restantes docentes, dos investigadores, dos estudantes e dos funcionários;

b) Paridade entre os docentes e os estudantes eleitos;

c) Equilíbrio na representação das unidades orgânicas, independentemente da sua dimensão.

3 - São membros da assembleia por inerência:

a) O reitor;

b) Os vice-reitores;

c) Os pró-reitores, caso existam;

d) As individualidades que presidirem aos órgãos de gestão das unidades orgânicas definidas pelos estatutos;

e) As individualidades que presidirem aos órgãos de governo de outros estabelecimentos integrados;

f) O presidente de cada associação de estudantes ou, nas universidades em que haja apenas uma associação, um representante desta por cada unidade orgânica;

g) O administrador ou funcionário administrativo de categoria mais elevada;

h) O vice-presidente dos serviços sociais."

(nota 12) Despacho Normativo 70/89, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 1 de Agosto de 1989.

(nota 13) Cf. Afonso Rodrigues Queiró, Lições, cit., p. 396.

(nota 14) Cf. Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, 1997, p. 177.

(nota 15) Em Espanha, por exemplo, os conteúdos estatutários têm muito como referência a enunciação da lei. Os estatutos devem conter: as normas de organização que garantam a representação dos vários sectores da comunidade universitária; as normas eleitorais; criação, supressão e modificação de departamentos; os órgãos de governo da universidade, sua composição e competências; mandato do reitor e possibilidade de reeleição ou destituição; obtenção do título de doutor e condições de contratação de professores. Cf. loc. cit., n. 7, pp. 56 e 57.

(nota 16) Alterado pelo Decreto-Lei 125/84, de 26 de Abril. Anteriormente regia o Decreto-Lei 47 206, de 16 de Setembro de 1966, que instituiu os Serviços Sociais da Universidade Técnica de Lisboa (e da Universidade de Lisboa).

(nota 17) Rectificado por declaração de 6 de Maio de 1987, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 30 de Maio de 1987.

(nota 18) Do preâmbulo.

(nota 19) Intenção expressamente referida no preâmbulo do diploma.

(nota 20):

"Artigo 2.º

Os funcionários que à data da entrada em vigor do presente diploma se encontrem a exercer funções nos serviços de acção social do ensino superior transitam para os lugares dos quadros a que se refere o n.º 3 do artigo 29.º do Decreto-Lei 129/93, de 22 de Abril, de acordo com as seguintes regras:

a) Para a mesma carreira, categoria e escalão que o funcionário já possui;

b) Para a carreira e categoria que integre as funções que o funcionário efectivamente desempenhe, em escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório ou, quando não se verifique coincidência de índice, em escalão a que corresponda o índice superior mais aproximado na estrutura da categoria para que se opera a transição, sem prejuízo das habilitações legalmente exigíveis.

2 - As correspondências de categoria fazem-se em função do índice remuneratório correspondente ao escalão 1 da categoria em que o funcionário se encontra e do escalão 1 da categoria da nova carreira, sem prejuízo da atribuição do índice nos termos da alínea b) do número anterior.

3 - O tempo de serviço prestado na categoria de origem conta, para todos os efeitos, como tempo de serviço prestado na categoria de transição, desde que em idênticas funções.

4 - As regras de transição previstas nos números anteriores aplicam-se, com as devidas adaptações, à integração do pessoal dos Serviços Sociais da Universidade do Algarve, criados pelo Decreto do Governo n.º 42/85, de 23 de Outubro.

Artigo 3.º

1 - O pessoal que à data da entrada em vigor do presente diploma já exerça funções de carácter permanente nos serviços de acção social do ensino superior, com sujeição à disciplina e hierarquia, e não se enquadre no disposto no artigo anterior fica sujeito ao regime do contrato individual de trabalho, não adquirindo, em caso algum, a dualidade de agente.

2 - Ao pessoal referido no número anterior é aplicável o disposto no n.º 2 do artigo 1.º"

(nota 21) A lei apenas refere a competência de alteração de quadros de pessoal, e não também para a fixação dos quadros de pessoal. Esta precisão deve ser entendida numa perspectiva eminentemente dinâmica, já que a lei se inseria e regulava um universo de instituições existentes e que dispunham de quadros de pessoal próprios.

(nota 22) Parecer 12/91, de 24 de Abril, que neste ponto se acompanha de perto.

(nota 23) As alterações podem revestir várias modalidades: extinção de lugares de uma determinada categoria com transferência ou não para outra; modificação de quantitativos parcelares dentro de uma carreira, desde que não afecte os montantes globais das verbas orçamentais respectivas.

(nota 24) A Lei 108/88, de 24 de Setembro, entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação (artigo 36.º).

(nota 25) No obstante a data da publicação e da entrada em vigor serem posteriores à lei de autonomia, toda a filosofia do diploma parece estar ainda tributária de modelos hetero-organizatórios antecedentes, como a justificação do preâmbulo revela. Nesse documento invoca-se a reforma administrativa das universidades consagrada no Decreto-Lei 536/79, de 31 de Dezembro, a desadequação da estrutura administrativa da Reitoria da UTL, prevista nesse diploma para dar resposta às respectivas competências, e a insuficiência das alterações de pormenor introduzidas pelo Decreto-Lei 331/85, de 12 de Agosto, acrescentando-se: "Opta-se agora, por isso, por proceder não a simples ajustamentos da estrutura fixada pelo Decreto-Lei 536/79, de 31 de Dezembro, mas a uma verdadeira reestruturação dos órgãos administrativos de apoio à Reitoria da Universidade."

(nota 26) Dispunha o artigo 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei 536/79:

"Incumbe especialmente ao administrador:

a) Orientar e coordenar as actividades dos serviços que constituem a secretaria-geral;

b) Coordenar tecnicamente a acção dos secretários das escolas e estabelecimentos dependentes da Universidade;

c) Informar e submeter a despacho do reitor os assuntos relativos aos serviços previstos no artigo anterior;

d) Assinar conjuntamente com o reitor os diplomas de concessão de graus académicos;

e) Corresponder-se com os serviços e entidades públicas e privadas no âmbito da sua competência;

f) Distribuir o pessoal pelos serviços e estabelecimentos, sem prejuízo do direito de o funcionário interessado recorrer da decisão para o reitor;

g) Desempenhar as funções de secretário, sem voto, nas reuniões e demais actos presididos pelo reitor, salvo no que respeita ao conselho administrativo, sem prejuízo de se pronunciar, por direito próprio, sobre a aplicação e interpretação dos textos legais;

h) Assegurar o encaminhamento e registo de correspondência."

(nota 27) O mapa anexo ao diploma considerava os grupos de pessoal dirigente (administrador, director de serviços e chefe de repartição): técnico superior; técnico; técnico profissional; pessoal administrativo, pessoal auxiliar e pessoal operário.

(nota 28) Rectificado pela Declaração de Rectificação 13/99, publicada no Diário da República, 1.ª série-A, de 21 de Agosto de 1999. O estatuto do pessoal dirigente constava anteriormente do Decreto-Lei 323/89, de 26 de Setembro, que por sua vez substituiu o Decreto-Lei 191-F/79, de 26 de Junho.

(nota 29) Nos mesmos termos se dispunha no artigo 2.º, n.º 5, do Decreto-Lei 323/89.

(nota 30) A questão foi abordada no parecer deste Conselho n.º 12/91, citado, perante o Decreto-Lei 323/89 em termos que mantêm actualidade problemática, dada a identidade das normas em causa neste diploma e no Decreto-Lei 49/99.

(nota 31) Como o artigo 24.º do Decreto-Lei 323/89.

(nota 32) Cf. o parecer 12/91, citado.

(nota 33) Cf., v. g., José Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, Coimbra, 1197, p. 299, e J. Baptista Machado, Introdução de Direito e ao Discurso Legitimador, 11.ª reimpressão, p. 165.

(nota 34) Interpretação acolhida no parecer deste Conselho n.º 12/91.

(nota 35) E assim tem sucedido em variadas intervenções. Cf., v.g., no que respeita à UTL, as Portarias 143/90, de 20 de Janeiro e 259/93, de 5 de Março, e vários outros indicados supra expressamente referidos ao pessoal dos serviços da Reitoria.

(nota 36) Numerados de I a VII, mas faltando o capítulo IV.

(nota 37) Um instituto público pode - como é típico das universidades - ser integrado por outros institutos públicos: as faculdades, escolas, ou entes com outras finalidades próprias dentro do âmbito geral dos fins da Universidade. As funções atribuídas a um dado instituto público podem ser desdobradas e transferidas, em parte, para outro instituto público menor. Refere Freitas do Amaral que "é o que se passa, por exemplo, com os 'serviços sociais universitários', que constituem institutos públicos dependentes das universidades estaduais, as quais são também, elas próprias, institutos públicos. Neste caso, pode dizer-se dos institutos públicos surgidos em segundo plano, ou em segunda linha, que se trata de subinstitutos públicos."

(nota 38) Cf. Afonso Rodrigues Queirós, "Teoria dos Regulamentos", Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXI, n.os 1, 2, 3 e 4, pp. 14 e segs.; Diogo Freitas do Amaral), Direito Administrativo, vol. III, p. 20; Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, p. 114.

(nota 39) O despacho do reitor de 30 de Junho de 1997 homologou o regulamento interno de funcionamento dos Serviços de Acção Social. Tal modelo de organização constituiu o antecedente dos Estatutos do SAAS e regula a mesma matéria; poderia já ter suscitado - e não suscitou então - as dúvidas agora expressas.

(nota 40) No caso concreto, a sequência temporal - já referida - pode introduzir um elemento de perturbação na abordagem desta relação: o Decreto-Lei 354/88, de 28 de Setembro, foi publicado três dias após a entrada em vigor da Lei 108/88, embora aprovado em 11 de Agosto. Todavia, o que é relevante são os aspectos materiais e as conjugações intra-sistemáticas, que têm de sobrepor-se a circunstâncias que, na história e elementos antecedentes do diploma, se revelam manifestamente acidentais. Idêntica referência pode ser feita ao Decreto-Lei 373/88, de 17 de Outubro, que definiu a estrutura orgânica da Universidade do Algarve. O diploma foi publicado após a lei de autonomia, mas foi aprovado anteriormente (em 1 de Setembro de 1988), e toda a justificação preambular está manifestamente coligada ao sistema antecedente de competências. Deve salientar-se que, posteriormente, e tanto quanto foi possível investigar, não foi publicado qualquer outro diploma legal sobre a organização de serviços de qualquer Universidade.

(nota 41) Referem-se - recorde-se - os artigos 14.º (administrador equiparado a director-geral) e 17.º, n.º 1, 22.º, n.º 1, 26.º, n.º 1, 29.º, n.º 1, 33.º, n.º 1, 40.º, n.º 1, 46.º, n.º 1, e 50.º, n.º 1 (equiparações a director de serviços e a chefe de divisão).

(nota 42) Recorde-se: "Superintender na gestão académica, administrativa e financeira, mormente no que respeita a contratação e provimento do pessoal, a júris de provas académicas, a atribuição de regências, remunerações, abonos, licenças e dispensas de serviço, sem prejuízo da capacidade de delegação nos termos dos estatutos."

(nota 43) Esta parece ser uma praxis de actuação. Cf., v. g., a deliberação do senado da Universidade de Coimbra n.º 9/96, publicada no Diário da Republica, 2.ª série, n.º 150 (suplemento), de 1 de Julho de 1996, que aprovou a orgânica dos serviços centrais e o novo quadro da Faculdade de Ciências e Tecnologia. No entanto, outras universidades seguem modelo diverso, revelando-se, assim, alguma dúvida ou incerteza quanto ao modo formal próprio à definição das estruturas orgânicas das universidades: nos casos das Universidades da Beira Interior, de Trás-os-Montes e Alto Douro e de Évora, a definição sobre a organização administrativa dos serviços consta dos próprios Estatutos da Universidade (homologados pelos Despachos Normativos n.os 82/89, de 30 de Agosto, Universidade da Beira Interior, 81/89, de 30 de Agosto, Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, e 84/89, de 31 de Agosto, Universidade de Évora).

(nota 44) Cf., v.g. os pareceres deste Conselho n.os 7/90, de 22 de Março, e 12/91, citados.

(nota 45) A intervenção tutelar no que respeita a quadros de pessoal consta do Decreto-Lei 252/97, de 26 de Setembro (aprovação dos quadros de pessoal, dentro dos pressupostos fixados).

(nota 46) Cf., sobre o modo de deliberação e formação de deliberações do senado, o parecer deste conselho n.º 73/94, de 9 de Fevereiro de 1995.

(nota 47) Seguem-se, neste ponto, os pareceres deste Conselho n.os 73/94, citado, e 93/87, de 11 de Março de 1988, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 27 de Setembro de 1988.

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 25 de Janeiro de 2001.

José Adriano Machado Souto de Moura - António Silva Henriques Gaspar (relator) - Luís Novais Lingnau da Silveira (com voto de vencido em anexo) - Alberto Esteves Remédio - Carlos Alberto Fernandes Cadilha - Maria Cândida Guimarães Pinto de Almeida - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - João Manuel da Silva Miguel - Ernesto António da Silva Maciel - Eduardo de Melo Lucas Coelho - Anídio Pinho Alves da Silva (com voto de vencido em anexo).

(Declaração de voto.) - Votei o parecer, vencido em relação às conclusões 3.ª, 4.ª, 6.ª e 7.ª

1 - Isto não obsta, note-se, a que concorde com as principais perspectivas básicas em que o parecer assenta, nomeadamente:

Definição genérica do âmbito da reserva de estatuto das universidades;

Caducidade, por efeito da entrada em vigor de diplomas emanados no âmbito da autonomia universitária, dos instrumentos anteriores reguladores da mesma matéria, mesmo que de nível legal;

Competência do senado da UTL para emanar um regulamento do tipo do apreciado no parecer, e consequente incompetência do reitor para o fazer;

Ilegalidade do dito regulamento, daí resultante.

A caducidade acima referida vale, especificamente, no que ao presente parecer interessa, no âmbito da organização interna das universidades. Mas não já, atente-se, em matéria de acção social. Esta foi regulada unitariamente pelo Decreto-Lei 129/93, publicado após a lei de autonomia universitária (Lei 108/88). Ou seja: o legislador terá entendido que, no tocante à acção social, sobreleva o propósito de regulação uniforme nas várias universidades. Coerentemente, o Decreto-Lei 129/93 só remete para a autonomia universitária a aplicação do regime nele estabelecido (artigo 29.º).

2 - Considero, porém, que alguns aspectos do conteúdo do mesmo regulamento não podem sequer constar de diploma provindo do senado, por contradizerem o disposto em normas legais ou inseridas nos Estatutos da UTL, conforme os casos.

3 - Trata-se, antes de mais, da configuração de um elenco único de receitas, tal como constante do artigo 61.º dos Estatutos dos SAAS.

Mesmo que possa não ser rigorosamente exacta - face ao regime do Decreto-Lei 129/93 - a afirmação, constante do estatuto em análise (artigo 1.º, n.º 1), de que os Serviços de Acção Social são titulares de personalidade jurídica, o que é indisputado é que eles dispõem de autonomia administrativa e financeira, nos termos do artigo 12.º, n.º 2, daquele diploma legal.

Por seu turno, as universidades são, também, dotadas de autonomia administrativa e financeira, conforme decorre dos artigos 3.º e 8.º da Lei 108/88.

Ora, um dos elementos típicos e essenciais da autonomia financeira é a titularidade de receitas próprias. Por isso a Lei 108/88 (lei da autonomia universitária) especifica as receitas próprias das universidades (artigo 10.º, n.º 2); e por isso também, por outro lado, o Decreto-Lei 125/93 estabelece o elenco das receitas dos serviços de acção social (artigo 5.º).

Viola estas regras legais, pois, o preceito dos Estatutos dos SAAS, que reúnem num só conjunto as receitas da Universidade e dos correspondentes Serviços Sociais.

Acresce, aliás, que essa norma nem faz expressa referência às propinas, receita característica das instituições de ensino superior, e que a Lei 113/97 (artigo 14.º, n.º 5) directamente lhes confere.

4 - A Lei 49/99 admite (artigo 2.º, n.º 5) a criação de categorias especiais de pessoal dirigente nela não previstas, desde que consagradas no "diploma orgânico" do respectivo serviço.

Os "diplomas orgânicos" definem a organização e estrutura fundamental do serviço, nessa medida sobrelevando os respectivo(s) regulamento(s).

Tratando-se de serviços da administração central, esses "diplomas orgânicos" têm de assumir a índole de diplomas legais.

Nas universidades, e em razão da correspondente autonomia, tal diploma básico e superior é naturalmente constituído pelos seus estatutos.

Não, pareceria, aliás, consentâneo com o espírito enformador da Lei 49/99 - que até proclama que o seu teor prevalece sobre quaisquer outros regimes especiais - admitir que a permissão excepcional constante do n.º 5 do seu artigo 2.º iria ao ponto de admitir que um simples despacho reitoral bastasse para criar cargos dirigentes diversos dos nela previstos.

5 - Enfim, reconhece-se que grande parte do conteúdo do regulamento em discussão respeita a mera organização interna e funcionamento dos serviços da UTL - podendo, em princípio, um acto emanado do competente órgão universitário regulá-los, em substituição de anterior diploma legal aos mesmos aplicável.

Só que não pode deixar de se atentar em que - desejavelmente, ou não - os Estatutos da UTL (emanados, como devido, pela assembleia universitária) dispõem expressamente, no respectivo artigo 19.º, n.º 5, sem previsão de qualquer excepção ou desvio, que:

"5 - Para possibilitar o regular desempenho das suas competências, funcionam junto do reitor e dos restantes órgãos de governo da Universidade os serviços da Reitoria, regulados pelo Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro, aos quais cabe também prestar apoio às escolas e demais unidades orgânicas nas áreas do planeamento, consulta jurídica, em relações públicas, relações internacionais e difusão interna da informação."

Não parece, pois, que um diploma oriundo do reitor possa dispor em sentido diverso dessa regra estatutária da UTL, que remete expressamente para o regime do Decreto-Lei 345/88 - a menos que esta venha a ser alterada em termos de admitir tal procedimento. - Luís Novais Lingnau da Silveira.

(Declaração de voto.) - Vencido quanto às conclusões 3.ª, 4.ª, 5.ª, 6.ª, 7.ª e 8.ª

Continuamos a perfilhar o entendimento seguido no parecer referido a fls. 3 e 4.

Entendemos que os Estatutos dos Serviços de Administração e Acção Social (ESAAS) da Universidade Técnica de Lisboa, aprovados por despacho do reitor de 30 de Novembro de 1999, ofendem o princípio de reserva de estatuto consagrado no artigo 5.º da Lei 108/88, de 24 de Setembro, e normas de dignidade hierárquica superior.

Nos termos do n.º 2 do artigo 3.º da LAU, a cada universidade é reconhecido o direito de elaborar os seus estatutos, com observância do disposto na mesma lei e demais legislação aplicável.

Nos Estatutos da UTL, nos artigos 19.º, n.º 5, e 49.º, remete-se, quanto aos serviços da Reitoria e Serviços de Acção Social, respectivamente, para o disposto no Decreto-Lei 345/88, de 28 de Setembro, e legislação aplicável, no caso o Decreto-Lei 129/93, de 22 de Abril.

Sem dúvida que a Universidade deve ter a faculdade de ajustar os serviços às suas necessidades. Mas, resultando os respectivos Estatutos da vontade dos diferentes corpos da instituição, parece óbvio que não pode ser outro órgão de governo da Universidade, que não seja a assembleia, a dispor de modo diferente daquele que ficou expresso nos Estatutos.

Aprovando o reitor estatutos em que há normas - a elas se faz menção na nota que serviu de base ao pedido de parecer - que vão para além de simples concretização e desenvolvimento do estatuído nos acima referidos diplomas legais (Decretos-Leis n.os 345/88 e 129/93), mesmo que eles (diplomas) tivessem de ser entendidos "[...] com o sentido de conterem intrínseca uma valoração resolutiva de caducidade sempre e quando as universidades, dentro dos limites fixados na lei de autonomia, entendam reajustar a organização dos serviços ao modelo que consideram mais adequado à realização dos seus fins", como se defende no parecer, sempre teria a assembleia da Universidade de se pronunciar sobre a matéria.

Dispõe o artigo 2.º, n.º 5, da Lei 49/99, de 22 de Junho, que a criação de cargos diversos dos que são enumerados no n.º 2, com fundamento na melhor adequação à correspondente solução estrutural ou na especificidade das funções a exercer, será feita no diploma orgânico dos respectivos serviços ou organismo, na qual será expressamente estabelecida a equiparação.

Para aplicação do aí estabelecido, discordando-se também aqui do parecer, pensamos que como "diploma orgânico" do serviço devem considerar-se os Estatutos da UTL, e concretamente o disposto nos artigos 19.º, n.º 5, e 49.º

Ora, nos diplomas para que remetem tais disposições, não estão previstos os novos cargos criados pelos ESAAS.

Não estando os referidos Estatutos dos SAAS em conformidade com normas de dignidade hierárquica superior e violando a reserva de estatuto, não pode o senado, substituindo-se ao reitor, fazer o que a lei e os Estatutos da Universidade não lhe consentem.

Pode, sim, observado o disposto no artigo 30.º da LAU, desencadear, nos termos do artigo 50.º dos EUTL, a convocação da Universidade, por ser esta a competente para discutir e aprovar [artigo 18.º, alínea b), da LAU e artigo 10.º dos EUTL] as alterações aos Estatutos que se entenda por necessário levar a efeito. - Anídio Pinho Alves da Silva.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado do Ensino Superior de 27 de Março de 2001.)

Está conforme.

Lisboa, 3 de Maio de 2001. - O Secretário, Jorge Albino Alves Costa.