Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2020

Parecer 3/2022

Sumário: Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2020.

Parecer

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, cabendo-lhe apreciar a atividade financeira da Região nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património.

O Relatório e Parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno.

Processo orçamental e de prestação de contas

A elaboração do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020 foi sustentada num quadro plurianual de programação orçamental não totalmente consentâneo com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo à Assembleia Legislativa dentro do prazo legal e, de um modo geral, observou as disposições legais aplicáveis, quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.

O Orçamento integra, pela primeira vez, um mapa com despesas correspondentes a programas.

À semelhança do verificado em anos anteriores, o regulamento que põe em execução o Orçamento prevê a existência de um período complementar da execução orçamental, pondo em causa o princípio da anualidade.

A Conta de 2020 foi tempestivamente remetida ao Tribunal de Contas e compreende o relatório e os mapas legalmente exigidos.

Execução orçamental

As demonstrações orçamentais, previsional e consolidada, apresentam melhorias em relação a 2019, mas ainda requerem aperfeiçoamentos para que possam transmitir de forma verdadeira e apropriada a execução orçamental do setor público administrativo regional e, simultaneamente, permitir a avaliação dos resultados obtidos face aos objetivos inicialmente estabelecidos.

A existência de um número significativo de organismos que ainda não procederam à transição para o SNC-AP e a integração de informação contabilística reportada a diferentes períodos temporais prejudicam a homogeneização da conta consolidada.

Não foi garantida a regularidade de algumas operações orçamentais.

A Conta não quantifica os meios financeiros dirigidos à reconstrução e recuperação dos estragos provocados pelo furacão Lorenzo e à mitigação dos efeitos provocados pela pandemia da COVID-19, nem avalia o seu impacto direto e imediato na execução orçamental. A quantificação rigorosa dos impactos orçamentais contribuiria para a melhoria da transparência das contas públicas, para a definição de medidas adequadas e para o acesso aos recursos financeiros disponibilizados pelo Estado e pela União Europeia.

A regra de equilíbrio orçamental prevista na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores não foi cumprida, registando-se um agravamento muito significativo.

O saldo global ou efetivo agravou-se em 163,2 milhões de euros, atingindo - 246,1 milhões de euros, resultado determinado pela evolução desfavorável de ambos os agregados orçamentais - a receita registou uma queda de 90,4 milhões de euros e a despesa aumentou 72,9 milhões de euros.

O reduzido grau de autonomia do setor público administrativo regional agravou-se em relação a 2019, refletindo uma maior dependência dos recursos financeiros provenientes de transferências e passivos financeiros para se financiar. O número de entidades com um grau de dependência quase total das verbas provenientes do Orçamento regional e do recurso ao endividamento para o desempenho das suas atividades é bastante significativo, existindo ainda serviços e fundos autónomos que não cumprem o requisito financeiro legalmente estabelecido para manterem o regime de autonomia administrativa e financeira.

A receita total do setor público administrativo regional foi de 1 840,9 milhões de euros e a receita efetiva de 1 107,1 milhões de euros, enquanto a despesa total se cifrou em 1 733,5 milhões de euros e a despesa efetiva em 1 353,2 milhões de euros.

Tesouraria

A Conta de 2020 continua a não apresentar informação completa e sistematizada no domínio da tesouraria.

O modelo organizativo e funcional da área de tesouraria não apresentou progressos em 2020, mantendo-se a ausência de prestação de contas das tesourarias da Administração Regional direta e da Região, neste último caso como conta única dos fluxos financeiros realizados pelo setor público administrativo regional, continuando por cumprir o disposto no artigo 51.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

As entidades do setor público administrativo da Região Autónoma dos Açores continuaram a movimentar fundos com inobservância do princípio da unidade de tesouraria.

Com referência a 31-12-2020, apurou-se um saldo de 3,1 milhões de euros referente a operações de dívida flutuante contraídas por diversas entidades públicas reclassificadas, que, por não ter sido amortizada no exercício, se converteu em dívida pública fundada.

Fluxos financeiros com a União Europeia

Através do procedimento de confirmação externa apurou-se que o recebimento de fundos comunitários afetos ao setor público administrativo regional totalizou 53,6 milhões de euros, mais 1,4 milhões de euros do que o registado no relatório da Conta de 2020.

Nas contas bancárias específicas de fundos comunitários, foram movimentados 102,2 milhões de euros a crédito e 106,3 milhões de euros a débito. O saldo final destas contas bancárias, no montante total de 16 milhões de euros, não se encontrava registado nos mapas da Administração Regional direta que constam do volume ii da Conta, provocando distorções materialmente relevantes no total da receita e da despesa da Região, bem como no valor do saldo global da Conta.

Fluxos financeiros no âmbito do setor público

Foram transferidos 162,1 milhões de euros para entidades públicas não incluídas no perímetro orçamental. Dessas entidades foi recebido um total de 341,2 milhões de euros.

No âmbito da despesa, 92,2 % das verbas transferidas destinaram-se a sociedades não financeiras públicas. Ao nível da receita, 96,6 % das verbas foram provenientes da Administração Central, incluindo as transferências para a Administração Local (120,3 milhões de euros), escrituradas na Conta em operações extraorçamentais.

Subvenções

Os apoios ao setor privado, onde se incluem as famílias, as empresas privadas e as instituições sem fins lucrativos privadas, totalizaram 151,7 milhões de euros. As despesas foram integralmente financiadas pelo Plano Anual Regional, sendo 62,1 milhões de euros (41 %) classificados na área do emprego e competitividade, 27,4 milhões de euros (18 %) na área da solidariedade social e habitação e 24,8 milhões de euros (16 %) na área da agricultura e florestas.

Os apoios reembolsáveis, concedidos na sua maioria a empresas privadas, perfizeram 533,6 mil euros (0,4 % do total das subvenções). No final de 2020, o total de créditos resultante de apoios reembolsáveis totalizava 13,5 milhões de euros e, destes, 5,1 milhões de euros não foram reembolsados na data prevista.

Dívida e outras responsabilidades

À semelhança do verificado em anos anteriores, a informação divulgada na Conta sobre a dívida total do setor público administrativo regional é incompleta, posto que, em relação à dívida não financeira, se limita a divulgar a dívida comercial já vencida, omitindo as restantes obrigações que integram o passivo exigível, as quais, de acordo com a definição que decorre do n.º 5 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, incorporam a dívida não financeira. Consequentemente, a Conta omite dívida desta natureza no montante de, pelo menos, 115,4 milhões de euros, a que acresce uma verba de 4,3 milhões de euros, relativa às responsabilidades emergentes dos contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra, informação que, apesar de constar na Conta, não foi considerada para o efeito.

Com base no valor da dívida não financeira apurada, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos adicionais que viessem a revelar-se necessários caso não existissem limitações de informação, em 2020, a dívida total do setor público administrativo regional registou um aumento muito significativo, tendo-se agravado em, pelo menos, 369 milhões de euros (+ 17,4 %), para 2 489,5 milhões de euros - dos quais, 2 215,4 milhões de euros correspondem a dívida financeira -, comportamento influenciado pelo impacto da pandemia da COVID-19 nas finanças públicas regionais.

A intensificação do recurso ao crédito traduziu-se no significativo acréscimo das necessidades de financiamento para a amortização do stock da dívida pública regional nos próximos anos, 75,2 % da qual, totalizando 1 666,1 milhões de euros, atinge a maturidade até 2027. Por conseguinte, a dívida pública regional passou a exibir um perfil de reembolso mais concentrado, aspeto suscetível de condicionar o princípio da equidade intergeracional no plano da incidência orçamental dos respetivos encargos e de agravar os riscos de refinanciamento e dos custos da dívida, que se mantêm temporariamente reduzidos devido à política de estímulos monetários prosseguida pelo Banco Central Europeu.

O eclodir da crise sanitária e posteriores desenvolvimentos acentuaram a pressão sobre as condições de sustentabilidade da dívida pública regional, que já vinham a deteriorar-se em resultado da posição estruturalmente deficitária evidenciada pelas finanças públicas regionais, pelo menos desde 2009, num contexto em que determinadas despesas de funcionamento, caracterizadas pelo seu elevado grau de rigidez, têm vindo a ocupar crescente espaço orçamental.

As disposições legais em matéria de endividamento não foram plenamente cumpridas. Com efeito, o limite anual fixado pela Assembleia Legislativa para a emissão de dívida fundada com recurso a empréstimos, incluindo créditos bancários, foi ultrapassado em, pelo menos, 155,9 milhões de euros. Por outro lado, a dívida fundada contraída na sequência da celebração de dois contratos denominados de locação financeira imobiliária, totalizando 7 milhões de euros, determinou a inobservância da regra do endividamento líquido nulo imposta às regiões autónomas pela Lei do Orçamento do Estado para 2020 (tal como já sucedia no ano anterior), pois, num caso, o investimento a financiar não integra o elenco das exceções previstas na lei à mencionada regra, e, no outro, a operação não configura uma locação financeira imobiliária, apesar de designada como tal pelas partes.

Ainda neste âmbito, é de referir que o destino conferido ao produto dos empréstimos não respeitou os limites estabelecidos para as finalidades especificadas pela Assembleia Legislativa, já que as verbas registadas como tendo sido aplicadas no financiamento de projetos comparticipados por fundos comunitários e em operações de refinanciamento de dívida excederam aqueles limites em 9,6 e 0,7 milhões de euros, respetivamente.

Com base na informação disponível, respeitante apenas à Administração Regional direta, verifica-se que o limite anual para o aumento do endividamento líquido fixado pela Assembleia Legislativa foi excedido em, pelo menos, 16,6 milhões de euros.

Com referência a 31-12-2020, o valor atual das responsabilidades futuras assumidas no âmbito das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL ascendia a 624,3 milhões de euros, traduzindo um decréscimo destes encargos na ordem dos 66,2 milhões de euros (- 9,6 %) face a 2019, maioritariamente explicado pela redução dos encargos a suportar com a concessão rodoviária da ilha de S. Miguel. Tal poupança poderá, todavia, não se concretizar, uma vez que a concessionária manifestou a intenção de requerer o reequilíbrio financeiro do contrato, com fundamento nos efeitos provocados pela pandemia da COVID-19 ao nível da redução do tráfego rodoviário.

A crise pandémica acentuou a tendência observada nos últimos anos para o agravamento dos riscos implícitos nos passivos contingentes com potencial impacto no Orçamento regional. Neste contexto, assume particular relevância a exposição ao Grupo SATA, por via das garantias pessoais prestadas pela Região, envolvendo responsabilidades na ordem dos 197 milhões de euros.

Foi autorizada a emissão de uma garantia a favor do Fundo de Contragarantia Mútuo, na sequência da criação de uma linha de crédito específica destinada a financiar as necessidades de tesouraria das empresas regionais, designada "Linha COVID-19 - Apoio às Empresas dos Açores", e foram concedidos seis avales, totalizando 174,6 milhões de euros. No final do ano, estas responsabilidades contingentes ascendiam a 391,5 milhões de euros, mais 94,1 milhões de euros (+ 31,6 %) comparativamente a 2019, montante que inclui os seis avales prestados em anos anteriores pela empresa pública regional Ilhas de Valor, S. A., omitidos na Conta. Em execução de uma destas garantias, a Ilhas de Valor, S. A., na qualidade de avalista, despendeu em 2020 a quantia de 503,4 mil euros.

Foram emitidas 10 cartas de conforto destinadas a garantir operações creditícias, totalizando 8,5 milhões de euros, montante que contempla as sete cartas de conforto que tiveram como patrocinadas empresas do Grupo SATA, envolvendo responsabilidades na ordem de 1,5 milhões de euros que, apesar de divulgadas na Conta, não integram os cálculos conducentes ao apuramento da dívida garantida por esta via. Nenhuma das cartas de conforto emitidas em 2020 tinha a natureza de garantia pessoal.

Para 2020, o limite para a concessão de garantias pela Região Autónoma dos Açores foi fixado em 190 milhões de euros, tendo por referência a variação do stock da dívida garantida, a qual, com base nos pressupostos subjacentes aos cálculos apresentados na Conta, registou um acréscimo de 94,1 milhões de euros, traduzindo a utilização de 49,5 % do referido limite.

Património

A Conta continua a não apresentar informação completa e sistematizada no domínio do património, no que respeita ao valor da carteira de ativos financeiros, às operações ativas realizadas pelas entidades públicas reclassificadas e aos movimentos realizados em 2020 no âmbito do património não financeiro.

No exercício de 2020, o desempenho económico das entidades sob controlo da Região Autónoma dos Açores voltou a deteriorar-se de forma significativa, mantendo a tendência evidenciada em anos anteriores.

Observou-se também um agravamento da dívida total daquelas entidades. Em 31-12-2020, a dívida total fixava-se em 1 202,3 milhões de euros, registando um aumento de 100,3 milhões de euros (+ 9,1 %) face a 2019. Do total, 1 015,5 milhões de euros correspondem a dívida das entidades públicas fora do perímetro orçamental, dos quais 555,8 milhões de euros (54,7 %) respeitam ao Grupo SATA.

Apesar das operações de aumento de capital social realizadas pela Região Autónoma dos Açores (Sata Air Açores, S. A., e Lotaçor, S. A.) e da autorização concedida aos hospitais E. P. E. R. para a utilização dos valores em dívida na cobertura de prejuízos, persistem entidades controladas com capitais próprios/património líquido negativos e com estruturas financeiras debilitadas, que consubstanciam riscos para o orçamento da Região, na medida em que poderão vir a exigir-lhe um esforço financeiro de modo a assegurar o princípio da continuidade das operações das entidades.

A Conta não apresenta informação sobre a execução dos programas de inventariação e de gestão do património imobiliário da Região Autónoma dos Açores. Também não foram divulgadas informações sobre as concessões e os arrendamentos.

Parte I

Introdução

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores (1).

No relatório e parecer sobre a Conta, cabe ao Tribunal apreciar a atividade financeira da Região Autónoma dos Açores, no ano a que a Conta se reporta, nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património (2).

O relatório e parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno. Podem ser formuladas recomendações à Assembleia Legislativa ou ao Governo Regional, em ordem a serem supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como de organização e funcionamento dos serviços (3).

Metodologia

O presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2020 fundamenta-se nos trabalhos preparatórios realizados, cujos resultados constam de cinco relatórios (4).

Neste documento, apresenta-se uma síntese das principais observações efetuadas nos relatórios das ações preparatórias, tendo em conta as respostas apresentadas em contraditório. O Tribunal de Contas disponibiliza os resultados dessas ações preparatórias na sua página eletrónica na Internet (5).

A metodologia seguida em cada uma das ações preparatórias encontra-se explicitada nos respetivos relatórios.

Em apêndice, consta uma tabela com a referência aos diplomas legais que serviram de critério da análise efetuada, onde se apontam as alterações legislativas relevantes. Também se incluiu um glossário, para evitar a repetição de conceitos ao longo do texto.

Nos termos legais, o Relatório e Parecer é publicado no Diário da República e no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores. Adverte-se que estas publicações não incluem a capa, o plano, os índices, a numeração dos parágrafos e as hiperligações. O documento completo é disponibilizado em www.tcontas.pt.

Contraditório

Os cinco relatos das ações preparatórias, que consubstanciam o anteprojeto do presente Relatório e Parecer, foram submetidos a contraditório, em conformidade com o disposto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

Para esse efeito, todos os relatos foram remetidos ao Gabinete do Secretário Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública. Quatro dos relatos foram igualmente remetidos à Direção Regional do Orçamento e Tesouro. Em razão da matéria, um dos relatos foi também submetido a contraditório de outras oito entidades, na parte que lhes dizia respeito (6).

Obtiveram-se 11 respostas, das quais cinco foram apresentadas pela Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública, que se pronunciou sobre todos os relatos.

As respostas dadas em contraditório, que incidiram sobre as matérias selecionadas para serem incluídas neste documento, são citadas e comentadas ao longo do texto e transcritas, por extrato, nos Anexos A) a E).

Tais respostas encontram-se transcritas, na íntegra, em anexo aos relatórios das ações preparatórias, divulgados na página eletrónica do Tribunal de Contas.

CAPÍTULO I

Processo orçamental e de prestação de contas

1 - Restrições ao Orçamento

1.1 - Quadro plurianual de programação orçamental

De acordo com o previsto na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, a elaboração dos orçamentos das regiões autónomas é submetida a um quadro plurianual de programação orçamental (QPPO), o qual consta de documento que especifica o quadro de médio prazo para as respetivas finanças (7).

A matéria foi apreciada em anteriores Relatórios e Pareceres sobre a Conta da Região, para onde se remete (8).

A elaboração do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020 não teve subjacente um quadro plurianual de programação orçamental, elaborado em consonância com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

No Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019, o Tribunal já se pronunciou sobre o denominado quadro plurianual subjacente à elaboração do Orçamento para 2020 (9), tendo observado que, para além de não ter sido tempestivamente apresentado à Assembleia Legislativa, fixa limites de despesa sem referência a programas e não abrange a despesa financiada por receita não efetiva e a despesa coberta por dotações provisionais, quando a lei exige que o quadro plurianual abranja os limites da despesa total (10).

A Conta é omissa quanto à execução do quadro plurianual de programação orçamental.

Face às limitações do quadro plurianual de programação orçamental aplicável ao Orçamento para 2020, compreende-se a opção de a Conta não abordar a execução do referido quadro, por inutilidade.

O quadro plurianual de programação orçamental aplicável à elaboração dos Orçamentos para 2021 e para 2022 ainda apresenta limitações.

No relatório da Conta de 2020, refere-se a este propósito que «em 2021, o Orçamento da Região inclui o Mapa XI - Despesas da Região correspondentes a programas, a despesa pública associada a cada programa orçamental, tendo os mesmos sido devidamente orçamentados ao nível das medidas, das atividades e dos projetos», destacando-se que o «ORAA para 2021 inclui, pela primeira vez, o QPPO, nos termos previstos no artigo 20.º da LFRA, designadamente, contemplando todo o perímetro de consolidação da Administração Pública Regional, e incluindo a despesa global e não a efetiva apenas, como acontecia nos anos anteriores». Adiantou-se ainda «que no final de maio corrente foi apresentada uma proposta de DLR que aprova o QPPO para o período 2022 a 2025, que enquadrará a proposta de ORAA para 2022» (11).

O Decreto Legislativo Regional 15-A/2021/A, de 31 de maio, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2021, alterou o anexo constante do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 24/2019/A, de 12 de novembro, no sentido de abranger a «despesa financiada por receita global» (cf. artigo 83.º). No entanto, manteve a redação do n.º 1 do artigo 2.º do QPPO para o período de 2020 a 2023, que remete para os limites de despesa efetiva do perímetro de consolidação (12).

O QPPO para o período de 2022 a 2025, entretanto aprovado pelo Decreto Legislativo Regional 31/2021/A, de 27 de outubro, e que, de acordo com o relatório da Conta de 2020 (13), enquadra a proposta do Orçamento para 2022, não restringe o âmbito da despesa a considerar. Porém, contrariamente ao exigido no n.º 5 do artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, veio estender a natureza indicativa dos limites da despesa ao próprio ano orçamental (cf. n.º 2 do artigo 2.º).

Assim, o QPPO para o período de 2022 a 2025 também não respeita os requisitos previstos no artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

1.2 - Lei do Orçamento do Estado

A Lei 2/2020, de 31 de março, que aprovou o Orçamento do Estado para 2020 (14), e respetivas alterações, operadas pelas Leis 13/2020, de 7 de maio e 27-A/2020, de 24 de julho, estabelecem um conjunto de regras com reflexos na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores, das quais se destacam as seguintes.

QUADRO 1

Quadro sinóptico das regras e mapas da Lei do Orçamento do Estado para 2020 e respetivas alterações, com reflexos na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores



(ver documento original)

Não foi publicado o diploma que estabelece as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2020. Assim, naquele ano manteve-se em vigor o Decreto-Lei 84/2019, de 28 de junho (que estabelece as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2019), atento o disposto no seu artigo 210.º

2 - Elaboração e apresentação da proposta de Orçamento

A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo à Assembleia Legislativa dentro do prazo legal e, de um modo geral, observou as disposições legais aplicáveis quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.

A proposta de Orçamento para 2020 foi apresentada pelo Governo à Assembleia Legislativa, em 31-10-2019, tendo sido cumprido o prazo estabelecido, para o efeito, no n.º 1 do artigo 9.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores (que fixa como data limite o dia 31 de outubro do ano económico anterior).

A proposta apresentada observou, de um modo geral, o disposto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, com as especificações constantes dos seus artigos 11.º e 12.º quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.

Relativamente aos anexos informativos, não foi respeitada a estrutura fixada no artigo 13.º da referida Lei de Enquadramento: omitiu-se a informação relativa à situação financeira dos serviços e fundos autónomos, aos subsídios regionais e critérios de atribuição, às transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas, à justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos, à transferência dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos, ao balanço individual de cada uma das empresas, à situação patrimonial consolidada do setor público empresarial da Região, ao endividamento ou assunção de responsabilidades de natureza similar fora do balanço, não aprovadas nos respetivos orçamentos ou planos de investimento, às responsabilidades vencidas e vincendas, contratualmente assumidas ao abrigo do regime das parcerias público-privadas, ao prazo médio de pagamento a fornecedores e aos encargos assumidos e não pagos da Administração Regional direta (15).

Quanto às transferências orçamentais para as autarquias locais, no relatório que acompanha a proposta, destacou-se que o Orçamento para 2020 foi «apresentado num contexto em que não existe ainda a proposta de Orçamento do Estado para o mesmo ano», adiantando-se que «o montante global da participação dos municípios da Região Autónoma dos Açores, nos impostos do Estado para o ano de 2020 será definido na Lei que aprovará o Orçamento de Estado para 2020» (16).

3 - Orçamento

3.1 - Orçamento aprovado

O Orçamento para 2020 inclui no seu perímetro a Assembleia Legislativa, as entidades contabilísticas da Administração Regional direta, 62 serviços e fundos autónomos e 14 entidades públicas reclassificadas.

O Orçamento da Região Autónoma dos Açores 2020 foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, com efeitos a 01-01-2020 (artigos 1.º e 86.º).

O Orçamento inclui, para além da Assembleia Legislativa e das entidades contabilísticas da Administração Regional direta, 62 serviços e fundos autónomos, dos quais 39 são fundos escolares e 9 são unidades de saúde de ilha (17), bem como 14 entidades públicas reclassificadas (18).

Não constam do Orçamento quatro entidades incluídas no setor institucional das Administrações Públicas de acordo com a lista publicada pelo INE, duas das quais estavam extintas à data da apresentação da proposta do Orçamento (19).

O Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto, procedeu à criação de uma entidade contabilística designada por Entidade Contabilística Região, «constituída pelo conjunto das operações contabilísticas da responsabilidade da Região e integra, designadamente, as receitas gerais, as responsabilidades e os ativos da Região» (20), cuja gestão compete ao membro do Governo Regional responsável pela área das finanças. Porém, ainda não foram publicadas as normas disciplinadoras necessárias à sua implementação.

O total do orçamento da Administração Regional direta ascende a 1 812,1 milhões de euros.

O orçamento dos serviços e fundos autónomos fixa-se em 768,7 milhões de euros. Destes, 301,5 milhões de euros foram atribuídos às entidades públicas reclassificadas, o que equivale a 39,2 % do total.

QUADRO 2

Orçamento aprovado



(ver documento original)

Fonte: Mapas I, IV, VI e VIII do Orçamento para 2020

No orçamento da Administração Regional direta, a receita distribui-se por corrente (53,8 %), capital (34,7 %), outra (0,1 %) e operações extraorçamentais (11,4 %) e a despesa, reparte-se em corrente (40,2 %) e capital (17,5 %), a que acresce a despesa sem classificação económica do capítulo 50 - Despesas do Plano (30,9 %) e operações extraorçamentais (11,4 %).

Nos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, a previsão de receita corrente e as dotações de despesa corrente representam 76,1 % e 93,7 % do total do respetivo orçamento.

3.2 - Regime do período complementar

De entre as disposições regulamentares fixadas tendo em vista a execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020, destacam-se as relativas aos prazos para a submissão de pedidos de libertação de créditos e para a realização das operações, quando ligadas ao fecho da execução orçamental (22).

À semelhança do ocorrido em anos anteriores, o regulamento que põe em execução o Orçamento prevê a existência de um período complementar da execução orçamental pondo em causa o princípio da anualidade.

Ao fixar os prazos para a realização das operações, o Decreto Regulamentar Regional 5/2020/A prevê a existência de um período complementar da execução orçamental, que se prolonga pelo ano económico seguinte (23):

. Os serviços dotados de autonomia administrativa e financeira podem registar receitas e efetuar pagamentos até 22 de janeiro do ano seguinte [artigo 10.º, n.º 5, alínea c)];

. As Tesourarias da Região podem registar receitas e efetuar pagamentos até 31 de janeiro do ano seguinte, por conta do Orçamento do ano anterior [artigo 10.º, n.º 5, alínea b)].

O Orçamento da Região está sujeito ao princípio da anualidade, coincidindo o ano económico com o ano civil, o que envolve não só a aprovação anual do Orçamento pela Assembleia Legislativa como também a sua execução pelo Governo (24).

Como se destacou em anteriores Relatórios e Pareceres sobre a Conta da Região (25), a consagração de um período complementar de execução orçamental, fixado por regulamento, põe em causa o princípio orçamental da anualidade, dificultando o processo de consolidação, por falta de homogeneidade temporal das contas das diversas entidades do perímetro.

No relatório da Conta de 2020 (26), salientou-se «o esforço encetado pelo XIII GRA no sentido de acolher a recomendação formulada pela SRATC e que resultou na eliminação do período complementar de execução orçamental, conferido assim a necessária homogeneização temporal ao processo de consolidação», tendo-se considerado pertinente «esclarecer que, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 24.º da LFRA, as receitas fiscais devidas pelo Governo da República e entregues nos cofres da RAA até 15.1.2021, respeitantes a cobranças efetuadas em dezembro de 2020, foram, por conseguinte, consideradas com referência a 31.12.2020».

A factualidade descrita traduz a violação do princípio da anualidade.

No exercício do contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que o procedimento adotado «decorre da auscultação efetuada à autoridade de estatística nacional que considera constituir esse o procedimento adequado a fim de evitar quebras de série da informação financeira, na ótica das contas nacionais, por forma a assegurar a sua comparabilidade temporal, procedimento este que nos parece ter sido o adotado pela Região Autónoma da Madeira».

Com efeito, o Decreto Legislativo Regional 1-A/2020/M, de 31 de janeiro, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2020, prevê que «As receitas depositadas nos cofres da Região Autónoma da Madeira até 31 de janeiro de 2021, que digam respeito a cobranças efetuadas em 2020, podem excecionalmente ser consideradas com referência a 31 de dezembro de 2020», mas esta norma não tem correspondência no ordenamento da Região Autónoma dos Açores.

A propósito da recomendação formulada nos relatórios e pareceres sobre as contas da Região de 2017, 2018 e 2019, dirigida à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, no sentido de tomar as providências legislativas tidas por adequadas a assegurar que a fixação do período complementar de execução orçamental do setor público administrativo regional, a considerar-se necessário, seja compatível com a regra da anualidade, não indo para além do estritamente necessário ao fecho das operações, no relatório da Conta refere-se que «o atual Governo Regional tomou a iniciativa de encerrar a execução orçamental no final de dezembro de 2020, não se tendo efetuado pagamentos após 31 de dezembro» (27) (28), contexto em que considerou não se justificar a adoção de providências legislativas adicionais.

Destaca-se que o Decreto Regulamentar Regional 10-A/2021/A, de 28 de junho, que contém as disposições necessárias à execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2021, não prevê, contrariamente ao observado nos anos anteriores, período complementar, quer para a receita quer para a despesa (cf. artigo 11.º).

4 - Prestação de contas

4.1 - Contas provisórias trimestrais

O resultado da execução orçamental consta de contas provisórias trimestrais e da Conta da Região. As primeiras devem ser publicadas pelo Governo Regional no prazo de 90 dias a contar do termo do trimestre a que se referem. A última deve ser apresentada à Assembleia Legislativa e ao Tribunal de Contas até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite (29).

As contas provisórias trimestrais foram publicadas tempestivamente.

A Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores não regula a estrutura das contas provisórias trimestrais. Sobre esta, o Tribunal já teve oportunidade de manifestar o entendimento de que deverá ser semelhante à da Conta, tendo em consideração a finalidade das contas provisórias (30).

Até ao exercício de 2018, a informação contida nas contas provisórias abrangia os recebimentos e os pagamentos, autorizados no trimestre, relativos a apenas uma parte do setor público administrativo regional. Em cumprimento de compromisso assumido pelo Governo Regional (31), e à semelhança do verificado no exercício anterior, as contas provisórias trimestrais referentes ao exercício de 2020 passaram a disponibilizar informação sobre os recebimentos e pagamentos de todo o setor público administrativo regional.

4.2 - Conta de 2020

A Conta de 2020 foi aprovada 24-06-2021 (32), e remetida ao Tribunal de Contas em 29-06-2020, dentro do prazo legalmente fixado, não obstante os constrangimentos decorrentes da pandemia da COVID-19, que se continuam a verificar.

A Conta apresenta uma estrutura idêntica à do Orçamento e compreende o relatório e os mapas legalmente exigidos (33).

4.3 - Referencial contabilístico adotado nas contas individuais

O setor público administrativo regional compreende todas as entidades que integram o perímetro orçamental de consolidação, agrupadas nos subsetores da Administração Regional direta e da Administração Regional indireta, incluindo as entidades públicas reclassificadas.

A informação orçamental relativa à Administração Regional direta, apresentada na Conta, abrange no seu perímetro a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, as operações realizadas centralmente pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro e o universo dos serviços integrados, entidades contabilísticas que dispõem de autonomia administrativa e que elaboram e prestam contas.

A Assembleia Legislativa e os 35 serviços integrados da Administração Regional direta, prestaram contas em SNC-AP.

Dos 62 serviços e fundos autónomos, sem considerar as entidades públicas reclassificadas, 20 prestaram contas em SNC-AP (mais cinco do que em 2019).

Das 14 entidades públicas reclassificadas, 13 prestaram contas em SNC-AP. O Observatório do Turismo dos Açores prestou contas em SNC-ESNL.

As contas das entidades incluídas no perímetro orçamental não estão reportadas ao mesmo período temporal: as contas das entidades públicas reclassificadas referem-se ao ano civil de 2020; as contas da maioria dos serviços e fundos autónomos incluem ainda operações realizadas até 22-01-2021; a conta da Administração Regional direta reporta-se também a operações realizadas até 31-01-2021 (34).

CAPÍTULO II

Fiabilidade da Conta e conformidade legal das operações

5 - Aspetos que afetam a fiabilidade da Conta

As demonstrações orçamentais não seguem o modelo estabelecido na NCP 26.

A aplicação do SNC-AP pelas entidades que integram o perímetro de consolidação orçamental continua a ser efetuada de forma progressiva, o que tem reflexos na Conta, cujas demonstrações orçamentais apresentadas têm por base um regime de caixa (recebimentos/pagamentos).

Desta forma, as demonstrações orçamentais previsionais, de relato e consolidadas, apresentadas na Conta não seguem os modelos tipificados na NCP 26 - Contabilidade e Relato Orçamental, não tendo sido acolhida a recomendação formulada pelo Tribunal de Contas sobre a matéria (35).

Não obstante, tal como no ano anterior, a conta consolidada integrou informações sobre os saldos de abertura e de encerramento do exercício, bem como sobre as operações extraorçamentais.

O processo de consolidação continua a carecer de aperfeiçoamento.

Na Conta, foi adotado o método de consolidação simples, traduzido na soma algébrica de rubricas equivalentes de recebimentos e de pagamentos das demonstrações de relato individual das entidades que integram o perímetro de consolidação e na posterior eliminação de recebimentos e pagamentos de operações internas, por natureza.

Tal como referido no relatório da Conta (36), foram eliminadas transferências correntes e de capital, intersetoriais e intrassetoriais, assim como operações internas registadas noutras classificações económicas (37).

Para efeitos de homogeneização das operações internas, a Conta identifica um conjunto de reclassificações efetuadas aos registos da execução orçamental de alguns serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas (38). Segundo o relatório da Conta, as diferenças de consolidação ascenderam a cerca de 2,1 milhões de euros, mais 1,5 milhões de euros do que em 2019 (39). Após confirmação, apurou-se o seguinte:

i) O relatório da Conta identifica um conjunto de apoios atribuídos e pagos pelo Fundo Regional do Emprego a entidades do perímetro de consolidação, no valor de 145 028,20 euros (40). Porém, a este valor acrescem os atribuídos e pagos à Atlânticoline, S. A., no montante de 63 098,06 euros, e à Associação Açoriana de Formação Turística e Hoteleira, no montante de 24 010,96 euros (41), o que perfaz 232 137,22 euros.

O montante consolidado foi de 144 045,90 euros, ficando por consolidar 88 091,32 euros, valor que não consta das diferenças de consolidação.

ii) A Conta identifica um subsídio atribuído e pago pela Direção Regional da Solidariedade Social à Atlânticoline, S. A., no valor de 87 400,00 euros (42).

Este valor não foi objeto de consolidação nem consta das diferenças de consolidação.

A conta consolidada volta a não evidenciar em Transferências - Resto do Mundo a totalidade das verbas recebidas, encontrando-se em falta as contabilizadas pela Administração Regional direta, registadas em transferências de capital, no montante de 42 547 449,77 euros (43).

Em decorrência do regime de contabilização das remunerações em SNC-AP, parte da despesa orçamental registada como paga em despesas com o pessoal não o foi efetivamente, devido à existência de retenções na fonte que não foram entregues às respetivas entidades credoras até ao final do exercício de 2020.

A Conta é omissa sobre a matéria, não quantificando aquele valor para o setor público administrativo regional.

Tendo por base a informação disponível nos relatórios das contas de 2019 (44) e de 2020 (45), foi possível apurar um valor contabilizado pela Administração Regional direta em despesas com o pessoal, referente às retenções por entregar no final de 2020, de cerca de 2 milhões de euros.

Comparativamente a 2019, a conta consolidada apresenta algumas melhorias, mas continua a carecer de aperfeiçoamentos, sendo que, enquanto não existir homogeneização de estrutura e temporal - as contas das entidades incluídas no perímetro de consolidação foram prestadas em diferentes referenciais contabilísticos e não se encontram reportadas ao mesmo período temporal -, a conta do setor público administrativo regional continuará a não transmitir de forma integral e verdadeira a execução orçamental do conjunto das entidades que compõem o perímetro de consolidação, como se de uma única entidade se tratasse (46).

Sobre a matéria, no relatório da Conta refere-se o seguinte (47):

A presente Conta da Região, integra, igualmente, a demonstração orçamental consolidada, incluindo todos os SI [serviços integrados], todos os SFA [serviços e fundos autónomos] e EPR [entidades públicas reclassificadas], a qual, é efetuada manualmente, apresentando algumas diferenças de consolidação devidamente explicitadas, as quais, no futuro, serão residuais, sobretudo, devido, à eliminação do período complementar, o que significa que todos os subsetores estarão sujeitos ao mesmo período orçamental.

A apresentação de demonstrações financeiras consolidadas está dependente da operacionalização da solução informática denominada Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP) do Ministério das Finanças, a utilizar pela Região no âmbito do protocolo de colaboração celebrado, em 24 de julho de 2018, entre a UniLEO [Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental] e a DROT [Direção Regional do Orçamento e Tesouro].

A Região adotou esta estratégia de se associar à solução em desenvolvimento do Ministério das Finanças, tendo como objetivo assegurar a necessária normalização de processos de consolidação das contas regionais e a sua posterior integração em contas nacionais.

Em síntese, a Região, uma vez que se associou à solução de consolidação do Ministério das Finanças, apenas estará em condições de apresentar as demonstrações financeiras consolidadas quando tal solução estiver disponível ao nível da Administração Central, garantindo que o respetivo processo assegure a necessária normalização e fiabilidade que se pretende para as contas regionais e para as contas nacionais.

Como se referiu (48), o Decreto Regulamentar Regional 10-A/2021/A, de 28 de junho, que contém as disposições necessárias à execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2021, já não prevê período complementar para a receita e para a despesa.

O orçamento inicial dos SFA e EPR, na Conta, difere em 1,2 milhares de euros dos montantes publicados em anexo ao diploma que aprovou o Orçamento para 2020.

As dotações iniciais dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas espelhadas na Conta diferem dos valores constantes nos mapas vi e viii do Orçamento, em 1,2 milhares de euros. As divergências têm maior preponderância nos agregados de transferências.

Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública alegou que «o desvio detetado [...] representa apenas 0,07 % do total do orçamento» e informou que «reporta-se na sua quase totalidade a um único SFA - o ISSA», adiantando que «Não obstante, iremos diligenciar para que tais situações não se verifiquem no futuro».

Diferença entre o orçamento revisto e a conta consolidada quanto ao saldo de abertura de operações orçamentais.

O valor registado no saldo de abertura de operações orçamentais na conta consolidada é inferior, em 2 279 488,27 euros, ao valor que consta do orçamento revisto (49).

Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «o valor da dotação revista dos saldos do ano anterior» não foi «objeto de alteração aquando da passagem do saldo efetivamente transitado».

Diferença, na previsão das verbas provenientes da União Europeia, entre os mapas i e x, na segunda alteração ao Orçamento.

Na segunda alteração ao Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020 (50), a previsão de verbas provenientes da União Europeia, no mapa i Receita da Região Autónoma dos Açores (51), difere da refletida no mapa x Despesas de investimento da administração pública regional, no que toca à cobertura do investimento público a realizar pela componente Plano (52).

A diferença registada ascende a 17,3 milhões de euros, sem que tenha sido apresentada justificação no relatório da Conta, o que traduz o não acolhimento da recomendação formulada sobre o assunto pelo Tribunal de Contas (53).

Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «[a] diferença na componente de financiamento comunitário entre os mapas I e X que constam do diploma que aprova a segunda alteração do ORAA 2020 [...], prende-se com o facto do mapa I incluir receitas de fundos comunitários decorrentes de despesas de funcionamento e não apenas do plano».

A resposta apresentada é insuficiente, na medida em que os fundos comunitários dirigem-se ao cofinanciamento de projetos de investimento. O respetivo enquadramento orçamental em despesas de funcionamento pressupõe o registo contabilístico no agrupamento económico 07 - Aquisição de bens de capital, cuja dotação orçamental revista é de apenas 307,3 mil euros.

Diferenças entre o saldo de abertura do exercício de 2020 e o saldo de encerramento do exercício de 2019.

As divergências ocorreram nas operações orçamentais e extraorçamentais e encontram-se, na generalidade, identificadas na Conta (54).

No âmbito dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas, a Conta refere terem sido efetuadas retificações em cinco das entidades (55), mas apurou-se que a situação também ocorreu no Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores.

Em relação à Administração Regional direta, o saldo de abertura de operações orçamentais do exercício de 2020 é inferior ao saldo de encerramento do exercício de 2019 em 132 583,19 euros.

Na Conta, é referido que a divergência decorreu «[...] de uma correção efetuada» (56), explicação que é insuficiente, uma vez que, das incorreções detetadas no exercício anterior, a Conta de 2019 assinalou apenas uma operação cuja correção afeta o saldo contabilístico inicial de 2020: o registo, em duplicado, de um pagamento no valor de 3 027,34 euros (57).

Por outro lado, o relatório da Conta assinala uma correção efetuada à receita com impacto no saldo contabilístico inicial das operações orçamentais e extraorçamentais, decorrente da reclassificação, na rubrica 17.02.46, de um valor de 33 778,26 euros que havia sido registado na conta de 2019 na rubrica 11.06.01 (58).

No entanto, esta reclassificação não se encontra evidenciada no relatório da Conta em operações extraorçamentais (59).

Questionada sobre a matéria, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública respondeu, reiterando, no essencial, o já referido no relatório da Conta de 2020 (60), permanecendo por esclarecer as situações assinaladas.

No exercício do contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública remeteu para a resposta anteriormente apresentada.

Nas operações extraorçamentais da Administração Regional direta, o relatório da Conta aponta para uma diferença nos saldos de 86 566,24 euros (61). Esta diferença incide sobre Depósitos de garantias e cauções diversas (62) que, segundo a Conta, refletem «[...] os ajustes após reconfirmação dos mesmos com todos os SI» (63).

Inconsistência nos valores dos saldos iniciais de operações extraorçamentais.

No relatório da Conta, verificou-se que o saldo inicial das operações extraorçamentais apresentadas no Quadro 20 - Operações extraorçamentais - Subsetor da Administração Regional direta (498 539,88 euros) divergia do indicado no Quadro 29 - Conta geral dos fluxos financeiros - Subsetor da Administração Regional direta (0,00 euros).

Questionada sobre a matéria, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública informou que o «Quadro 29 - Conta geral dos fluxos financeiros do volume i da Conta da Região Autónoma dos Açores de 2020, apresenta algumas incoerências e está a ser feita uma análise pormenorizada ao mesmo de forma que represente a realidade de todos os fluxos financeiros da Região [...]» (64).

Registo contabilístico de transferências do Estado, no valor de 190 milhões de euros, sem atender à sua natureza.

Continuou a ser efetuado o registo integral das verbas transferidas pelo Estado ao abrigo do princípio da solidariedade em receitas correntes (65), quando pela sua finalidade deveriam ser registadas, pelo menos em parte, em receitas de capital.

O Tribunal de Contas já se pronunciou sobre o assunto em anteriores Relatórios e Pareceres sobre a Conta da Região, para onde se remete (66), tendo concluído que na afetação das referidas verbas não se pode ignorar completamente, como se não vigorasse, o disposto no n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (EPARAA), que as destina à cobertura de investimentos públicos, concluindo que deveriam ser inscritas e contabilizadas em transferências de capital.

O valor envolvido, de 189 593 557,00 euros, é materialmente relevante, representando cerca de 10 % da receita, o que afeta o resultado do desempenho orçamental, nomeadamente quanto ao saldo corrente, o cálculo da regra do equilíbrio corrente, nos termos do artigo 16.º, n.os 2 e 3, da LFRA, e os limites legais da dívida regional, quer da dívida flutuante, quer da dívida fundada, que têm como referência a receita corrente cobrada, conforme determinado nos artigos 39.º e 40.º, n.º 1, daquela lei. Não obstante, cabe destacar que o artigo 77.º-A da Lei 2/2020, de 31 de março (Lei do Orçamento do Estado para 2020), aditado pelo artigo 3.º da Lei 27-A/2020, de 24 de julho, suspendeu a aplicação, em 2020, do disposto nos artigos 16.º («Equilíbrio orçamental») e 40.º («Limites à dívida regional») da LFRA.

Quanto à contabilização das transferências do Estado efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, no relatório da Conta é referido que a «RAA tem vindo a classificar estas transferências de acordo com a natureza das mesmas, seguindo, exatamente, o mesmo entendimento que sobre a matéria tem a Administração Central e a Administração Regional da Madeira», pois, se «outro fosse o nosso procedimento, estaríamos a condicionar a normalização contabilística e a tornar incomparáveis os conceitos e os resultados de princípios e regras de grande relevância, como sejam os do equilíbrio orçamental e dos limites à dívida pública» (67).

Conformidade dos registos de transferências da União Europeia.

A informação obtida através de procedimento de confirmação externa junto das entidades intervenientes na gestão dos diversos programas operacionais, permitiu confirmar os registos contabilísticos efetuados na Conta, havendo, no entanto, a assinalar que a Conta não considerou 1,4 milhões de euros certificados e contabilizados por serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas (68).

Registo contabilístico de aumentos de capital social, no valor de 2,3 milhões de euros, em transferências de capital.

Através da Resolução do Conselho do Governo n.º 74/2020, de 24 de março, foi autorizado um aumento do capital social da Lotaçor - Serviço de Lotas dos Açores, S. A., em 2,3 milhões de euros. Aquele valor foi pago pela Secretaria Regional do Mar, Ciência e Tecnologia, através do programa 3 - Pescas e Aquicultura, projeto 4 - Produtos da Pesca e Aquicultura, ação 2 - Produção, transformação e comercialização dos produtos da pesca e da aquicultura, e contabilizado no agrupamento económico transferências de capital, quando, pela sua natureza, deveria ser contabilizado em ativos financeiros.

Inconsistência do valor das operações de financiamento de curto prazo das entidades públicas reclassificadas.

Em 2020, a Administração Regional direta contratou operações de financiamento de curto prazo no montante de 300 milhões de euros para fazer face a necessidades de tesouraria. Por sua vez, as entidades públicas reclassificadas renovaram créditos em contas correntes caucionadas, no total de 12,6 milhões de euros, com a mesma finalidade.

No que respeita às entidades públicas reclassificadas, no relatório da Conta não foram divulgados 5,6 milhões de euros, relativos a contas correntes caucionadas, contratados pela Associação Açoriana de Formação Turística e Hoteleira (125 mil euros), pela Atlânticoline, S. A. (3,5 milhões de euros), pela Azorina - Sociedade de Gestão Ambiental e Conservação da Natureza, S. A. (300 mil euros), pela Escola de Novas Tecnologias dos Açores (300 mil euros), pela Ilhas de Valor, S. A. (500 mil euros), pela Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores, E. P. E. R. (750 mil euros) e pelo Teatro Micaelense - Centro Cultural e de Congressos, S. A. (100 mil euros).

No relatório da Conta foram divulgados apenas os juros das operações de curto prazo, no montante de 273,2 mil euros, não existindo referência aos outros encargos associados a estes financiamentos.

No relatório da Conta de 2020 é referido que os encargos com o serviço da dívida, referentes a juros associados a operações de curto prazo, ascendem a 273,2 mil euros (69), omitindo-se a referência a outros encargos.

Tendo por base as informações prestadas pela Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública e pelas entidades públicas reclassificadas, apurou-se que os financiamentos de curto prazo utilizados no exercício de 2020 tiveram um custo com juros e outros encargos de 622 mil euros, dos quais 443 mil euros suportados pela Administração Regional direta e 179 mil euros pelas entidades públicas reclassificadas.

No final de 2020 as entidades públicas reclassificadas tinham contas correntes por amortizar, no total de 3,1 milhões de euros, que passaram a constituir dívida pública fundada.

No termo do exercício, as entidades públicas reclassificadas tinham contas correntes caucionadas por amortizar, no montante total de 3,1 milhões de euros, que passou a constituir dívida pública fundada, de acordo com o regime geral de emissão e gestão da dívida pública, aprovado pela Lei 7/98, de 3 de fevereiro, com as alterações introduzidas pelo artigo 81.º da Lei 87-B/98, de 31 de dezembro (70).

Conciliação do saldo contabilístico da Administração Regional direta não foi passível de confirmação.

No relatório da Conta foram apresentados três mapas com a conciliação do saldo bancário a 31-12-2020: um para a conciliação do saldo contabilístico, constante do Quadro 35 - Receita vs. Despesa - Saldo final, no montante de 77,5 milhões de euros, e dois com os saldos bancários das contas que não têm impacto na receita e na despesa da Região.

A Administração Regional direta é titular de 46 contas bancárias, as quais, de acordo com os elementos divulgados, estão agrupadas em três lotes: 21 contas bancárias com impacto na receita e na despesa, 19 contas bancárias sem impacto na receita e na despesa e seis contas correntes caucionadas.

O volume de movimentos cruzados entre as várias contas, com e sem impacto na receita e na despesa, dificulta a verificação dos movimentos apresentados nos mapas síntese do total de movimentos bancários, pelo que a conciliação bancária apresentada para o saldo contabilístico não foi passível de confirmação.

O saldo bancário, a 31-12-2020, das 46 contas tituladas pela Administração Regional direta, ascendia a 30,7 milhões de euros negativos. Este montante foi passível de confirmação através dos respetivos extratos bancários.

6 - Análise da conformidade legal de operações subjacentes

6.1 - Situações de incumprimento de princípios orçamentais

6.1.1 - Princípio da anualidade

O regulamento que põe em execução o Orçamento para 2020 permitiu que a execução orçamental dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira se pudesse prolongar até 22 de janeiro do ano seguinte e a da Administração Regional direta até 31 de janeiro (71). Manteve-se assim um período de execução orçamental para além do ano económico, não havendo coincidência entre o âmbito temporal do Orçamento, que foi aprovado pela Assembleia Legislativa para vigorar durante o ano de 2020, e a execução orçamental, que se prolongou pelo ano económico seguinte, por mais um mês, com base exclusivamente em norma regulamentar aprovada pelo Governo Regional (72).

Como se tem vindo a referir (73), a previsão, em regulamento, de um período complementar de execução orçamental, que se prolonga pelo ano económico seguinte, põe em causa o cumprimento do princípio da anualidade legalmente previsto.

De acordo com o relatório da Conta (74), durante o período complementar de execução orçamental, foram realizadas operações com impacto nos recebimentos e nos pagamentos da Administração Regional direta, no total de 73,2 milhões de euros e de 7,1 milhões de euros, respetivamente.

Quanto aos pagamentos, no exercício do contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «[F]oi acatada a recomendação do Tribunal de Contas relativamente ao período complementar e pela primeira vez foram efetuados todos os pagamentos até 31.12.2020», destacando que «[R]elativamente à despesa foi registada na conta da região um valor de 7,1 milhões de euros em 2020, referente a duas situações:

- 5.150.000,00 (euro), que apesar de terem sido registados como despesa e pagos em 2020, PAP n.º 1000000741, o seu movimento bancário ocorreu em 2021 (movimento em trânsito, conforme se encontra na página 35 do Volume I da Conta);

- 1.957.191,48 (euro), respeitante às retenções dos vencimentos/fornecedores de dezembro de 2020, registados como despesa em 2020, que apenas foram pagas com PAP de 2021».

Resulta da resposta dada em contraditório que, em 2021, foram realizados pagamentos no montante de 2 milhões de euros, relativos a despesas de 2020, registados na Conta como pagamentos de 2020.

6.1.2 - Princípio da universalidade

Em 2020, realizaram-se operações à margem do Orçamento e da Conta, em violação do princípio da universalidade, designadamente:

i) Empréstimos de curto prazo, no valor global de 61 milhões de euros, concedidos à SATA Air Açores, S. A., pela Administração Regional direta (75).

ii) Empréstimos de curto prazo contraídos pelo setor público administrativo regional, no valor de mais de 452,5 milhões de euros, sem registo no Orçamento e na Conta.

iii) Depósitos efetuados no decurso de 2020 em várias contas bancárias tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, entre os quais se incluem os efetuados em contas bancárias específicas de fundos comunitários, no valor de 120,3 milhões de euros (76), sem registo no Orçamento e na Conta.

Só após validação, os depósitos efetuados nestas contas bancárias são transferidos para as contas bancárias com impacto nos recebimentos e nos pagamentos, sendo então objeto de contabilização em operações orçamentais e extraorçamentais, pelo que se conclui que este registo não é feito oportunamente.

Em 31-12-2020, os saldos bancários disponíveis ascendiam a cerca de 16,7 milhões de euros, valor que se encontra à margem do Orçamento e da Conta (77).

Dos movimentos ocorridos nestas contas bancárias, particularizam-se os relativos aos Fundos da Política de Coesão.

Em 2020, os movimentos a crédito totalizaram 96,1 milhões de euros e a débito 100,4 milhões de euros, encontrando-se em saldo 15,6 milhões de euros, em 31 de dezembro.

Assim, permanece sem acolhimento a recomendação formulada pelo Tribunal de Contas sobre o assunto (78).

Para além daquelas operações, em 2020, também não foram contabilizadas receitas provenientes de passivos financeiros de médio e longo prazo, no total de 93,2 milhões de euros, destinadas à liquidação dos empréstimos dos hospitais E. P. E. R. e da extinta Saudaçor, S. A., bem como a respetiva despesa em transferências (79).

6.1.3 - Princípio da especificação

Apesar da melhoria registada na identificação das unidades institucionais (80), verificaram-se situações de falta de informação prestada com base nos classificadores em vigor (81), com inobservância do princípio da especificação (82), designadamente:

i) Despesas de investimento público sem classificação económica, no Orçamento, nas alterações orçamentais de natureza estrutural (aprovadas pela Assembleia Legislativa) e nas alterações orçamentais de gestão flexível (autorizadas pelo Governo Regional) relativas ao 1.º trimestre (83), procedimento que não acolheu a recomendação formulada pela Assembleia Legislativa sobre o assunto (84).

ii) Despesa do setor público administrativo regional sem classificação funcional na Conta e por programas orçamentais, em consonância com o estabelecido no quadro plurianual de programação orçamental.

A Conta só apresenta informação sobre a execução orçamental por classificação funcional e por programas da Administração Regional direta (85).

iii) Transferências efetuadas para unidades institucionais não evidenciadas nos mapas contabilísticos dos serviços e fundos autónomos (86) e das entidades públicas reclassificadas (87), nem nos quadros síntese da receita e da despesa daquelas entidades (88).

Apenas parte daquela informação, a relativa às transferências efetuadas pelos serviços e fundos autónomos e pelas entidades públicas reclassificadas para entidades do setor público regional, foi apresentada em anexo ao relatório da Conta (89).

iv) Mapas contabilísticos dos serviços integrados (90), dos serviços e fundos autónomos (91) e das entidades públicas reclassificadas (92) sem desagregação das operações extraorçamentais.

Aquela informação foi apenas integrada no relatório da Conta de forma agregada para cada subsetor da administração pública regional (93).

v) Saldos de operações orçamentais sem desagregação por fonte de financiamento.

6.1.4 - Princípio da transparência

A ausência ou insuficiência de informações afeta a transparência orçamental (94), verificando-se:

i) Falta de orçamento consolidado do setor público administrativo regional aprovado pela Assembleia Legislativa (95). A informação orçamental consolidada respeita apenas à despesa global.

ii) Falta de informação qualitativa sobre o processo orçamental e sobre os desvios ocorridos ao nível da execução, com destaque para as alterações orçamentais que conduziram ao reforço orçamental por contrapartida da dotação provisional.

iii) Falta de quantificação dos meios financeiros alocados ao combate dos efeitos provocados pelo furacão Lorenzo e pela pandemia da COVID-19, bem como os respetivos impactos diretos e imediatos na execução orçamental.

iv) Falta de avaliação da execução material e financeira do investimento público e da eficácia, eficiência e rentabilidade das verbas aplicadas.

v) Não é demonstrada a aplicação que foi conferida ao produto dos empréstimos contraídos pelas entidades que integram o perímetro orçamental (96).

vi) À semelhança do ocorrido no ano anterior, a informação sobre a dívida não financeira do setor público administrativo regional é incompleta, pois limita-se a considerar a dívida a fornecedores já vencida, omitindo as restantes obrigações que integram o passivo exigível destas entidades, contrariando neste ponto a definição de dívida não financeira que decorre do n.º 5 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

vii) Foi omitida informação relativa a seis avales prestados em anos anteriores pela empresa pública regional Ilhas de Valor, S. A., no âmbito de operações de crédito contraídas por diversas entidades públicas e privadas, cuja posição, reportada ao final de 2020, evidenciava responsabilidades de 4,1 milhões de euros. Em consequência da execução de uma destas garantias, a Ilhas de Valor, S. A., na qualidade de avalista, suportou encargos no montante de 503,4 mil euros, informação que também não foi divulgada na Conta.

6.2 - Recebimentos sem prévia inscrição orçamental e pagamentos sem observância do cativo legalmente fixado

Cobrança de receitas sem prévia inscrição orçamental, no valor de 1,6 milhões de euros.

Foram registados recebimentos sem prévia inscrição orçamental na Administração Regional direta, no valor de cerca de 1,6 milhões de euros (97), em violação do disposto no n.º 1 do artigo 17.º da Lei 79/98, de 24 de novembro, nos termos do qual «[n]enhuma receita pode ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, se não tiver sido objeto de inscrição orçamental», o que poderia ter sido evitado com uma alteração orçamental à previsão da receita.

Pagamentos sem observância do cativo legalmente fixado.

O cativo de 6 % das dotações orçamentais em aquisição de bens e serviços (98) não foi respeitado por as entidades que integram o perímetro de consolidação orçamental, tendo a Direção Regional das Obras Públicas e Comunicações e o Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca dos Açores (FUNDOPESCA) efetuado pagamentos para além da dotação orçamental disponível, considerando o cativo e os descativos, num valor global de 1,7 milhões de euros.

No uso da faculdade prevista no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, o Vice-Presidente do Governo Regional autorizou descativos de valor superior ao cativo, relativamente a sete fundos escolares, num total de 46,1 mil euros.

No exercício do contraditório, sobre a realização de pagamentos para além da dotação orçamental disponível, considerando o cativo e os descativos, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública reiterou o entendimento formulado no ano anterior, no sentido de que as cativações legais se cingem às despesas de funcionamento, frisando que «Ademais, cumpre destacar o aperfeiçoamento efetuado à redação do artigo 3.º do ORAA 2021, clarificando-se, entre outros aspetos, que as cativações se cingem às despesas de funcionamento e incidem sobre as dotações iniciais».

Como se destacou então (99), o entendimento apresentado não tem base legal no enunciado do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, que não restringe a cativação às dotações para funcionamento.

6.3 - Tesouraria

6.3.1 - Falta de prestação de contas

Não foram prestadas contas pelas entidades com funções de tesouraria, em incumprimento do disposto no artigo 51.º da LOPTC.

Em 2020, a «Receita central», no total de 1 923 387 423,88 euros, administrada pela Direção de Serviços Financeiros e Orçamento, da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, não foi objeto de prestação de contas, à semelhança do verificado nos anos precedentes (100).

Naquele exercício, o modelo organizativo e funcional da área de tesouraria não apresentou progressos, mantendo-se a ausência de prestação de contas das tesourarias da Administração Regional direta e da Região, neste último caso como conta única dos fluxos financeiros realizados pelo setor público administrativo regional, em incumprimento do disposto no artigo 51.º da LOPTC.

No relatório da Conta de 2020, a propósito da recomendação que tem vindo a ser formulada ao Governo pelo Tribunal de Contas no sentido de organizar as entidades com funções de tesouraria por forma a cumprir a obrigação de prestação de contas relativamente à totalidade dos fundos movimentados (101), refere-se que a «orgânica da Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública, já aprovada em Conselho do Governo e a publicar brevemente, já procede a uma organização das funções de tesouraria por forma a cumprir com a obrigação de prestação de contas relativos aos fundos movimentados pela tesouraria regional» (102).

Com efeito, foi entretanto publicado o Decreto Regulamentar Regional 19/2021/A, de 23 de julho, que aprova orgânica e o quadro de pessoal dirigente e de chefia da Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração, verificando-se que, de acordo com o disposto nos artigos 11.º, alínea b), e 15.º, n.º 1, alínea e), do Anexo I daquele decreto regulamentar, a Direção Regional do Orçamento e Tesouro compreende atualmente a Divisão de Tesouraria, que tem por competências, entre outras, «Elaborar e prestar as necessárias contas, nos termos da legislação aplicável».

6.3.2 - Incumprimento do princípio da unidade de tesouraria

No relatório da Conta, não foram divulgadas informações sobre o cumprimento do princípio da unidade de tesouraria (103). Tendo por base as informações prestadas pela Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública, pelas entidades públicas reclassificadas e pelos serviços e fundos autónomos, verificou-se que as entidades do setor público administrativo da Região Autónoma dos Açores detinham 314 contas bancárias. Do total, 52 contas estavam excecionadas do cumprimento do princípio de unidade de tesouraria, por pertencerem ao Instituto de Segurança Social dos Açores, I. P. R. A. Das restantes (262 contas), apenas 91 foram movimentadas no âmbito do sistema de centralização de tesouraria (Safira).

No que respeita à Administração Regional direta, verificou-se que apenas quatro das 46 contas bancárias das quais é titular são movimentadas através do sistema de centralização de tesouraria. Das 10 contas tituladas pelas Tesourarias da Região, apenas seis estão integradas no Safira, ficando excluídas as contas bancárias adstritas ao pagamento de retenções e a conta bancária relativa às escrituras públicas.

Relativamente aos serviços e fundos autónomos, constatou-se que três são titulares de sete contas bancárias que estão à margem do sistema de centralização de tesouraria:

. Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão - RIAC (duas contas bancárias);

. Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (duas contas bancárias);

. Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (três contas bancárias).

Quanto às entidades públicas reclassificadas, verificou-se que estas são titulares de 118 contas bancárias, nenhuma das quais movimentada no âmbito do sistema de centralização de tesouraria (104).

Assim, no ano de 2020, as entidades que integram o setor público administrativo regional continuaram a movimentar fundos com inobservância do princípio da unidade de tesouraria.

Quanto ao âmbito da unidade de tesouraria, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu, em contraditório, que «Tal como o mesmo está definido [artigo 22.º, n.º 1 do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro] o seu âmbito de aplicação limita-se ao subsetor da Administração Regional Indireta, pelo que não se compreende que o Tribunal de Contas inclua na sua análise igualmente a Administração Regional direta, bem como as tesourarias da Região».

De acordo com a formulação legal do princípio da unidade de tesouraria, este compreende as contas bancárias tituladas pelos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, o que incluirá as entidades públicas reclassificadas, que também integram o setor público administrativo regional e têm um regime equiparado, com exceção do Instituto de Segurança Social dos Açores, I. P. R. A. (105).

Tal não significa, porém, uma centralização restrita às disponibilidades dos serviços e fundos autónomos, o que seria contrário à própria ideia de unidade de tesouraria. Pelo contrário, pressupõe que as disponibilidades destas entidades devem ser movimentadas através do sistema de centralização de tesouraria, juntamente com as disponibilidades centrais, incluindo a movimentação de fundos dos serviços integrados, que não dispõem de autonomia financeira, não sendo possível conceber uma unidade de tesouraria sem incluir as respetivas contas bancárias no Safira.

CAPÍTULO III

Execução orçamental

7 - Instrumentos de gestão orçamental

7.1 - Alterações orçamentais

As alterações orçamentais na Administração Regional direta conduziram a um agravamento do saldo global ou efetivo previsional.

Sobre as alterações orçamentais na Administração Regional direta, observa-se o seguinte:

. No decurso do exercício de 2020, foram aprovadas pela Assembleia Legislativa duas alterações ao Orçamento.

QUADRO 3

Alterações orçamentais aprovadas pela Assembleia Legislativa



(ver documento original)

. As alterações ao Orçamento, concretizadas mediante decreto legislativo regional, permitiram aumentar a previsão da receita da Administração Regional direta em 274,9 milhões de euros.

QUADRO 4

Orçamento final



(ver documento original)

Fonte: Mapas I e IV, publicados em anexo ao Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, alterados pelos artigos 1.º do Decreto Legislativo Regional 7/2020/A, de 9 de março, e 4.º do Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto, e Declarações n.os 1/2020, de 27 de abril, 3/2020, de 27 de julho, 4/2020, de 23 de outubro, e 2/2021, de 12 de julho.

. A primeira alteração orçamental aprovada pela Assembleia Legislativa incrementou a previsão do saldo da gerência anterior em 31,9 milhões de euros (106), as transferências provenientes do Orçamento do Estado em 25,2 milhões de euros e as transferências oriundas da União Europeia em 7,4 milhões de euros. No cômputo da despesa, foram direcionados para a despesa corrente 5,5 milhões de euros e para o Capítulo 50 - Despesas do Plano, aproximadamente, 59 milhões de euros. O projeto "Recuperação dos efeitos da Intempérie Lorenzo" foi contemplado com a maior parcela, no montante de cerca de 56 milhões de euros, dos quais mais de 70 % foram atribuídos à então Secretaria Regional dos Transportes e Obras Públicas.

QUADRO 5

Projeto "Recuperação dos efeitos da intempérie Lorenzo"



(ver documento original)

Fonte: Mapa X, publicado em anexo ao Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, alterado pelo artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 7/2020/A, de 9 de março

. A segunda alteração orçamental aprovada pela Assembleia Legislativa traduziu-se numa redução da previsão das receitas correntes em 90,4 milhões de euros e no aumento da estimativa das receitas de capital, sobretudo dos passivos financeiros e das transferências provenientes da União Europeia, nos montantes de 285 milhões de euros e de 15,7 milhões de euros, respetivamente. A despesa corrente e a despesa de capital sofreram reduções, no montante global de 4,1 milhões de euros, tendo os reforços mais significativos ocorrido no Capítulo 50 - Despesas do Plano, 129,8 milhões de euros, e nas transferências correntes, 84,7 milhões de euros.

. As alterações da competência do Governo Regional foram publicadas no Jornal Oficial, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril.

. Por contrapartida da dotação provisional, inscrita no orçamento inicial do Gabinete do Vice-Presidente do Governo pelo valor de 11,8 milhões de euros e reforçada em 6,4 milhões de euros, foram efetuados reforços orçamentais de 16,8 milhões de euros, em despesas com o pessoal, em aquisição de bens e serviços e em transferências correntes, tendo estas últimas representado 56,6 % do total.

As transferências correntes destinaram-se ao combate dos efeitos da pandemia da COVID-19, tendo beneficiado, sobretudo, os setores da saúde (25,3 %) e da educação (19,4 %) (107).

Não foi apresentada fundamentação que permita aferir se a restante dotação provisional foi ou não utilizada para fazer face a despesas que se tenham revelado «não previsíveis e inadiáveis», conforme imperativo legal (108).

. Na Administração Regional direta, as alterações orçamentais conduziram a um agravamento do saldo global ou efetivo previsional (109), sendo que:

i) O desequilíbrio no orçamento inicial, de 18,8 milhões de euros, passou para 328,1 milhões de euros no orçamento revisto (ou orçamento final).

ii) As alterações orçamentais efetuadas para fazer face aos danos causados pelo furacão Lorenzo afetaram negativamente o saldo efetivo em 82,2 milhões de euros e as destinadas ao combate aos efeitos da pandemia da COVID-19 em 285,1 milhões de euros, tendo as alterações autorizadas pelo Governo Regional dos Açores compensado em 58 milhões de euros.

Em termos de execução, a despesa efetiva foi inferior à prevista em 185,4 milhões de euros, o que atenuou a expressão negativa do saldo global ou efetivo (- 268,8 milhões de euros).

Nos serviços e fundos autónomos, as alterações orçamentais conduziram ao agravamento do saldo efetivo previsional em 13,7 milhões de euros.

Em resultado de alterações orçamentais de natureza estrutural, o orçamento dos serviços e fundos autónomos aumentou 114 milhões de euros, 36,3 % dos quais por via da abertura de créditos especiais, sendo 3,1 milhões de euros decorrentes do registo do saldo da gerência anterior.

As alterações orçamentais conduziram a um agravamento no saldo global ou efetivo previsional. O desequilíbrio no orçamento inicial era de 1,2 milhões de euros, passando, no orçamento revisto, para 14,9 milhões de euros.

A execução conduziu à melhoria do saldo global ou efetivo, que passou a positivo (4,7 milhões de euros), em decorrência da redução da despesa efetiva.

Salienta-se que o orçamento revisto apresenta um valor em saldo da gerência anterior inferior ao registado na execução, em 316,1 mil euros.

As alterações orçamentais nas entidades públicas reclassificadas também conduziram ao agravamento do saldo efetivo previsional.

Em resultado de alterações orçamentais de natureza estrutural, o orçamento das entidades públicas reclassificadas aumentou 45,1 milhões de euros.

O saldo global ou efetivo previsional, que no orçamento inicial era positivo (1,5 milhões de euros), passou a negativo no orçamento revisto (- 3,1 milhões de euros), devido ao aumento da previsão da despesa efetiva, que superou a estimativa da receita efetiva.

Ao nível da execução orçamental, a redução da despesa efetiva foi superior à da receita efetiva, o que permitiu equilibrar o desempenho orçamental, tendo o saldo global ou efetivo atingido o montante de 17,9 milhões de euros.

É de salientar que o saldo da gerência anterior registado no orçamento revisto é superior ao da execução orçamental em 1 857,5 mil euros.

O saldo global ou efetivo previsional do setor público administrativo regional cifrou-se em - 345,9 milhões de euros.

Em termos consolidados, ao orçamento revisto do setor público administrativo regional corresponde um saldo global ou efetivo previsional deficitário de 345,9 milhões de euros.

7.2 - Cativação de verbas

O diploma que aprovou o Orçamento para 2020 determinou a cativação de 6 % do total das verbas orçamentadas em aquisição de bens e serviços. A descativação só poderia realizar-se por razões excecionais, mediante autorização do membro do governo responsável pela área das finanças (110).

Ao nível da Administração Regional direta, o recurso àquele mecanismo permitiu a não utilização de 7,4 milhões de euros orçamentados, o que corresponde a 4,8 % da dotação corrigida para aquisição de bens e serviços.

Relativamente ao funcionamento do mecanismo de cativação de verbas, verificou-se que:

i) A execução orçamental excedeu a dotação revista disponível, considerando o cativo legal, na Direção Regional das Obras Públicas e Comunicações.

No exercício do contraditório, a Direção Regional das Obras Públicas e dos Transportes Terrestres e a Direção Regional das Comunicações referiram que «[o] cativo legal de 6 % foi introduzido no Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro de 2020, que aprova o Orçamento de 2020, como medida destinada a conter a execução das despesas de funcionamento dos serviços da Administração Regional ao nível de aquisição de bens e serviços, não se aplicando assim à execução das despesas do plano de investimentos».

No entanto, o entendimento apresentado não tem base legal no enunciado do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, que não restringe aquela obrigatoriedade às despesas de funcionamento.

ii) Ao nível dos departamentos do Governo Regional, foram autorizadas descativações de verbas à Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial Regional, à Secretaria Regional da Solidariedade Social, à Secretaria Regional da Saúde e à Secretaria Regional da Energia, Ambiente e Turismo. Na Secretaria Regional dos Transportes e Obras Públicas, a despesa paga ultrapassou a dotação disponível em 930,2 mil euros.

Em sede de contraditório, a Secretaria Regional das Obras Públicas e Comunicações referiu, tal como a Direção Regional das Obras Públicas e dos Transportes Terrestres e a Direção Regional das Comunicações, que «[o] cativo legal de 6 % é uma medida destinada a conter a execução das despesas de funcionamento dos serviços da Administração Regional ao nível da aquisição de bens e serviços, não se aplica assim à execução das despesas do Plano de Investimento».

Nos serviços e fundos autónomos, do recurso ao mecanismo de cativação de verbas em aquisição de bens e serviços resultou a não utilização de 3,3 milhões de euros, o que representa 2,7 % da respetiva dotação corrigida.

Foram autorizadas descativações de verbas a diversos fundos escolares e unidades de saúde de ilha, bem como à Escola Profissional das Capelas e ao Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores. Em sete fundos escolares, os descativos autorizados foram superiores aos respetivos cativos legais.

No Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca dos Açores (FUNDOPESCA), a despesa paga ultrapassou a dotação disponível.

No exercício do contraditório, a Presidente do Conselho Administrativo do FUNDOPESCA alegou que «a utilização de cativações legais, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 3.º do ORAA para o ano de 2020, visa conferir a necessária disciplina orçamental à execução de dotações inscritas não agrupamento 02 - Aquisição de Bens e Serviços, cingindo-se a reduzir a dotação disponível apenas no que às despesas de funcionamento respeita», manifestando ainda o entendimento de que «na análise das cativações/descativações, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 3.º, se dever ter em consideração apenas as respetivas dotações iniciais, uma vez que, caso se mostre necessário proceder a qualquer reforço, este não deve, naturalmente, ficar sujeito a cativação».

Tal como referido, o entendimento apresentado não tem base legal no enunciado do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, que não restringe a cativação das verbas orçamentadas às dotações para funcionamento, nem às dotações iniciais.

O recurso ao mecanismo de cativação de verbas no subsetor das entidades públicas reclassificadas permitiu a não utilização de 5,2 milhões de euros orçamentados, o que representa 3,2 % da dotação corrigida para aquisição de bens e serviços.

Comparativamente a 2019, registou-se uma redução do número de entidades cuja despesa paga excedeu a dotação disponível (111), bem como daquelas em que os descativos foram superiores aos cativos (112).

8 - Medidas de caráter excecional

A execução orçamental de 2020 foi influenciada pelos meios financeiros dirigidos à reconstrução e recuperação dos estragos provocados pela passagem do furacão Lorenzo na Região e à mitigação dos efeitos provocados pela pandemia da COVID-19.

Estas realidades afetaram o processo orçamental e a Conta, sem que esta apresente uma quantificação das verbas associadas ou qualquer apreciação sobre os impactos diretos e imediatos na execução orçamental, o que não contribui:

i) Para a transparência das contas públicas;

ii) Para o acesso aos meios financeiros que o Estado se propôs transferir para a Região no âmbito do princípio da solidariedade nacional, com vista a apoiar os investimentos destinados à recuperação dos estragos provocados pelo furacão Lorenzo;

iii) Para a definição de adequadas medidas de política, em especial as necessárias ao relançamento da atividade económica, em decorrência da crise espoletada pela pandemia da COVID-19;

iv) Para o acesso a meios financeiros da União Europeia.

As principais dificuldades sentidas em quantificar estes impactos, que se refletem, desde logo, no défice orçamental, decorrem essencialmente do seguinte:

. Ausência de estimativas sobre a perda de receitas e a quebra de despesas, quando aplicável;

. Inadequação dos sistemas de informação contabilística de cada uma das entidades que integram o perímetro orçamental, não sendo possível isolar em cada rubrica de classificação económica os valores diretamente associados ao furacão Lorenzo e à pandemia da COVID-19;

. Falta de programas, projetos e/ou ações no Plano Regional Anual para 2020 para enquadramento da totalidade das despesas realizadas.

Relativamente ao furacão Lorenzo, foram criados projetos e ações específicas. Contudo, verificou-se que também foram realizados pagamentos através de outros projetos e ações (113).

No contexto da pandemia da COVID-19, foram introduzidas duas novas ações (114) e modificada uma já existente (115). Os pagamentos realizados foram enquadrados tanto nas novas ações como nas já existentes.

Com estas restrições, foram estimados os valores associados ao furacão Lorenzo e à pandemia da COVID-19 e avaliados os seus impactos na execução orçamental de 2020.

O levantamento dos pagamentos realizados baseou-se (116):

. Quanto ao furacão Lorenzo, na informação disponibilizada na Conta (117) e no Relatório Anual de Execução do Plano Regional Anual de 2020;

. Quanto à pandemia da COVID-19, para além dos dados apresentados na Conta (118), nas informações enviadas pela Secretaria Regional das Finanças Planeamento e Administração Pública, em fevereiro de 2021 (119) e em julho de 2021 (120), e nas informações prestadas pelas unidades de saúde de ilha e pelo Fundo Regional do Emprego, em fevereiro de 2021 (121).

Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «[a] diferença entre a informação prestada pela SRPFAP entre fevereiro e julho de 2021 (77,7 e 70,4 milhões de euros, respetivamente) [...] resulta, para além do critério utilizado, da abrangência da informação reportada, a qual, no caso da Direção Geral do Orçamento segue um modelo padronizado com áreas de intervenção específicas, não incluindo, por exemplo, despesas de funcionamento».

A alegação apresentada carece de explicitação, dado que, e conforme apurado pelo Tribunal de Contas com base num conjunto de informações recolhidas (122), o enquadramento orçamental dos pagamentos realizados no âmbito da pandemia da COVID-19 foi efetuado, essencialmente, em despesas de funcionamento, no montante de 63 205 481,41 euros, e apenas 16 268 670,13 euros em despesas do Plano. A título de exemplo, salientam-se os pagamentos efetuados nas áreas do emprego e da segurança social, que tiveram como enquadramento orçamental despesas de funcionamento do Fundo Regional do Emprego e do Instituto da Solidariedade Social dos Açores, I. P. R. A. Em sentido inverso, destacam-se os pagamentos realizados pela Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial, cujo enquadramento orçamental foi maioritariamente efetuado em despesas do Plano, no montante de 6 199 863,12 euros, e apenas 133 817,04 euros em despesas de funcionamento.

8.1 - Furacão Lorenzo

A passagem do furacão Lorenzo pelos Açores, no início do mês de outubro de 2019, causou danos avultados, designadamente, em infraestruturas portuárias e de apoio à atividade portuária, pescas, agricultura, habitações, redes viárias e outros equipamentos públicos e no setor empresarial privado.

De acordo com a estimativa divulgada pelo Governo Regional em meados de outubro de 2019, os prejuízos ascendem a cerca de 330 milhões de euros (123). Destes, 300 milhões de euros reportam-se a infraestruturas portuárias e de apoio à atividade portuária, sendo que mais de metade (190 milhões de euros) respeita ao molhe e cais comercial das Lajes na ilha das Flores. Os danos causados em diversas infraestruturas portuárias e de apoio ao setor das pescas foram quantificados em 9,5 milhões de euros, os estragos na orla costeira em 4 milhões de euros e os prejuízos na agricultura em 1 milhão de euros. Ao nível das habitações e no âmbito do setor empresarial privado foram quantificados em 700 mil euros e em 350 mil euros, respetivamente.

Naquele contexto, o Governo Regional declarou, através da Resolução do Conselho do Governo n.º 112/2019, de 17 de outubro, a situação de calamidade pública para o território da Região Autónoma dos Açores e determinou a atribuição de apoios aos cidadãos e às empresas, como forma de minimizar os impactos económicos e sociais provocados.

As medidas aprovadas incidiram, essencialmente, nas áreas da agricultura, habitação, pescas, transportes e pecuária.

Para além dos departamentos do Governo Regional, encontram-se envolvidos na reconstrução e recuperação dos estragos provocados pelo furacão Lorenzo os municípios localizados no território da Região Autónoma dos Açores, através da celebração de contratos ARAAL, a Portos dos Açores, S. A., a Lotaçor - Serviço de Lotas dos Açores, S. A., e o Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico, tendo o Instituto de Segurança Social dos Açores, I. P. R. A., ficado responsável pela atribuição dos apoios sociais de emergência (124).

Com vista à obtenção dos meios financeiros necessários à reconstrução e recuperação dos prejuízos provocados pelo furacão Lorenzo, o Governo Regional solicitou ao Governo da República que acionasse a solidariedade do Estado para com a Região, nos termos do n.º 5 do artigo 8.º da LFRA, e que apresentasse um pedido à União Europeia de ativação do financiamento do Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE), no contexto do Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro (125), que prevê um montante de apoio correspondente a 2,5 % do montante dos prejuízos.

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 180/2019, de 8 de novembro, foi declarada a situação de calamidade na Região Autónoma dos Açores e determinado que, para efeitos do restabelecimento da normalidade, o Governo da República iria apoiar em 85 % o valor dos investimentos destinados à recuperação dos estragos, ficando os restantes 15 % a cargo do Governo Regional. Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 182/2019, de 25 de novembro, e a título de adiantamento por conta da elegibilidade da inventariação e quantificação exata dos danos e prejuízos causados pelo furacão Lorenzo, foi determinado o seguinte:

. Em 2019, o Estado transferiria para o Orçamento da Região Autónoma dos Açores um valor até 20 milhões de euros, destinado a fazer face exclusivamente ao restabelecimento do abastecimento marítimo de mercadorias e combustíveis da ilha das Flores e das infraestruturas e equipamentos essenciais à vida das populações afetadas, nomeadamente, nas infraestruturas portuárias e de apoio portuário da Região;

. Em 2020, seria efetuado um reforço até ao montante de 20 milhões de euros;

. Seria assegurada a candidatura ao Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE), em benefício da Região Autónoma dos Açores.

A candidatura ao FSUE foi aprovada em 18-06-2020 tendo sido determinado uma mobilização para Portugal, no montante de 8 212 697,00 euros (126).

Ainda no âmbito da recuperação dos efeitos decorrentes da passagem do furacão Lorenzo, foram determinadas medidas excecionais de contratação pública, aprovadas pelo Decreto-Lei 168/2019, de 29 de novembro.

Em 16-01-2020, a Assembleia Legislativa resolveu criar um grupo de trabalho no âmbito da Comissão Permanente de Economia, com o objetivo de acompanhar e avaliar o processo de reabilitação das infraestruturas danificadas pelo furacão Lorenzo, com especial incidência no acompanhamento do processo de abastecimento de bens e mercadorias às ilhas do grupo ocidental (127). Em setembro de 2020, o grupo de trabalho concluiu o relatório final (128), tendo considerado pertinente a prossecução do acompanhamento e avaliação dos impactos e consequências diretas e indiretas do furacão Lorenzo. Em decorrência, a Assembleia Legislativa resolveu constituir em 2021, no âmbito da Comissão Permanente de Economia, um grupo de trabalho com aquele propósito (129).

Dada a relevância da matéria e a necessidade de assegurar a maior transparência na execução financeira e material dos investimentos realizados, a Assembleia Legislativa recomendou ao Governo Regional que apresentasse, em 2021, e com uma periodicidade trimestral, um relatório detalhado da respetiva execução, devendo aquele ser ouvido pela Comissão de Economia sobre evolução dos investimentos (130).

Em 2019, a Administração Regional direta contabilizou como receita as verbas transferidas do Estado, no valor de 20 milhões de euros, para fazer face aos prejuízos causados pelo furacão Lorenzo, assim como parte das transferências da União Europeia, recebidas já em 2020, do FSUE, no montante de 821 270,00 euros.

Ao nível da despesa realizada, só foi possível identificar um valor pago de 105 417,23 euros (131), presumindo-se que as verbas recebidas em 2019 para fazer face aos danos provocados pelo furacão Lorenzo não foram aplicadas na sua totalidade.

A este propósito, no relatório final elaborado pelo grupo de trabalho da Comissão Permanente de Economia dá-se conta que, segundo o Governo Regional, as ações a realizar em 2020, relativas a reconstrução e recuperação de infraestruturas, serão também financiadas pelas transferências do Estado recebidas em 2019 e não aplicadas naquele ano, no valor de 20 milhões de euros, nada referindo sobre a aplicação dos 821 270,00 euros recebidos da União Europeia e contabilizados como receita de operações orçamentais pela Administração Regional direta naquele ano (132).

Como se destacou (ponto 7.1, supra), em 2020 foi aprovada pela Assembleia Legislativa uma alteração do Orçamento (133), no sentido de enquadrar um reforço orçamental na ordem dos 64,5 milhões de euros, dos quais 31,9 milhões de euros decorrentes da integração do saldo de encerramento do exercício de 2019, 25,2 milhões de euros provenientes do Estado (134) e 7,4 milhões de euros da União Europeia, provenientes do FSUE (135), contemplando uma previsão total de despesas destinadas à recuperação dos estragos provocados pelo furacão Lorenzo, a realizar através do capítulo 50 - Despesas do Plano pela Administração Regional direta, na ordem dos 56 milhões de euros.

Na segunda alteração ao Orçamento, aprovada pela Assembleia Legislativa (136), a previsão orçamental destas despesas desceu para 51 milhões de euros, acabando por totalizar, no orçamento revisto, após as alterações orçamentais de gestão flexível, 52 milhões de euros.

Quanto aos impactos diretos e imediatos do furacão Lorenzo na execução orçamental de 2020, estima-se que tiveram uma reduzida expressão, conforme se expõe (sendo expectável que a situação tenha sofrido desenvolvimentos, já em 2021):

i) Na receita, e considerando que as verbas contabilizadas para fazer face ao furacão Lorenzo atingiram um mínimo de 20 milhões de euros (137), o impacto na receita total do setor público administrativo regional não ultrapassa 1 % e, na receita efetiva, 2 %.

ii) Na despesa, e considerando um total de pagamentos da ordem dos 18 milhões de euros (138), o seu impacto direto e imediato na despesa total e na despesa efetiva do setor público administrativo regional atinge 1 %.

Considerando aquele valor estimado de pagamentos, a taxa de execução ficou-se pelos 35 %, tendo sido pago menos 34 milhões de euros do que o previsto.

Os pagamentos apurados, por agrupamento económico, bem como o impacto no total da despesa do setor público administrativo regional, constam do quadro seguinte:

QUADRO 6

Pagamentos estimados no âmbito do furacão Lorenzo por agrupamento económico



(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta (volume i, ponto 2.2, quadro 2, p. 5, quadro A 23 em anexo), volume ii da Conta e Relatório Anual de Execução do Plano Regional Anual de 2020

Quanto à finalidade dos pagamentos estimados, destacam-se os contabilizados nos agrupamentos transferências correntes e transferências de capital:

. 7,8 milhões de euros para o Fundo Regional de Apoio à Coesão e ao Desenvolvimento Económico, no âmbito do fornecimento do serviço público de transporte marítimo regular de mercadorias à ilha das Flores e no âmbito dos contratos celebrados entre aquele Fundo e a Portos dos Açores, S. A., com vista a regular a promoção, por aquela empresa pública, de aquisições de serviços e de equipamentos destinados a infraestruturas portuárias;

. 4,5 milhões de euros para a Portos dos Açores, S. A., no âmbito dos contratos celebrados com a Região, com vista à execução de obras em infraestruturas portuárias;

. 1,2 milhões de euros em apoios financeiros atribuídos a diversas unidades institucionais, nas áreas das pescas, agricultura, pecuária, habitação e setor empresarial;

. 236 mil euros para os municípios, para recuperação de infraestruturas e equipamentos municipais;

. 123,4 mil euros para a Lotaçor - Serviço de Lotas dos Açores, S. A., para a recuperação dos danos provocados nas infraestruturas de apoio à pesca.

8.2 - Pandemia da COVID-19

A Organização Mundial de Saúde declarou, em 30-01-2020, a situação de emergência de saúde pública de âmbito internacional ocasionada pela doença COVID-19 e qualificou, em 11-03-2020, a situação de emergência de saúde pública como uma pandemia, constituindo uma calamidade pública.

Esta situação epidemiológica espoletou internacionalmente uma crise de saúde pública, que rapidamente se transformou também numa crise económica, social e financeira.

Na Região Autónoma dos Açores, foi decretado o estado de alerta em 13-03-2020 (139), passando, em 17-03-2020, para situação de contingência (140) e, em 18-05-2020, para situação de calamidade pública em algumas das ilhas dos Açores (141), situações que se prolongaram até finais do ano de 2020.

No contexto da pandemia da COVID-19, foram tomadas diversas medidas de âmbito nacional, com destaque para os regimes excecionais e temporários das obrigações fiscais e contributivas para a Segurança Social (142), bem como de âmbito regional (143), algumas das quais em cumprimento de recomendações da Assembleia Legislativa dirigidas ao Governo Regional (144), com o objetivo de travar a propagação da pandemia e de mitigar os seus efeitos em vários domínios, como a saúde, educação, proteção social, emprego, e atividade económica (145).

Para além dos mecanismos automáticos de estabilização da economia, algumas das medidas tomadas têm reflexos diretos e imediatos ao nível orçamental (146).

Como se destacou (ponto 7.1., supra), a segunda alteração do Orçamento para 2020, aprovada pela Assembleia Legislativa (147), teve como propósito proceder aos ajustamentos orçamentais na receita e na despesa da Administração Regional direta, de forma a enquadrar às medidas de combate aos efeitos da pandemia da COVID-19. Para fazer face ao aumento de despesas na Administração Regional direta, estimado em 210,4 milhões de euros, e para colmatar uma perda de receitas próprias, estimada em cerca de 90 milhões de euros, foi previsto um aumento das receitas provenientes da União Europeia, de 16 milhões de euros, bem como a possibilidade de recurso ao crédito bancário até ao limite de 285 milhões de euros, para financiamento de projetos com comparticipação de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia.

Relativamente ao impacto direto e imediato da pandemia na execução orçamental da despesa de 2020, estima-se que o mesmo teve alguma expressão, conforme se expõe (sendo expectável que a situação tenha sofrido desenvolvimentos em 2021):

i) Na receita, e considerando que as verbas contabilizadas para fazer face à pandemia da COVID-19 perfazem um mínimo de 285 milhões de euros (148), o seu impacto na receita total do setor público administrativo regional é de 16 % e na receita efetiva é nulo.

ii) Na despesa, e considerando um total de pagamentos da ordem dos 79,5 milhões de euros (149), o seu impacto na despesa total do setor público administrativo regional é de 5 % e na despesa efetiva é de 6 %.

Os pagamentos apurados, por agrupamento económico, bem como o impacto no total da despesa do setor público administrativo regional, constam do quadro seguinte:

QUADRO 7

Pagamentos estimados no âmbito da pandemia da COVID-19 por agrupamento económico



(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta (volume I, ponto 2.2, quadro 2, p. 5, e quadro A 23 em anexo) e informações remetidas pela Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública e pelas unidades de saúde de Ilha e pelo Fundo Regional do Emprego, que integram os processos eletrónico das ações preparatórias 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional e 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

Os pagamentos apurados, agrupados por áreas de intervenção, tiveram as seguintes finalidades:

QUADRO 8

Finalidades dos pagamentos estimados no âmbito da pandemia da COVID-19



(ver documento original)

Fonte: Conta, quadro A 23 em anexo e informações remetidas pela Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública e pelas unidades de saúde de Ilha e pelo Fundo Regional do Emprego (doc. 03.098, que integram os processos eletrónico das ações preparatórias 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional e 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

8.2.1 - Auditoria ao acompanhamento do programa de apoio aos empresários em nome individual promovido pelo Governo Regional dos Açores. Remissão

No contexto da pandemia da COVID-19, e em articulação com as medidas nacionais de apoio às empresas e aos trabalhadores, o Governo Regional dos Açores aprovou, através da Resolução do Conselho do Governo n.º 97/2020, de 8 de abril, o Programa Açoriano de Apoio aos Empresários em Nome Individual, com o objetivo de «garantir a sua sustentabilidade não só para se manterem em atividade como também manter os seus postos de trabalho».

Na sequência do ajustamento ao programa de fiscalização da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas para 2020 (150), decorrente da alteração dos riscos e consequente modificação das prioridades, por força da pandemia, foi realizada uma auditoria tendo por objetivo verificar o cumprimento das condições de acesso das candidaturas apresentadas ao aludido Programa Açoriano de Apoio aos Empresários em Nome Individual e a correção do montante dos apoios financeiros concedidos em complemento da verba atribuída pela Segurança Social, no âmbito das medidas de apoio à redução extraordinária da atividade económica originada pela situação epidemiológica de COVID-19.

Os resultados da auditoria constam do Relatório 04/2021 - FS/SRATC (COVID-19 - Acompanhamento do programa de apoio aos empresários em nome individual promovido pelo Governo Regional dos Açores), aprovado em 15-04-2021 (151), para onde se remete.

8.2.2 - Auditoria à contratação de unidades hoteleiras para o confinamento hoteleiro

Igualmente na sequência do ajustamento ao programa de fiscalização da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas para 2020, foi realizada uma auditoria à contratação de unidades hoteleiras para o confinamento hoteleiro dos passageiros oriundos do exterior da Região, determinado pela Resolução do Conselho do Governo n.º 77/2020, de 27 de março, no âmbito das medidas tomadas para contenção da pandemia na Região Autónoma dos Açores.

A ação teve por objetivos verificar a legalidade e o cabimento dos contratos celebrados, apreciar a respetiva execução material e avaliar os custos associados esta medida durante a vigência do estado de emergência (152).

A entidade auditada - Secretaria Regional da Energia, Ambiente e Turismo, atualmente, Secretaria Regional dos Transportes, Turismo e Energia - foi ouvida em contraditório. Foi também chamada a pronunciar-se, querendo, a Direção Regional do Turismo.

Em resultado da ação, verificou-se (153):

. Foram celebrados pela então Secretaria Regional da Energia, Ambiente e Turismo quatro contratos de aquisição de serviços de alojamento e alimentação, pelo preço de (até) 1 119 070,00 euros.

. Os contratos de aquisição de serviços foram adjudicados por ajuste direto, com fundamento no artigo 24.º, n.º 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos, aplicável por força do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei 10-A/2020, de 13 de março.

. Apesar de se mostrarem preenchidos os pressupostos para o recurso ao ajuste direto, as propostas subjacentes à decisão de abertura dos procedimentos não fundamentam a escolha das entidades a consultar. Para além disso, não indicam o prazo de execução dos contratos e não definem os critérios subjacentes à fixação do preço base.

No exercício do contraditório, a Secretaria Regional dos Transportes, Turismo e Energia e a Direção Regional do Turismo referiram o seguinte:

[...] como todas as unidades hoteleiras se encontravam encerradas, a então Secretaria Regional da Energia, Ambiente e Turismo procedeu à consulta prévia informal de mercado, dos hotéis com restaurante, na Terceira e São Miguel que tivessem interessados em receber passageiros desembarcados do exterior da Região, potenciais casos positivos ou contactos próximos de alto risco de caso positivo à COVID-19, sendo que poucas unidades hoteleiras se mostraram disponíveis para reabrir e receber estes hóspedes, atendendo aos custos inerentes à sua reabertura e à abrangência de serviços a assegurar.

Desta feita, em face das parcas respostas e dos custos diários a suportar por cada unidade hoteleira, foi definido o preço base de cada procedimento, para um determinado número de dormidas, com alimentação, durante o prazo de execução do contrato por 60 dias [...].

. Em três dos procedimentos de contratação, a entidade adjudicante obrigou-se a suportar o preço diário referente à ocupação de um número mínimo de quartos durante todo o período de execução do contrato, independentemente da sua efetiva ocupação.

Em contraditório, a Secretaria Regional dos Transportes, Turismo e Energia e a Direção Regional do Turismo destacaram que:

Em face das poucas unidades hoteleiras interessadas em prestar serviços de alojamento e alimentação a passageiros desembarcados na Região, neste primeiro período de Estado de Emergência, atendendo a que todas as unidades de alojamento se encontravam encerradas, bem como aos custos invocados para colocar a respetiva unidade hoteleira em funcionamento, de forma a contemplar todos os serviços que teriam de prestar (p. ex.: receção, cozinha, lavandaria, serviço de limpeza, serviço de quartos), condicionou à contratualização de um limite mínimo de ocupação em três das quatro unidades hoteleiras contratualizadas, o que se traduz na prática hoteleira de contratação de "allotments".

Caso não fosse contratualizado este limite mínimo de ocupação, o Governo Regional apenas teria celebrado um contrato com uma unidade hoteleira, em São Miguel, pelo que a então Secretaria Regional da Energia, Ambiente e Turismo não conseguiria dar cumprimento ao determinado na Resolução do Conselho do Governo n.º 77/2020, de 27 de março.

. Na sua maioria, os contratos celebrados produziram efeitos à data da abertura do procedimento, não tendo sido observado o regime excecional que apenas admite a possibilidade de tais contratos produzirem efeitos após a adjudicação.

Sobre o assunto, foi alegado pela Secretaria Regional dos Transportes, Turismo e Energia e a pela Direção Regional do Turismo:

De acordo com o estipulado no ponto 5 da Resolução do Conselho do Governo n.º 77/2020, de 27 de março, são delegadas na Secretária Regional da Energia, Ambiente e Turismo as competências necessárias para desenvolver os procedimentos de contratação pública, por ajuste direto, bem como todos os atos atinentes à formalização dos contratos e repetitiva execução, sendo que esta Resolução produz efeitos à data da sua aprovação, a 26 de março de 2020.

Por seu turno, o n.º 2 do artigo 287.º do Código dos Contratos Públicos determina a possibilidade das partes atribuírem eficácia retroativa ao contrato, por razões de interesse público, desde que não seja proibida por lei, não lese direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros e não impeça, restrinja ou falsei a concorrência. Por conseguinte, considera-se, salvo melhor entendimento, que estamos perante um procedimento de ajuste direto, ao abrigo de critério material, com convite a uma entidade, precedido de consulta prévia informal ao mercado, sem que sejam lesados direitos e interesses de terceiros, encontrando-se o princípio da concorrência legalmente contraído com fundamento na alínea c) do n.º 1 do artigo 24.º do Código dos Contratos Públicos, por via do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei 10-A/2020, de 13 de março, com vista à celebração de contrato de aquisição de serviços de alojamento e alimentação, para todos os passageiros que desembarquem na Região a partir de 26 de março de 2020, pelo que a atribuição de eficácia retroativa aos contratos em apreço se encontra revestida de interesse público, como forma de dar cumprimento ao determinado pela Resolução do Conselho do Governo n.º 77/2020, de 27 de março, em pleno Estado de Emergência, perante a necessidade urgente e imperiosa de dar cumprimento às normas de saúde pública em vigor, e evitar a proliferação da pandemia.

Sem embargo do referido em contraditório, cabe destacar que só no ato de adjudicação se fixa o montante da despesa, se confirma a disponibilidade de verba orçamental para a suportar e se obtém a competente autorização para a sua realização, requisitos financeiros indispensáveis para que se possa assumir o compromisso contratual.

. A comunicação das adjudicações ao Vice-Presidente do Governo Regional foi efetuada no decurso da ação.

. A entidade adjudicante observou o prazo de envio dos contratos ao Tribunal de Contas, para conhecimento, previsto no n.º 2 do artigo 6.º da Lei 1-A/2020, de 19 de março.

. Os contratos foram publicitados no Portal Base, de acordo com o regime legal (n.º 4 do artigo 2.º da Lei 1-A/2020).

. Em execução dos contratos, foram realizados pagamentos no montante de 639 136,59 euros (acrescido do IVA).

. Os pagamentos foram autorizados por despachos da Diretora Regional do Turismo, tendo os encargos sido suportados através do Programa 4 do Plano Regional Anual para 2020, nos termos previstos no ponto 6. da Resolução do Conselho do Governo n.º 77/2020.

À semelhança de outras medidas implementadas no contexto do combate à pandemia da COVID-19 e seus efeitos, os encargos com a execução do Programa não foram objeto de especificação orçamental, de modo a evidenciar as dotações afetas e as despesas realizadas no seu âmbito.

. Relativamente à execução material dos contratos, observou-se que, no período compreendido entre 13 e 22 de abril de 2020, não foi otimizada a ocupação mínima contratada. Assim, foram realizados pagamentos em unidades hoteleiras contratadas sem ocupação efetiva (154), tendo sido simultaneamente realizados pagamentos a outras unidades hoteleiras cuja ocupação ultrapassava os mínimos contratados e/ou sem que tivesse sido feita essa exigência.

Em contraditório, a Secretaria Regional dos Transportes, Turismo e Energia e a Direção Regional do Turismo assinalaram a existência de um conjunto de «variáveis cuja articulação se mostra necessária, revela-se inexequível a separação diária dos encaminhamentos entre as unidades hoteleiras contratadas, atendendo ao número de passageiros já hospedados e aos novos hóspedes diários, para cumprimento dos limites diários de ocupação mínima nas três das quatro unidades hoteleiras contratadas pela Região».

. Não se demonstrou que o gestor dos contratos tenha efetuado o acompanhamento da sua execução, nos termos previstos no artigo 290.º-A, n.os 1 e 3, do Código dos Contratos Públicos. O acompanhamento atempado de eventuais desvios na execução daqueles contratos poderia ter contribuído para a otimização da ocupação mínima contratada, com consequência ao nível dos pagamentos.

Sobre a observação formulada, a Secretaria Regional dos Transportes, Turismo e Energia e a Direção Regional do Turismo manifestaram discordância, referindo que «a situação em apreço não se considera imputável ao gestor do contrato, atendendo à inexequibilidade de separação diária dos encaminhamentos para cumprimento dos limites mínimos contratados pela Região, considerando a distribuição de encaminhamentos por dias alternados entre cada uma das unidades hoteleiras contratadas, previamente definido no início de cada mês, de acordo com os planos de voo, de forma a permitir a articulação tripartida entre a Autoridade de Saúde Regional, a Secretaria Regional da Energia, Ambiente e Turismo, através da Direção Regional do Turismo e as unidades hoteleiras contratadas».

Atendendo ao caráter excecional e pontual das medidas adotadas, no contexto da pandemia da COVID-19, não são formuladas recomendações.

9 - Desempenho orçamental

9.1 - Em contabilidade pública

O relatório da Conta apresenta uma avaliação do desempenho orçamental do setor público administrativo regional, tendo em conta as regras do equilíbrio orçamental previstas no artigo 4.º, n.º 2, da LEORAA (155) e no artigo 16.º, n.os 2 e 3, da LFRA (156), apesar deste artigo não se aplicar em 2020, em virtude dos efeitos da pandemia da COVID-19, de acordo com o estabelecido no artigo 77.º-A da Lei do Orçamento do Estado (157).

Perante a receita efetiva de 1 107,1 milhões de euros e a despesa efetiva de 1 353,2 milhões de euros (158), observa-se o seguinte:

Não foi observada a regra do equilíbrio orçamental prevista na LEORAA.

Segundo o relatório da Conta, o saldo global ou efetivo foi negativo no orçamento revisto (- 345,9 milhões de euros) (159) e na execução (- 246,1 milhões de euros) (160), evidenciando uma melhoria nesta sede, valores que se confirmam, tendo em conta a demonstração orçamental tal como foi apresentada no relatório da Conta.

Comparativamente a 2019, o saldo global ou efetivo agravou-se em 163,2 milhões de euros, em consequência do decréscimo da receita efetiva (- 90,4 milhões de euros - 7,5 %) e do aumento da despesa efetiva (72,9 milhões de euros - 5,7 %).

GRÁFICO 1

Défice em contabilidade pública



(ver documento original)

Fonte: Contas da Região Autónoma dos Açores relativas aos exercícios de 2017 a 2020

Na Conta, não foi apresentada qualquer justificação para este desequilíbrio orçamental, mas este reflete, naturalmente, o impacto direto das medidas tomadas no contexto da pandemia da COVID-19, assim como dos estabilizadores automáticos da economia.

Numa análise desagregada, verifica-se que o agravamento do défice global ou efetivo se deveu ao desempenho orçamental da Administração Regional direta (161).

O saldo primário foi negativo.

Como refere a Conta (162), o saldo primário foi negativo (- 200,6 milhões de euros), o que significa que o setor público administrativo regional mantém necessidades de financiamento e não está a gerar os recursos necessários para satisfazer o serviço da dívida.

O défice primário acrescido dos compromissos com juros e outros encargos decorrentes da dívida (45,5 milhões de euros) atinge 246,1 milhões de euros, valor que corresponde à necessidade de mais endividamento para poder satisfazer esta componente do serviço da dívida.

No subsetor da Administração Regional direta, o saldo primário foi de -228,4 milhões de euros, enquanto nos subsetores dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas, atingiu os 27,8 milhões de euros.

A estrutura orçamental está desequilibrada.

Com expressão num saldo corrente negativo, a estrutura orçamental permanece desequilibrada em termos de previsão, em 289 milhões de euros, e em termos de execução, em 156 milhões de euros, com um agravamento significativo face a 2019 (163).

9.2 - Em contabilidade nacional

Em termos provisórios, a necessidade líquida de financiamento é de 371,6 milhões de euros.

Em contabilidade nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), os valores divulgados pelo INE apontam para um défice orçamental provisório do setor público administrativo regional de 371,6 milhões de euros, verificando-se um agravamento face aos anos precedentes (164).

GRÁFICO 2

Défice em contabilidade nacional



(ver documento original)

Fonte: INE, Procedimento dos Défices Excessivos (1.ª Notificação de 2021) (março de 2021) e, mais detalhadamente para a Administração Regional dos Açores, SREA, PDE - Apuramento do défice e dívida pública (1.ª Notificação de 2021) (março de 2021)

Face à indisponibilidade do PIBpm (valor provisório), não foi apresentado o rácio do défice do setor público administrativo regional referente a 2020 no PIBpm.

10 - Origem e aplicação de fundos

10.1 - Operações orçamentais

O relatório da Conta não apresenta uma análise à execução orçamental do conjunto do setor público administrativo regional, optando por efetuá-la em separado, por subsetores (165).

Apesar da importância da análise apresentada, a sua incidência limita a apreciação da gestão orçamental consolidada, não havendo ainda informação por classificação funcional. Acresce a falta de identificação dos motivos dos desvios verificados, de indicação das medidas adotadas para a sua correção, bem como sobre os impactos do furacão Lorenzo e da pandemia da COVID-19 na execução orçamental.

Sem prejuízo das limitações expostas, apresenta-se de forma sumária a execução das principais origens e aplicações de fundos do setor público administrativo regional, a variação face ao ano anterior e a sua utilização.

Nesta análise, foram utilizados como referência os valores apresentados na Conta, salvaguardando-se eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários caso não existissem as situações assinaladas no Capítulo II.

Em representação gráfica, os grandes números associados à execução das operações orçamentais do setor público administrativo regional, tal como se encontram expostos na Conta (166), são os seguintes:

GRÁFICO 3

Origem e aplicação de fundos de operações orçamentais do setor público administrativo regional



(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta (volume I, quadro 2, p. 5)

10.1.1 - Origem de fundos

Foram recebidos menos 222,7 milhões de euros do que o previsto no Orçamento para 2020 e menos 6,7 milhões de euros do que em 2019.

Face ao previsto, os desvios ocorreram nas receitas próprias (- 9,9 milhões de euros), nas transferências (- 199,9 milhões de euros) e nos passivos financeiros (- 12,9 milhões de euros).

Comparativamente a 2019, a diminuição da receita resultou das receitas próprias (- 1,2 milhões de euros) e das transferências (- 40 milhões de euros), verificando-se um aumento dos passivos financeiros (54,5 milhões de euros).

Os desvios e as variações ocorridas foram as que a seguir se apresentam.

QUADRO 9

Desvios e variações na receita



(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta de 2019 (volume I), ponto 2.3, quadro 2, p. 5 e relatório da Conta de 2020 (volume I), ponto 2.3, quadros 2 e 6, pp. 5 e 9

O impacto da pandemia da COVID-19 na perda de receitas não é diretamente quantificável, não se dispondo de informação complementar e de estimativa dos recursos envolvidos, mas a contração da atividade económica, a redução, isenção ou diferimento do pagamento de contribuições e impostos e a diminuição de despesas cofinanciadas por fundos comunitários tiveram, naturalmente, efeitos na execução orçamental das receitas.

Comparativamente a 2019, todas as componentes das receitas próprias registaram quebras, salientando-se as ocorridas na receita fiscal (- 26,5 milhões de euros), nas vendas de bens e serviços correntes (- 14,5 milhões de euros) e nas taxas, multas e outras penalidades (- 6,7 milhões de euros).

Na receita fiscal, que representa 86 % das receitas próprias, os impostos indiretos diminuíram 42,6 milhões de euros.

Em termos de previsão orçamental, estimava-se uma redução de 54 milhões de euros na receita fiscal, relativamente a 2019, originada, principalmente, pelas quebras do IVA (28,9 milhões de euros), do IRC (13 milhões de euros) e do ISP (10 milhões de euros).

Na execução, a receita fiscal foi inferior à de 2019 em 26,5 milhões de euros, totalizando 668 milhões de euros, sendo:

. 226,1 milhões de euros de impostos diretos (mais 16,1 milhões de euros do que em 2019, quando se previa arrecadar menos 13,7 milhões de euros);

. 441,9 milhões de euros de impostos indiretos (menos 42,6 milhões de euros, próximo da quebra esperada de 40,3 milhões de euros).

GRÁFICO 4

Receita fiscal - Principais variações entre 2019 e 2020, ao nível da previsão e da execução



(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta de 2019 (volume I), p. 13, e relatório da Conta de 2020 (volume I), p. 14

Legenda: IRS - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares; IRC - Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas; ISP - Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos; IVA - Imposto sobre o valor acrescentado; ISV - Imposto sobre veículos; IT - Imposto sobre o tabaco; IABA - Imposto sobre o álcool e bebidas alcoólicas; IS - Imposto do selo; Outros - inclui o Imposto único de circulação, o Imposto do jogo e impostos diretos e indiretos diversos.

86 % das transferências recebidas vieram da Administração Central e 14 % da União Europeia.

As transferências recebidas ascenderam a 385 milhões de euros - menos 40 milhões de euros em relação a 2019 - e foram contabilizadas em diversos setores institucionais:

QUADRO 10

Transferências recebidas



(ver documento original)

Fonte: Conta de 2019 (volume I, quadros 2, 11 e 12, pp. 5, 14 e 15, e volume II) Conta de 2020 (volume I, quadros 2, 9 e 10, pp. 5, 12 e 13) e volume II

Relativamente à execução orçamental das transferências recebidas do Estado e da União Europeia, os valores envolvidos, por subsetor da administração pública regional, são os seguintes:

QUADRO 11

Execução orçamental das transferências recebidas do Estado e da União Europeia



(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta (volume I, pontos 3, 4 e 5, pp. 11 a 55), e volume II da Conta, bem como documentos de prestação de contas dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas, remetidos ao Tribunal de Contas

A Conta apresenta apenas justificação para os desvios ocorridos na Administração Regional direta, referindo que a baixa execução das transferências recebidas do Estado ficou a dever-se ao não recebimento de verbas relacionadas com o furacão Lorenzo (167), enquanto a baixa execução das verbas da União Europeia ocorreu devido à «redução drástica da atividade económica e do investimento público provocadas pela pandemia da COVID-19» (168).

Salienta-se que a redução das verbas provenientes da União Europeia se ficou também a dever à previsão das verbas provenientes do Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE), no valor de 7,4 milhões de euros, em receita orçamental da Administração Regional direta, que, apesar de terem sido recebidas, acabaram ser registadas em operações de tesouraria, a favor da Portos dos Açores, S. A.

10.1.2 - Aplicação de fundos

Foram despendidos menos 329,8 milhões de euros do que o previsto no Orçamento e menos 59,5 milhões de euros em relação a 2019.

Face ao previsto, os desvios ocorreram nos fundos aplicados diretamente (menos 176,8 milhões de euros), nas verbas redistribuídas (menos 135,4 milhões de euros) e nos passivos financeiros (menos 17,6 milhões de euros).

Comparativamente a 2019, o decréscimo ocorreu nos passivos financeiros (menos 100,7 milhões de euros), enquanto os fundos aplicados diretamente e as verbas redistribuídas aumentaram (14,9 milhões de euros e 26,3 milhões de euros, respetivamente).

QUADRO 12

Desvios e variações na despesa



(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta de 2019 (volume I), ponto 2.3, quadro 2, p. 5 e relatório da Conta de 2020 (volume I), ponto 2.3, quadros 2 e 6, pp. 5 e 9

A Conta não apresenta justificação para os desvios e as variações ocorridas, embora parte daquelas sejam explicadas pelo impacto das despesas associadas ao furacão Lorenzo e à pandemia da COVID-19, conforme exposto nos quadros 6 e 7, supra.

58 % dos fundos tiveram uma aplicação direta em despesas correntes (94 %) e de capital (6 %).

Os fundos aplicados diretamente (1 015,4 milhões de euros) têm na sua maioria natureza corrente (953,7 milhões de euros) e destinaram-se ao pagamento de despesas com o pessoal (59 %), aquisição de bens e serviços correntes (34 %), juros e outros encargos (5 %) e outras despesas correntes (2 %).

Os fundos com a natureza de capital (61,7 milhões de euros) dirigiram-se essencialmente à aquisição de bens (95 %).

Comparativamente a 2019, as despesas correntes tiveram um aumento de 33 milhões de euros e as despesas de capital um decréscimo de 18 milhões de euros.

Por subsetores da administração pública regional, os fundos aplicados diretamente e a respetiva variação em relação a 2019 foram os que seguidamente se apresentam.

23 % das verbas despendidas foram redistribuídas representando um aumento em relação a 2019 de 26,3 milhões de euros.

As verbas redistribuídas (169), no valor de 394,3 milhões de euros, aumentaram cerca de 7 % em relação a 2019 e destinaram-se a um conjunto diversificado de setores.

QUADRO 13

Destino das verbas redistribuídas por setor



(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta (volume i, quadro 2, p. 5, e quadro A 23 em anexo) e volume ii da Conta

Notas: (a) Inclui, nomeadamente, as sociedades não financeiras públicas e as instituições sem fins lucrativos públicas, não reclassificadas no subsetor da Administração Regional.

(b) Inclui empresas, empresários em nome individual, famílias e instituições sem fins lucrativos privadas.

Também aqui, parte das variações ocorridas são explicadas pelo impacto das despesas associadas à passagem do furacão Lorenzo na Região e à pandemia da COVID-19, conforme exposto nos quadros 6 e 7, supra.

Relativamente ao destino das verbas redistribuídas, o relatório da Conta alerta para o facto de o quadro A 23, em anexo, não incluir todos os pagamentos contabilizados na classificação económica 04.08.02 - Transferências correntes - Famílias - Outras, tendo sido excluídos os encargos com o complemento regional de pensão, suportados pela Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial, no montante de 23,2 milhões de euros, bem como os encargos com os programas ocupacionais dos diversos departamentos governamentais, os quais não foram quantificados (170).

Em relação a 2019, a receita de passivos financeiros aumentou 54,5 milhões de euros e a despesa diminuiu 100,7 milhões de euros.

Na ótica dos recebimentos e pagamentos, a execução financeira dos passivos financeiros consta dos quadros 9 e 12, supra.

De acordo com o relatório da Conta, os desvios e as variações registadas decorreram, essencialmente, dos seguintes fatores (171):

i) Contração de empréstimos pela Administração Regional direta para reestruturação da dívida financeira em mais 138,8 milhões de euros do que em 2019 (172), conforme autorizações concedidas pelos diplomas que aprovaram os Orçamentos da Região para 2019 e 2020 (173).

ii) Contração de empréstimos pela Administração Regional direta para financiamento de projetos com comparticipação de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19 na Região, no valor total de 362,6 milhões de euros (174).

Em 2019, os empréstimos contraídos pela Administração Regional direta para o financiamento de projetos com comparticipação de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ascenderam a 60 milhões de euros.

iii) Assunção das dívidas financeiras da Saudaçor, S. A. (175), e dos três hospitais, E. P. E. R., pela Administração Regional direta (176).

Entre 2016 e 2018, o grau de cobertura da execução do Plano por empréstimos contraídos pela Administração Regional direta foi decrescente, mantendo-se em 2019 nos 14 %.

A Conta indica que os empréstimos contraídos pela Administração Regional direta, em 2020, para o financiamento de projetos com comparticipação de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento totalizaram 77,6 milhões de euros (177), o que permitiu um grau de cobertura das despesas do Plano também na ordem dos 14 %.

10.1.3 - Utilização das fontes de financiamento

O setor público administrativo regional apresenta um baixo grau de autonomia financeira que se agravou em 2020.

Os recursos financeiros utilizados para a cobertura da atividade desenvolvida no ano de 2020 foram os seguintes:

QUADRO 14

Recursos financeiros utilizados para a cobertura da atividade desenvolvida em 2020



(ver documento original)

Fonte: Conta de 2019 (volume i, quadro 2, p. 5 e volume ii) e Conta de 2020 (volume i, quadro 2, p. 5 e volume ii).

No mapa contabilístico da Atlânticoline S. A., procedeu-se à reclassificação das transferências recebidas, no valor de 420 512,63 euros, tal como indicado no relatório da Conta (volume i, p. 6)

Como evidencia o quadro anterior, o grau de autonomia do setor público administrativo regional é baixo, apresentando uma significativa dependência dos recursos financeiros provenientes de transferências e de passivos financeiros para a cobertura da sua despesa total, situação que sofreu um agravamento em 2020. Para tal, contribuiu a Administração Regional direta, com um aumento de 14 pontos percentuais no grau de dependência. Os serviços e fundos autónomos e as entidades públicas reclassificadas contribuíram com aumentos da ordem dos 3 % e 5 %, respetivamente, sendo que nestas entidades a dependência financeira faz-se sentir essencialmente ao nível das transferências, destacando-se as provenientes da Administração Regional direta (178).

Com exceção da Atlânticoline, S. A., as demais entidades públicas reclassificadas que integram o perímetro orçamental (13 entidades) apresentam um grau de dependência quase total das transferências recebidas e do recurso ao crédito bancário para o desempenho das suas atividades.

Quanto aos serviços e fundos autónomos, os indicadores apontam para a autonomia financeira de cinco entidades (179). Em sentido oposto, as unidades de saúde de ilha e os fundos escolares estão totalmente dependentes das transferências recebidas.

Nem todas estas entidades preenchem um dos pressupostos da atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira, que é o das respetivas receitas próprias cobrirem, pelo menos, dois terços das despesas totais, sem as despesas cofinanciadas pela União Europeia (180).

Excluindo as unidades de saúde de ilha e os fundos escolares, bem como as entidades que realizam pagamentos de despesas financiadas pela União Europeia, dada ainda a limitação informativa decorrente da falta de indicação das fontes de financiamento das despesas em algumas entidades, este requisito não foi cumprido nos últimos dois anos pelo Instituto da Segurança Social dos Açores, I. P. R. A., pelo Fundo Regional de Apoio à Coesão e ao Desenvolvimento Económico e pelo Centro de Oncologia dos Açores Prof. Doutor José Conde.

Nestes termos, reitera-se o referido em anos anteriores (181), no sentido de o Governo Regional avaliar o grau de cumprimento da missão e dos objetivos de cada instituto público e reavaliar a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira, à luz dos requisitos legalmente fixados e da evolução entretanto ocorrida.

10.2 - Operações extraorçamentais

A conta do setor público administrativo regional integra as operações extraorçamentais (182).

A informação relativa aos movimentos realizados em operações extraorçamentais é obtida através da soma algébrica das operações evidenciadas nos quadros 20, 48 e 61 do relatório da Conta (183).

Não foi possível confirmar os valores apresentados na Conta, atendendo a que os mapas contabilísticos individuais, constantes do seu volume ii, não apresentam as operações de forma desagregada, por classificação económica, situação que também ocorre na maioria dos mapas que integram os documentos de prestação de contas das entidades.

Relativamente às operações realizadas pelas entidades públicas reclassificadas, a impossibilidade de confirmação decorre do facto de não existir correspondência entre a desagregação apresentada na Conta e a evidenciada nos mapas de operações extraorçamentais que integram os documentos de prestação de contas daquelas entidades. Não obstante a maioria destas entidades ter apresentado contas em SNC-AP, a Conta continua a incluir em operações extraorçamentais as operações de tesouraria - receitas do Estado, sem justificar tal procedimento (184).

11 - Análise de fluxos financeiros intersetoriais

11.1 - Fluxos financeiros com a União Europeia

Os fundos comunitários registados em operações orçamentais no relatório da Conta totalizam 52,2 milhões de euros. Em procedimento de circularização foram apurados mais 1,4 milhões de euros.

De acordo com o relatório da Conta, o recebimento de fundos comunitários afetos ao setor público administrativo regional, no ano de 2020, totalizou 110,4 milhões de euros (185), sendo 52,2 milhões de euros registados em operações orçamentais (186) e 58,2 milhões de euros em operações extraorçamentais, sem que houvesse lugar à utilização do período complementar da receita.

Relativamente à componente registada em operações orçamentais, 42,5 milhões de euros foram cobrados por entidades da administração regional direta. As entidades públicas reclassificadas cobraram 3,9 milhões de euros e os serviços e fundos autónomos 5,7 milhões de euros.

Com base na informação recolhida junto de entidades externas intervenientes na gestão de fundos comunitários, em 2020 os Açores receberam fundos da União Europeia no montante de 229,7 milhões de euros (187), destinados a diferentes entidades do setor público e privado. Apurou-se que o montante global de 53,6 milhões de euros transferidos para o setor público administrativo é superior, em 1,4 milhões de euros, ao indicado no relatório da Conta.

QUADRO 15

Fundos comunitários - Comparação entre valores contabilizados e certificados



(ver documento original)

Fonte: Volume I e II da Conta relativa ao ano 2020 e contas dos serviços e fundos autónomos, dos fundos escolares e das entidades públicas reclassificadas

Em 2020, manteve-se a tendência de decréscimo do fluxo de comparticipações comunitárias, tendo sido contabilizados menos 25,1 milhões de euros do que em 2019 (9,4 milhões de euros na Administração Regional direta, 13,2 milhões de euros nos serviços e fundos autónomos e 2,5 milhões de euros nas entidades públicas reclassificadas). No caso da Administração Regional direta, a quebra deveu-se, essencialmente, à redução das transferências do FEDER (9,3 milhões de euros).

Os pagamentos efetuados aos beneficiários finais ascenderam a 231,1 milhões de euros, traduzindo-se num decréscimo de 21,6 milhões de euros (- 8,5 %), face ao ano anterior. As entidades privadas foram beneficiárias de cerca de 73,7 % do total de pagamentos, ascendendo a 170,4 milhões de euros.

Quanto à finalidade dos incentivos, verificou-se que, dos 42,5 milhões de euros transferidos para a Administração Regional direta, 21,4 milhões de euros (50,2 %) tiveram por finalidade a comparticipação de projetos executados por outras entidades, no âmbito de diversos sistemas de incentivos.

A Conta, à semelhança dos anos anteriores, disponibiliza o mapa com o registo contabilístico, em operações extraorçamentais, das entradas de fundos nas contas bancárias do PO Açores 2020 da Região Autónoma dos Açores (188).

A movimentação específica de contas bancárias relativamente a fundos comunitários é apresentada no quadro 33 do relatório da Conta.

Naquelas contas, foram movimentadas quantias num total de 102,2 milhões de euros, a crédito, e de 106,3 milhões de euros, a débito. O saldo final das contas bancárias, no montante total de 16 milhões de euros, não se encontrava registado nos mapas da Administração Regional direta que constam do volume ii da Conta.

À semelhança do verificado em anos anteriores, as contas bancárias domiciliadas no IGCP, E. P. E., não são apresentadas no relatório da Conta.

11.2 - Fluxos financeiros no âmbito do setor público

Foram transferidos 162,1 milhões de euros para entidades públicas não incluídas no perímetro orçamental e recebidos 341,2 milhões de euros dessas entidades.

O setor público administrativo regional transferiu 162,1 milhões de euros para entidades públicas não incluídas no perímetro orçamental, recebendo destas um total de 341,2 milhões de euros em operações orçamentais.

Os fluxos transferidos para as sociedades não financeiras públicas representam 92,2 % do total.

Do ponto de vista da receita, a quase totalidade dos fluxos é proveniente da Administração Central (329,7 milhões de euros), de onde foram transferidos ainda 120,3 milhões de euros para a Administração Local, escriturados na Conta em operações extraorçamentais.

GRÁFICO 5

Fluxos financeiros no âmbito do setor público administrativo regional



(ver documento original)

Fonte: Conta de 2020, volume i, volume ii - mapas das receitas e despesas e quadro A23, Orçamento do Estado para 2020 - mapas xviii, xix e xx, com as transferências, respetivamente, para as regiões autónomas, municípios e freguesias, despachos do Vice-Presidente do Governo Regional e do Diretor Regional da Organização e Administração Pública, publicados no Jornal Oficial, referentes às transferências para as autarquias locais.

329,7 milhões de euros transferidos pela Administração Central, 95,8 % dos quais com origem no Orçamento do Estado.

A quase totalidade dos 329,7 milhões de euros transferidos pela Administração Central teve origem no Orçamento do Estado (315,8 milhões de euros - 95,8 %). As verbas transferidas no cumprimento do princípio da solidariedade (189,6 milhões de euros - 57,5 %) (189) e no âmbito do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (104,3 milhões de euros - 31,6 %) (190) foram as que tiveram maior expressão no valor transferido.

As transferências do Orçamento do Estado decresceram 9,1 milhões de euros (- 2,8 %), face ao ano de 2019, o que se ficou a dever ao não recebimento de verbas relacionadas com o furacão Lorenzo e com o orçamento participativo da área governativa da educação, desporto e juventude.

QUADRO 16

Fluxos da Administração Central para o setor público administrativo regional



(ver documento original)

Fonte: Orçamento do Estado para 2020 e Conta de 2020, volume 1, p.15, e volume ii - mapas das receitas

Por seu turno, o setor público administrativo regional transferiu 4,2 milhões de euros para entidades da Administração Central, destacando-se:

i) Transferências para a Universidade dos Açores e entidades relacionadas, no montante de 3,2 milhões de euros, destinadas, maioritariamente, a projetos de investigação e de desenvolvimento tecnológico;

ii) Comparticipações para a Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações, no montante de 924,1 mil euros.

Foram transferidos 122,1 milhões de euros para as empresas do Grupo SATA.

No âmbito das sociedades não financeiras públicas, destacam-se as transferências dirigidas às seguintes empresas:

. A parcela mais significativa, na ordem dos 120,9 milhões de euros, destinou-se à SATA Air Açores, S. A., sendo 70,2 milhões de euros (mais 30,3 milhões de euros do que em 2019) para cobertura dos encargos decorrentes da concessão dos serviços aéreos regulares no interior dos Açores e 50,5 milhões de euros (mais 43 milhões do que em 2019) para o aumento do capital social da empresa.

. A SATA Gestão de Aeródromos, S. A., recebeu 1,1 milhões de euros para financiamento de investimentos nos aeródromos das ilhas do Pico (431,5 mil euros), São Jorge (324,8 mil euros), Graciosa (239,1 mil euros), Corvo (65,5 mil euros) e Flores (10 mil euros).

. A SATA Internacional - Azores Airlines, S. A., recebeu 111,6 mil euros para aumento de liquidez em contexto pandémico (COVID-19).

. A Portos dos Açores, S. A., recebeu 15,3 milhões de euros, essencialmente para realização de obras e construções em portos, estudos e projetos (10,7 milhões de euros) e aquisição de equipamento (4,6 milhões de euros).

. A Lotaçor, S. A. - Serviço de Lotas dos Açores, S. A., recebeu 10,3 milhões de euros, destinados principalmente à exploração e prestação de serviços nos portos de pesca e formação profissional (8 milhões de euros) e ao reforço do capital social (2,3 milhões de euros).

. A Sinaga, S. A. - Sociedade de Indústrias Agrícolas Açorianas, S. A., recebeu 1,7 milhões de euros, para assegurar o seu funcionamento e no âmbito do apoio ao abastecimento de açúcar no mercado regional.

QUADRO 17

Fluxos do setor público administrativo regional para sociedades não financeiras públicas



(ver documento original)

Fonte: Conta de 2020, volume i, quadro A23, bem como Relatório de Execução Financeira Anual do Plano de 2020

Nota: Para maior desenvolvimento, cf. apêndice iii, quadro iii.1.da ação preparatória n.º 21/D218.

O Setor da Administração Local recebeu 117,8 milhões de euros.

A Administração Local beneficiou de transferências com origem no Orçamento do Estado (195), num total de 120,3 milhões de euros (196), e de transferências da Administração Regional direta de 7 milhões de euros.

Esta última verba foi distribuída por municípios (3,8 milhões de euros - 54 %), freguesias (2,4 milhões de euros - 34 %) e empresas e outros entes locais (803 mil euros - 12 %).

A quase totalidade do montante transferido para os municípios teve origem em contratos ou acordos ARAAL. Destes, 2,6 milhões de euros destinaram-se à construção, manutenção ou arrendamento de habitação social, 478 mil euros ao incentivo à captação de empresas tecnológicas - Projeto Terceira Tech Island, 353 mil euros à construção/manutenção de infraestruturas públicas e 236 mil euros a apoios no âmbito do furacão Lorenzo (197).

Os municípios da Ribeira Grande (797 mil euros - 21 %), Praia da Vitória (784 mil euros - 21 %) e Angra do Heroísmo (657 mil euros - 17 %) beneficiaram, em conjunto, de 59 % dos apoios atribuídos pelo Governo Regional.

Ao nível das freguesias, quase 33,5 % das transferências (cerca de 805 mil euros) concentraram-se em apenas dez das 155 freguesias situadas no território da Região Autónoma dos Açores (198).

12 - Subvenções públicas

Para efeitos da análise, consideram-se subvenções as transferências sem contrapartida que a Administração Regional direta e os serviços e fundos autónomos efetuam para o Setor privado (famílias, empresas privadas, incluindo empresários em nome individual e instituições sem fins lucrativos privadas).

A matéria das subvenções é apreciada, de forma agregada, no ponto 8. do relatório da Conta de 2020 e, de modo pormenorizado, no respetivo quadro A23, disponível no sítio da Direção Regional do Orçamento e Tesouro na Internet.

A análise realizada tem por base aquele documento, que consiste numa listagem dos pagamentos efetuados, contendo, designadamente, a base legal, a identificação da entidade beneficiária, o valor atribuído, a classificação económica e a classificação orgânica da despesa, a finalidade e a menção da publicação no Jornal Oficial.

Destaca-se, pela positiva, a inclusão, na Conta de 2020, de informação sobre a classificação institucional dos beneficiários, bem como a concentração, num único documento, da informação relativa aos apoios não pagos.

Como aspeto a melhorar, observa-se que o quadro A23 continua a não discriminar convenientemente os beneficiários de alguns dos apoios concedidos. A título de exemplo, são feitas referências a instituições financeiras e a famílias sem identificar o beneficiário em concreto (199).

Foram concedidas subvenções não reembolsáveis no montante de 151,7 milhões de euros e subvenções reembolsáveis de meio milhão de euros

A Conta apresenta um mapa resumo das subvenções públicas com um total de 596,5 milhões de euros (200). Este montante incorpora verbas que não são consideradas subvenções para efeitos desta análise, designadamente as subvenções pagas a entidades não privadas, no montante de 438,3 milhões de euros (201), bem como 6,5 milhões de euros referentes a prestação de serviços.

Assim, as subvenções ao Setor privado totalizam 151,7 milhões de euros (202), o que corresponde a 8,2 % da receita e 8,8 % da despesa consolidadas, tendo por base os valores divulgados na Conta.

Para a área do emprego e competitividade foram destinados 41 % das subvenções (62,1 milhões de euros), para a solidariedade social e habitação, 18 % (27,4 milhões de euros), e para a agricultura e florestas, 16 % (24,8 milhões de euros).

Transitou para o ano de 2021 o montante de 8,3 milhões de euros de subvenções atribuídas e não pagas.

O não pagamento de subvenções atribuídas, no montante de 8,3 milhões de euros, decorre de circunstâncias imputáveis aos próprios beneficiários (não encerramento dos projetos e situações de incumprimento das obrigações a que estavam vinculados) (203).

Os apoios atribuídos e não pagos destinaram-se, maioritariamente, ao Setor do turismo (8 milhões de euros) e referem-se, em grande parte, aos beneficiários ATA - Associação de Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau (6 milhões de euros - 74 %) e Grupo Desportivo Comercial (1,2 milhões de euros - 14 %).

Encontram-se por receber 5,1 milhões de euros de apoios reembolsáveis com prazos de reembolso já vencidos.

Os apoios reembolsáveis, no montante de 533,6 mil euros (204), representam 0,4 % do total das subvenções. Referem-se, quase na íntegra (89 % do total), a incentivos concedidos ao abrigo do sistema de incentivos à atividade económica Competir +, geridos pela Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade. O remanescente foi pago pelo Fundo Regional do Emprego, no âmbito de apoios à criação do próprio emprego.

Em 31-12-2020, 0s créditos totalizavam 13,5 milhões de euros. Destes, 5,1 milhões de euros não foram reembolsados na data prevista, quase na íntegra referentes a apoios ao setor do turismo, havendo montantes por receber desde o ano de 1998.

QUADRO 18

Reembolsos vencidos por cobrar



(ver documento original)

Nota: Não se inclui um valor de 997 114,94 euros, por se desconhecer os beneficiários efetivos (consta como beneficiário o BANIF, S. A.).

Fonte: Conta de 2020, quadro A23 - subsídios reembolsáveis

As empresas e instituições sem fins lucrativos concentram 86 % das subvenções.

As empresas privadas (incluindo os empresários em nome individual) continuam a ser as principais beneficiárias dos apoios não reembolsáveis (78,4 milhões de euros - 52 % do total).

A restante parcela foi distribuída por instituições sem fins lucrativos (34 %), que receberam 51,1 milhões de euros, e pelas famílias (15 %), apoiadas com cerca de 22,2 milhões de euros.

GRÁFICO 6

Subvenções atribuídas por tipo de beneficiário



(ver documento original)

Fonte: Conta de 2020, quadro A23

10 % dos apoios pagos concentraram-se em quatro beneficiários.

Foram pagos apoios a 17 027 beneficiários, mas 10 % do montante atribuído (14,5 milhões de euros) concentrou-se em quatro beneficiários (205):

. HIA - Hospital Internacional dos Açores, que recebeu 7,1 milhões de euros, essencialmente para apoiar a construção do hospital;

. ATA - Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau, a quem foram pagos 4,1 milhões de euros, no âmbito de contratos-programa de investimento no turismo;

. Cooperativa União Agrícola, CRL, que recebeu 1,7 milhões de euros, destinados essencialmente a apoiar a sanidade animal e segurança alimentar e a aquisição de alimentação fibrosa para a pecuária;

. Finançor, Agro Alimentar, S. A., a quem foram pagos 1,6 milhões de euros, maioritariamente destinados à modernização e remodelação de unidade industrial.

22 % dos apoios foram concedidos no abrigo do sistema de incentivos à atividade económica - Competir +.

O enquadramento legal dos apoios é muito diversificado, sendo que 58 % têm subjacente doze regimes, através dos quais foram concedidos 88 milhões de euros, destacando-se:

. O sistema de incentivos Competir +, ao abrigo do qual foram atribuídos 29,8 milhões (20 % do total dos apoios);

. Os acordos de cooperação celebrados entre a Segurança Social e instituições particulares de solidariedade social (IPSS), através dos quais foram concedidos 10,4 milhões de euros (cerca de 7 % do total dos apoios).

A Conta não inclui análise dos resultados obtidos no âmbito dos apoios financeiros concedidos.

A análise apresentada na Conta aos apoios financeiros atribuídos (206) não inclui uma avaliação global dos resultados obtidos, fazendo apenas menção às disposições legais que vinculam os serviços integrados e os serviços e fundos autónomos à sua elaboração.

Em complemento, é indicado que a Direção Regional do Orçamento e Tesouro emitiu orientações aos serviços sobre a matéria, mas o resultado obtido com a mencionada orientação também não foi divulgado no relatório da Conta.

O procedimento adotado não promove o cumprimento do princípio da transparência legalmente previsto (207), nem acolhe a recomendação que vem sendo reiteradamente formulada pelo Tribunal de Contas (208).

Falta de avaliação individual no processo de prestação de contas.

A verificação de 38 processos de prestação de contas de 2020, remetidos ao Tribunal de Contas pelas entidades responsáveis pela gestão de apoios financeiros, permitiu concluir que 71 % das entidades apresentaram informações sobre a matéria, quer em relatório específico (21 entidades) quer no relatório de gestão (6 entidades), mas as mesmas não se consubstanciam numa avaliação de resultados aos apoios financeiros atribuídos.

A falta generalizada de referência a indicadores, metas e objetivos preestabelecidos inviabiliza a concretização de uma avaliação dos resultados dos apoios financeiros concedidos.

CAPÍTULO IV

Dívida pública regional e outras responsabilidades

13 - Dívida do setor público administrativo regional

13.1 - Dívida financeira

A dívida fundada contraída em 2020 atingiu 831,5 milhões de euros.

Em 2020, as entidades do setor público administrativo regional recorreram a diversos instrumentos geradores de dívida pública fundada com o propósito de satisfazer as respetivas necessidades de financiamento (209).

A Região Autónoma dos Açores contraiu dívida com esta maturidade, no montante global de 820,4 milhões de euros, em resultado da realização das seguintes operações:

. Emissão de três empréstimos obrigacionistas, perfazendo o montante de 665 milhões de euros (210), dos quais 316,3 milhões de euros foram aplicados em operações de refinanciamento de dívida, 77,6 milhões de euros registados como tendo sido aplicados na execução de projetos comparticipados por Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e os restantes 271,1 milhões de euros no financiamento das medidas implementadas com o objetivo de atenuar os danos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19.

. Celebração de quatro contratos de empréstimo proporcionando a obtenção de 63,6 milhões de euros (211), verba que foi utilizada na liquidação do passivo financeiro dos três hospitais E. P. E. R. (212).

. Celebração de um contrato de empréstimo de 29,8 milhões de euros, quantia que foi aplicada na liquidação de responsabilidades financeiras que tinham transitado da empresa pública regional Saudaçor, S. A., aquando da sua extinção (213), e renegociação de uma linha de crédito no montante de 55 milhões de euros, responsabilidade igualmente assumida pela Região no âmbito deste processo.

. Celebração de dois contratos de locação financeira imobiliária - instrumentos contratuais assim designados pelas partes - envolvendo responsabilidades na ordem dos 7 milhões de euros, relativas a investimentos nos domínios da habitação social (2 milhões de euros) e do património imobiliário da Região (5 milhões de euros).

Os restantes 11,1 milhões de euros dizem respeito a operações creditícias realizadas por entidades públicas reclassificadas, dos quais 7 milhões de euros correspondem a operações com maturidade até um ano que não foram totalmente amortizadas no exercício orçamental em apreciação.

O recurso a dívida flutuante proporcionou a obtenção de 457,8 milhões de euros.

Para fazer face a necessidades de tesouraria, a Administração Regional direta recorreu a dívida flutuante (214), tendo contratado oito operações de crédito (215), ao abrigo das quais foram utilizados 452,5 milhões de euros.

Por seu turno, as entidades públicas reclassificadas utilizaram 5,3 milhões de euros provenientes de operações de crédito com esta maturidade.

A dívida financeira do setor público administrativo regional aumentou 19,7 %, podendo ter ascendido a 2 215,4 milhões de euros.

A trajetória de crescimento contínuo evidenciada pela dívida pública regional, pelo menos desde 2009, sofreu um impulso sem precedentes em 2020, ano marcado pela grave crise sanitária da COVID-19, que surgiu num contexto em que as finanças públicas regionais já se encontravam numa posição estruturalmente deficitária (216).

Com efeito, salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários caso não existissem as limitações assinaladas (217), verifica-se que a dívida financeira do setor público administrativo regional aumentou 365,3 milhões de euros (+ 19,7 %), podendo ter atingido no final do exercício o montante de 2 215,4 milhões de euros (218).

A taxa de juro implícita na dívida pública regional manteve-se a níveis reduzidos.

Em 2020, os encargos da dívida do setor público administrativo regional ascenderam a 41,5 milhões de euros, menos 1,8 milhões de euros face ao ano anterior, melhoria exclusivamente justificada pela evolução favorável da taxa de juro implícita na dívida (efeito preço), que permitiu acomodar o impacto adverso resultante da inusitada intensificação do recurso ao crédito observada no exercício em causa (efeito stock), influenciada pela necessidade de financiar por esta via as medidas adotadas no combate aos danos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19.

Deste modo, manteve-se a tendência de melhoria dos custos de financiamento da dívida pública regional que se observa desde 2017, consubstanciada na redução em 50 pontos base da taxa de juro implícita na dívida, que se fixou em 2,0 %, inferior à da dívida pública portuguesa [2,3 % (219)], permanecendo, assim, a níveis historicamente reduzidos, muito por influência das medidas não convencionais de política monetária que têm vindo a ser adotadas pelo Banco Central Europeu de há uns anos a esta parte, por último, em reação à crise sanitária (220).

As condições de financiamento contratualizadas em 2020 não previnem a excessiva concentração temporal de amortizações.

Os efeitos da pandemia da COVID-19 nas contas públicas regionais geraram necessidades de financiamento adicionais, contribuindo para que as emissões de dívida pública fundada em 2020 tenham atingido um nível sem precedentes, totalizando 831,5 milhões de euros.

Em linha com a tendência evidenciada em anos anteriores, as condições contratualizadas no âmbito destas operações têm subjacente uma opção gestionária que pretende aliviar a pressão sobre a tesouraria regional a curto/médio prazo, mas que acaba por se traduzir numa elevada concentração temporal do esforço financeiro associado ao reembolso da dívida (221).

De facto, as três emissões obrigacionistas realizadas pela Região Autónoma dos Açores, no montante global de 665 milhões de euros, correspondentes a 80 % da dívida fundada contraída no exercício, serão integralmente reembolsadas nas respetivas datas de maturidade, ou seja, entre 2026 e 2030 (222). Consequentemente, as necessidades de financiamento para amortização do stock da dívida pública regional nos próximos anos registaram um substancial acréscimo, acentuando-se, a par disso, a concentração temporal de um elevado volume de emissões até 2027, assunto a que se voltará adiante.

13.2 - Dívida não financeira

A Conta omite dívida não financeira no montante de, pelo menos, 115,4 milhões de euros.

Continua a ser adotado um conceito de dívida não financeira sem sustentação legal, que se limita a considerar a dívida comercial já vencida das entidades do perímetro orçamental, omitindo as restantes obrigações já constituídas que integram o passivo exigível destas entidades, as quais, de acordo com a definição que decorre do no n.º 5 do artigo 40.º Lei das Finanças das Regiões Autónomas, conjugado com o ponto 2, §§ 96 a 102, da Estrutura Concetual do SNC-AP, incorporam a dívida não financeira.

Consequentemente, a Conta omite dívida não financeira no montante de, pelo menos, 115,4 milhões de euros, a que acresce a importância de 4,3 milhões de euros relativa às responsabilidades emergentes dos contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra, informação que apesar de ter sido divulgada na Conta, não foi aí considerada neste âmbito.

Assim, salvaguardando os eventuais ajustamentos que seria necessário efetuar na informação divulgada na Conta, para além do descrito, a dívida não financeira do setor público administrativo regional, reportada ao final de 2019, ascendia a, pelo menos, 270,4 milhões de euros (223).

13.3 - Dívida total do setor público administrativo regional

A dívida total ascendia a, pelo menos, 2 489,5 milhões de euros (+ 17,4 %), prosseguindo a trajetória de crescimento exibida nos últimos anos.

Considerando o valor da dívida não financeira apurada, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos adicionais que seria necessário efetuar na informação disponibilizada na Conta, caso não existissem as limitações descritas (224), a dívida total do setor público administrativo regional, reportada ao final do exercício orçamental de 2020, ascendia a, pelo menos, 2 489,5 milhões de euros (225), evidenciando um agravamento de 369 milhões de euros (+ 17,4 %) comparativamente ao ano anterior.

QUADRO 19

Dívida total do setor público administrativo regional



(ver documento original)

Fonte: Conta de 2020; processos de prestação de contas de 2020 das entidades que integram o setor público administrativo regional

Cabe salientar que a transição para o referencial contabilístico do SNC-AP terá um impacto significativo a este nível, já que a contabilização dos contratos relativos à concessão rodoviária em regime SCUT na ilha de São Miguel e à concessão da gestão do Hospital da ilha Terceira irá determinar o reconhecimento dos ativos proporcionados pelos concessionários, mensurados pelo seu justo valor, tendo como contrapartida o reconhecimento de passivos financeiros por idêntico montante (226).

O eclodir da crise sanitária e posteriores desenvolvimentos acentuaram a deterioração das condições de sustentabilidade da dívida pública regional.

A progressiva deterioração das condições de sustentabilidade da dívida pública regional é um dos aspetos que o Tribunal de Contas tem vindo recorrentemente a enfatizar nos Relatórios e Pareceres da Conta da Região (227) (228).

De facto, no período que antecedeu a pandemia da COVID-19, a dívida exibiu uma trajetória de crescimento contínuo, impulsionada pelos sucessivos e crescentes défices orçamentais registados, pelo menos, desde 2009, circunstância indiciadora de uma situação de desequilíbrio estrutural das finanças públicas regionais, que se agravou substancialmente a partir de 2017, com o regresso do saldo primário (que exclui os encargos com juros) a uma posição deficitária (229).

GRÁFICO 7

Desempenho orçamental - 2017-2020

(ver documento original)



Fonte: Contas da Região Autónoma dos Açores de 2017 a 2020

Os desenvolvimentos subsequentes ao eclodir da crise pandémica determinaram, em parte, a evolução negativa evidenciada pelas finanças públicas regionais em 2020, com o défice orçamental a agravar-se 163,2 milhões de euros (+ 196,9 %), atingindo 246,1 milhões de euros, e a dívida pública regional a expandir-se 365,3 milhões de euros (+ 19,7 %), para 2 215,4 milhões de euros no final do ano. Embora a expansão da dívida tenha decorrido maioritariamente da necessidade de financiar o défice, foi igualmente induzida pela realização de operações com ativos financeiros, no montante de 55,1 milhões de euros (230).

Em suma, os efeitos da crise pandémica da COVID-19 acentuaram a pressão que já vinha a ser exercida sobre as condições de sustentabilidade da dívida pública regional, resultante, por um lado, da posição deficitária que o saldo primário retomou em 2017 e, por outro, do crescente espaço orçamental ocupado por determinadas despesas de funcionamento, caracterizadas pelo seu elevado grau de rigidez.

Embora seja expectável que ao abrigo do NextGenerationEU a Região possa vir a beneficiar, até 2026, de fundos europeus estimados em 580 milhões de euros, na sua maioria atribuídos sob a forma de subvenções a fundo perdido - permitindo, deste modo, criar espaço orçamental para acomodar despesa sem impacto ao nível do défice ou da dívida pública regional -, convém igualmente ter presente que tais recursos são cíclicos, pelo que terão um impacto essencialmente conjuntural na posição orçamental da Região, sem consolidação estrutural.

Por conseguinte, atingir uma posição orçamental, a prazo, compatível com a melhoria das condições de sustentabilidade da dívida pública regional pressupõe a correção do desequilíbrio estrutural das finanças públicas regionais, desafio com que serão confrontadas as autoridades regionais, logo que ultrapassada a crise pandémica.

13.4 - Limites da dívida

13.4.1 - Dívida flutuante

O limite para a emissão de dívida flutuante provavelmente não terá sido excedido.

De acordo com o relatório da Conta, no âmbito da gestão de tesouraria, as entidades do perímetro orçamental contraíram dívida flutuante, cujo montante acumulado de emissões vivas ao longo do ano atingiu 198,1 milhões de euros, daí se concluindo que foi utilizado 56,9 % do limite legal, fixado em cerca de 348 milhões de euros (231).

Contudo, a informação prestada no relatório da Conta sobre esta matéria continua a evidenciar limitações, na medida em que:

. A Conta apenas demonstra as operações realizadas pela Administração Regional direta, mas a informação relativa ao montante máximo acumulado de emissões vivas ao longo do ano é incorreta (232).

. À semelhança do ocorrido em Contas de anos anteriores, os valores da receita corrente líquida considerada para efeitos do cálculo do limite da dívida flutuante estão sobreavaliados, pela contabilização da totalidade das verbas provenientes do Estado, ao abrigo do princípio da solidariedade, em transferências correntes, sem ter em conta o disposto no n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, que aponta para a contabilização destas verbas em transferências de capital, por se destinarem à cobertura de investimentos públicos.

Com o propósito de suprir as limitações descritas, solicitou-se junto das entidades do perímetro orçamental a disponibilização de elementos adicionais relativos às operações de dívida flutuante contraídas no exercício orçamental de 2020, com base nos quais se concluiu que o limite legal para o recurso a dívida flutuante seria observado, mesmo no caso de se proceder à reclassificação, em receitas de capital, das transferências do Estado efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade (233).

13.4.2 - Dívida fundada

Continua a não ser demonstrado o cumprimento do limite legal para a contração de dívida fundada.

Com a aprovação do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020 e subsequentes alterações concretizadas através de decreto legislativo regional, o Governo Regional foi autorizado a (234):

. Contrair empréstimos, incluindo créditos bancários, até ao montante de 668,6 milhões de euros, dos quais 315,6 milhões de euros para refinanciamento de dívida, 285 milhões de euros para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19, destinando-se os restantes 68 milhões de euros ao financiamento de projetos com comparticipação de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI).

. A realizar operações de locação financeira até ao montante de 7,5 milhões de euros e a assumir integralmente a dívida financeira resultante dos processos de extinção das empresas públicas regionais e dos três hospitais E. P. E. R., da Região.

Do exposto, resulta que a Assembleia Legislativa fixou em 676,1 milhões de euros o limite para a contratação de dívida fundada em 2020, especificando igualmente os instrumentos de dívida a recorrer para esse efeito: empréstimos, incluindo créditos bancários, até ao montante máximo de 668,6 milhões de euros, e operações de locação financeira, com o limite de 7,5 milhões de euros.

Sobre a matéria, a informação prestada na Conta sugere a observância dos referidos limites fixados pela Assembleia Legislativa, assim como dos demais requisitos a que se encontrava condicionado o recurso à dívida com aquela maturidade (235). Todavia, tal como em anos anteriores, continua a ser omitida informação materialmente relevante neste contexto, relativa aos empréstimos contraídos pelas entidades públicas reclassificadas.

Consequentemente, continua a não ser demonstrado o cumprimento do limite legal para a contração de dívida fundada por parte do setor público administrativo regional, permanecendo por acolher a recomendação sobre o assunto já anteriormente formuladas pelo Tribunal de Contas e reiterada, por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019 (4.ª recomendação, p. 102).

A dívida fundada contraída com recurso a empréstimos, incluindo créditos bancários, excedeu em 155,9 milhões de euros o limite fixado pela Assembleia Legislativa.

Com base na informação obtida, conclui-se que o limite anual para a contratação de dívida fundada com recurso a empréstimos, incluindo créditos bancários, foi largamente excedido.

Na realidade, para além das três emissões obrigacionistas realizadas em 2020, totalizando 665 milhões de euros, a Região celebrou cinco contratos de empréstimo, perfazendo o montante de 93,4 milhões de euros (236), tendo ainda procedido à renegociação de uma linha de crédito de 55 milhões de euros, a liquidar em 2021. Por conseguinte, só com a dívida fundada contraída pela Região, que ascendeu a 813,4 milhões de euros, o correspondente limite foi excedido em 144,8 milhões de euros, não restando margem para acomodar as operações realizadas pelas entidades públicas reclassificadas, que ascenderam a 11,1 milhões de euros (237).

Face ao exposto, verifica-se que o endividamento do setor público administrativo regional contraído a coberto dos referidos instrumentos de dívida excedeu em 155,9 milhões de euros o limite estabelecido pela Assembleia Legislativa.

A propósito da dívida fundada contraída no âmbito dos processos de extinção de empresas públicas regionais - no caso, a Saudaçor, S. A. - e de assunção da totalidade da dívida financeira dos hospitais E. P. E. R., perfazendo a quantia de 148,4 milhões de euros, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública expressou, em contraditório, o entendimento de que tais «operações de gestão da dívida pública direta da Região, efetuadas ao abrigo do artigo 25.º [do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro (238)] não estariam vinculadas ao limite fixado no artigo 17.º» (239), o qual estabeleceu os limites anuais para a contração de dívida fundada e para o aumento do endividamento líquido em 2020.

As alegações apresentadas contrariam neste ponto o relatório da Conta (240), que sustenta a realização das operações em causa no artigo 17.º do citado diploma legal e não no artigo 25.º agora invocado.

Sucede que a autorização para a assunção daquelas dívidas foi efetivamente conferida pela Assembleia Legislativa a coberto do mencionado artigo 17.º, o qual não contempla a realização de operações de substituição de dívida com aquela finalidade. Aliás, a prevalecer o entendimento manifestado em contraditório, a norma em causa não teria qualquer utilidade, uma vez que a contratação de dívida fundada nas circunstâncias descritas não estaria sujeita a qualquer limite.

Foi igualmente alegado nesta sede que o Tribunal omitiu o propósito subjacente à concretização destas operações - a obtenção de «condições financeiras mais vantajosas para a Região, reduzindo os encargos associados às mesmas», o que não é demonstrado na Conta (241).

A aplicação conferida ao produto dos empréstimos não respeitou os limites fixados na autorização parlamentar para as finalidades previstas.

O destino conferido aos recursos obtidos a coberto dos mencionados instrumentos de dívida não respeitou os limites estabelecidos para as finalidades especificadas pela Assembleia Legislativa, já que as verbas registadas como tendo sido aplicadas no financiamento de projetos comparticipados por fundos comunitários (77,6 milhões de euros) e em operações de refinanciamento de dívida (316,3 milhões de euros) excederam aqueles limites em 9,6 e 0,7 milhões de euros, respetivamente.

Os contratos de locação financeira celebrados em 2020 contrariaram a regra do endividamento líquido nulo imposta pelo Orçamento do Estado.

Como referido, o Governo Regional foi igualmente autorizado pela Assembleia Legislativa a realizar operações de locação financeira até ao montante de 7,5 milhões de euros.

No uso desta autorização, foram celebrados dois contratos de locação financeira imobiliária, totalizando cerca de 7 milhões de euros, visando financiar investimentos nos domínios do património imobiliário da Região e da habitação social.

Porém, um dos contratos não integra o elenco das exceções previstas na Lei do Orçamento do Estado para 2020 à regra do endividamento nulo imposta às regiões autónomas (tal como já sucedia na Lei do Orçamento do Estado para 2019), e o outro não configura uma operação de locação financeira imobiliária, apesar de designado como tal pelas partes (242).

13.4.3 - Endividamento líquido

Mantém-se a impossibilidade de certificar o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento.

A autorização de recurso ao crédito concedida pela Assembleia Legislativa ao Governo Regional permitia o aumento do endividamento líquido em 360,5 milhões de euros, desde que as operações que gerassem esse aumento se destinassem a financiar a execução de projetos com comparticipação de fundos comunitários (68 milhões de euros), a concretização de investimentos nos domínios da habitação social e do restante património imobiliário da Região (7,5 milhões de euros) e a implementação de medidas destinadas a atenuar os danos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19 (243).

Na Conta da Região, não é demonstrado o cumprimento do limite de endividamento líquido, que assim continua a evidenciar as insuficiências e limitações já assinaladas em anos anteriores, na medida em que:

. Relativamente ao montante de 77,6 milhões de euros, correspondente a uma parcela dos recursos provenientes das emissões de dívida realizadas pela Região em 2020, não se comprova que foi efetivamente aplicada em ações com cofinanciamento comunitário, verba que inclusivamente excedeu em 9,6 milhões de euros a autorização conferida pela Assembleia Legislativa para a alocação de recursos a esta finalidade (244).

. Não estão identificados os empréstimos contratados pelas entidades públicas reclassificadas nem a aplicação que lhes foi conferida, informação essencial para determinar a sua relevância para efeitos dos limites quantitativos legalmente fixados (245).

Deste modo, o Governo Regional dos Açores continua a não cumprir o disposto na subalínea 1) da alínea v) do artigo 27.º da Lei 79/98, de 24 de novembro, na medida em que não demonstra a aplicação que foi conferida ao produto dos empréstimos contraídos pelas entidades que integram o perímetro orçamental.

A omissão dos elementos necessários para apreciar a posição das entidades do setor público administrativo regional no que se refere ao endividamento líquido e ao respetivo limite, apesar do compromisso assumido pelo Governo Regional dos Açores de, já na Conta de 2016, incluir os elementos em falta (246), implica a inobservância do disposto no n.º 3 do artigo 3.º da citada Lei 79/98, de 24 de novembro (247), bem como o não acolhimento da recomendação formulada sobre o assunto pelo Tribunal de Contas desde 2014, sucessivamente reiterada (248).

Com base na informação disponível, verifica-se que o limite anual para o aumento do endividamento líquido foi excedido em, pelo menos, 16,6 milhões de euros.

Tendo por referência os elementos respeitantes apenas à Administração Regional direta, conclui-se que o limite anual para o aumento do endividamento líquido fixado pela Assembleia Legislativa foi ultrapassado.

Com efeito, do recurso ao crédito ao abrigo da autorização parlamentar, concretizado através da realização das operações anteriormente descritas, resultou o aumento do endividamento líquido em 369,6 milhões de euros (249).

Deste montante, 362,6 milhões de euros foram obtidos pelo recurso a empréstimos, incluindo créditos bancários, verba que excede em 9,6 milhões de euros o limite autorizado para o acréscimo anual do endividamento líquido a coberto de instrumentos de dívida com esta tipologia, importância que foi registada como tendo sido aplicada no financiamento de projetos comparticipados por fundos comunitários, como anteriormente referido.

Os restantes 7 milhões dizem respeito aos dois contratos de locação financeira imobiliária celebrados pela Região, operações que, pelos motivos anteriormente explicitados (250), concorreram para o excesso de endividamento líquido registado em 2020.

Do exposto resulta que o limite anual fixado pela Assembleia Legislativa para o aumento do endividamento líquido foi ultrapassado em, pelo menos, 16,6 milhões de euros, importância a que acrescem os valores resultantes dos financiamentos contraídos pelas entidades públicas reclassificadas que não se encontram identificados na Conta.

14 - Responsabilidades contingentes e riscos orçamentais

14.1 - Avales e outras garantias pessoais

As responsabilidades assumidas pela Região Autónoma dos Açores por via da concessão de garantias pessoais ascendiam a 391,5 milhões de euros (+ 31,6 %).

A informação apresentada na Conta não é completa, pois omite os dados relativos a seis avales prestados pela empresa pública regional Ilhas de Valor, S. A., entre 2010 e 2014, no âmbito de operações de crédito contraídas por diversas entidades públicas e privadas, cuja posição, reportada ao final de 2020, evidenciava responsabilidades totalizando 4,1 milhões de euros (251).

Assim, salvaguardando os eventuais ajustamentos que seria necessário efetuar na informação disponibilizada na Conta (252), para além dos que resultaram da omissão descrita, verifica-se que, no final do exercício orçamental de 2020, as responsabilidades direta e indiretamente assumidas pela Região Autónoma dos Açores por via da concessão de garantias pessoais ascendiam a 391,5 milhões de euros (+ 31,6 %) (253).

A maioria destas responsabilidades, no montante de 345,8 milhões de euros (88,3 %), resulta de garantias prestadas na modalidade de aval, no âmbito de operações de crédito realizadas por empresas públicas regionais não reclassificadas no perímetro orçamental.

Em 2020, foram concedidas garantias pessoais, no montante global de 174,6 milhões de euros (- 21,1 milhões de euros do que em 2019).

Foram concedidos seis avales, no montante global de 152,9 milhões de euros, menos 42,8 milhões de euros do que no ano anterior.

As amortizações efetuadas em cumprimento dos planos financeiros dos empréstimos avalizados e que deixaram, por isso, de constituir responsabilidades da Região, atingiram 53,7 milhões de euros.

A Região emitiu ainda uma garantia pessoal a favor do Fundo de Contragarantia Mútuo, no montante de 21,7 milhões de euros, com vista a contragarantir as garantias prestadas pelas sociedades de garantia mútua no âmbito de operações de crédito realizadas por empresas regionais a coberto da designada "Linha Específica COVID-19 - Apoio às Empresas dos Açores", com uma dotação global de 150 milhões de euros.

A empresa pública regional Ilhas de Valor, S. A., despendeu a quantia de 503,4 mil euros, devido à execução de um aval.

Em 2020, a Ilhas de Valor, S. A., suportou encargos no montante de 503,4 mil euros, em resultado da entrada em incumprimento da Angrasol - Hotelaria, Turismo e Comércio, S. A., perante a instituição de crédito junto da qual tinha contraído um financiamento de 5 milhões de euros em 2010, operação que beneficiou de um aval prestado pela referida empresa pública regional (254).

Com referência a 31-12-2020, ascendiam a 3,6 milhões de euros as responsabilidades emergentes da garantia prestada no âmbito da referida operação de crédito.

14.2 - Cartas de conforto

No final do exercício, as garantias prestadas através de cartas de conforto ascendiam a, pelo menos, 80,3 milhões de euros (- 93,5 milhões de euros).

Apesar de divulgadas na Conta, verifica-se que as responsabilidades emergentes de sete das cartas de conforto emitidas em 2020, tendo como patrocinadas empresas do Grupo SATA (255), não foram tidas em consideração no apuramento do stock da dívida abrangida por esta modalidade especial de garantia, reportado ao final do exercício em apreciação.

Estão em causa operações creditícias, algumas realizadas em moeda estrangeira, envolvendo responsabilidades na ordem de 1,4 milhões de euros (256).

Assim, salvaguardando os eventuais ajustamentos que seria necessário efetuar na informação disponibilizada na Conta (257), para além dos que resultam da situação descrita, verifica-se que as garantias prestadas através da emissão de cartas de conforto ascendiam a, pelo menos, 80,3 milhões de euros, evidenciando uma redução de 93,5 milhões de euros (- 53,8 %) face ao final do ano transato (258).

Foram emitidas 10 cartas de conforto, sem a natureza de garantia pessoal.

Em 2020, foram emitidas pelo Vice-Presidente do Governo Regional dos Açores e pela Secretária Regional dos Transportes e Obras Públicas 10 cartas de conforto destinadas a garantir operações creditícias que ascenderam a 8,5 milhões de euros (259).

Como referido, sete destas cartas de conforto, tendo subjacentes operações creditícias no montante global de 1,5 milhões de euros (260), não integram o stock de dívida garantida divulgado na Conta (261).

Das entidades patrocinadas, apenas a Atlânticoline, S. A., integra o perímetro orçamental, sendo de referir que uma das cartas de conforto emitidas, destinada a garantir uma operação creditícia realizada por esta entidade, no montante de 2,5 milhões de euros, já não se encontrava ativa no final do ano (262).

Relativamente às restantes sete cartas de conforto emitidas em 2020, tendo como patrocinadas empresas do Grupo SATA, verificou-se que os subscritores assumiram, em nome da Região Autónoma dos Açores, duas obrigações: promover as diligências necessárias a fim de que as referidas patrocinadas cumpram pontualmente as obrigações emergentes dos empréstimos contratados; manter a participação da Região no respetivo capital social, ou, caso a Região pretenda reduzi-la, informar previamente a instituição de crédito da referida pretensão, promovendo a substituição da carta conforto por garantia equiparada.

Nenhuma destas cartas de conforto tem a natureza de garantia pessoal. Por conseguinte, a sua emissão não releva para o limite de concessão de garantias pela Região.

14.3 - Limites à concessão de garantias

Para 2020, o limite máximo autorizado para a concessão de garantias, incluindo cartas de conforto, foi de 190 milhões de euros, tendo por referência a variação do stock de dívida garantida (263).

A garantia pessoal prestada pela Região Autónoma dos Açores para cobertura das responsabilidades a assumir pelo Fundo de Contragarantia Mútuo, no âmbito da "Linha Específica COVID-19 - Apoio às empresas dos Açores", releva para o cálculo do referido limite, assim como as garantias concedidas pela empresa pública regional Ilhas de Valor, S. A., em exercícios anteriores. Por seu turno, as cartas de conforto emitidas em 2020 tendo como patrocinadas entidades públicas fora do perímetro orçamental não relevam para este efeito, por não revestirem a natureza de garantia pessoal.

Registou-se, em termos líquidos, um aumento das responsabilidades assumidas por via da concessão de garantias pessoais, na ordem dos 94,1 milhões de euros.

Com base na informação prestada na Conta, à qual já se fez referência, complementada com os elementos entretanto obtidos através do procedimento de confirmação externa, verifica-se que, em termos líquidos, se registou um aumento das responsabilidades assumidas por via da concessão de garantias pessoais na ordem dos 94,1 milhões de euros, correspondente à utilização de 49,5 % do limite para este efeito fixado pela Assembleia Legislativa (264).

14.4 - Parcerias público-privadas e contratos ARAAL

O valor atual dos encargos futuros com parcerias público-privadas ascendia a 604,1 milhões de euros.

Em 31-12-2020, o valor atual das responsabilidades futuras assumidas no âmbito das parcerias público-privadas contratualizadas é de 604,1 milhões de euros (265), dos quais:

. 452 milhões de euros referentes à concessão rodoviária em regime SCUT (sem custos para o utilizador) na ilha de São Miguel, refletindo uma redução de 63,1 milhões de euros (- 12,2 %) dos encargos a suportar, comparativamente ao ano anterior.

. 152,1 milhões de euros respeitantes à concessão da gestão do edifício do Hospital da ilha Terceira, ou seja, um decréscimo de 3,2 milhões de euros face a 2018 (- 2,1 %).

A diminuição do tráfego registada em 2020, consequência das severas restrições impostas à mobilidade dos cidadãos com o propósito de conter o surto da COVID-19, explica maioritariamente a redução dos encargos estimados no âmbito da concessão rodoviária, poupança que poderá não se concretizar, uma vez que a concessionária manifestou a intenção de requerer a reposição do equilíbrio financeiro do contrato com fundamento nos efeitos provocados pela crise pandémica.

As responsabilidades assumidas na concessão rodoviária da ilha de São Miguel prologam-se até 2036, enquanto em relação ao Hospital da ilha Terceira perduram até 2039.

O valor atual dos encargos futuros com contratos ARAAL ascendia a 20,2 milhões de euros.

Salvaguardando os eventuais ajustamentos que seria necessário efetuar caso não existissem as limitações descritas (266), no final de 2020, o valor atual dos encargos assumidos no âmbito dos contratos ARAAL ascendia a 20,2 milhões de euros (267), montante sensivelmente idêntico ao apurado no final do ano anterior (20,1 milhões de euros).

14.5 - Risco de refinanciamento da dívida do setor público administrativo regional

O perfil de reembolso da dívida continua a evidenciar uma distribuição intertemporal pouco equilibrada, circunstância que se agravou em 2020.

Em consequência do elevado volume de dívida emitido em 2020 e das condições subjacentes às operações contratualizadas, verificou-se um acréscimo significativo das necessidades de financiamento para amortização do stock da dívida pública regional nos próximos anos, com a concentração de elevados volumes de dívida a refinanciar em determinados anos específicos.

GRÁFICO 8

Perfil de reembolso da dívida



(ver documento original)

Fonte: Conta de 2020; Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública; processos de prestação de contas das entidades públicas reclassificadas de 2020; e documentação complementar disponibilizada pelas mesmas

Com efeito, cerca de 75,2 % da dívida pública regional, totalizando 1 666,1 milhões de euros, atinge a maturidade até 2027, dos quais 303,1 milhões de euros já em 2021. A este elevado volume de reembolsos acresce o financiamento dos défices que, entretanto, venham a registar-se, para além de outras necessidades de financiamento, de que constitui exemplo a projetada recapitalização do Grupo SATA.

Destaca-se que elevadas necessidades de financiamento em tão curto espaço de tempo acentuam os riscos de refinanciamento e dos custos da dívida, que se mantêm temporariamente reduzidos devido à política de estímulos monetários prosseguida pelo Banco Central Europeu em reação à crise sanitária, concretizada, nomeadamente, através da aquisição em larga escala de dívida pública dos Estados Membros (268).

Porém, os aparentes riscos de subida da inflação na Zona Euro poderão determinar a retirada progressiva destes estímulos, sendo expectável que nestas circunstâncias ocorra um aumento das taxas de juro nos mercados de dívida pública que, naturalmente, irá agravar os custos de refinanciamento da dívida pública regional.

Por outro lado, uma distribuição intertemporal pouco equilibrada do esforço financeiro para reembolsar a dívida poderá condicionar a observância do princípio da equidade intergeracional previsto no artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental, que visa assegurar uma repartição justa de custos e benefícios entre gerações (269).

14.6 - Riscos inerentes às entidades públicas não reclassificadas

A crise pandémica acentuou os riscos implícitos nos passivos contingentes com potencial impacto no Orçamento da Região.

No final de 2020, as responsabilidades emergentes das garantias pessoais prestadas pela Região às entidades do setor público regional não incluídas no perímetro orçamental ascendiam a 345,8 milhões de euros, traduzindo um aumento de 109,3 milhões de euros face a 2019, destacando-se neste contexto a exposição ao Grupo SATA, com créditos garantidos no montante de 197 milhões de euros (57 % do total destes passivos contingentes).

Foram ainda prestadas garantias através da emissão de cartas de conforto, tendo subjacentes operações de crédito contraídas pelo referido universo de entidades, que, no final de 2020, evidenciavam responsabilidades na ordem dos 53,6 milhões de euros (- 46,5 milhões de euros do que em 2019), existindo a possibilidade de em alguns casos revestirem a natureza de garantia pessoal, face ao grau de compromisso assumido pela Região através das mesmas (270).

Os impactos económicos da crise pandémica acentuaram os riscos implícitos nestes passivos contingentes com potencial impacto no Orçamento regional, essencialmente devido à contínua degradação do desempenho económico e da posição financeira do Grupo SATA, cuja dívida total aumentou 164,8 milhões de euros em 2020 (+ 42,2 %), atingindo 555,8 milhões de euros no final do exercício.

Com efeito, a pandemia da COVID-19, que afetou de forma particularmente intensa o setor da aviação civil, aprofundou os graves desequilíbrios com que já se confrontava o Grupo SATA quando a crise sanitária eclodiu, circunstância que motivou o recurso a um pedido de auxílio de emergência formulado junto da Comissão Europeia e à apresentação de um plano de reestruturação, contemplando as medidas a implementar com vista à recuperação da respetiva sustentabilidade (271), documento atualmente em apreciação pelas instâncias europeias.

15 - Quadro global das necessidades de financiamento do setor público administrativo regional

Com base na estrutura da maturidade das responsabilidades contratualizadas até 31-12-2020 pelas entidades que integram o setor público administrativo regional, procedeu-se a uma estimativa das correspondentes necessidades anuais de financiamento.

Para este efeito, considerou-se a dívida total apurada com referência àquela data, bem como os encargos resultantes das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL em vigor, ou seja, as responsabilidades assumidas pelo referido universo de entidades.

O gráfico seguinte permite evidenciar, para o período em apreciação, o esforço financeiro requerido às diversas entidades do setor público administrativo regional, no sentido de assegurarem a tempestiva regularização das responsabilidades assumidas.

GRÁFICO 9

Necessidades de financiamento do setor público administrativo regional



(ver documento original)

Fonte: Conta de 2020; Direção Regional de Cooperação com o Poder Local; empresas concessionárias; e processos de prestação de contas das entidades públicas reclassificadas de 2020

O triénio 2021-2023 afigura-se particularmente exigente, com as necessidades de financiamento a atingirem cerca de 1 213 milhões de euros, dos quais 614,5 milhões de euros logo em 2021, destacando-se neste ano o elevado volume de dívida não financeira a regularizar, no montante de 270,1 milhões de euros, para além da dívida pública regional que atinge a maturidade, na ordem dos 303,1 milhões de euros.

Porém, o stock de dívida pública regional a amortizar nos anos seguintes, em particular entre 2026 e 2030, é igualmente significativo. Com efeito, excetuando o exercício orçamental de 2028, estão em causa valores que oscilam entre 210,4 e 350,8 milhões de euros, refletindo uma elevada concentração temporal de amortizações.

CAPÍTULO V

Património

16 - Património financeiro

16.1 - Ativos financeiros

No final de 2020, a carteira de ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores ascendia a 296,8 milhões de euros.

Em 31-12-2020, a carteira de ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores ascendia a 296,8 milhões de euros, dos quais 278 milhões de euros respeitavam a participações financeiras (272), 13,5 milhões de euros a empréstimos concedidos pela Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas) (273) e 5,4 milhões de euros à subscrição do capital do Fundo de Contragarantia Mútuo (274).

16.2 - Participações financeiras

A carteira de participações diretas tinha o valor nominal de 278 milhões de euros, relativos à participação no capital de 23 entidades. Daquele total, 176,7 milhões de euros respeitavam a participações no capital social de 12 entidades públicas reclassificadas (275).

Comparativamente a 31-12-2019, verificou-se uma diminuição de 52,7 milhões de euros no valor nominal da carteira de participações financeiras diretas, mantendo-se o número de entidades participadas.

Durante o exercício de 2020, o Governo da Região Autónoma dos Açores procedeu ao aumento do capital social da Lotaçor, S. A., em 2,3 milhões de euros (276), passando este para 16,5 milhões de euros. Todavia, em 30-12-2020, em reunião da assembleia geral, foi deliberado reduzir o capital social da empresa pública regional, em 13,5 milhões de euros, por contrapartida da rubrica de resultados transitados, passando este para 3 milhões de euros.

No que concerne à Sata Air Açores, S. A., em 2020, o Governo da Região Autónoma dos Açores deliberou proceder ao aumento do capital social, em 80 milhões de euros, cuja realização foi diferida pelo prazo de três anos, até 2023 (277) (278). Contudo, na sequência da investigação efetuada pela Comissão Europeia aos aumentos de capital da empresa, em dezembro de 2020, o Governo Regional procedeu à redução do respetivo capital social, passando de 89,4 milhões de euros para 16,8 milhões de euros (279).

Para além destas operações, também foi realizada a transmissão a favor da Região Autónoma dos Açores, a título gratuito, da percentagem detida pela Portos dos Açores, S. A., na Atlânticoline, S. A. (280), bem como a alienação de 51 % do capital social da Pousadas de Juventude dos Açores, S. A. (281). Esta última operação enquadra-se no plano de reestruturação do setor público empresarial regional, aprovado pela Resolução do Conselho do Governo n.º 74/2018, de 20 de junho.

De um modo geral, o desempenho económico das entidades sob controlo da Região Autónoma dos Açores voltou a deteriorar-se de forma significativa, verificando-se também um agravamento da dívida total daquelas entidades.

Em 2020, o universo das entidades controladas pela Região apresentava, em termos agregados:

. Capitais próprios de 163,4 milhões de euros, verificando-se uma melhoria de 274,2 milhões de euros face ao ano de 2019. Esta situação encontra explicação na autorização concedida aos três hospitais E. P. E. R., através da Resolução do Conselho do Governo n.º 298/2020, de 30 de dezembro, para utilizarem os valores em dívida à Região Autónoma dos Açores na cobertura dos prejuízos acumulados, incorporando-os na rubrica resultados transitados, passando de 366,2 milhões de euros negativos, em 2019, para 14,3 milhões de euros negativos, em 2020, e no volume financeiro dos subsídios ao investimento atribuídos ao Grupo Portos dos Açores, que permitiu um aumento dos capitais próprios de 51,8 milhões de euros.

Os Grupos SATA e Lotaçor e a Associação Açoriana de Formação Turística e Hoteleira continuaram a evidenciar uma situação de falência técnica (282), apresentando, no final de 2020, capitais próprios negativos agregados de 389,3 milhões de euros, com um agravamento de 140,2 milhões de euros, face a 2019. O Grupo EDA, a Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores, E. P. E. R., a Azorina - Sociedade de Gestão Ambiental e Conservação da Natureza, S. A., o Instituto Regional do Ordenamento Agrário, S. A., o Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores, o Observatório do Turismo dos Açores, a Associação Nonagon - Parque de Ciência e Tecnologia de São Miguel, e o Teatro Micaelense, S. A., também registaram uma diminuição de 8,4 milhões de euros nos seus capitais próprios/património líquido passando de 247,1 milhões de euros, em 2019, para 238,7 milhões de euros, em 2020.

. A dívida do universo das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores aumentou 100,3 milhões de euros, em 2020 (+ 9,1 %, face a 2019), atingindo 1 202,3 milhões de euros. Do total, 186,8 milhões de euros (15,5 %) correspondem a dívida contraída por entidades públicas reclassificadas (283), a qual registou, em 2020, um decréscimo de 76,6 milhões de euros, que ficou a dever-se, essencialmente, à assunção por parte da Administração Regional direta da dívida dos três hospitais E. P. E. R.

A dívida das entidades públicas que não integram o perímetro orçamental totalizava 1 015,5 milhões de euros, registando um acréscimo de 176,9 milhões de euros (+ 21,1 %) face ao exercício anterior.

Em contabilidade pública, esta dívida não está contabilizada na dívida pública regional, mas é geradora de responsabilidades contingentes para a Região Autónoma dos Açores, decorrentes da concessão de avales e de cartas de conforto.

No final de 2020, a Região havia prestado garantias relativamente a empréstimos contraídos por entidades públicas que não integram o perímetro orçamental (284), no montante de 399,5 milhões de euros (285), dos quais 242,9 milhões de euros (60,8 %) respeitavam ao Grupo SATA (286).

Observou-se, ainda, que a dívida das entidades públicas que não integram o perímetro orçamental é detida em 99,9 % pelos Grupos SATA, com 54,7 % (555,8 milhões de euros), EDA, com 30,3 % (307,5 milhões de euros), Portos dos Açores, com 8 % (81 milhões de euros), Lotaçor, com 4,6 % (46,6 milhões de euros) e Sinaga, S. A., com 2,3 % (23,8 milhões de euros).

. Os gastos com o pessoal do setor público empresarial regional e instituições sem fins lucrativos públicas ascendiam a 262,5 milhões de euros, registando um aumento de 2,7 milhões de euros, face a 2019. Por sua vez, o encargo médio anual por trabalhador registou um acréscimo de 0,4 %, fixando-se em 35,3 mil euros.

. Os juros e gastos similares, no montante de 29,4 milhões de euros, absorveram a quase totalidade dos recursos obtidos através das atividades operacionais (EBITDA) (287), no total de 29,9 milhões de euros, facto revelador da insustentabilidade da dívida acumulada por estas entidades, pelo que o respetivo acesso ao mercado financeiro para a refinanciar continuará a depender, na generalidade dos casos, da prestação de garantias pela Região Autónoma dos Açores.

Apesar das operações realizadas pela Região Autónoma dos Açores em 2020 persistem entidades controladas com capitais próprios/património líquido negativos e com estruturas financeiras debilitadas, que consubstanciam riscos para o orçamento da Região.

No ano de 2020, a Região Autónoma dos Açores recebeu 8 milhões de euros de dividendos provenientes do Grupo EDA e transferiu 427,9 milhões de euros para as entidades do setor público empresarial regional sob o seu controlo, das quais, 52,8 milhões de euros tiveram como destino os aumentos de capital social da Sata Air Açores, S. A., e da Lotaçor, S. A.

A Região Autónoma dos Açores realizou também operações sem fluxo financeiro que permitiram melhorar o património líquido das entidades sob o seu controlo, a saber, utilização dos valores em dívida pelos três hospitais E. P. E. R., na cobertura dos respetivos prejuízos acumulados.

Apesar das operações realizadas no exercício de 2020, persistem entidades com capitais próprios/património líquido negativos e com estruturas financeiras debilitadas, situações que poderão exigir da Região Autónoma dos Açores um esforço financeiro acrescido de modo a garantir a continuidade das operações das mesmas.

A este propósito, cabe destacar que, nas certificações legais de contas de diversas entidades, foram formuladas ênfases relacionadas com o princípio da continuidade das operações (288).

16.3 - Subsídios reembolsáveis, empréstimos concedidos e outros ativos financeiros

Tendo por base os elementos divulgados na Conta, verifica-se que a Administração Regional direta concedeu subsídios reembolsáveis no montante de 476,8 mil euros e recebeu reembolsos de apoios financeiros no total de 1,3 milhões de euros, tendo por receber, à data de 31-12-2020, 13,3 milhões de euros.

À semelhança do observado em anos anteriores, em 2020, foi concedido um empréstimo à Sata Air Açores, S. A., no montante de 61 milhões de euros, formalizado através da celebração de um protocolo financeiro no valor máximo de 70 milhões de euros, com o objetivo de permitir a antecipação de fundos provenientes do contrato-programa celebrado com o Governo Regional dos Açores. No referido protocolo, foi determinado que os valores antecipados venciam juros à taxa de 4 %.

No final do exercício de 2019, a Sata Air Açores, S. A., tinha contabilizado 24,7 milhões de euros como dívida a receber da então Secretaria Regional dos Transportes, Turismo e Energia, relativos à compensação financeira pela contrapartida dos serviços públicos prestados. Em 31-12-2020, essa dívida ascendia a 33,5 milhões de euros.

Aquela operação - conceder o empréstimo em vez de liquidar a dívida - conduziu a que a entidade continuasse sem ver os seus créditos satisfeitos. Para além disso, levou a Sata Air Açores, S. A., a registar um gasto financeiro adicional de 1,4 milhões de euros (289), decorrente dos juros suportados no âmbito do referido empréstimo.

No que respeita aos outros ativos financeiros, a Região Autónoma dos Açores subscreveu 5,4 milhões de euros do capital social do Fundo de Contragarantia Mútuo, no âmbito da garantia prestada ao abrigo da Resolução do Conselho do Governo n.º 145/2020, de 19 de maio, que aprovou a adesão da Região Autónoma dos Açores à Linha de Apoio à Economia COVID-19, mediante a criação da Linha Específica COVID-19 - Apoio às Empresas dos Açores, no montante global de 150 milhões de euros, destinada a apoiar a tesouraria das empresas regionais.

Na Conta, não foi divulgada informação sobre eventuais créditos detidos pelas entidades públicas reclassificadas, pelo que não foi possível apurar a expressão global dos ativos financeiros detidos pelo setor público administrativo regional referentes a empréstimos concedidos, à data de 31-12-2020.

16.4 - Limite legal para a realização de operações ativas

Os elementos divulgados na Conta não abrangem as operações eventualmente realizadas pelas entidades públicas reclassificadas, pelo que não foi possível verificar se foi cumprido o limite legal para a realização das operações ativas.

No ano de 2020, o Governo da Região Autónoma dos Açores foi autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 70 milhões de euros, de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 19.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, alterado pelo artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto. No n.º 2 do mesmo artigo estabeleceu-se que «Acrescem ao limite fixado no número anterior, as operações de aumento de capital social das entidades integradas no setor público empresarial regional e os empréstimos reembolsáveis atribuídos no âmbito dos sistemas de incentivos regionais».

No relatório da Conta, foi evidenciado o cumprimento do limite previsto para a realização de operações ativas pela Administração Regional direta, com referência apenas ao empréstimo concedido à Sata Air Açores, S. A., no montante de 61 milhões de euros (290).

Tendo por base as informações divulgadas na Conta de 2020, apurou-se que a Administração Regional direta realizou operações ativas, no montante de 114,3 milhões de euros (291), e os serviços e fundos autónomos, no total de 56,7 mil euros.

Os elementos divulgados não abrangem as operações eventualmente realizadas pelas entidades públicas reclassificadas.

Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «o cálculo efetuado na Conta para aferição do cumprimento do limite legal para a realização de operações ativas, embora por lapso, não incluísse as EPR, fica perfeitamente claro que, incluindo o montante apurado pelo Tribunal de Contas, o limite para as referidas operações ativas foi cumprido».

Embora não seja possível confirmar o valor das operações ativas realizadas pelas EPR, em virtude das inconsistências entre os mapas de execução orçamental da Conta e os documentos de prestação de contas das entidades, a margem disponível permitiria acomodar aquelas operações.

17 - Património não financeiro

17.1 - Património não financeiro das entidades do setor público administrativo regional

No relatório da Conta foram divulgadas informações sobre o ativo bruto, as depreciações e perdas por imparidade acumuladas e o respetivo ativo líquido da Entidade Contabilística Região, agrupados por administração regional direta, serviços e fundos autónomos (integrados e não integrados no GeRFiP) e entidades públicas reclassificadas.

De acordo com as informações apresentadas, o património não financeiro da Região Autónoma dos Açores ascendia, em 31-12-2020, a 1 006,1 milhões de euros, dos quais 915,4 milhões de euros respeitavam a bens imóveis (90,9 %).

A Administração Regional direta detinha um património não financeiro de 760,2 milhões de euros, dos quais 726,1 milhões de euros respeitavam a bens imóveis.

17.2 - Gestão e inventariação do património imobiliário

Na Conta não foram divulgadas as operações efetuadas com o património não financeiro.

No relatório da Conta, não foram divulgadas informações sobre a execução dos programas de inventariação e de gestão do património imobiliário da Região Autónoma dos Açores. Foi apenas referido que «através do ofício SAI-SRFPAP/2021/97/AG, de 2 de março, foi remetida à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores a informação referente ao ano de 2020, sobre a aquisição, oneração e alienação de imóveis do domínio privado da Região e dos institutos públicos regionais e sobre a cedência, o arrendamento e a locação financeira de bens imóveis» (292)(.)

Solicitou-se à Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública o envio do relatório anual sobre a execução do Programa de Gestão do Património Imobiliário da Região Autónoma dos Açores, bem como informações sobre as concessões e os imóveis arrendados, com referência a 31-12-2020. O relatório anual remetido em decorrência contém um conjunto de informações sobre as aquisições, as alienações, a cedência e a afetação dos imóveis, bem como sobre os bens inventariados em 2020 pela Administração Regional direta.

No referido relatório, refere-se que «Está em fase adiantada de elaboração um projeto de Circular que vincula os serviços a reportar à Direção Regional do Orçamento e Tesouro, até ao final do mês de março de cada ano, as obras que planeiam realizar nos edifícios que lhes estão afetos, e o valor estimado dos mesmos. No ano seguinte deverão informar a Direção Regional do Orçamento e Tesouro do grau de execução daquelas obras, [...] bem como novas construções e registos contabilísticos».

No que respeita aos bens inventariados, não existe referência sobre o ponto de situação do processo de inventariação.

Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «o mesmo encontra-se em adiantado estado de execução, uma vez que desde há muitos anos todas as aquisições efetuadas pela Região são de imediato registadas e inventariadas».

Assim, o processo de inventariação permanece por concluir.

17.3 - Operações relativas a bens patrimoniais

De acordo com os dados divulgados na Conta, em 2020, a despesa paga pela Região Autónoma dos Açores no âmbito das operações com bens patrimoniais ascendeu a 58,6 milhões de euros (- 22,7 % do que no ano anterior), enquanto a receita arrecadada com a venda de bens de investimento foi de 594 mil euros (- 62,8 %).

PARTE II

I - Conclusões

Com base nas observações anteriormente feitas, incluindo as constantes dos relatórios das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, e tendo em conta a análise das respostas obtidas em sede de contraditório, destacam-se as seguintes conclusões:

Fiabilidade da Conta



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Conformidade legal



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Orçamento e Conta



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Execução orçamental



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Desenvolvimentos positivos



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Riscos de sustentabilidade



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Desafios



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II - Recomendações

Acompanhamento das recomendações anteriormente formuladas

Procedeu-se à avaliação do grau de acolhimento do conjunto de recomendações formuladas anteriormente no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019.

A recomendação formulada à Assembleia Legislativa não foi acolhida. Das quatro recomendações formuladas ao Governo, uma foi acolhida parcialmente e as restantes três não foram ainda acolhidas.

Apesar do número restrito de recomendações formuladas no referido Relatório e Parecer, o Tribunal de Contas incentivou o Governo Regional a prosseguir na adoção de medidas no sentido do acatamento das recomendações anteriormente formuladas. Neste sentido, importa também fazer referência ao grau de acolhimento das recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

Das oito recomendações anteriormente efetuadas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017 que se mantêm atuais, duas foram acolhidas parcialmente e seis não foram acolhidas.

Em apêndice, apresenta-se uma síntese dos resultados do acompanhamento das recomendações formuladas.

Recomendações

O Tribunal de Contas, em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa e ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (293).

Na sequência das observações efetuadas, incluindo as constantes dos relatórios das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, e tendo em conta a análise das respostas obtidas em sede de contraditório e o acompanhamento do grau de acatamento das recomendações anteriores, o Tribunal entende reiterar o número restrito de recomendações formuladas ao Governo da Região Autónoma dos Açores relativamente à Conta de 2019, as quais ainda não se mostram acatadas na sua plenitude.

Esta opção procura contribuir para que sejam concentrados esforços em requisitos essenciais, cuja falta pode influenciar a emissão do juízo sobre a Conta.

Sem embargo, o Tribunal incentiva a Administração Regional a prosseguir na adoção de medidas no sentido da resolução das restantes situações que afetam a fiabilidade da Conta e do acatamento das recomendações anteriormente formuladas.



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A recomendação dirigida à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, no sentido de tomar as providências legislativas tidas por adequadas a assegurar que a fixação do período complementar de execução orçamental do setor público administrativo regional, a considerar-se necessário, seja compatível com a regra da anualidade, foi dada sem efeito, atendendo a que o Decreto Regulamentar Regional 10-A/2021/A, de 28 de junho, que contém as disposições necessárias à execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2021, deixou de prever um período complementar para a receita e para a despesa.

III - Juízo sobre a Conta

O Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo, um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas.

Considerando as observações, conclusões e recomendações anteriormente formuladas, bem como as limitações de âmbito expressas no ponto 5. supra, o Tribunal considera que a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2020 está afetada por limitações de âmbito e erros e omissões materialmente relevantes, pelo que formula as reservas e ênfases seguintes:

Reservas

. A elaboração do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020 não teve subjacente um quadro plurianual de programação orçamental apresentado tempestivamente à Assembleia Legislativa e elaborado em consonância com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas. O quadro aprovado, para além de não conter qualquer referência à denominação e conteúdo dos programas, não compreende a despesa financiada por receita não efetiva, nomeadamente por empréstimos, nem a despesa coberta por dotações provisionais, quando a lei exige que o quadro plurianual abranja os limites da despesa total.

. À semelhança do ocorrido em anos anteriores, o regulamento que pôs em execução o Orçamento para 2020 previu, sem base legal, um período complementar de execução orçamental que se prolongou pelo ano económico seguinte, em violação do princípio da anualidade.

. Em virtude de nem todas as instituições financeiras credoras da Região Autónoma dos Açores terem remetido ao Tribunal os elementos solicitados, não foi possível obter prova suficiente e apropriada de modo a confirmar 3,6 % da dívida financeira do setor público administrativo regional (80 milhões de euros), 2,7 % das responsabilidades emergentes dos avales concedidos (10 milhões de euros), 11,6 % das garantias prestadas através da emissão de cartas de conforto (9,2 milhões de euros) e a liquidação integral de dois financiamentos bullet que atingiram a maturidade em 2020 (110 milhões de euros).

. A Conta omite dívida não financeira no montante de, pelo menos, 115,4 milhões de euros, uma vez que a este nível se limita a divulgar a dívida comercial já vencida das entidades do perímetro orçamental, omitindo as restantes obrigações que integram o passivo exigível destas entidades. A esta importância acresce o montante de 4,3 milhões de euros, referente às responsabilidades emergentes dos contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra, informação que apesar de ter sido divulgada na Conta, não foi aí considerada neste âmbito.

. Realizaram-se operações à margem do Orçamento e da Conta, em violação do princípio da universalidade, no montante de, pelo menos, 727 milhões de euros ao nível da receita e 759 milhões no âmbito da despesa.

. Relativamente ao setor público administrativo regional, continua sem ser demonstrado o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento e de realização de operações ativas.

. Continuam a não ser prestadas contas pelas entidades que de facto exercem funções de tesouraria, seja no âmbito da Administração Regional direta, seja no âmbito do setor público administrativo regional, neste último caso como conta única dos fluxos financeiros realizados pelo conjunto do setor.

. Incumprimento do princípio da unidade de tesouraria, permanecendo a movimentação de fundos financeiros à margem do sistema de centralização de tesouraria - Safira.

. Impossibilidade de certificar o saldo de encerramento da conta da Administração Regional direta.

Ênfases

. Não foi observada a regra do equilíbrio orçamental estabelecida na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, quer em termos previsionais quer ao nível da execução, tendo sido apurado, neste último caso, um défice global ou efetivo de 246,1 milhões de euros, resultado que traduz um agravamento de 163,2 milhões de euros comparativamente a 2019.

. Os limites anuais para a contração de dívida fundada com recurso a empréstimos, incluindo créditos bancários, e para o aumento do endividamento líquido, fixados pela Assembleia Legislativa, foram ultrapassados em, pelo menos, 155,9 e 16,6 milhões de euros, respetivamente.

. Os denominados contratos de locação financeira imobiliária celebrados em 2020, envolvendo responsabilidades na ordem dos 7 milhões de euros, contrariaram a regra do endividamento líquido nulo imposta pela Lei do Orçamento do Estado, na medida em que um dos contratos não integra o elenco das exceções previstas na mesma à citada regra, e o outro não configura uma operação de locação financeira imobiliária, apesar de designado como tal pelas partes.

Decisão

Face ao exposto e com as recomendações formuladas, o coletivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas aprova o presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, relativa ao ano económico de 2020, a ser remetido à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, para efeitos do n.º 3 do artigo 24.º da Lei 79/98, de 24 de novembro.

Sublinha-se a colaboração prestada pelas diferentes entidades contactadas da Administração Regional, das Autarquias Locais, do setor público empresarial regional, das associações e fundações com participação da Região Autónoma dos Açores, bem como pelo Conselho Económico e Social dos Açores e pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras e, ainda, pelos departamentos da Administração Central, destacando-se, em particular, aquelas que se pronunciaram em sede de contraditório.

De acordo com o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 9.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, o presente Relatório e Parecer será publicado na 2.ª série do Diário da República e, bem assim, na 2.ª série do Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores.

Após a notificação à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, proceda-se à divulgação do Relatório e Parecer pela comunicação social e na página eletrónica do Tribunal de Contas, na Internet, conforme previsto no n.º 4 do citado artigo 9.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

Proceda-se também à divulgação dos relatórios das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, acompanhados das respostas dadas em contraditório, na página do Tribunal de Contas na Internet.

Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Ponta Delgada, 20 de dezembro de 2021. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, José F. F. Tavares. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Araújo Barros. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Paulo Pereira Gouveia, votou favoravelmente, mas não assinou por ter participado por videoconferência.

APÊNDICE

Acompanhamento de recomendações



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ANEXOS

Extratos das respostas apresentadas em contraditório

Anexo A) Processo orçamental

Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública



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Anexo B) Execução orçamental do setor público administrativo regional

Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública



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Secretaria Regional dos Transportes, Turismo e Energia

Direção Regional do Turismo



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Secretaria Regional das Obras Públicas e Comunicações



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Direção Regional das Comunicações



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Direção Regional das Obras Públicas e dos Transportes Terrestres



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FUNDOPESCA



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Anexo C) Tesouraria

Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública



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Anexo D) Dívida pública e outras responsabilidades

Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública



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Anexo E) Património

Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública



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Ficha técnica



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Glossário

A

Alteração orçamental - Mecanismo utilizado para ajustar o orçamento à dinâmica imprimida à execução orçamental e que se traduz no reforço e/ou anulação de uma previsão da receita ou de uma dotação orçamental da despesa. A Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores define as alterações orçamentais que são da competência da Assembleia Legislativa Regional e aquelas que competem ao Governo Regional.

Ativos financeiros (despesa) - Operações financeiras quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações, ações, quotas e outras formas de participação, quer com a concessão de empréstimos e adiantamentos ou subsídios reembolsáveis.

Ativos financeiros (receita) - Receitas provenientes da venda e amortização de títulos de crédito, designadamente obrigações e ações ou outras formas de participação, assim como as resultantes de reembolso de empréstimos ou subsídios concedidos.

C

Conta consolidada - Conta que agrega a receita e a despesa da Administração Regional direta, dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, abatidas dos fluxos monetários intermédios entre as entidades daquele universo.

D

Data de maturidade ou de vencimento - Refere-se à data do pagamento final de um empréstimo ou de outro instrumento financeiro.

Despesa corrente primária - Despesa corrente, excluindo Juros e outros encargos.

Despesa efetiva - Soma dos agrupamentos da classificação económica de despesa, com exclusão dos Ativos financeiros e Passivos financeiros.

Despesa primária - Despesa efetiva, excluindo Juros e outros encargos.

Dívida bruta - Corresponde à soma dos passivos na conta do património do setor institucional das administrações públicas, sem dedução dos ativos detidos por esse mesmo setor.

Dívida consolidada - Dívida total do setor público administrativo regional, ou seja, das entidades que integram o perímetro orçamental, excluindo as dívidas entre essas mesmas entidades (débitos e créditos recíprocos).

Dívida flutuante - Dívida contraída para ser totalmente amortizada até ao final do exercício orçamental em que foi gerada [alínea a) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro].

Dívida fundada - Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada [alínea b) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro].

Dívida total - Corresponde ao conceito de passivo exigível utilizado no artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, englobando os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais. O passivo exigível relevante para este efeito reporta-se, assim, ao conjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis, vencidos ou vincendos, excluindo-se, por conseguinte, as responsabilidades contingentes e os saldos credores das contas do balanço que têm subjacente a aplicação do regime de acréscimo, bem como os débitos a terceiros de natureza não orçamental. Para detalhe, cf. §§ 6 a 9 do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

E

EBITDA ajustado - Resultados antes de depreciações, gastos de financiamento e de impostos, expurgados das rubricas não recorrentes ou que não estejam diretamente relacionadas com a atividade operacional da entidade. Com este indicador pretende-se aferir a capacidade da entidade para gerar recursos através das suas operações.

Empréstimo bullet - Empréstimo em que o capital mutuado é reembolsado de uma só vez, na respetiva data de maturidade ou de vencimento.

Empréstimo na modalidade de amortizing - Empréstimo em que o capital mutuado vai sendo periodicamente reembolsado através do pagamento de prestações (ou rendas, que normalmente incluem capital e juros), de modo a que na respetiva data de vencimento se encontre integralmente amortizado.

Encargos da dívida - Correspondem aos juros, comissões e outros encargos relacionados com o serviço da dívida.

Entidades públicas reclassificadas - Entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no subsetor regional das administrações públicas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.

P

Passivos financeiros (despesa) - Operações financeiras, englobando as de tesouraria e as de médio e longo prazo, que envolvam pagamentos decorrentes quer da amortização de empréstimos, titulados ou não, quer da regularização de adiantamentos ou de subsídios reembolsáveis.

Passivos financeiros (receita) - Receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos contraídos a curto e a médio e longo prazo.

Perímetro orçamental - Conjunto de entidades que integra o Orçamento da Região Autónoma dos Açores, o qual abrange a Administração Regional direta (serviços integrados), a Administração Regional indireta (serviços e fundos autónomos) e as entidades públicas reclassificadas.

R

Receita efetiva - Toda a receita, com exclusão dos ativos financeiros, passivos financeiros e saldos da gerência anterior.

Receitas próprias (da Região Autónoma dos Açores) - Receita cobrada no exercício económico, subtraída das transferências e dos passivos financeiros.

S

Saldo global ou efetivo - Diferença entre a receita efetiva e a despesa efetiva.

Saldo orçamental - Diferença entre receitas e despesas.

Saldo primário - Diferença entre a receita efetiva e a despesa primária.

T

Taxa de juro implícita na dívida - Rácio entre o valor dos juros do ano e o valor do stock médio de dívida reportado ao final do ano. Em relação a 2020, o stock médio de dívida foi apurado do seguinte modo:

[(stock dívida a 01-01-2020 + stock dívida a 31-12-2020): 2] (295).

Legislação citada



(ver documento original)



Siglas e abreviaturas

ARAAL - Cooperação técnica e financeira entre a Administração Regional e a Administração Local

cf. - confrontar

Competir + - Sistema de Incentivos para a Competitividade Empresarial

DLR - Decreto Legislativo Regional

DROT - Direção Regional do Orçamento e Tesouro

EBITDA - Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization (300)

EPR - Entidade pública reclassificada

FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI - Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FSE - Fundo Social Europeu

GeRFiP - Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado

INE - Instituto Nacional de Estatística

IPSS - Instituições Particulares de Solidariedade Social

LEORAA - Lei de enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores

LFRA - Lei das Finanças das Regiões Autónomas

LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas

NCP - Norma de Contabilidade Pública

ORAA - Orçamento da Região Autónoma dos Açores

p. - página

pp. - páginas

PPP - Parceria público-privada

QPPO - Quadro plurianual de programação orçamental

RAA - Região Autónoma dos Açores

S. A. - Sociedade anónima

SI - Serviços integrados

SEC 2010 - Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais 2010

SFA - Serviços e fundos autónomos

SNC-AP - Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas

SRATC - Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas

UE - União Europeia

(1) O parecer sobre a Conta é emitido nos termos do disposto nos n.os 1, alínea b), e 4 do artigo 214.º da Constituição, bem como nos artigos 5.º, n.º 1, alínea b), 41.º e 42.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), sendo aprovado por um coletivo especial (n.º 1 do artigo 42.º da LOPTC).

(2) Cfr. n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável, com as devidas adaptações, ao relatório e parecer sobre as contas das Regiões Autónomas, por remissão do n.º 3 do artigo 42.º da mesma lei.

(3) Cfr. n.os 2 e 3 do artigo 41.º, por remissão do n.º 3 do artigo 42.º da LOPTC.

(4) As ações preparatórias do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2020 abrangeram os seguintes domínios: Processo orçamental (21/D217), Execução orçamental do setor público administrativo regional (21/D218), Dívida regional e outras responsabilidades (21/D219), Tesouraria (21/D220) e Património (21/D221).

(5) Os relatórios das ações preparatórias encontram-se disponíveis na página eletrónica do Tribunal de Contas na Internet, em www.tcontas.pt, na ligação Atos do Tribunal\Pareceres\Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores\2020.

(6) Relato da ação preparatória 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional, remetido às seguintes entidades: Gabinete do Secretário Regional do Mar e das Pescas, Gabinete da Secretária Regional da Cultura, da Ciência e Transição Digital, Gabinete do Secretário Regional dos Transportes, Turismo e Energia, Gabinete da Secretária Regional das Obras Públicas e Comunicações, Direção Regional das Obras Públicas e dos Transportes Terrestres, Direção Regional das Comunicações, Direção Regional do Turismo e Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca dos Açores (FUNDOPESCA).

(7) Artigo 17.º, n.os 2 e 3, da LFRA.

(8) Cfr. § 3 e ss. do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016, § 3 e ss. do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, § 3 e ss. do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2018 e § 3 e ss. do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019.

(9) O quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2020 a 2023 foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional 24/2019/A, de 12 de novembro.

(10) Cfr. artigos 17.º, n.º 4, e 20.º, n.os 4, 5 e 6, da LFRA e §§ 11 e 12 do citado Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019.

(11) Volume I, pp. 88 e 89.

(12) Quanto ao limite da despesa, destaca-se que, de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, «[o] quadro plurianual de programação orçamental define os limites da despesa das administrações em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento», sem restringir o âmbito da despesa a considerar.

(13) Cfr. volume I, ponto 9, p. 89.

(14) O processo orçamental regional decorreu num contexto político influenciado pela realização, em outubro de 2019, de eleições legislativas nacionais, o que implicou que a proposta do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020 tivesse sido apresentada antes da proposta do Orçamento do Estado para aquele ano.

(15) Cfr. artigo 13.º, n.os 1, alíneas c) e f), 2, alíneas b), e) e f), e 3, da LEORAA.

(16) Cfr. pp. 1 e 47.

(17) O Decreto Regulamentar Regional 9/2016/A, de 21 de novembro, que aprovou a estrutura orgânica do XII Governo da Regional Autónoma dos Açores, foi revogado pelo Decreto Regulamentar Regional 28/2020/A, de 10 de dezembro, que aprovou a estrutura orgânica do XIII Governo da Regional Autónoma dos Açores. No entanto, por força do artigo 28.º, n.º 1, do referido Decreto Regulamentar Regional 28/2020/A, até à entrada em vigor do Orçamento da Região para o ano de 2021, mantém-se a expressão orçamental da estrutura governamental anterior.

(18) Cfr. n.º 1 do artigo 3.º da LEORAA e n.º 2 do artigo 2.º da LFRA. São entidades reclassificadas as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, foram incluídas no setor institucional das Administrações Públicas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do orçamento regional.

(19) A saber, Companha - Sociedade Pesqueira, Lda., extinta na sequência de um processo de fusão por incorporação na Santa Catarina - Indústria Conserveira, S.A., em 19-08-2018, e Sociedade de Promoção e Reabilitação de Habitação e Infraestruturas (SPRHI), S.A., extinta em 17-09-2019. As restantes duas entidades são a Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau (ATA), cuja participação pública da Região cessou em 01-01-2019, e a Saudaçor - Sociedade Gestora de Recursos e Equipamentos da Saúde dos Açores, S.A., extinta em 13-05-2020, de acordo com o registo do encerramento da liquidação. Quanto a esta, em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública destacou que «à data de apresentação da proposta de Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020, já era previsível a sua extinção», pelo que «não seria concebível a sua inclusão no Orçamento mencionado».

(20) Cfr. artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto, que adita o artigo 84.º-A ao Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020.

(21) Refere-se às reposições não abatidas nos pagamentos e ao saldo da gerência anterior.

(22) Cfr. artigo 10.º do Decreto Regulamentar Regional 5/2020/A, de 1 de fevereiro.

(23) Cfr. artigo 10.º, n.º 5, alíneas c) e b).

(24) O princípio da anualidade está consagrado na Constituição (artigo 106.º, n.º 1) e na lei (artigo 14.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, artigo 2.º da Lei 79/98, de 24 de novembro, e artigo 17.º, n.os 1 e 5, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

(25) Cfr. §§ 34 e 35 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, §§ 47 a 54 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2018 e §§ 31 a 35 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019.

(26) Volume I, p. 1.

(27) Volume I, p. 88.

(28) Sobre a realização de pagamentos durante o período complementar de execução orçamental, cfr. ponto 6.1.1., §§ 97 e 98, infra.

(29) Artigo 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAA.

(30) Cfr. §§ 115 e 116 do Relatório 8/2017-FS/SRATC, aprovado em 20-09-2017 (Auditoria aos sistemas de informação e gestão orçamental e financeira da Administração regional), onde se refere que «tendo em consideração a finalidade das contas provisórias, a sua estrutura deverá ser semelhante à da Conta, devendo incluir, de forma sumária, informações que abranjam as contas de todas as entidades que integram o perímetro orçamental, permitindo, através da sua divulgação, acompanhar a execução orçamental e possibilitar uma adequada análise económica e financeira ao longo do ano».

(31) Cfr. § 51 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

(32) Através da Resolução do Conselho do Governo n.º 157/2021, de 25 de junho, publicada na 1.ª série do Jornal Oficial.

(33) Artigos 26.º e 27.º da LEORAA.

(34) Sobre o período complementar de execução orçamental, cfr. pontos 3.2., supra, e 6.1.1., §§ 97 e 98, infra.

(35) Cfr. 3.ª recomendação formulada, por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019 (parte ii, p.102).

(36) Volume I, ponto 2.2, p. 4.

(37) Idem, ponto 2.3, p. 6, segundo, terceiro, quarto e quinto parágrafo, e 4.2, quadro 43, p. 40.

(38) Ibidem, pontos 2.3, 4.1, e 5.1, pp. 6, 38 e 48, respetivamente.

(39) Cfr. volume I, ponto 2.3, p. 8.

(40) Idem, ponto 4.2, quadro 43, p. 40.

(41) Cfr. quadro A 23 anexo à Conta.

(42) Cfr. relatório da Conta (volume I, ponto 3.2. quadro 19, p. 19, quadro A7, p. 97 a 99, em anexo, e quadro A23 em anexo).

(43) Idem, ponto 2.3, quadro 2, p. 5.

(44) Cfr. volume I, pontos 3.2, 3.3 e 3.5, quadros 13, 18, 25, pp.15,19, 24 e 30.

(45) Cfr. volume I, pontos 3.2, 3.3 e 3.5, quadros 15, 20 e 27, pp. 16, 21 e 28.

(46) Neste sentido, a 11.ª recomendação formulada, por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017 (parte ii, ponto ii, p. 100), continua sem pleno acolhimento.

(47) Volume I, ponto 9, p. 89.

(48) Cfr. ponto 3.2., § 33, supra.

(49) Cfr. relatório da Conta (volume I, ponto 2.3, quadros 2 e 6, pp. 5 e 9).

(50) Operada pelo Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto.

(51) O valor registado na classificação económica 10.09.01 - Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições ascende a 161 118 015,00 euros.

(52) O valor apresentado ascende a 143 818 015,00 euros.

(53) Cfr. 7.ª recomendação formulada, por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, reiterada desde 2015 (parte ii, ponto ii, p. 99).

(54) Cfr. relatório da Conta (volume i ponto 2.3, pp.8 e 9, ponto 3.3, p. 20, ponto 4.1, p. 38 e ponto 5.1, p. 48).

(55) Concretamente, unidades de saúde das ilhas Terceira, de São Jorge, das Flores e do Corvo e Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E. R.

(56) Cfr. relatório da Conta (volume i, ponto 2.3, p. 9).

(57) Idem, ponto 3.5, p. 30.

(58) Cfr. volume i, ponto 3.5, p. 34.

(59) Idem, ponto 3.3, quadro 20, p.21.

(60) Documento inserido no processo eletrónico da ação preparatória 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional.

(61) Cfr. volume i, ponto 3.3, p. 20. ponto 3.3, p. 20. Sobre a matéria, cfr. também o ponto 4. do relatório da ação preparatória 21/D220 -Tesouraria.

(62) O valor em causa não foi objeto de confirmação, dado que a Conta não apresenta os mapas de operações extraorçamentais individuais dos serviços integrados.

(63) Cfr. relatório da Conta (volume i, ponto 3.3, p. 20).

(64) A informação foi transmitida através do ofício Sai-SRFPAP/2021/309/MLS, de 15-09-2021.

(65) Idem, ponto 3.1.2, p. 15, e volume ii, mapas 2 e 3, pp. 6 a 20.

(66) Por último, cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019 (parte i, capítulo ii, ponto 5, p. 28). Deste modo, continua sem acolhimento a 10.ª recomendação formulada, por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, reiterada desde 2013 (parte ii, ponto ii, p. 100).

(67) Volume i, ponto 3.1.2, p. 15.

(68) Os documentos probatórios constam do processo eletrónico da ação preparatória 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional.

(69) Relatório da Conta (volume i, p. 59).

A diferença entre o valor apurado pelo Tribunal (266,1 mil euros) e o indicado no relatório da Conta (273,2 mil euros), de 7,1 mil euros, deve-se à contabilização dos pedidos de autorização de pagamento n.os 1000000016 e 1000000018, ambos de 09-01-2020, no montante de 5,4 mil euros e de 1,7 mil euros, respetivamente, relativos a juros de empréstimos do exercício económico de 2019, liquidados no respetivo período complementar.

(70) Cfr. artigos 3.º, alínea b), e 18.º

(71) Artigo 10.º, n.os 5, alíneas b) e c), e 7, do Decreto Regulamentar Regional 5/2020/A, de 14 de fevereiro.

(72) Sobre o assunto, cfr. ponto 3.2, § 33, supra.

(73) Cfr. §§ 34 e 35 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, §§ 47 a 54 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2018 e §§ 31 a 35 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019. O princípio da anualidade está consagrado na Constituição (artigo 106.º, n.º 1) e na lei (artigo 14.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, artigo 2.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, e artigo 17.º, n.os 1 e 5, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

(74) Cfr. Volume I, Quadro 36 - Movimentos bancários com/sem impacto na Receita/Despesa - 21 contas, p. 35.

(75) Cfr. relatório da Conta (volume i, ponto 6.4.1, pp. 69 e 70).

(76) Os movimentos a débito nas mencionadas contas bancárias ascenderam a 152,1 milhões de euros (cfr. relatório da Conta - volume i, ponto 3.5, quadro 33, p. 33).

(77) Idem.

(78) Cfr. 16.ª recomendação formulada, por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, reiterada desde 2015 (parte ii, ponto ii, p. 101).

(79) Sobre esta matéria, cfr. ponto 2.1.2., infra. Refira-se que, naquele ponto, a análise foi efetuada na perspetiva de se considerar a dívida fundada contratada em 2020.

(80) Cfr. Mapa I do volume ii da Conta.

(81) Aprovados pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14 de fevereiro, na sua redação atual, e pelo Decreto-Lei 171/94, de 24 de junho.

(82) Artigo 17.º, n.º 3, da Lei de Enquadramento do Orçamental.

(83) Cfr. Declaração 1/2020, de 27 de abril. Nas Declarações n.os, 3/2020, de 27 de julho, 4/2020, de 23 de outubro, e 2/2021, de 12 de julho, que publicam as alterações orçamentais relativas aos 2.º, 3.º e 4.º trimestres, respetivamente, a classificação económica das despesas de investimento é apresentada em conjunto com a das despesas de funcionamento. Contudo, o Orçamento para 2021 volta a não efetuar a especificação.

(84) A referida recomendação foi inicialmente formulada através da Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 5/2012/A, de 10 de janeiro, e posteriormente reiterada na Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 10/2015/A, de 19 de março, quanto à proposta de Orçamento para 2016 e exercícios subsequentes. No entanto, a recomendação não foi seguida nas propostas de Orçamento para 2016, 2017, 2018 e 2019, nem, pelo quinto ano, quanto à proposta de Orçamento para 2020, como se assinala no texto. A matéria foi referida no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2012 (capítulo viii - Plano de Investimento, ponto vii.1 - Enquadramento), no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (ponto 20. Programação plurianual e projeção financeira, § 553), no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2018 (ponto 2. Elaboração e apresentação da proposta de Orçamento, §§ 14 a 20), e no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019 [ponto 6.1.3. Princípio da especificação, § 103, alínea i), p. 35].

(85) Cfr. relatório da Conta (volume i, quadros A 4 e A 6, em anexo, pp. 94 e 96).

(86) Cfr. Conta, volume ii, mapas 27 a 50, pp. 270 a 321.

(87) Idem, mapas 51 a 71, pp. 322 a 345.

(88) Cfr. relatório da Conta (volume i, quadros A 9, A10, A12 e A13, em anexo, pp. 101, 102, 105 e 106, respetivamente).

(89) Idem, quadros A11 e A 14, em anexo, pp.103/104 e 107, respetivamente.

(90) Cfr. volume ii da Conta, mapas 8 a 25, pp. 34 a 268.

(91) Idem, mapas 29, 32, 35, 38, 41, 44, 47 e 50, pp. 272, 275, 300/301, 304, 307, 315, 318 e 321, respetivamente.

(92) Ibidem, mapas 53, 56, 59, 62, 65, 68 e 71, pp. 325, 328, 331, 334, 338, 342 e 345, respetivamente.

(93) Cfr. relatório da Conta (volume i, pontos 3.3, 4.3 e 5.3, quadros 20, 49 e 61, pp. 21, 44 e 52).

(94) Artigo 19.º, n.º 3, da Lei de Enquadramento do Orçamental.

(95) Cfr. mapa xi do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, com as alterações introduzidas pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 7/2020/A, de 9 de março, e 22/2020/A, de 13 de agosto. Sobre o assunto, cfr. também o ponto 4.5.2. do relatório da ação preparatória 21/D217 - Processo orçamental.

(96) Cfr. artigo 27.º, alínea v), subalínea 1), da LEORAA.

(97) Cfr. Conta, volume ii, mapa 2, pp. 6 a 11, e mapa 3, pp. 12 a 20.

(98) N.º 1 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro.

(99) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2019, §§ 107 a 111.

(100) Sobre o modelo organizativo e funcional da área da tesouraria, cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2015, §§ 191 a 203, Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2016, § 132, Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2017, § 178, Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2018, §§ 65 a 67, e Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2019, §§ 112 a 117.

(101) Cfr. Relatórios e Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2013 a 2019.

(102) Cfr. relatório da Conta (volume i, p. 90).

(103) Cfr. relatório da Conta (volume i).

(104) Refira-se que, em 2021, as entidades públicas reclassificadas ficaram dispensadas do cumprimento do princípio da unidade da tesouraria (cfr. artigo 31.º, n.º 3, do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2021, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional 15-A/2021/A, de 31 de maio, retificado pela Declaração de Retificação n.º 9/2021/A, de 28 de junho).

(105) Artigo 22.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 7/2020/A, de 9 de março, e 22/2020/A, de 13 de agosto.

(106) Passando para 32 milhões de euros, importância superior ao saldo que transitou da gerência anterior, que se cifrou em cerca de 31,3 milhões de euros.

(107) Cfr. relatório da Conta (volume i, p. 25).

(108) Sobre o regime da dotação provisional, cfr. artigo 7.º da LEORAA.

(109) Cfr. artigo 4.º, n.º 2, da LEORAA, nos termos do qual «As receitas efetivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir».

(110) N.os 1 e 2 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro.

(111) Seis entidades em 2019 e duas em 2020.

(112) 14 entidades em 2019 e sete em 2020.

(113) Designadamente, através das ações 2.2.9 - Apoio à reestruturação financeira das explorações e à reposição do seu potencial produtivo e 3.3.1 - Regime de apoio à frota de pesca local e costeira.

(114) Concretamente, ações 7.1.24 - Apoio a estudantes deslocados - COVID-19 e 14.8.3 - Apoio aos Portos - COVID-19.

(115) Ação 3.3.6 - FUNDOPESCA e regime excecional COVID-19.

(116) Assinala-se que o levantamento efetuado aos pagamentos realizados não teve em consideração a adequada imputação das despesas face à sua natureza e a sua adequada contabilização por rubrica de classificação económica, bem como a sua eficácia, eficiência e economicidade.

(117) Quadro A 23 em anexo e volume ii.

(118) Cfr. quadro A 23 em anexo e volume ii.

(119) Os elementos remetidos integram o processo eletrónico da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades. As despesas associadas à pandemia da COVID-19 foram quantificadas em 77,7 milhões de euros.

(120) Os elementos remetidos integram o processo eletrónico da ação preparatória 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional. As despesas associadas à pandemia da COVID-19 foram quantificadas em 70,4 milhões de euros.

(121) Os Os elementos remetidos integram o processo eletrónico da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(122) Sobre esta matéria cfr. Quadro I.2. do Apêndice ao relatório da ação 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional.

(123) Presidência do Governo Regional dos Açores - Gabinete de Apoio à Comunicação Social.

(124) Aprovados pela Resolução do Conselho do Governo n.º 115/2019, de 18 de outubro.

(125) Alterado pelo Regulamento (UE) n.º 661/2014 do Parlamento Europeu e Conselho, de 15 de maio e pelo Regulamento (UE) n.º 2020/461 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de março.

(126) Cfr. Resolução do Parlamento Europeu, de 18-06-2020, sobre a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho [COM(2020)0200 - C9-0127/2020 - 2020/2068(BUD)], e Despacho 7871/2020, de 12 de agosto, do Ministro do Planeamento.

(127) Cfr. Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 1/2020/A, de 16 de janeiro.

(128) Disponível em http://base.alra.pt:82/4DACTION/w_pesquisa_registo/8/13374.

(129) Cfr. Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 35/2021/A, de 9 de julho.

(130) Cfr. Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 39/2021/A, de 12 de julho.

(131) Apurado com base no confronto dos dados apresentados no Relatório Anual de Execução do Plano Regional Anual de 2019 (p. 32, ação 2.2.9, e anexo p. 25, ação 2.2.9), com os apresentados na Conta de 2019 (quadro A 20 em anexo).

(132) Cfr. Relatório final do grupo de trabalho, p. 57.

(133) Primeira alteração, perada pelo Decreto Legislativo Regional 7/2020/A, de 9 de março.

(134) Dos quais 20 milhões de euros decorrem do estabelecido no n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 182/2019, de 25 de novembro.

(135) Valor remanescente dos 8 212 697,00 euros transferido pela União Europeia em 2020, provenientes do FSUE. Estes 7,4 milhões de euros foram inscritos no Orçamento para 2020 como receita orçamental da Administração Regional direta, mas acabaram por serem contabilizados em operações de tesouraria, por ter sido considerado verba consignada à Portos dos Açores, S.A, para financiamento das obras de recuperação do Porto das Lajes das Flores, na sequência do furacão Lorenzo [cfr. relatório da Conta (volume I, ponto 3.3, p. 23)].

(136) Operada pelo Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto.

(137) Este valor respeita aos 20 milhões de euros transferidos pelo Estado em 2019, mas não aplicados em despesas associadas ao furacão Lorenzo naquele ano. Segundo o relatório da Conta de 2020 (volume I, ponto 3.1.2, p. 15), a Administração Regional direta não recebeu em 2020 as verbas do Estado, no valor de 20 milhões de euros, conforme determinado no n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 182/2019, de 25 de novembro.

(138) O valor apurado decorre do levantamento efetuado e exposto no apêndice i, quadro i.1., do relatório da ação 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional, onde se evidencia a finalidade das despesas pagas, assim como o respetivo enquadramento orçamental.

(139) Cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 60/2020, de 13 de março.

(140) Cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 63/2020, de 17 de março.

(141) Cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 141/2020, de 18 de maio.

(142) Aprovado pelo Decreto-Lei 10-F/2020, de 26 março, retificado pela Declaração de Retificação n.º 13/2020, de 28 de março, com alterações posteriores. As medidas encontram-se disponíveis em COVID-19 (portaldasfinancas.gov.pt) e em COVID-19-seg-social.pt.

(143) Disponíveis em https://sites01.azores.gov.pt/CID/COVID-19.html.

(144) A título indicativo cfr. Resoluções da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.os 16/2020/A, de 8 de junho, 17/2020/A. de 8 de junho, 18/2020/A, de 12 de junho, 20/2020/A, de 15 de junho, 22/2020, de 19 de junho, 23/2020, de 19 de junho, 24/2020, de 19 de junho, 26/2020, de 19 de junho, 29/2020/A, de 15 de julho, e 30/2020/A, de 16 de julho.

(145) Sobre a redução da atividade económica, cfr. estatísticas síntese COVID-19 do INE e do SREA. A título indicativo, destaca-se a taxa de variação homóloga do valor da faturação, que, entre março e dezembro de 2020, foi de 12,9 % (cfr.Síntese INE@COVID-19), o número de passageiros aéreos desembarcados, que no mês de dezembro de 2020 foi de 37 730 e em idêntico período de 2019 foi de 98 389, assim como o número de dormidas nos estabelecimentos hoteleiros, que no mês de novembro de 2020 foi de 38 179, quando em 2019 tinha atingido 96 741 (cfr. Síntese COVID-19 - Indicadores do mês de dezembro).

(146) Sobre a tipologia de efeitos da pandemia, cfr. Relatório UTAO n.º 11/2020, ponto 3.1, parágrafo 27, pp. 15 e 16, sendo de realçar que uns são de curto prazo e outros de médio e longo prazo e que nem todos têm efeitos diretos nas contas públicas.

(147) Operada pelo Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto.

(148) Cfr. quadro 66 do relatório da Conta (volume i, ponto 6.1.1.1, p. 57). Trata-se de empréstimos contraídos pela Administração Regional direta e indicados como aplicados em despesas associadas à pandemia da COVID-19.

(149) O valor apurado decorre do levantamento efetuado e exposto no apêndice i, quadro i.2., do relatório da ação 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional, onde se evidencia a finalidade das despesas pagas, assim como o respetivo enquadramento orçamental.

(150) Aprovado pela Resolução 1/2019, do Plenário Geral do Tribunal de Contas, em sessão de 20-12-2019.

(151) Disponível em https://www.tcontas.pt/ptpt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria.

(152) Assim, o âmbito temporal da ação abrangeu o período de 26-03-2020 a 02-05-2020 (cfr. Decretos do Presidente da República n.os 14-A/2020, de 18 de março, 17 A/2020, de 2 de abril, e 20-A/2020, de 17 de abril).

(153) Para detalhe, cfr. o ponto 8.2.2. do relatório da ação preparatória 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional.

(154) Que se estima terem atingido 6 700 euros, assumindo-se como referência o valor de quarto individual, incluindo refeições.

(155) O n.º 2 do artigo 4.º da LEORAA estabelece que «[a]s receitas efetivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir».

(156) O artigo 16.º da LFRA estabelece que «[d]urante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos» (n.º 2) e que «[o] resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5% da receita corrente líquida cobrada» (n.º 3).

(157) Aditado pela Lei 27-A/2020, de 24 de julho.

(158) Cfr. relatório da Conta (volume i, quadro 2, p. 5).

(159) Idem, quadro 6, p. 9.

(160) Ibidem, quadro 2, p. 5.

(161) Cfr. relatório da Conta (volume i, quadro 2, p. 5).

(162) Idem, p. 8.

(163) Em 2019, verificou-se um défice corrente previsional de 107,3 milhões de euros e de 33,4 milhões de euros ao nível da execução.

(164) Cfr. INE, Procedimento dos Défices Excessivos (1.ª Notificação de 2021) (março de 2021) e, mais detalhadamente para a Administração Regional dos Açores, SREA, PDE - Apuramento do défice e dívida pública (1.ª Notificação de 2021) (março de 2021). De acordo com o INE, o saldo da Administração Regional dos Açores resulta de uma redução da receita e de um aumento da despesa refletindo os impactos das medidas do combate à pandemia da COVID-19, sendo ainda explicado pelo registo, como transferência de capital, da concessão de uma garantia ao Governo Regional à empresa publica regional SATA - Air Açores, no montante de 132 milhões de euros.

(165) Cfr. volume i, pontos 3, pp. 11 a 27, 4, pp. 38 a 47 e 5, pp.48 a 55, respetivamente.

(166) Cfr. relatório da Conta (volume i, quadro 2, p. 5).

(167) Idem, ponto 3.1.2, p.15.

(168) Ibidem, ponto 3.1.3, p.16.

(169) As verbas redistribuídas correspondem às contabilizadas em transferências correntes (122 169 801,50 euros), em subsídios (32 279 092,20 euros), em transferências de capital (183 383 539,55 euros) e em ativos financeiros (56 489 593,52 euros).

(170) Cfr. volume i, ponto 8, p. 86.

(171) Volume I, pontos 3.2 e 6.1.1.1, pp. 16, 56 e 57.

(172) Cfr. relatório da Conta de 2019 (volume i), ponto 2.3, quadro 2, p. 5, e relatório da Conta de 2020 (volume i, ponto 2.3, quadro 2, p. 5).

(173) Cfr. alínea a) do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional 1/2019/A, de 7 de janeiro, e alínea a) do artigo 17.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 7/2020/A, de 9 de março, e 22/2020/A, de 13 de agosto.

(174) Cfr. alínea a) do artigo 17.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, com as alterações introduzidas pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 7/2020/A, de 9 de março, e 22/2020/A, de 13 de agosto.

(175) Em virtude da extinção daquela empresa pública regional.

(176) Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 17.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro.

(177) Cfr. relatório da Conta (volume i, quadro A15, em anexo, pp. 108 a 117).

(178) Nos serviços e fundos autónomos e nas entidades públicas reclassificadas o indicador transferências da Administração Regional direta/Despesa total atinge montantes da ordem dos 94 % e 92 %, respetivamente.

(179) Tendo por base o valor do indicador receitas próprias/despesa total, as entidades são as seguintes: Fundo Regional de Ação Cultural (122 %); Fundo Regional do Desporto (211 %); Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia (157 %); Fundo Regional dos Transportes Terrestres (191 %) e Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos na Região (274 %). Os valores de receita própria considerados incluem os saldos da gerência anterior, em virtude de se desconhecer a sua origem.

(180) Sobre esta matéria, cfr. n.º 1 do artigo 47.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho (RAFE), n.º 1 do artigo 37.º do Decreto Legislativo Regional 13/2007/A, de 5 de junho, n.º 1 do artigo 7.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública e n.º 4 do artigo 6.º daquela lei, conjugado com o artigo 2.º, n.º 9, do Decreto Legislativo Regional 7/97/A, de 24 de maio, e ainda o n.º 3 do artigo 129.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

(181) Cfr. por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019 (parte i, capítulo iii, ponto 9.1.3., § 194, p. 55).

(182) Cfr. relatório da Conta (volume i, ponto 2.3, quadro 4, p. 8).

(183) Idem, pontos 3.3, 4.3 e 5.3, pp. 21, 43 e 52.

(184) Sobre o assunto, cfr. ponto 9.2, § 197 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019.

(185) Cfr. relatório da Conta (volume i, ponto 3.1.3, pp. 15 e 16, ponto 3.3, pp. 20 a 23, ponto 4.1, quadro 40, e ponto 5.1, quadro 54).

(186) Cfr. quadro 11, supra.

(187) Para detalhe, cfr. Apêndice ii, quadro ii.1 do relatório da ação preparatória 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional.

(188) Cfr. relatório da Conta, p. 24, quadro 21.

(189) Artigo 48.º da LFRA e alínea a) do n.º 1 do artigo 76.º da Lei 2/2020, de 31 de março.

(190) Artigo 49.º da LFRA e alínea a) do n.º 2 do artigo 76.º da Lei 2/2020.

(191) Artigo 141.º, n.º 2, da Lei 2/2020, de 31 de março.

(192) Artigo 84.º da Lei 2/2020.

(193) Inclui um montante de 234 350,56 euros registado na Conta na classificação económica 05.01.02 - Sociedades e quase sociedades não financeiras - Públicas, bem como na conta de gerência do Fundo Regional do Emprego, que procedeu à transferência. No quadro A23 da Conta figuram 234 188,99 euros.

(194) Valor registado na Conta na classificação económica 05.01.02 - Sociedades e quase sociedades não financeiras - Públicas, bem como na conta de gerência do Fundo Regional do Emprego, que procedeu à transferência. No quadro A23 da Conta constam 106 764,11 euros.

(195) Estas verbas são transferidas a título de participação nos recursos públicos. O seu montante é fixado anualmente no Orçamento do Estado, de acordo com o critério de repartição por autarquia legalmente definido nos artigos 25.º e seguintes da Lei 73/2013, de 3 de setembro.

(196) As verbas são transferidas do Orçamento do Estado para a Administração Regional direta, sendo por esta contabilizadas em operações extraorçamentais.

(197) Cfr. apêndice iii, quadro iii.4, da ação preparatória 21/D218 - Execução orçamental do setor público administrativo regional, para maior desenvolvimento.

(198) Concretamente, Freguesias de Capelas (Ponta Delgada), Fajã de Baixo (Ponta Delgada), Maia (Ribeira Grande), Santo António (Ponta Delgada), Arrifes (Ponta Delgada), Pico da Pedra (Ribeira Grande), Santa Bárbara (Ribeira Grande), Calheta (São Jorge), Santa Cruz (Lagoa) e Ginetes (Ponta Delgada).

(199) O quadro A23 identifica o beneficiário "FAMÍLIAS", com um NIF 111111111, no montante de 6 645 563,12 euros.

(200) Cfr. do relatório da Conta (volume i, p. 83).

(201) Entidades públicas não reclassificadas - 149 476 401,27 euros; Administração Regional direta - 277 231 511,73 euros; Administração Local - 6 990 267,47 euros; Administração Central - 3 259 731,14 euros; e Instituições sem Fins Lucrativos públicas - 1 375 049,02 euros.

(202) Não inclui verbas no valor 24 945 984,77,00 euros, que constam do volume ii como sendo pagas a entidades privadas (04.01.02 - 65 531,12 euros, 04.08.01 - 88 784,59 euros, 04.08.02 - 24 594 147,56 euros, e 05.08.03 - 2 824,00 euros). Dado que não constam do quadro A23 não é possível verificar quais os beneficiários, a finalidade prevista e o enquadramento legal. Importa também ter presente que, tal como já se mencionou, relativamente à rubrica 04.08.02, o volume i da Conta da Região (p. 86) refere que não incluiu no quadro A23 os valores referentes ao complemento regional de pensão no valor de 23,2 milhões de euros, bem como os encargos com os programas ocupacionais dos diversos departamentos do Governo Regional.

(203) As subvenções atribuídas e não pagas aqui tratadas destinaram-se exclusivamente ao setor privado, pelo que o seu montante difere do valor global apresentado no relatório da Conta (volume i, p. 87, e quadro A23 em anexo), que abrange transferências para entidades do setor público.

(204) Valor que difere dos 14 567 132,81 euros que constam do mapa que consta do separador Subsídios Reemb. em 31-12-2020 do quadro A23. Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que o valor constante do separador do quadro A23 não está correto, uma vez que contém «valores acumulados dos pagamentos efetuados pela Direção Regional do Turismo e pelo Fundo Regional do Emprego de subsídios reembolsáveis acumulados até ao ano de 2020 e não apenas os efetivamente pagos durante esse ano económico».

(205) Por impossibilidade de identificação, não são considerados nesta análise os beneficiários identificados como "FAMÍLIAS", com um NIF 111111111 ou com nome de instituições bancárias (sobre a matéria, cfr. § 260, supra).

(206) Cfr. volume i, pp. 83 a 87.

(207) Cfr. artigo 43.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, e artigo 14.º do Decreto Regulamentar Regional 5/2020/A, de 14 de fevereiro.

(208) Cfr. 17.ª recomendação formulada, por último no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, reiterada desde 2006 (parte ii, ponto ii, p. 101).

(209) Nos termos da alínea b) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro, a dívida fundada corresponde à «dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada».

(210) Para maior detalhe sobre estas operações, cfr. ponto 2.1.2. do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(211) Com referência a 31-12-2020, encontrava-se por utilizar uma verba na ordem dos 200 mil euros.

(212) No relatório da Conta (volume i, p. 56), é referido que «o GRA assumiu a dívida financeira dos Hospitais da RAA num valor que rondou os 79,2 milhões de euros», montante que excede em 15,6 milhões o produto dos quatro empréstimos contraídos pela Região com aquela finalidade.

(213) O património desta empresa pública regional foi liquidado por transmissão global para a Região Autónoma dos Açores, na qualidade de acionista único, processo que foi regulado pelo Decreto Legislativo Regional 25/2019/A, de 15 de novembro.

(214) De acordo com o disposto na alínea a) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro, a dívida flutuante corresponde à dívida «contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada».

(215) Quatro contratos de mútuo (nos montantes de 20, 40, 55 e 100 milhões de euros) e três contratos de abertura de crédito em conta corrente (com os limites de 10, 35 e 40 milhões de euros). Para detalhe, cfr. apêndice xiii do relatório da ação preparatória 21/D220 - Tesouraria.

(216) A propósito do desempenho orçamental do setor público administrativo regional no período 2009-2020, cfr. ponto 5., p. 12, do relatório da ação 21/D560-2 - Estudo sobre a evolução da dívida pública regional em 2020.

(217) Cfr. § 17 do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(218) Dos quais, 2 186,4 milhões de euros respeitam ao stock da dívida direta da Região, montante que inclui 5,7 milhões de euros referentes às responsabilidades emergentes dos contratos de locação financeira celebrados em 2020. Porém, a informação prestada neste ponto do relatório da Conta exclui estas responsabilidades - cfr. relatório da Conta (volume i, pp. 57 e 58).

(219) Cfr. Relatório do Conselho de Finanças Públicas n.º 07/2021, de setembro de 2021 - Perspetivas Económicas e Orçamentais 2021-2025 (atualização), Quadro 7 - Contributos para a evolução da dívida de Maastricht (em % do PIB), p. 50. É de assinalar que a taxa em apreço reflete os custos de financiamento do setor institucional das administrações públicas, constituído pelos subsetores da administração central, regional e local.

(220) Sobre o assunto, cfr. ponto 10.3., p. 24, do relatório da ação 21/D560-2 - Estudo sobre a evolução da dívida pública regional em 2020.

(221) Sobre o assunto, a Secretaria Regional das Finanças Planeamento e Administração Pública alegou em contraditório que «a opção pela distribuição do esforço financeiro não se pode limitar a uma análise estanque aplicada aos empréstimos contratados num determinado ano». Porém, tal como em anos anteriores, a análise efetuada pelo Tribunal não se limitou às condições subjacentes à dívida emitida em 2020, tendo igualmente incidido sobre o perfil de reembolso do stock da dívida pública regional reportado ao final de 2020 (cfr. ponto 14.5., infra).

(222) Acerca das características destas operações, cfr. § 37 do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(223) Cfr. apêndice vii do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(224) Cfr. §§ 17, 21, 24 e 25 do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(225) O montante apurado de dívida total do setor público administrativo regional de, pelo menos, 2 489,6 milhões de euros, no final de 2020, excede em 126,5 milhões de euros o valor divulgado na Conta (2 363,1 milhões de euros), divergência que resulta: i) da omissão de, pelo menos, 1,1 milhões de euros de dívida financeira e de 115,4 milhões de euros de dívida não financeira; ii) e do facto de as responsabilidades emergentes dos contratos de locação financeira (5,7 milhões de euros) e dos contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra (4,3 milhões de euros) não terem sido relevadas para este efeito na Conta, respetivamente no âmbito da dívida financeira e da dívida não financeira.

(226) Sobre a matéria, cfr. NCP4 - Acordos de Concessão de Serviços: Concedente, e NCP 18 - Instrumentos financeiros.

(227) Cfr., por último, relatório da ação 20-303PCR2 - Dívida regional e outras responsabilidades (ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019), pp. 29 a 32.

(228) Matéria que também foi abordada no relatório da ação n.º 21/D560-2 - Estudo sobre a evolução da dívida pública regional em 2020.

(229) Nestas circunstâncias, os excessos de despesa, bem como a totalidade dos juros da dívida, são financiados com recurso ao endividamento.

(230) Dos quais 50,5 milhões de euros foram aplicados no reforço do capital social da Sata Air Açores, S.A.

Porém, já em 2021, o Governo Regional deu orientações ao Grupo SATA para proceder ao reembolso das verbas que lhe tinham sido atribuídas através do Orçamento regional, referentes aos aumentos de capital, face às dúvidas colocadas pela Comissão Europeia quanto à compatibilidade de tais ajudas com as regras de concorrência europeias.

(231) O montante acumulado de emissões vivas de dívida flutuante não pode exceder, em cada momento, 0,35 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos três últimos exercícios. Cfr. artigo 39.º da LFRA.

(232) Contrariamente ao mencionado no relatório da Conta, o montante máximo acumulado de emissões vivas da Administração Regional ascendeu a 245 milhões de euros e foi atingido em 09-04-2020.

(233) Sobre a matéria, cfr. ponto 3.1. do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(234) Cfr. artigo 17.º, alíneas a) a d), do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 agosto. Tal como no ano anterior, na Lei do Orçamento do Estado para 2020, previa-se ainda que as Regiões Autónomas pudessem contrair dívida fundada até 75 milhões de euros, para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças (n.º 3 do artigo 77.º da Lei 2/2020, de 31 de março). Porém, em 2020, a Assembleia Legislativa não concedeu esta autorização ao Governo Regional.

(235) Cfr. relatório da Conta (volume i, pp. 56 e 57).

(236) § 278, supra.

(237) Cfr. Apêndice IV do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(238) Diploma que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2020.

(239) Na redação conferida pelo Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto, que promoveu a segunda alteração ao Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2020.

(240) Volume I, p. 56.

(241) Convém assinalar que as operações de substituição de dívida, ao promoverem a extensão da maturidade dos empréstimos originais, acabam também por prolongar no tempo os encargos emergentes das mesmas. Nestas circunstâncias, só se verifica uma melhoria das condições financeiras se o valor atualizado dos encargos com os novos empréstimos for inferior ao valor atual dos empréstimos substituídos.

(242) Cfr. §§ 96 e 97 do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(243) Artigo 17.º, alíneas a) e c), do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 de agosto.

(244) § 303, supra.

(245) § 305, supra.

Artigo 17.º, alínea a), do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, e artigo 77.º, n.º 2, alínea a), da Lei 2/2020, de 31 de março.

(246) Cfr. 14.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, pp. 250 e 251 e § 755.

(247) No qual se prevê que, da Conta, tal como do Orçamento, «devem constar, em anexo, os elementos necessários à apreciação da situação financeira dos setores públicos administrativo e empresarial».

(248) Por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019 (4.ª recomendação).

(249) Importância correspondente à dívida fundada contraída a coberto da terceira emissão obrigacionista (285 milhões de euros) e dos contratos de locação financeira imobiliária contratualizados (7 milhões de euros), acrescida da parcela dos recursos provenientes das restantes operações de crédito realizadas em 2020, que de acordo com o relatório da Conta foi aplicada no financiamento de projetos comparticipados por fundos comunitários (77,6 milhões de euros).

(250) § 317, supra.

(251) Cfr. Apêndice X do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(252) Idem, § 17.

(253) Alcança-se este resultado porque:

. No relatório da Conta (volume i, p. 65), pressupõe-se que a dívida garantida dos três hospitais E. P. E. R., que foi integralmente assumida pela Região, deixou de ser considerada no stock da dívida garantida. Refira-se que aquela dívida, reportada ao final de 2019, ascendia a 36,6 milhões de euros - cfr. relatório da ação 20-303PCR2 - Dívida regional e outras responsabilidades (ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019), Quadro 5 - Responsabilidades por avales concedidos, p. 34.

As certidões emitidas pelas instituições financeiras não mencionam quaisquer responsabilidades da Região emergentes das garantias pessoais prestadas no âmbito de operações de crédito contraídas pelas referidas entidades, validando aquele pressuposto.

. A informação sobre este ponto divulgada na Conta de 2019 foi reexpressa, de modo a refletir a posição, reportada ao início de 2020, das responsabilidades emergentes do financiamento contraído pela Angrasol - Hotelaria, Turismo e Comércio, S.A., operação que beneficiou de uma garantia concedida pela Ilhas de Valor, S.A. (a empresa não disponibilizou esta informação relativamente às restantes operações garantidas, as quais, globalmente consideradas, têm reduzida expressão material - 524,2 mil euros, com referência ao final de 2020). Cabe ainda referir que o penhor financeiro constituído em 2019 sobre o saldo de uma conta bancária, no montante de 27 milhões de euros, relevou para o limite das garantias pessoais prestadas naquele ano, afetando, por conseguinte, a variação do stock da dívida garantida.

(254) Na sequência do determinado pelo despacho conjunto do Vice-Presidente do Governo Regional e do Secretário Regional da Economia, de 21-06-2010.

(255) Seis das cartas de conforto têm como patrocinada a Sata Internacional - Azores Airlines, S.A., e outra a Sata Air Açores, S.A. - cfr. relatório da Conta (volume i, pp. 67, 68 e 119).

(256) Na Conta, apenas foi divulgado o valor de emissão destas garantias, sem qualquer referência à posição das operações de crédito subjacentes, reportada ao final do ano - cfr. relatório da Conta (volume i, p. 119).

Relativamente à conversão das operações realizadas em moeda estrangeira, cfr. § 19, nota de rodapé 21, do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(257) Idem, §§ 17 a 19.

(258) No relatório da Conta (volume I, pp. 66 e 67), pressupõe-se que a assunção, pela Região, da totalidade da dívida financeira dos três hospitais E. P. E. R., operou a extinção das responsabilidades emergentes de cartas de conforto emitidas no âmbito de operações de crédito contraídas pelas referidas entidades, totalizando 42,4 milhões de euros.

As certidões remetidas pelas instituições financeiras validam aquele pressuposto, pois não mencionam quaisquer responsabilidades da Região decorrentes de operações creditícias realizadas pelas referidas entidades.

(259) Cfr. Apêndice XI do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades e relatório da Conta (volume i, pp. 67 e 119).

(260) Montante reportado à data da respetiva emissão.

(261) Cfr. relatório da Conta (volume i, p. 67).

(262) Foi substituída por outra carta de conforto, emitida em 21-05-2020, no montante de 3,5 milhões de euros - cfr. relatório da Conta (volume i, Quadro 84 - Cartas de conforto emitidas em 2020, p. 67).

(263) N.º 1 do artigo 23.º do Decreto Legislativo Regional 1/2020/A, de 8 de janeiro, na redação conferida pelo Decreto Legislativo Regional 22/2020/A, de 13 agosto.

(264) Na Conta (volume i, p. 66), procede-se ao cálculo deste indicador, adotando como referência o montante dos avales concedidos no ano, em vez da variação do stock da dívida garantida ocorrida no mesmo, daí resultando a divergência comparativamente ao valor apurado pelo Tribunal.

(265) Para o cálculo do valor atual das PPP's, os fluxos de pagamentos anuais, que incluem o IVA à taxa de 18 %, foram atualizados às taxas de desconto de 6,35 %, no caso da parceria público-privada rodoviária, e de 6,08 %, no caso da concessão da gestão do edifício do Hospital da ilha Terceira.

(266) Cfr. § 28 do relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(267) Os fluxos anuais foram atualizados à taxa de juro implícita na dívida do setor público administrativo regional, que se fixou, em 2020, em 2,0% (§ 285, supra).

(268) Em 2020, o Banco Central Europeu adquiriu o equivalente a 2/3 das emissões brutas de dívida pública portuguesa (cfr. documento apresentado pela presidente do Instituto de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, em sede de audição parlamentar na Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da República, realizada em 29-06-2021 - Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - Ano de 2020, p. 17).

(269) Por outro lado, como assinalado no relatório da ação 21/D560-2 - Estudo sobre a evolução da dívida pública regional em 2020 (cfr. §§ 89 a 92), nos 11 anos que precederam a crise pandémica, o investimento público regional foi progressivamente perdendo espaço orçamental, em detrimento das despesas de funcionamento. Nestas circunstâncias, o recurso ao endividamento para financiar os sucessivos défices registados acabou por penalizar as gerações futuras com encargos associados a despesas relativamente às quais não irão retirar qualquer benefício, facto que consubstancia uma clara violação do princípio da equidade intergeracional.

(270) Cfr. Relatórios e Pareceres sobre a Conta de 2013 (§§ 428 e 429), de 2014 (§§ 354 a 356) e de 2015 (§§ 328 e 329).

(271) A Comissão Europeia aprovou a concessão de um apoio público ao Grupo SATA, que consistiu na prestação de uma garantia pessoal por parte da Região a uma operação de financiamento de apoio à liquidez, no montante de 133 milhões de euros e pelo prazo de seis meses (sobre o assunto, cfr. relatório da ação 21/D560-2 - Estudo sobre a evolução da dívida pública regional em 2020, § 120, nota de rodapé 81).

(272) A Região Autónoma dos Açores detém participações financeiras, diretas e indiretas, em sociedades constituídas nos termos da lei comercial e em entidades públicas empresariais, as quais constituem o setor público empresarial regional, bem como em diversas instituições sem fins lucrativos públicas. Através destas entidades, a Região detém igualmente participações financeiras indiretas em sociedades comerciais relativamente às quais não exerce controlo, razão pela qual tais entidades não integram o setor público empresarial regional.

As associações Centro Açoriano de Leite e Laticínios e Centro de Estratégia Regional para a Carne dos Açores não foram qualificadas como tal, em virtude de não se dispor de informação que permita considerá-las entidades sob controlo da Região (cfr. indicadores de controlo definidos no ponto 2.39 do Regulamento (UE) n.º 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21-05-2013, utilizados como critérios de delimitação setorial no âmbito do SEC 2010).

O valor nominal da carteira de participações financeiras diretas foi calculado com base nos documentos de prestação de contas das entidades participadas, com referência a 31-12-2020. Não inclui as participações indiretas, uma vez que estas seriam anuladas na consolidação das contas das entidades envolvidas.

(273) Cfr. Anexo 23 da Conta (volume i, p. 131).

(274) Cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 145/2020, de 19 de maio, que aprovou a adesão da Região Autónoma dos Açores à Linha de Apoio à Economia COVID-19, mediante a criação da Linha Específica COVID-19 - Apoio às Empresas dos Açores, no montante global de 150 milhões de euros, destinada a apoiar a tesouraria das empresas regionais. A intervenção da Região no âmbito da referida Linha de Crédito concretizou-se através do reforço do capital do Fundo de Contragarantia Mútuo, no montante de 5 416 750 euros, e na prestação de uma garantia pessoal de 16 250 250 euros, para contragarantir as garantias que as sociedades de garantia mútua venham a prestar ao abrigo da Linha de Crédito, em conformidade com o estipulado no Contrato de Dotação Financeira celebrado em 30-05-2020 entre a Região e o Fundo de Contragarantia Mútuo, representado neste ato pela respetiva entidade gestora - à data, a SPGM - Sociedade de Investimentos, S.A., a que sucedeu o Banco Português de Fomento, S.A.

(275) Para além destas, a Região detém participações indiretas em mais duas entidades públicas reclassificadas: na ENTA, através do INOVA - Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores, e na Pousada da Juventude da Caldeira de Santo Cristo, Lda., através da Ilhas de Valor, S.A. Participa também indiretamente na Fundação Engenheiro José Cordeiro, por intermédio da EDA, S.A., e da EDA Renováveis, S.A. Detém, ainda, participações no Centro Açoriano de Leite e Laticínios e no Centro de Estratégia Regional para a Carne dos Açores, associações sobre as quais não se dispõe de informação relativa ao grau de controlo público.

(276) Cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 74/2020, de 24 de março.

(277) Cfr. Resoluções do Conselho do Governo n.os 66/2020, de 23 de março, e 161/2020, de 9 de junho.

(278) Em 2020, desta verba foram realizados 24 milhões de euros. No âmbito deste e de outros aumentos de capital, no mesmo ano foram transferidos 50,5 milhões de euros para a Sata Air Açores, S.A.

(279) Cfr. Relatório e Contas da Sata Air Açores, S.A., p. 56 e 63, Nota 23 - Outros credores - Governo Regional dos Açores - 72 580 735 euros.

(280) Cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 129/2019, de 5 de novembro.

(281) Cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 2/2020, de 6 de janeiro.

(282) Capitais próprios negativos, ou seja, quando o valor dos passivos excede o valor dos ativos.

(283) A dívida das entidades públicas reclassificadas está incluída na dívida pública regional. Para detalhe, cfr. relatório da ação preparatória 21/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.

(284) Excetuando as instituições sem fins lucrativos públicas.

(285) Garantias prestadas na modalidade de aval e de carta de conforto.

(286) Deste total, 197 milhões de euros foram garantidos através de aval e 45,9 milhões de euros através de cartas de conforto.

(287) O valor do EBITDA inclui os rendimentos associados aos apoios financeiros públicos atribuídos pela Região Autónoma dos Açores à maioria destas entidades, no âmbito de contratos-programa e outros instrumentos.

(288) Estão envolvidos o Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E. R., o Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E. P. E. R., o Hospital da Horta, E. P. E. R., a Associação Açoriana de Formação Turística e Hoteleira, os Grupos SATA, Lotaçor e Portos dos Açores, e a Sinaga, S.A.

(289) Os juros, no total de 1 438 849 euros, encontravam-se registados como dívida ao Governo Regional dos Açores - cfr. Anexo às demonstrações financeiras consolidadas do Grupo SATA, notas 23 e 33, pp. 68, 69, 76 e 77.

(290) Cfr. relatório da Conta (volume i, pp. 69 e 70).

(291) A operação de subscrição de 5,4 milhões de euros do capital do Fundo de Contragarantia Mútuo foi considerada para efeitos do cálculo do limite para a concessão das garantias prestadas pela Região Autónoma dos Açores.

(292) Cfr. relatório da Conta (volume i, p. 77).

(293) Artigo 41.º, n.º 3, em conjugação com o artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.

(294) Não se consideram as recomendações já anteriormente acolhidas e as recomendações reiteradas nos Relatórios e Pareceres sobre as Contas de 2018 e de 2019, cujo acompanhamento foi feito no quadro anterior.

(295) Para além dos juros pagos foram igualmente incluídos os restantes encargos correntes da dívida, de modo a obter-se uma taxa representativa do custo efetivamente suportado com esta fonte de financiamento.

Os valores referentes aos encargos correntes da dívida constantes da Conta são apresentados na ótica da contabilidade pública, que adota uma base de caixa (em vez da ótica da contabilidade nacional, que considera os juros numa base de especialização do exercício).

Relativamente à taxa de juro implícita na dívida financeira das entidades que integram o setor público empresarial regional, os juros e demais encargos suportados são contabilisticamente registados de acordo com o regime do acréscimo (considera-se o valor dos juros correspondentes ao período em causa, independentemente do respetivo pagamento ter ou não ocorrido).

(296) Posteriormente, o Decreto Legislativo Regional 7/2008/A, de 24 de março, foi alterado pelo Decreto Legislativo Regional 15-A/2021/A, de 31 de maio.

(297) Posteriormente, o Decreto Regulamentar Regional 7/2013/A, de 11 de julho, foi alterado pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 11/2021/A, de 1 de julho, e 19/2021/A de 23 de julho.

(298) A Lei de enquadramento orçamental aprovada pelo artigo 2.º da Lei 151/2015, de 11 de setembro, entrou em vigor em 12-09-2015, à exceção dos artigos 3.º e 20.º a 76.º, que produziram efeitos a partir de 01-04-2020, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 8.º desta Lei, com a redação conferida pela Lei 37/2018, de 7 de agosto, tendo também sido diferida a adoção do novo modelo de programas orçamentais e a criação da Entidade Contabilística Estado (artigos 8.º, n.º 2, e 5.º, n.os 3, 7 e 8, da Lei 151/2015, com a redação dada pela Lei 41/2020, de 18 de agosto).

(299) Posteriormente, o Decreto Legislativo Regional 24/2019/A, de 22 de novembro, foi alterado pelo Decreto Legislativo Regional 15-A/2021/A, de 31 de maio.

(300) Resultados antes de juros, impostos, depreciações e amortizações.

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Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1992-07-28 - Decreto-Lei 155/92 - Ministério das Finanças

  Estabelece o regime da administração financeira do Estado a que se refere a Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, que aprovou as bases da Contabilidade Pública. Mantém em vigor, durante o ano económico de 1993, as normas necessárias à regulamentação das situações resultantes da transição para o regime financeiro previsto no presente diploma. Este regime, bem como as bases gerais definidas pela Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, aplicam-se às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências própri (...)

• 1994-06-24 - Decreto-Lei 171/94 - Ministério das Finanças

  APROVA A NOVA ESTRUTURA DA CLASSIFICACAO FUNCIONAL DAS DESPESAS PÚBLICAS DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL, PUBLICADA EM ANEXOS I E II E QUE SE APLICARA A ELABORACAO DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA O ANO DE 1995.

• 1995-04-15 - Decreto-Lei 71/95 - Ministério das Finanças

  Estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais da competência do Governo, dispondo sobre a definição e forma daquelas, a entidade competente para a sua autorização e bem assim como sobre a publicação, conhecimento, efeitos e processo das mesmas.

• 1997-05-24 - Decreto Legislativo Regional 7/97/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa Regional

  Adapta à Região Autónoma dos Açores as disposições da Lei 8/90 de 20 de Fevereiro (Lei de bases da contabilidade pública) e do Decreto-Lei 155/92 de 28 de Julho (Regime de administração financeira do Estado).

• 1998-02-03 - Lei 7/98 - Assembleia da República

  Regula o regime geral da emissão e gestão da dívida pública directa ao Estado.

• 1998-11-24 - Lei 79/98 - Assembleia da República

  Aprova o enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, definindo as regras, procedimentos para a sua elaboração, discussão, aprovação, execução, alteração e fiscalização e a responsabilidade orçamental, bem como as regras relativas à Conta da Região.

• 1998-12-31 - Lei 87-B/98 - Assembleia da República

  Aprova o Orçamento de Estado para 1999.

• 2002-02-14 - Decreto-Lei 26/2002 - Ministério das Finanças

  Estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, bem como a estrutura das classificações orgânicas aplicáveis aos organismos que integram a administração central.

• 2007-06-05 - Decreto Legislativo Regional 13/2007/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Aprova o regime jurídico dos institutos públicos e fundações regionais.

• 2008-03-24 - Decreto Legislativo Regional 7/2008/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Estabelece o regime do sector público empresarial da Região Autónoma dos Açores.

• 2013-07-11 - Decreto Regulamentar Regional 7/2013/A - Região Autónoma dos Açores - Presidência do Governo

  Estabelece a orgânica dos serviços dependentes da Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial (VPECE), bem como o mapa do pessoal dirigente, de direção específica e de chefia que correspondam a unidades orgânicas.

• 2013-09-03 - Lei 73/2013 - Assembleia da República

  Estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais.

• 2015-09-11 - Lei 151/2015 - Assembleia da República

  Lei de Enquadramento Orçamental

• 2016-11-21 - Decreto Regulamentar Regional 9/2016/A - Região Autónoma dos Açores - Presidência do Governo

  Orgânica do XII Governo Regional dos Açores

• 2018-08-07 - Lei 37/2018 - Assembleia da República

  Segunda alteração à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, recalendarizando a produção de efeitos da mesma

• 2019-01-07 - Decreto Legislativo Regional 1/2019/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2019

• 2019-06-28 - Decreto-Lei 84/2019 - Presidência do Conselho de Ministros

  Estabelece as normas de execução do Orçamento do Estado para 2019

• 2019-11-12 - Decreto Legislativo Regional 24/2019/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Aprova o quadro plurianual de programação orçamental para o período 2020 a 2023

• 2019-11-15 - Decreto Legislativo Regional 25/2019/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Regula a extinção da SAUDAÇOR, S. A.

• 2019-11-29 - Decreto-Lei 168/2019 - Presidência do Conselho de Ministros

  Estabelece as medidas excecionais de contratação pública por ajuste direto relacionadas com os danos causados pelo furacão Lorenzo na Região Autónoma dos Açores

• 2020-01-08 - Decreto Legislativo Regional 1/2020/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2020

• 2020-01-31 - Decreto Legislativo Regional 1-A/2020/M - Região Autónoma da Madeira - Assembleia Legislativa

  Aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2020

• 2020-02-14 - Decreto Regulamentar Regional 5/2020/A - Região Autónoma dos Açores - Presidência do Governo

  Execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2020

• 2020-03-09 - Decreto Legislativo Regional 7/2020/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Alteração ao Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2020

• 2020-03-13 - Decreto-Lei 10-A/2020 - Presidência do Conselho de Ministros

  Estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus - COVID 19

• 2020-03-19 - Lei 1-A/2020 - Assembleia da República

  Medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e da doença COVID-19

• 2020-03-26 - Decreto-Lei 10-F/2020 - Presidência do Conselho de Ministros

  Estabelece um regime excecional e temporário de cumprimento de obrigações fiscais e contribuições sociais, no âmbito da pandemia da doença COVID-19

• 2020-03-31 - Lei 2/2020 - Assembleia da República

  Orçamento do Estado para 2020

• 2020-05-07 - Lei 13/2020 - Assembleia da República

  Estabelece medidas fiscais, alarga o limite para a concessão de garantias, no âmbito da pandemia da doença COVID-19, e procede à primeira alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março, Orçamento do Estado para 2020

• 2020-07-24 - Lei 27-A/2020 - Assembleia da República

  Procede à segunda alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março (Orçamento do Estado para 2020), e à alteração de diversos diplomas

• 2020-08-13 - Decreto Legislativo Regional 22/2020/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Segunda alteração ao Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2020

• 2020-08-18 - Lei 41/2020 - Assembleia da República

  Terceira alteração à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, e primeira alteração à Lei n.º 2/2018, de 29 de janeiro

• 2020-12-10 - Decreto Regulamentar Regional 28/2020/A - Região Autónoma dos Açores - Presidência do Governo

  Orgânica do XIII Governo Regional dos Açores

• 2021-05-31 - Decreto Legislativo Regional 15-A/2021/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2021

• 2021-06-28 - Decreto Regulamentar Regional 10-A/2021/A - Região Autónoma dos Açores - Presidência do Governo

  Execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2021

• 2021-07-23 - Decreto Regulamentar Regional 19/2021/A - Região Autónoma dos Açores - Presidência do Governo

  Aprova a orgânica e o quadro de pessoal dirigente e de chefia da Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública

• 2021-10-27 - Decreto Legislativo Regional 31/2021/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Aprova o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2022 a 2025

Este documento é referido no seguinte documento (apenas ligações a partir de documentos da Série I do DR):