Acórdão 363/94
Processo 427/93
I
1 - O Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira veio, ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 62.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, requerer que este Tribunal declarasse, com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes dos artigos 1.º a 8.º do Decreto Legislativo Regional 10/93/M, de 22 de Julho, uma vez que, em seu entender, violam elas o preceituado no artigo 2.º, n.º 1, alínea f), do Decreto-Lei 364/79, de 4 de Setembro, nos artigos 30.º, 31.º, 36.º e 59.º, n.º 1, alínea c), da Lei 46/86, de 14 de Outubro, no artigo 16.º, n.os 1, alínea c), e 2, alínea d), do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Julho, nos artigos 7.º e 8.º do Decreto-Lei 344/89, de 11 de Outubro, nos artigos 4.º, n.º 1, 5.º, 6.º, 7.º, 9.º, n.º 1, 10.º, 17.º, n.º 2, e 18.º, este conjugado com o anexo III do Decreto-Lei 409/89, de 18 de Novembro, no artigo 5.º do Decreto-Lei 139-A/90, de 28 de Abril, e nos artigos 8.º, 9.º, 34.º, 35.º e 59.º do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo citado Decreto-Lei 139-A/90, de 28 de Abril, e nos artigos 8.º, 9.º, 34.º, 35.º e 59.º do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo citado Decreto-Lei 139-A/90, violando, em consequência, os «limites fixados ao poder legislativo regional pelos artigos 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição e 28.º, n.º 1, alínea c), da Lei 13/91, de 5 de Junho».

2 - Estrutura o requerente o seu pedido com base na seguinte ordem de considerações:

Muito embora o Decreto Legislativo Regional 10/93/M exarasse no seu preâmbulo que o Decreto Legislativo Regional 17/90/M, de 8 de Junho, fez integrar num quadro próprio da Secretaria Regional de Educação os professores dos ensinos básico e secundário portadores de habilitação suficiente, o que é certo é que esse diploma de 1990 «não dispôs sobre a carreira docente, nem pretendeu, na forma como estatuiu, fazer nascer um quadro de pessoal docente, mas, sim, e conforme decorre do seu artigo 1.º [...], criou "um quadro destinado a actividades não docentes relacionadas com o desenvolvimento das políticas de educação e juventude', quadro esse integrado na orgânica» daquela Secretaria Regional, aplicando-se «exclusivamente ao pessoal sem habilitação própria que, à data da sua entrada em vigor, estava vinculado» àquela Secretaria Regional, fazendo-o «transitar para um quadro para tal criado no âmbito estrutural da administração pública regional da Madeira», pessoal que, assim, assegurava um «desempenho de funções que, embora mal definidas», eram funções «não docentes e de apoio directo ao departamento governamental em que» aquele quadro se inseria, motivo pelo qual era de presumir que a estatuição constante desse diploma visava «o conjunto amplo de competências e atribuições, relacionadas com o ensino, e transferidas para os órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira pelo Decreto-Lei 364/79, de 4 de Setembro, designadamente as ali conferidas pelos artigos 1.º, n.º 2, 3.º, n.º 1, 4.º, 6.º, 8.º, 10.º, 12.º, 13.º, n.º 1, e 14.º»;

Perante a regionalização levada a cabo por aquele Decreto-Lei 364/79, é de entender que a medida aprovada pelo Decreto Legislativo Regional 17/90/M se poderá configurar «como a criação de uma estrutura de apoio, nos moldes previstos» no artigo 52.º.º da Lei 46/86, estando-lhe subjacente, por um lado, «a consideração da conveniência de, no âmbito da actuação directa da Secretaria Regional de Educação, e em actividades não docentes, aproveitar a prolongada experiência docente e a vivência escolar adquiridas pelos pofessores dos ensinos preparatório e secundário portadores de habilitação suficiente, que, por entraves surgidos na obtenção da qualificação profissional necessária ao ingresso na carreira docente, permaneciam em situação de pré-carreira» e, por outro, o «reconhecimento da injustiça de que, a confirmar-se a tendência para o crescimento do número de professores com qualificação profissional, se revestiria o risco, daí advindo, da queda do pessoal que permanecia em pré-carreira numa situação de desemprego, com a inerente perda de regalias sociais que vinha efectivando descontos ao longo de vários anos»;

Daí que o pessoal integrado pela forma gizada no Decreto Legislativo Regional 17/90/M, enquanto permanecesse ao serviço no novo cargo, cessasse «a sua anterior actuação como docente, sem prejuízo de ser-lhe facultada a suspensão temporária do exercício de funções não docentes, sem que isso» acarretasse «perda de direito ao lugar, a fim de que, ao abrigo do disposto nos artigos 3.º e 4.º do» referido diploma, pudesse efectuar o complemento de habilitação, nos termos do artigo 34.º do Decreto-Lei 344/89, ou, na falta de professores com a qualificação profissional para a docência, precedendo autorização do Secretário Regional de Educação, se mantivesse «"actividade docente, conforme as regras dos concursos''»;

As medidas estabelecidas no mesmo Decreto Legislativo Regional 17/90/M tiveram «carácter excepcional», já que os lugares do quadro criado por esse diploma seriam extintos à medida que vagassem, tendo «o seu número limitado ao indispensável para concretizar a integração» daqueles que, à data da sua entrada em vigor, «estavam vinculados à Secretaria Regional de Educação como "professores do ensino preparatório e secundário portadores de habilitação suficiente'»;

O diploma ora questionado foi editado com invocação do poder legislativo regional conferido pela supra-indicada alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da lei fundamental, buscando apoio, «em segunda linha, no Estatuto Político-Administrativo, aprovado pela Lei 13/91, de 5 de Junho, mais concretamente» na já citada alínea c) do n.º 1 do artigo 28.º e na alínea o) do artigo 30.º, um e outro daquela Lei 13/91;

Os artigos 1.º, 2.º e 3.º, n.º 2, do Decreto Legislativo Regional 10/93/M, bem como o n.º 1 daquele artigo 3.º - excepção feita, no tocante a esta última norma, quanto aos valores adoptados -, constituem verdadeiro decalque, respectivamente, dos artigos 1.º, 2.º, 12.º, n.º 2, e 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei 409/89, sendo que nos restantes preceitos do diploma regional em apreciação «continua patente a adaptação das disposições fornecidas pelo» mencionado decreto-lei, «embora a similitude de textos seja maior a propósito» dos artigos 4.º, 5.º e 8.º do primeiro, comparativamente com os artigos 8.º, 9.º e 28.º do último;

Já as disposições reguladoras de «Transição» e «Tempo de serviço», ínsitas no diploma regional - artigos 6.º e 7.º -, apresentam diferenças mais profundas em confronto com as contidas nos artigos 14.º a 22.º, 23.º e 24.º a 26.º do Decreto-Lei 409/89;

De harmonia com o prescrito no artigo 2.º, n.º 2, do decreto legislativo regional ora em apreço, induz-se que aqueles que, por força do disposto no artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 17/90/M, «transitaram da situação de docentes em pré-carreira para a de integrados (presume-se como pessoal técnico, administrativo ou auxiliar) na administração regional autónoma da Madeira» voltaram agora a transitar para a categoria «de pessoal docente e, concomitantemente, com a sua integração automática em carreira específica e não prevista na lei nacional», a essa indução se chegando pelas circunstâncias de no Decreto Legislativo Regional 10/93/M «se omitir qualquer alusão ao desempenho de funções não docentes», designando-se os destinatários do diploma, «sempre e só, por docentes [...] ou por professores do ensino» e de haver paralelismo com as «disposições aplicáveis à estrutura da carreira do pessoal docente da educação não superior»;

Simplesmente, a ser assim, então as normas contidas no diploma sub specie enfermam de ilegalidade, visto que:

Pelo artigo 59.º, n.º 1, da Lei 46/86 - Lei de Bases do Sistema Educativo - foi o Governo incumbido de fazer publicar [...] a legislação necessária ao desenvolvimento dos princípios definidos por aquela lei, incluindo, na respectiva alínea c), a legislação que contemplasse o domínio «das carreiras de pessoal docente e de outros profissionais de educação»;

O Decreto-Lei 364/79, por intermédio do que consagrou na alínea f) do n.º 1 do seu artigo 2.º, reservou «para o Governo da República, através do Ministério da Educação, "a definição, por via legislativa [...] do estatuto do pessoal docente e técnico dos estabelecimentos de ensino e do pessoal técnico-desportivo'»;

Muito embora este diploma «não seja de qualificar, rigorosamente, como uma lei geral da República, pois que destinado a vigorar apenas para a Região Autónoma da Madeira», impõe-se a respectiva observância pelos órgãos de governo próprios de tal Região, como se extrai da fundamentação carreada ao Acórdão 220/92 do Tribunal Constitucional: «a matéria respeitante ao domínio da carreira e do estatuto do pessoal docente cabe na área reservada à competência própria dos órgãos de soberania, com o que fica subtraída do âmbito do poder legislativo regional»;

Mesmo que se aceitasse que essa matéria estava integrada na alínea o) do artigo 30.º da Lei 13/91, ainda assim haveria que demonstrar-se «a existência, em concreto, de especificidade regional» justificadora de um tratamento distinto, na Região Autónoma da Madeira e relativamente à generalidade do ensino português, quando à «situação dos professores portadores de habilitação meramente suficiente», o que o preâmbulo do decreto legislativo regional em questão não fez, não se vendo que, em tal Região, haja qualquer peculiaridade exigente de um tratamento diferenciado;

Neste diploma regional «constata-se que, no tratamento que dá à matéria sobre que versa, abundam [...] desvios aos normativos básicos por que se rege a carreira docente, estabelecidos pela Lei 46/86 [...] em conjugação com os Decretos-Leis n.os 409/89 [...] e 139-A/90»;

É assim que os artigos 1.º e 2.º do Decreto Legislativo Regional 10/93/M, em conjugação com o seu artigo 3.º, n.º 1, e mapa anexo, ao estruturarem uma carreira especial, violam os artigos 34.º, 35.º e 39.º, n.os 1 e 2, do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo Decreto-Lei 139-A/90, o artigo 36.º, n.os 1 e 2, da Lei 46/86, o artigo 16.º, n.os 1, alínea c), e 2, alínea d), do Decreto-Lei 184/89, os artigos 4.º, n.º 1, 5.º, 6.º, 8.º, 9.º, n.º 1, e 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei 409/89, os artigos 7.º, n.os 1 e 2, e 8.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei 344/88 e o artigo 5.º daquele Decreto-Lei 139-A/89, disposições estas que apontam no sentido de os professores serem «um grupo organizado e hierarquizado, qualificável como 'uma categoria profissional' ou, na nomenclatura legal, como 'um corpo especial'», «integrado numa carreira única»;

Sendo o princípio da carreira única algo de «indiscutível importância na tutela jurídica da carreira profissional dos docentes», haverá «uma limitação conformadora do conteúdo negativo da liberdade de organização de uma carreira de um 'grupo profissional [...], vedando ao legislador a opção de estabelecer outros modelos organizativos que precludam a possibilidade de progressão ou envolvam menosprezo pela dignificação da função docente»;

Estando as «vicissitudes modificativas» apresentadas pelo Decreto Legislativo Regional 10/93/M «desinseridas de uma evolução programada no Estatuto da Carreira Docente», desrespeitam elas «o conteúdo valorativo-axiomático da profissionalidade da função docente», em cujo estatuto, «além de um conjunto de direitos instrumentais em relação à melhoria das aptidões profissionais, existe a imposição de deveres visando a promoção profissional do docente», sendo que a respectiva carreira única «é um instrumento de dignificação e realização profissional dos docentes», cuja «fixação dos respectivos quadros deve, por conseguinte e obrigatoriamente, considerar o desenvolvimento da carreira dos professores, tal como definida na lei»;

«[o] desenvolvimento da relação de emprego público opera segundo dois princípios básicos», quais sejam o do princípio da carreira, baseado na legislação ordinária e que, no caso dos docentes, tem assento no estatuto aprovado pelo Decreto-Lei 409/89, e o do princípio da igualdade, este definido no artigo 13.º da Constituição, ao qual subjaz aqueloutro princípio constitucional segundo o qual para trabalho igual salário igual;

Conjugando o que se estatui nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 248/85, conclui-se que «a carreira profissional é um percurso profissional ao longo da hierarquia e da escala salarial, em que o professor avança segundo as regras e processo cominados na lei, e de acordo com a antiguidade e o mérito patenteados no exercício das funções», carreira essa dotada de instrumentos legais como sejam, por exemplo, «a rigidez e a observância de critérios predeterminados na definição dos quadros», «a existência de regras vinculativas para o preenchimento de vagas» e «a imposição do procedimento concursal»;

O Decreto Legislativo Regional 10/93/M, criando uma carreira docente própria - «paralela à carreira docente nacional, mas desta divergente», pois permite «a docentes não portadores de qualificação profissional a progressão e a aplicação de escalões remuneratórios como se de verdadeiros docentes profissionalizados se tratasse» - para os profesores que estavam integrados no quadro do Decreto Legislativo Regional 17/90/M (os quais, não sendo portadores de qualificação profissional para a docência, deveriam permanecer em situação de pré-carreira até que adquirissem a cabida habilitação), «extensiva aos monitores do ciclo preparatório por televisão», desrespeitou «o direito à carreira dos docentes, já que possibilitou o ingresso e a progressão na carreira a pessoas que não estão no percurso profissional previamente traçado na lei, permitindo-lhes a elevação dos montantes de retribuição sem o aumento sucessivo da complexidade das funções a executar», porquanto, mesmo que se considerasse que os professores daquele quadro eram, de facto, docentes, não necessitariam eles de uma nova carreira, já que ela estava «estruturada a nível nacional», regendo-se pelo Decreto-Lei 409/89 e pelo Estatuto da Carreira Docente;

Da norma extraível da conjugação do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 10/93/M com o mapa I a ele anexo resulta que o legislador regional não optou pelos índices de remuneração conferidos pelo legislador nacional «para o pessoal docente sem habilitação própria e para os monitores do ciclo preparatório por televisão» através do artigo 59.º do Estatuto da Carreira Docente, em conjugação com o artigo 18.º e o anexo III do Decreto-Lei 409/89, antes optando pelos índices constantes do anexo II deste último diploma, anexo esse que, contudo, por força do seu artigo 17.º, n.º 1, tem por destinatários os docentes que, então, «se encontravam no nível de qualificação 2 do mapa anexo ao Decreto-Lei 100/86, de 17 de Maio, ou seja, ao pessoal docente dos ensinos preparatório e secundário com habilitação própria sem grau superior»;

Mesmo que assim não fosse entendido, não se poderia esquecer que, de harmonia com o n.º 2 do citado artigo 17.º do Decreto-Lei 409/89, a progressão aos índices 95, 100, 120, 130 e 145 ficava reservada aos docentes profissionalizados, dependendo da verificação dos módulos de tempo de serviço previstos neste diploma para os docentes profissionalizados com grau de bacharel e de avaliação de desempenho, nos termos a definir por diploma legal próprio;

Por isso mesmo, aquela norma, extraível da conjugação do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 10/93/M com o mapa I a ele anexo, viola o artigo 59.º do Estatuto da Carreira Docente, em combinação com os artigos 17.º, n.º 2, e 18.º e o anexo III do Decreto-Lei 409/89, reportados aos artigos 5.º e 6.º do Decreto-Lei 100/86 e níveis de qualificação 5 e 7 do respectivo mapa anexo;

As demais normas do Decreto Legislativo Regional (artigos 3.º, n.º 2, e 4.º a 8.º) «assumem carácter meramente instrumental em relação ao contexto principal do diploma», que é o consagrado nos seus artigos 1.º, 2.º e 3.º, n.º 1, pelo que a ilegalidade de que padecem estes últimos se irá, consequencialmente, reflectir nos primeiros;

Todavia, é ainda de sublinhar que os artigos 6.º e 7.º do decreto legislativo regional em apreciação, «porque aplicáveis a docentes que permanecem em situação de pré-carreira», estão «em desacordo com os princípios definidos para a carreira docente» pelos artigos 5.º, 8.º, 9.º e 17.º do Decreto-Lei 409/89;

Tratando o Decreto Legislativo Regional 10/93/M «da criação de uma nova carreira, com evidentes reflexos no campo das relações laborais», isso implicaria a necessidade de audição dos representantes dos trabalhadores ex vi do artigo 3.º da Lei 16/79, de 16 de Maio, o que deveria constar no formulário do diploma, em face do que se consagra no artigo 9.º, n.º 4, da Lei 6/83, de 29 de Julho.

3 - Notificado para se pronunciar, querendo, nos termos do artigo 54.º da Lei 28/82, veio o Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira apresentar resposta, na qual concluiu pela inexistência dos vícios de ilegalidade imputados pelo requerente às normas em causa.

Para tanto, em síntese, aduziu:
A alínea o) do artigo 30.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira considera expressamente como matéria de interesse específico a educação pré-escolar e os ensinos básico, secundário, superior e especial, sendo que se deve sublinhar que o Decreto-Lei 364/79 procedeu à regionalização de certas atribuições e à transferência dos serviços periféricos do Ministério da Educação para a Região Autónoma da Madeira;

De harmonia com os imperativos constitucionais, estatutários e legais, só devem ser excluídos da área própria da autonomia regional, com fundamento em falta de interesse específico, «as questões que, pela sua natureza ou pela forma como pretendam ser tratadas a nível regional, colidam ou ponham em causa a unidade nacional»;

Não é isso, porém, o que acontece no caso sujeito à apreciação do Tribunal Constitucional, já que:

O Decreto Legislativo Regional 17/90/M, face à carência de professores com habilitação própria e às necessidades do ensino a nível regional, veio a consagrar a admissão de algumas dezenas de professores do ensino preparatório e secundário portadores apenas de habilitação suficiente, criando ainda na Secretaria Regional de Educação um quadro próprio para a integração daqueles professores, que ficaram afectos «a actividades não docentes relacionadas com o desenvolvimento das políticas de educação e juventude, sem prejuízo, 'na falta de professores com a qualificação profissional para a docência, poderem manter-se em actividades docentes'»;

Os mencionados professores transitaram com a categoria que possuíam para o quadro criado pelo citado diploma, «mantendo os mesmos direitos a nível remuneratório e de regalias sociais, incluindo o de lhes serem atribuídos os escalões e a aposentação nos termos da lei geral, contando-se para esse efeito o tempo de permanência no referido quadro».

O Decreto Legislativo Regional 10/93/M reporta-se e filia-se no Decreto Legislativo Regional 17/90/M, pelo que, «se fossem relevantes e pertinentes as questões de legalidade» suscitadas pelo pedido, «elas seriam, em termos gerais, aplicáveis» a este último diploma, cuja legalidade nunca foi posta em causa;

A publicação e vigência do Decreto Legislativo Regional 17/90/M «consolidou situações e conferiu direiros a um quadro de professores do ensino básico e secundário portadores de habilitação suficente [...], diferenciando-os, em absoluto, de situações originariamente similares a nível nacional», pelo que com esse corpo normativo o interesse específico regional, quanto a esta questão, se acentuou;

Não existe, a nível nacional, um quadro especial de docentes portadores de habilitação suficiente e vinculados ao Ministério da Educação em situação idêntica à dos contemplados pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 17/90/M e 10/93/M, pelo que se não coloca nesta matéria a necessidade de ser ela regulada pelo legislador nacional de forma a se atingir uma uniformidade de regulamentação, assim não ocorrendo discriminações atentatórias do princípio da igualdade, uma vez que foi o Decreto Legislativo Regional 17/90/M que criou na Região Autónoma da Madeira «um universo [...] para os docentes portadores de habilitação suficente vinculados à Secretaria Regional de Educação», universo esse que se tornou desigual do universo dos demais docentes portadores de habilitação suficiente ao nível nacional e, em consequência, a reclamar diferenciado tratamento;

Antes da vigência do Decreto Legislativo Regional 17/90/M, «os professores em causa» encontravam-se «numa situação que, por mais gravosa, os diferenciava dos seus colegas do resto do País», já que a estes últimos «era sempre concedida e reconhecida a possibilidade de ultrapassarem a sua situação precária através da frequência de ensino universitário, completando a sua formação ciêntifica e pedagógica, por via da qual teriam equiparação ao bacharelato», possibilidade essa que, relativamente aos professores sediados na Região Autónoma da Madeira -dadas as circunstâncias de o ensino superior aí ser muito recente e num número muito restrito de áreas-, se tornava muito difícil, não lhes sendo, pois, contrariamente ao que sucede no continente, «possível coinciliar a docência com a frequência de tais cursos», razão pela qual aos docentes em questão não restava outra alternativa «que não fosse a de suspenderem a docência, perdendo a própria remuneração e a contagem de tempo, para virem frequentar a universidade no continente»;

«A solução adoptada pelo artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional 17/90/M mais não pretendeu do que reparar a injustiça decorrente da circunstância de os professores em causa, quando transitaram para o novo sistema remuneratório, nos termos do Decreto-Lei 409/89, de 18 de Novembro, não terem beneficiado de qualquer progressão na carreira», objectivo que também presidiu à edição do Decreto Legislativo Regional 10/93/M, e foi sublinhado nas intervenções feitas pelos deputados regionais de todas as forças políticas que intervieram na discussão desse diploma, que acabou por ser aprovado por unanimidade na Assembleia Legislativa Regional da Madeira;

Contrariamente ao referido no pedido, já antes da sua integração no quadro criado pelo Decreto Legislativo Regional 17/90/M os professores a quem se destinavam aquelas normas «não se encontravam na situação de pré-carreira, subordinados a qualquer nomeação provisória, mas sim na situação de contratados com vínculo»;

«A integração dos professores provenientes do ciclo preparatório por televisão (monitores do ensino mediático, contratados ao abrigo do Decreto-Lei 49397, de 24 de Novembro de 1969, e vinculados à Secretaria Regional de Educação desde 1972) [...] também não atenta com quaisquer normas constitucionais ou de leis gerais da República»;

O legislador regional inspirou-se largamente na legislação nacional, que considerou aproveitável e adaptável à difícil situação, existente na Região Autónoma da Madeira, de um grupo de professores, difícil situação essa «que justificava e justifica a solução legislativa regional específica» encetada pelo Decreto Legislativo Regional 17/90/M e completada pelo Decreto Legislativo Regional 10/93/M;

Os organismos sindicais representativos dos professores existentes na Região Autónoma da Madeira foram ouvidos, a propósito daqueles dois diplomas, tendo-se pronunciado favoravelmente, como resulta do Diário da Assembleia, n.º 21, de 18 de Maio de 1993;

O Decreto Legislativo Regional 17/90/M «não põe em causa a unidade do sistema de ensino nem da carreira docente e do seu Estatuto», limitando-se a regular uma questão específica do ensino básico e secundário da Região Autónoma da Madeira, questão essa que não só já era, como se tornou, após o Decreto Legislativo Regional 17/90/M, de inequívoco interesse específico regional, o que conduz à consideração de que aquele primeiro diploma não legislou em matéria de domínios reservados dos órgãos de soberania;

Além do interesse específico decorrente da alínea o) do artigo 30.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, existe, no caso em concreto, uma matéria de interesse exclusivo daquela Região, pois unicamente nesta se depara um quadro de docentes do ensino preparatório e secundário portadores de habilitação suficiente vinculados à Administração por via do disposto no Decreto Legislativo Regional 17/90/M, situação inteiramente distinta de todas as demais que ocorrem a nível nacional.

II
1 - Invocando-se a existência de algumas dezenas de professores do ensino preparatório e secundário (apenas portadores de habilitação suficiente e vinculados à Secretaria Regional da Educação, Juventude e Emprego, aos quais não era possível a aquisição da qualificação profissional, motivo pelo qual permaneciam em situação de pré-carreira) que asseguravam há muito tempo a possibilidade de resposta à generalização da escolaridade na Região Autónoma da Madeira, o legislador regional madeirense, através do Decreto Legislativo Regional 17/90/M, movido no intuito de obstar a que esses professores fossem colocados na situação de desemprego, veio criar naquela Secretaria Regional um quadro «destinado a actividades não docentes relacionadas com o desenvolvimento das políticas de educação e juventude», ao qual ficaram a pertencer os aludidos professores em efectividade de funções à data da entrada em vigor daquele diploma (artigos 1.º e 2.º).

A tais docentes seria concedida a possibilidade de efectuarem o complemento de habilitação de harmonia com as regras contidas no artigo 34.º do Decreto-Lei 344/89, de 11 de Outubro, ou seja, por intermédio de sujeição a provas de capacidade científica para os diversos níveis de ensino a que se destinassem, ficando agrupados, conforme os resultados obtidos, em duas categorias, uma das quais implicava o completamento da formação científica (artigo 3.º), podendo eles ainda ser autorizados pelo Secretário Regional da Educação, Juventude e Emprego a manter-se em actividades docentes, conforme as regras dos concursos (artigo 4.º).

1.1 - O diploma regional cuja apreciação é solicitada a este Tribunal, após ter exarado no seu preâmbulo:

O Decreto Legislativo Regional 17/90/M, de 8 de Junho, integrou num quadro próprio da Secretaria Regional da Educação os professores dos ensinos básico e secundário portadores de habilitação suficente.

Da mesma forma, o Decreto-Lei 246/83, de 9 de Junho, garantiu uma situação remuneratória de igualdade entre os monitores do ensino mediático (antigo ciclo preparatório TV) contratados ao abrigo do Decreto-Lei 49397, de 24 de Novembro de 1969, e os elementos que fazem parte daquele quadro.

Importa assegurar, em consequência, como medida premente, uma carreira condigna com a prestação de serviço que desempenham e a correspondente transição e progressão nos escalões desses profissionais de ensino veio a aprovar «a estrutura da carreira dos docentes dos ensinos básico e secundário portadores de habilitação suficiente vinculados à Secretaria Regional da Educação» (artigo 1.º), aplicável àqueles docentes que se encontravam integrados no quadro de tal Secretaria Regional criado pelo Decreto Legislativo Regional 17/90/M e, bem assim, aos professores do ensino mediático contratados ao abrigo do Decreto-Lei 49397 e vinculados à mesma Secretaria (artigo 2.º).

Por intermédio dos seus artigos 3.º e 4.º foi, respectivamente, considerado aplicável aos destinatários do diploma uma escala indiciária reportada a sete escalões, definidos, uma e outros, num mapa anexo, e fixada a duração dos módulos de tempo de serviço correspondentes a esses escalões.

No artigo 5.º estabeleceram-se as regras de progressão nos escalões, indicando-se no seu n.º 1 que ela era efectuada pelo «decurso do tempo de serviço efectivo prestado e nos mesmos termos e condições que as previstas para a progressão na carreira docente».

Finalmente, nos artigos 6.º e 7.º veio a consagrar-se que na transição para a estrutura da carreira então criada contava todo o tempo de serviço efectivamente prestado e que aquele que excedesse o «exactamente necessário» para aquela transição contaria como «tempo de serviço para progressão ao escalão seguinte».

1.2 - Do confronto entre os dispositivos constantes destes dois diplomas resulta que foi intenção do legislador regional de 1993 criar na Região Autónoma da Madeira uma carreira especial de docentes dos ensinos básico e secundário, na qual se integravam quer os doentes que, possuindo apenas habilitação suficiente, faziam parte de um anterior quadro inserido na orgânica da Secretaria Regional da Educação, Juventude e Emprego quer os monitores do ensino mediático já vinculados à mesma Secretaria Regional e cujas relações de trabalho com a Administração repousavam na contratação prevista no Decreto-Lei 49397, de 24 de Novembro de 1969.

Significa isto que, a par da carreira do pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensino básico e secundário, regida e estruturada pelo Decreto-Lei 409/89, de 18 de Novembro, ficou, pelo diploma em crise, a existir, na Região Autónoma da Madeira, uma outra carreira, «paralela» àquela, com escalas indiciárias próprias, e cujos destinatários eram não só os professores com habilitação meramente suficiente e que anteriormente se encontravam integrados num quadro especial tendo em vista a incorporação de pessoal que iria exercer determinadas actividades não docentes, como também os monitores atrás citados, para esta última uns e outros transitando imediatamente a partir de 1 de Janeiro de 1992 (cf. artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional 10/93/M).

2 - A questão que, consequentemente, se coloca é a de saber se, por um lado, é legítimo ao poder legislativo regional a criação de uma carreira de pessoal docente diversa -por não prevista- na legislação geral e, por outro, se essa criação contende (rectius, contraria) aquela legislação.

2.1 - Por intermédio do Decreto-Lei 364/79, de 4 de Setembro, foi, de entre o mais, definida a repartição das atribuições que, nos domínios da educação e da investigação científica, deveria ficar, em resultado da consagração da autonomia regional, reservada ao Governo da República e aos órgãos de governo próprio da Região Autónoma Madeira.

E, assim, por esse corpo de normas, ficou consagrada uma reserva de competência atribuída ao Governo da República, a quem ficou a pertencer a definição, por via legislativa, do «estatuto do pessoal docente e técnico dos estabelecimentos de ensino e do pessoal técnico desportivo» [cf. artigo 2.º, n.º 1, alínea f)], sendo que, tocantemente ao elenco das atribuições deferidas aos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, nenhuma matéria se conexiona, directa ou indirectamente, com a possibilidade de tais órgãos virem a deter competência para curar do estabelecimento de qualquer carreira ou estatuto respeitante ao pessoal docente (cf. artigos 1.º, n.º 2, 3.º, 4.º, 5.º, n.os 1 e 2, 6.º, 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 13.º, n.º 1, 14.º, 15.º, n.os 1, 5 e 6, e 16.º, n.os 1 e 2).

Aliás, a criação do quadro operada pelo Decreto Legislativo Regional 17/90/M, numa certa perspectiva, bem pode justificar-se como um modo de prossecução de algumas das competências acima assinaladas, tendo em conta os objectivos prescritos nesse diploma no que concerne ao desenvolvimento de actividades relacionadas com o desenvolvimento das políticas de educação e juventude.

Na falta de uma específica atribuição de competência gizada no Decreto-Lei 364/79 para o estabelecimento de qualquer carreira ou estatuto respeitante ao pessoal docente, seguir-se-á a análise da questão de saber se a normação da República, no que concerne a tal estabelecimento, impede, por si, a criação de uma carreira paralela inserida na orgânica da Administração Regional.

3 - Pela Lei 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), editada ao abrigo da reserva absoluta da Assembleia da República contida na alínea e) do artigo 167.º da versão da Constituição resultante da 2.ª revisão, foi estabelecido o quadro geral do sistema educativo que, de harmonia com o seu artigo 2.º, n.º 2, se definiu como «o conjunto de meios pelos quais se concretiza o direito à educação», exprimindo-se «pela garantia de uma permanente acção formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso social e a democratização da sociedade» e tendo «por âmbito geográfico a totalidade do território português - continente e Regiões Autónomas».

Um tal sistema, conforme resulta do artigo 4.º, compreende as educações pré-escolar, escolar (que, por seu turno, compreende os ensinos básico, secundário e superior, além de integrar modalidades especiais e incluir actividades de ocupação de tempos livres) e extra-escolar.

E, enquanto a Lei 46/86, no tocante, verbi gratia, à educação pré-escolar e às modalidades de educação especial, alude a instituições próprias de iniciativa do poder regional (cf. artigos 5.º, n.º 5, e 18.º, n.º 6), já no que respeita aos ensinos básico e secundário nenhuma referência específica efectua de onde se extraia inequivocamente caber ao poder regional a tomada de iniciativas nesses campos, muito embora, neste particular, se não deva olvidar, por um lado, que, segundo a alínea g) do artigo 3.º daquele diploma, o sistema educativo se organiza, por forma a «decentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e acções educativas, de modo a proporcionar uma correcta adaptação às realidades [...] uma adequada inserção no meio comunitário e níveis de decisão eficientes», e, por outro, que o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei 13/91, de 5 de Junho, inclui [cf. artigo 30.º, alínea o)] no elenco exemplificativo das matérias de interesse específico daquela Região a educação pré-escolar e os ensinos básico, secundário, superior e especial (é ainda necessário, neste ponto, não passar em claro que o Estado - cf. artigos 54.º e seguintes - reconhece o valor do ensino particular e cooperativo, que, articulado com a rede escolar pública, é considerado parte integrante da rede escolar, desde que os estabelecimentos daqueles se enquadrem nos princípios gerais, finalidades, estruturas e objectivos do sistema educativo, impondo-se ainda que, para cada nível de educação, a docência nesses estabelecimentos requer a qualificação académica e formação profissional estabelecidas para a docência da rede pública).

Na referida Lei de Bases do Sistema Educativo ficaram, porém, consagrados determinados princípios gerais, quer sobre a formação de educadores e professores, designadamente os professores dos ensinos básico e secundário - extraindo-se dessa consagração que, no que tange a estes últimos, se impôs que os mesmos eram formados a nível superior, adquirindo qualificação em cursos específicos destinados à respectiva formação, de acordo com as necessidades curriculares do respectivo nível de educação, em escolas superiores de educação ou em universidades [cf. artigos 30.º, n.º 1, alínea a), e 31.º] -, quer sobre as carreiras de pessoal docente, onde, de entre o mais, se estabeleceu que este pessoal tem direito a carreira compatível com as suas habilitações e responsabilidades profissionais, sociais e culturais (cf. artigo 36.º, n.º 1).

Por fim, veio a aludida lei, no seu artigo 59.º, alíneas b) e c), a impor ao Governo que o mesmo, no prazo de um ano a partir da sua entrada em vigor, emitisse, sob a forma de decreto-lei, legislação que contemplasse, entre outros domínios, a «formação [...]» e «carreiras de pessoal docente e de outros profissionais da educação», não deixando, no entanto, de prescrever nos n.os 1 e 2 do artigo 62.º que seriam tomadas medidas no sentido de dotar os ensino básico e secundário com docentes habilitados profissionalmente, por forma a tornar desnecessária a muito curto prazo a contratação em regime permanente de professores sem habilitação profissional, e que seria organizado um sistema de profissionalização em exercício para os docentes devidamente habilitados, já em funções ou que nelas viessem a ingressar, de modo a garantir-lhes uma formação profissional equivalente à ministrada nas instituições de formação inicial para os respectivos níveis de ensino.

3.1 - Das estatuições da Lei de Bases do Sistema Educativo parece resultar que foi intenção do legislador da República, no que concerne aos ensinos básico e secundário, não relegar para os poderes regional ou local e para outras entidades, colectivas ou individuais (tenha-se em conta, porém, o que atrás se deixou dito sobre o ensino particular e cooperativo), a iniciativa de constituir instituições próprias diversas das gizadas pelo legislador nacional e, no que respeita aos respectivos docentes, que a respectiva formação e carreira viessem a constar de um diploma legislativo a emitir pelo Governo sobre a forma de decreto-lei, sendo que decorre da filosofia subjacente ao corpo de normas que constitui aquela lei de bases que se teve em vista, no mais curto prazo possível, terminar, naqueles graus de ensino, com a docência por banda de professores que não detivessem a cabida habilitação profissional, que, como se viu, é qualificada como de nível superior.

3.2 - Após o Decreto-Lei 18/88, de 21 de Janeiro, ter definido os quadros docentes das escolas dos ensinos preparatório e secundário e ter reestruturado os concursos para a docência, criando o «direito» à profissionalização em serviço dos professores dos quadros de nomeação provisória, o Decreto-Lei 287/88, de 19 de Agosto, veio, por seu turno, definir o modelo para tal profissionalização, sendo o seu âmbito aplicável às Regiões Autónomas «com as alterações decorrentes das transferências de competências do Governo para os Governos Regionais».

3.3 - Em consequência da imposição cometida ao Governo pela Lei 46/86, veio este, através do Decreto-Lei 344/89, de 11 de Outubro, definir as normas reguladoras da formação dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário.

Reafirma-se aí que a formação desses docentes é de nível superior [cf. artigo 3.º, alínea a)] e que é ela «a que confere qualificação profissional para a docência», ou seja, a que permite o ingresso na carreira (cf. artigo 7.º, n.os 1 e 2), qualificação essa que é adquirida através da frequência, com aproveitamento, de cursos específicos de formação inicial ministrados em escolas superiores ou em universidades que disponham de unidades de formação próprias para o efeito, podendo ainda, relativamente aos professores do 3.º ciclo do ensino básico diplomados possuidores de habilitação científica para a docência, ser obtida mediante a frequência, com aproveitamento, de um curso adequado de formação pedagógica (cf. artigo 8.º). Nesse diploma foram ainda definidas as entidades promotoras da formação e, no que ora releva, os modos de realização da formação inicial para os professores dos 1.º, 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e do ensino secundário, a estrutura curricular, organização e cargas horárias dos cursos de formação inicial, prescrevendo-se no artigo 34.º determinadas regras com vista ao completamento de habilitações de professores vinculados com habilitação suficiente.

Após esta consagração, emitiu o Governo o Decreto-Lei 409/89, de 18 de Novembro, diploma que aprovou a estrutura da carreira do pessoal docente em exercício efectivo de funções nos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário (bem como dos estabelecimentos ou instituições de ensino dependentes ou sob tutela de outros ministérios), entendendo-se como pessoal docente o «que é portador de qualificação profissional, certificada pelo Ministério da Educação, para o desempenho de funções de educação ou de ensino com carácter permanente, sequencial e sistemático», e, além desse, «os docentes do 3.º ciclo do ensino básico e do ensino secundário portadores dos requisitos exigidos para o acesso a profissionalização em exercício ou que dela tenham sido dispensados» (cf. artigos 1.º a 3.º).

Como grandes linhas da carreira então estabelecida, foi considerado constituir ela um corpo especial e uma carreira única, dotada de 10 escalões e determinados níveis remuneratórios cujo ingresso é condicionado à posse de qualificação profissional para a docência (nos termos já acima explanados) e se realiza com o mínimo de habilitações correspondentes ao bacharelato, operando-se a respectiva progressão de harmonia com certas regras, normatizando-se ainda no artigo 6.º que «os docentes não portadores de qualificação profissional para a docência permanecem em situação de pré-carreira até à respectiva aquisição» (situação para a qual transitam também os docentes a aguardar profissionalização e que se encontram ao nível de qualificação 1 do mapa anexo ao Decreto-Lei 100/86, de 17 de Maio).

Finalmente, em 28 de Abril de 1990 surgiu a lume o Decreto-Lei 139-A/90, que, em desenvolvimento da legislação complementar da Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovou «um estatuto da função docente, nele incluindo disposições relativas a toda a vida profissional do docente, desde o momento do seu recrutamento até à cessação de funções, designadamente por limite de idade» (palavras do respectivo preâmbulo).

3.3.1 - O diploma aprovador do denominado «Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário», assinado pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros da República para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, das Finanças, da Educação e da Saúde, dispõe no seu artigo 5.º, epigrafado «Aplicação às Regiões Autónomas», que a sua aplicação e, bem assim, a daquele Estatuto a tais Regiões «não prejudica as competências dos respectivos órgãos de governo próprio».

De harmonia com o artigo 1.º do Estatuto, é o mesmo aplicável aos docentes em exercício efectivo de funções nos estabelecimentos de educação ou de ensino públicos, aos que exerçam funções no âmbito da educação pré-escolar ou que se encontrem em situações legalmente equiparadas ao exercício de funções docentes e ainda, com as necessárias adaptações, aos docentes em exercício efectivo de funções em estabelecimentos ou instituições de ensino dependentes ou sob tutela de outros ministérios e aos educadores de infância integrados no quadro único dos serviços centrais e regionais do Ministério da Educação, considerando-se docentes, ex vi do artigo 2.º:

Os portadores de qualificação profissional (adquirida pela formação inicial nos moldes já acima indicados - cf. artigo 12.º do Estatuto), certificada pelo aludido Ministério, para o desempenho de funções de educação ou de ensino com carácter permanente, sequencial e sistemático;

Os docentes do 3.º ciclo do ensino básico e do ensino secundário portadores dos requisitos exigidos para o acesso à profissionalização em exercício ou que dela tenha sido dispensados; e

Os docentes do 2.º ciclo do ensino básico, também portadores dos requisitos exigidos para o acesso à profissionalização em exercício ou que dela tenham sido dispensados, enquanto a satisfação das necessidades do sistema educativo o exigir.

Prescrevem-se no Estatuto normas respeitantes ao elenco dos direitos e deveres do pessoal docente que por ele é abrangido (artigos 4.º a 10.º), à sua formação - inicial, especializada e contínua - (artigos 12.º a 16.º), às regras de recrutamento e selecção - sendo o concurso o processo normal e obrigatório, sem prejuízo do disposto em legislação especial, concurso esse cuja regulamentação será objecto de decreto regulamentar - (artigos 17.º a 24.º), aos quadros (artigos 25.º a 28.º), às formas de vinculação - em regra a nomeação, permitindo-se ainda a vinculação por intermédio de celebração de contrato administrativo quando haja conveniência em confiar a técnicos especializados a regência de disciplinas tecnológicas, artísticas, vocacionais e de aplicação ou que constituam inovação tecnológica - (artigos 29.º a 33.º), à carreira (artigos 34.º a 58.º), às remunerações - remetendo-se, neste particular, para o que se consagra nos anexos constantes do Decreto-Lei 409/89 - (artigos 59.º a 63.º), às formas de mobilidade (artigos 64.º a 74.º), às condições de trabalho (artigos 75.º a 111.º), ao regime disciplinar (artigos 112.º a 117.º) e ao limite de idade e aposentação (artigos 118.º a 121.º).

Nos artigos 122.º a 151.º foram estabelecidas determinadas disposições transitórias e finais, sendo de destacar as constantes dos artigos 128.º - que permite aos educadores de infância, professores do ensino primário e professores dos ensinos preparatório e secundário o acesso, com dispensa de apresentação de trabalho de natureza educacional para efeitos de candidatura, ao 8.º escalão da carreira docente, consoante tenham mais ou menos de 25 anos de serviço docente à data da transição para a nova estrutura da carreira e, respectivamente, não tenham ou tenham realizado com sucesso as provas de Exame de Estado - e 129.º - que permite àqueles docentes, mediante certas condições aí indicadas, a dispensa de apresentação de candidatura para efeitos de promoção ao 8.º ou 9.º escalões ou promoção ao 8.º escalão e progressão ao 9.º ou ao 10.º, neste último caso relativamente aos professores dos ensinos preparatório e secundário habilitados com o grau de licenciado.

No que concerne às normas reguladoras da carreira, encontra-se consagrado no artigo 34.º que «[o] pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário constitui um corpo especial e integra-se numa carreira única», comandando o artigo 35.º que «[a] progressão e a promoção nos escalões da carreira docente fazem-se nos termos dos artigos 8.º, 9.º, 10.º e 11.º do Decreto-Lei 409/89, de 18 de Novembro».

4 - Após a feitura desta resenha legislativa, poder-se-á concluir que a partir de 1986 ficou consagrado ao nível da legislação o princípio segundo o qual os educadores e professores dos ensinos básico e secundário devem, para o exercício de funções docentes, ter uma formação de nível superior mediante a frequência e aproveitamento em cursos específicos adequados a essa formação ministrados por escolas superiores de educação e universidades, exigindo-se, em relação aos professores dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e aos professores do ensino secundário um curso de licenciatura.

Sem essa formação, não pode ser atribuída qualificação profissional para a docência, ficando os docentes que a não possuam em situação de pré-carreira até que a adquiram, o que o mesmo é dizer que não lhes é permitido o ingresso na carreira de que agora tratamos. Carreira essa, aliás, que se desejou ser única e se encontra estruturada num diploma emanado do Governo e sem restrições de aplicação a qualquer parte do território nacional.

Poderá, por isso, dizer-se que o travejamento jurídico respeitante à formação, estrutura e estatuto da carreira do pessoal docente de que ora curamos se há-de considerar como incluído em diplomas que devem ser perspectivados como leis gerais da República, por isso que a matéria que os mesmos disciplinam, incluindo-se num bloco referente a uma importante componente do sistema de ensino - justamente a que se liga à docência -, foi gizada de modo que essa componente sofresse o mesmo tratamento em todo o território nacional, de modo a unificar múltiplos aspectos conexionados com o factor humano indispensável à mencionada componente, o que, necessariamente, tem reflexos na própria prestação de ensino.

Com efeito, neste ponto há que ponderar o conceito, constante do n.º 4 do artigo 115.º da Constituição, de «lei geral da República», lei que se não identifica (e para usar as palavras utilizadas por Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 510), quer com a lei de bases ou lei quadro - a qual se limita «a fixar bases gerais de regimes jurídicos», campo a que a primeira se não tem de limitar, pois que pode «regular mais ou menos pormenorizadamente todo um regime jurídico de qualquer assunto carecido de normação unitária em todo o território português» -, quer com a lei consagradora de princípios gerais do ordenamento jurídico - já que a «lei geral da República» «pode versar quaisquer matérias que impliquem uma "política global' e unitária independentemente do seu grau de generalidade» - quer com a lei emanada pelos órgãos de soberania no âmbito da sua competência reservada - e isso porque aquela «lei geral» «é independente da reserva de competência legislativa, visto que, como decorre claramente do preceito (n.º 3), esta é um limite autónomo à competência legislativa das Regiões».

4.1 - Sendo assim, parece não resultarem dúvidas de que, para efeitos de apreciação do presente pedido - que respeita unicamente à declaração de ilegalidade do Decreto Legislativo Regional 10/93/M -, haverá que ponderar se este diploma estabelece regulamentação contrária à daqueloutros dos acima citados.

E sublinha-se essa asserção, já que, no que concerne à argumentação aduzida pelo requerente no sentido de o diploma em análise ter sido editado sem precedência de audição dos representantes dos trabalhadores alvo das respectivas disposições - independentemente da questão de saber que vício, em sede de legalidade, consubstanciaria, no caso de a audição ter lugar, a circunstância de aquele diploma a tal não se referir-se mostrar contrariada pela simples leitura do Diário da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, n.º 21, referente à 1.ª sessão legislativa da V Legislatura (cf. p. 24), da qual, inequivocamente, resulta que a referida audição teve lugar.

4.1.1 - Uma das limitações ao poder legislativo regional, como se sabe e decorre quer do n.º 3 do artigo 115.º quer da alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º, um e outro da lei fundamental, reside, precisamente, em não poder a legislação emanada dos órgãos de governo próprio daquelas pessoas colectivas de direito público, fora dos casos de autorização conferida pela Assembleia da República, dispor em contrário de «leis gerais» (a este propósito os autores atrás citados, p. 864, afirmam até que «não basta respeitar o núcleo essencial ou os princípios gerais das leis da República, pois a Constituição fala em 'respeito das leis gerais', o que compreende mesmo os seus aspectos real ou supostamente secundários»; sobre a autonomia legislativa regional, cf. Amâncio Ferreira, As Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa, Margarida Salema, «A divisão de competências e resolução de conflitos entre o poder central e as Regiões Autónomas em Portugal», in O Sistema Político e Constitucional, pp. 973 e segs., Paulo Otero, «A competência legislativa das Regiões Autónomas», na Revista Jurídica, n.º 8, pp. 149 e segs., e Pedro Machete, no artigo, publicado na Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXXIII, intitulado «Elementos para o estudo das relações entre os actos legislativos do Estado e das Regiões Autónomas no quadro da Constituição»).

Claro que é sempre possível - e a experiência isso tem demonstrado -, sem susceptibilidade de censura constitucional (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 854), que, não se tratando de matérias ínsitas na competência reservada dos órgãos de soberania, as «leis gerais» consintam a aplicação das respectivas disposições às Regiões Autónomas após serem devidamente adaptadas pela legislação regional, que, desta sorte, as conformará com as particulares e específicas condições ali existentes.

4.2 - Perante estes parâmetros e tendo presente a norma constante do artigo 5.º do Decreto-Lei 139-A/90, é tempo de enfrentar a questão colocada no primeiro parágrafo do n.º 4.1.

Não se levantando dúvidas, atento o acima exposto, na consideração segundo a qual os decretos-leis regulamentadores do ordenamento jurídico da formação inicial e contínua dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário e da estrutura e do estatuto da respectiva carreira constituem «leis gerais da República», torna-se límpido que a criação operada pelo diploma em apreço de uma carreira «paralela» destinada a docentes dos ensinos básico e secundário dotados tão-somente de habilitação suficiente (isto é, sem qualificação profissional obtida mediante formação inicial superior) e aos monitores do ensino mediático (que identicamente não possuem aquela habilitação) representa a consagração de uma disciplina diversa da contida nos falados decretos-leis (e diz-se tão-só «diversa» e não «contrária», já que sempre seria possível esgrimir-se com o argumento de harmonia com o qual diferentes realidades são, de uma banda, a imposição de um sistema de carreira única que contemple determinada categoria de docentes e, de outra, a imposição de uma única carreira para a totalidade do pessoal docente, segunda realidade esta que, por qualquer modo, não foi querida pelos diplomas emanados do Governo ou pela Lei de Bases do Sistema Educativo).

E é diversa precisamente porque se não contempla nos aludidos decretos-leis a existência de uma carreira de docentes desprovidos de qualificação profissional ou, se se quiser e de um outro ponto de vista, o ingresso na carreira de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário de docentes não habilitados com tal qualificação, pois que estes, expressamente, são considerados em «situação de pré-carreira» (aquela não contemplação, aliás, como se viu, decorre já da Lei de Bases do Sistema Educativo).

4.2.1 - Ora, mesmo na óptica de quem entenda que não existe aqui contraditoriedade, existindo tão-só uma diversidade, tendo em atenção a qualificação como «leis gerais da República» que foi dada aos referidos diplomas emanados dos órgãos de soberania, sempre se imporia, in casu, que dos mesmos constasse um consentimento, conferido aos órgãos legislativos regionais, para adaptação da normação ali contida ao condicionalismo que porventura existisse nas Regiões Autónomas.

Desses diplomas, porém, uma só norma existe e da qual, eventualmente, se poderia extrair a intenção de conferir aquele consentimento, mas tão-só no que tange ao Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, e não no respeitante à estrutura dessa carreira.

Trata-se, como é bom de ver, do artigo 5.º do Decreto-Lei 139-A/90.
Todavia, o problema que aqui se posta é o de saber se, nas «competências» dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas ali aludidas em termos de ressalva da aplicação das disposições do estatuto aprovado por esse diploma, se abarca a competência legislativa de tais órgãos em termos de permitir a consagração de disciplina diversa como forma de adaptação ao específico condicionalismo regional no que toca às disposições rectoras desse estatuto (e isto pressupondo que esse condicionalismo imporia a criação de uma carreira de docentes tal como a consagrada do Decreto Legislativo Regional 10/93/M, questão da qual, desde logo, é legítimo duvidar, já que, de um lado, fora da Região Autónoma da Madeira certamente existirão docentes nas mesmíssimas condições daqueles que, por força do diploma em apreciação, foram integrados na carreira adrede constituída - excepção feita à circunstância de não haver a integração num quadro de pessoal destinado a actividades não docentes relacionadas com o desenvolvimento das políticas de educação e juventude - e, por outro, que a não detenção de qualificação profissional por parte daqueles docentes não os impede, de todo, do exercício da docência, visto que, isso sim, a falta de qualificação o que impede é a integração na carreira do pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário).

Julga-se, porém, que o artigo 5.º do Decreto-Lei 139-A/90 não consente uma tal interpretação.

Na verdade, desde logo, do elenco de competências transferidas para a Região Autónoma da Madeira pelo Decreto-Lei 364/79 (diploma que se afigura, não obstante se tratar de um diploma da República, ter mera vocação regional, consequentemente se não devendo considerar como «lei geral da República», com o que, logo por aqui, se afastaria a argumentação do requerente baseada num vício de ilegalidade das normas sub judicio por pretensamente contrariarem aquele decreto-lei) nenhuma concerne à formação de pessoal docente ou à definição da estrutura da respectiva carreira e estatuto. Além disso, no estatuto aprovado pelo Decreto-Lei 139-A/90 existem inúmeras disposições que têm a ver com formas de intervenção dos órgãos centrais nos domínios regulamentar e administrativo e que, por força da consagração da autonomia regional e, máxime, do falado Decreto-Lei 364/79, cabem ou podem caber aos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas.

Assim sendo, aquele artigo 5.º tem por escopo a não privação destes órgãos da competência que os mesmos podem exercer naqueles domínios, o que, obviamente, não deixa despojada de sentido tal disposição.

5 - Neste contexto, é ocasião de realçar, atentas as considerações que se deixaram efectuadas, que a normação constante do Decreto Legislativo Regional 10/93/M, desrespeitou «leis gerais da República» ao criar - e reger aspectos, quer principais quer secundários, decorrentes dessa criação - uma carreira diversa daquela que, estruturada a nível nacional e com vocação de aplicação a todo o território, foi levada a efeito pela legislação oriunda dos órgãos de soberania da República (seja no tocante à definição da respectiva estrutura, seja no que concerne à regulamentação de aspectos ligados à definição de regras indissociáveis dos requisitos de integração e progressão nessa carreira - como é o caso da formação - seja, por fim, no que tange à definição de aspectos estatutários), e isto porque nessa legislação emanada dos órgãos de soberania da República se não previu a possibilidade de os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas efectuarem, naqueles pontos, adaptações que se impussessem face a específicos condicionalismos porventura existentes nessas Regiões.

III
Em face do exposto, o Tribunal Constitucional declara, com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes dos artigos 1.º a 8.º do Decreto Legislativo Regional 10/93/M, de 22 de Julho, por desrespeitarem as normas ínsitas nos artigos 4.º, n.º 1, 5.º, 6.º, 7.º, 9.º, n.º 1, 10.º, n.os 1 e 2, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 2, e 18.º do Decreto-Lei 409/89, de 18 de Novembro, 7.º, n.os 1 e 2, e 8.º, em articulação com os artigos 11.º, 12.º, 13.º e 14.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei 344/89, de 11 de Outubro, e 34.º e 35.º do Decreto-Lei 139-A/90, de 28 de Abril.

Lisboa, 4 de Maio de 1994. - Bravo Serra - Antero Alves Monteiro Dinis - Fernando Alves Correia - Luís Nunes de Almeida - Maria da Assunção Esteves - Alberto Tavares da Costa - Guilherme da Fonseca - Vítor Nunes de Almeida - Messias Bento - José de Sousa e Brito - Armindo Ribeiro Mendes - José Manuel Cardoso da Costa.