Parecer 26/2002. - Catástrofe - Calamidade pública - Conflito negativo de competência - Governo civil - Câmara municipal - Serviço Nacional de Protecção Civil.

Em caso de iminência de calamidade, catástrofe ou acidente grave na área de um município, a competência para o desencadeamento, coordenação e condução das operações de protecção civil adequadas pertence em via principal ao presidente da câmara e não, exclusivamente, ao governador civil do distrito.

Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna:

Excelência:

I - Em sequência de adversas condições meteorológicas que se fizeram sentir no Inverno de 2000-2001, a Delegação de Braga do Serviço Nacional de Protecção Civil (SNPC) viu-se alertada para "uma situação de vulnerabilidade ao risco de desprendimento de terra nos lugares de Telhado, Banho, Cerca e Nogueira, da freguesia de Paçô, concelho de Vila Verde", susceptível de afectar vidas e haveres das populações locais.

Os jornais da região - v. g., o Correio do Minho, de 26 de Julho de 2001, p. 10 - chegaram a noticiar o caso com títulos perturbadores: "Vila Verde - Presidente da autarquia quer 'evitar Castelo de Paiva'. Admite-se evacuação de treze famílias"; "Relatório de especialista em geologia confirma perigo. Treze casas de Paçô em risco de serem engolidas pela terra"; "Falha geológica ameaça 13 habitações. Famílias de Paçô preocupadas".

Solicitada, com efeito, perícia pelo SNPC a dois professores da Universidade do Minho, lê-se a determinado passo do estudo por estes assinado em 16 de Junho de 2001:

"1.2 - [...] Os vários casos de desprendimento de terras que ocorreram, particularmente no Norte do País, provocados por processos geológicos naturais, a que se associam as intervenções do homem sobre as vertentes revelaram a instabilidade destas.

A grande pluviosidade, que ocorreu nos últimos meses do ano 2000 e nos primeiros meses do ano 2001, foi, sem dúvida alguma, a causa próxima determinante dos desprendimentos de terra, os quais foram favorecidos por outros factores resultantes do substrato rochoso da área, como as arenas (produtos de meteorização dos granitos) e as estruturas geológicas (falhas e diaclases); os desprendimentos são respostas a processos naturais, que fragilizam aquele substrato. Devem acrescentar-se os resultados das intervenções do homem (processos antrópicos), tais como a abertura de taludes para passagem de estradas e caminhos, e de plataformas para construção de habitações, sem a preocupação de os fixar com estruturas de suporte; a instalação de campos agrícolas ou áreas florestais, sem eficiente drenagem das águas de retenção; incêndios, etc."

E, mais adiante:

"4 - Caso concreto da freguesia de Paçô (Vila Verde):

As observações que realizámos na área em que se encontram os lugares de Telhado, Banho, Cerca e Nogueira e ao longo da ribeira da Fonte Fria levam-nos a concluir que a área é vulnerável aos riscos de desprendimentos de terra de dois tipos: tipo quebrada ou movimento rotacional e avalanchas de detritos, seguidos de ravinamentos na parte final da sua evolução.

[...]

5 - Os desprendimentos de terra e uma explicação para a origem:

5.1 - Nos lugares de Telhado, Banho e Cerca tudo leva a crer que, desde há anos, se está a desenvolver um desprendimento de tipo rotacional (quebrada), envolvendo as residências de [...]

Caso a evolução do processo se mantenha há que considerar o risco de a frente do desprendimento atingir as habitações na base da vertente dos lugares de Banho e Nogueira (residência de [...] e a propriedade de [...]).

Os nomes individuais servem apenas como referência, não significando que outras habitações nos mesmos lugares não estejam em situação de serem atingidas pela frente de detritos da quebrada.

A localização da cicatriz poderá estar na existência de uma falha, mas que as observações de campo não permitiram a sua configuração (tem de haver uma causa, além da forte pluviosidade dos primeiros meses do ano)."

A situação esboçada originou encontros de trabalho entre representantes dos entes públicos com incumbências vocacionais na prossecução dos interesses envolvidos, entre os quais o SNPC, o governador civil de Braga e o presidente da Câmara de Vila Verde, havendo lugar à adopção de iniciativas e procedimentos considerados pertinentes.

Surgiram, porém, divergências entre as duas últimas personalidades sobre a articulação das competências respectivas.

A questão foi presente a V. Ex.ª pelo SNPC (ver nota 1), o qual sumaria o diferendo referindo entender "a autarquia que, face às atribuições do governador civil, a responsabilidade da condução do processo caberá a este", entendimento, porém, não correspondente ao do "Sr. Governador Civil, nem do SNPC, pelo que, conforme memorando já enviado a V. Ex.ª , procura-se clarificar que as competências do governador civil não invalidam as do presidente da Câmara".

Solicitada a pronunciar-se (ver nota 2), a Auditoria Jurídica emitiu parecer (ver nota 3) que, analisando o quadro de competências em jogo, veio a dar razão ao ponto de vista do SNPC, sugerindo em todo o caso, pelo melindre da matéria envolvida e as diversas entidades abrangidas - governos civis, câmaras municipais e SNPC -, a audição deste corpo consultivo com carácter urgente, sobre a seguinte questão:

"Em caso de iminência de calamidade, catástrofe ou acidente grave, na área de um município, a responsabilidade pelo desencadeamento, coordenação e condução do processo competirá exclusivamente ao governador civil do distrito ou também à câmara municipal?"

V. Ex.ª dignou-se anuir à sugestão, mediante despacho, de 5 de Março de 2002, no qual determinou, inclusivamente, conforme alvitre também da Auditoria Jurídica nesse sentido, que o Sr. Governador Civil de Braga "deverá assumir a coordenação das medidas preventivas indispensáveis, enquanto a matéria não for clarificada" (ver nota 4).

Cumpre, nos termos expostos, emitir parecer com a urgência que lhe foi conferida.

II - 1 - A questão colocada ao Conselho imediatamente evoca no espírito do intérprete o direito plasmado no artigo 27.º, n.º 1, da Constituição - "Todos têm direito à liberdade e à segurança" -, significando, na essência, uma "garantia de exercício seguro e tranquilo dos direitos, liberto de ameaças ou agressão" (ver nota 5).

Co-envolvendo, embora, todas as estruturas da Administração Pública, a lei confia nuclearmente a sua prossecução por parte do Estado às atribuições e competências do Ministério da Administração Interna, cuja lei orgânica, consubstanciada no Decreto-Lei 55/87, de 31 de Janeiro (ver nota 6), dispõe efectivamente no artigo 1.º (itálico nosso):

"Artigo 1.º

Atribuições

Ao Ministério da Administração Interna, abreviadamente designado por MAI, compete, em geral, promover, de acordo com as directrizes do Governo, a formulação, coordenação e execução da política de segurança interna e protecção civil, assegurar as medidas necessárias à organização e execução dos processos eleitorais e garantir, através do governador civil, a representação do Governo na área do distrito."

O artigo 2.º precisa, por sua vez, determinadas áreas estratégicas relativas ao direito com assento constitucional, na vertente da protecção civil a que especificamente concerne a consulta:

"Artigo 2.º

Domínios de actuação

As atribuições do MAI exercem-se nos seguintes domínios:

a) Manutenção da ordem, segurança e tranquilidade públicas;

b) Protecção de pessoas e bens;

...

h) Prevenção de catástrofes, calamidades ou desastres e prestação de ajuda às populações e de socorro aos sinistrados;

...

j) ..."

Nas áreas aludidas pontificam determinados organismos especializados dependentes do MAI ou a este ligados estreitamente a que adiante se aludirá.

Observe-se, no entanto, desde já, que entre os "órgãos e serviços" do Ministério elencados no artigo 3.º figuram "serviços desconcentrados" [alínea b] (e "serviços de protecção civil" [alínea d].

Aos "serviços desconcentrados" refere-se o artigo 14.º:

"Artigo 14.º

Governos civis

1 - Constituem serviços desconcentrados do MAI os serviços dos governos civis, que funcionam nos distritos na directa dependência dos governadores.

2 - O governador civil representa o Governo na área do distrito e depende, orgânica e hierarquicamente, do Ministro da Administração Interna."

Os "serviços de protecção civil" encontram-se, por seu turno, previstos no artigo 15.º, n.º 3:

"Artigo 15.º

Definição

1 - São forças de segurança [...]

a) ...

b) ...

2 - São serviços de segurança [...]

a) ...

b) ...

3 - É serviço de protecção civil organicamente dependente do MAI o Serviço Nacional de Bombeiros.

4 - A estrutura, organização e funcionamento das forças e serviços referidos nos números anteriores são disciplinados pelas respectivas leis orgânicas."

2 - De forma necessariamente sumária, consentânea com a urgência da consulta, considere-se nas suas grandes linhas o sistema orgânico-institucional de protecção civil gizado no ordenamento português.

2.1 - A Lei 113/91, de 29 de Agosto - Lei de Bases da Protecção Civil -, define a protecção civil no frontispício do capítulo I ("Princípios gerais", artigos 1.º a 4.º):

"Artigo 1.º

Protecção civil

A protecção civil é a actividade desenvolvida pelo Estado e pelos cidadãos com a finalidade de prevenir riscos colectivos inerentes a situações de acidente grave, catástrofe ou calamidade, de origem natural ou tecnológica, e de atenuar os seus efeitos e socorrer as pessoas em perigo, quando aquelas situações ocorram."

As noções de acidente grave, catástrofe e calamidade constam dos n.os 1, 2, e 3 do artigo 2.º (ver nota 7), exigindo o n.º 4, face à ocorrência ou perigo de ocorrência das duas últimas singularidades, que seja "reconhecida e declarada a necessidade de adoptar medidas de carácter excepcional destinadas a repor a normalidade das condições de vida nas zonas atingidas pelos seus efeitos".

O artigo 3.º ocupa-se dos objectivos e domínios de actuação da protecção civil, interessando conferir destaque aos mais significativos, na tónica da consulta:

"Artigo 3.º

Objectivos e domínios de actuação

1 - São objectivos fundamentais da protecção civil:

a) Prevenir a ocorrência de riscos colectivos resultantes de acidente grave, de catástrofe ou de calamidade;

b) Atenuar os riscos colectivos e limitar os seus efeitos, no caso das ocorrências descritas na alínea anterior;

c) Socorrer e assistir as pessoas em perigo.

2 - A actividade de protecção civil exerce-se nos seguintes domínios:

a) Levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos colectivos [...]

b) ...

c) Informação e formação das populações [...]

d) Planeamento de soluções de emergência [...]

e) Inventariação dos recursos e meios disponíveis e dos mais facilmente mobilizáveis, ao nível local, regional e nacional;

f) ..."

Prevê igualmente o artigo 4.º, n.º 1, para o "caso de ocorrência de acidente grave, catástrofe ou calamidade", a adopção das "medidas de carácter excepcional" enunciadas nas suas alíneas a) a f), as quais se destinam "a repor a normalidade das condições de vida nas zonas atingidas".

Sobressai dentre elas a medida prevista na última das indicadas alíneas - da alçada do Conselho de Ministros, como se verá [artigo 11.º, n.º 2, alínea e]:

"f) Afectar meios financeiros especiais destinados a apoiar as entidades directamente envolvidas na prestação de socorro e assistência aos sinistrados."

O capítulo II da Lei de Bases (artigos 5.º a 9.º) consigna os princípios básicos da "política de protecção civil".

Precisa o artigo 6.º:

"Artigo 6.º

Caracterização

A política de protecção civil tem carácter permanente, multidisciplinar e plurissectorial, cabendo a todos os órgãos e departamentos do Estado promover as condições indispensáveis à sua execução, de forma descentralizada, sem prejuízo do apoio mútuo entre organismos e entidades do mesmo nível ou proveniente de níveis superiores."

O n.º 1 do artigo 7.º, subordinado à epígrafe "Âmbito espacial", enuncia um princípio de territorialidade "A protecção civil é desenvolvida em todo o espaço sujeito aos poderes do Estado Português" -, com extensões previstas, pelo n.º 2, no "quadro dos compromissos internacionais e das normas aplicáveis de direito internacional".

Remata o capítulo II o artigo 9.º, relativo a "Deveres gerais e especiais", que incumbem a determinados partícipes nas actividades de protecção civil e às sanções aplicáveis em caso de incumprimento.

Assim, os funcionários e agentes do Estado e das pessoas colectivas de direito público, bem como os membros dos órgãos de gestão das empresas públicas - designadamente - "têm o dever especial de colaboração com os organismos de protecção civil" (n.º 2), sob pena de "responsabilidade criminal e disciplinar nos termos da lei" (n.º 5).

Em geral, a "desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em situação de acidente grave, catástrofe ou calamidade, serão sancionadas nos termos da lei penal, e as respectivas penas serão sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo" (n.º 4).

2.2 - O capítulo III da Lei 113/91 (artigos 10.º a 16.º) regula em quatro secções os órgãos superiormente incumbidos das missões sintetizadas na sua epígrafe - "Enquadramento, coordenação, direcção e execução da política de protecção civil" -, respectivamente: a Assembleia da República, o Governo, o Conselho Superior de Protecção Civil e a Comissão Nacional de Protecção Civil.

A Assembleia da República, fundamentalmente, "contribui, pelo exercício da sua competência política, legislativa e financeira, para enquadrar a política de protecção civil e para fiscalizar a sua execução" (artigo 10.º, n.º 1).

Já a "condução da política de protecção civil é da competência do Governo, que, no respectivo Programa, deve inscrever as principais orientações a adoptar ou a propor" nesse domínio (artigo 11.º, n.º 1).

Nos termos do n.º 2 deste normativo, compete em especial ao Conselho de Ministros:

"a) Definir as linhas gerais da política governamental de protecção civil, bem como a sua execução;

b) Programar e assegurar os meios destinados à execução da política de protecção civil;

c) Declarar a situação de catástrofe ou calamidade pública, por iniciativa própria ou mediante proposta fundamentada do Ministro da Administração Interna ou dos Governos Regionais;

d) Adoptar, no caso previsto na alínea anterior, as medidas de carácter excepcional destinadas a repor a normalidade das condições de vida nas zonas atingidas;

e) Deliberar sobre a afectação extraordinária dos meios financeiros indispensáveis à aplicação das medidas previstas na alínea anterior, com salvaguarda do disposto na alínea e) do artigo 137.º da Constituição da República."

O Primeiro-Ministro é, por seu turno, "responsável pela direcção da política de protecção civil nos termos do artigo 12.º", que se reproduz:

"Artigo 12.º

Competência do Primeiro-Ministro

1 - O Primeiro-Ministro é responsável pela direcção da política de protecção civil, competindo-lhe, designadamente:

a) Coordenar e orientar a acção dos membros do Governo nos assuntos relacionados com a protecção civil;

b) Convocar o Conselho Superior de Protecção Civil e presidir às respectivas reuniões;

c) Assumir a direcção das operações em situações de catástrofe ou calamidade de âmbito nacional.

2 - O Primeiro-Ministro pode delegar, no todo ou em parte, as competências referidas nas alíneas b) e c) do número anterior no Ministro da Administração Interna."

O Conselho Superior de Protecção Civil é um "órgão interministerial" consultivo em matéria de protecção civil (artigo 13.º, n.º 1), competindo-lhe emitir parecer nomeadamente sobre os assuntos enunciados no n.º 2 do mesmo artigo.

Preside ao Conselho o Primeiro-Ministro e dele fazem parte, sem prejuízo da participação ocasional de outras personalidades, os vice-primeiro-ministros e ministros de Estado, se os houver, os ministros responsáveis por diversas áreas estaduais, entre as quais a administração interna, planeamento e administração do território e finanças, o presidente do SNPC e o secretário-geral do Gabinete Coordenador de Segurança (artigo 14.º).

Por fim, a Comissão Nacional de Protecção Civil, um "órgão especializado de assessoria técnica e de coordenação operacional da actividade dos organismos e estruturas de protecção civil" (artigo 15.º, n.º 1), que funciona na directa dependência do Primeiro-Ministro ou do Ministro da Administração Interna, por delegação daquele (n.º 2).

Compõem a Comissão Nacional [n.º 2, alíneas a) a f)] - sem curar da participação ocasional de outras entidades (n.os 3 e 4) - delegados dos ministros que integram o Conselho Superior, um representante do Estado-Maior-General das Forças Armadas, um representante de cada um dos comandos-gerais da GNR e da PSP (ver nota 8), um representante de cada um dos sistemas de autoridade marítima e aeronáutica, o presidente do Serviço Nacional de Bombeiros, o presidente do SNPC e o secretário-geral do Gabinete Coordenador de Segurança (ver nota 9).

Compete em geral à Comissão (artigo 16.º, n.º 1) "assistir, de modo regular e permanente, as entidades governamentais responsáveis pela execução da política de protecção civil" e, em especial - afora as incumbências no âmbito específico da informação pública e da formação e actualização do pessoal, assim como da cooperação externa, descritas nas alíneas do n.º 2 do mesmo artigo - , estudar e propor:

"Artigo 16.º

Funções

1 - ...

a) ...

b) Mecanismos de colaboração institucional entre todos os organismos e serviços com responsabilidades no domínio da protecção civil, bem como formas de coordenação técnica e operacional da actividade por aqueles desenvolvida, no âmbito específico das respectivas atribuições estatutárias;

c) Critérios e normas técnicas sobre a organização do inventário de recursos e meios, públicos e privados, mobilizáveis ao nível local, distrital, regional ou nacional, em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade;

d) Critérios e normas técnicas sobre a elaboração de planos de emergência, gerais e especiais, de âmbito local, distrital, regional ou nacional;

e) Prioridades e objectivos a estabelecer com vista ao escalonamento de esforços do organismos e estruturas com responsabilidades no domínio da protecção civil, relativamente à sua preparação e participação em tarefas comuns de protecção civil.

2 - ..." (ver nota 10)

2.3 - Acrescendo aos órgãos superiores do sistema de protecção civil que se passaram em revista, interessa ainda aludir à "estrutura, serviços e agentes de protecção civil" regulados no capítulo IV da Lei de Bases (artigos 17.º a 19.º).

Dos serviços de protecção civil cuida o artigo 17.º:

"Artigo 17.º

Serviços de protecção civil

1 - Integram o sistema nacional de protecção civil o Serviço Nacional, os serviços regionais e os serviços municipais.

2 - Nos distritos haverá delegações do Serviço Nacional de Protecção Civil.

3 - No espaço sob jurisdição da autoridade marítima a responsabilidade inerente à protecção civil cabe aos serviços dependentes daquela autoridade.

4 - Aos serviços de protecção civil cabem, em geral, funções de informação, formação, planeamento, coordenação e controlo nos domínios previstos no artigo 3.º

5 - As matérias respeitantes à organização, funcionamento, quadros de pessoal e respectivo estatuto dos serviços de protecção civil e suas estruturas inspectivas, bem como as suas atribuições e competências, serão objecto de decreto regulamentar."

2.3.1 - Abra-se um parêntese para deixar registada a publicação, conexa com a previsão do n.º 5 do artigo 17.º, do Decreto-Lei 203/93, de 3 de Junho, diploma que, conforme o respectivo preâmbulo, visou regulamentar e desenvolver o regime jurídico estabelecido na Lei de Bases, passando a constituir, do mesmo passo, a Lei Orgânica do SNPC, que reorganizou (ver nota 11).

Nos termos do artigo 2.º, o "sistema nacional de protecção civil compreende a nível nacional o SNPC, a nível regional os serviços regionais de protecção civil (ver nota 12) e a nível municipal os serviços municipais de protecção civil".

O SNPC "exerce a sua actividade em todo o território nacional" (artigo 3.º, n.º 1), "tem sede em Lisboa e dispõe de delegações distritais" (n.º 2).

"Os municípios" - estatui o n.º 1 do artigo 5.º - "dispõem de serviços municipais de protecção civil, aos quais incumbe a prossecução dos objectivos e o desenvolvimento das acções de informação, formação, planeamento, coordenação e controlo no domínios previstos no artigo 3.º da Lei de Bases n.º 113/91, de 29 de Agosto."

Os serviços municipais de protecção civil prosseguem assim não só objectivos de prevenção mas também de atenuação e limitação de riscos colectivos resultantes de acidente grave, de catástrofe ou de calamidade e, ainda, de socorro e assistência às pessoas em perigo, todos delineados no n.º 1 do artigo 3.º da Lei 113/91, há momentos transcrito, actuando, outrossim, nos domínios enunciados no n.º 2 do mesmo artigo.

Aqueles municípios que à data da publicação do Decreto-Lei 203/93 não tivessem criado o respectivo serviço de protecção civil deveriam promover a sua criação (n.º 2).

2.3.2 - Esboçada uma estrutura geral do sistema no capítulo I, o capítulo II (artigos 7.º a 10.º) regula a natureza e atribuições do SNPC.

Trata-se de "um serviço dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio" (artigo 7.º, n.º 1), dependente actualmente do Ministro da Administração Interna (n.º 2, na redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei 152/99, supracitado, nota 11).

As suas atribuições vêm detalhadas no artigo 8.º, interessando realçar as que mais se prendem com o tema da consulta:

"Artigo 8.º

Atribuições

São atribuições do SNPC orientar e coordenar a nível nacional todas as actividades de protecção civil, incumbindo-lhe, na prossecução dos objectivos fundamentais de protecção civil:

a) Submeter à apreciação da Comissão Nacional de Protecção Civil propostas de acções a empreender no domínio dos objectivos fundamentais da protecção civil, bem como mecanismos de colaboração com vista à coordenação operacional da actividade de serviços e estruturas de protecção civil;

b) ...

c) ...

d) Fomentar e apoiar actividades em todos os domínios em que se desenvolve a protecção civil, nomeadamente facultando apoio técnico ou financeiro compatível com as suas disponibilidades e plano anual de actividades;

e) ...

j) ..." (ver nota 13)

2.3.3 - O SNPC dispõe de uma infra-estrutura de órgãos e serviços desenhada no capítulo III do Decreto-Lei 203/93 (artigos 11.º a 32.º), cuja análise em pormenor seria desajustada à economia do parecer.

Importa, em todo o caso, que se retenham os aspectos seguintes:

São órgãos do SNPC o presidente e o conselho administrativo (artigo 11.º):

O conselho administrativo é um "órgão deliberativo em matéria de gestão financeira e patrimonial" (artigo 13.º, n.º 1), e a sua composição, funcionamento e competências vêm regulados nos artigos 13.º e 14.º;

O presidente configura-se, por seu turno, como órgão executivo. Com efeito, reza o artigo 12.º (redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei 152/99), que o "SNPC é dirigido por um presidente, equiparado, para todos os efeitos legais, a director-geral", "coadjuvado por três vice-presidentes equiparados a subdirectores-gerais" (n.º 1), ao qual compete, além do mais, "coordenar toda a actividade do SNPC, garantindo o seu funcionamento" [n.º 2, alínea a)];

O SNPC desdobra-se, por outro lado, numa rede de serviços centrais e distritais:

Dentre os serviços centrais (artigos 15.º a 29.º) sobressai a Direcção de Serviços de Planeamento e Operações, à qual compete, designadamente, "assegurar as ligações necessárias ao bom funcionamento dos serviços do SNPC, bem como garantir um oportuno alerta das populações em risco" [artigo 16.º, n.º 1, alínea c)];

E, pela sua Divisão de Planeamento e Operações, ainda "colaborar com os serviços municipais e as delegações distritais de protecção civil na elaboração de planos de emergência e no desenvolvimento dos programas deles decorrentes" [artigo 17.º, n.º 1, alínea c)] e, bem assim, "assegurar o levantamento de meios e recursos e inventariar as carências, propondo as soluções adequadas para fazer face a acidentes graves, catástrofes ou calamidades" [alínea d)];

Também à Inspecção de Protecção Civil, outro dos serviços centrais do SNPC, são adjudicadas pelo Decreto-Lei 203/93, entre outras competências, a de "prestar apoio técnico em matérias de protecção civil aos agentes e órgãos regionais, distritais e locais de protecção civil, bem como às entidades referidas nos n.os 1, 2 e 3 do artigo 18.º da Lei 113/91, de 29 de Agosto" [artigo 23.º, n.º 1, alínea a)] - os denominados "agentes" de protecção civil a que adiante se aludirá;

E, ademais, a de "realizar acções de avaliação dos serviços do sistema de protecção civil previstos no artigo 17.º" da mesma lei - incluindo, por conseguinte, os serviços municipais, como acima se viu - "de modo a detectar deficiências na execução dos planos e programas de protecção civil" [alínea b)];

Ou a de "inspeccionar periodicamente as delegações distritais de protecção civil, visando a prestação de orientações em matérias administrativas, organizativas e de pessoal" [alínea c)];

Sem falar do acompanhamento "no local, em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade", das "acções de socorro desenvolvidas pelas várias entidades e organizações" [alínea d)].

Os inspectores detêm, aliás, os poderes e prerrogativas de autoridade enunciados no artigo 36.º, n.º 2 (cf. também o artigo 39.º, n.º 2).

2.3.4 - Os serviços distritais do SNPC, por sua vez, correspondem às delegações distritais de que fala o artigo 17.º, n.º 2, da Lei de Bases.

São "estruturadas de acordo com as necessidades resultantes dos riscos naturais e tecnológicos existentes na respectiva área territorial" (artigo 30.º, n.º 1), e, para tal efeito, "os distritos são classificados por portaria conjunta dos Ministros da Administração Interna, da Indústria e Energia, do Planeamento e da Administração do Território e do Ambiente e Recursos Naturais" (n.º 2) (ver nota 14).

Compete às delegações distritais, "serviços desconcentrados do SNPC", em estreita colaboração com o respectivo governador civil (artigo 31.º, n.º 1):

"a) Executar as directivas, ordens e instruções dimanadas do SNPC na prossecução, ao nível distrital, das suas atribuições;

b) Desenvolver acções de informação, formação, planeamento, coordenação e controlo nos domínios previstos no artigo 3.º da Lei de Bases n.º 113/91, de 29 de Agosto;

c) Assegurar a montagem e funcionamento de um centro distrital de operações de emergência de protecção civil, nomeadamente dando apoio técnico e assegurando o secretariado, inventariando os riscos que possam afectar as populações e avaliando as suas consequências, participando na elaboração dos planos de emergência e promovendo a execução de exercícios e treinos de protecção civil;

d) Apoiar as autarquias do distrito em matéria de protecção civil, nomeadamente na organização e funcionamento dos respectivos serviços municipais de protecção civil."

"Na iminência ou verificação de acidente grave, catástrofe ou calamidade que afecte áreas que envolvam mais de um município - especifica o n.º 2 do artigo 31.º - a delegação distrital de protecção civil actua na dependência directa do governador civil, que assume a direcção e controlo das operações através do centro distrital de operações de emergência de protecção civil."

No quadro dos serviços distritais de protecção civil estão ainda previstas "equipas móveis de intervenção rápida" (EMIR), constituídas, "sob a direcção da respectiva delegação distrital", "por acordo entre os serviços municipais de protecção civil do distrito a fim de garantir que, em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade, possam ser desencadeadas de imediato as mais urgentes medidas de socorro" (artigo 32.º, n.º 1).

As EMIR são integradas "por pessoal técnico especializado, seleccionado dentre pessoal de outros serviços ou de associações de voluntários", "devem ser operacionais em meio terrestre, aéreo ou aquático", e a sua instrução, de carácter permanente, é assegurada pelo SNPC no sentido de possibilitar uma utilização imediata e eficiente (n.º 2).

2.3.5 - Duas notas, a finalizar:

No domínio da "gestão financeira e patrimonial" (capítulo IV, artigo 33.º), o SNPC dispõe das dotações atribuídas pelo Orçamento do Estado e de receitas próprias enunciadas nas alíneas a) a h) do artigo 33.º;

No capítulo do pessoal, compreende-se que o serviço prestado seja "de carácter permanente e de total disponibilidade, pelo que todo o pessoal em exercício no SNPC não pode, salvo motivo excepcional devidamente justificado, deixar de comparecer ou permanecer no serviço em caso de iminência ou ocorrência de acidente grave, catástrofe ou calamidade" (artigo 38.º, n.º 1), sob pena de responsabilidade disciplinar (n.º 2).

Fechado o parêntese, retome-se ainda o articulado da Lei de Bases da Protecção Civil.

2.4 - Além dos serviços nacional, distritais e municipais que vêm de se ilustrar, integradores, segundo o artigo 17.º, do sistema português de protecção civil, provê ainda o artigo 18.º, como se disse há pouco, acerca dos "agentes" de protecção civil.

Trata-se, por um lado, de organizações - tais como o Serviço Nacional de Bombeiros, as forças de segurança e as Forças Armadas (ver nota 15), o Instituto Nacional de Emergência Médica, etc. - que exercem funções de protecção civil nos "domínios do aviso, alerta, intervenção, apoio e socorro, de acordo com as suas atribuições próprias" (artigo 18.º, n.º 1).

Também a Cruz Vermelha Portuguesa desempenha funções similares "em cooperação com os demais agentes e de harmonia com o seu estatuto próprio" (n.º 2).

Especial dever de cooperação com estes agentes de protecção civil impende sobre os serviços e associações de bombeiros, os serviços de saúde, as instituições de segurança social e outros organismos aludidos no n.º 3 do mesmo artigo (n.º 3).

Os agentes de protecção civil "actuam sob a direcção dos comandos ou chefias próprias" (n.º 4).

Os órgãos de direcção, planeamento e coordenação que integram o sistema nacional podem ainda recorrer (artigo 19.º, n.º 1) à cooperação de "organismos e instituições de investigação técnica e científica", públicos ou privados, dotados de competências específicas em domínios tais como a sismologia, cartografia, avaliação de riscos, etc., estando especialmente vinculadas a cooperar as instituições enunciadas no n.º 2 do referido artigo - v. g., o Instituto de Meteorologia, os Laboratórios Nacionais de Engenharia Civil e de Tecnologia Industrial, a Direcção-Geral de Geologia e Minas, a Direcção-Geral das Florestas (ver nota 16).

2.5 - Resta aludir às denominadas "operações de protecção civil", reguladas no capítulo V, assim titulado (artigos 20.º a 22.º), da Lei de Bases.

De que se trata?

2.5.1 - Dispõe o n.º 1 do artigo 20.º que, em "situação de acidente grave, catástrofe ou calamidade e no caso de perigo de ocorrência destes fenómenos, são desencadeadas operações de protecção civil, de harmonia com os programas e planos de emergência previamente elaborados, com vista a possibilitar a unidade de direcção das acções a desenvolver, a coordenação técnica e operacional dos meios a empenhar e a adequação das medidas de carácter excepcional a adoptar" (frisado nosso).

A disciplina a que obedecem os planos de emergência consta do artigo 21.º

Elaborados segundo as directivas emanadas da Comissão Nacional de Protecção Civil [cf., supra, n.º 2.2, artigo 16.º, n.º 1, alínea d)], devem consignar, nomeadamente (n.º 1):

"a) O inventário dos meios e recursos mobilizáveis, em situação de acidente grave, catástrofe ou calamidade;

b) As normas de actuação dos organismos, serviços e estruturas, públicas ou privadas, com responsabilidades no domínio da protecção civil;

c) Os critérios de mobilização e mecanismos de coordenação dos meios e recursos, públicos ou privados, utilizáveis;

d) A estrutura operacional que há-de garantir a unidade de direcção e o controlo permanente da situação."

Consoante a extensão territorial da situação visada, os planos de emergência podem ser nacionais, regionais, distritais e municipais. E, atendendo à sua finalidade, gerais ou especiais (artigo 21.º, n.º 2), estando ademais sujeitos a actualização periódica (n.º 3).

Os planos de âmbito nacional e regional são aprovados, mediante parecer prévio de Comissão Nacional, pelo Conselho de Ministros e pelos órgãos de governo próprio das Regiões, respectivamente (n.º 4).

Os de âmbito distrital e municipal são aprovados, ao invés, pela Comissão Nacional, precedendo parecer do governador civil, no primeiro caso, e da câmara municipal, no segundo (n.º 5).

2.5.2 - Conexamente, existe a estrutura organizacional dos centros operacionais de protecção civil, de nível nacional, regional, distrital e municipal, que são activados, respectivamente, em função da "natureza do fenómeno" e da "gravidade e extensão dos seus efeitos previsíveis", visando em especial o controlo da situação (artigo 20.º, n.º 2).

O apoio administrativo e logístico é-lhes garantido pelos serviços de protecção civil referidos no artigo 17.º, há pouco analisados (supra, n.º 2.3) - artigo 20.º, n.º 4.

A sua constituição, composição, competências e funcionamento regem-se pelo Decreto-Lei 222/93, de 18 de Junho, que importa rapidamente examinar em pontos fulcrais.

Nos termos do artigo 1.º, os centros operacionais dos quatro níveis territoriais são constituídos, justamente, para "assegurar a direcção das operações de protecção civil, a coordenação dos meios a empenhar e a adequação das medidas de carácter excepcional a adoptar na iminência ou na ocorrência de acidente grave, catástrofe ou cala midade" (n.º 1), sendo "progressivamente activados" - como já fluía da Lei de Bases - "consoante a natureza do fenómeno e a gravidade e extensão dos seus efeitos previsíveis" (n.º 2).

A nível nacional impera o Centro Nacional de Operações de Emergência de Protecção Civil (CNOEPC), constituído no âmbito do SNPC e sediado nas instalações deste, tendo como finalidade, com os meios por este garantidos, "coordenar as operações de protecção civil e o apoio logístico necessário em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade" (artigo 2.º).

Os objectivos do Centro Nacional vêm elencados nas alíneas a) a f) do artigo 3.º, em resumo: assegurar as ligações com as entidades e organizações necessárias às operações de protecção civil na perspectiva de acidente grave, catástrofe ou calamidade; na ocorrência ou iminência destes eventos, desencadear a execução dos correspondentes planos de emergência e assegurar a condução das operações de protecção civil deles decorrentes; possibilitar a mobilização rápida e eficiente das organizações e do pessoal indispensável, bem como dos meios disponíveis que permitam a condução coordenada das acções a executar.

O CNOEPC é composto por delegados de 14 ministros, 9 de outras tantas instituições, militares, de segurança, policiais e de assistência (v. g., o Estado-Maior-General das Forças Armadas, o Comando-Geral da GNR, a Polícia Judiciária, a Cruz Vermelha Portuguesa), podendo ademais integrar delegados de diversos serviços públicos ou privados vocacionados (artigo 4.º, n.os 1, 2 e 3).

O CNOEPC funciona na dependência do Primeiro-Ministro, que pode delegar no Ministro da Administração Interna, sendo presidido pelo presidente do SNPC (artigo 7.º, n.os 1 e 2).

Nas Regiões Autónomas, existem os Centros Regionais (CROEPC), regulados no artigo 9.º, de que não nos ocuparemos.

Junto de cada governo civil, "a quem compete assegurar o respectivo apoio logístico", funciona um centro distrital de operações de emergência de protecção civil (CDOEPC), composto pelo governador civil, que dirige, pelo chefe da delegação distrital de protecção civil, pelas entidades máximas, ou seus representantes qualificados, das entidades e serviços referidos no artigo 4.º existentes na sede do distrito outras entidades ou agentes de protecção civil designados pelo governador civil (artigo 10.º, n.º 1).

Ao CDOEPC são assinados, salvaguardado o limite territorial, os mesmos objectivos que o artigo 3.º confia ao CNOEPC (n.º 3).

O CDOEPC é activado, na iminência ou ocorrência de acidente grave, catástrofe ou calamidade que afecte todo ou parte do distrito, por decisão, em regra, do governador civil (n.º 4).

Por último, os centros municipais de operações de emergência de protecção civil (CMOEPC), a que respeita o artigo 11.º do Decreto-Lei 222/93, são dirigidos pelo presidente da câmara ou por um vereador seu delegado, e compostos por representantes de instituições e organismos vocacionais existentes no município, enunciados nas alíneas a) a f) do n.º 1 - v. g., bombeiros, forças de segurança, Cruz Vermelha Portuguesa, autoridades sanitárias, segurança social, etc.

As missões do CMOEPC "são semelhantes, na parte aplicável e salvaguardado o limite territorial, às missões do CNOEPC" (artigo 11.º, n.º 4).

Compete-lhe, assim, recorde-se, além do mais: assegurar as ligações com as entidades e organizações necessárias às operações de protecção civil em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade; na ocorrência ou iminência destas singularidades, desencadear a execução dos correspondentes planos de emergência e assegurar a condução das operações de protecção civil deles decorrentes; possibilitar a mobilização rápida e eficiente das organizações e do pessoal indispensável, bem como dos meios disponíveis que permitam a condução coordenada das acções a executar.

Sublinhe-se, por fim, que, "na iminência ou ocorrência de acidente grave, catástrofe ou calamidade que afecte todo ou parte do município, o CMOEPC é activado por decisão do presidente da câmara municipal, ou na sua ausência ou impedimento e quando a situação o impuser, pelo vereador do pelouro da protecção civil, carecendo a activação, neste caso, de confirmação posterior daquele" (n.º 5 do artigo 11.º).

Aluda-se, em remate, aos "centros de operações avançados" que os centros operacionais dos diversos níveis devem, nas condições prescritas no artigo 12.º, alíneas a), b) e c), destacar ou constituir.

Em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade e logo que activados a qualquer nível, os centros operacionais devem, na verdade: "articular-se de forma a dispor da capacidade de destacar ou constituir centros de operações avançados, se a situação o impuser, e de poder funcionar, em permanência, por períodos prolongados"; "fazer deslocar de imediato, para junto dos locais atingidos, os elementos capazes de avaliar a situação criada, prever a sua evolução provável e dar conhecimento da situação em tempo útil"; "assegurar as respectivas ligações, bem como o apoio logístico aos elementos constituintes".

O apoio administrativo e logístico aos centros operacionais é assegurado - já o sabemos do n.º 4 do artigo 20.º da Lei de Bases - , respectivamente, "pelo SNPC, pelo órgão regional competente nos termos da legislação regional, pelo governo civil ou pela autarquia" (artigo 13.º).

3 - A complexa estrutura organizatória descrita nas páginas antecedentes, mercê de análise das normas legais que lhe concernem - desde a Lei de Bases até aos diplomas de desenvolvimento e regulamentação -, aconselha neste momento sumário balanço na óptica do tema formulado na consulta, a saber:

Em caso de iminência de acidente grave, catástrofe ou calamidade na área de um município, o desencadeamento, coordenação e condução do processo competirá exclusivamente ao governador civil do distrito, ou também à câmara municipal?

3.1 - Vimos que o sistema nacional de protecção civil é integrado por uma superstrutura de órgãos - desde a Assembleia da República e o Governo, até ao Conselho Superior e à Comissão Nacional de Protecção Civil - de planeamento, direcção, controlo, decisão e coordenação de acções operacionais da rede orgânica de serviços e agentes, nomeadamente a nível distrital e municipal.

A esta infra-estrutura não deixam, todavia, de incumbir, nos respectivos níveis, além de actividades de execução, também funções de coordenação e articulação das competências de protecção civil titularizadas por entidades e órgãos diversificados.

Diga-se, aliás, que as acções de protecção civil se centram primacialmente na perspectiva da iminência, ou já da ocorrência de acidentes graves, catástrofes e calamidades, tanto respeitando e se desenvolvendo no plano próprio da prevenção de riscos colectivos, como nos estádios subsequentes à eclosão dos aludidos eventos, visando agora a atenuação ou limitação dos efeitos infortunísticos, o socorro e a assistência a pessoas e bens materiais.

E isto em todos os níveis, também, do sistema nacional de protecção civil, quer à escala da superstrutura orgânica do Governo, do Conselho Superior e da Comissão Nacional, nomeadamente, quer no âmbito limitado dos governos civis e dos municípios.

O SNPC, por sua vez, sem embargo da vocação nacional e da implantação organizativa vertical, actua outrossim transversalmente, por todas as formas descritas, inclusive nos domínios distrital e municipal.

Planos de emergência de compreensão progressivamente mais detalhada são elaborados, do topo à base, prevendo e permitindo enquadrar, interactiva e harmonicamente, as operações de protecção civil nacionais, distritais, municipais, inventariar recursos mobilizáveis nesses domínios, definir as normas de actuação dos serviços e organismos aí verticalmente localizados, os critérios e mecanismos de articulação de meios, assegurar a unidade de direcção e de controlo.

Meios financeiros indispensáveis à prossecução de acções concretas de protecção civil podem inclusivamente ser objecto de afectação extraordinária pelo Conselho de Ministros.

Centros operacionais de protecção civil nacionais, distritais e municipais - já sem aludir às Regiões Autónomas - e seus centros de operações avançados, activados pelos respectivos responsáveis nesses níveis, procuram assegurar interligações de serviços, agentes e pessoal; a execução dos respectivos planos de emergência e das operações de protecção civil deles decorrentes; a rápida, eficaz e coordenada mobilização de meios e recursos humanos.

Missões e competências concorrentes e sobrepostas, variações de ritmo entre escalões diversos, multiplicidade de linhas de coordenação e subordinação em que um mesmo órgão, serviço ou agente pode ver-se envolvido, tudo isso não pretende senão eliminar omissões residuais, de efeitos dramáticos na iminência e após a ocorrência dos acidentes graves, catástrofes e calamidades.

Como bem observa a Auditoria Jurídica, "não podem existir, nesta matéria, conflitos negativos de competência ou dúvidas quanto à obrigatoriedade, necessidade ou oportunidade da intervenção [...] Há como que um princípio de subsidiariedade vigente nesta matéria".

3.2 - Pois bem. Sem prejuízo dessas interconexões, flui com nitidez da normação de protecção civil examinada que iniciativas de direcção, coordenação e execução das operações de protecção civil descritas competem realmente aos responsáveis da administração autárquica municipal na iminência ou perante a ocorrência de acidentes graves, catástrofes ou calamidades que afectem todo ou parte do município, quer no plano da prevenção quer no plano da minimização dos efeitos de semelhantes eventualidades.

Como podia, de resto, deixar de ser assim?

Em primeiro lugar, prevê a Lei de Bases a existência de serviços municipais de protecção civil que integram o Serviço Nacional (artigo 17.º, n.º 1).

E o artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei 203/93 (supra, n.º 2.3.1) reafirma que "os municípios dispõem de serviços municipais de protecção civil, aos quais incumbe a prossecução dos objectivos e o desenvolvimento das acções de informação, formação, planeamento, coordenação e controlo nos domínios previstos no artigo 3.º da Lei de Bases".

Por isso que os serviços municipais de protecção civil prossigam não só objectivos de prevenção de riscos colectivos mas também de atenuação e limitação dos seus efeitos em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade e, ainda, de socorro e assistência às pessoas em perigo, todos delineados no n.º 1 daquele artigo 3.º, actuando igualmente nos domínios enunciados no seu n.º 2.

Ora, a direcção dos serviços municipais de prevenção civil compete a órgãos da autarquia, como dentro em pouco veremos.

Em segundo lugar, os municípios dispõem de planos de emergência municipais, cuja aprovação pela Comissão Nacional carece, aliás, de parecer prévio da câmara municipal (artigo 21.º, n.os 2 e 5; supra, n.º 2.5.1).

E dispõem igualmente de CMOEPC, dirigidos pelo presidente da câmara e activados por sua decisão (artigo 11.º, n.os 1 e 5, do Decreto-Lei 222/93; supra, n.º 2.5.2), aos quais compete, precisamente, entre outras missões, na ocorrência ou iminência de acidente grave, catástrofe ou calamidade, desencadear a execução dos correspondentes planos de emergência e assegurar a condução das operações de protecção civil deles decorrentes (artigo 11.º, n.º 4, em conjugação com o artigo 3.º, ambos do Decreto-Lei 222/93).

Em contraponto, a direcção e o controlo exclusivo das operações de protecção civil pelo governador civil apenas se encontram previstos, em caso de iminência ou de verificação de acidente grave, catástrofe ou calamidade, quando sejam afectadas áreas territoriais que envolvam mais de um município (artigo 31.º, n.º 2, do Decreto-Lei 203/93; supra n.º 2.3.4).

Tudo não exclui, evidentemente, a cooperação que os serviços distritais devem prestar às autarquias do distrito, máxime na organização e funcionamento dos serviços municipais de protecção civil respectivos (artigo 31.º, n.º 1, do Decreto-Lei 203/93; supra, n.º 2.3.4).

O que, porém, está bem longe da exclusividade de direcção e coordenação ao nível do município questionada na consulta.

Resta pôr à prova a conclusão extraída face à legislação orgânica dos governos civis e das autarquias locais.

Mas pode adiantar-se desde já que a mesma vai passar o teste com sucesso.

III - 1 - Basta, quanto aos governos civis, atentar na única disposição concernente às competências do governador em matéria de protecção civil, constante da lei que os regula.

Observe-se liminarmente que, revogadas as normas adrede vertidas no título VII da parte I do Código Administrativo (artigos 404.º a 415.º), inclusive pelo Decreto-Lei 252/92, de 19 de Dezembro (ver nota 17), veio este diploma definir um novo estatuto e competências dos governadores civis, aprovando do mesmo passo o regime dos órgãos e serviços dele dependentes (artigo 1.º).

O Decreto-Lei 252/92 foi, por sua vez, alterado pelos Decretos-Leis 316/95, de 28 de Novembro e 213/2001, de 2 de Agosto, sendo a versão daí resultante a que actualmente se encontra em vigor.

Nos termos do artigo 2.º (redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei 213/2001), o governador civil é "o representante do Governo na área do distrito, exercendo no mesmo as funções e competências que lhe são conferidas por lei" (ver nota 18).

Entre outras, o governador exerce competências, justamente, no domínio da protecção civil [artigo 4.º, alínea d), na redacção do mesmo artigo 1.º do Decreto-Lei 213/2001].

A bem dizer, apenas o artigo 4.º-E do Decreto-Lei 252/92 - aditado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei 213/2001 - desenvolve esta competência, dispondo:

"Artigo 4.º-E

Competências no âmbito da protecção e socorro

Compete ao governador civil, no exercício de funções de protecção e socorro, desencadear e coordenar, na iminência ou ocorrência de acidente grave, catástrofe ou calamidade, as acções de protecção civil de prevenção, socorro, assistência e reabilitação adequadas em cada caso, com a coadjuvação do director do centro coordenador de socorro distrital e do chefe da delegação distrital de protecção civil e a colaboração dos agentes de protecção civil competentes, nos termos legais."

Ora, do normativo, em si, e em necessária conjugação com a legislação de protecção civil precedentemente examinada, nenhum argumento a nosso ver se extrai em contrário da conclusão há momentos formulada.

2 - Passe-se então à vigente legislação autárquica.

Revogando, nomeadamente, a anterior lei das autarquias locais (artigo 100.º) consubstanciada basicamente no Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março, mais tarde alterado, a Lei 169/99, de 18 de Setembro - "estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias" -, disciplina as competências do presidente da câmara no artigo 68.º, n.º 1, cuja alínea x) é do seguinte teor (ver nota 19):

"Artigo 68.º

Competências do presidente da câmara

1 - Compete ao presidente da câmara municipal:

...

x) Dirigir, em estreita articulação com o Serviço Nacional de Protecção Civil, o serviço municipal de protecção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos e programas estabelecidos e a coordenação das actividades a desenvolver no domínio da protecção civil, designadamente em operações de socorro e assistência, com especial relevo em situações de catástrofe e calamidade públicas;

z) ...

2 - ...

3 - ..."

A norma sumaria nitidamente linhas de força anteriormente evidenciadas na estruturação e funcionamento de órgãos e serviços que integram o sistema nacional de protecção civil: iniciativas radicadas a título principal na esfera de órgãos, agentes e serviços determinados, a par da interconexão e coordenação vertical e horizontal, multidisciplinar e plurissectorial de actuações.

Compete, assim, ao presidente da câmara, como se concluiu há momentos, na iminência ou perante a ocorrência de acidentes graves, catástrofes ou calamidades que afectem no todo ou em parte o município, adoptar de imediato as iniciativas de direcção, coordenação e execução das operações de protecção civil adequadas - quer no plano da prevenção quer no plano da minimização dos efeitos daquelas eventualidades -, nomeadamente nos quadros do plano de emergência municipal, accionando a intervenção do serviço de protecção civil do município e activando o CMOEPC.

IV - Do exposto se conclui:

Em caso de iminência de calamidade, catástrofe ou acidente grave na área de um município, a competência para o desencadeamento, coordenação e condução das operações de protecção civil adequadas pertence em via principal ao presidente da câmara e não, exclusivamente, ao governador civil do distrito.

(nota 1) Ofício ao Gabinete n.º 658, de 5 de Fevereiro de 2002.

(nota 2) Ofício do Gabinete n.º 571/2002-SEAMAI, de 15 de Fevereiro.

(nota 3) Parecer 127-L/2002, de 28 de Fevereiro.

(nota 4) O pedido de parecer deu entrada em 11 de Março de 2002 e foi distribuído no seio do Conselho Consultivo em 12 do mesmo mês.

(nota 5) J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. (rev.), Coimbra, Coimbra Editora, 1993, p. 184.

(nota 6) Com alterações introduzidas pelos Decretos-Leis 92/92, de 23 de Maio, 107/92, de 2 de Junho e 117/93, de 13 de Abril, sem reflexos na temática da consulta.

(nota 7) Acidente grave "é um acontecimento repentino e imprevisto, provocado por acção do homem ou da natureza, com efeitos relativamente limitados no tempo e no espaço susceptíveis de atingirem as pessoas, os bens ou o ambiente" (n.º 1); catástrofe vem definida como "acontecimento súbito quase sempre imprevisível, de origem natural ou tecnológica, susceptível de provocar vítimas e danos materiais avultados, afectando gravemente a segurança das pessoas, as condições de vida das populações e o tecido sócio-económico do País" (n.º 2); considera-se, por sua vez, calamidade "um acontecimento ou uma série de acontecimentos graves, de origem natural ou tecnológica, com efeitos prolongados no tempo e no espaço, em regra previsíveis, susceptíveis de provocarem elevados prejuízos materiais e, eventualmente, vítimas, afectando intensamente as condições de vida e o tecido sócio-económico em áreas extensas do território" (n.º 3).

(nota 8) E também, prevê a alínea c), da Guarda Fiscal, entretanto integrada, porém, na GNR.

(nota 9) Ao abrigo do n.º 5 do artigo 15.º - "As normas de funcionamento da Comissão serão fixadas por decreto regulamentar." - e nos termos da alínea c) do artigo 202.º da Constituição, segundo a qual (3.ª revisão, de 1992) compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, "[f]azer os regulamentos necessários à boa execução das leis", foi emanado o Decreto Regulamentar 23/93, da 19 de Julho, tendo como objectivo, declarado na nota preambular, "especificar as atribuições enunciadas genericamente na Lei de Bases da Protecção Civil e fixar as normas de funcionamento da aludida Comissão, articulando-as sistematicamente num corpo normativo coerente", cuja confrontação com o articulado da lei se reveste por isso de interesse não despiciendo. Cf., quanto à composição da Comissão, o seu artigo 2.º

(nota 10) Cf. o artigo 3.º do Decreto Regulamentar 23/93.

(nota 11) O SNPC fora preteritamente criado em regime de instalação na dependência do Ministério da Defesa Nacional pelo Decreto-Lei 78/75, de 22 de Fevereiro, que assim resultou tacitamente revogado. O artigo 43.º do Decreto-Lei 203/93 apenas revogou expressamente o Decreto-Lei 510/80, de 25 de Outubro - anterior "Lei orgânica do SNPC", assim o designa o sumário da folha oficial -, além do quadro de pessoal no anexo II à Portaria 461/87, de 2 de Junho. Por outro lado, o Decreto-Lei 203/93 foi alterado pelo Decreto-Lei 152/99, de 10 de Maio, e este último objecto de rectificação mediante a Declaração de Rectificação 10-AQ/99, de 30 de Junho, tudo sem reflexos significativos na problemática que nos ocupa.

(nota 12) Trata-se de serviços das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, cuja regulamentação, de harmonia com o artigo 4.º, "será objecto de diploma próprio".

(nota 13) A redacção da alínea d) resulta do artigo 1.º do Decreto-Lei 152/99 (supra, nota 11), que igualmente aditou as alíneas i) e j).

(nota 14) Ao abrigo desta habilitação veio, justamente, a Portaria 1033/95, de 28 de Agosto, atendendo aos factores mais relevantes de aferição - a cartografia e tipologia dos riscos naturais e tecnológicos e o tipo de povoamento -, classificar os distritos do continente nas três classes de baixo, médio e alto risco (n.os 1.º, 2.º e 3.º).

(nota 15) A definição das condições de intervenção das Forças Armadas foi remetida pelo n.º 4 do artigo 18.º para decreto regulamentar. Veio neste sentido a ser editado o Decreto Regulamentar 18/93, de 28 de Junho, regendo, nomeadamente, sobre as entidades que podem solicitar a colaboração da Forças Armadas, a forma que esta pode revestir e os órgãos militares competentes para a autorizar. Em regra, a nível distrital, a solicitação compete ao governador civil, dando conhecimento ao SNPC [artigo 2.º, n.º 1, alínea b)] e, a nível municipal, ao presidente da câmara, que dá conhecimento ao governador civil para este informar o SNPC [alínea c)]. Verificando-se carência de meios imediatamente disponíveis, cabe ao presidente do SNPC definir prioridades (artigo 2.º, n.º 3). Mas as despesas decorrentes da intervenção das Forças Armadas "são encargo das estruturas de protecção civil que solicitaram a sua colaboração", sem prejuízo da afectação de meios financeiros especiais pelo Conselho de Ministros nos termos dos artigos 4.º, n.º 1, alínea f), e 11.º, n.º 2, alínea e), da Lei de Bases. Cf., sobre o tema, também, o parecer 147/2001, de 9 de Novembro (pontos IV, n.os 3 e 4).

(nota 16) Essas formas de cooperação foram reguladas, em sintonia com a previsão do n.º 1 do artigo 19.º, pelo Decreto Regulamentar 20/93, de 13 de Julho, podendo delas socorrer-se, celebrando para o efeito protocolos com as instituições técnico-científicas respectivas, o Serviço Nacional, os serviços regionais e os serviços municipais de protecção civil.

(nota 17) Acerca das modificações legislativas operadas nesse título do Código, vejam-se Silva Paixão, Aragão Seia e Fernandes Cadilha, Código Administrativo Actualizado e Anotado, 1.ª e 5.ª eds., 1979 e 1989, pp. 201 e segs., e 6.ª ed., 1998, pp. 204 e segs., Coimbra, Almedina; parecer 9/96-B/complementar, de 25 de Março de 1999, in Diário da República, 2.ª série, n.º 24, de 29 de Janeiro de 2000, pp. 1960 e segs. (ponto II).

(nota 18) Acerca da figura do governador civil e suas competências em face da legislação referenciada, cf., além do parecer citado na nota anterior, os pareceres, do Conselho, n.os 37/96, de 2 de Abril de 1998 (ponto 4), 74/96, de 14 de Outubro de 1998 (ponto 3), e 131/96, de 6 de Fevereiro de 1997 (ponto 7).

(nota 19) A Lei 169/99 recebeu uma primeira alteração mediante a Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro - rectificada pela Declaração de Rectificação 9/2002, de 5 de Março -, sem influência no tema que nos ocupa.

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 10 de Abril de 2002.

José Adriano Machado Souto de Moura - Eduardo de Melo Lucas Coelho (relator) - António Silva Henriques Gaspar - Alberto Esteves Remédio - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - João Manuel da Silva Miguel - Ernesto António da Silva Maciel - Mário António Mendes Serrano - Maria Fernanda dos Santos Maçãs - Mário Gomes Dias.

Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local de 25 de Fevereiro de 2003.

Está conforme.

Lisboa, 10 de Março de 2003. - O Secretário, Jorge Albino Alves Costa.