Sumário: Julga parcialmente procedentes os recursos interpostos pelo Partido Social Democrata das decisões da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, proferidas em 7 de julho de 2021 e em 16 de dezembro de 2021, a primeira relativa às contas apresentadas pelo mencionado partido relativas à campanha para a eleição de Deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, realizada a 29 de março de 2015, a segunda que sancionou contraordenacionalmente o mesmo partido.
Processo 1339/21
Aos dezoito dias do mês de julho de dois mil e vinte e três, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros José Teles Pereira, António da Ascensão Ramos, João Carlos Loureiro, Maria Benedita Urbano, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Joana Fernandes Costa, Afonso Patrão, Rui Guerra da Fonseca e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.
Após debate e votação, foi, pelo Exmo. Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Exmo. Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:
I. Relatório
1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que é recorrente o Partido Social Democrata (PPD/PSD), foram interpostos os presentes recursos das decisões daquela Entidade, de 7 de julho de 2021 e de 16 de dezembro de 2021: a primeira relativa às contas apresentadas pelo mencionado partido relativas à campanha para a eleição de Deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, realizada a 29 de março de 2015; a segunda que sancionou contraordenacionalmente o mesmo partido.
2 - Por decisão datada de 7 de julho de 2021, tomada no âmbito do processo PA 8/ALRAM/15/2021, a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo PPD/PSD, relativas à campanha para a eleição de Deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, realizada a 29 de março de 2015, da qual Armando de Abreu foi mandatário financeiro (artigo 27.º, n.º 4, da Lei 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»)].
Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional, restrita ao PPD/PSD, uma vez que a eventual responsabilidade contraordenacional do mandatário financeiro foi julgada extinta por prescrição.
O PPD/PSD recorreu daquela decisão.
3 - Em 14 de julho de 2021, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo 27/2021 e ao qual foi apensado o procedimento PA 8/ALRAM/15/2021.
4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 27/2021, a ECFP proferiu decisão, datada de 16 de dezembro de 2021, nos termos da qual foi deliberado «aplicar ao Arguido Partido Social Democrata (PPD/PSD), a sanção de coima no valor de 13 (treze) SMN de 2008, o que perfaz a quantia de 5.538,00 Eur. (cinco mil quinhentos e trinta e oito euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da Lei 19/2003, de 20 de junho».
5 - Por se ter entendido que tal decisão não havia sido impugnada e, nessa medida, se havia tornado definitiva em 11 de novembro de 2021, a ECFP deliberou, em 14 de dezembro de 2021 (fls. 292 a 294), sustentar a decisão impugnada de 7 de julho de 2021, nos termos do n.º 4 do artigo 46.º da LEC, após o que remeteu os autos ao Tribunal Constitucional.
Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 12 de janeiro de 2022, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto pelo Partido PPD/PSD da decisão da ECFP, de 7 de julho de 2021.
Após pronúncia do Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da Lei 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), e de resposta do PPD/PSD, o Vice-Presidente do Tribunal Constitucional proferiu despacho, datado de 9 fevereiro de 2022, nos termos do qual considerou ineficaz a notificação da decisão sancionatória da ECFP, de 16 de dezembro de 2021, pelo que determinou a baixa dos autos a essa Entidade, para que tal notificação fosse realizada.
6 - Notificado de tal decisão sancionatória, o PPD/PSD dela interpôs recurso, através de requerimento com o seguinte teor:
«Da Caducidade
1 - Indica a Lei 19/2003 de 20 de junho, que as contas das sucessivas campanhas eleitorais, sobretudo sobre a boa realização de receitas e despesas é apreciada pelo Tribunal Constitucional (v. Art.º 23 da LFP)
2 - Para essa missão foi criado junto do Tribunal Constitucional mas dele independente, uma entidade chamada Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, que aprecia e fiscaliza as contas dos partidos políticos, das campanhas eleitorais e indica a aplicação das respetivos coimas (v n.º 1 do art.º 24.º da LFP).
3 - O art.º 27.º do mesmo diploma legal, fixa que no prazo máximo de 60 dias, após pagamento integral da subvenção publica, cada candidatura presta à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, as contas descriminadas da sua campanha eleitora.
4 - O mesmo diploma legal indica que as contas relativas aos atos eleitorais são apreciadas e fiscalizadas pela ESFP no prazo de um ano.
5 - Após análise das contas é feita na decisão menção a que o procedimento contraordenacional do mandatário financeiro se encontra prescrito nos termos do disposto nos artigos 27 e 28 do DL 433/82
6 - De acordo com a decisão proferida pela ECFP o relatório de contas foi concluído em 07.10.2016 e o mesmo foi notificado ao PSD que exerceu o seu direito de pronuncia.
7 - O processo foi remetido em 2017 ao TC onde foi distribuído sob o n.º 360/2017, tribunal que devolveu o processo em 2018.
8 - A última notificação feita ao PSD foi em 2017 e depois dessa data só ocorreu a notificação daquela a que agora se responde.
9 - Indica o já referido artigo 27.º da LFP, no seu n.º 4 expressamente: "A Entidade das Contas e Financiamento Políticos, aprecia, no prazo de um ano, a legalidade das receitas e despesas e a regularidade das contas referidas no número anterior.
10 - Ou seja a verificação da legalidade tem se ser aferida no prazo de um ano, e, no caso sub judice, a apreciação da legalidade das contas dura há muito mais do que um ano, até mais de cinco...
11 - Não será um caso de prescrição mas sim de caducidade do direito de verificação das contas por decurso do tempo que de modo imperativo é concedido à ECFP para o efeito
12 - Verificada e declarada a caducidade, o procedimento deverá ser arquivado sem mais consequências.
Da Prescrição
13 - Quando assim se não entenda, o que se admite apenas por dever de patrocínio, sempre se dirá que, segunda a decisão da ECFP o procedimento contra o mandatário financeiro se encontra prescrito, por ter sido ultrapassado o prazo legal, então contra o partido verificar-se-á a mesma prescrição.
14 - Isto porque o processo corre sempre na esfera e sob a batuta do mandatário da campanha que é quem determina e indica à ECFP as despesas e receitas que são elegíveis.
15 - Tudo isto pertence à candidatura, não ao partido, e sob a exclusiva responsabilidade do mandatário financeiro.
16 - O mandatário financeiro tem uma autonomia total sobre as suas decisões e sobre o partido a quem tem de dar contas das suas contas...
17 - As contas da candidatura são supra partidárias no sentido em que não constituem receitas ou deste, mas sim e apenas daquela, que, por sua vez, é gerida única e exclusivamente, pelo mandatário financeiro.
18 - De resto, uma das receitas da candidatura são entregas do partido que a apoia... o que diz tudo em termos da separação de "poderes".
19 - Na lei consagra-se um regime de responsabilidade da candidatura pelas dívidas contraídas em campanha eleitoral o que visa dar resposta a um problema que não encontrava na lei uma solução direta, o que originava, muitas vezes, que os partidos acabassem por ser responsabilizados por dívidas que desconhecem ou que não autorizaram.
20 - Essa situação que agora se pretende fazer valer através de uma pretensa "reversão" da responsabilidade do mandatário financeiro para o partido que sem saber do que se trata se vê, de repente, responsável por quanto não estava bem nas contas apresentadas.
21 - No nosso entender a responsabilidade do mandatário financeiro prescreveu e, na mesma data e condições prescreveu a responsabilidade do partido.
22 - O que deverá ser decretado no processo reconhecendo-se a prescrição do procedimento contra o PSD.
23 - Mas quando ainda assim se não entenda, hipótese que se formula sem se conceder,
sempre se dirá que:
Viaturas QN-61-46 e 29-39-AC
As viaturas descritas não pertencem ao partido, nem foram alugadas pela campanha ou pelo partido. O AC pertence a José Gregório Spínola, simpatizante do PSD, que por sua livre iniciativa solicitou à Dupla que colocasse publicidade na viatura, o que já foi declarado pelo próprio em declaração que se encontra junta aos autos.
A QN pertence a Maria José Vieira Maximiano Ferreira e foi utilizada pelo marido desta, Silvestre Celestino Gonçalves Ferreira, militante do partido, como atesta a declaração junta aos autos.
Quanto à publicidade nessas viaturas a mesma foi paga Dupla DP e Associados e consta das faturas n.º 227/2015 e 228/2015.
Como se nota, não houve donativo em espécie, nem cedência de bens a título de empréstimo, já que os mesmos foram sempre utilizados pelos seus legítimos proprietários.
CONTRIBUIÇÕES DO PARTIDO SEM FLUXO FINANCEIRO. EVENTUAL SOBREVALORIZAÇÃO DAS RECEITAS.
As contribuições do partido orçaram em (euro) 580.404,04 e estão registadas na conta da campanha eleitoral. E existem os montantes de (euro) 14.022,00 e (euro) 1.000,00, a primeira quantia entregue pelo PSD nacional e a segunda pelo PSD regional que dizem respeito a adiantamento de despesas pagas pelo partido mas destinadas à candidatura.
Foram juntas aos autos as declarações que atestam isso mesmo e feito com a cobertura do disposto no n.º 2 do art. 16.º da LFP.
Foram pagamentos feitos aos fornecedores Pitagórica, S. A. e Manuel Aríete, Lda., cujos valores foram aceites pela ECFP.
IMPOSSIBILIDADE DE CONCLUIR SOBRE A RAZOABILIDADE DE VALORIZAÇÃO DE ALGUMAS DESPESAS.
Estão neste item uma série de despesas efetuadas e que. ECFP entende não poder justificar por serem abaixo dos valores de referência. Ora a campanha tenta sempre obter uma redução dos respetivos custos, ainda que se tenha de defrontar com a falta de paridade com os valores de referência. E situação que aparece hoje em todos os campos da contratação pública, sendo de sublinhar os concursos públicos onde os preços apresentados são muitas vezes inferiores aos valores mínimos do concurso. A campanha solicitou serviços e obteve serviços abaixo dos valores de referência. E uma resposta do mercado numa época baixa, recordemos que estávamos em março e são duas as áreas, publicidade e aluguer de automóveis. Como se pode facilmente depreender no mês de março a publicidade dos vários sectores está definida o que impõe que as empresas ao terem um qualquer contacto se disponham desde logo a fazer preços mais reduzido na esperança de conquistar o trabalho. A labuta diária de cada sector nesta época implica o emagrecer das margens de lucro na esperança de manter a atividade.
De resto, para que a tabela de referência poderá ser utilizada no sentido inverso aproveitada para uma sobre faturação fictícia. Aqui utilizou-se o princípio da transparência e lealdade, da verdade que é um dos principais primórdios que sempre orientou esta campanha e o seu mandatário financeiro nos seus longos anos de atuação.
Para mais esta certeza de que ouve faturação abaixo do limite da tabela só por si nada significa, já que sempre funcionaria, em primeiro lugar, a presunção de inocência de qualquer dos envolvidos.
Mas uma outra coisa é verdade também,
Depois de ter alugado automóveis abaixo dos valores de referência, logo teve de abandonar tais serviços, porque eram de péssima qualidade com falta de satisfação de coisas básicas mas elementares, como seja o contrato de seguro contra todos os riscos que teve ser solicitado logo com a entrega dos veículos, a limpeza exterior e interior dos mesmos, etc.
Daí que os demais serviços já se encontram dentro dos parâmetros, mas sempre aproximando-se dos mínimos.
Quanto à demais fatura, ela é do sector de publicidade, entende a ECFP que o partido responde de forma genérica referindo que a despesa respeita a tempos de antena, mas esta alegação não satisfaz a entidade que concluiu, sem mais, que o preço está abaixo da referência. A produção e um qualquer tempo de antena, ainda que de tempos iguais, tem necessidades diferentes. E impossível dizer que um tempo de antena em que apenas participa um candidato e tem imagens, tem igual necessidade da realização de outro em que entram vários candidatos e tem mais ou menos imagens, que foram recolhidas de carro, a pé, ou com auxílio de drone. Não se pode medir a produção de um evento de vídeo ao minuto, mas apenas e tão só com referência ao trabalho de produção. Digamos que, no caso concreto, as necessidades de produção eram as mais simples e daí que o preço total referido tivesse ficado abaixo do valor de referência.
É mais uma vez a verdade, a transparência da campanha
Quanto aos outdoors igualmente se verifica que é necessário ater-se às necessidades de cada um deles. Já que pode precisar de mais cores ou menos cores, fundos escuros ou claros e tudo isso influencia o preço, não se pode é pagar menos e pedir para faturar mais.
E aqui também como já se disse anteriormente, é preciso não esquecer que estamos no mês de março, um mês de baixa atividade no sector da publicidade.
DEFICIÊNCIA NO SUPORTE DOCUMENTAL DE ALGUMAS DESPESAS. IMPOSSIBILIDADE DE AFERIR A SUA RAZOABILIDADE
Encontrou a ECFP despesas cujos documentos de suporte declarou como pouco elucidativos. Depois da revisão ficaram ainda por esclarecer as duas faturas de Agostinho Edmundo Gomes, cujos documentos foram considerados incompletos quanto ao seu conteúdo já que não permitem identificar o formato/dimensão das estruturas.
E perfeitamente possível verificar que se trata de 8 estruturas e que se trata de desmontagem das estruturas após eleições com transporte para o armazém.
Estes factos acima descritos permitem concluir com certeza que se trata da desmontagem de 8 estruturas após eleições no que houve um custo de (euro) 2.501,00 por cada uma, perfeitamente dentro da tabela de referência.
Factura CE1/739
Quanto à fatura CEI/739 sempre se dirá que a mesma é consequência da primeira. As estruturas que são essenciais na campanha, foram alteradas antes da sua utilização para combinar com as novas mensagens de outdoors e tiveram de ser remontadas nos locais próprios fora dos placares municipais, portanto.
Houve que proceder à substituição de placares metálicos, por alteração da mensagem e isto por necessidade estratégica da campanha e, finalmente, noutro item de publicidade, os cubos metálicos com outdoors, houve igual necessidade de os montar e posteriormente desmontar. O custo para cada uma destas operações está dentro dos parâmetros legais, o que comprova o facto da ECFP não ter suscitado a falta de credibilidade dos montantes aí apostos ou a sua inverosimilhança, por excessivamente elevados ou demasiados reduzidos em face dos valores de mercado.
Termos em que deve merecer provimento o presente recurso e em consequência decretar-se a caducidade do procedimento, ou quando assim se não entenda a decretada a prescrição da contraordenação ou ainda quando assim se não entenda, considerar-se justificadas as receitas e despesas e prestadas as contas da campanha de 2015».
7 - Por deliberação de 2 de março de 2022, a ECFP sustentou a decisão sancionatória.
Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 8 de março de 2022, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto pelo Partido PPD/PSD da decisão sancionatória da ECFP, de 16 de dezembro de 2021.
O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso.
8 - Notificado, o Partido PPD/PSD não respondeu.
II. Fundamentação
A. Considerações gerais
9 - A Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.
Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) - , os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.
A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram desenvolvidas algumas considerações no Acórdão 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).
Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da Lei 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»).
No referido Acórdão 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação a efetuar deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.os 979/1996 e 563/2006).
Como resulta do relatório da presente decisão, são duas as decisões produzidas pela ECFP: (i) a decisão datada de 7 de julho de 2021, tomada no âmbito do processo PA 8/ALRAM/15/2021, na qual julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo PPD/PSD relativas à campanha para a eleição de Deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, realizada a 29 de março de 2015; e (ii) a decisão datada de 16 de dezembro de 2021, proferida no processo contraordenacional n.º 27/2021, nos termos da qual foi deliberado «aplicar ao Arguido Partido Social Democrata (PPD/PSD), a sanção de coima no valor de 13 (treze) SMN de 2008, o que perfaz a quantia de 5.538,00 Eur. (cinco mil quinhentos e trinta e oito euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da Lei 19/2003, de 20 de junho».
O PPD/PSD interpôs recursos de ambas as decisões.
Dada a evidente e estreita conexão entre as matérias que constituem objeto de cada uma das decisões, coloca-se a questão de saber se ambas são autonomamente impugnáveis e, em caso afirmativo, como se devem articular os juízos que convocam, particularmente quando tenham por base a mesma questão. Com efeito, a verificação da existência de infrações às regras que regem os financiamentos dos partidos políticos e das campanhas eleitorais constitui condição necessária da responsabilidade contraordenacional pelos delitos previstos na legislação sobre a matéria, dado que os tipos contraordenacionais estão construídos sobre a violação das regras de financiamento, aqui entendidas em sentido amplo, isto é, abrangendo a obtenção de receitas e a realização de despesas. Esta afirmação é justificada pela conjunção de duas circunstâncias. Em primeiro lugar, da verificação de que todas as infrações contraordenacionais são também, pelo menos no plano objetivo, infrações às regras que regem o financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais; em segundo lugar, da verificação de que nem todas as infrações às regras sobre financiamento implicam necessariamente ilicitude contraordenacional. Daqui é possível inferir não só que o conjunto dos comportamentos que constituem infração às regras atinentes ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é mais extenso do que o conjunto dos comportamentos que constituem contraordenação, como também que este segundo constitui um subconjunto do primeiro.
Ora, o Tribunal Constitucional tem sublinhado, na esteira do Acórdão 421/2020, que a resposta à questão da impugnabilidade autónoma deve ser positiva, entendendo-se que as decisões - a que incide sobre a regularidade das contas e a que incide sobre a responsabilidade contraordenacional - constituem fases distintas de um único processo (ou subfases, segundo o Acórdão 421/2020). A primeira fase, de índole declaratória, culmina com a decisão da ECFP sobre a observância do dever de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas, tomada nos termos dos artigos 35.º a 45.º da LEC, na qual a atividade decisória da Entidade se esgota «na identificação («discriminação», na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica». A segunda fase, de índole sancionatória, desencadeada pela verificação da existência de irregularidades na prestação de contas, diz respeito ao apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos, bem como à determinação das respetivas consequências jurídicas.
Como se salientou no Acórdão 386/2021, a recorribilidade da decisão proferida na primeira fase do processo parece decorrer do teor do artigo 23.º da LEC, que, sob a epígrafe «[r]ecurso das decisões da Entidade», versa sobre os atos da Entidade suscetíveis de recurso e, mais diretamente, do artigo 9.º, alínea e), da LTC, quando dispõe que compete ao Tribunal Constitucional apreciar, em recurso, «as decisões da ECFP em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos [...] e das campanhas eleitorais, nos termos da lei, incluindo as decisões de aplicação de coimas». Da letra deste preceito resulta que as decisões sancionatórias da ECFP não esgotam o leque das decisões proferidas por essa Entidade das quais é possível recorrer. Ainda que essa recorribilidade não decorresse das normas indicadas, aquela primeira decisão sempre configuraria um ato administrativo lesivo de direitos e interesses e, nessa medida, impugnável (neste sentido, v. o Acórdão 421/2020 citado). Aliás, parece ser esse o pensamento subjacente ao artigo 23.º, n.º 2, parte final, da LEC, ao ressalvar dos atos irrecorríveis aqueles que «afetem direitos e interesses legalmente protegidos».
Firmada a recorribilidade dessa primeira decisão, tem-se entendido ainda, no plano adjetivo, que o respetivo recurso subirá a final, por ocasião da impugnação da decisão em matéria sancionatória. Como se lê no citado Acórdão 421/2020, esta é «a única [solução] que se compagina com o respeito pelo princípio do acusatório que as modificações introduzidas pelo novo regime pretenderam assegurar», pois só assim «se garante que o Tribunal Constitucional não é o órgão competente para decidir, num primeiro momento, da prestação de contas e das irregularidades verificadas e, num segundo momento, da aplicação das correspondentes sanções contraordenacionais - como sucedia no quadro legal anterior à alteração legislativa de 2018»).
Em face do exposto, os dois recursos serão analisados de forma autónoma, sem prejuízo das relações de identidade e de prejudicialidade que intercedam entre as questões que neles se coloquem.
B. Questões a decidir
10 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão declaratória, de 7 de julho de 2021, são as seguintes:
a) Caducidade do poder de apreciar as contas;
b) Prescrição;
c) Verificação da irregularidade de não reconhecimento, nas contas da campanha, de todas as receitas e despesas;
d) Verificação da irregularidade consistente em contribuições sem fluxo financeiro;
e) Verificação da irregularidade de despesas posteriores ao termo da campanha eleitoral;
f) Verificação da irregularidade de despesas de campanha com bens do activo fixo tangível;
g) Verificação da irregularidade consistente em impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade do valor de algumas despesas;
h) Verificação da irregularidade consistente em deficiência no suporte documental de algumas despesas.
No que concerne ao recurso incidente sobre a decisão sancionatória, de 16 de dezembro de 2021, as questões a decidir são:
a) Caducidade do direito a instaurar procedimento contraordenacional;
b) Prescrição do procedimento contraordenacional;
c) Subsunção dos factos dados como provados ao ilícito imputado;
d) Medida concreta da coima.
C. Recurso da decisão declaratória, de 7 de julho de 2021
11 - Caducidade do poder de apreciar as contas
Entende o recorrente que o prazo de um ano a que se refere o artigo 27.º, n.º 4, da LFP, é um prazo de caducidade e que, tendo sido largamente ultrapassado, estava a ECFP impedida de proceder à apreciação das contas da campanha para a eleição de Deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, realizada a 29 de março de 2015.
Dispõe tal preceito que «[a] Entidade das Contas e Financiamentos Políticos aprecia, no prazo de um ano, a legalidade das receitas e despesas e a regularidade das contas referidas no número anterior», isto é, «[a]s despesas efetuadas com as candidaturas e campanhas eleitorais de coligações de partidos que concorram aos órgãos autárquicos».
A disposição em causa, não obstante dizer respeito às contas das coligações e à possibilidade de serem imputadas nas contas globais a prestar pelos partidos que as integrem ou nas contas a prestar pelas coligações de âmbito nacional em que estes se integrem, corresponde ao disposto no artigo 43.º, n.º 2, da LEC, para o caso geral: «[a] Entidade pronuncia-se no prazo máximo de um ano a partir do fim do prazo de apresentação das contas da campanha eleitoral».
Sobre a natureza deste prazo - se ordenador, se preclusivo - já se pronunciou o Tribunal Constitucional, no citado Acórdão 386/2021, nos seguintes termos:
«Tendo em conta que a lei não nos diz qual é [a natureza do prazo estabelecido no n.º 2 do artigo 43.º da LEC], temos de a deduzir dos fins da pronúncia em causa e das atribuições da Entidade que a profere.
Em primeiro lugar, não estamos perante o estabelecimento de um prazo para o exercício de um direito, mas antes diante do estabelecimento de um prazo para o exercício de um poder-dever a cargo de um órgão cuja função consiste em apreciar e fiscalizar as contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais (cf. o artigo 2.º da LEC). Daí poder retirar-se que está em causa uma norma que mais não visa do que fixar ao agente titular desse poder funcional um prazo para apreciar e julgar as contas apresentadas, sob pena de eventual responsabilidade disciplinar. Por outras palavras, trata-se de um prazo meramente «ordenatório» ou «indicativo», porque destinado a ordenar e regular a tramitação procedimental, e cujo incumprimento não extingue o direito de praticar o ato, não gerando, assim, qualquer ilegalidade suscetível de inquinar a pronúncia (podendo apenas, eventualmente, implicar efeitos disciplinares). Não se compreenderia a atribuição de natureza perentória ao prazo em análise (tanto mais que inexiste norma expressa nesse sentido), atenta a complexidade dos processos em questão e, em especial, a natureza da matéria em causa, de evidente interesse público. Por outro lado, não se mostram afetadas as garantias de defesa da recorrente em consequência da inobservância do prazo em apreço, nem esta alegou nada de relevante neste âmbito. Acresce que a certeza e segurança jurídicas e a definição da situação dos visados são garantidas por outra via, ou seja, por funcionamento do regime dos prazos de prescrição do procedimento contraordenacional.
Assim, atenta a natureza meramente ordenatória do prazo em questão, a sua inobservância não produz quaisquer consequências no processo, nomeadamente, não faz precludir o poder-dever de pronúncia da ECFP e, nessa medida, não afeta a eficácia da decisão recorrida que a corporiza.»
O recorrente não aduz argumentos que contrariem esta fundamentação, limitando-se a afirmar que o prazo previsto no preceito invocado é um prazo de «caducidade do direito de verificação das contas por decurso do tempo que de modo imperativo é concedido à ECFP para o efeito». Ora, importa reiterar o entendimento exposto, concluindo que, ainda que no caso vertente tenha transcorrido o prazo do artigo 43.º, n.º 2, da LEC, o poder-dever de apreciar as contas não se extinguiu ou se tornou insuscetível de ser exercido antes de ter sido proferida a decisão de 7 de julho de 2021.
12 - Prescrição
O Partido recorrente invoca que, dado a ECFP ter entendido que, se «o procedimento contra o mandatário financeiro se encontra prescrito, por ter sido ultrapassado o prazo legal de prescrição», o mesmo se verifica quanto ao Partido, dado que todo o processo relativo às despesas e financiamentos corre na esfera do mandatário financeiro, que age com autonomia.
Esta questão, tal como o recorrente a fórmula, não tem manifestamente cabimento no quadro da impugnação da decisão da ECFP que aprecia a prestação das contas da campanha eleitoral, nos termos do artigo 43.º, n.º 1, da LEC, por não ser esse o procedimento sujeito a um regime de prescrição.
Como resulta do segmento final da decisão de 7 de julho de 2021, o que aí se determinou foi a extração de certidão dessa decisão com vista ao apuramento da eventual responsabilidade contraordenacional do Partido, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, mas não já contra o respetivo mandatário financeiro por, quanto a ele, se ter atingido o prazo de prescrição. Este último diz respeito ao procedimento - ou à fase nele integrada - destinada ao apuramento da responsabilidade contraordenacional e determinação das respetivas consequências jurídicas, não ao procedimento prévio - ou fase do procedimento - destinado à apreciação das contas da campanha eleitoral.
Como tal, a questão não tem cabimento enquanto fundamento de impugnação da decisão de 7 de julho de 2021, pelo que apenas será apreciada a propósito do recurso incidente sobre a decisão sancionatória, de 16 de dezembro de 2021.
13 - Irregularidades das contas da campanha
13.1 - Não reconhecimento de todas as receitas e despesas
Na decisão recorrida considerou-se existir irregularidade nas contas, por violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, no que concerne à utilização das viaturas de matrícula QN-61-46 e 29-39-AC.
Segundo a decisão recorrida, nas contas apresentadas foram registadas despesas respeitantes às citadas viaturas, que se considerou terem sido cedidas à campanha a título provisório e gratuito por Silvestre Celestino Gonçalves Ferreira e por José Gregório Mendes Spínola, e que foram utilizadas em ações da mesma, tendo o recorrente omitido a sua contabilização nas contas apresentadas. Em concreto, dado que tais bens não pertenciam ao Partido e não foram adquiridos pela candidatura, deveriam integrar a categoria de donativo em espécie ou a categoria de cedência de bens a título de empréstimo, consoante a natureza definitiva ou não definitiva da sua disponibilização à campanha. Não tendo tal ocorrido - foi somente contabilizada a despesa tida pela campanha com a decoração das viaturas - , verificou-se a violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.
Na alegação de recurso, o recorrente reitera que as viaturas em causa não pertencem ao Partido e não foram, seja por ele, seja pela campanha, nem alugadas, nem pedidas emprestadas aos respetivos proprietários. Foram sempre os respetivos proprietários ou possuidores - prossegue - que utilizaram, por sua livre iniciativa, as viaturas em causa, tendo a colocação de propaganda, embora paga pela campanha, sido feita por solicitação daqueles. Como tal, não havia lugar à contabilização da cedência gratuita.
Tem razão.
Nos termos do artigo 16.º, n.º 6, da LFP, na parte aqui pertinente, está excluída dos conceitos de receitas e despesas de campanha a «colaboração de militantes, simpatizantes e de apoiantes». As viaturas em causa foram confessadamente utilizadas em ações de campanha, depois de devidamente decoradas com material de propaganda pago pela mesma, pelo que foram colocadas ao serviço e em benefício desta. Tal consubstanciaria uma forma de cedência a título de empréstimo - uma modalidade específica de donativo em espécie -, se os veículos tivessem sido colocados pelos militantes ao dispor da campanha para uso de terceiros, designadamente através do recurso aos tipos contratuais da locação ou do comodato, os quais implicam transferência do domínio sobre a coisa (v. o Acórdão 175/2014, § 9.4). Porém, no caso vertente, o recorrente alega que foram os próprios proprietários ou possuidores dos veículos que os usaram, sem que exista nenhum elemento de prova que indicie o contrário. Trata-se de situação distinta da apreciada no Acórdão 25/2022 (§ 11.2), em que se deu como provado que «foram utilizadas na campanha diversas viaturas, conduzidas pelos respetivos proprietários ou por terceiros» (destaque nosso). É certo que o § 11.2. do Acórdão 417/2021 parece sugerir que a distinção não é absolutamente relevante, pois nele se lê que «a justificação desses pagamentos pela campanha reside na circunstância de, aquando da respetiva utilização, "as viaturas [se encontrarem] cedidas à campanha (situação ainda mais evidente no caso em que as viaturas eram conduzidas por terceiros)"». Cremos que é de acompanhar, em todo o caso, o que se escreveu a este respeito no Acórdão 567/2008:
«O empréstimo de um bem à candidatura para utilização numa campanha eleitoral é um donativo em espécie, pelo que o respetivo valor deve ser registado nas contas, quer na rubrica das receitas quer na das despesas. No entanto, se se tratar de participação do possuidor da viatura, como militante, simpatizante ou simples cidadão, em ações de campanha, não parece possível considerar que se esteja perante um donativo em espécie, mas antes perante um ato ou contributo pessoal de atividade militante. Por tudo isto, havendo cedência gratuita de viaturas à candidatura, para esta utilizar durante o período da campanha, deve a mesma estar registada nas contas da campanha. Caso contrário, há que considerar não existir exigência legal dessa contabilização. Face à resposta da candidatura e à inexistência de elementos que nos permitam concluir que estamos perante uma situação do primeiro tipo, há que concluir pela não verificação da infração que, nesta parte, vinha imputada ao PS.»
Assim, o recurso é procedente nesta parte.
13.2 - Contribuições sem fluxo financeiro
Está em causa, nesta irregularidade, a circunstância de o PSD Nacional e o PSD Madeira terem feito contribuições para a campanha no valor de (euro)14.022,00 e (euro)1.000,00, respetivamente, por via do pagamento direto de despesas de campanha ao respetivo fornecedor, ou seja, sem que os valores em causa tenham sido depositados na conta bancária da campanha. Considerou-se que tal procedimento viola o artigo 15.º, n.º 3, da LFP.
Na alegação do recurso, o recorrente, não impugnando os valores em causa ou que os mesmos tenham sido usados no pagamento direto, por parte do PSD Nacional e do PSD Madeira, a fornecedores da campanha eleitoral, considera que a conduta está salvaguardada pelo n.º 2 do artigo 16.º da LFP, que permite o adiantamento de despesas pagas pelo partido, mas destinadas à candidatura. No caso, foram feitos pagamentos aos fornecedores Pitagórica, S. A. e Manuel Ariete, Lda., tendo sido emitidas declarações que o comprovam.
Sem razão.
Não há dúvida de que o artigo 16.º, n.º 1, alínea b), da LFP prevê, como fonte admissível de financiamento das campanhas eleitorais, a «contribuição de partidos políticos que apresentem ou apoiem candidaturas às eleições [...] para as Assembleias Legislativas Regionais». Por sua vez, dispõe o n.º 2 que «[o]s partidos podem efetuar adiantamentos às contas das campanhas, designadamente para liquidação de despesas, contabilisticamente considerados como dotação provisória à campanha e a reembolsar após o recebimento da subvenção estatal, devendo estes, bem como as contribuições previstas na alínea b) do número anterior, ser certificados por documentos emitidos pelos órgãos competentes do respetivo partido».
Mas o que esta disposição permite é que os partidos possam fazer adiantamentos às campanhas, com vista à liquidação de despesas que as onerem. Ora, fazer um adiantamento à campanha não equivale à possibilidade de o partido proceder diretamente ao pagamento dessa despesa ao credor da campanha, substituindo-se ao devedor, sem que o valor monetário em causa passe pelas contas da campanha. No caso concreto, sem que as contribuições pecuniárias no valor de (euro)14.022,00 e (euro)1.000,00, relativas ao pagamento das faturas identificadas na decisão recorrida, tenham sido previamente depositadas na conta bancária da campanha e por esta utilizadas no pagamento das despesas em causa.
O procedimento adotado, de pagamento direto de dívidas da campanha por parte do partido, ainda que a título de adiantamento, nos termos do artigo 16.º, n.º 2, da LFP, viola ostensivamente o disposto no artigo 12.º, n.º 1, do mesmo diploma, impedindo que a conta bancária represente com toda a clareza e fidedignidade os fluxos financeiros da campanha, o que configura irregularidade, nos termos do artigo 15.º, n.º 3, da LFP.
A possibilidade de pagamento direto de despesas de campanha por terceiros, com a função de adiantamento, apenas é permitida nos termos e condições fixados no n.º 4 do artigo 19.º da LFP, ou seja, só pode envolver pessoas singulares e apenas abrange valores de montante inferior ao valor do IAS e que, nessa medida, sejam passíveis de pagamento em numerário. Não é esse o caso dos autos.
Assim, improcede o recurso nesta parte.
13.3 - Despesas posteriores ao termo da campanha eleitoral
Está em causa, nesta irregularidade, a imputada violação do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, dado terem sido incluídas nas contas da campanha despesas realizadas para lá do termo temporal da campanha eleitoral. Com efeito, resulta da decisão recorrida que duas despesas, tituladas pelas faturas T002/73177 e FT 15000027, ambas relativas a refeições, nos valores de (euro)297,70 e (euro)117,00, respetivamente, têm data de emissão posterior ao último dia de campanha, não se reportando a atividade que, pela sua natureza, visem a finalidade singularizada no artigo 19.º, n.º 1, da LFP.
Na alegação do recurso, o recorrente invoca que as despesas em questão dizem respeito a ações de campanha realizadas na noite do último dia da campanha, não obstante terem sido faturadas no dia seguinte, por na ocasião já ter passado da meia-noite desse dia.
É manifesto que não lhe assiste razão.
Recorde-se que o último dia da campanha eleitoral, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 19.º da LFP, foi o dia 28 de março de 2015, dado que o ato eleitoral teve lugar no dia 29 de março de 2015, conforme o artigo 2.º do Decreto do Presidente da República n.º 13-A/2015, de 28 de janeiro. Dispõe ainda o artigo 19.º, n.º 5, da LFP, que «[a]s despesas realizadas no dia de eleições com a apresentação ao público e à comunicação social da reação política aos resultados são consideradas despesas de campanha eleitoral».
As faturas em apreço (fls. 141 e 143) têm data de emissão de 31 de março de 2015 e 1 de abril de 2015, sendo que a fatura FT 15000027, de 31 de março de 2015, indica como hora de emissão as 14 horas e 6 minutos desse dia.
É certo que, como se salienta na decisão recorrida, o que do ponto de vista temporal releva para a elegibilidade de determinada despesa é a data da sua realização, não a data da sua faturação, podendo dar-se o caso de que esta seja posterior àquela (v. o Acórdão 231/2013, §7.11). Contudo, no caso concreto, a justificação apresentada pelo recorrente não só não tem apoio probatório, como não explica as datas de emissão com mais de um dia de atraso sobre a própria data do ato eleitoral - logo, posteriores ao «dia seguinte» a que o recorrente se refere.
Assim, improcede o recurso nesta parte.
13.4 - Despesas de campanha com bens do ativo fixo tangível.
Está em causa, nesta irregularidade, a imputada violação do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, dado terem sido incluídas nas contas da campanha determinadas despesas de aquisição de bens que, pela sua natureza e características, devem ser entendidos como fazendo parte do «ativo fixo tangível» - bens que são suscetíveis, quer isto dizer, de ser utilizados num período que excede o da campanha eleitoral e que, por isso, não se reconduzem ao n.º 1 do artigo 19.º da LFP. Como se salientou no Acórdão 567/2008, § 18.7, «tendo a campanha uma natureza necessariamente limitada no tempo, apenas são despesas de campanha, nos termos do artigo 19.º, n.º 1, da Lei 19/2003, as efetuadas pelas candidaturas "com intuito ou benefício eleitoral dentro dos seis meses imediatamente anteriores à realização do ato eleitoral». Nessa medida, no caso de aquisição de bens com um período de vida útil que não se esgota no período de campanha, o que pode ser elegível como despesa é somente «o valor correspondente à utilização do bem durante o período de campanha (utilização essa que, em princípio, será proporcionada à candidatura pelo partido proprietário e contabilizada como contribuição deste, ou por recurso a mecanismos alternativos como sejam, por exemplo, o aluguer), e não o seu valor de aquisição, pois só àquele, e não também a este, pode ser integralmente associado o intuito ou benefício eleitoral a que se refere o artigo 19.º, n.º 1, supra citado» (ibidem).
No caso vertente, estão em causa os bens descritos, cujo valor de aquisição ascendeu a (euro)27.930,19. Contudo, no seu recurso, o recorrente apenas contesta a fatura CE1/733, de 3 de março de 2015, no valor de (euro)20.008,00, alegando que diz respeito a pequenas reparações feitas nas estruturas metálicas utilizadas, e sua montagem e desmontagem, na sequência de cada um dos eventos da campanha, bem como o retorno das mesmas ao armazém do Partido. Em suma, alega que não se trata de despesas de aquisição de bens, antes de despesas correspondentes a serviços atinentes à utilização e armazenamento pontual de estruturas de campanha.
A fatura em causa está reproduzida a fls. 116 do processo administrativo e dela consta, no respetivo descritivo, o seguinte: «[e]struturas metálicas, para colocação de Outdoors. Conforme N/ orçamento n.º 447, QUANTIDADE: 8,00, UNI: UNI, P.VENDA S/IVA: 2.050,00 EUR, DESC:, VALOR LIQUIDO: 16.400,00 EUR, IVA: 22 %, Observações: Refere-se a presente fatura, a fornecimento e montagem de estruturas metálicas para colocação de outdoors em: Sto. António, Courelas, Sta. Rita, Boa Nova, Levada do Cavalo, Ilma, Viveiros, Santana e Rotunda da Cancela. Está incluído no valor da fatura, a montagem e desmontagem dos outdoors, desmontagem das estruturas após eleições com transporte para o vosso armazém».
Como consta das observações registadas na própria fatura, esta respeita, quer ao fornecimento de estruturas metálicas para colocação de painéis propagandísticos exteriores ("outdoors"), quer à sua montagem, desmontagem e transporte. Sem prejuízo de não ser discernível na fatura que parte do valor total se reporta a cada uma destas componentes, certo é que se afigura inequívoco que a mesma não titula somente a prestação dos serviços que o recorrente alega, mas também a venda (fornecimento) das estruturas metálicas - equipamentos que, por natureza, são passíveis de utilização em múltiplas ocasiões, seguramente por um período superior a seis meses.
Assim, improcede o recurso nesta parte.
13.5 - Impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade de algumas despesas.
Está em causa, nesta irregularidade, a imputada violação dos artigos 12.º, n.º 2, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, bem como do artigo 16.º, todos da LFP, decorrente da «impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade da valorização de algumas despesas». De forma sintética, está em causa a realização, por parte da campanha eleitoral, de despesas de aquisição de bens e serviços por preços que divergem daqueles que são praticados no mercado, sem justificação bastante.
Em concreto, deve ter-se presente que o disposto no artigo 8.º, n.º 2, alínea a), da LFP, onde se estatui que é vedado aos partidos políticos «[a]dquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado». Contudo, esta norma não é, pelo menos diretamente, aplicável ao regime de financiamento das campanhas eleitorais, regulado no artigo 15.º e seguintes da LFP. Daí que, num caso como o vertente, em que estamos perante situações em que a campanha eleitoral adquiriu serviços por preço alegadamente inferior aos que se praticavam no mercado, se afigure necessário mobilizar o regime previsto no artigo 16.º da LFP, onde se elencam as fontes únicas de financiamento das campanhas eleitorais. O raciocínio subjacente é o de que um tal ato, por se traduzir numa poupança injustificada, pode configurar uma forma de financiamento proibido, equivalente a donativo não enquadrável nas receitas admissíveis nos termos do artigo 16.º do mesmo diploma ou, pelo menos e em qualquer caso, sujeito a registo contabilístico nessa qualidade.
O cotejo entre os preços da efetiva aquisição de bens ou serviços por parte da campanha eleitoral e aqueles que sejam os preços de mercado tem como parâmetro de aferição a listagem a que aludem os artigos 24.º, n.º 5 da LFP e 9.º, n.º 2, da LEC. No caso vertente, trata-se da Listagem 38/2013 (DR, 2.ª série, n.º 125, de 2 de julho de 2013, parte D, pp. 20794 a 20797).
Na decisão recorrida identificaram-se dois tipos de despesas de campanha cujos preços de aquisição foram inferiores aos da listagem e para os quais não foram oferecidas justificações razoáveis. Trata-se da faturação produzida pelo fornecedor «Fullzoom», relativa a despesa com a produção de tempos de antena, e da despesa feita no fornecedor «Silvério & Ferreira, Lda.», com o aluguer de veículos automóveis.
Na alegação de recurso, o recorrente alega que procura sempre obter o mais baixo valor possível, mesmo que inferior aos de referência. No que diz respeito à produção dos tempos de antena, refere que se trata de despesa cujo preço varia consoante o tipo de produção utilizado, que é muito diferente se envolve apenas um candidato ou vários, filmes com necessidade de recolha de imagens, nomeadamente a pé, de carro ou com outros meios mais sofisticados como drones, bem como se se trata ou não de época alta para a publicidade, pelo que a sua avaliação tomando por parâmetro apenas a duração temporal é equívoca. Alega ainda que, no caso vertente, se tratou de tempos de antena muito simples. No que aos automóveis concerne, salienta que se tratava de época baixa (março de 2015) e que o aluguer de automóveis depende da altura do ano, da quantidade e do tipo de serviços associados ao aluguer.
Vejamos separadamente.
No caso do fornecedor «Fullzoom», está em causa a faturação da gravação e pós-produção (edição, grafismo e sonorização) de nove tempos de antena, todos com duração de três minutos, com exceção de três deles, com duração inferior, sendo um de 16 segundos, num tempo total de 21 minutos e 47 segundos. O preço total, com exclusão de IVA, foi faturado por (euro)12.000,00. Segundo o ponto V da Listagem 38/2013, o valor de referência para «Tempo de Antena TV até 5 min», que foi o considerado na decisão recorrida, oscila entre (euro)2.070,00 e (euro)2.530,00 por unidade, sem IVA, sendo que se considerou que a despesa, dizendo respeito a nove tempos de antena, corresponderia unitariamente, segundo uma distribuição uniforme, a um valor de (euro)1.333,33 - manifestamente abaixo, como é bom de ver, do preço de mercado. Acresce que a fatura não desagrega o número de tempos de antena realizados para televisão e rádio.
Ora, este último aspeto é decisivo, dado que na decisão recorrida se considerou apenas o valor para «Tempo de Antena TV até 5 min». Contudo, segundo o ponto V da Listagem 38/2013, o valor de referência para «Tempo de Antena Rádio até 5 min» oscila entre (euro)990,00 e (euro)1.210,00, o que já seria coerente com os valores faturados. Assim, afigura-se que, no plano da representação contabilística ao qual devem obedecer as receitas e despesas da campanha eleitoral, nos termos do artigo 12.º, n.º 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, a forma como foram faturadas e contabilizadas estas despesas com a produção de tempos de antena, sem valores discriminados por cada tempo de antena (recorde-se que têm duração que oscila entre os 3 minutos e os 16 segundos) e sem especificação da respetiva natureza radiofónica ou televisiva, é insuscetível de permitir a aferição cabal da conformidade legal dos preços praticados. Aliás, deve notar-se que, na fase instrutória, os auditores pediram esclarecimentos sobre a questão, nomeadamente sobre «o número de tempos de antena que foram realizados para TV e para Rádio», sem que o recorrente tenha, na sua resposta, prestado esclarecimentos sobre esse aspeto (v. as fls. 63, 64, 102 e 103 do PA).
Conclui-se, pois, que foi violado o artigo 12.º, n.º 2, da LFP.
Vejamos agora o caso dos alugueres de automóveis.
Está em causa o aluguer de doze viaturas automóveis por valores inferiores aos que constam da Listagem 38/2013. O recorrente não contesta os valores pagos pela campanha, nem os valores de referência considerados na decisão recorrida. A sua linha de defesa passa por alegar que se tratou de aluguer em período de época baixa, por quantidade e disponibilidade das viaturas na zona do país em causa, e que o preço do aluguer de veículos depende também dos serviços associados de seguro, limpeza, etc. A decisão recorrida reconhece que o preço de aluguer de veículos sofre oscilações, o que aliás corresponde a um facto público e notório. Note-se ainda que a Listagem 38/2013 apenas contempla quatro categorias de veículos de aluguer: veículos utilitários, veículos familiares, veículos de transporte de passageiros (8/9 lugares) e veículos de transporte de mercadorias (15/20 m2), tipologias que estão longe de esgotar as que são praticadas comercialmente para cada espécie de veículo e dentro das quais o preço de aluguer diário varia consideravelmente.
Porém, sem prejuízo do que se vier a concluir em matéria sancionatória, sendo embora razoável considerar que a casuística dos preços do aluguer de automóveis está dependente de um conjunto de variáveis cuja extensão e volatilidade é insuscetível de ser assimilada pelas listagens a que se referem os artigos 24.º, n.º 5 da LFP e 9.º, n.º 2, da LEC, sendo esse o caso, aliás, da Listagem 38/2013, afigura-se adequado argumentar - como se faz a decisão recorrida - que, nas situações em que a candidatura se proponha adquirir bens e serviços por valores divergentes de forma não marginal daqueles que foram considerados os preços de mercados e como tal divulgados publicamente pela Entidade, impende-lhe o ónus de obter consultas prévias a diversos fornecedores que permitam aferir da razoabilidade dos preços praticados, ou ao menos justificar a impossibilidade de as obter. Com efeito, verificando-se uma divergência entre os preços efetivamente praticados e os que constam da lista de referência, firma-se - no plano relevante para a decisão declaratória - uma presunção de irregularidade material, qual seja a de que a despesa de campanha dissimula um donativo proibido, por referência ao artigo 16.º da LFP. Ora, o recorrente não logrou ilidir tal presunção, pois se é bem verdade que as razões por si aduzidas justificam, em abstrato, algum desvio de valores face aos intervalos fixados na Listagem 38/2013 para o aluguer de veículos automóveis, tal reconhecimento não é suficiente para justificar os desvios concretamente verificados.
Em face do exposto, improcede o recurso nesta parte.
13.6 - Deficiência no suporte documental de algumas despesas.
Em causa, nesta irregularidade, está a imputada violação dos artigos 12.º, n.º 2, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP, decorrente de haver despesas tituladas por faturas que, pela incompletude do seu descritivo e pela ausência de outros elementos complementares de suporte, impossibilitam a realização de comparação de preços e, com isso, a possibilidade de aferir o custo real e a conformidade legal dos bens e serviços em causa.
Em concreto, estão em causa duas faturas, CE1/733 e CE1/739, emitidas por Agostinho Edmundo Gomes, relativas a estruturas metálicas para colocação de painéis propagandísticos exteriores («outdoors»), incluindo montagem, desmontagem e cubos de campanha.
Segundo a decisão recorrida, estas faturas são omissas quanto aos formatos e dimensões das estruturas (fatura CE1/733) e formato/dimensão dos materiais, suas quantidades e valores unitários (fatura CE1/739).
Na alegação de recurso, o recorrente contrapõe que, no que concerne à fatura CE1/733, se trata da montagem e desmontagem de oito estruturas, com custo unitário de (euro)2.501, o que está de acordo com a tabela. Quanto à fatura CE1/739, alega que se trata de despesa implicada pela primeira, justificada pela necessidade de adaptar as estruturas ao material propagandístico da campanha, contendo-se os respetivos valores dentro dos parâmetros legais.
A primeira das faturas já foi apreciada supra, no ponto 13.4., por a mesma titular a aquisição, pela campanha, de bens que integram um ativo fixo tangível, importando a violação do artigo 19.º, n.º 1, da LFP. Reconheceu-se aí que da fatura em apreço não é possível deduzir a parte respeitante ao custo de fornecimento dessas estruturas e a parte respeitante ao custo da sua montagem e desmontagem. Assim, ainda que quanto a esta segunda componente se possa admitir a sua elegibilidade, a respetiva conformidade aos limites legais de valor é impossível de aferir em função da incompletude da fatura, que não descreve a dimensão e características das estruturas em causa, inviabilizando a avaliação da razoabilidade do custo associado à sua montagem, desmontagem e utilização geral - não segregando, de resto, a parte do custo respeitante ao fornecimento da parte respeitante aos serviços complementares.
O mesmo sucede no que à fatura CE1/739 diz respeito, dado que as justificações ora apresentadas, para além não terem apoio probatório, continuam a não suprir as incompletudes da fatura no que concerne ao formato e dimensão dos materiais, suas quantidades e valores unitários, pois visam apenas explicar o motivo pelo qual a despesa foi feita.
Em face do exposto, não havendo outras questões impugnadas, conclui-se pela improcedência total do recurso, na parte em que incide sobre a decisão declaratória, de 7 de julho de 2021.
D. Recurso da decisão sancionatória, de 16 de dezembro de 2021
14 - Questões prévias: caducidade e prescrição
14.1 - No recurso que incide sobre a decisão sancionatória, de 16 de dezembro de 2021, o recorrente reitera a alegação de que o prazo de um ano a que se refere o artigo 27.º, n.º 4, da LFP, é um prazo de caducidade e que, verificado o respetivo transcurso, estava a ECFP impedida de proceder à apreciação das contas da campanha para a eleição de Deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, realizada a 29 de março de 2015.
A questão foi apreciada supra, no ponto 11, reiterando-se a conclusão alcançada: o prazo em causa, tendo natureza meramente ordenadora, não extingue o poder-dever de apreciar a regularidade das contas ou impossibilita o respetivo exercício em data posterior.
14.2 - O recorrente invoca a prescrição do procedimento contraordenacional, alegando que, se «o procedimento contra o mandatário financeiro se encontra prescrito, por ter sido ultrapassado o prazo legal de prescrição» - como entendeu a ECFP, após ter proferido a decisão de 7 de julho de 2021 -, idêntica conclusão de impõe a respeito do partido, dado que todo o processo relativo às despesas e financiamentos corre na esfera do mandatário financeiro, que as gere com autonomia. A não ser assim, o regime implicaria a reversão da responsabilidade do mandatário financeiro para os partidos. Em suma, o recorrente alega que a prescrição do procedimento contraordenacional contra o mandatário financeiro é comunicável ao partido.
No caso vertente, foi imputado ao partido recorrente a prática da contraordenação prevista no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP. Os autores possíveis do ilícito, nos termos desses preceitos, são os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de cidadãos eleitores, quanto a pessoas singulares, e os partidos políticos, quanto a pessoas coletivas.
Ora, a responsabilidade contraordenacional é estritamente individual e, quando recaia sobre pessoas coletivas, não se confunde, nem depende, da responsabilidade das pessoas singulares, nos termos do artigo 11.º, n.º 7, do Código Penal, aplicável subsidiariamente à responsabilidade contraordenacional por via do artigo 32.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro. Por isso, ainda que a responsabilidade contraordenacional do partido, enquanto sujeito artificial, esteja dependente da atuação de uma pessoa física que com ela mantenha um determinado vínculo - no caso das contas das campanhas eleitorais, trata-se sobretudo do mandatário financeiro -, tal não obsta ao carácter cumulativo das responsabilidades pelos mesmos factos, sem violação do princípio ne bis in idem (v. o Acórdão 212/1995). Nessa medida, ainda que a eventual responsabilidade contraordenacional do mandatário financeiro não possa ser apurada por efeito da prescrição, nada obsta a que a responsabilidade contraordenacional do partido político que o nomeou, nos termos do artigo 21.º da LFP, seja integralmente apurada. Não há, pois, comunicação alguma da prescrição entre estes sujeitos. Note-se, aliás, que a infração imputada ao partido ora recorrente é punida com coima de valor superior à das pessoas singulares, o que determina a sua sujeição a um prazo prescricional mais longo, nos termos do artigo 27.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro.
15 - Mérito da decisão sancionatória
15.1 - Matéria de facto
15.1.1 - Factos provados
Com relevo para a decisão, provou-se que:
1 - O PPD/PSD é um partido político português, constituído em 17 de janeiro de 1975, cuja atividade se encontra registada junto do Tribunal Constitucional.
2 - Apresentou candidatura à eleição dos Deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, realizada a 29 de março de 2015.
3 - Apresentou, em 9 de setembro de 2015, junto do Tribunal Constitucional as respetivas contas relativas à referida campanha.
4 - Durante o período de campanha eleitoral, as viaturas de matrícula QN-61-46 e 29-39-AC, de Silvestre Celestino Gonçalves Ferreira e José Gregório Mendes Spínola, foram decoradas com material propagandístico do Partido, custeado pela campanha, tendo sido utilizadas pelos possuidores em ações de campanha.
5 - Nas contas apresentadas, o PPD/PSD registou:
a) Receitas provenientes de contribuições do Partido Social Democrata, no valor de (euro)14.022,00. (respeitante a liquidação, pelo Partido, das faturas n.os CFA 2015/26 e CFA 2015/27, emitidas em 3 de março de 2015, pelo fornecedor "Pitagórica, S. A.") e no valor de (euro)1.000,00 (respeitante a liquidação, pelo Partido, da fatura-Recibo n.º 002/1139, emitida em 15 de março de 2015, por "Restaurante MANY - Manuel & Ariete, Explor. Rest. Lda."), sem que tais contribuições tenham sido depositadas na conta bancária da campanha com o n.º 1177506747710, do "BANIF-Banco Internacional do Funchal, S. A."
b) As seguintes despesas de campanha:
c) As seguintes despesas de campanha:
i) Fatura n.º FAC CE1/733, emitida em 3 de março de 2015, pelo fornecedor "Agostinho Edmundo Gomes", no valor de (euro)20.008,00, com o descritivo: "REFERÊNCIA: Div, DESCRIÇÃO: Estruturas metálicas, para colocação de Outdoors.Conforme N/ orçamento n.º 447, QUANTIDADE: 8,00, UNI: UNI, P.VENDA S/IVA: 2.050,00 EUR, DESC:, VALOR LIQUIDO: 16.400,00 EUR, IVA: 22 %, Observações: Refere-se a presente fatura, a fornecimento e montagem de estruturas metálicas para colocação de outdoors em: Sto. António, Courelas, Sta. Rita, Boa Nova, Levada do Cavalo, Ilma, Viveiros, Santana e Rotunda da Cancela. Está incluído no valor da fatura, a montagem e desmontagem dos outdoors, desmontagem das estruturas após eleições com transporte para o vosso armazém.";
ii) Fatura n.º FAC CE1/739, emitida em 27 de março de 2015, pelo fornecedor "Agostinho Edmundo Gomes", no valor de (euro)18.429,91, com o descritivo: "REFERÊNCIA: Div, DESCRIÇÃO: 1 - Alteração, reparação, montagem dos V/ outdoors., QUANTIDADE: 1,00, UNI: UNI, P.VENDA S/IVA: 8.356,63 EUR, DESC:, VALOR LÍQUIDO: 8.356,63 EUR, IVA: 22 %, REFERÊNCIA: Div, DESCRIÇÃO: 2 - Substituição de placas "RENOVAÇÃO" por "FOTO", QUANTIDADE: 1,00, UNI: UNI, P.VENDA S/IVA: 2.817,33 EUR, DESC:, VALOR LÍQUIDO: 2.817,33 EUR, IVA: 22 %, REFERÊNCIA: Div, DESCRIÇÃO: 3 - Montagem e desmontagem de cubos, QUANTIDADE: 1,00, UNI: UNI, P.VENDA S/IVA: 3.932,52 EUR, DESC:, VALOR LÍQUIDO: 3.932,52 EUR, IVA: 22 %, Observações: Refere-se a presente fatura a diversos trabalhos de serralharia que consta de: Ponto 1: Reparação, alteração, montagem e desmontagem de; estruturas metálicas "outdoor" aproveitando parte dos vossos materiais. "Outdoors" colocados em; Rotunda Nova Cidade; Estreito de Cª. de Lobos; Pizo; Camacha; Machico; (2); Caniçal; Faial; Boa Ventura; Quinta Grande; Campanário; Ponta do Sol; Ponta Delgada; Serra d'Água; Porto Moniz; Arco da Calheta; e uma estrutura nova na rotunda do Estreito da Calheta. Ponto 2: - Substituição de "placares" metálicos "RENOVAÇÃO" por "FOTO DO CANDIDATO". Ponto 3: - Montagem e desmontagem de "CUBOS DE CAMPANHA". OBS: Nestes valores estão incluídos todos os materiais, transportes, serviços de gruas e mão de obra."
6 - Ao agir conforme o descrito em 5. a., b. (no que respeita ao fornecedor Fullzoom) e c., dos factos provados, o arguido representou a possibilidade de não cumprimento das obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.
7 - O arguido sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.
8 - Nas contas referidas em 3., registou receitas no valor total de 846.766,36 (euro) e despesas no valor de (euro)846.766,36.
9 - O Arguido recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa às eleições mencionadas em 2. no valor de (euro)257.362,32.
15.1.2 - Factos não provados
Com relevância para a decisão, não há factos não provados.
15.1.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto
A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos presentes autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.
Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da internet do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, da qual a mesma se extrai.
A prova dos factos constantes do ponto 2. dos factos provados resulta do teor do mapa oficial 1/2015, de 10 de abril, junto a fls. 10 do PA 8/ALRAM/15/2021.
A prova dos factos constantes do ponto 3. dos factos provados resulta do teor de fls. 2 e seguintes do Anexo I aos presentes autos, onde constam as contas apresentadas e se certifica a sua data de apresentação.
Para prova da matéria factual constante dos pontos 4. a 5. dos factos provados, teve-se por base as contas apresentadas, nomeadamente o teor dos documentos contabilísticos e bem assim dos documentos de suporte apresentados.
Em especial no que concerne aos factos descritos em 4., atendeu-se às declarações subscritas pelos possuidores dos veículos em questão, a fls. 123 e 124 dos autos, que não merecem reservas e em que os subscritores afirmam ter usado as viaturas decoradas com propaganda alusiva à campanha eleitoral durante o período em que a mesma decorreu, inexistindo meio de prova que o infirme ou que indicie que os veículos tenham sido apenas ou essencialmente utilizados por terceiros.
Quanto aos factos descritos na alínea a) do ponto 5., considerou-se o teor da declaração de fls. 130, da certidão de fls. 133, do cheque de fls. 134, das faturas de fls. 131, 132 e 135 e dos Mapas M2 e M6, a fls. 216 e 255 do Anexo I, sendo certo que o recorrente não controverte a matéria de facto em causa.
Para a prova dos factos descritos sob b) do mesmo número, atendeu-se à documentação contabilística aí mencionada, designadamente as faturas de fls. 255, 271, 714, 747, 750, 751 e 758 do Anexo I aos presentes autos.
Para a prova dos factos descritos em c) do mesmo número, atendeu-se à documentação contabilística aí mencionada, designadamente Mapa M8 de fls. 347 e 348 e faturas de fls. 396 e 405 do Anexo I aos presentes autos.
A prova da factualidade enunciada em 6. e 7. extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, no essencial, por duas vias: pela confissão feita pelo próprio ou por uma interpretação da manifestação exterior dos factos internos correspondentes. A segunda via implica o uso de inferências, assentes, quer em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum, quer em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.
Não só o recorrente não impugnou, em momento algum, esta factualidade, apesar de ter sido notificado do Relatório da ECFP de fls. 29 a 94 dos autos, onde constavam já todas as situações aqui em análise, como a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que o recorrente tinha conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 4. a 5. infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade. Com efeito, estas infrações constam de lei conhecida do Partido e sobre a qual recaía jurisprudência consolidada, sendo certo que, à data da prestação das contas em causa, o PPD/PSD tinha já cerca de 40 anos de existência, o que torna inverosímil que não estivesse ciente das obrigações contabilísticas em apreço.
A prova da factualidade constante do ponto 8. resulta do apuramento feito pela ECFP, não controvertido, e espelhado a fls. 15 e 16 dos presentes autos.
Para prova da factualidade descrita no ponto 9. dos factos provados, considerou-se o ofício da Assembleia da República de fls. 11.
15.2 - Matéria de direito
15.2.1 - Considerações gerais
Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.
Como decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais.
Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito e que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º
Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.
Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, podemos discernir, como passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais, as seguintes condutas (v. o Acórdão 98/2016, § 6.2.):
a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;
b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;
c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.os 2 a 4;
d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;
e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional, nos termos previstos no artigo 27.º da Lei 19/2003, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.os 1 e 2, da LFP.
Como se afirmou no Acórdão 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respetiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada ato (cf. arts.16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos atos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei 19/2003)».
Tem interesse enunciar alguns corolários desta distinção fundamental.
Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão 405/2009 -, a distinção releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.
Em segundo lugar, dela decorre que ambas as categorias de infrações, pela sua distinta natureza, são mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).
Traçado este quadro geral, apreciemos as infrações concretamente imputadas ao recorrente na decisão sancionatória.
15.2.2 - Imputações ao recorrente
15.2.2.1 - A decisão recorrida considerou que o partido impugnante incorreu na prática de uma contraordenação prevista no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, tendo-lhe aplicado uma coima graduada no valor correspondente a treze salários mínimos nacionais, no montante vigente para 2008. O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS», acrescentando-se no n.º 2 que «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».
O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos obedece, assim, a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações, pela adstrição das suas contas ao controlo público da respetiva situação financeira e patrimonial, bem como pela necessidade de verificação da observância dos deveres exigidos pelas diversas alíneas do n.º 3 do artigo 12.º e os demais preceitos deste artigo.
Mas nem toda e qualquer violação desses deveres releva para o tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP. Com efeito, o Tribunal tem reiteradamente sublinhado que «não há uma correspondência perfeita entre os deveres que o Capítulo III da Lei 19/2003 impõe às candidaturas e as coimas previstas nos artigos 30.º a 32.º, existindo, inclusivamente, deveres cujo incumprimento não é sancionado com coima» (Acórdão 98/2016). Só releva a inobservância de deveres que se traduza em não discriminação ou não comprovação devida das despesas e receitas da campanha eleitoral. A primeira constitui a omissão, incompletude ou imprecisão na descrição do facto sujeito a contabilização. A segunda constitui a ausência ou insuficiência da titulação ou suporte dos factos sujeitos a contabilização e que sustentam a sua inclusão numa dada conta.
No caso vertente, a decisão recorrida identifica quatro núcleos factuais suscetíveis de recondução ao tipo de infração previsto no artigo 31.º da LFP:
i. Omissão de valoração contabilística do uso de viaturas automóveis cedidas a título provisório e gratuito por particulares para uso em ações de campanha eleitoral;
ii. Registo contabilístico de receitas provenientes de contribuições do PPD/PSD não depositadas na conta bancária da campanha eleitoral;
iii. Registo de despesa respeitante a aquisição de serviços por preço abaixo do valor de mercado e sem justificação suficiente;
iv. Registo de despesas tituladas por documentos contabilísticos de suporte incompletos, obstando à aferição da conformidade do preço praticado com o valor de mercado.
15.2.2.2 - Está em causa, na imputação i., a utilização das viaturas de matrícula QN-61-46 e 29-39-AC, remetendo-se para o que, sobre a questão, do ponto de vista da regularidade das contas, se escreveu supra, no ponto 13.1.
Ora, tendo-se concluído, quanto a esta situação, que não se verifica nenhuma irregularidade, por se tratar de «colaboração de militantes, simpatizantes e de apoiantes», segundo o disposto no n.º 6 do artigo 16.º da LFP, está claro que não foi cometida nenhuma infração.
Assim, o recorrente deve ser absolvido desta imputação.
15.2.2.3 - Vejamos agora a imputação ii., atinente ao registo contabilístico de receitas provenientes de contribuições do PPD/PSD não depositadas na conta bancária da campanha eleitoral, remetendo-se para o que, sobre a questão, do ponto de vista da regularidade das contas, se escreveu supra, no ponto 13.2.
Como se escreveu no Acórdão 469/2022, «[n]o que respeita às despesas pagas através de conta do próprio partido e não por via da conta da campanha, mesmo nos casos em que esta não se encontre ainda aberta, o Tribunal Constitucional tem entendido que os valores em causa deverão ser tratados e inscritos nas contas como "Contribuição do Partido" (mesmo que a título de adiantamento por conta da subvenção para a campanha) e como tal devidamente certificadas pelo órgão competente do partido para o efeito (cf., neste sentido, o Acórdão 574/2015). Em especial, nas situações em que há pagamento de despesas da campanha através de conta do próprio partido e não por via da conta da campanha, o Tribunal Constitucional tem considerado que a possibilidade de reconduzir tal procedimento à figura dos adiantamentos, nos termos do artigo 16.º, n.º 2, da LFP, pressupõe, como se disse supra, que o montante em causa tenha sido transferido da conta bancária do partido para a conta bancária da candidatura, permitindo assim prover a candidatura com os fundos necessários para que esta pudesse realizar pagamentos naquele valor. Só este procedimento se adequa ao disposto no n.º 3 do artigo 15.º da LFP, onde se exige que «todas as despesas relativas à campanha» sejam movimentadas «pelas contas bancárias especificamente constituídas para o efeito» (v., neste sentido, os Acórdãos n.os 19/2008, 175/2014 e 140/2015)».
O que está em causa não é, pois, a obtenção de uma receita substancialmente ilícita, mas uma deficiência procedimental que se traduz no facto de a conta bancária da campanha não refletir (não comprovar) a realização dos movimentos correspondentes ao pagamento das despesas tituladas pelas faturas descritas, uma vez que esse pagamento foi feito diretamente pelo PPD/PSD, através das suas contas bancárias. Tal situação é recondutível à não comprovação de despesas da campanha eleitoral, razão pela qual ocorre o preenchimento do tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP. Quanto ao elemento subjetivo, o respetivo preenchimento baseia-se nos factos provados nos pontos 6. e 7.
15.2.2.4 - Vejamos agora a imputação iii., atinente ao registo de despesas respeitantes à aquisição de serviços por preço abaixo do valor de mercado e sem justificação suficiente, remetendo-se para o que, sobre a questão, do ponto de vista da regularidade das contas, se escreveu supra, no ponto 13.5.
Do ponto de vista contraordenacional, as duas situações apontadas na decisão recorrida não podem merecer o mesmo tratamento, dado que se trata, em rigor, de infrações de diferente natureza e que, por isso, reclamam distinto enquadramento jurídico.
Nos Acórdãos n.os 756/2020 e 758/2020, a propósito do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, ensaiou-se uma tipologia das situações relevantes, com o seguinte teor:
«Num primeiro grupo (a), incluiremos as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas.
Num segundo grupo (b), estão as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos.
Num terceiro grupo (c), incluímos as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos nesta.
No último grupo (d), estão as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida.
Tentaremos agora classificar as [...] faturas [...] num dos quatro grupos. A ideia subjacente é a de encontrar um critério justo e equitativo de repartição do ónus da prova da fatura irregular.
Assim:
- as faturas do grupo (a) são consideradas irregulares enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha;
- as faturas do grupo (b) são consideradas regulares;
- as faturas do grupo (c) são consideradas irregulares, salvo se o partido ou coligação concorrente tiver demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio, ou este não seja significativo;
- relativamente às faturas do grupo (d) que discriminem clara e precisamente o que é que foi pago, cabia à ECFP demonstrar que os respetivos montantes carecem de credibilidade, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, quando confrontados com os valores de mercado; não tendo sido feita tal demonstração, as faturas serão consideradas regulares.
Sublinhe-se, relativamente a estas últimas faturas, que a ECFP poderá tentar obviar a esta consequência simplesmente atualizando e mantendo atualizada a Listagem - que já tinha dois anos à data das eleições -, e que não inclui prestações de serviços hoje comuns nas campanhas eleitorais. Não tendo procedido à atualização - que porventura conviria fazer anualmente - por que razão há de o ónus da demonstração da razoabilidade da despesa recair sobre as candidaturas?»
Esta tetrapartição, que visa distribuir os casos concretos por quatro grupos definidos em função das combinações possíveis das diversas variantes relevantes - a natureza do bem ou serviço adquirido, o preço de aquisição praticado, o preço de mercado tal como definido na Listagem, a completude da titulação contabilística dessa operação, etc. -, deve ser cruzada com a já referida dicotomia, há muito consolidada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, das infrações materiais e infrações formais, para que possamos ter um quadro classificatório mais perfeito, que habilite o correto enquadramento jurídico das situações submetidas a juízo.
Em boa verdade - e deixando de parte o grupo b), que não suscita problemas de conformidade legal -, verifica-se uma diferença estrutural entre os casos do grupo a) e os dos grupos c) e d). No primeiro, o que está em causa é uma verdadeira irregularidade da fatura, uma irregularidade formal, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude ou imperfeição, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» - designadamente, não permite apurar se o que foi adquirido podia ou não ser licitamente adquirido pelo preço praticado. É essa, aliás, como se vincou anteriormente, a função instrumental das exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais: existe como forma de representar com fidedignidade a atividade realizada pelas campanhas eleitorais, com o intuito de viabilizar o escrutínio da conformidade legal das receitas e despesas das campanhas eleitorais.
Já nos casos do grupo c), em rigor, não existe irregularidade da fatura, uma vez que esta titula adequadamente o bem ou serviço que foi adquirido e o preço por que foi adquirido, permitindo «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou». A aquisição de um bem ou serviço por um preço que divirja do preço de mercado não é primariamente um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação. Nesse sentido, a apresentação de razões que visem ilidir a presunção estabelecida pelos intervalos de valores constantes da lista de referência - essa natureza ilidível ou meramente «indicativa», como resulta dos artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC, tem sido reiteradamente afirmada pelo Tribunal (cf. Acórdão 625/2022, § 11.1.) - ou mostrar que, embora divergente dos valores de mercado gerais, as concretas circunstâncias de uma dada aquisição justificavam o preço praticado, não visa regularizar a fatura, antes visa demonstrar a licitude do próprio ato aquisitivo ou dispositivo - designadamente mostrando, nos casos de aquisição por preço inferior ao de mercado, que não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade vendedora, e nos casos de aquisição por preço superior ao de mercado, que ela não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade adquirente. Note-se, aliás, que, tal como se salientou acima, a LFP consagra, no seu artigo 8.º, uma norma proibitiva de cariz material relativa a determinadas formas de financiamento, onde avultam, tanto a proibição expressa de «[a]dquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado», como a de «[r]eceber pagamentos de bens ou serviços por si prestados por preços manifestamente superiores ao respetivo valor de mercado» - alíneas b) e c) do n.º 2.
Finalmente, no grupo d) a situação é estruturalmente equivalente aos casos do grupo c): não está em causa um problema de irregularidade da fatura ou do documento que titule uma dada operação, tal que impossibilite ou dificulte a ação de «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» (ainda que essa hipótese também seja equacionável), mas de admissibilidade da própria operação. Em primeiro lugar, porque se reporta a bem ou serviço não incluído na Listagem e, por isso, suscetível de dúvida sobre a respetiva qualificação como despesa de campanha eleitoral, atenta a noção que dela se dá no artigo 19.º, n.º 1, da LFP - por definição, os bens e serviços enumerados na Listagem são meios de campanha eleitoral (artigo 9.º, n.º 2, da LEC). Em segundo lugar, devendo ser considerada despesa de campanha eleitoral, está sujeita à proibição de divergência injustificada do preço de mercado. Sob este aspeto, a diferença relativamente ao grupo c) é que, tratando-se de meio não contemplado na lista de referência, inexiste um parâmetro de aferição previamente conhecido e mobilizável para o efeito, o que justifica que o juízo positivo sobre a divergência deva ser substancialmente mais exigente ao nível probatório, onerando de modo integral a ECFP.
Cabe sublinhar que a qualificação dos casos dos grupos c) e d) da mencionada tipologia das faturas como casos de infração material, recondutível ao artigo 30.º da LFP, corresponde a uma alteração de orientação jurisprudencial. Em especial, o Tribunal Constitucional tem vindo a considerar, no que aos casos do grupo c) diz respeito, que a divergência não devidamente justificada entre o preço de aquisição e o intervalo de referência que consta da Listagem para o bem ou serviço em causa consubstancia uma violação do dever de comprovação da despesa, nos termos dos artigos 12.º e 15.º da LFP, sancionado no plano contraordenacional através do artigo 31.º do mesmo diploma. O raciocínio subjacente é o de que o arguido, ao não apresentar documentação de suporte que justifique cabalmente o desvio do preço de aquisição em relação ao valor de referência, não logra demonstrar a «razoabilidade» da despesa. Tal ausência de justificação é tomada como razão suficiente para se concluir que a própria fatura é irregular. Considere-se, neste exato sentido, a seguinte passagem do Acórdão 469/2022:
«22.3 - Nas contas ora em análise, foram registadas despesas tituladas por faturas, respeitantes a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam fora dos limites nela previstos, sem que tenham sido juntos quaisquer elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas em questão face ao valor de mercado (cf. o ponto 7. dos factos provados), sendo por isso exigível a apresentação de elementos complementares de comparação de preços de tais despesas, nos termos e para os efeitos já referidos.
As faturas em causa são consideradas irregulares (cf. a alínea c) do n.º 22.2, supra), uma vez que os responsáveis pela apresentação das contas não demonstraram cabalmente, mediante a junção de elementos complementares a razão de ser dos desvios.
Com efeito, no caso em apreço, verifica-se que nas faturas indicadas no ponto 7. dos factos provados se encontram registadas despesas, relativas a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam fora dos limites nela estabelecidos (cf. as duas últimas colunas da tabela constante do mencionado ponto 7., onde constam, respetivamente, o valor unitário do bem ou serviço em questão e o seu valor indicativo constante da referida Listagem). Não tendo os responsáveis pelas contas demonstrado a razão de ser dos desvios, tal implica, por via de uma indevida comprovação das despesas da campanha, que se conclua pelo preenchimento do tipo contraordenacional constante do artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP».
Justifica-se reponderar este entendimento. Se o dever de comprovação de uma despesa compreender a demonstração da «razoabilidade» da mesma, incluindo-se neste conceito a prova de que o desvio entre o preço efetivamente pago e o intervalo de referência é justificado, desaparece irremediavelmente a fronteira sobre a qual repousa a dicotomia das infrações formais e materiais. Na verdade, em matéria de despesas de campanha, tal entendimento conduz a uma absorção integral da categoria das irregularidades materiais pela das irregularidades formais, pois todos os casos em que se verifique um desvio injustificado da despesa realizada em relação ao valor de referência são então qualificados como irregularidades formais, ainda que a fatura ou outros elementos discriminem perfeitamente e comprovem cabalmente o valor efetivo de aquisição. Ora, impõe-se distinguir entre o dever de comprovação de uma despesa, que respeita à demonstração de que certo bem ou serviço foi adquirido por determinado valor, e o dever de não realizar despesas não consentidas pela lei, que respeita, inter alia, à conformidade de cada despesa com as exigências constantes dos artigos 8.º e 16.º da LFP. O desvio entre o valor pago e o valor de referência situa-se neste segundo plano: não se trata de um problema de regularidade da fatura, visto que esta discrimina e comprova o que se adquiriu e o valor da aquisição, mas de licitude do ato aquisitivo nela documentado, designadamente se corresponde a uma operação normal de mercado ou a um donativo dissimulado. Reitere-se que o dever de comprovação da despesa é meramente instrumental do controlo da licitude dos financiamentos políticos - do respeito, pois, pelo regime material de financiamento dos partidos e das campanhas, em última análise recondutível aos imperativos constitucionais da igualdade democrática dos cidadãos e da subordinação do poder económico ao político.
A dissolução da dicotomia das infrações formais e materiais, propiciada pela ambiguidade do termo «razoabilidade», para além de um problema de rigor dos conceitos, tem ainda consequências indesejáveis que convém destacar. Em primeiro lugar, ao transmudar em formais desvalores de ordem material, subverte o substrato axiológico do regime, confundindo numa categoria única o acessório, por um lado, e o principal, por outro, em dissonância com a inevitável diferença de gravidade entre ambos, refletida nas diversas molduras sancionatórias dos artigos 30.º e 31.º da LFP. Em segundo lugar, ao importar para o plano formal da comprovação das operações realizadas matéria que se prende com a licitude das receitas e despesas, contribui para desonerar a autoridade administrativa competente de uma atividade instrutória orientada para a descoberta da verdade material e visando o sancionamento das infrações mais graves do ponto de vista da ordem de valores que a lei procura salvaguardar. Em terceiro lugar, tem por efeito a inversão do ónus da prova, uma vez que, interpretando-se a exigência legal de comprovação devida de uma despesa como implicando um dever de justificar a sua razoabilidade, mormente através da demonstração de um fundamento material para a discrepância entre o valor de aquisição e o valor de referência, punem-se ao abrigo do artigo 31.º os arguidos que não lograram demonstrar não terem cometido a infração prevista e punida pelo artigo 30.º do mesmo diploma. Estas consequências não são meras conjeturas, formuladas de acordo com o método hipotético-dedutivo, mas factos documentados nos processos relativos a contas dos partidos políticos ou das campanhas eleitorais, em que os arguidos são invariavelmente sancionados somente pela infração prevista no artigo 31.º da LFP. A interpretação preconizada neste aresto, pelo contrário, harmoniza-se melhor com a ordem legal de valores, promove a aplicação de sanções ao financiamento ilícito e mostra-se idónea a garantir a presunção de inocência dos arguidos. São razões suficientes para a mudança de orientação jurisprudencial.
Feito este enquadramento, vejamos o caso dos autos.
No caso das faturas emitidas pelo fornecedor "Fullzoom", está em causa a gravação e pós-produção (edição, grafismo e sonorização) de nove tempos de antena, todos com duração de três minutos, com exceção de três deles, com duração inferior, sendo um deles de 16 segundos, num tempo total de 21 minutos e 47 segundos. O preço total, com exclusão de IVA, foi faturado por (euro)12.000,00.
Como se analisou acima, o custo com a produção de tempos de antena integra a Listagem 38/2013, no seu ponto V, onde se preveem intervalos de preços de referência para «Tempo de Antena TV até 5 min» e para «Tempo de Antena Rádio até 5 min», com preços muito diversos. Embora na decisão recorrida se refira de forma genérica que está aqui em causa a apresentação de despesas de campanha por preço inferior ao de mercado, este determinado pelo confronto com a Listagem 38/2013, certo é que tal afirmação apenas será verdadeira sob o pressuposto de todos, ou praticamente todos, os nove tempos de antena enumerados na fatura em causa respeitarem a televisão. Se uma parte deles for radiofónica, os valores unitários médios já são compatíveis com os indicados no ponto V da Listagem.
Neste sentido, pela forma como foi faturada e registada esta despesa, sem valores discriminados por cada tempo de antena (recorde-se que têm duração que oscila entre os 3 minutos e os 16 segundos), e sem especificação da respetiva natureza radiofónica ou televisiva, não se mostra possível formular um juízo de conformidade ou desconformidade com o preço de mercado aplicável. Trata-se, pois, de um caso enquadrável no grupo a) da tipologia jurisprudencial, consubstanciando uma violação do artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma. Tal irregularidade formal, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de não discriminação de despesa da campanha eleitoral. Quanto ao elemento subjetivo, o respetivo preenchimento baseia-se nos factos provados nos pontos 6. e 7. supra.
As despesas de aluguer de automóveis tituladas pelas faturas descritas nos factos provados merecem uma apreciação diversa. Às mesmas não é imputada incompletude ou deficiência, das quais resulte a impossibilidade de «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» - neste caso, o preço unitário por dia de aluguer de cada automóvel, a marca e o modelo de automóvel, a categoria aplicável às suas dimensões para efeitos de cálculo de custo, bem como o período total de aluguer. Ao invés, está em causa a aquisição do serviço de aluguer dos veículos identificados na fatura por preço eventualmente inferior ao preço de mercado, tal como aferido pela Listagem 38/2013, nos termos analisados supra. Trata-se, pois, não da violação dos deveres impostos pelo artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, mas a violação da proibição de financiar a campanha eleitoral por formas não contempladas na lei, designadamente no artigo 16.º, n.º 1, da LFP, sendo ainda de referir o disposto no artigo 8.º, n.º 3, alínea a), da LFP, o qual proíbe os partidos políticos de «[a]dquirir[em] bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado».
Muito embora a inserção sistemática deste último preceito no capítulo II da LFP e a ausência de remissão expressa no artigo 15.º - ou noutro preceito do capítulo III - apontem no sentido da sua aplicabilidade somente ao regime do financiamento dos partidos políticos e não ao das campanhas eleitorais, há bons argumentos para concluir em sentido contrário. Desde logo, mostrando que a norma do artigo 9.º, n.º 1, alínea d) e n.º 2, da LEC, ao atribuir à ECFP a competência para decidir acerca da regularidade das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, estabelece que, para esses efeitos, compete a tal entidade elaborar a lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, com vista ao controlo dos preços de aquisição ou de venda de bens ou serviços prestados, previstos nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 8.º da LFP. Ora, se a ECFP tem o dever de controlar os preços de aquisição (em termos substanciais, portanto, não apenas em termos de registo contabilístico) também nas campanhas eleitorais, é de supor que nestas vigora também a proibição consignada no citado artigo 8.º, n.º 3, da LFP. De qualquer forma, ainda que não se aceite esta linha argumentativa, sempre seria de mobilizar o regime estabelecido no artigo 16.º da LFP, onde se elencam as fontes únicas de financiamento das campanhas eleitorais. O raciocínio subjacente é o de que aquisição de serviços por preço inferior ao que se praticava no mercado, ao implicar uma poupança injustificada, pode consubstanciar uma forma de financiamento proibido, equivalente a donativo não enquadrável nas receitas admissíveis nos termos do artigo 16.º do mesmo diploma. Com efeito, se a campanha adquiriu um bem ou serviço por preço inferior ao de mercado, o vendedor ou prestador - conclui-se - acabou por suportar a diferença que àquela caberia, o que constitui uma forma indireta de donativo.
Vejamos agora se, em concreto, há razões para considerar que os serviços em causa foram realmente obtidos por preço manifestamente inferior ao de mercado, tal que isso seja revelador de uma forma de financiamento não consentida pela LFP. Note-se que, posta nestes termos, a situação não será já enquadrável na infração contraordenacional prevista no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, antes naqueloutra prevista no artigo 30.º, n.os 1 e 3, do mesmo diploma.
Atento o estalão probatório aplicável ao processo contraordenacional - in dubio pro reo - , é de considerar que a presunção firmada através da Listagem referida nos artigos 24.º, n.º 5, da LFP, e 9.º, n.º 2, da LEC, não pode ter a mesma força persuasiva nas duas fases processuais - na fase declaratória, tomada nos termos dos artigos 35.º a 45.º da LEC, em que afere a observância do dever de prestação de contas e a existência de quaisquer irregularidades; e na fase sancionatória, tomada nos termos dos artigos 46.º a 47.º da LEC, na qual se procede ao apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos, e se definem as respetivas consequências jurídicas. Assim, se na primeira fase, de natureza estritamente administrativa, a presunção de correção do valor de referência tem uma força especial, impondo um ónus particularmente exigente para a respetiva elisão, já na segunda fase, em que se aplicam sanções punitivas, a repartição do ónus da prova tem de ser diversa, deslocando-se o encargo de demonstração cabal dos elementos típicos da infração para a esfera pública.
O Tribunal Constitucional tem entendido, de forma reiterada e pacífica (v. os Acórdãos n.os 675/2016, 397/2017 e 338/2018, entre muitos outros), que o princípio da presunção de inocência pertence àquela classe de princípios materiais do processo penal que, enquanto constitutivos do Estado de direito democrático, são extensíveis ao direito sancionatório público, nomeadamente o processo contraordenacional, nos termos do artigo 32.º, n.os 2 e 10, da Constituição. Tal não implica que o legislador não possa estabelecer presunções quanto à autoria, ilicitude ou culpa do arguido, desde que as mesmas, como se afirmou no Acórdão 135/2009, não sejam inilidíveis. Como se lê no Acórdão 338/2018 «uma presunção inilidível sobre a prática de um ilícito não permite ao tribunal procurar a verdade ou relevar qualquer prova sobre a autoria dos factos, nunca podendo [...] fazer sequer atuar o princípio in dubio pro reo quando não se consiga firmar convicção sobre a efetiva autoria dos factos». Acresce que o grau de exigência quanto à elisão da presunção é diverso nas fases declaratória e sancionatória do processo: ali, exige-se a prova efetiva do facto contrário; aqui, basta a dúvida razoável quanto ao facto presumido.
Revertendo ao caso concreto, note-se que a decisão recorrida se limita a, partindo da verificação da existência de uma divergência entre os valores indicativos constantes da Listagem 38/2013 e os valores titulados nas faturas atinentes ao aluguer dos veículos, afirmar a existência de um ónus do arguido e recorrente de justificar essa divergência no âmbito do procedimento administrativo, ilidindo a presunção que resulta da Listagem, para de seguida concluir que o arguido «não logrou ilidir tal desconformidade». Recorde-se que o recorrente havia alegado que os valores de aluguer de viaturas estão sujeitos a inúmeras variáveis que se repercutem sobre o preço a praticar, designadamente o período do ano, a quantidade e disponibilidade das viaturas na zona do país em causa, os serviços associados de seguro, limpeza, etc., bem como que, no caso vertente, se tratou de um aluguer em março, ou seja, em época baixa. A ECFP reconheceu a relevância destes elementos.
Como se referiu anteriormente, a propósito do recurso incidente sobre a decisão declaratória, constitui facto público e notório que o preço de aluguer de veículos é o resultado de um vasto conjunto de variáveis, entre as quais se contam as enumeradas pelo recorrente, ao que acresce a circunstância de a Listagem 38/2013 apenas contemplar quatro categorias de veículos de aluguer: veículos utilitários, veículos familiares, veículos de transporte de passageiros (8/9 lugares) e veículos de transporte de mercadorias (15/20 m2). Estas tipologias, como é bom de ver, estão longe de esgotar as que são praticadas comercialmente para cada espécie de veículo e dentro das quais o preço de aluguer diário varia de forma considerável.
Ora, se é verdade que, no plano da decisão sobre a existência de irregularidades, é probatoriamente adequado aceitar que, nas situações em que a candidatura se proponha adquirir bens e serviços por valores divergentes de forma não marginal daqueles que foram considerados os preços de mercado e como tal divulgados publicamente pela Entidade, impende sobre si o ónus de obter consultas prévias a diversos fornecedores que permitam firmar a razoabilidade dos preços praticados, ou ao menos justificar a impossibilidade de as obter, no plano contraordenacional tal ónus tem de ser matizado, não sendo admissível que, na ausência de atividade instrutória própria, na fase processual adequada, de quem exerce a pretensão punitiva estadual, se conclua, sem mais, no sentido da presunção. Não obstante não se poder dizer que os elementos probatórios disponíveis justifiquem cabalmente a divergência entre os concretos preços de aluguer das viaturas, titulados pelas faturas juntas aos autos, e o valor de referência constante da Listagem, também não permitem concluir, com o grau de convicção adequado neste domínio, que tal divergência consubstancia um donativo indireto - e, por isso, uma forma de financiamento não consentida pela LFP, segundo o previsto no artigo 30.º, n.º 1, da LFP. Em suma, não se pode dar por preenchido, quanto a esta situação, o elemento objetivo do tipo contraordenacional.
Termos em que, nesta parte, o recurso merece provimento.
15.2.2.5 - Vejamos, finalmente, a imputação iv., atinente ao registo de despesas tituladas por documentos contabilísticos de suporte incompletos, obstando à aferição da conformidade do preço praticado com o valor de mercado, remetendo-se para o que, sobre a questão, do ponto de vista da regularidade das contas, se escreveu supra no ponto 13.6.
No plano da representação contabilística ao qual devem obedecer as receitas e despesas da campanha eleitoral, nos termos do artigo 12.º, n.º 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, a forma como foram faturadas e contabilizadas estas despesas, que respeitam ao fornecimento, montagem e desmontagem de estruturas ao material propagandístico da campanha, é insuscetível de permitir a aferição cabal da sua razoabilidade e conformidade legal. Com efeito, a fatura CE1/733, embora dela se extraia, como alega o recorrente, que diz respeito a oito estruturas, é incompleta quanto à dimensão e características das mesmas, impossibilitando o escrutínio do custo associado à montagem, desmontagem e utilização. No que tange à fatura CE1/739, verifica-se que é incompleta quanto ao formato e dimensão dos materiais, suas quantidades e valores unitários. Trata-se, pois, de um caso enquadrável no grupo a) da tipologia jurisprudencial, que consubstancia uma violação do artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, - e, por isso, uma situação recondutível ao tipo de infração contido no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade de não discriminação de receita da campanha eleitoral. Quanto ao elemento subjetivo, o respetivo preenchimento baseia-se nos factos provados nos pontos 6. e 7.
15.2.3 - Consequências jurídicas
Embora na sua alegação de recurso o recorrente não impugne a medida concreta da coima que lhe foi aplicada, em face do provimento parcial do recurso, nas partes respeitantes às imputações da omissão da valorização contabilística da utilização por dois militantes de viatura própria em ações de campanha e ao aluguer das viaturas por preços divergentes dos valores de referência constantes da Listagem, justifica-se extrair consequências ao nível sancionatório. Trata-se de consequências ao nível da medida concreta da coima aplicada, dado o mesmo não ter sido punido em regime de concurso de infrações, mas por uma única infração.
Nos termos previstos no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível, no caso dos partidos políticos, com coima, que varia entre 10 e 200 vezes o valor do IAS. Contudo, atento o disposto no artigo 152.º, n.os 2 e 3, da Lei 64-A/2008, de 31 de dezembro, o artigo 1.º do Decreto-Lei 397/2007, de 31 de dezembro, e o artigo 117.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro, a unidade de medida a considerar é o salário mínimo nacional (SMN) vigente em 2008, o que significa que a moldura abstrata situa-se entre os (euro)4.260,00 aos (euro)85.200,00.
No caso concreto, a decisão recorrida, ponderando, por um lado, um grau mediano da gravidade da conduta do arguido, medido pelo número de vezes em que cada um dos deveres foi violado e pela consideração do peso relativo das infrações no total da despesa e da receita e, por outro lado, uma culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual; e ponderando ainda o tempo de existência do partido e a sua situação económica, aferida pelo valor da subvenção pública recebida para a campanha em apreço, fixou a coima no equivalente a treze salários mínimos nacionais de 2008, perfazendo (euro)5.538,00.
A coima concretamente aplicada aproxima-se do mínimo da moldura abstrata. Ora, considerando o disposto no artigo 72.º-A, n.º 1, do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro, e não se afigurando existir razões para uma reponderação global da decisão, cabe apenas fazer repercutir nesta a absolvição quanto a duas das imputações. Esta traduz-se numa redução moderada da ilicitude, de modo que é adequado e proporcional reduzir a medida concreta da coima em um salário mínimo nacional vigente em 2008, o que perfaz um total de (euro)5.112,00.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se:
(a) Julgar parcialmente procedente o recurso interposto pelo Partido Social Democrata da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, proferida em 7 de julho de 2021, que julgou prestadas, com irregularidades, as contas relativas à campanha para a eleição de Deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, realizada a 29 de março de 2015, por inexistir irregularidade no que diz respeito à não valorização contabilística da utilização das viaturas de matrícula QN-61-46 e 29-39-AC;
(b) Julgar parcialmente procedente o recurso interposto pelo Partido Social Democrata da decisão datada de 16 de dezembro de 2021 e, em consequência:
i. Absolvê-lo da prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da Lei 19/2003, de 20 de junho, na parte relativa à utilização de veículos descrita no ponto 4. dos factos provados;
ii. Absolvê-lo da prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da Lei 19/2003, de 20 de junho, na parte relativa às faturas de aluguer de veículos automóveis descritas no ponto 5.b. dos factos provados;
iii. Confirmar a sua condenação, no remanescente, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da Lei 19/2003, de 20 de junho;
iv. Reduzir a coima aplicada para o valor correspondente a 12 (doze) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro)5.112,00 (cinco mil cento e doze euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho.
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 18 de julho de 2023. - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Teles Pereira - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - Maria Benedita Urbano - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa (parcialmente vencida, conforme declaração junta) - Afonso Patrão (parcialmente vencido, nos termos da declaração junta) - Rui Guerra da Fonseca - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes.
DECLARAÇÃO DE VOTO
1 - Vencida quanto ao ponto ii. da alínea b) do dispositivo.
Ao contrário da posição que fez vencimento, não encontro razões para rever o entendimento desde há muito consolidado na jurisprudência deste Tribunal quanto à relevância contraordenacional do incumprimento da obrigação declarativa que conduz à impossibilidade de verificação, por insuficiência do documento de suporte, da razoabilidade de despesas registadas como despesas de campanha, em violação do dever imposto pelos artigos 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, da Lei 19/2003.
Logo no Acórdão 19/2008, o Tribunal teve oportunidade de esclarecer que o conceito de despesa de campanha eleitoral, tal como se encontra explicitado no artigo 19.º, n.º 1, da Lei 19/2003, assenta na «verificação cumulativa de três requisitos: um requisito orgânico (efetuadas pelas candidaturas); um requisito substantivo (efetuadas com o intuito ou benefício eleitoral); e um requisito temporal (efetuadas dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo) (cf. Paulo Pinto de Albuquerque, "A responsabilidade criminal e contraordenacional no âmbito do financiamento da campanha eleitoral para a Assembleia da República em face da nova lei do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais (Lei 19/2003, de 20 de junho)", Revista do CEJ, 1.º semestre de 2005, p. 46)». Por assim ser - esclareceu o Tribunal subsequentemente - , a comprovação documental de cada ato de despesa imputado à campanha, imposta pelo n.º 2 do artigo 19.º da Lei 19/2003, deverá ocorrer através da junção de elementos de suporte cujo descritivo permita dar por verificadas as três referidas condições (Acórdãos n.os 177/2014, § 9.10, e 140/2015, § 9.8.).
A esta luz, o Tribunal sempre até aqui entendeu que se verifica a violação do dever resultante da conjugação dos artigos 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, ambos da Lei 19/2003, nas situações em que, «não sendo o descritivo do documento que suporta a despesa "suficientemente claro"» para «permitir concluir sobre a sua razoabilidade à luz da "lista indicativa" ou dos preços de mercado, tal insuficiência não é suprida pela candidatura através de "informação adicional" que permita "avaliar a adequação da despesa face aos valores de mercado (documentação referente a consultas ao mercado, correspondência com os fornecedores, contratos)"» (Acórdão 140/2015, § 9.9.). E que tal «violação é contraordenacionalmente relevante, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 31.º do mesmo diploma legal, na medida em que lhe corresponde uma situação de insuficiente comprovação das despesas da campanha» (Acórdão 177/2014, § 9.1). Tal comprovação, para ser feita «devidamente», pressupõe a apresentação de elementos demonstrativos de que a despesa em causa foi efetuada com intuito eleitoral e apenas com esse intuito, desiderato que não é atingido nas situações em que a despesa realizada respeita à aquisição de bens ou serviços faturados à candidatura por valores que divergem, com significado, daqueles que constam das listas indicativas a que se referem os artigos 24.º, n.º 5, da Lei 19/2003, e 9.º, n.º 2, da Lei Orgânica 2/2005, sem que sejam apresentados juntamente com a fatura quaisquer elementos explicativos dessa variação. Neste caso, como o Tribunal vem pacificamente entendendo, fica preenchido o tipo objetivo da contraordenação prevista no n.º 1 do artigo 31.º da Lei 19/2003 na medida em que, independentemente da licitude da causa subjacente ao desvio verificado, não foi devidamente comprovada pela candidatura a realização de uma despesa da campanha eleitoral.
Ao contrário da posição que fez vencimento, não creio que tal entendimento faça desparecer a dicotomia das infrações formais e materiais, tal como o Acórdão 405/2009 a perspetivou, e, menos ainda, que conduza a uma absorção integral das segundas pelas primeiras, sancionando ao abrigo do artigo 31.º os arguidos que não lograram demonstrar não terem cometido a infração prevista e punida pelo artigo 30.º do mesmo diploma.
2 - No Acórdão 405/2009, o Tribunal identificou «no conjunto das infrações respeitantes ao financiamento das campanhas eleitorais tipificadas na Lei 19/2003 duas distintas categorias (para além da correspondente ao incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral): «uma primeira, integrada pelas infrações relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito - seriam as correspondentes à perceção de receitas ou realização de despesas ilícitas contempladas no art. 30.º do mencionado diploma; e uma outra, constituída pelas infrações relativas à organização das contas da campanha - seriam as correspondentes à ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral a que se refere o art. 31.º da Lei 19/2003, de 20 de Junho».
Do ponto de vista das finalidades prosseguidas pelo regime sancionatório que vigora em matéria de financiamento das campanhas eleitorais, as infrações que integram a segunda categoria são instrumentais relativamente às primeiras. Isto é, resultam da violação da obrigação declarativa que a lei faz impender sobre as candidaturas - a obrigação de apresentação de contas com devida descriminação e devida comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral - de modo a viabilizar a verificação, controlo e eventual sancionamento das práticas em que se consubstanciam as primeiras, o que de outro modo não seria possível.
À semelhança do que sucede noutros segmentos da regulação (v., a título de exemplo, os artigos 117.º e 120.º do Regime Geral das Infrações Tributárias, e 68.º, n.º 1, alínea h), do Novo Regime Jurídico da Concorrência, aprovado pela Lei 19/2012, de 8 de maio), a inobservância dessa obrigação declarativa é sancionável per se, sem que desse autónomo sancionamento resulte por qualquer via diminuída ou aumentada a possibilidade de, vindo a apurar-se que o desvio indocumentado oculta, na verdade, a obtenção de receita para a campanha eleitoral por forma não consentida pela lei, haver lugar à punição dos agentes responsabilizáveis por esse distinto facto, à luz do que dispõe o artigo 30.º da Lei 19/2003.
Esta é, segundo creio, a única solução compatível com a aceitação de que se verifica uma irregularidade nas contas apresentadas pela candidatura sempre que os bens ou serviços por esta adquiridos são faturados por valores que divergem com relevo daqueles que constam das listas indicativas a que se referem os artigos 24.º, n.º 5, da Lei 19/2003, e 9.º, n.º 2, da Lei Orgânica 2/2005 - listas que a própria lei encarrega a Entidade de elaborar, após realização de consultas de mercado destinadas a apurar o «valor dos principais meios de campanha e de propaganda política» (artigo 9.º, n.º 2, da Lei Orgânica 2/2005) - sem que sejam apresentados em simultâneo com a fatura elementos explicativos dessa variação.
Ao contrário do entendimento seguido no ponto 13.5. do presente acórdão, penso tratar-se aqui de uma irregularidade formal efetiva, resultante da violação do dever das candidaturas de «apresentar contas - e respetiva documentação - de forma clara, fidedigna e autoexplicativa» (Acórdão 261/2022, § 29.5), que se extrai dos artigo 12.º, n.º 1, 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, da Lei 19/2003, e não de uma presunção da irregularidade material consubstanciada na «dissimulação de um donativo proibido, por referência ao artigo 16.º da LFP». Na verdade, se estivéssemos efetivamente em presença de uma (mera) irregularidade material presumida, como considerou a maioria, não vejo como a mesma poderia sequer figurar entre as «irregularidades» das contas das campanhas eleitorais cuja existência compete à Entidade declarar (artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005) e ao Tribunal Constitucional confirmar em caso de recurso - como, de resto, sucedeu na situação vertente. É justamente por constituir uma irregularidade formal efetiva, resultante da inobservância do dever imposto pelos artigos 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, da Lei 19/2003, que a falta de apresentação pela candidatura de elementos explicativos do desvio do valor da faturação dos bens ou serviços adquiridos relativamente aos preços de mercado constantes das listas indicativas pode ser verificada, declarada e discriminada pela Entidade, nos termos previstos no artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005. E se assim é, a essa irregularidade não pode deixar de corresponder o preenchimento do tipo objetivo do artigo 31.º da Lei 19/2003, que tem justamente por escopo o sancionamento das infrações formais, resultantes da inobservância dos deveres que integram o regime de tratamento e comprovação das despesas e receitas da campanha eleitoral. O abandono desta solução através da ideia de que a irregularidade das contas da campanha que a Entidade efetivamente declarou e o Tribunal efetivamente confirmou é, afinal, uma irregularidade material presumida e, como tal, insuscetível de relevar contraordenacionalmente sob pena de inversão do ónus de prova, repousa, quanto a mim, num percurso lógico-argumentativo pouco convincente para justificar a reversão de jurisprudência consolidada. - Joana Fernandes Costa.
DECLARAÇÃO DE VOTO
1 - Vencido quanto à absolvição da prática da contraordenação prevista e punida pelos n.os 1 e 2 do artigo 31.º da Lei 19/2003, de 20 de junho - (LFP), na parte relativa às faturas de aluguer de veículos automóveis descritas no ponto 5.b. dos factos provados.
2 - De acordo com a posição que fez vencimento, a omissão de justificação quanto à discrepância entre os valores das faturas de aquisição de bens e serviços e os limites estabelecidos na Listagem de preços de referência (n.º 5 do artigo 24.º da LFP e artigo 9.º da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro, [LEC]) não consubstancia «primariamente um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação» (ponto 15.2.2.4.). Considerou a maioria que o ónus de justificar a razoabilidade da despesa mais não é do que a obrigação de demonstrar «que não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade vendedora» (ibidem), pelo que o seu incumprimento gera uma presunção de irregularidade material do financiamento (ponto 13.5.) atinente à proibição substantiva de aquisição de bens e serviços a preços inferiores aos de mercado (artigos 8.º e 16.º da LFP), e não às obrigações declarativas (artigos 12.º e 15.º da LFP). Assim, o seu sancionamento geraria uma inversão do ónus da prova quanto à licitude substantiva da aquisição, contrária à presunção de inocência.
3 - Afasto-me desta argumentação, por duas razões principais.
3.1 - Em primeiro lugar, porque a justificação da razoabilidade da despesa - isto é, que ela corresponde aos bens e serviços que discrimina, em natureza, qualidade e quantidade - materializa uma obrigação contabilística. Que se cumpre pela divulgação dos documentos contabilísticos, de que devem constar todos os elementos pertinentes para o apuramento, por qualquer cidadão, do cumprimento das obrigações que sobre os partidos recaem (cf., entre muitos outros, Acórdãos n.os 236/2021, 386/2021, 417/2021, 625/2022). Só desse modo é possível escrutinar se foi violada a proibição de «Adquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado» (alínea a) do n.º 3 do artigo 8.º LFP).
Ora, quando o legislador mandata a ECFP para apurar o «valor dos principais meios de campanha e de propaganda política com vista ao controlo dos preços de aquisição ou de venda de bens e serviços prestados» (n.º 2 do artigo 9.º LEC), uma fatura que ateste valores distintos e não seja acompanhada pela justificação para essa discrepância constitui documento de suporte insuficiente, por não conter todos os elementos relevantes para comprovação das despesas. Com efeito, as contas dos partidos políticos (e das campanhas eleitorais, nos termos do artigo 15.º da LFP) submetem-se, com as necessárias adaptações e por força do n.º 2 do artigo 12.º da LFP, ao Sistema de Normalização Contabilística [SNC] (aprovado pelo Decreto-Lei 158/2009, de 13 de julho), que obriga à apresentação do "Anexo" (alínea e) do n.º 1 do artigo 11.º, salvo nos casos do n.º 4) - demonstração financeira que reclama as divulgações necessárias a «permitir a sua compreensão pelos utentes» (ponto 2.1.6., alínea c), do SNC) e, especificamente, as «divulgações consideradas relevantes para melhor compreensão da posição financeira e dos resultados» (ponto 16.2. do Anexo, cujo modelo foi aprovado no Anexo 16 à Portaria 220/2015, de 24 de julho).
Trata-se, assim, de um dever declarativo que decorre diretamente do artigo 12.º da LFP. A cuja violação corresponde, pois, a contraordenação do artigo 31.º LFP: a não comprovação devida das receitas e despesas da campanha eleitoral, por não conter todas as informações relevantes para o escrutínio das obrigações legais.
3.2 - Em segundo lugar, porque divirjo da conclusão segundo a qual a jurisprudência anterior deste Tribunal leva a uma «absorção integral da categoria das irregularidades materiais» (ponto 15.2.2.4.) ou que a falta de justificação da discrepância para os preços da Listagem constitua presunção de irregularidade material (ponto 13.5.).
Em meu juízo, a circunstância de obrigações declarativas serem orientadas à deteção e prevenção de ilícitos substantivos não determina a impossibilidade de sancionar autonomamente o seu desrespeito. É certo que a sua natureza instrumental conduz, evidentemente, a que, muitas vezes, sejam coincidentes a sua violação e o cometimento da infração material. Mas daí não se retira a sua «absorção integral» - pois as contraordenações protegem valores distintos - ; nem se pode concluir que, em todos os casos, a violação do dever de justificação implique a infração material.
Por um lado, é perfeitamente possível que a falta de divulgação da justificação da discrepância não corresponda a qualquer financiamento ilícito: basta pensar num caso em que, por qualquer razão, o efetivo preço de mercado de certo serviço estava incontestavelmente abaixo do que constava da listagem, mas o partido não apresentou qualquer justificação. Em tal circunstância, a única infração cometida diz respeito à obrigação declarativa (artigo 31.º LFP), sem que possa daí inferir-se a ocorrência de financiamento ilícito.
Por outro lado, quando as infrações dos artigos 30.º e 31.º da LFP surgem em concurso real (o partido não apresenta qualquer justificação para a discrepância e, após investigação, conclui-se que adquiriu abaixo do preço de mercado, obtendo um financiamento proibido por lei) trata-se de contraordenações distintas, que tutelam diferentes valores: a obrigação de demonstrar a razoabilidade das despesas, em que se inclui a divulgação da justificação para discrepância dos preços da listagem, tem subjacente a transparência das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais - e não apenas, pelo menos diretamente, a prevenção e deteção do financiamento ilícito. Trata-se de considerar a «especial natureza destas organizações e pela adstrição das suas contas ao controlo público da respetiva situação financeira e patrimonial e à verificação do cumprimento dos deveres legais elencados de forma precisa nas diversas alíneas do n.º 3 do artigo 12.º» (Acórdão 417/2021) e, por essa razão, sujeitar as contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais a um regime de publicidade que permita a qualquer cidadão «conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações [legais]» (n.º 1 do artigo 12.º da LFP).
Aliás, a argumentação do Acórdão implicaria que se não pudesse sancionar um contribuinte por não apresentar declarações, comprovativos ou justificações a que se refere o artigo 117.º do RGIT (pois a obrigação tende à prevenção e deteção de ilícitos fiscais); ou se não pudesse punir uma sociedade cotada em bolsa que não procedesse, nos termos do SNC, às «divulgações consideradas relevantes para melhor compreensão da posição financeira e dos resultados». Também nesses casos as obrigações declarativas visam prevenir ou detetar ilícitos materiais e, frequentemente, as infrações surgem associadas.
Diferentemente do que considerou a maioria, julgo que o dever de justificar a aquisição por preços diferentes dos contantes da Listagem tem propósito equivalente ao da obrigação de apresentação de faturas completas: a necessidade de os documentos de suporte terem todos os elementos relevantes para «apurar se o que foi adquirido podia ou não ser licitamente adquirido pelo preço praticado», com «o intuito de viabilizar o escrutínio da conformidade legal das receitas e despesas das campanhas eleitorais» (ponto 15.2.2.4. da fundamentação). Razão pela qual a sua omissão constitui contraordenação atinente às obrigações declarativas, que tutelam a transparência e publicidade das contas partidárias e das campanhas, sem que dela se possa retirar uma presunção de irregularidade do financiamento. - Afonso Patrão.
316764914
