Sumário: Decide, com respeito às contas apresentadas pelo Bloco de Esquerda (BE), com referência à campanha eleitoral para a eleição realizada em 16 de outubro de 2016 para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, julgar improcedente o recurso interposto pelo BE e pelo mandatário financeiro, das decisões da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos de 20 de julho de 2018 e de 6 de maio de 2020.
Aos quinze dias do mês de junho de dois mil e vinte e um, achando-se presentes o Conselheiro Presidente João Caupers e os Conselheiros José António Teles Pereira (intervindo por videoconferência), Joana Fernandes Costa, Maria José Rangel de Mesquita, Maria da Assunção Raimundo, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Fernando Vaz Ventura, Pedro Machete, Mariana Rodrigues Canotilho, Maria de Fátima Mata-Mouros, José João Abrantes e Lino Rodrigues Ribeiro (intervindo por videoconferência), foram trazidos à conferência os presentes autos.
Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exm.º Conselheiro Presidente ditado o seguinte:
I. Relatório
1 - Por decisão de 20 de julho de 2018, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante, «ECFP») julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo Bloco de Esquerda (BE), relativas à campanha eleitoral para a eleição, realizada em 16 de outubro de 2016, dos deputados para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores - cf. artigos 27.º, n.º 4, da Lei 19/2003, de 20 de junho (Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, doravante, «LFP») e 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, doravante, «LEC«).
As irregularidades apuradas foram as seguintes:
a) Cedência de bens a título de empréstimo não reconhecida nas contas da campanha, em violação do artigo 12.º da LFP, ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma;
b) Pagamento de despesas em numerário de montante superior a 1 (um) salário mínimo nacional («SMN») de 2008, ao arrepio do disposto no n.º 3 do artigo 19.º da LFP;
c) Despesas valorizadas abaixo do valor de mercado, em violação do disposto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP, ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.
2 - Desta decisão foi interposto recurso pelo BE e pelo mandatário financeiro para a campanha em causa, José Maria de Sousa Mendes, nos termos dos artigos 23.º, n.º 1, da LEC e 9.º, alínea e), da Lei 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, doravante, «LTC»). Os recorrentes formularam as seguintes conclusões:
«1 - Da aplicação dos artigos 46, n.º 5 da Lei Orgânica n." 2/2005, com paralelo com o n.º 2 do Regime Geral das Contraordenações, sendo esta a solução que resulta da aplicação do artigo 407, n.º 1 do Código de Processo Penal, conclui-se que o prazo para a interposição do presente recurso é de 30 dias, suspendendo o mesmo durante as férias judiciais, nos termos e para os efeitos dos artigos 103.º e 104.º do Código de Processo Penal, considerando-se o presente Recurso tempestivo.
2 - A decisão impugnada julga as contas apresentadas com irregularidades, assinalando as seguintes irregularidades apuradas:
a) Cedências de bens a título de empréstimo não reconhecidos nas contas da campanha, em violação do artigo 12.º da Lei 19/2003, de 20 de junho, ex vi artigo 15.º, n.º 1 do mesmo diploma;
b) Despesas valorizadas abaixo do valor de mercado, situação atentatória do artigo 12.º, n.º 1 da Lei 19/2003, de 20 de junho, ex vi artigo 15.º, n.º 1 do mesmo diploma;
c) Despesas pagas em numerário de montante superior a um SMN de 2008, ao arrepio do disposto no n.º 3 do artigo 19.º da Lei 19/2003, de 20 de junho.
3 - Não existe nenhuma violação do artigo 12.º, da Lei 19/2003, aplicável ex vi, artigo 15.º, n.º 1, uma vez que em nenhum dos artigos mencionados se enquadra a utilização de veículo pessoal, pelos seus condutores, ou pessoas por si autorizadas, como despesa de campanha.
4 - Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 16.º, n.º 6, da Lei 19/2003, de 20 de junho, a utilização de viaturas próprias por colaboradores do Partido, não são consideradas nem como receitas, nem como despesas de campanha.
5 - Não existe qualquer justificação legal ou interpretativa para que se considere que a expressão "colaboração" referida no artigo 16.º, n.º 6, da Lei 19/2003, de 20 de junho, exclua a utilização de bens dos respetivos militantes, simpatizantes ou apoiantes.
6 - Uma inversão do ónus da prova é inadmissível à luz do processo penal, aplicável ex vi o artigo 41.º, n.º 1 do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro.
7 - Não se verifica qualquer violação ao artigo 15.º da Lei 19/2003, de 20 de junho, visto que, nem mesmo pela remissão para o artigo 12.º da Lei 19/2001, de 20 de junho, impõe qualquer consulta ao mercado para a aquisição de bens e serviços pelos partidos políticos.
8 - Ao assim concluir, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos cria um dever de consulta prévia ao mercado para a realização de despesa por parte dos partidos políticos, colocando esse ónus - até probatório - aos partidos políticos para o exercício da sua atividade. Ora, esta exigência não tem qualquer fundamento legal.
9 - É certo que a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos tem competência para emitir recomendações e até para "após consulta de mercado, publicar uma lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, designadamente publicações, painéis publicitários e meios necessários à realização de comícios" (artigo 24.º, n.º 5 da Lei 19/2003, de 20 de junho, na sua atual redação). Sublinhe-se que é empregue o advérbio designadamente, sendo a mesma considerada meramente exemplificativa.
10 - A exigência de consulta prévia ao mercado para a aquisição de bens e serviços não consta das recomendações da Entidade das Contas e Financiamentos Políticas emitidas para a Eleição para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, realizada a 16 de outubro de 2016, (documentação disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file/Recomenda%E7 %F5es_ALRAA%E7ores_2016.pdf?src=1&mid=3636&bid=2803.
11 - Toda a estrutura das normas sobre financiamento de campanhas eleitorais assenta na necessidade de limitação das despesas de campanha (artigo 20.º da Lei 19/2003, de 20 de junho) e de controlo sobre eventuais donativos proibidos através da subfaturação de despesas (e daí a ratio legis da lista prevista no artigo 24.º, n.º 5 da Lei 19/2003, de 20 de junho).
12 - No caso em apreço, salvo melhor opinião, não está em causa qualquer dessas situações, pelo que interpretar o artigo 15.º da Lei 19/2003, de 20 de junho, no sentido de impor a consulta ao mercado, pelos partidos políticos, para a definição da razoabilidade das despesas elegíveis comporta, pela eventual responsabilidade contraordenacional, uma inversão do ónus da prova inadmissível à luz do processo penal, aplicável ex vi o artigo 41.º, n.º 1 do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro, na sua redação atual.
13 - As despesas pagas em numerário de montante superior a um SMN de 2008, trataram-se de um caso fortuito e imprevisível, pelo que teve de ser usado o fundo de maneio para fazer face a esta despesa.»
Por deliberação da ECFP de 4 de outubro de 2018, a análise preliminar do recurso foi relegada para momento posterior, designadamente a final, por ocasião da impugnação da decisão sancionatória (cf. o n.º 3 do artigo 407.º do Código de Processo Penal, enquanto diploma de aplicação subsidiária a todo o procedimento contraordenacional ex vi artigo 41.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro, doravante, «RGCO»).
3 - Na sequência da referida decisão relativa à prestação das contas, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou um processo de contraordenação contra o BE e contra José Maria de Sousa Mendes, enquanto mandatário financeiro da campanha em questão, pela prática das irregularidades verificadas naquela decisão (Processo 39/2019).
Notificados do processo de contraordenação, o Partido e o seu mandatário financeiro apresentaram a sua defesa, nos termos do n.º 2 do artigo 44.º da LEC.
No âmbito do referido procedimento contraordenacional, a ECFP, por decisão de 6 de maio de 2020, aplicou as seguintes sanções:
a) Ao arguido Bloco de Esquerda, uma coima no valor de 11 (onze) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 4.686,00 (quatro mil seiscentos e oitenta e seis euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP; e
b) Ao arguido José Maria de Sousa Mendes, enquanto mandatário financeiro, uma coima no valor de 2 (dois) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 852,00 (oitocentos e cinquenta e dois euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP.
4 - Inconformados, os arguidos impugnaram, em 14 de maio de 2020, esta decisão junto do Tribunal Constitucional, mediante requerimento que concluíram nos seguintes termos:
«1 - A decisão impugnada julga provados os seguintes factos:
[...]
2 - Não existe nenhuma violação do artigo 12.º da Lei 19/2003, aplicável ex vi, artigo 15.º, n.º 1, uma vez que em nenhum dos artigos mencionados se enquadra a utilização de veículo pessoal, pelos seus condutores, ou pessoas por si autorizadas, como despesa de campanha.
3 - Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 16.º, n.º 6, da Lei 19/2003, de 20 de junho, a utilização de viaturas próprias por colaboradores do Partido, não são consideradas nem como receitas, nem como despesas de campanha.
4 - Não existe qualquer justificação legal ou interpretativa para que se considere que a expressão "colaboração" referida no artigo 16.º, n.º 6, da Lei 19/2003, de 20 de junho, exclua a utilização de bens dos respetivos militantes, simpatizantes ou apoiantes.
5 - Uma inversão do ónus da prova é inadmissível à luz do processo penal, aplicável ex vi o artigo 41.º, n.º 1 do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro.
6 - Não se verifica qualquer violação ao artigo 15.º da Lei 19/2003, de 20 de junho, visto que a mesma, nem mesmo pela remissão para o artigo 12.º da Lei 19/2003, de 20 de junho, impõe qualquer consulta ao mercado para a aquisição de bens e serviços pelos partidos políticos.
7 - Ao assim concluir, a entidade de Contas e Financiamento Político cria um dever de consulta prévia ao mercado para a realização de despesa por parte dos partidos políticos, colocando esse ónus - até probatório - aos partidos políticos para o exercício da sua atividade. Ora, esta exigência não tem qualquer fundamento legal.
8 - É certo que a Entidade de Contas e Financiamento Político tem competência para emitir recomendações e até para "após consulta de mercado, publicar uma lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, designadamente publicações, painéis publicitários e meios necessários à realização de comícios" (artigo 24.º, n.º 5 da Lei 19/2003, de 20 de junho, na sua atual redação). Sublinhe-se que é empregue o advérbio designadamente, sendo a mesma considerada meramente exemplificativa.
9 - A exigência de consulta prévia ao mercado para a aquisição de bens e serviços não consta das recomendações da Entidade de Contas e Financiamento Político emitidas para a Eleição para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, realizada a 16 de outubro de 2016, (documentação disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file/Recomenda%E7 %F5es_ALRAA%E7ores_2016.pdf?src=l&mid=3636&bid=2803.
10 - Toda a estrutura das normas sobre financiamento de campanhas eleitorais assenta na necessidade de limitação das despesas de campanha (artigo 20.º da Lei 19/2003, de 20 de junho) e de controlo sobre eventuais donativos proibidos através da subfaturação de despesas (e daí a ratio legis da lista prevista no artigo 24.º, n.º 5 da Lei 19/2003, de 20 de junho).
11 - No caso em apreço, salvo melhor opinião, não está em causa qualquer dessas situações, pelo que interpretar o artigo 15.º da Lei 19/2003, de 20 de junho, no sentido de impor a consulta ao mercado, pelos partidos políticos, para a definição da razoabilidade das despesas elegíveis comporta, pela eventual responsabilidade contraordenacional, uma inversão do ónus da prova inadmissível à luz do processo penal, aplicável ex vi o artigo 41.º, n.º 1 do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro, na sua redação atual.
12 - As despesas pagas em numerário de montante superior a um SMN de 2008, trataram-se de um caso fortuito e imprevisível, pelo que teve de ser usado o fundo de maneio para fazer face a esta despesa»
5 - Recebido o requerimento de interposição de recurso, a ECFP, por deliberação de 27 de maio de 2020, sustentou a decisão recorrida e determinou a sua remessa ao Tribunal Constitucional, o que veio a ocorrer em 3 de junho seguinte.
6 - Por despacho proferido em 1 de setembro de 2020, o Tribunal Constitucional admitiu os recursos e ordenou a abertura de vista ao Ministério Público, nos termos do n.º 1 do artigo 103.º-A da LTC.
7 - O Ministério Público emitiu parecer, pronunciando-se no sentido de ser negado provimento aos recursos (cf. fls. 123-129) e os recorrentes responderam, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, reiterando, em síntese, a posição assumida nos respetivos recursos.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
A) Considerações gerais sobre o novo regime de fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais
8 - A Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.
Considerando que à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.
A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer no que respeita ao regime processual, foram desenvolvidas algumas considerações no Acórdão 421/2020, para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa tem que ver com a competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais e aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).
Assim, nos termos do novo regime legal, caberá ao Tribunal Constitucional apreciar, em sede de recurso de plena jurisdição, em Plenário, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).
Por outro lado, no referido Acórdão 421/2020 deixou-se claro, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que o entendimento da jurisprudência constitucional é no sentido de que apreciação a efetuar deverá ser feita à luz de critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que a lei do financiamento dos partidos pretende tutelar - e não por simples aplicação de critérios de natureza estritamente económico-financeira (cf., entre outros, os Acórdãos n.os 979/96 e 563/2006).
B) Recurso da decisão da ECFP, de 20 de julho de 2018, sobre a prestação de contas da campanha eleitoral
9 - Conforme referido (cf. o ponto 1., supra), na decisão de 20 de julho de 2018, a ECFP julgou prestadas as contas apresentadas pelo BE, relativas à campanha eleitoral para a eleição, realizada em 16 de outubro de 2016, dos deputados para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, com as seguintes irregularidades:
a) Cedência de bens a título de empréstimo não reconhecida nas contas da campanha, em violação do artigo 12.º da LFP ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma;
b) Pagamento de despesas em numerário de montante superior a 1 (um) SMN de 2008, ao arrepio do disposto no n.º 3 do artigo 19.º da LFP;
c) Despesas valorizadas abaixo do valor de mercado, em violação do disposto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.
Os recorrentes contestam a verificação de tais irregularidades, pelo que importa apreciar, em relação a cada uma delas, se lhes assiste razão.
B.1. Cedência de bens a título de empréstimo não reconhecida nas contas da campanha
10 - De acordo com a decisão recorrida, foram identificadas nas contas de campanha despesas com combustível relacionadas com viaturas que, segundo esclarecido pelo BE, foram cedidas pelos seus proprietários para deslocações no âmbito da campanha. Ainda de acordo com a decisão recorrida, o partido não apresentou declarações de cedência relativas a tais viaturas, nem foi valorizada a utilização das mesmas a preços de mercado, tendo em atenção a Listagem 38/2013, de 2 de julho, prevista no artigo 24.º, n.º 5, da LFP, o que, impedindo a verificação do cumprimento do regime legal atinente às contas de campanha, configuraria uma infração ao disposto no artigo 12.º da referida Lei, aplicável ex vi artigo 15.º do mesmo diploma. O pagamento daquelas despesas com referência a viaturas particulares, para mais com referência a situações em que as mesmas viaturas umas vezes foram conduzidas pelos seus proprietários e outras vezes por terceiros, comprova, segundo a ECFP, que as viaturas em causa foram cedidas à campanha, uma vez que só a utilização para os seus fins e no respetivo âmbito pode justificar o pagamento das aludidas despesas.
Os recorrentes discordam deste entendimento, alegando, em síntese, não existir qualquer violação das normas da LFP, uma vez que em nenhuma delas se enquadra a utilização de veículo pessoal, pelos seus condutores, ou pessoas por si autorizadas, como despesa de campanha. Acrescentam que, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 16.º, n.º 6, da LFP, a utilização de viaturas próprias por colaboradores do Partido não é considerada nem como receita, nem como despesa de campanha, não existindo qualquer justificação legal ou interpretativa para que se considere que a expressão "colaboração" referida em tal preceito exclua a utilização de bens dos respetivos militantes, simpatizantes ou apoiantes. Consideram ainda que, não havendo cedência de carros à campanha, não há custo ou donativo a considerar, tendo sido apresentadas declarações de deslocação em viatura própria, dando as mesmas a assinar aos seus respetivos proprietários, apenas para efeitos de transparência. Referem, igualmente, que uma inversão do ónus da prova, neste domínio, é inadmissível à luz do processo penal, aplicável por força do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO.
Não lhes assiste, contudo, razão.
11 - Segundo o artigo 12.º, n.º 1, da LFP, «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo a que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei». O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos obedece ainda a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das suas contas ao controlo público da respetiva situação financeira e patrimonial e à verificação do cumprimento dos deveres legais elencados de forma precisa nas diversas alíneas do n.º 3 do artigo 12.º, e integra outros deveres especificados nos demais números do mesmo preceito legal. O artigo 15.º da LFP, por sua vez, para além de estabelecer que as receitas e despesas da campanha eleitoral constam de contas próprias restritas à respetiva campanha, determina que as mesmas obedecem ao regime do artigo 12.º de tal diploma.
A questão que se coloca, tendo em atenção a posição assumida pelos recorrentes, é a de saber se, nas contas da campanha, deveria estar reconhecida a cedência das aludidas viaturas a título de empréstimo ou se, ao invés, a utilização das mesmas se subsume à previsão do artigo 16.º, n.º 6, da LFP, não devendo ser considerada nem como receita, nem como despesa de campanha.
11.1 - O Tribunal Constitucional já se pronunciou algumas vezes sobre a distinção, neste âmbito, entre os chamados donativos em espécie e os atos e contributos pessoais próprios da atividade militante. Fê-lo, designadamente, no Acórdão 175/2014, onde se refere o seguinte:
«Pronunciando-se expressamente sobre a admissibilidade dos chamados donativos em espécie, teve já este Tribunal de afirmar que o n.º 1 do artigo 16.º da Lei 19/2003 - onde se enunciam "taxativamente as formas de financiamento das campanhas eleitorais" -, se refere "aos donativos de pessoas singulares na sua alínea c), não distinguindo aí entre donativos pecuniários ou donativos em espécie", o que implica que estes devam ser considerados admissíveis, ainda que subordinados a determinados "limites (qualitativos e quantitativos)" (cf. Acórdão 19/2008).
[...]
Dos "donativos em espécie" haverão, porém, de distinguir-se os chamados "atos e contributos pessoais próprios da atividade militante".
Conforme se escreveu ainda no Acórdão 19/2008, tal "distinção, referida explicitamente no artigo 7.º, n.º 3, da Lei 19/2003, a propósito do financiamento dos partidos políticos, tem igualmente todo o sentido, até por razões constitucionais, em matéria de financiamento das campanhas eleitorais".
O entendimento seguido no Acórdão 19/2008 veio a ser consagrado, em termos expressos, pela Lei 55/2010, de 24 de dezembro, que aditou os atuais n.os 4 e 5 ao artigo 16.º da Lei 19/2008, neste último passando a dispor que os atos de "colaboração de militantes, simpatizantes e apoiantes", assim como a "utilização de bens afetos ao património do Partido Político", não são considerados "nem como receitas, nem como despesas de campanha".
[...]
De acordo com o critério distintivo seguido no Acórdão 19/2008 a propósito da contabilização dos custos associados ao funcionamento das sedes de campanha, "serão inequivocamente de considerar como contributos pessoais próprios da atividade de militante", para os efeitos previstos no n.º 5 do artigo 16.º da Lei 19/2008, na redação conferida pela Lei 55/2010, de 24 de dezembro, atos como "fechar e abrir a sede, atender telefones, distribuir propaganda, colar cartazes", não sendo o conceito, todavia, extensível já "a outros custos também tipicamente associados à utilização desses espaços como sejam o pagamento de contas de telefone, de eletricidade, etc.".»
E, em sentido idêntico, no Acórdão 177/2014, afirmou-se:
«Não sofrendo contestação que, tal como vinha sendo já entendido por este Tribunal, o conceito de atos de "colaboração de militantes, simpatizantes e de apoiantes" é integrado, em primeira linha, pelos "contributos pessoais próprios da atividade" de quem tem aquele estatuto ou condição - isto é, pelas contribuições que consistam na prática de atos ou na execução de tarefas como "fechar e abrir a sede, atender telefones, distribuir propaganda, colar cartazes, etc." (cf. Acórdão 19/2008) -, trata-se mais concretamente de saber se, para além de tais atos, podem ser ainda considerados como mera "colaboração de militantes, simpatizantes e de apoiantes" aqueles que, sendo por estes igualmente praticados, se traduzam, no entanto, na cedência, ainda que temporária, de bens, móveis ou imóveis, para a campanha eleitoral.
Conforme se verá, ao aditar ao artigo 16.º da Lei 19/2003 o seu atual n.º 5, o legislador não deixou de adotar um critério no essencial idêntico ao que vinha sendo já seguido pelo Tribunal para, então na ausência de norma expressa, estender ao financiamento das campanhas eleitorais a diferenciação explicitamente consagrada no artigo 7.º, n.º 3, da Lei 19/2003 no âmbito do financiamento dos partidos políticos e assim excluir do conceito de donativos em espécie os chamados "contributos pessoais próprios da atividade de militante" (cf. Acórdão 19/2008).
Pronunciando-se expressamente sobre a admissibilidade dos donativos em espécie no âmbito do financiamento das campanhas eleitorais, o Tribunal começou por afirmar, no Acórdão 19/2008, que o n.º 1 do artigo 16.º da Lei 19/2003 se refere "aos donativos de pessoas singulares na sua alínea c), não distinguindo aí entre donativos pecuniários ou donativos em espécie", o que implica que estes devam ser considerados admissíveis (cf. Acórdão 19/2008). Densificando seguidamente o conceito de donativos em espécie através da identificação da natureza das contribuições como tal qualificáveis e assim o contrapondo ao de "contributos pessoais próprios da atividade de militante", o Tribunal deixou seguidamente claro que aquele inclui os atos que se traduzam na "disponibilização de ativos que possam ser devolvidos aos doadores após as eleições (como, por exemplo, viaturas, imóveis, aparelhagens, etc.)", independentemente do estatuto ou condição de quem os houver praticado.
Sob pena, desde logo, do esvaziamento da categoria dos donativos em espécie, tal entendimento deverá manter-se em face das alterações introduzidas pela Lei 55/2010 no âmbito do regime jurídico do financiamento das campanhas eleitorais. A coexistência das duas categorias - donativos em espécie e atos de "colaboração de militantes, simpatizantes e de apoiantes" - pressupõe a convocação de um critério idêntico ao enunciado no Acórdão 19/2008, o que implica que continue a reconhecer-se a prática de atos subsumíveis, pela sua natureza, àquele primeiro conceito.
Este entendimento encontra, de resto, inequívoca expressão na própria formulação seguida no n.º 5 do artigo 16.º da Lei 19/2003, na redação conferida pela Lei 55/2010, de 24 de dezembro, já que, justamente quanto à utilização de bens, apenas é aí excecionado do âmbito da contabilização obrigatória o recurso àqueles que se encontrem afetos ao património do próprio partido político.»
11.2 - No caso dos autos, verifica-se que foram utilizadas na campanha diversas viaturas, conduzidas pelos respetivos proprietários ou por terceiros. A este propósito, o BE referiu na sua resposta ao Relatório da ECFP relativo às Contas da Campanha Eleitoral (cf. PA 1ALRAA/16/2018, a fls. 63):
«[Estão em causa] deslocações dos seus condutores no âmbito da campanha, nomeadamente para a participação em reuniões de trabalho, sem que nunca os respetivos carros tenham sido colocados à disposição da campanha, por exemplo, para efeitos de propaganda. Neste contexto, estas deslocações são equiparáveis a deslocações em transportes públicos e não podem, de forma alguma, ser comparadas a utilização de viaturas para propaganda visual ou sonora, nem à cedência de viaturas para utilização corrente da campanha. A candidatura limitou-se a reconhecer que as pessoas incorreram em custos para preparar e participar na campanha, aceitando-os como parte das despesas da candidatura, tal como se faria com despesas de transportes públicos, já que a candidatura nunca dispôs destas viaturas para qualquer atividade própria».
As declarações dos proprietários dos veículos em causa que consubstanciam o mencionado «reconhecimento pela candidatura» têm o seguinte teor (cf. PA 1ALRAA/16/2018, fls. 183 a 188):
«Eu F..., proprietário do veículo x, declaro que participei com o meu veículo em ações de campanha no âmbito da candidatura do Bloco de Esquerda às Eleições para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores de 2016, tendo o mesmo sido conduzido por mim próprio ou pelo/a E...
Todas as despesas em que incorri nessas deslocações foram assumidas pela referida candidatura.»
Não só o conceito de «cedência de bens a título de empréstimo» defendido pelo BE se afigura demasiado restrito - aspeto devidamente sublinhado pela ECFP na decisão recorrida ora em análise (cf. fls. 142/v.º do PA 1ALRAA/16/2018) -, como, sobretudo, o conceito de «campanha eleitoral» subjacente à posição do mesmo partido se apresenta como claramente inadequado. Como referido pela ECFP, «é possível, em abstrato, ceder um automóvel a título de empréstimo para uma campanha inteira ou apenas para uma ação no âmbito dessa mesma campanha, não deixando por isso de se configurar como cedência a título de empréstimo» (v. ibidem). Acresce que as ações de campanha incluem necessariamente ações e reuniões de preparação e planeamento e a eventual avaliação ou monitorização das iniciativas realizadas; a campanha eleitoral não se limita às manifestações exteriores imediatamente dirigidas à captação da atenção e interesse dos eleitores. Por isso mesmo, os espaços onde tais reuniões se realizam - desde logo, a sede da campanha - ou onde os materiais de propaganda são preparados ou depositados e as deslocações entre iniciativas ou o transporte de tais materiais correspondem também a bens e atividades afetas à campanha eleitoral. Daí que os custos associados e o respetivo financiamento devam, a bem da transparência e da comparabilidade com as contas das campanhas eleitorais realizadas pelos partidos concorrentes, ser considerados nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º, n.º 1, da LFP.
No caso dos autos, verifica-se que foram utilizadas viaturas particulares conduzidas pelos seus proprietários ou por terceiros para fins da própria campanha, ou seja, em deslocações que se traduzem em ações de campanha (e não para fins meramente particulares). De resto, como também é sublinhado na decisão recorrida (v. fls. 143 do PA 1ALRAA/16/2018), «[s]ó a utilização para fins da campanha e no âmbito da campanha poderá justificar o pagamento de [...] despesas [relacionadas com viaturas de particulares em determinados momentos da campanha]» - as aludidas despesas de combustível. Isto é, a justificação desses pagamentos pela campanha reside na circunstância de, aquando da respetiva utilização, «as viaturas [se encontrarem] cedidas à campanha (situação ainda mais evidente no caso em que as viaturas eram conduzidas por terceiros)» (v. ibidem). Aliás, numa perspetiva económico-financeira, dir-se-á que tal cedência se traduziu numa economia do (maior) custo para a campanha decorrente da utilização de transportes públicos, da contratação de transporte particular ou do aluguer de viaturas para os mesmos fins.
Em face da jurisprudência dos Acórdãos n.os 175/2014 e 177/2014, cujos fundamentos são aqui inteiramente aplicáveis, a cedência de viaturas particulares para utilização em ações de ações de campanha não é reconduzível à previsão do n.º 6 do artigo 16.º da LFP (correspondente ao n.º 5 do artigo 16.º da referida Lei, na versão aprovada pela Lei 55/2010, de 24 de dezembro), não devendo ser considerada como «colaboração de militantes, simpatizantes e de apoiantes», devendo antes ser entendida como um donativo em espécie e, como tal, sujeito a contabilização pelo seu valor corrente de mercado.
Por essa razão, a ausência de expressão contabilística de tal cedência configura uma violação do dever imposto nos artigos 12.º e 15.º, n.º 1, da LFP, o que constitui uma irregularidade na apresentação das contas, por configurar uma situação de insuficiente discriminação das receitas da campanha.
Finalmente, importa referir que não está aqui em causa qualquer inversão do ónus da prova. Com efeito, tendo resultado dos autos que foram utilizadas em ações de campanha diversas viaturas, conduzidas pelos respetivos proprietários ou por terceiros e que as mesmas foram cedidas pelos respetivos proprietários, a irregularidade aqui em causa prende-se, simplesmente, com a ausência de qualquer tradução contabilística dessa cedência, nos termos expostos, não implicando qualquer inversão de ónus da prova.
Assim, nesta parte, improcede o recurso interposto.
B.2. Despesas pagas em numerário de montante superior a um SMN de 2008
12 - Segundo a decisão recorrida, o BE procedeu a dois pagamentos em numerário, de montante superior a 1 (um) SMN de 2008, razão pela qual se concluiu que, na situação em análise, não foi respeitado o n.º 3 do artigo 19.º da LFP.
Os recorrentes não contestam os referidos pagamentos. Contudo, alegam que se tratou de um caso fortuito e imprevisível, pelo que teve de ser usado o fundo de maneio para fazer face a estas despesas. Segundo referem, tais despesas surgiram de forma inesperada, no último dia de campanha, num jantar comício, que tinha inscrições e para o qual eram esperadas cerca de 350 pessoas. Tendo comparecido pessoas que não estavam inscritas e para as quais o restaurante marcado já não tinha capacidade, foi necessário encontrar outro restaurante próximo, com capacidade para as 56 pessoas que não tinham lugar, pelo que, face a esta situação inesperada, não foi possível o pagamento pelas vias recomendadas e teve de ser usado o fundo de maneio para fazer face a esta despesa, a qual tinha de ser paga na hora do jantar, dado que nada tinha sido combinado com este restaurante e o mesmo não aceitava o pagamento posterior desta despesa.
13 - De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 19.º da LFP, «[o] pagamento das despesas de campanha faz-se, obrigatoriamente, por instrumento bancário, nos termos do artigo 9.º, com exceção das despesas de montante inferior a um salário mínimo mensal nacional e desde que, durante esse período, estas não ultrapassem o valor global de 2 % dos limites fixados para as despesas de campanha.». Isto é, conforme decorre da remissão efetuada para o n.º 1 do artigo 9.º da LFP, tal pagamento deverá ser obrigatoriamente efetuado «por meio de cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e a entidade destinatária do pagamento».
Por outo lado, face ao disposto no n.º 2 do artigo 152.º da Lei 64-A/2008, de 31 de dezembro, a indexação ao valor do indexante de apoios sociais («IAS») apenas produz efeitos no ano em que o montante do referido indexante atinja o valor do SMN fixado para o ano de 2008 (isto é, (euro) 426,00 - cf. Decreto-Lei 397/2007, de 31 de dezembro). Uma vez que em 2016 - ano em que foram efetuados os pagamentos ora em análise - o valor do IAS era (euro) 419,22 (cf. o artigo 73.º da Lei 7-A/2016, de 30 de março), o valor a considerar para efeito do disposto no referido n.º 3 do artigo 19.º da LFP será o correspondente ao SMN fixado para o ano de 2008.
No caso dos autos, conforme resulta da decisão recorrida e não é colocado em causa pelos recorrentes, nas contas apresentadas constam dois pagamentos em numerário, no valor de (euro) 448,00 cada, o qual excede o valor do SMN de 2008.
No entanto, invocam os recorrentes que o recurso a tal pagamento resultou de uma situação de força maior, decorrente de a despesa em causa ser inesperada. Contudo, tal não afasta a irregularidade nas contas apresentadas.
Com efeito, independentemente das circunstâncias em que ocorreu a realização da despesa em causa, compete ao partido, na organização dos meios de pagamento das suas despesas, antecipar este tipo de situações e providenciar no sentido de poder utilizar os mecanismos de pagamento previstos no n.º 3 do artigo 19.º da LFP, o que não aconteceu.
Nessa medida, ter-se-á de entender que as contas apresentadas padecem da irregularidade que lhes foi imputada pela ECFP.
Assim, quanto a esta matéria, improcede o recurso interposto.
B.3. Despesas valorizadas abaixo do valor de mercado
14 - De acordo com a ECFP, nas contas apresentadas pelo BE constam as seguintes despesas, cujos valores se encontram fora do intervalo previsto na Listagem 38/2013:
73 Mupis em papel blueback 120 gr., digital, corte simples, no valor unitário de (euro) 6,11, a que corresponde o valor total, sem IVA, de (euro) 446,00 (cf. fatura n.º 1/36101968, emitida por Pinkplate Impressão, S. A., em 09/06/2016) - de acordo com a Listagem 38/2013, o preço unitário para este tipo de bens e serviços situa-se entre (euro) 25,00 e (euro) 50,00 (cf. o ponto III da Listagem);
100 autocolantes 9,5 x 6 cm, no valor unitário de (euro) 0,114, a que corresponde o valor total, sem IVA, de (euro) 11,40 (cf. fatura n.º 2016/263, emitida por ILHA10 Publicidade e Serviços, em 06/07/2016) - de acordo com a Listagem 38/2013, o preço unitário para este tipo de bens e serviços situa-se entre (euro) 0,43 e (euro) 0,44 (para 500) (cf. o ponto III da Listagem);
276 Mupis, dimensão 118 x 177 cm, em papel blueback 120 gr., impressão digital, no valor unitário de (euro) 11,54, a que corresponde o valor total, sem IVA, de (euro) 3.185,00 (cf. fatura n.º 1/36102736, emitida por Pinkplate Impressão, S. A., em 16/08/2016) - de acordo com a Listagem 38/2013, o preço unitário para este tipo de bens e serviços situa-se entre (euro) 25,00 e (euro) 50,00 (cf. o ponto III da Listagem);
16 Mupis, dimensão 118 x 177 cm, em papel blueback 120 gr., impressão digital (2 temas x
x 8 unidades), no valor unitário de (euro) 12,50, a que corresponde o valor total, sem IVA, de (euro) 200,00 (cf. fatura n.º 1/36103069, emitida por Pinkplate Impressão, S. A., em 14/09/2016) - de acordo com a Listagem 38/2013, o preço unitário para este tipo de bens e serviços situa-se entre (euro) 25,00 e (euro) 50,00 (cf. o ponto III da Listagem);
16 Mupis, dimensão 118 x 177 cm, em papel blueback 120 gr., impressão digital (2 temas x
x 8 unidades), no valor unitário de (euro) 12,50, a que corresponde o valor total, sem IVA, de (euro) 200,00 (cf. fatura n.º 1/36102963, emitida por Pinkplate Impressão, S. A., em 02/09/2016) - de acordo com a Listagem 38/2013, o preço unitário para este tipo de bens e serviços situa-se entre (euro) 25,00 e (euro) 50,00 (cf. ponto o III da Listagem).
Em todos estes casos, trata-se de despesas relativas a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam significativamente abaixo dos limites mínimos nela previstos. Por outro lado, nas contas apresentadas não foram juntos quaisquer elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas em questão face ao valor de mercado.
15 - Na apresentação das contas deve ter lugar uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas em questão, uma vez que compete à ECFP verificar, designadamente, se estão em causa bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013 (aplicável às contas da campanha ora em análise) e, na afirmativa, se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos e, relativamente a bens e serviços não incluídos em tal listagem ou que se encontram fora dos limites nessa previstos, verificar se o respetivo custo é compatível com os valores de mercado, aferindo a razoabilidade das despesas em causa.
Com efeito, de forma a estabelecer quais os valores de mercado de referência relativos aos principais meios de campanha, o artigo 24.º, n.º 5, da LFP determina que, «até ao dia de publicação do decreto que marca a data das eleições, deve a [ECFP], após consulta de mercado, publicar uma lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, designadamente publicações, painéis publicitários e meios necessários à realização de comícios», acrescentando o n.º 6 do mesmo artigo que tal lista «é disponibilizada no sítio oficial do Tribunal Constitucional na Internet no dia seguinte à sua apresentação e serve de meio auxiliar nas ações de fiscalização». Conforme decorre do n.º 1 do referido artigo 24.º, a fiscalização aqui em causa diz respeito às contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais.
Tal lista de referência é ilidível, conforme resulta da sua natureza «indicativa», reiterada também pelos artigos 20.º, n.º 2, alínea a), e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC. Porém, em caso de desvio quanto aos valores nela previstos, cabe ao responsável pela apresentação das contas juntar a documentação necessária no sentido de poder ser aferida a razoabilidade da despesa face aos valores de mercado. Por outras palavras, ocorrendo desvios em relação a uma dada despesa, devem ser apresentados elementos complementares idóneos a comprovar que aquela concreta despesa, no seio do mercado em que se insere ou pelas suas particulares especificidades, se afigura como razoável. Este é um dever que terá de ser cumprido pelos interessados aquando da apresentação das contas ou em sede do procedimento administrativo de verificação das mesmas por parte da ECFP, e que está incluído no dever genérico previsto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP.
Ou seja, conforme se refere na decisão recorrida, a justificação em causa deverá ser feita no âmbito do procedimento de prestação de contas, até à prolação de decisão em sede de procedimento administrativo. Estando em causa, com esta obrigação, possibilitar à ECFP aferir da razoabilidade das despesas, em homenagem a um princípio de transparência, que rege todo o financiamento dessas campanhas, em ordem a impedir a existência de donativos proibidos por via de subvalorização da despesa, a não junção da referida documentação complementar impede tal finalidade, constituindo, por isso, uma violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP.
De acordo com a jurisprudência mais recente deste Tribunal a propósito das «patologias» relacionadas com os documentos que titulem despesas, no âmbito a apresentação das contas a que se reportam aqueles normativos (cf., a este respeito, entre outros, os Acórdãos n.os 755/2020, 756/2020, 757/2020 e 758/2020), no caso de despesas relativas a bens e serviços incluídos na listagem indicativa, cujos valores se situam fora dos limites nela estabelecidos, as correspondentes faturas são consideradas irregulares, salvo se os responsáveis pela apresentação das contas tiverem demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio ou este não for significativo.
No caso dos autos, relativamente às faturas acima identificadas, os valores unitários dos bens e serviços a que as mesmas respeitam situam-se abaixo dos limites previstos na Listagem 38/2013, sendo que os valores em questão, em todos os casos, têm um preço unitário que corresponde a metade ou a menos de metade do valor mínimo indicado em tal Listagem, sem que tenham sido apresentados quaisquer elementos complementares que permitam explicar ou compreender tal desvio.
É de concluir, assim, que tal circunstância constitui, nos termos expostos, uma violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP, o que implica a irregularidade, nesta parte, das contas apresentadas.
Assim, improcede o recurso nesta parte.
C) Recurso da decisão da ECFP, de 6 de maio de 2020, sobre as contraordenações em matéria de contas de campanha
C.1. Fundamentação de facto
C.1.1. Factos provados
16 - Com relevo para a decisão, têm-se por demonstrados os seguintes factos:
1 - O BE é um partido político português, constituído em 24 de março de 1999, cuja atividade se encontra registada junto do Tribunal Constitucional.
2 - O BE apresentou candidatura à eleição para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, realizada a 16 de outubro de 2016.
3 - O BE constituiu José Maria de Sousa Mendes como mandatário financeiro das contas da referida campanha.
4 - O BE apresentou, em 27 de fevereiro de 2017, junto do Tribunal Constitucional, as respetivas contas relativas à campanha respeitante à eleição mencionada em 2., que corrigiu em 22 de dezembro de 2017.
5 - Nas contas apresentadas os arguidos omitiram a valoração contabilística do uso das seguintes viaturas, cedidas a título provisório e gratuito pelos seguintes particulares em ações de campanha:
5.1 - Veículo de matrícula 46-LX-86 - propriedade de Mário Manuel Castro Moniz;
5.2 - Veículo de matrícula 53-CX-82 - propriedade de Paulo José Maio Sousa Mendes;
5.3 - Veículo de matrícula 20-0T-45 - propriedade de Susete Furtado;
5.4 - Veículo de matrícula 34-FA-13 - propriedade de Margarida Bizarro;
5.5 - Veículo de matrícula 60-LM-27 - propriedade de Raquel Pimentel Medeiros Pereira;
5.6 - Veículo de matrícula 76-15-SF - propriedade de António Manuel Raposo Lima;
5.7 - Veículo de matrícula 39-83-PB - propriedade de Paulo Manuel Besugo Sanon;
5.8 - Veículo de matrícula E0-35-51 - propriedade de Paulo Brazil;
5.9 - Veículo de matrícula 37-75-SF - propriedade de Carlos Franklin Araújo Pontes;
5.10 - Veículo de matrícula 89-55-EI - propriedade de Carlos Afonso Braga Oliveira;
5.11 - Veículo de matrícula 98-86-0B - propriedade de Paulo Rogério Ávila Fontes;
5.12 - Veículo de matrícula 26-13-CO - propriedade de Luís Prudêncio;
5.13 - Veículo de matrícula 73-36-MI - propriedade de Duarte Aguiar dos Santos; e
5.14 - Veículo de matrícula 01-46-0P - propriedade de Verónica Fátima Silva Lopes.
6 - Nas contas apresentadas pelos arguidos foram registados os seguintes pagamentos em numerário, no valor de (euro) 448,00 cada, respeitantes às seguintes despesas:
6.1 - Fatura n.º 39987, de 08/10/2016, com o descritivo "Refeições", no valor de (euro) 448,00, emitida pelo fornecedor "João Luís Oliveira Cabral Pereira";
6.2 - Fatura n.º 39988, de 08/10/2016, com o descritivo "Refeições", no valor de (euro) 448,00, emitida pelo fornecedor "João Luís Oliveira Cabral Pereira".
7 - Os arguidos registaram nas contas apresentadas as seguintes despesas de campanha, cujos preços se encontram abaixo do valor de referência indicado na Listagem 38/2013, não tendo sido exibidos elementos complementares de comparação de preços:
7.1 - Fatura n.º 1/36101968, emitida por Pinkplate Impressão, S. A., em 09/06/2016, com o descritivo "Mupis, Dimensão: 118 x 177 cm, Material: Papel Blueback 120 gr., Impressão: Digital (4/0), Corte: Simples, Quantidade 73, Preço Venda 6,11", no valor sem IVA de (euro) 446,00;
7.2 - Fatura n.º 2016/263, emitida por ILHA10 Publicidade e Serviços, em 06/07/2016, com o descritivo "... 100 Autocolantes... Quantidade 1,00, Preço Unitário 11,40 Eur...", no valor sem IVA de (euro) 11,40;
7.3 - Fatura n.º 1/36102736, emitida por Pinkplate Impressão, S. A., em 16/08/2016, com o descritivo "Mupis, Dimensão: 118 x 177 cm, Material: Papel Blueback 120 gr., Impressão: Digital (4/0), Corte: Simples, Qty: 38 Unidades (FAIAL), Qty: 22 Unidades (Flores), Qty: 16 Unidades (Graciosa), Qty: 110 Unidades (São Miguel), Qty: 20 Unidades (Santa Maria), Qty: 70 Unidades (Terceira), Quantidade 276, preço Venda 11,54 Eur.", no valor sem IVA de (euro) 3.185,00.
7.4 - Fatura n.º 1/36103069, emitida por Pinkplate Impressão, S. A., em 14/09/2016, com o descritivo "Mupis, Dimensão: 118 x 177 cm, Material: Papel Blueback 120 gr., Impressão: Digital (4/0), Corte: Simples, Qty: 2 Temas x 8 Unidades - "Eleições Regionais dos Açores 2016 - Pico", Quantidade 16, Preço Venda 12,50 Eur.", no valor sem IVA de (euro) 200,00; e
7.5 - Fatura n.º 1/36102963, emitida por Pinkplate Impressão, S. A., em 02/09/2016, com o descritivo "Mupis, Dimensão: 118 x 177 cm, Material: Papel Blueback 120 gr., Impressão: Digital (4/0), Corte: Simples, Qty: 2 Temas x 8 Unidades - "Eleições Regionais dos Açores 2016 - S. Jorge", Quantidade 16, Preço Venda 12,50 Eur.", no valor sem IVA de (euro) 200,00.
8 - Ao agirem conforme descrito em 5. a 5.14. dos factos provados, não incluindo nas contas apresentadas a valoração do uso das viaturas cedidas por particulares em ações de campanha, os arguidos representaram como possível que tal não demonstrava a globalidade das receitas e despesas da campanha eleitoral a elas associadas, omitindo tal valoração, e conformaram-se com essa possibilidade, apresentando as contas nessas condições.
9 - Ao agirem conforme descrito em 6. a 6.2. dos factos provados, incluindo nas contas o valor despendido com dois pagamentos efetuados em numerário relacionados com despesas com refeições em ação de campanha, cujos valores unitários são superiores ao valor do SMN de 2008 ((euro) 426,00), os arguidos representaram como possível que tal não demonstrasse a real origem dos valores em numerário utilizados, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.
10 - Ao agirem conforme descrito em 7. a 7.5. dos factos provados, registando despesas cujos valores são inferiores aos valores de mercado de referência indicados na Listagem 38/2013 e não apresentando elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas face ao valor de mercado, os arguidos representaram como possível que tal não demonstrasse o real destino e motivo das despesas e conformaram-se com essa possibilidade, apresentando as contas nessas condições.
11 - Os arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.
12 - O Partido, nas contas referidas em 4., registou receitas no valor total de (euro) 158.442,87 e despesas no valor total de (euro) 104.597,48.
13 - O BE recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada em 2., no valor de (euro) 48.782,87.
C.1.2. Factos não provados
17 - Com relevância para a decisão, não existem.
C.1.3. Motivação da decisão sobre a matéria de facto
18 - A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise crítica e conjugada da prova documental junta aos presentes autos e ao PA 1/ALRAA/16/2018, que daqueles constitui apenso, bem como de inferências lógicas e presunções naturais fundadas nas regras da experiência.
Concretizando, para prova da factualidade constante do ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da internet do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, da qual a mesma se extrai.
A prova do facto constante do ponto 2. dos factos provados adveio do teor de fls. 27 a 56 dos presentes autos.
Para prova da matéria factual indicada no ponto 3. dos factos provados, teve-se em atenção o teor de fls. 6 e 7 do PA 1/ALRAA/16/2018.
No que diz respeito à matéria factual constante do ponto 4. dos factos provados, a sua prova resulta do teor de fls. 18 a 24 e 58 a 135 do PA 1/ALRAA/16/2018.
A prova da factualidade elencada nos pontos 5. a 5.14. dos factos provados resultou da análise conjugada do teor dos documentos de fls. 36/v.º e 183 a 188 do PA 1/ALRAA/16/2018 e dos comprovativos de despesas de combustível constantes de fls. 644, 650, 653, 662 (662.1 e 662.2), 666, 667, 670, 676, 677, 680 (680.2), 682, 686, 688, 689, 698, 702, 703, 705, 706, 707, 714, 725, 728, 730. 734 (734.2), 743, 744, 746 (746.2), 747, 759, 762 (762.1 e 762.2), 765, 766, 768, 769, 772, 773, 779, 780, 781, 786, 788, 789, 792, 793, 794 (794.1 e 794.2), 797, 800, 801, 808, 810, 811, 816, 823, 830, 834, 841, 84b, 849 (849.1), 850, 859, 862, 871, 872, 879, 880, 881, 882, 888, 890 da Pasta II/II, referente a Documentos Complementares de Receita e Despesas e Fundo de Maneio do BE do Anexo 1 ao PA 1/ALRAA/16/2018 (cf. fls. 24 do PA) e, ainda, do teor de fls. 108 e 113, das quais resulta que os mapas M5 e M13 têm um valor de (euro) 0,00, os quais respeitam, respetivamente, à valorização nas contas apresentadas das cedências de bens a título de empréstimo na receita e na despesa.
Quanto à prova da factualidade constante dos pontos 6. a 6.2. dos factos provados, a mesma fundou-se no teor das faturas juntas a fls. 4 e 5 dos presentes autos, bem como do Mapa 9 constante de fls. 117 do PA 1/ALRAA/16/2018.
No que respeita à matéria de facto elencada nos pontos 7. a 7.5. dos factos provados, a mesma emergiu da análise conjunta do teor das faturas juntas a fls. 6, 8, 13, 20 e 24 dos presentes autos e da globalidade dos documentos juntos com a prestação de contas e, ainda, do confronto dos valores constantes das faturas com os previstos na Listagem 38/2013, que estabelece valores indicativos dos principais meios de campanha e de propaganda política. Mais concretamente, dessas faturas constam bens e serviços incluídos nessa Listagem e cujo preço é manifestamente inferior ao previsto no seu ponto III).
A prova da factualidade elencada nos pontos 8. a 11. dos factos provados extrai-se da matéria objetiva dada como provada que, de acordo com as regras da experiência comum, deixa antever a sua verificação, tanto mais quanto do Relatório da ECFP de fls. 25 a 39 do processo administrativo relativo à apreciação das contas aqui em apreço, apenso aos presentes autos, constavam já as situações aqui em análise, sendo que os arguidos foram do mesmo notificados (cf. fls. 40 a 42 do PA 1/ALRAA/16/2018) e, apesar de terem retificado as contas, tais deficiências não foram eliminadas. Por outro lado, a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que os arguidos tinham conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 5. a 7.5. infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade. Na verdade, estas infrações constam de lei conhecida dos arguidos e sobre a qual existe jurisprudência consolidada deste Tribunal, sendo certo que, à data da prestação das contas em causa, o BE, fundado em 1999, tinha já vários anos de existência, o que torna inverosímil que não estivesse ciente das obrigações contabilísticas em apreço. E o mesmo vale para o mandatário financeiro, cuja especial posição torna inverosímil, na ausência de elementos probatórios de sentido contrário, a hipótese de desconhecimento das obrigações legais em causa e da consequente contrariedade à lei dos comportamentos adotados. Com efeito, é suposto que tanto os partidos políticos, como os seus responsáveis financeiros tenham conhecimento das obrigações e dos deveres que, para eles, decorrem da LFP, visto que o seu incumprimento é expressamente sancionado.
Relativamente à prova da factualidade constante no ponto 12. dos factos provados, a mesma resultou do teor de fls. 108 e 113 do PA 1/ALRAA/16/2018, apenso aos presentes autos.
A prova da matéria indicada no ponto 13. dos factos provados adveio do teor de fls. 108 do PA 1/ALRAA/16/2018, apenso aos presentes autos.
C.2. Do direito
C.2.1. Apreciação da regularidade das contas apresentadas
19 - A decisão recorrida condenou os ora recorrentes pela prática da contraordenação prevista e punida nos n.os 1 e 2 do artigo 31.º da LFP. Os problemas suscitados pelas contas apresentadas e que levaram a que se tivesse concluído que os arguidos praticaram a referida contraordenação são os seguintes: (i) omissão, em tais contas, da valorização contabilística do uso, em ações de campanha, de viaturas cedidas por particulares a título provisório e gratuito (cf. os pontos 5.1. a 5.15. dos factos provados), em violação do artigo 12.º da LFP, ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma; (ii) pagamento de despesas em numerário de montante superior a 1 (um) SMN de 2008 (cf. os pontos 6. a 6.2. dos factos provados), em violação do disposto no n.º 3 do artigo 19.º da LFP; (iii) pagamento de faturas cujas despesas inerentes têm preços que se encontram abaixo do valor de mercado, não tendo sido apresentados elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade de tais despesas face aos valores de mercado (cf. os pontos 7. a 7.5. dos factos provados).
Tendo em atenção as objeções dos recorrentes, no que respeita ao preenchimento do tipo contraordenacional em causa, importa, antes de mais, analisar o quadro normativo em questão.
20 - O referido artigo 31.º da LFP, sob a epígrafe «Não discriminação de receitas e de despesas», estabelece que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS».
Por sua vez, no que respeita ao tratamento de receitas e despesas das campanhas eleitorais, o artigo 15.º, n.º 1, da referida Lei dispõe que estas «constam de contas próprias restritas à respetiva campanha e obedecem ao regime do artigo 12.º».
Especificamente, em relação à discriminação das despesas de campanha eleitoral, estabelece o n.º 2 do artigo 19.º do mesmo normativo que as mesmas «são discriminadas por categorias, com a junção de documento certificativo em relação a cada ato de despesa».
Conforme o Tribunal tem reiterado na sua jurisprudência, o cumprimento do dever imposto pela segunda parte do n.º 2 do artigo 19.º da LFP impõe não apenas a apresentação de documentos destinados à comprovação das despesas contabilizadas, mas, ainda, que o descritivo dos suportes documentais para esse efeito apresentados seja suficientemente completo para tornar possível a conclusão de que as despesas documentadas respeitam à campanha eleitoral e se encontravam adequadamente refletidas nas contas, bem como para aferir da sua razoabilidade. Nos casos em que o descritivo do documento de suporte da despesa se mostre insuficiente ou pouco claro para os aludidos efeitos, tem entendido o Tribunal que tal configura uma violação do dever imposto pelos referidos artigos 15.º e 19.º, n.º 2, com relevo no plano contraordenacional, nos termos do n.º 1 do artigo 31.º, na medida em que lhe corresponde uma situação de insuficiente comprovação das despesas da campanha.
Essa exigência de discriminação das despesas tem em vista permitir à ECFP aferir da razoabilidade das mesmas. Com efeito, só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas em questão (identificando devidamente a sua natureza, qualidade e quantidade), será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013 (aplicável às contas da campanha ora em análise) e, na afirmativa, verificar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos e, relativamente a bens e serviços não incluídos em tal Listagem, verificar se o respetivo custo é compatível com os valores de mercado, aferindo a razoabilidade das despesas em causa.
Tecidas estas considerações, importa analisar o caso concreto.
21 - Tendo em atenção o referido enquadramento geral, importa apreciar as situações relativamente às quais a decisão recorrida encontrou irregularidades suscetíveis de integrar o tipo contraordenacional em causa.
21.1 - Provou-se que nas contas ora em análise foi omitida a valorização contabilística do uso, em ações de campanha, de viaturas cedidas por particulares a título provisório e gratuito (cf. os pontos 5.1. a 5.15. dos factos provados), tendo considerado a decisão recorrida que tal constituiu violação do artigo 12.º da LFP, ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.
A verificação desta irregularidade nas contas apresentadas foi já apreciada, no âmbito do recurso interposto pelos recorrentes da decisão da ECFP, de 20 de julho de 2018, sobre a prestação de contas da campanha eleitoral (cf., em B.1 supra, os pontos 10. e 11.), sendo de reiterar a fundamentação aí expendida, designadamente no que respeita ao alegado pelos recorrentes. É, igualmente, de reiterar a conclusão a que se chegou, no sentido de que a ausência de expressão contabilística de tal cedência configura uma violação do dever imposto nos artigos 12.º e 15.º, n.º 1, da LFP, o que constitui uma irregularidade na apresentação das contas, por configurar uma situação de insuficiente discriminação das receitas da campanha.
Com efeito, conforme se concluiu na decisão recorrida, a utilização, em ações de campanha, de viaturas particulares cedidas por estes, constitui uma cedência de bens a título de empréstimo, constituindo, nos termos já referidos, um donativo em espécie, não sendo subsumível à previsão do artigo 16.º, n.º 6, da LFP. Assim, em termos contabilísticos, tal cedência terá de ser expressamente considerada nas contas apresentadas, pelo seu valor corrente de mercado, e obrigatoriamente discriminada em lista própria (cf. artigo 12.º, n.º 3, alínea b), subalínea i), aplicável ex vi artigo 15.º, n.º 1, e 3.º, n.º 4, todos da LFP).
Em face do exposto, ao ser omitida nas contas apresentadas a valorização contabilística do uso das referidas viaturas, tal configura uma violação do dever de discriminação das despesas, em violação do artigo 12.º da LFP, ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.
É de concluir, por conseguinte, tal como na decisão impugnada, que se mostra preenchido, nesta parte, o elemento objetivo da contraordenação imputada aos recorrentes.
Finalmente, não procedem também as objeções dos recorrentes quando invocam que existiu, a este respeito, uma inversão do ónus da prova. Com efeito, conforme se referiu, ficou demonstrada nos autos a utilização em ações de campanha de diversas viaturas cedidas pelos seus proprietários e que tal cedência em si mesma considerada não teve qualquer tradução contabilística (apenas se registaram despesas relacionadas com o consumo de combustível). E foi em face da prova de tais factos que se concluiu pela verificação da irregularidade ora em análise, sem que tal tenha implicado a imposição de qualquer ónus probatório aos arguidos.
21.2 - Provou-se, ainda, que nas contas apresentadas foram registados dois pagamentos em numerário, no valor de (euro) 448,00 cada (cf. pontos 6. a 6.2. dos factos provados).
Conforme já analisado no âmbito do recurso interposto pelos recorrentes da decisão da ECFP, de 20 de julho de 2018, sobre a prestação de contas da campanha eleitoral, cuja fundamentação é aqui inteiramente aplicável (cf. o ponto B.2., supra), tais pagamentos em numerário, porque de montante superior ao valor do SMN de 2008, implicam uma violação do disposto no n.º 3 do artigo 19.º da LFP, que estabelece a obrigatoriedade do pagamento de despesas de tais montantes «por instrumento bancário, nos termos do artigo 9.º», ou seja, «por meio de cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e a entidade destinatária do pagamento».
Está, assim, em causa o facto de alguns pagamentos terem sido realizados por uma forma diversa da exigida legalmente. Trata-se, pois, de indevida comprovação de despesas, o que implica que os factos em causa sejam subsumíveis ao ilícito contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP.
Saliente-se, por fim, tal como já referido (cf. o ponto 13., supra), que as circunstâncias invocadas pelos recorrentes para justificar os referidos pagamentos não configuram qualquer causa de exclusão da ilicitude ou da culpa, uma vez que compete ao partido e ao seu mandatário financeiro, na organização dos meios de pagamento das despesas de campanha, antecipar este tipo de situações e providenciar no sentido de poderem ser utilizados os mecanismos de pagamento previstos no n.º 3 do artigo 19.º da LFP, o que não aconteceu.
21.3 - Provou-se ainda, por fim, que os arguidos registaram nas contas apresentadas despesas de campanha cujos preços se encontram abaixo do valor de referência indicado na Listagem 38/2013, não tendo sido exibidos elementos complementares de comparação de preços (cf. os pontos 7. a 7.5. dos factos provados).
Conforme já analisado (cf. o ponto B.3., supra), cuja fundamentação aqui se reitera, trata-se de despesas relativas a bens e serviços incluídos na referida Listagem, cujos valores se situam abaixo dos limites mínimos nela previstos, sendo, por isso, exigível a apresentação de elementos complementares de comparação de preços de tais despesas, tendo em vista permitir à ECFP aferir da razoabilidade das mesmas, no sentido de verificar se o respetivo custo é compatível com os valores de mercado.
Está em causa um conjunto de despesas tituladas por faturas, relativas a bens e serviços incluídos na referida Listagem indicativa, cujos valores se situam fora dos limites nela estabelecidos, sendo o desvio em causa significativo (cf. a enumeração constante do ponto 14., supra). Por essa razão, tais faturas são consideradas irregulares, uma vez que os responsáveis pela apresentação das contas não demonstraram cabalmente, mediante a junção de elementos complementares, nos termos expostos, a razão de ser do desvio. Assim, sendo de concluir, no caso em apreço, pela violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP e pela consequente ausência de adequada discriminação das despesas, resulta preenchido o elemento objetivo do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da mesma Lei.
Finalmente, também neste caso não se verifica, ao contrário do invocado pelos recorrentes, qualquer inversão do ónus da prova. A infração imputada resulta da circunstância de, no âmbito do procedimento de prestação de contas, até à prolação de decisão em sede de procedimento administrativo, não terem sido juntos os elementos complementares suficientes para que a ECFP pudesse aferir da razoabilidade das despesas, constituindo, por isso, uma violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, da LFP. Este é um dever que terá de ser cumprido pelos interessados aquando da apresentação das contas ou em sede do procedimento administrativo de verificação das mesmas por parte da ECFP e que está incluído no dever genérico previsto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP.
Deste modo, é de concluir, tal como na decisão recorrida, que tal circunstância constitui, nos termos expostos, uma violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, da LFP.
C.2.2. Da responsabilidade contraordenacional dos recorrentes
22 - A factualidade dada como provada nos pontos 5. a 5.14., 6. a 6.2. e 7. a 7.5. dos factos provados impõe a conclusão, pelas razões expostas, que se mostram preenchidos os pressupostos do tipo objetivo da contraordenação prevista e punida no referido artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, não merecendo acolhimento os argumentos apresentados pelos recorrentes em sentido contrário.
No que respeita ao elemento subjetivo do tipo, a sua verificação exige que tenha existido atuação dolosa do agente. O dolo, pelo menos na sua modalidade menos grave de dolo eventual, consiste na prática do facto pelo agente, sabendo este que da sua conduta pode resultar, como consequência, o facto punível, mas conformando-se com tal possibilidade. Ora, no caso, resulta provado (cf. os pontos os pontos 8. a 11. dos factos provados) que estes agiram com dolo eventual, tendo consciência de que a sua conduta era proibida e punida como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.
Há, pois, que concluir que os arguidos praticaram a contraordenação que lhes é imputada.
C.2.3. Da medida concreta das coimas
23 - Tendo em atenção a molduras abstratas das coimas aplicáveis - entre 10 e 200 vezes o SMN de 2008, no caso do Partido (cf. artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP) e entre 1 e 80 vezes o SMN de 2008, para o seu mandatário financeiro (cf. artigo 31.º, n.º l, da LFP) -, bem como os critérios de determinação da medida concreta da coima previstos no artigo 18.º do RGCO, a decisão recorrida considerou adequado, proporcional e ajustado aplicar: i) ao arguido BE uma coima no valor de 11 (onze) SMN de 2008, a que corresponde o montante de (euro) 4.686,00; e ii) ao arguido José Maria de Sousa Mendes, na qualidade de mandatário financeiro, uma coima no valor de 2 (dois) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 852,00.
Não havendo razões para afastar, este respeito, a ponderação efetuada na decisão recorrida, que se afigura correta e que fixou as coimas perto dos respetivos limites mínimos, nenhum reparo merece a referida decisão neste particular, sendo por isso de manter as sanções concretamente aplicadas.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a) Julgar improcedente o recurso interposto pelo Bloco de Esquerda e por José Maria de Sousa Mendes, na qualidade de mandatário financeiro, da decisão de 20 de julho de 2018, da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos e, consequentemente, julgar prestadas as contas apresentadas pelo Bloco de Esquerda com referência à campanha eleitoral para a eleição, realizada em 16 de outubro de 2016, dos deputados para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, com as seguintes irregularidades:
i) Cedência de bens a título de empréstimo não reconhecida nas contas da campanha, em violação do artigo 12.º da LFP, ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma;
ii) Pagamento de despesas em numerário de montante superior a 1 (um) SMN de 2008, ao arrepio do disposto no n.º 3 do artigo 19.º da LFP;
iii) Despesas valorizadas abaixo do valor de mercado, em violação do disposto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP, ex vi artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.
b) Julgar improcedente o recurso interposto pelo Bloco de Esquerda e por José Maria de Sousa Mendes, na qualidade de mandatário financeiro, da decisão de 6 de maio de 2020, da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos e, consequentemente, manter as coimas aplicadas por aquela decisão:
i) Ao Bloco de Esquerda, no valor de 11 (onze) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 4.686,00 (quatro mil seiscentos e oitenta e seis euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP;
ii) A José Maria de Sousa Mendes, no valor de 2 (dois) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 852,00 (oitocentos e cinquenta e dois euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP.
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Atesto o voto de conformidade dos Conselheiros Lino Rodrigues Ribeiro e José António Teles Pereira. - João Pedro Caupers.
Lisboa, 15 de junho de 2021. - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Assunção Raimundo - Gonçalo de Almeida Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Mariana Canotilho - Maria de Fátima Mata-Mouros - José João Abrantes - João Pedro Caupers.
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