Parecer 1/2018

Sumário

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, cabendo-lhe apreciar a atividade financeira da Região, no ano a que a Conta se reporta, nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património.

O Relatório e Parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno.

Podem ser formuladas recomendações à Assembleia Legislativa ou ao Governo Regional, em ordem a serem supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como de organização e funcionamento dos serviços.

Orçamento e Conta da Região Autónoma dos Açores relativos a 2016

O Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2016 inclui, no seu perímetro, para além da Assembleia Legislativa e das entidades contabilísticas da Administração Regional direta, 62 serviços e fundos autónomos, uma instituição sem fins lucrativos pública e 13 empresas públicas regionais reclassificadas no sector institucional das Administrações Públicas.

A elaboração do Orçamento para 2016 não foi enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019, a apresentar até 31-05-2015, havendo apenas uma atualização do quadro de programação para o período anterior de 2015 a 2018 que, designadamente, não abrange o conjunto do sector público administrativo regional, nem estabelece limites de despesa por programas ou agrupamento de programas, porque não chega a prever programas.

A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa dentro do prazo legal.

Contudo, a proposta de Orçamento estava incompleta, não tendo sido acompanhada de um conjunto de anexos informativos legalmente exigidos.

O Orçamento inicial e as respetivas alterações não contêm o orçamento consolidado do sector público administrativo regional, o que impossibilita a verificação do cumprimento da regra do equilíbrio fixada no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores. Porém, com base nos dados constantes do relatório que acompanha a proposta apresentada pelo Governo Regional, conclui-se que o sector público administrativo regional não observa a referida regra, refletindo, em termos previsionais, um saldo global negativo de 41,2 milhões de euros.

A Conta foi remetida ao Tribunal de Contas no prazo legal e compreende o relatório e os mapas legalmente exigidos.

Execução orçamental

A execução orçamental do sector público administrativo regional, apresentada na Conta, em contabilidade pública, reporta-se, apenas às operações orçamentais, desagregadas por capítulos e por agrupamentos económicos, não sendo comparável com os valores orçamentados, dada a sua ausência.

Ressalvando-se as limitações informativas existentes, bem como as reservas sobre a correção de alguns valores integrados na Conta sobre a execução orçamental da Administração Regional direta e indireta, com especial ênfase para o montante em saldo da gerência anterior, as quais têm repercussões na conta do sector público administrativo regional, após consolidação, verifica-se que, em 2016, as regras do equilíbrio orçamental não foram respeitadas.

De acordo com o critério definido no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, o saldo global ou efetivo foi negativo em 38,4 milhões de euros.

Comparativamente a 2015, este saldo global reflete uma melhoria de 20 milhões de euros, o que se deveu ao comportamento da receita efetiva, que apresentou um aumento de 59 milhões de euros (5%), superior ao registado na despesa efetiva, de 39 milhões de euros (3%).

Para o aumento da receita efetiva contribuíram várias componentes, destacando-se: as vendas de bens e serviços correntes, com um crescimento de 44 milhões de euros (150%); as transferências de capital, com um crescimento de 21 milhões de euros (13%), refletindo sobretudo o impacto do comportamento das receitas provenientes da União Europeia; e os impostos indiretos, com um aumento de 26 milhões de euros (6%), em resultado do aumento generalizado dos impostos sobre o consumo, de entre os quais se destacam o IVA (mais 16 milhões de euros) e o Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) (mais 6 milhões de euros).

A melhoria do saldo global ou efetivo do sector público administrativo regional deveu-se ao comportamento das entidades públicas reclassificadas.

O saldo primário do sector público administrativo regional foi excedentário em 24,4 milhões de euros, refletindo uma melhoria, face a 2015, de 22,1 milhões de euros. O saldo primário alcançado não foi suficiente para satisfazer a totalidade dos compromissos com juros e outros encargos decorrentes da dívida (62,9 milhões de euros).

Utilizando o critério fixado no n.º 3 do artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, na perspetiva de vir a cessar a sua suspensão, o saldo corrente deduzido das amortizações médias de empréstimos foi negativo em 294,8 milhões de euros, excedendo em 245,7 milhões de euros o limite legal de 5% da receita corrente líquida cobrada.

Considerando a contabilização das transferências do Orçamento do Estado de acordo com a sua natureza, este desequilíbrio agrava-se, excedendo, em 434,7 milhões de euros, o limite de 5% da receita corrente líquida cobrada.

Tomando por base o valor do saldo global apurado em contabilidade pública, o défice orçamental do sector público administrativo regional, em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB), foi, em termos provisórios, de 1%.

Em contabilidade nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), os valores provisórios apresentados pelo Serviço Regional de Estatística dos Açores (SREA) apontam para um défice orçamental, em percentagem do PIB, de 1,5%.

Tesouraria

O princípio da unidade de tesouraria não está a ser cumprido, dado que a aplicação informática de tesouraria, que se encontra em funcionamento (STCR - Sistema central da Tesouraria Regional), não integra as contas bancárias de alguns serviços e fundos autónomos e da quase totalidade das entidades públicas reclassificadas.

Não existem registos sobre a atividade da tesouraria da Região, o que impossibilita a análise e a apreciação dos movimentos de operações de tesouraria realizados, em execução do orçamento e em operações específicas de tesouraria, e respetiva gestão, e, consequentemente, a verificação da conformidade dos registos apresentados na Conta sobre a execução orçamental do sector público administrativo regional.

As únicas informações disponíveis reportam-se à tesouraria da Administração Regional direta e às Tesourarias de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada.

A tesouraria da Administração Regional direta apresenta um modelo organizativo e funcional que não é coincidente com o legalmente instituído. As funções de tesouraria são exercidas por serviço da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, que não se encontra legalmente instituído como tal, enquanto as três tesourarias da Região limitam-se a exercer funções de caixa.

As Tesourarias de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada cumpriram a obrigação de prestação de contas, a qual não foi cumprida pela entidade que, no âmbito da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, exerce, de facto, as funções de tesouraria.

A análise realizada às operações de tesouraria da Administração Regional direta conduziram à conclusão de que estas não foram integralmente regularizadas por via do orçamento da gerência em que tiveram lugar, incluindo o período complementar de execução orçamental, situações não justificadas na Conta.

Período complementar

Tal como sucedeu nos anos anteriores, o Decreto Regulamentar Regional que regulou a execução do Orçamento para 2016, prevê a existência de um período complementar da execução orçamental, admitindo ainda que, em casos excecionais, o mesmo possa ser alargado, por Resolução do Conselho do Governo, até 31 de março seguinte.

Prever, por via meramente administrativa, a extensão do período complementar de execução orçamental, que, no caso, cobre, em sobreposição, um quarto do prazo de vigência do Orçamento do ano seguinte, vai muito para além do estritamente necessário ao fecho das operações.

Esta extensão do período complementar de execução orçamental, não tem base legal, nem encontra paralelo nas finanças nacionais, nas finanças regionais, nem nas finanças locais, colocando em causa o cumprimento da regra da anualidade.

Dívida e outras responsabilidades

Apesar das várias diligências efetuadas, não foi possível obter prova suficiente e apropriada de modo a certificar a dívida total da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas). Acresce que a Conta volta a omitir responsabilidades assumidas, como as relativas ao financiamento do serviço da dívida de empréstimos contraídos pela Diocese de Angra.

Deste modo, salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários caso não existissem as referidas limitações, verifica-se que, em 2016, a dívida total do sector público administrativo regional prosseguiu a trajetória de crescimento já evidenciada no ano anterior, aumentando 104,3 milhões de euros (6,4%), fixando-se, no final do exercício, em 1 728,3 milhões de euros (44% do PIB da Região Autónoma dos Açores, em 2016, em termos provisórios), dos quais 1 556,6 milhões de euros correspondiam a dívida financeira.

A dívida do sector da Saúde (Saudaçor, S.A., e os três hospitais da Região), que ascendia a 896,3 milhões de euros, continua a assumir particular relevância no contexto da dívida pública regional (51,9% do total), tendo registado um aumento de 34,3 milhões de euros (4%) comparativamente ao ano anterior.

Exceto quanto aos efeitos dos ajustamentos que poderiam revelar-se necessários caso não existissem limitações ao nível da informação financeira relacionada com a execução dos contratos ARAAL com as autarquias locais, as responsabilidades futuras emergentes dos mesmos e das parcerias público-privadas ascendiam a 638,2 milhões de euros (16,3% do PIB de 2016, em termos provisórios), traduzindo um acréscimo de 31,6 milhões de euros (5,2%) face ao ano anterior, essencialmente determinado pelo agravamento dos encargos a suportar com a concessão rodoviária em regime de SCUT, na ordem dos 29,4 milhões de euros.

Foram concedidos 15 avales, no montante global de 235,8 milhões de euros, elevando para 877,4 milhões de euros as responsabilidades assumidas, por esta via, mais 157,5 milhões de euros do que em 2015. Parte significativa destas responsabilidades, no montante de 752,1 milhões de euros (85,7% do total), garante operações de crédito contraídas por entidades integradas no perímetro orçamental, que, por conseguinte, já constituem dívida pública regional.

Foram emitidas, pelo Vice-Presidente do Governo Regional, 16 cartas de conforto, destinadas a garantir operações de crédito que ascenderam a 50,6 milhões de euros. Nenhuma destas garantias revestiu a natureza de garantia pessoal.

Património

Tendo por base a informação prestada pelas entidades do sector público regional acerca dos créditos detidos sobre terceiros, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários se não existissem as limitações decorrentes do facto de a mesma não ser passível de confirmação na Conta, a carteira de ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores encontrava-se valorizada em 310,2 milhões de euros, dos quais, 291,3 milhões de euros referentes a participações financeiras e 18,9 milhões de euros a empréstimos concedidos.

Com exceção do grupo EDA, que continuava a revelar uma boa situação económica e financeira, e sem considerar as subsidiárias do grupo SATA que operam nos mercados dos Estados Unidos da América e do Canadá, o universo das entidades do sector público empresarial regional e das instituições públicas sem fins lucrativos apresentava, em termos agregados, um EBITDA de 55,4 milhões de euros (58 milhões de euros no ano transato) e resultados líquidos negativos de 28,4 milhões de euros (-29,6 milhões de euros, em 2015). As condições de sustentabilidade da generalidade destas entidades continuarão a ser determinadas pelo financiamento público que lhes for facultado através do Orçamento regional.

Verificou-se, relativamente à maioria das entidades públicas não integradas no perímetro orçamental (excluindo o grupo EDA), que os recursos obtidos através das respetivas atividades operacionais são insuficientes para suportar os juros devidos, aspeto indiciador da insustentabilidade dos níveis de dívida.

O grupo SATA encontra-se nestas circunstâncias, pois apesar de ter registado um EBITDA positivo, de 1,7 milhões de euros (-8,8 milhões de euros em 2015), suportou encargos financeiros no montante de 8,9 milhões de euros, continuando, assim, a não revelar capacidade para gerar fluxos de caixa compatíveis com a regularização das suas responsabilidades de curto prazo. Neste contexto, verificou-se a intensificação do recurso ao crédito de fornecedores para financiar a atividade corrente, atingindo tais responsabilidades 45,3 milhões de euros, um agravamento de 11,1 milhões, em relação a 2015, que projetou a dívida total do grupo SATA para os 222,1 milhões de euros.

A posição financeira consolidada do grupo SATA evidenciava o agravamento da situação de falência técnica, já que apresentava capitais próprios negativos de 94,6 milhões de euros (-78,5 milhões de euros em 2015).

Não foi demonstrado o cumprimento do limite para a realização de operações ativas.

Fluxos financeiros no âmbito do sector público

A análise dos fluxos financeiros entre o sector público administrativo regional e os sectores públicos externos ao perímetro orçamental regional baseou-se nas informações prestadas na Conta, confirmando-se 87% dos fluxos transferidos e 98% dos fluxos obtidos, com base nos procedimentos de circularização levados a efeito.

O sector público administrativo regional transferiu 56 milhões de euros para entidades públicas fora do perímetro orçamental regional, recebendo dessas entidades 266,7 milhões de euros.

Os fluxos transferidos tiveram por destino: i) Entidades da Administração Central (4,4 milhões de euros) referentes, principalmente, a comparticipações para a Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações (2,6 milhões de euros) e a transferências para a Universidade dos Açores e entidades relacionadas (1,7 milhões de euros); ii) Empresas públicas regionais (44,6 milhões de euros) cabendo à SATA, Air Açores, S.A., 34,6 milhões de euros; iii) Instituições sem fins lucrativos públicas (900 mil euros); iv) Entidades do sector da Administração Local (6,1 milhões de euros), principalmente no âmbito de contratos e acordos de cooperação técnica e financeira.

Os fluxos obtidos tiveram origem: i) No Orçamento do Estado (260,3 milhões de euros), no âmbito do princípio da solidariedade (179,9 milhões de euros) e do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (72 milhões de euros); ii) Em sociedades não financeiras públicas (6,4 milhões de euros), relativos a dividendos (4,2 milhões de euros) e a contrapartida financeira de concessão de exploração de recursos geotérmicos (2,2 milhões de euros).

Fluxos financeiros com a União Europeia

A Conta continua a não apresentar dados consolidados sobre o montante global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores.

Tendo por suporte a informação prestada pelas entidades intervenientes na gestão dos fundos comunitários, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários se não existissem as limitações decorrentes do facto de a mesma não ser passível de confirmação na Conta, as verbas transferidas a este título para a Região ascenderam a 301 milhões de euros, traduzindo um acréscimo de 3 milhões de euros (+1%) comparativamente a 2015.

As comparticipações pagas aos beneficiários finais totalizaram 288 milhões de euros, um decréscimo de 32 milhões de euros (-9,9%) relativamente ao ano anterior.

À semelhança de anos anteriores, observou-se a falta de relevação contabilística de receita comunitária, que, em 2016, atingiu o montante de 165,9 milhões de euros, implicando a inobservância dos princípios da universalidade e da transparência.

Subvenções

A análise das subvenções pagas a entidades privadas, pela Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos, teve por referência o anexo 1 da Conta, na parte relativa a fluxos para o sector privado (empresas, empresários em nome individual e famílias) e para instituições sem fins lucrativos privadas.

A informação prestada no anexo 1 da Conta melhorou, podendo ainda evoluir na uniformização dos conteúdos. O formato da sua publicitação na Internet não proporciona, ainda, uma pesquisa fácil, nem um tratamento automatizado.

As subvenções pagas totalizam 119,7 milhões de euros, cerca de 10% da receita. As empresas privadas e as instituições sem fins lucrativos absorveram, respetivamente, 48% e 35% daquele valor.

Foram concedidos apoios a 11 505 beneficiários, dos quais, 13 receberam o correspondente a 16% do total das subvenções.

Cerca de dois terços das subvenções têm subjacente nove regimes de apoio, evidenciando-se os sistemas de incentivos SIDER e Competir +, bem como o regime de cooperação com instituições privadas de apoio social.

Recomendações

Na sequência das observações efetuadas, incluindo as constantes dos relatos das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, e considerando a análise das respostas obtidas em sede de contraditório e o acompanhamento do grau de acatamento das recomendações anteriores, reiteraram-se recomendações anteriormente formuladas e formulam-se novas recomendações.

Procede-se, assim, à formulação de 23 recomendações, 15 das quais reiteradas, com vista à melhoria do processo orçamental e de prestação de contas, incidindo, essencialmente, sobre a elaboração do Orçamento, omissões e limitações informativas, bem como legalidade e correção financeira dos valores apresentados.

Juízo

Ponderando as observações, conclusões e recomendações antecedentes, o Tribunal de Contas considera que a Conta da Região Autónoma dos Açores do ano económico de 2016 se encontra afetada por erros e omissões materialmente relevantes que determinam a formulação de reservas e ênfases no âmbito do respeito dos princípios orçamentais e da correção financeira das operações examinadas.

PARTE I

Introdução

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, nos termos do disposto nos n.os 1, alínea b), e 4 do artigo 214.º da Constituição, bem como nos artigos 5.º, n.º 1, alínea b), 41.º e 42.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).

No relatório e parecer sobre a Conta - aprovado por um coletivo especial constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos Juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (1) -, cabe ao Tribunal apreciar a atividade financeira da Região Autónoma dos Açores, no ano a que a Conta se reporta, nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património (2).

O relatório e parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno. Podem ser formuladas recomendações à Assembleia Legislativa ou ao Governo Regional, em ordem a ser supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como de organização e funcionamento dos serviços (3).

Metodologia

O presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2016 fundamenta-se nos trabalhos preparatórios realizados, cujos resultados constam de 12 relatos (4).

Neste documento apresenta-se uma síntese das principais observações efetuadas nos relatos das ações preparatórias, tendo em conta as respostas apresentadas em contraditório. De qualquer modo, o Tribunal de Contas disponibiliza na sua página eletrónica na Internet, em www.tcontas.pt, os resultados dessas ações preparatórias, acompanhados das respostas dadas em contraditório.

A metodologia seguida em cada uma das ações preparatórias encontra-se explicitada nos respetivos relatos.

Em apêndice consta uma tabela com a referência aos diplomas que serviram de critério da análise efetuada, onde se indica a redação relevante dos diplomas. Salvo indicação em contrário, a referência a normas legais reporta-se à redação aí mencionada.

Nos termos legais, o Relatório e Parecer é publicado no Diário da República e no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores. Adverte-se que estas publicações não incluem a capa, o plano, os índices, a numeração dos parágrafos e as hiperligações. O documento completo é disponibilizado em www.tcontas.pt.

Contraditório

Os 12 relatos das ações preparatórias, que consubstanciam o anteprojeto do presente Relatório e Parecer, foram submetidos a contraditório, em conformidade com o disposto no artigo 13.º da LOPTC.

Para este efeito, todos os relatos foram remetidos ao Gabinete do Vice-Presidente do Governo Regional do Açores.

Em razão da matéria, alguns dos relatos foram também submetidos a contraditório de outras entidades, a saber, Direção Regional do Orçamento e Tesouro, quanto à dívida e outras responsabilidades, ao plano de investimentos, aos fluxos no âmbito do sector público, aos fluxos financeiros com a União Europeia e às subvenções públicas; Direção Regional de Organização e Administração Pública, quanto às responsabilidades resultantes dos contratos ARAAL e aos fluxos no âmbito do sector público; Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, quanto ao plano de investimentos e aos fluxos financeiros com a União Europeia, neste caso, na qualidade de Autoridade de Gestão do PO Açores 2020; Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade, quanto às subvenções públicas; Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos dos Açores, quanto a transferências para autarquias locais; Fundo Regional do Emprego, quanto a transferências para autarquias locais e classificação económica de despesas; e Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (IAMA), quanto à classificação económica de despesas.

Nos termos do disposto na parte final do n.º 4 do artigo 13.º da LOPTC, as respostas apresentadas em contraditório encontram-se transcritas em Anexo, encontrando-se igualmente anexadas aos relatos das ações preparatórias. As alegações apresentadas foram tidas em conta na elaboração do Relatório e Parecer, sendo comentadas nos pontos a que se referem.

Capítulo I

Orçamento e Conta da Região Autónoma dos Açores relativos a 2016

1 - Elaboração e aprovação do Orçamento

1.1 - Perímetro orçamental

O Orçamento para 2016 inclui a Assembleia Legislativa, as entidades contabilísticas da Administração Regional direta, 62 serviços e fundos autónomos, uma instituição sem fins lucrativos pública e 13 empresas públicas regionais

O Orçamento da Região Autónoma dos Açores compreende os orçamentos das entidades do sector público administrativo regional, o qual abrange a Administração Regional direta (serviços integrados), a Administração Regional indireta (serviços e fundos autónomos) e, ainda, as entidades públicas reclassificadas (5).

(ver documento)

Por comparação com o perímetro definido nas últimas contas sectoriais publicadas pelo INE, referentes a 2014, ano anterior ao da apresentação do Orçamento, verifica-se que o Orçamento não incluiu uma empresa pública regional, que tinha sido encerrada em 2015, e, por outro lado, incluiu uma instituição sem fins lucrativos pública, que, em 2014, não fazia parte da lista das entidades do sector institucional das Administrações Públicas (6).

1.2 - Enquadramento nos instrumentos de planeamento

A elaboração do Orçamento para 2016 não foi enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019

Contrariamente ao disposto no artigo 20.º, n.os 1 e 2, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, a elaboração do Orçamento para 2016 não foi enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019, a apresentar até 31-05-2015. O enquadramento em vigor correspondia apenas a uma atualização do quadro de programação para o período anterior de 2015 a 2018, o qual não preenchia, ainda que de forma incipiente, os requisitos legais por, designadamente, não abranger o conjunto do sector público administrativo regional, nem estabelecer limites de despesa por programas ou agrupamento de programas, porque não chega a prever programas.

A elaboração dos orçamentos das regiões autónomas deve ser submetida a um quadro de programação orçamental, o qual consta de documento que especifica o quadro de médio prazo para as respetivas finanças (7).

O regime básico do quadro plurianual de programação orçamental está definido no artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, do qual se destaca:

. No que se refere ao procedimento, o quadro plurianual de programação orçamental é aprovado pela Assembleia Legislativa, por proposta do Governo, a qual deve ser apresentada até 31 de maio de cada ano (n.os 1 e 2);

. O quadro plurianual de programação orçamental reveste a forma de decreto legislativo regional (n.º 1);

. Quanto ao conteúdo, o quadro plurianual de programação orçamental estabelece os limites de despesa do conjunto do sector público administrativo regional, em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade, e ainda limites (n.os 4 e 5, parte inicial) (8):

- para cada programa orçamental;

- para cada agrupamento de programas;

- para o conjunto de todos os programas.

. No que toca ao grau de vinculação dos limites da despesa (n.º 5, parte final):

- os fixados para cada programa orçamental, são vinculativos para o 1.º ano económico seguinte;

- os fixados para cada agrupamento de programas, são vinculativos para o 2.º ano económico seguinte;

- os fixados para o conjunto de todos os programas, são vinculativos para os 3.º e 4.º anos económicos seguintes.

. A atualização do quadro plurianual de programação orçamental é feita anualmente, para os quatro anos seguintes, no decreto legislativo regional que aprova o Orçamento (n.º 3).

O Decreto Legislativo Regional 17/2014/A, de 6 de outubro, aprovou, em anexo, o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2015 a 2018, o qual foi sucessivamente atualizado pelos decretos legislativos regionais que aprovaram os Orçamentos para 2015, 2016 e 2017 (9).

Conforme se referiu, o calendário orçamental prevê a apresentação, pelo Governo, da proposta do quadro plurianual de programação orçamental, até 31 de maio, o qual deve estar em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade, aprovado em abril, nos termos do cronograma do Semestre Europeu.

Por conseguinte, até 31-05-2015, o Governo Regional deveria ter apresentado à Assembleia Legislativa a proposta de Decreto Legislativo Regional com o quadro plurianual de programação orçamental para os quatro anos seguintes, o que não aconteceu.

O que se passou foi a aprovação, em outubro de 2014, do quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2015 a 2018. Nos anos seguintes, o Governo Regional não apresentou a proposta com o quadro plurianual de programação orçamental, o que deveria ter acontecido até 31 de maio, de acordo com o calendário do processo orçamental.

Em vez da apresentação anual do quadro plurianual de programação orçamental, como é legalmente exigido, o quadro para o período de 2015 a 2018 tem vindo a ser atualizado nos decretos legislativos regionais que aprovaram os orçamentos para os anos seguintes.

Deste modo, para enquadrar a elaboração do Orçamento para 2016, não havia um quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019, apresentado até 31-05-2015.

O enquadramento plurianual de programação orçamental permanece numa fase rudimentar, sem perspetivas de evolução

Em contraditório, foi referido o seguinte:

A elaboração do Orçamento para 2016 foi enquadrado no Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO), para o período de 2016 a 2019, que consta do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, diploma que aprovou o Orçamento da Região para 2016. Este QPPO foi apresentado nos termos previstos no n.º 3 do artigo 20.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

Assim, entende-se que temos cumprido com o disposto na referida Lei, ou seja, o referido QPPO tem vindo a ser atualizado anualmente, para os quatro anos seguintes ao diploma que aprova o Orçamento anual da Região. (10)

O quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019 não poderia constar do Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2016. Como parece razoável, teria de ser aprovado anteriormente, dada a sua função de enquadramento e de fixação do limite da despesa por programa, que vincula o Orçamento. O n.º 3 do artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas permite a atualização, no Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento, do quadro plurianual de programação orçamental, mas para os quatro anos seguintes, não permite a aprovação do quadro plurianual, nem a atualização do mesmo para o ano em causa.

Como se referiu, a proposta de Decreto Legislativo Regional com o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019, deveria ter sido apresentada, pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa, até 31-05-2015, nos termos do artigo 20.º, n.os 1 e 2, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

Reitera-se que o que subsistia, na fase de elaboração do Orçamento para 2016, era a atualização do quadro plurianual de programação orçamental para o período anterior de 2015 a 2018 operada através do Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2015.

O "quadro plurianual de programação orçamental", na altura vigente, não preenche, ainda que de forma incipiente, os requisitos legais, porquanto:

. Tem um horizonte temporal que, para além do ano em curso e do ano anterior, abrange os três anos seguintes, quando, se pretendesse enquadrar a elaboração do Orçamento para 2016, teria de abranger os quatro anos seguintes (2016 a 2019).

. Não estabelece limites de despesa para o conjunto do sector público administrativo regional, abrangendo apenas uma parte do mesmo, excluindo os serviços e fundos autónomos e as entidades públicas reclassificadas.

. Não estabelece limites de despesa por programa orçamental, nem tão pouco por agrupamento de programas ou sequer para o conjunto dos programas, porque não prevê programas.

Os limites são estabelecidos segundo um critério orgânico, para a Assembleia Legislativa e para os departamentos do Governo Regional.

Reconhece-se que a fixação prévia de limites de despesa por departamento pode ser relevante na elaboração dos orçamentos de cada departamento, mas não corresponde a um quadro plurianual de programação orçamental, tal como legalmente configurado.

As alterações introduzidas no quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2015 a 2018, pelo Decreto Legislativo Regional 1/2015/A, que aprovou o Orçamento para 2015, extravasaram o âmbito de uma atualização. A atualização do quadro plurianual de programação orçamental é feita para os quatro anos seguintes, não abrangendo o ano em curso, para o qual o limite fixado no ano anterior é vinculativo, nem, logicamente, anos passados (11). Através destas alterações foi aumentado o limite da despesa relativamente ao Orçamento de um ano findo e relativamente ao Orçamento do próprio ano de 2015. Com efeito:

. O limite da despesa do Orçamento do ano económico anterior (2014), passou de 1 062 milhões de euros para 1 121 milhões de euros;

. O limite da despesa do Orçamento para 2015 passou de 1 115 milhões de euros para 1 188 milhões de euros, quando aquele limite, fixado em 2014, é vinculativo para o primeiro ano económico seguinte.

Com esta atualização, operada pelo Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2015, o limite da despesa global, para 2016 - excluindo a dotação provisional e operações de refinanciamento -, fixou-se em 1 329 milhões de euros.

Por confronto com o Orçamento aprovado para 2016, verificou-se que o limite fixado para a Secretaria Regional da Solidariedade Social foi ultrapassado em 7 milhões de euros.

QUADRO 1

Limite da despesa para 2016, por departamento

(ver documento)

1.3 - Proposta de Orçamento e Orçamento aprovado

A proposta do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2016 foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa, em 02-11-2015, no primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo fixado, para o efeito, no n.º 1 do artigo 9.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores.

A proposta de Orçamento observou o legalmente previsto quanto ao articulado e aos mapas orçamentais, mas não foi acompanhada de um conjunto de anexos informativos

A proposta apresentada observou, de um modo geral, o disposto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, com as especificações constantes dos seus artigos 11.º e 12.º, quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.

Não foram apresentados os anexos informativos, com a estrutura fixada no artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores. O relatório que acompanhou a proposta inclui a apreciação de diversos aspetos referenciados na norma, mas omite a informação relativa à situação financeira dos serviços e fundos autónomos, aos subsídios regionais e critérios de atribuição, às transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas, à justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos, à transferência dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos, ao balanço individual de cada uma das empresas, à situação patrimonial consolidada do setor público empresarial da Região, ao endividamento ou assunção de responsabilidades de natureza similar fora do balanço, não aprovadas nos respetivos orçamentos ou planos de investimento, às responsabilidades vencidas e vincendas, contratualmente assumidas ao abrigo do regime das parcerias público-privadas, ao prazo médio de pagamento a fornecedores, e aos encargos assumidos e não pagos da Administração Regional direta (13).

Em contraditório foi referido o seguinte:

Os relatórios que acompanham as propostas anuais de Orçamento da Região, têm vindo, nos últimos anos a integrar mais informação, designadamente, ao nível da execução orçamental dos serviços fundos autónomos e das transferências para as Autarquias Locais.

Ao nível das subvenções, atendendo a que já existe, para além de legislação própria sectorial, enquadramento para os restantes apoios, nos diplomas anuais que aprovam os orçamentos regionais, não se compreende que a Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas (SRATC), continue a considerar como estando em falta o disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região, ainda mais, face às disposições já consagradas na Lei relativas à avaliação dos resultados da atribuição das subvenções.

Reconhece-se a existência de melhorias ao nível da produção desta informação, sendo ainda certo que, no articulado são regulados alguns aspetos relacionados com a concessão de subsídios (14). No entanto, não consta do relatório que acompanhou a proposta de Orçamento, a informação, legalmente exigida, sobre os subsídios regionais e critérios de atribuição e sobre a justificação económica e social dos subsídios concedidos.

O Orçamento foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, com efeitos a 01-01-2016.

O orçamento dos serviços integrados, no montante de 1 577,9 milhões de euros, corresponde ao proposto pelo Governo Regional. Não obstante, face à proposta, a dotação do capítulo 50 - Despesas do Plano foi reforçada em 250 mil euros, por contrapartida da redução da despesa corrente. A receita distribui-se por corrente (54%), capital (31%), outra (0,1%) e operações extraorçamentais (14,9%). A despesa, por seu turno, reparte-se em corrente (43,1%), capital (8,8%), capítulo 50 - Despesas do Plano (33,2%), e operações extraorçamentais (14,9%).

O orçamento dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, no montante de 689,2 milhões de euros, corresponde ao proposto pelo Governo Regional. Às entidades públicas reclassificadas foram atribuídos 449,2 milhões de euros, o que equivale a 65,2% do total.

A previsão de receitas correntes e as dotações de despesas correntes, para os serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, representam 62,5% e 76,4% do total do respetivo orçamento.

As normas de execução do Orçamento constam do Decreto Regulamentar Regional 2/2016/A, de 11 de fevereiro.

2 - Alterações ao Orçamento

Na Administração Regional direta, as alterações orçamentais não influenciaram as previsões globais da receita e as dotações globais da despesa

Durante o exercício, foram concretizadas diversas alterações ao Orçamento, da competência do Governo Regional, cuja publicação ocorreu em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril.

No final do exercício, as previsões globais da receita e as dotações globais da despesa da Administração Regional direta correspondiam às inicialmente aprovadas.

Nas alterações efetuadas ao Mapa X Despesas de Investimento da Administração Pública Regional, no tocante à cobertura do investimento público a realizar pela componente Plano, verifica-se que o montante relativo ao financiamento regional sofreu um acréscimo correspondente à redução operada no financiamento comunitário. Porém, o Mapa I Receita da Região Autónoma dos Açores não sofreu qualquer alteração ao longo do exercício.

As alterações efetuadas em 2016 ao orçamento dos serviços integrados não refletem o saldo que transitou da gerência anterior, no montante de 164 316,76 euros, não tendo sido acolhida a recomendação, reiterada, no sentido de incluir, na primeira revisão orçamental, o saldo de anos findos.

Sobre a matéria, foi exposto, em contraditório, o seguinte:

Como já foi referido anteriormente, relativamente a esta matéria, os serviços integrados, ao contrário dos serviços e fundos autónomos, não dispõem de receitas orçamentais, apenas dispõem de despesas orçamentais, não existindo assim, salvo melhor entendimento, uma ligação entre os saldos de gerência daqueles e o saldo de operações orçamentais apurados ao nível da Conta. Deste modo, não nos parece possível, no âmbito das alterações aos orçamentos dos serviços integrados, refletir o saldo de operações orçamentais da Conta, no montante de (euro)164.316,76.

Sobre o assunto, remete-se, tal como no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, para o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril, que prevê as alterações orçamentais decorrentes da utilização de saldos de dotações de anos anteriores, aplicável ao Orçamento para 2016, por remissão do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro.

Nos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, o orçamento revisto apresentou um aumento de 247,3 milhões de euros

O orçamento revisto dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, apresentou um aumento de 247,3 milhões de euros, face ao orçamento inicial.

QUADRO 2

Orçamento revisto versus Orçamento aprovado - SFA e EPR

(ver documento)

A parcela mais significativa da dotação provisional foi utilizada em despesas com o pessoal

No orçamento inicial do Gabinete do Vice-Presidente do Governo, encontrava-se inscrita, no subagrupamento 06.01 - Outras despesas correntes - Dotação provisional, uma dotação de 10 531 750,00 euros (15).

De acordo com o relatório da conta da despesa e o relatório de alterações orçamentais, ao longo do exercício procedeu-se ao reforço das dotações de outros subagrupamentos económicos, com contrapartida na dotação provisional, em 7 701 810,00 euros.

QUADRO 3

Utilização da dotação provisional

(ver documento)

A parcela mais significativa da dotação provisional (4 725 732,00 euros), correspondente a 61,4% do total, foi canalizada para o financiamento de despesas com o pessoal.

3 - Saldo previsional

O orçamento inicial e as alterações orçamentais não incluem o orçamento consolidado do sector público administrativo

O orçamento inicial e as respetivas alterações orçamentais não contêm o orçamento consolidado do sector público administrativo regional, impossibilitando a verificação do cumprimento da regra do equilíbrio fixada, no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores (16), para o conjunto das entidades que integram o perímetro orçamental.

Em contraditório, manifestou-se estranheza quanto «à conclusão da SRATC de que "O Orçamento inicial e as respetivas alterações orçamentais não contêm o orçamento consolidado do sector público administrativo"», pois, «[e]fetivamente, o Orçamento da Região de 2016 apresenta o orçamento consolidado de todo o sector público administrativo (...)».

De acordo com o previsto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, a proposta de orçamento contém o articulado da proposta de decreto legislativo regional e os mapas referidos no artigo 12.º, sendo acompanhada de todos os elementos necessários à justificação da política orçamental apresentada, e designadamente, do conjunto de anexos informativos identificados no artigo 13.º

Como foi referido, não foram apresentados os anexos informativos, com a estrutura fixada no artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, reconhecendo-se que o relatório que acompanha a proposta inclui a apreciação de diversos daqueles aspetos.

No referido relatório é, com efeito, apresentado um quadro com o "Orçamento Consolidado do Sector Público Administrativo". A observação formulada cinge-se, no entanto, ao Orçamento aprovado e respetivas alterações orçamentais.

Com base nos dados disponíveis, conclui-se que o sector público administrativo regional não observa a regra do equilíbrio orçamental

Os dados constantes do relatório que acompanha a proposta de Orçamento permitem concluir que o sector público administrativo regional não observa, em termos previsionais, a regra do equilíbrio, apresentando um saldo global negativo de 41,2 milhões de euros.

QUADRO 4

Saldo previsional - Sector público administrativo regional

(ver documento)

Destaca-se, no entanto, que não são indicados os critérios de consolidação.

No relatório que acompanha a proposta de Orçamento, o Governo Regional evidencia um saldo global negativo no montante de 39,2 milhões de euros (17). Porém, no apuramento deste saldo: i) só foi considerada uma parte do perímetro orçamental, correspondente à Administração Regional direta, sem ter em conta os orçamentos dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas; ii) não foi incluída a dotação provisional no cômputo da despesa; iii) os ativos financeiros foram incluídos na receita, quando não deveriam ter sido, porque não constituem receita efetiva.

4 - Processo de prestação de contas

Com exceção da conta provisória referente ao primeiro trimestre, as restantes foram publicadas no prazo de 90 dias a contar do termo do trimestre a que se referem (18), nos termos previstos no n.º 2 do artigo 24.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores.

No Relatório 8/2017-FS/SRATC (Auditoria aos sistemas de informação de gestão orçamental e financeira da Administração Regional), aprovado em 20-09-2017, relativo ao exercício de 2015, observou-se que, tendo «em consideração a finalidade das contas provisórias a sua estrutura deverá ser semelhante, devendo incluir, de forma sumária, informações que abranjam as contas de todas as entidades que integram o perímetro orçamental, permitindo, através da sua divulgação, acompanhar a execução orçamental e possibilitar uma adequada análise económica e financeira ao longo do ano».

No mesmo relatório destacou-se ainda que «a informação contida nas contas provisórias apenas abrange os recebimentos e os pagamentos autorizados no trimestre, de uma parte do sector público administrativo regional», observação que mantém a sua pertinência no exercício de 2016.

Em contraditório, foi manifestada discordância quanto à «conclusão de que a informação contida nas contas provisórias não integra todas as entidades incluídas no perímetro de consolidação», pois, «[e]fetivamente, no Mapa I das referidas contas provisórias estão contemplados os recebimentos e os pagamentos de todo o sector público administrativo da Região».

Admitindo que o Mapa I contempla os recebimentos e os pagamentos de todo o sector público administrativo, o certo é que a informação espelhada nos quadros seguintes não permite corroborar esta afirmação, na medida em que se reporta apenas a uma parte do sector público administrativo regional.

A Conta relativa a 2016 foi aprovada pelo Conselho do Governo Regional, em 13-06-2017, e remetida ao Tribunal de Contas, em 30-06-2017, dentro do prazo fixado para o efeito (19).

A Conta apresenta uma estrutura idêntica à do Orçamento e compreende o relatório e mapas legalmente exigidos.

5 - Aspetos que afetam a fiabilidade da Conta

No relato de várias ações preparatórias do presente Relatório e Parecer mencionaram-se casos em que na Conta é omitida informação financeira relevante, ou em que a informação prestada não representa fielmente os factos ou ainda situações de inconsistência dos mapas que integram a Conta, entre si e com os documentos de prestação de contas das entidades incluídas no perímetro orçamental.

Algumas dessas limitações informativas decorrem do não acolhimento de recomendações formuladas anteriormente pelo Tribunal de Contas, sem que o Governo Regional mencione a impossibilidade do seu acolhimento, nem apresente proposta alternativa para a informação requerida.

Relativamente às situações de inconsistência dos mapas que integram a Conta, concluiu-se que parte delas eram evitáveis com base no controlo que a Direção Regional do Orçamento e Tesouro pode exercer sobre as informações obrigatórias, reportadas periodicamente pelos serviços e fundos autónomos e pelas entidades públicas reclassificadas (20).

Procede-se, seguidamente, à identificação das principais limitações da informação financeira constante da Conta:

Sector público administrativo regional

a) Ausência de informação relativa à dotação orçamental inicial e revista do sector público administrativo regional, após consolidação.

b) Reduzido grau de desagregação das receitas e das despesas referentes às operações orçamentais. Na conta do sector público administrativo regional, a receita é apenas apresentada por capítulos e a despesa por agrupamentos económicos.

c) Ausência de informação relativa às operações extraorçamentais na conta do sector público administrativo regional.

d) Inconsistência do valor apresentado na conta do sector público administrativo regional em saldo da gerência anterior, dado que o relativo às entidades públicas reclassificadas não se encontra discriminado por operações orçamentais e extraorçamentais, o que impossibilita a quantificação da receita total e o apuramento do saldo orçamental (21).

e) Ausência de informação, nos documentos previsionais, quer numa perspetiva agregada, quer consolidada, relativa ao investimento público previsto e executado pelas entidades que integram o perímetro orçamental.

f) A Conta não apresenta informação completa e sistematizada relativa aos empréstimos concedidos e outras operações de crédito ativas realizadas pelas entidades que compõem o sector público administrativo regional, nem os movimentos ocorridos no período.

Em contraditório (Anexo H), foi referido que:

Não se pode concordar com o teor da conclusão de que a Conta não apresenta o valor dos créditos detidos sobre terceiros (...) porque no Anexo 1 da Conta se encontra a informação sobre os empréstimos reembolsáveis concedidos pela administração regional em 2016.

A alegação apresentada não se relaciona com a situação descrita.

Com efeito, a observação efetuada prende-se, por um lado, com a omissão, na Conta, de informação relativa às operações concretizadas pelas entidades públicas reclassificadas que integram o perímetro orçamental, e por outro, com o facto dos dados disponibilizados, referentes às subvenções concedidas pela Administração Regional direta e indireta, não proporcionarem informação sobre a posição destas operações no final do exercício.

g) A Conta continua a omitir informação relevante relacionada com a gestão dos bens patrimoniais.

Administração Regional direta

h) Não escrituração do saldo da gerência anterior relativo à Administração Regional direta, no montante de cerca de 164 mil euros, nas alterações orçamentais realizadas no decurso do ano, afetando, ainda que em valor reduzido, o total da dotação orçamental da receita e da despesa.

i) Indevida escrituração e contabilização, no Orçamento e na Conta, em operações orçamentais, como receitas próprias da Administração Regional direta, das importâncias provenientes das retenções efetuadas às remunerações dos trabalhadores da Administração Regional quotizados da ADSE, no valor de 3,5% da remuneração base. Este procedimento sobrevalorizou a receita em mais de 11 milhões de euros, e a despesa, em mais de 2 milhões de euros, repercutindo-se na conta do sector público administrativo regional, afetando os saldos corrente e corrente primário, bem como os cálculos para a verificação do cumprimento das regras de equilíbrio orçamental.

Em contraditório (Anexo B), foi esclarecido que:

Relativamente aos descontos para a ADSE, e como é do conhecimento do Tribunal de Contas, trata-se de uma matéria que está atualmente a ser objeto de negociação com o Governo da República, no que respeita às verbas registadas como receita da Região até ao corrente ano, salientando-se que, a partir de 2018, as mesmas já não serão contabilizadas como receita orçamental da Região.

j) Indevida escrituração e contabilização, no Orçamento e na Conta, em receitas correntes da Administração Regional direta, das verbas transferidas pelo Estado ao abrigo do princípio da solidariedade. Este procedimento sobrevalorizou as receitas correntes em cerca de 180 milhões de euros, repercutindo-se na conta do sector público administrativo regional, afetando os saldos corrente, de capital e corrente primário, bem como os cálculos para a verificação do cumprimento das regras de equilíbrio orçamental.

Em sede de contraditório (Anexo B), foi referido o seguinte:

No que concerne às transferências do OE, a sua contabilização respeita as naturezas corrente e de capital, tal como constam do mesmo OE.

Sobre esta matéria remete-se para a opinião emitida no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (§ 90), no sentido de que as verbas recebidas ao abrigo do princípio da solidariedade e do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas deveriam ser classificadas, na sua totalidade, como receitas de capital, conforme decorre do disposto no n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e nos artigos 48.º e 49.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

k) Ausência de fundamentação, devidamente comprovada, suscitando, por isso, dúvidas sobre a correta contabilização, pela Administração Regional direta, de verbas provenientes de fundos comunitários, como operação orçamental, em receitas de capital. Este procedimento poderá ter conduzido a uma sobrevalorização das receitas de capital em mais de 3,8 milhões de euros, com repercussões na conta do sector público administrativo regional.

l) Contabilização indevida pela Administração Regional direta, na rubrica Transferências de capital - Resto do Mundo - Instituições, de verbas provenientes de devoluções de receita do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP), no valor de cerca de 336 mil euros.

m) Ausência de reconciliações, à data de 31-12-2016, que confirmem os valores registados pela Administração regional direta em saldo para o ano seguinte.

Em sede de contraditório (Anexo E), foi referido o seguinte:

(...) Como é possível constatar no Volume I da Conta, foi efetuada a reconciliação da totalidade da despesa, incluindo todos os movimentos bancários e de um total de receita de (euro) 1.386 836 723,33 foi, igualmente, apresentada a reconciliação de (euro) 1.386.809.586,83, ou seja, 99,998% do respetivo total. À data da apresentação da Conta, a diferença de reconciliação era de apenas (euro) 27.136,5, a qual, entretanto se reduziu o para (euro) 876,45, importância que deverá se reconciliada brevemente.

A alegação apresentada não se relaciona com a situação descrita. A informação apresentada, pela primeira vez, no volume 1 da Conta não é coincidente com procedimentos de reconciliação.

n) Não afetação dos valores relativos ao saldo do ano anterior e ao saldo para o ano seguinte a nenhuma das entidades contabilísticas que integram a Administração Regional direta.

o) O valor da despesa das unidades orgânicas do sistema educativo da Região, integrado na Administração Regional direta, refere-se à receita registada nos documentos de prestação de contas dessas entidades. O montante em saldo inicial e em saldo final apresentado nos documentos de prestação de contas das escolas não está incluído na conta da Administração Regional direta.

p) O valor da despesa da Assembleia Legislativa, integrado na Conta, refere-se ao total das transferências efetuadas através do Orçamento para aquela entidade.

q) Ausência de informação sobre as responsabilidades contratuais plurianuais assumidas, pagas e por pagar no ano de 2016, bem como sobre os pagamentos em atraso.

r) Adoção de metodologias de registo inadequadas das operações extraorçamentais da Administração Regional direta, pelo que os valores evidenciados na Conta não refletem de forma verdadeira e apropriada os movimentos realizados no ano.

Em sede de contraditório (Anexo D), foi referido o seguinte:

Consideramos exagerada a conclusão de que os valores constantes na Conta, não refletem de forma verdadeira e apropriada os movimentos ocorridos em operações extraorçamentais (...)

Reafirmamos que para além dos melhoramentos que temos vindo a contemplar nos últimos anos, vamos continuar a introduzir melhorias nas próximas Contas da Região, a fim de se eliminarem todas as diferenças. Para tal, contamos com a colaboração da SRATC, para, ao nível dos trabalhos de campo, se procurar identificar e explicar as eventuais diferenças que ainda se venham a encontrar, visando a sua resolução.

s) Divergências entre o valor da despesa da Administração Regional direta apresentado na Conta, e o constante dos documentos de prestação de contas dos serviços integrados dos departamentos governamentais, designadamente na Secretaria Regional do Mar, Ciência e Tecnologia, na Secretaria Regional da Agricultura e Ambiente, e na Secretaria Regional da Educação e Cultura, abrangendo despesas de funcionamento e de investimento.

t) A Conta continua a omitir as responsabilidades emergentes de empréstimos formalmente contraídos pela Diocese de Angra, até ao limite de 28,7 milhões de euros, relativamente aos quais a Região assumiu o compromisso de financiar parte substancial dos encargos com o serviço da dívida.

u) Não foi possível certificar a dívida financeira da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas). Com efeito, apesar de ter sido solicitado à Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial para que diligenciasse junto das instituições financeiras credoras da Região Autónoma dos Açores no sentido destas enviarem diretamente ao Tribunal de Contas certidões contendo informação relativa aos diversos instrumentos de dívida contratualizados e respetiva posição no final do ano, o certo é que só parte dos elementos pretendidos foi disponibilizada, e através do referido departamento governamental.

Em contraditório, a Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial alega que tem encetado esforços no sentido de obter junto das instituições credoras as correspondente certidões de dívida, sem no entanto comprovar tais diligências, nomeadamente através da remessa de cópia dos ofícios enviados às referidas instituições, tal como foi reiteradamente solicitado pelo Tribunal.

v) Em virtude de se manterem as limitações da informação disponibilizada pelas várias entidades contabilísticas, não foi possível certificar a dívida não financeira do referido universo de entidades, situação já anteriormente referenciada nos Relatórios e Pareceres sobre a Conta de 2014 (§ 261) e de 2015 (§ 297).

w) Relativamente às responsabilidades emergentes dos contratos ARAAL, apuraram-se divergências, que não foram justificadas, entre os valores constantes da Conta e aqueles que, no âmbito do procedimento de circularização adotado, foram indicados pela Direção Regional da Organização e Administração Pública (DROAP) e pelas entidades beneficiárias.

No âmbito do contraditório, a DROAP confirmou os elementos que já tinha remetido ao Tribunal.

x) Tendo em consideração o conjunto de entidades que integram o perímetro orçamental, a Conta continua a não apresentar informação relevante para a determinação dos limites de endividamento, não sendo possível aferir a respetiva observância.

Em contraditório (Anexo G), foi referido que:

... a Conta apresenta todos os elementos necessários à aferição das disposições legais em matéria de endividamento do sector público administrativo regional, pois a sua certificação é dependente de entidades externas à Região.

A alegação apresentada não responde à situação descrita.

y) Não são apresentados, na Conta, dados consolidados sobre o montante global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores.

Serviços e fundos autónomos

z) Não discriminação, no orçamento revisto dos serviços e fundos autónomos, do valor em saldo do ano anterior por operações orçamentais e extraorçamentais.

aa) Diferenças entre o valor global em saldo do ano anterior evidenciado na dotação revista dos serviços e fundos autónomos e o reportado à execução orçamental, sem que tal procedimento se encontre justificado.

bb) Não coincidência entre os valores em saldo para o ano seguinte de operações orçamentais e de operações extraorçamentais, apurados no final de 2015 nos serviços e fundos autónomos, com os valores em saldo do ano anterior de operações orçamentais e de operações extraorçamentais, apresentados no início de 2016.

cc) Alguns serviços e fundos autónomos apresentam valores negativos em saldo do ano anterior e em saldo para o ano seguinte provenientes de operações orçamentais e extraorçamentais.

Relativamente ao exposto anteriormente, foi referido, em contraditório (Anexo B), o seguinte:

Relativamente às divergências detetadas ao nível dos saldos dos serviços e fundos autónomos, salientamos, uma vez mais, que a informação constante dos quadros resumo apresentados na Conta, por recomendação da SRATC, são recolhidos das contas de gerência entregues à SRATC, pelo que não se compreende que, detetadas falhas ou imprecisões nas mesmas, não seja promovida a sua correção junto dos referidos organismos, ou junto da DROT, apenas se incorpore as mesmas no Parecer à Conta, concluindo que as mesmas suscitam reservas quanto à sua correção.

Cabe salientar as funções de acompanhamento e de controlo que a Direção Regional do Orçamento e Tesouro tem obrigação de exercer sobre as informações reportadas periodicamente pelos serviços e fundos autónomos e pelas entidades públicas reclassificadas, bem como a responsabilidade que tem na elaboração da Conta.

dd) Os valores relativos a operações orçamentais e extraorçamentais de serviços e fundos autónomos não respeitam as demonstrações numéricas.

Em sede de contraditório (Anexo B), foi referido o seguinte:

Relativamente às diferenças (...) salienta-se que os quadros constantes da Conta são construídos com base na informação das contas de gerência entregues à SRATC. Não obstante se ir introduzir procedimentos de controlo para as eliminar, constata-se que as mesmas se reportam aos anos de 2015 e 2016 e desconhece-se se a SRATC promoveu alguma correção às contas de gerência dos referidos serviços e fundos autónomos.

Sobre o referido é de salientar que o Tribunal de Contas não procede a alterações aos documentos de prestação de contas das entidades. Os resultados das ações de controlo sucessivo tendo por objeto os referidos documentos encontram-se inseridos nos respetivos relatórios aprovados pelo Tribunal de Contas, dos quais constam as eventuais recomendações formuladas. Estes relatórios são devidamente divulgados, sendo sempre enviados ao Governo Regional.

ee) Ausência de informação sobre os compromissos assumidos e não pagos e pagamentos em atraso.

ff) Não discriminação das operações extraorçamentais dos serviços e fundos autónomos por código de contas.

gg) Divergências entre a Conta e os documentos de prestação de contas de alguns serviços e fundos autónomos, quanto aos valores apresentados em saldo do ano anterior, e em certos capítulos da receita, sendo todavia coincidentes os valores globais da receita.

Em sede de contraditório (Anexo B), foi referido o seguinte:

Quanto às divergências apresentadas (...), constata-se que a maioria das mesmas deriva da reclassificação de transferências entre correntes e de capital, devidamente reportadas na Conta, para se reduzirem ao mínimo possível as diferenças de consolidação da Administração Regional. Salienta-se que a divergência de (euro) 54.063, relativa aos Fundos Escolares, no nosso entendimento, é incorretamente apresentada pela SRATC, pois o montante em causa respeita às transferências provenientes das administrações públicas, especificamente da administração local.

A reclassificação das transferências referida no contraditório não teve reflexos nos valores contabilizados na Conta, quer relativamente à Administração Regional direta, quer aos serviços e fundos autónomos.

Relativamente à divergência de 54 063 euros, a sua origem decorre do facto da Conta registar este montante, de forma indevida, como transferências provenientes da Administração Regional, quando na realidade as mesmas provêm da Administração Local, conforme os documentos de prestação de contas dos fundos escolares.

hh) Divergências entre o valor da despesa, em alguns agrupamentos económicos, dos serviços e fundos autónomos apresentado na Conta, e o constante dos documentos de prestação de contas, incidindo sobre os fundos escolares e as entidades do Serviço Regional de Saúde, sendo todavia, coincidentes os valores globais da despesa e, ainda, sobre o Instituto da Segurança Social dos Açores.

ii) Não há integral coincidência entre o valor global das operações extraorçamentais dos serviços e fundos autónomos, apresentado na Conta, e o constante dos documentos de prestação de contas, designadamente nos mapas Descontos e retenções e Entrega de descontos e retenções e no mapa Fluxos de caixa, para além de serem totalmente díspares os montantes registados nos mapas Descontos e retenções e Entrega de descontos e retenções com os do mapa Fluxos de caixa (22).

Em sede de contraditório (Anexo D), foi referido o seguinte:

Também ao nível da Administração Regional indireta, parece-nos exagerada a conclusão de que os valores expostos na Conta não são consistentes e divergem dos apresentados pelos respetivos serviços e organismos (...).

A Direção Regional do Orçamento e Tesouro continuará a diligenciar para que as próximas Contas integrem esta informação de forma clara e consistente.

Entidades públicas reclassificadas

jj) Falta de discriminação no orçamento e na execução, por operações orçamentais e extraorçamentais, dos valores em saldo do ano anterior e em saldo para o ano seguinte reportados às entidades públicas reclassificadas.

kk) Ausência de informação sobre os compromissos assumidos e não pagos e pagamentos em atraso.

ll) Não discriminação das operações extraorçamentais das entidades públicas reclassificadas por código de contas.

mm) Impossibilidade de verificar a coincidência entre o valor global das operações extraorçamentais das entidades públicas reclassificadas, apresentado na Conta, e o apresentado nos documentos de prestação de contas, dado que estas entidades não integram os mapas Descontos e retenções e Entrega de descontos e retenções e o mapas Fluxos de caixa, ou documentos equivalentes.

Tesouraria

nn) Impossibilidade de verificar a conformidade dos registos apresentados na Conta sobre a execução orçamental da Administração Regional direta e indireta, bem como uma análise e apreciação à gestão da tesouraria, dada a ausência de conta da atividade da tesouraria da Região.

A criação de uma nova entidade contabilística central pode contribuir para a melhoria da prestação de contas

Em contraditório, o Governo Regional informou que:

... no âmbito dos trabalhos preparatórios, tendo em vista a adequação das funções de tesouraria da Administração Regional direta da Região e do processo de consolidação de contas, já foi criada uma entidade contabilística a título experimental que, para além de vir a dar expressão contabilística à tesouraria, dívida direta, património e à receita central, contemplará também todos os registos de todas as contas bancárias, naturalmente, incluindo as referidas pela SRATC. (23)

A criação desta nova entidade contabilística central pode contribuir para a melhoria da prestação de contas, resolvendo parte significativa das limitações atualmente verificadas. Proceder-se-á ao exame da atividade dessa entidade contabilística quando existir um adequado quadro normativo que a regule.

Impacto das debilidades identificadas

As limitações da Conta são suscetíveis de afetar o exame da execução orçamental, do equilíbrio, do cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento, da expressão financeira e composição do património, bem como das transferências da União Europeia.

Face a estas limitações, salvaguardam-se os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários se as mesmas não existissem, relativamente à análise feita nos capítulos seguintes.

Capítulo II

Execução orçamental

6 - Conta do sector público administrativo regional

6.1 - Execução orçamental do sector público administrativo regional

A Conta não apresenta informação sobre a dotação inicial e revista, consolidada, do sector público administrativo regional

A execução orçamental do sector público administrativo regional relativa a 2016, após consolidação, foi apresentada na Conta na ótica da contabilidade pública (i.e., recebimentos e pagamentos), integrando apenas as operações orçamentais.

Face à ausência informativa sobre os valores orçamentados e revistos, esta execução orçamental é, unicamente, comparável com a Conta de 2015. Ao nível dos documentos orçamentais, somente o relatório que acompanha a proposta de Orçamento para 2016 faz referência aos valores previstos para o sector público administrativo regional, informação não contemplada no Orçamento aprovado, nas alterações orçamentais realizadas ao longo do ano, nem na Conta.

Sobre esta matéria, foi referido em contraditório (24):

Não se pode concordar com a conclusão da SRATC, de que não é possível analisar a execução orçamental do sector público administrativo regional, pelo facto, de apenas ter a respetiva informação orçamental consolidada ao nível da proposta de orçamento entregue na Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores. Efetivamente, a informação em causa, designadamente, as dotações revistas de toda a Administração Regional, incluindo as dos serviços e fundos autónomos e das Entidades Públicas Reclassificadas, já consta da Conta de 2016.

Esta afirmação carece de precisão, dado que a Conta de 2016 não apresenta qualquer informação sobre a dotação inicial e revista do sector público administrativo regional, após consolidação, mas, apenas, a dotação revista para cada subsector, o que é naturalmente distinto.

Os valores apresentados relativos à receita e à despesa, referentes aos dois últimos anos, encontram-se expostos no quadro seguinte:

QUADRO 5

Conta do sector público administrativo regional de 2016 e variação face a 2015

(ver documento)

Estes valores não podem ser validados, face às reservas existentes sobre a correção de alguns valores integrados na Conta relativos à execução orçamental da Administração Regional direta e indireta, com especial ênfase para o montante em saldo da gerência anterior, as quais têm repercussões na conta do sector público administrativo regional.

Em sede de contraditório foi referido (25):

Também não se pode concordar com a conclusão de que, face às reservas sobre a correção de alguns montantes, os valores expostos na Conta não podem ser validados. Perante algumas dúvidas apresentadas, designadamente, ao nível de verbas comunitárias, a DROT prestou os esclarecimentos julgados suficientes sobre a matéria. Deste modo, se as dúvidas persistiam, deveriam em nosso entender, ter sido solicitados esclarecimentos adicionais, que permitissem a sua validação.

A impossibilidade de validar a conta do sector público administrativo regional não decorre, unicamente, de eventuais dúvidas sobre a contabilização de fundos comunitários, conforme é referido em contraditório, existindo um conjunto vasto de reservas sobre a correção de valores apresentados na Conta (26).

As receitas e as despesas foram apresentadas por capítulo e por agrupamento económico, não sendo especificadas pelos restantes níveis de desagregação, de acordo com o classificador das receitas e das despesas públicas em vigor, informação só disponibilizada para o subsector da Administração Regional direta.

A receita foi constituída, essencialmente, por receitas fiscais (38%), transferências (27%) e passivos financeiros (24%)

A receita foi constituída, essencialmente, por receitas fiscais (38%), em especial as decorrentes dos impostos indiretos, por transferências correntes e de capital (27%), com maior evidência para as transferências correntes, e por passivos financeiros (24%).

Relativamente às receitas fiscais, que se reportam contabilisticamente ao subsector da Administração Regional direta, a execução orçamental de 2016 encontra-se evidenciada no quadro seguinte, assim como a respetiva variação face a 2015:

QUADRO 6

Execução orçamental das receitas fiscais e variação face a 2015

(ver documento)

A cobrança coerciva de receita fiscal totalizou 9,7 milhões de euros, representando 2% daquela receita, mas a Conta não identificou o ano a que se reporta, nem apresentou informação sobre a dívida fiscal.

As transferências do Orçamento do Estado totalizaram 252 milhões de euros (16% da receita)

As verbas provenientes do Orçamento do Estado totalizaram 252 milhões de euros, representando cerca de 16% do total da receita do sector, e 58% da receita contabilizada em transferências correntes e de capital.

Em transferências correntes foram registados 180 milhões de euros, valor recebido ao abrigo do princípio da solidariedade (27), e em transferências de capital foram registados 72 milhões de euros, valor recebido ao abrigo do fundo de coesão (28). Face à sua natureza, a totalidade das verbas provenientes do Orçamento do Estado deveriam integrar o capítulo transferências de capital.

Em contraditório, foi referido o seguinte:

A contabilização das transferências do Orçamento do Estado, na receita da Região de 2016, obedece à natureza que lhe é atribuída pela entidade emitente das mesmas, pelo que, não é compreensível esta conclusão da SRATC, ainda mais, porque na análise e Parecer à Conta de 2015, se associou a natureza destas transferências à classificação das mesmas na Conta Geral do Estado daquele ano. (29)

Esta alegação carece de correção, pelo que se reproduz o referido no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (30), sobre esta matéria, a saber:

Independentemente da circunstância do Orçamento do Estado de 2016 ter procedido à alteração da classificação das transferências em causa, convém salientar que a recomendação formulada é no sentido da classificação das transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, ser efetuada de acordo com a respetiva natureza que resulta, nomeadamente, do disposto no n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

A despesa foi constituída, essencialmente, por despesas com o pessoal (31%), aquisições de bens e serviços (20%), passivos financeiros (19%)e transferências (17%)

Na constituição da despesa destacam-se: as despesas com o pessoal (31%); as aquisições de bens e serviços correntes (20%); os passivos financeiros (19%); e, ainda, as transferências correntes e de capital (17%).

As verbas redistribuídas, registadas nos agrupamentos económicos subsídios, transferências e ativos financeiros, totalizaram 329,6 milhões de euros, o que equivale a 21% do total despendido.

A despesa do sector público administrativo regional não se encontra estruturada por funções, nem por programas

A despesa do sector público administrativo regional não se encontra estruturada de acordo com o classificador funcional das despesas públicas, informação disponível na Conta, apenas, para o subsector da Administração Regional direta, pelo que se desconhece a aplicação dos recursos financeiros daquele sector de acordo com as funções e subfunções legalmente instituídas.

A despesa do sector público administrativo regional também não se encontra estruturada por programas, desconhecendo-se, ainda, os valores despendidos em funcionamento e em investimento, informação contemplada, na Conta, apenas para a Administração Regional direta.

A despesa do subsector da Administração Regional direta dirigiu-se essencialmente para as áreas sociais (56%) e para as áreas económicas (20%)

No subsector da Administração Regional direta os pagamentos realizados registaram maior concentração em áreas sociais (56%), designadamente saúde e educação, responsáveis por 48% do total despendido, seguindo-se as áreas económicas (20%), onde se destacam os transportes e comunicações, representando 9% do valor global da despesa.

A Administração Regional direta despendeu em investimento 368,2 milhões de euros (31%), em funcionamento, 658,8 milhões de euros (56%), em passivos financeiros, 138,9 milhões de euros (12%) e em juros e outros encargos, 14,7 milhões de euros (1%)

O valor relativo ao investimento do subsector da Administração Regional direta corresponde, apenas, à componente Plano prevista nos instrumentos de planeamento do investimento público da Região, desconhecendo-se o realizado pela componente Outros Fundos, designadamente o concretizado pelos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas que integram o perímetro orçamental.

O desempenho orçamental das despesas de investimento da Administração Regional direta respeitou na generalidade as prioridades financeiras dos programas, integrados nos objetivos estratégicos e operacionais estabelecidos nas Orientações de Médio Prazo 2013-2016, e nos Planos Regionais anuais.

No último quadriénio, o total despendido pela Administração Regional direta foi de 1 421,4 milhões de euros, o que correspondeu a menos 504,7 milhões de euros do que o projetado nas Orientações de Médio Prazo, e a menos 456,7 milhões de euros do que o total previsto nos quatro planos anuais aprovados neste período, conduzindo à concretização de 74% do valor projetado nas Orientações de Médio Prazo e de 76% dos valores do conjunto dos planos anuais.

Cerca de 73% do valor despendido dirigiu-se à concretização dos cinco programas com maior notoriedade financeira: Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (26%); Educação, ciência e cultura (14%); Competitividade, emprego e gestão pública (14%); Agricultura, florestas e desenvolvimento rural (12%); e Desenvolvimento do sistema de saúde (7%).

As Orientações de Médio Prazo e os Planos Anuais não definiram as metas, estimativas de resultados esperados e indicadores de mensuração, associados aos objetivos estratégicos e operacionais estabelecidos, verificando-se que, contrariamente ao determinado na alínea b) do n.º 5 do artigo 5.º do SIRPA, os relatórios anuais não apresentam qualquer avaliação, mas apenas a execução material e financeira das ações.

Em sede de contraditório foi referido o seguinte:

Tomamos boa nota das recomendações efetuadas no relatório, com uma perspetiva de se avançar num sentido mais geral e integrado sobre o acompanhamento da execução do Plano, com um conjunto de indicadores de monitorização ajustados aos grandes objetivos das OMP. (31)

No quadro global de financiamento da Administração Regional diretas, as receitas próprias financiaram em 95% as despesas de funcionamento incluindo os juros e outros encargos

Ao nível do quadro global de financiamento da Administração Regional direta, foi referido em sede de contraditório o seguinte:

(...) a Região contraiu (euro)50.000.000 para financiar o plano de investimentos. Para efeitos de refinanciamento, a Região contraiu empréstimos, no montante de (euro)138.500.000 tendo amortizado o remanescente valor de (euro)443.000, com recurso a receitas próprias. (32)

Face à explicação apresentada, verifica-se que os investimentos (368,2 milhões de euros) foram financiados em 59,6% por transferências do Orçamento do Estado (219,6 milhões de euros), ascendendo as provenientes do princípio da solidariedade a 147,6 milhões de euros, 26,8% por fundos comunitários (98,6 milhões de euros) e 13,6% por passivos financeiros (50 milhões de euros).

A restante parcela das transferências do Orçamento do Estado, no valor de 32,3 milhões de euros, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, correspondendo a 17,9% do total transferido, foi utilizada, juntamente com as receitas próprias (641,2 milhões de euros), para a cobertura das despesas de funcionamento (658,8 milhões de euros), juros e outros encargos (14,7 milhões de euros), e uma pequena parcela dos passivos financeiros (443 mil euros).

Neste sentido, as receitas próprias financiaram em 97% as despesas de funcionamento. Incluindo neste agregado os juros e outros encargos e a pequena parcela dos passivos financeiros, a percentagem de cobertura passa para 95%.

No período de 2013 a 2016, observou-se um baixo índice de execução das transferências da União Europeia

Relativamente às transferências da União Europeia tem-se assistido, entre 2013 e 2016, a um baixo índice de concretização, tendo sido recebidos menos 447,1 milhões de euros do que o previsto.

Durante aquele período, a sobreorçamentação anual destas verbas atingiu os 82,9 milhões de euros, 135,8 milhões de euros, 114,6 milhões de euros, e 113,8 milhões de euros, respetivamente.

Em sede de contraditório foi referido:

O período em análise pela SRATC, 2013 a 2016, abrange a transição entre dois quadros comunitários de apoio, o qual, por si só, contempla aspetos operacionais complexos relacionados com a aprovação das candidaturas no atual PO Açores 2020 e posteriores pagamentos e receção das comparticipações comunitárias.

(...)

Os desvios verificados entre as estimativas orçamentais e a execução realizada, resultam do ritmo diferenciado da concretização dos investimentos, o qual depende de múltiplos procedimentos administrativos a observar, por forma a assegurar a regularidade e a legalidade da respetiva despesa.

Face ao exposto, considera-se que os desvios detetados entre a previsão de receitas comunitárias e a sua execução, não resultam de qualquer sobreorçamentação, mas sim dos factos enunciados. (33)

6.2 - Procedimentos de consolidação

Os procedimentos de consolidação necessitam de ser aperfeiçoados

Os procedimentos de consolidação, das receitas e das despesas da Administração Regional direta e indireta, incidiram sobre as transferências, subsistindo a falta de uniformidade na contabilização das mesmas entre aqueles subsectores, quer ao nível da classificação económica utilizada, quer ao nível dos valores, salientando-se, neste âmbito, o período distinto de reporte contabilístico das entidades públicas reclassificadas.

Em 2016, as diferenças de consolidação apresentadas na Conta (2,9 milhões de euros) são superiores às de 2015 (1,9 milhões de euros), e inferiores às apuradas pelo Tribunal (3,1 milhões de euros).

Estas diferenças de consolidação afetam o total da receita e da despesa do sector público administrativo regional, evidenciando a necessidade de aperfeiçoar o processo de consolidação, o que deverá envolver uma maior qualidade e homogeneização na informação contabilística de execução orçamental apresentada pelas entidades que integram o perímetro de consolidação.

Em sede de contraditório foi referido o seguinte:

Ao nível dos procedimentos de consolidação, e como já anteriormente foi comunicado à SRATC, e exatamente para reduzir as diferenças de consolidação, nos quadros de suporte, uniformizaram-se as transferências correntes e de capital, não se percebendo a referência "...falta de uniformidade..." apontada no projeto de Parecer.

No que se refere aos critérios de consolidação, informa-se que apenas existe um critério utilizado no processo de consolidação, ou seja, eliminação de todas as transferências internas entre os diversos serviços e entidades que integram o perímetro de consolidação da Administração Regional. Naturalmente, podem existir alguns lapsos num processo desta natureza, aliás, como se constata ao nível dos apuramentos efetuados pela SRATC, onde se consideram erradamente como diferenças de consolidação verbas que não contam para o efeito. No montante apurado, relativamente, à Saudaçor, a verba associada à PPP do Hospital da Terceira, transferida para esta EPR não conta para o processo de consolidação e a SRATC considerou-a como diferença de consolidação. (34)

Quanto à falta de uniformidade na contabilização das transferências, remete-se para a demonstração efetuada no Apêndice I do relato da ação preparatória 17-306 PCR4 - Síntese das operações orçamentais, conta consolidada e défice.

Por outro lado, convém clarificar, quanto às diferenças de consolidação, que, contrariamente ao referido em contraditório, as transferências de capital para a Saudaçor não foram consideradas para efeitos de consolidação (35).

6.3 - Saldos, regras do equilíbrio orçamental e défice orçamental

A Conta não apresenta os saldos orçamentais

A Conta não apresenta os valores relativos aos saldos e ao défice orçamental, nem procede à respetiva análise.

Em sede de contraditório foi referido o seguinte:

A Conta de 2016 apresenta no desenvolvimento da receita e da despesa uma estrutura idêntica à dos anos anteriores, em linha com a estrutura do Orçamento, e contempla toda a informação necessária para se efetuarem os cálculos dos saldos efetivos e primários. (36)

Assim sendo, não se compreende, nem se justifica, a sua omissão na Conta, assim como a não apresentação de uma análise aos saldos e ao défice orçamental.

Face a esta ausência informativa apuraram-se os valores dos saldos e do défice, procedendo-se, ainda, à verificação do cumprimento da regra do equilíbrio orçamental consagrada na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores. Procedeu-se, ainda, a uma análise dos saldos orçamentais utilizando como critério a regra do equilíbrio prevista na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, neste caso na perspetiva da cessação da sua suspensão.

Para o efeito, consideraram-se os seguintes pressupostos:

i. Os valores expostos no Quadro 5, supra, e que decorrem da conta consolidada apresentada na Conta (37), excluindo o valor do saldo da gerência anterior, pela inconsistência que apresenta, o que inviabiliza o apuramento da receita total e, por conseguinte, o cálculo do saldo orçamental.

ii. Uma receita corrente líquida cobrada igual à receita corrente cobrada.

Neste sentido, considera-se que o limite de défice corrente, a que se refere o n.º 3 do artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (5% da receita corrente líquida cobrada), corresponde a 49 057 466 euros.

Este valor baixa para 40 061 729 euros quando se considera a contabilização das transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio de solidariedade, como receita de capital, dado que a receita corrente líquida cobrada desce para os 801 234 586 euros.

iii. As informações apresentadas na Conta relativas aos empréstimos da Administração Regional direta (38), do Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia (39), e das entidades públicas reclassificadas (40), complementadas com as informações recolhidas no âmbito da ação preparatória 17-307PCR2 - Dívida e outras responsabilidades, nomeadamente as constantes dos mapas dos contratos de financiamento e garantias remetidos pelas entidades públicas reclassificadas e dos contratos de financiamento e respetivos aditamentos.

Estas informações conduziram ao apuramento de total de amortizações médias de empréstimos de 276 991 255,00 euros, calculadas de acordo com o critério definido no n.º 4 do artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (41).

As repercussões que os diferentes critérios de contabilização das transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, detêm nos saldos corrente, de capital, corrente primário, e no cumprimento das regras do equilíbrio orçamental, levaram a que se refizessem os respetivos cálculos, considerando tais transferências como receitas de capital da Administração Regional direta.

Os saldos apurados e a verificação das regras do equilíbrio orçamental conduziram aos seguintes valores:

QUADRO 7

Saldos e equilíbrio orçamental associados à conta do sector público administrativo regional

(ver documento)

A execução orçamental do sector público administrativo regional não respeitou a regra do equilíbrio

A execução orçamental do sector público administrativo regional relativa a 2016 não respeitou a regra do equilíbrio, consagrada no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores (42), dado que o saldo global ou efetivo foi negativo em 38,4 milhões de euros.

A aplicação da regra de equilíbrio orçamental, definida na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, obrigará a um forte ajustamento, com reduções extremamente expressivas da despesa corrente e do endividamento

Utilizando como critério a regra do equilíbrio orçamental consagrada no n.º 3 do artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (43), na perspetiva de vir a cessar a sua suspensão (44), observa-se que o saldo corrente deduzido das amortizações médias de empréstimos foi negativo em 294,8 milhões de euros, excedendo em 245,7 milhões de euros o limite anual de 5% da receita corrente líquida cobrada.

Considerando a contabilização das transferências do Orçamento do Estado de acordo com a sua natureza, este desequilíbrio agrava-se, excedendo, em 434,7 milhões de euros, o limite de 5% da receita corrente líquida cobrada.

Se, anualmente, será admitido um défice corrente, deduzido das amortizações, até 5% da receita corrente líquida cobrada, esse défice terá de ser compensado noutros anos porque a formulação da "regra de ouro" na Lei das Finanças das Regiões Autónomas exige, pelo menos, que seja atingido o equilíbrio, em média, durante o mandato do Governo Regional (45).

Daqui decorre que a aplicação da regra de equilíbrio orçamental, tal como está definida na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, obrigará a um forte ajustamento, com reduções extremamente expressivas da despesa corrente e do endividamento, dada a rigidez da receita corrente.

O saldo primário melhorou mas não foi suficiente para cobrir a totalidade dos juros e outros encargos decorrentes da dívida

Retirando o efeito da dívida pública na execução orçamental de 2016, obtém-se um saldo primário excedentário em 24,4 milhões de euros, registando um aumento de 22,1 milhões de euros face a 2015.

Apesar da melhoria verificada em 2016, o saldo primário alcançado não foi suficiente para satisfazer a totalidade dos compromissos com juros e outros encargos decorrentes da dívida (62,9 milhões de euros).

A garantia de recursos para pagamento dos juros da dívida foi assegurada, apenas, pela Administração Regional indireta, com evidência para as entidades públicas reclassificadas. O saldo primário destas entidades (59,5 milhões de euros) excedeu os juros e outros encargos pagos (46,2 milhões de euros).

A Administração Regional direta apresentou um saldo primário negativo de 35 milhões de euros, conforme evidenciado no quadro seguinte:

QUADRO 8

Saldo primário do sector público administrativo regional em 2015 e 2016

(ver documento)

Em percentagem do PIB, o défice orçamental foi de 1%, em contabilidade pública, e 1,5%, em contabilidade nacional

Em contabilidade pública, e em termos provisórios, o défice orçamental do sector público administrativo regional, em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB), foi de 1% (46).

Em contabilidade nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), os valores provisórios apresentados pelo Serviço Regional de Estatística dos Açores (SREA) apontam para um défice orçamental, em percentagem do PIB, de 1,5%.

GRÁFICO 1

Défice do sector público administrativo regional entre 2013 e 2016, em percentagem do PIB

(ver documento)

6.4 - Análise do saldo global ou efetivo

O saldo global reflete uma melhoria por via do aumento da receita efetiva

O saldo global ou efetivo reflete uma melhoria de 20 milhões de euros face ao verificado em 2015 e, relativamente à proposta de Orçamento para 2016, apresenta um desagravamento de 2,8 milhões de euros.

Esta melhoria deu-se por via da receita efetiva, que apresentou um aumento de 59 milhões de euros (5%) face a 2015, superior ao registado na despesa efetiva, de 39 milhões de euros (3%).

Para o aumento da receita efetiva contribuíram várias componentes, destacando-se: as vendas de bens e serviços correntes, com um crescimento de 44 milhões de euros (150%); as transferências de capital, com um crescimento de 21 milhões de euros (13%), refletindo sobretudo o impacto do comportamento das receitas provenientes da União Europeia; e os impostos indiretos, com um aumento de 26 milhões de euros (6%), em resultado do aumento generalizado dos impostos sobre o consumo, dos quais se destacam o IVA (mais 16 milhões de euros) e o Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) (mais 6 milhões de euros).

Em sentido contrário, os maiores decréscimos na receita efetiva, face a 2015, foram registados em impostos diretos (menos 33 milhões de euros - 15%), refletindo o comportamento do IRS (menos 21 milhões de euros) e do IRC (menos 12 milhões de euros), efeito atribuível ao aumento dos reembolsos registados em 2016, e em transferências correntes (menos 4 milhões de euros - 1%).

Para o aumento da despesa efetiva contribuíram várias componentes, destacando-se: as aquisições de bens e serviços (mais 44 milhões de euros - 17%); as despesas com o pessoal (mais 21 milhões de euros - 5%); e as aquisições de bens de capital (mais 12 milhões de euros - 24%). Em juros e outros encargos foram pagos mais 2 milhões de euros (3%) do que em 2015.

A maior contração da despesa efetiva, face a 2015, incidiu sobre os agrupamentos económicos subsídios (menos 5 milhões de euros - 25%) e transferências de capital (menos 40 milhões de euros - 22%).

Ao nível dos subsectores, a melhoria do saldo global proveio do comportamento das entidades públicas reclassificadas

Ao nível dos subsectores, o contributo para a melhoria do saldo global ou efetivo do sector público administrativo regional proveio da Administração Regional indireta, e, dentro desta, das entidades públicas reclassificadas.

Com base nos dados da execução orçamental relativa a 2016, apurou-se a receita efetiva, a despesa efetiva e o saldo global de cada um dos subsectores, o que foi comparado com a execução de 2015, tendo-se determinado, ainda, os valores relativos à conta do sector público administrativo regional, após consolidação:

QUADRO 9

Saldo global por subsector e saldo global após consolidação dos subsectores

(ver documento)

Conforme decorre do exposto no quadro anterior, o contributo da Administração Regional direta para a melhoria do saldo global do sector público administrativo regional foi nulo, contrariamente ao verificado na Administração Regional indireta, com evidência para o desempenho das entidades públicas reclassificadas.

7 - Tesouraria

7.1 - Tesouraria da Região

O princípio da unidade de tesouraria, estabelecido no artigo 13.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, não está a ser cumprido, dado que a aplicação informática de tesouraria, que se encontra em funcionamento (STCR - Sistema central da Tesouraria Regional), não integra as contas bancárias de alguns serviços e fundos autónomos e da quase totalidade das entidades públicas reclassificadas.

Não existem registos sobre a atividade da tesouraria da Região, o que impossibilita a análise e a apreciação dos movimentos de operações de tesouraria realizados, em execução do orçamento e em operações específicas de tesouraria, e respetiva gestão, e, consequentemente, a verificação da conformidade dos registos apresentados na Conta sobre a execução orçamental do sector público administrativo regional.

As únicas informações disponíveis reportam-se à tesouraria da Administração Regional direta e às Tesourarias de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada, entidades estas que exercem funções de caixa.

7.2 - Tesouraria da Administração Regional direta

O modelo organizativo e funcional da tesouraria da Administração Regional direta manteve-se inalterado em 2016, remetendo-se, por isso, para o referido no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (47), e para as conclusões, relativas à Tesouraria de Ponta Delgada, incluídas no Relatório 16/2016-VEC/SRATC, aprovado em 06-10-2016, aplicáveis, por igualdade de razão, às Tesourarias de Angra do Heroísmo e da Horta (48), permanecendo atuais as seguintes observações:

i. A área da tesouraria da Administração Regional direta apresenta um modelo organizativo e funcional que não é coincidente com o legalmente instituído;

ii. As Tesourarias de Ponta Delgada, de Angra do Heroísmo e da Horta, não procedem à gestão dos movimentos de fundos, nem ao controlo da sua utilização, cabendo-lhes apenas o exercício de funções de caixa, mediante o registo de entrada e saída de fundos e a arrecadação à "boca do cofre" de uma pequena parcela da receita da Administração Regional direta;

iii. A Direção de Serviços Financeiros e Orçamento, da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, assume as funções de tesouraria, apesar de não se encontrar legalmente instituída como tal. Este Serviço é que administra todos os fundos da Administração Regional direta, realiza as operações especiais de tesouraria e arrecada a maioria das receitas;

iv. Nos termos do artigo 51.º da LOPTC as entidades com funções de tesouraria, assim como os serviços com funções de caixa, encontram-se sujeitos à elaboração e à prestação de contas, obrigação que não é cumprida pela Direção de Serviços Financeiros e Orçamento quanto às funções, que, de facto, exerce de tesouraria da Administração Regional direta;

v. Não existe um quadro normativo regulador da atividade de tesouraria da Administração Regional direta.

É de referir, todavia, que no decurso do ano de 2017 foram já efetuadas algumas alterações, em acolhimento de recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas no Relatório 16/2016-VEC/SRATC, aprovado em 06-10-2016.

Os documentos de prestação de contas das Tesourarias de Ponta Delgada, de Angra do Heroísmo e da Horta permitem confirmar a totalidade dos pagamentos, mas apenas 4,5% dos recebimentos registados na Conta, relativamente à Administração Regional direta

Através dos fluxos financeiros evidenciados nos documentos de prestação de contas das três entidades com funções de caixa da tesouraria da Administração Regional direta confirma-se a totalidade dos pagamentos e 4,5% dos recebimentos registados por este subsector.

A Conta só apresenta informação sobre a dívida flutuante contratada pela Administração Regional direta

Relativamente às operações específicas de tesouraria, realizadas no âmbito da gestão da tesouraria da Administração Regional direta, a Conta apresenta informação sobre os empréstimos de curto prazo contraídos e amortizados na gerência de 2016, com vista à antecipação de receitas previstas no Orçamento.

O valor do financiamento contratado totalizou os 123,8 milhões de euros, tendo o montante máximo acumulado de emissões vivas ao longo do ano atingido os 115 milhões de euros, em 07-10-2016.

Em 31-12-2016 estavam por liquidar 48 milhões de euros de empréstimos de curto prazo, valor que foi regularizado em janeiro de 2017, durante o período complementar da gerência de 2016.

Nas gerências de 2015 e de 2016, o saldo de tesouraria foi negativo, o que implicou o recurso a disponibilidades de tesouraria referentes à gerência seguinte

Os movimentos de fluxos financeiros realizados pela tesouraria da Administração Regional direta no período complementar das gerências de 2015 e de 2016 foram objeto de análise, tendo por base os elementos apresentados nas Contas e as informações fornecidas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, observando-se que o saldo de tesouraria apurado foi, em ambos os casos, negativo, conforme se expõe nos quadros seguintes:

QUADRO 10

Operações de tesouraria reportadas ao período complementar da gerência de 2015

(ver documento)

QUADRO 11

Operações de tesouraria reportadas ao período complementar da gerência de 2016

(ver documento)

O apuramento de saldos negativos de tesouraria evidencia insuficiência de disponibilidades - valores em saldo nas contas bancárias e entradas de fluxos financeiros - para fazer face às saídas de fundos.

Dado que os referidos saldos reportam-se ao período complementar das gerências de 2015 e de 2016, a colmatação daquelas insuficiências de tesouraria impõe, necessariamente, o recurso a disponibilidades de tesouraria referentes à gerência seguinte.

Com base na análise realizada, verificou-se que as operações de tesouraria não foram integralmente regularizadas por via do orçamento da gerência em que tiveram lugar, incluindo o período complementar de execução orçamental, situações não justificadas na Conta.

Esta conclusão foi contestada em sede de contraditório, mas sem que fosse apresentada qualquer demonstração em contrário, sendo apenas referido que:

Não podemos concordar com as conclusões decorrentes dos cálculos que a SRATC efetuou, relativas à insuficiência de tesouraria no final da gerência de 2016, dado que quer as receitas quer as despesas realizadas no período complementar, respeitaram escrupulosamente os níveis de endividamento autorizados para o referido ano. (49)

8 - Período complementar de execução orçamental

8.1 - Regime

Ao fixar os prazos para a realização das operações, o Decreto Regulamentar Regional 2/2016/A, de 11 de fevereiro, tal como sempre tem acontecido, prevê a existência de um período complementar da execução orçamental, que se prolonga pelo ano económico seguinte, durante o qual se permite a realização de movimentos por conta do Orçamento do ano anterior (50). Assim:

. Os serviços dotados de autonomia administrativa e financeira podem registar receitas e efetuar pagamentos até ao dia 25 de janeiro do ano seguinte (artigo 8.º, n.º 5, alínea c));

. As Tesourarias da Região podem registar receitas e efetuar pagamentos até 31 de janeiro do ano seguinte, por conta do Orçamento do ano anterior;

. Este prazo pode ser prolongado até 31 de março do ano seguinte, por Resolução do Conselho do Governo, em casos excecionais devidamente fundamentados.

. Através da Resolução do Conselho do Governo n.º 10/2017, aprovada em 13-02-2017, já depois de terminado o período complementar da receita, este foi alargado até 31-03-2017, permitindo-se, até esta data, o registo de receita proveniente de fundos comunitários.

O período complementar tem uma extensão sem paralelo nas finanças nacionais, nas finanças regionais ou nas finanças locais, indo muito para além do estritamente necessário

A existência de um período complementar com tal extensão, alargado por Resolução do Conselho do Governo Regional, não tem paralelo nas finanças nacionais, nem nas finanças regionais ou finanças locais. A nível do Estado, o período complementar da despesa decorre durante a primeira semana de janeiro (51) e o período complementar da receita pode ir até 20 de janeiro seguinte (52). A nível regional, na Região Autónoma da Madeira, só está previsto o período complementar da despesa, o qual decorre durante os primeiros cinco dias úteis de janeiro (53). Mesmo na Região Autónoma dos Açores, as entidades públicas reclassificadas, que estão incluídas no perímetro do Orçamento regional, não dispõem de período complementar. A nível local, os municípios e as freguesias também não dispõem de período complementar, encerrando a execução orçamental em 31 de dezembro, quer para a receita, quer para a despesa, quer para a emissão de dívida pública.

A este propósito convém recordar que o Orçamento da Região Autónoma dos Açores está sujeito à regra da anualidade, coincidindo o ano económico com o ano civil (54), o que envolve não só a aprovação anual do Orçamento pela Assembleia Legislativa, como também a sua execução anual pelo Governo. Com base neste enquadramento, continuar a prever, recorrentemente, por via meramente administrativa, a extensão do período complementar de execução orçamental, que chega a cobrir, em sobreposição, um quarto do prazo de vigência do Orçamento do ano seguinte, vai muito para além do estritamente necessário ao fecho das operações (55).

Na resposta dada em contraditório foi referido que:

No que respeita à execução orçamental realizada no período complementar, não se pode aceitar a conclusão da SRATC de que o mesmo "... foi administrativamente alargado até 31-03-2017, ...", uma vez que o referido alargamento foi efetuado nos termos legais, nomeadamente, do previsto no n.º 7 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar Regional 2/2016/A, de 11 de fevereiro, diploma que põe em execução o Orçamento da Região para o ano de 2016, não colocando, pois em causa o princípio da anualidade. (56)

Sucede que, como resulta da própria resposta dada em contraditório, o alargamento do período complementar não está legalmente previsto. O período complementar tem sido alargado por ato da Administração (Resolução do Conselho do Governo), que se fundamenta no Decreto Regulamentar Regional que põe em execução o Orçamento, ele próprio também um ato da Administração. Mas este apenas pode regulamentar um decreto legislativo regional e se «nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos», como se prevê no n.º 5 do artigo 112.º da Constituição, muito menos isso é possível por um decreto regulamentar regional.

Acresce que o alargamento do período complementar da execução orçamental de 2016 baseou-se no «montante significativo da despesa comparticipada por fundos da União Europeia paga no final do ano económico de 2016», sendo «essencial refletir no exercício económico de 2016 a comparticipação comunitária da despesa executada no referido ano» (57), mas a situação invocada não é excecional, tendo também ocorrido em anos anteriores, nem tão pouco é essencial refletir no mesmo exercício económico a despesa executada no ano e a correspondente comparticipação comunitária.

8.2 - Operações de tesouraria e execução orçamental

da Administração Regional direta depois de 31-12-2016

Após 31-12-2016 e até 31-03-2016, os movimentos realizados na tesouraria da Administração Regional direta, e os valores registados na sua execução orçamental, encontram-se sintetizados no quadro 11, supra.

Mais de 7% da receita da Administração Regional direta foi registada no período complementar

As entradas de fluxos, ocorridas durante aquele período, totalizaram 87,8 milhões de euros, verba proveniente, essencialmente, de impostos e de transferências da União Europeia, que foi integralmente registada como receita da Administração Regional direta, correspondendo a cerca de 7,4% dos recebimentos apresentados na Conta relativos àquele subsector (58).

Cerca de 20% dos fundos comunitários recebidos foram registados no alargamento do período complementar

Daquele valor, 19,4 milhões de euros foram registados durante o alargamento do período complementar operado pela Resolução do Conselho do Governo n.º 10/2017, de 21 de fevereiro, valor que representa 19,7% dos fundos comunitários recebidos no exercício.

As saídas de fluxos ascenderam a 94,9 milhões de euros, sendo 46,9 milhões de euros registadas como despesa da Administração Regional direta, o que corresponde a cerca de 4% do total dos pagamentos apresentados na Conta relativos àquele subsector.

Os restantes 48 milhões de euros destinaram-se à liquidação de empréstimos de curto prazo contraídos em 2016, que se encontravam em dívida a 31-12-2016.

As operações de tesouraria não foram integralmente regularizadas no exercício, terminando com um saldo negativo de 5,8 milhões de euros

Considerando as entradas e as saídas de fluxos financeiros da tesouraria da Administração Regional direta durante o período complementar de execução orçamental, bem como os valores em saldo nas contas bancárias tituladas pela Região em 01-01-2017, verifica-se que as operações de tesouraria não foram integralmente regularizadas por via do orçamento da gerência em que tiveram lugar, incluindo o período complementar de execução orçamental, terminando com um saldo negativo de 5,8 milhões de euros (59).

Os movimentos realizados no período complementar têm um impacto superior a 4% na taxa de execução orçamental

Em 31-12-2016, os recebimentos registados pela Administração Regional direta totalizavam 1 093 milhões de euros, conduzindo a uma taxa de execução orçamental de 81%, contra os 88% alcançados por via do período complementar.

Relativamente aos pagamentos registados naquela data, o seu total foi de 1 133,7 milhões de euros, conduzindo a uma taxa de execução de 84%, contra os 88% alcançados por via do período complementar.

Considerando a liquidação dos empréstimos a curto prazo até 31-12-2016, os pagamentos realizados e registados teriam de ser inferiores, o que baixaria ainda mais a taxa de execução orçamental da despesa.

Capítulo III

Dívida pública e outras responsabilidades

9 - Dívida do sector público administrativo regional

Neste âmbito, considerou-se o perímetro do sector público administrativo regional constituído pela Administração Regional direta, pelos serviços e fundos autónomos e pelas entidades públicas reclassificadas, conforme decorre do n.º 4 do artigo 2.º da LEO e do n.º 2 do artigo 2.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

Na análise efetuada adotou-se o conceito de dívida bruta consolidada (60).

9.1 - Dívida financeira

A Conta não apresenta informação sobre a aplicação do produto dos empréstimos contraídos pelas entidades públicas reclassificadas, mas melhorou a informação relativa às condições em que estas entidades recorreram ao crédito

A Conta não cumpre o disposto na subalínea 1) da alínea V) do artigo 27.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, uma vez que o mapa discriminativo da aplicação do produto dos empréstimos contraídos no exercício orçamental contempla apenas as operações realizadas pela Administração Regional direta, nada referindo em relação às restantes entidades do perímetro orçamental.

Mas, por outro lado, para além de facultar informação acerca do movimento da dívida financeira das entidades públicas reclassificadas, o relatório da Conta de 2016 apresenta, pela primeira vez, informação relativa às condições em que se processou o recurso ao crédito por parte das mesmas, durante o exercício, designadamente quanto ao prazo de maturidade das operações contratualizadas, melhoria que se assinala.

A Conta volta a omitir as responsabilidades emergentes dos contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra

A Conta volta a omitir as responsabilidades emergentes dos contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra, visando a atribuição de apoios financeiros para comparticipação no custo das obras de reabilitação das igrejas e estruturas pastorais das ilhas Faial e Pico, afetadas pelo sismo de 9 de julho de 1998.

Os apoios em causa consistem no financiamento parcial do serviço da dívida de empréstimos bancários contraídos pela Diocese de Angra para custear as referidas obras (61). Nessa medida, deveriam ser considerados no âmbito da dívida financeira da Região.

A dívida financeira do sector público administrativo regional aumentou 6,6%, atingindo 1 556,6 milhões de euros

Salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários caso não existissem as limitações assinaladas (62), verifica-se que, em 2016, a dívida financeira do sector público administrativo regional manteve uma trajetória ascendente, tendo aumentado 95,8 milhões de euros (+6,6%) em relação a 2015, fixando-se, no final do exercício, em 1 556,6 milhões de euros (63).

Em 2016, o Governo Regional foi autorizado a contrair empréstimos, incluindo créditos bancários, até ao montante de 188 943 000 euros, dos quais 138 943 000 euros respeitam a operações de refinanciamento (64).

No uso desta autorização, o Governo Regional celebrou três contratos de empréstimo, nos montantes de 40, 105 e 43,5 milhões de euros (65), o que perfaz a quantia global de 188,5 milhões de euros, não tendo sido esgotado o limite para o recurso ao crédito fixado pela Assembleia Legislativa.

A dívida contraída pelo Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia foi amortizada

A linha de financiamento contratualizada em 2014 pelo Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia, na modalidade de conta corrente, até ao montante de 1,2 milhões de euros foi amortizada na sua totalidade, em dois pagamentos, o primeiro em fevereiro de 2016, no montante de 103,1 mil euros, e o segundo, em maio do mesmo ano, no montante de 1,096 milhões de euros (66).

O montante máximo acumulado de emissões vivas de dívida flutuante atingiu 115 milhões de euros

Para suprir necessidades de tesouraria, a Administração Regional direta contraiu dívida flutuante (67), no montante global de 123,8 milhões de euros, tendo o montante máximo acumulado de emissões vivas ao longo do ano atingido 115 milhões de euros.

Os custos associados a este financiamento, decorrentes de juros e comissões, ascenderam a 621 613,26 euros.

No final de 2016, as emissões vivas de dívida flutuante totalizavam 48 milhões de euros, responsabilidades que foram integralmente liquidadas em janeiro de 2017, no período complementar (68).

As condições de financiamento melhoraram, com a redução das taxas de juro implícitas da dívida financeira

Em 2016, a generalidade das entidades do perímetro orçamental beneficiaram de uma melhoria nas condições de financiamento, refletida na redução das taxas de juro implícitas na dívida financeira. No caso da Saudaçor, S.A., o desagravamento do custo médio da dívida foi essencialmente motivado pela recente renegociação de operações, obtendo condições mais favoráveis.

De assinalar, igualmente, a redução em 55 pontos base (de 3,13% para 2,68%) do custo médio da dívida financeira da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos. A evolução registada é consistente com a melhoria das condições obtidas pela Administração Regional direta relativamente às operações de dívida fundada contraídas em 2016, já que o spread (69) negociado atingiu o valor máximo de 2,20%, indiciando, pelo terceiro ano consecutivo, um desagravamento dos custos de financiamento (70).

9.2 - Necessidades de financiamento para amortização da dívida financeira do sector público administrativo regional - 2017-2021

As necessidades de financiamento para 2017 ascendem a 279,2 milhões de euros

Relativamente ao perfil de reembolso da dívida no final da gerência de 2016, constata-se que, para 2017, as correspondentes necessidades de financiamento ascendem a 279,2 milhões de euros (71) - ou seja, 17,9% da dívida financeira do sector público administrativo regional vencia-se neste ano - dos quais 82,4 milhões de euros respeitavam à Administração Regional direta e indireta, referindo-se os restantes 196,8 milhões de euros às demais entidades integradas no perímetro orçamental.

As necessidades de financiamento para o período 2017-2021, atingem 1 176,7 milhões de euros

Considerando o perfil de amortização da dívida do sector público administrativo regional, evidenciam-se, no gráfico seguinte, as correspondentes necessidades de financiamento para o período 2017-2021, estimadas em 1 176,7 milhões de euros, dos quais 791,9 milhões de euros dizem respeito às entidades públicas reclassificadas e os restantes 384,8 milhões de euros à Administração Regional direta e indireta:

GRÁFICO 2

Necessidades de financiamento para amortização da dívida financeira do sector público administrativo regional - 2017 a 2021

(ver documento)

Observou-se um maior equilíbrio na distribuição das amortizações, mas ainda com uma elevada concentração temporal

Assim, tendo presente a data de vencimento original dos empréstimos que constituíam o stock da dívida das entidades integradas no perímetro orçamental, constata-se que 75,6% da mesma atinge a maturidade até 2021, o que traduz uma elevada concentração temporal de amortizações no período em apreço.

Por outro lado, observa-se, também, uma distribuição pouco equilibrada dos fluxos anuais para a amortização da dívida - as necessidades de financiamento atingem o seu valor máximo em 2017 (279,2 milhões de euros) e mínimo em 2018 (153,7 milhões de euros), entrando novamente numa trajetória ascendente, registando um novo pico, em 2020 (295,4 milhões de euros).

Em sede de contraditório, a Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial refere que tem desenvolvido esforços no sentido de promover o alisamento do perfil de reembolsos da dívida, entendendo que em relação à dívida direta da Região tal desiderato já foi atingido, perspetivando ainda, que, a médio prazo o mesmo se possa verificar relativamente à dívida das entidades públicas reclassificadas.

Com efeito, comparativamente a 2015 (72), regista-se um maior equilíbrio na distribuição das amortizações da dívida da Administração Regional direta, no período em apreço, o que já não sucede em relação à dívida das entidades públicas reclassificadas, cujo perfil de reembolsos necessita de ser ajustado, de modo a promover uma maior equidade no esforço requerido para a sua amortização.

No entanto, apesar das operações de dívida fundada contraídas pela Administração Regional direta, em 2016, terem sido contratualizadas no regime de amortizing (73), o perfil de amortização da dívida continuava a caracterizar-se por uma elevada concentração temporal, associada a uma distribuição desproporcional das amortizações pelos vários anos, o que poderá condicionar o respeito pelo princípio da equidade intergeracional previsto no artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental (74), que visa assegurar uma repartição justa de custos e benefícios entre gerações.

9.3 - Dívida não financeira

A dívida não financeira poderá ter atingido171,8 milhões de euros (+5,3%), mas mantém-se a impossibilidade de certificar este valor

Em consequência das limitações anteriormente expostas (75), mantém-se a impossibilidade de certificar a informação constante da Conta relativa à dívida não financeira da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas (76).

Assim, salvaguardando os efeitos dos eventuais ajustamentos decorrentes das situações descritas, a dívida não financeira do sector público administrativo regional, reportada a 31-12-2016, ascendia a 171,8 milhões de euros, registando-se um aumento de 8,6 milhões de euros (+5,3%) em relação ao ano anterior.

O agravamento registado foi determinado pela expansão da dívida da Administração Regional direta, no montante de 11,2 milhões de euros, já que a dívida das entidades públicas reclassificadas registou uma redução de 2,6 milhões de euros (-1,6%) face a 2015.

No entanto, a dívida das entidades públicas reclassificadas, no montante de 159,1 milhões de euros, determinava em 92,6% a dívida não financeira do sector público administrativo regional.

9.4 - Dívida total do sector público administrativo regional

A dívida total poderá ter atingido 1 728,3 milhões de euros (+6,4%), prosseguindo a trajetória de crescimento

Salvaguardando os eventuais ajustamentos que seria necessário efetuar na informação disponibilizada na Conta, caso não existissem as limitações descritas (77), o Tribunal estima que a dívida total do sector público administrativo regional (78), reportada ao final do exercício orçamental de 2016, ascendia a 1 728,3 milhões de euros (44% do PIB da Região Autónoma dos Açores, em 2016) (79), registando-se um aumento de 104,3 milhões euros (+6,4%), face ao ano anterior.

A dívida do sector da saúde, que ascendia a 896,3 milhões de euros, continua a assumir particular relevância no contexto da dívida pública regional (51,9% do total) - tendo registado um aumento de 34,3 milhões de euros (+4%) comparativamente ao ano anterior (80).

QUADRO 12

Dívida total do sector público administrativo regional

(ver documento)

De assinalar, igualmente, que, no final de 2016, parte significativa da dívida do sector público administrativo regional era titulada pelas entidades públicas reclassificadas - 1 142,7 milhões de euros, correspondente a 66,1% da dívida total.

9.5 - Limites ao endividamento

9.5.1 - Limites ao endividamento líquido

À semelhança do verificado no ano anterior, a Lei do Orçamento do Estado para 2016 vedou às Regiões Autónomas a possibilidade de celebrarem novos contratos de empréstimo, incluindo todas as formas de dívida que determinassem o aumento do seu endividamento líquido, salvaguardando, no entanto, algumas exceções, nomeadamente no caso dos empréstimos destinados a financiar projetos com comparticipação de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Encontrava-se também prevista a possibilidade de contratação de dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao montante de 75 milhões de euros (81).

Além disso, o Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2016, tal como no ano anterior, proibiu aos serviços e fundos autónomos a contração de empréstimos que impliquem o aumento do seu endividamento líquido, criando, deste modo, um limite específico a ser observado por cada uma destas entidades (82).

A Conta continua a não demonstrar o cumprimento do limite de endividamento líquido por parte das entidades do sector público administrativo regional.

A situação descrita traduz a inobservância do disposto no n.º 3 do artigo 3.º, por remissão da primeira parte do n.º 1 do artigo 26.º da Lei 79/98, de 24 de novembro (83), bem como o não acolhimento da recomendação, sobre o assunto, formulada em 2015 e reiterada em 2016, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (84), não obstante o compromisso assumido pelo Governo Regional, em sede de contraditório, no sentido da Conta de 2016 incluir os elementos necessários ao seu acatamento.

Deste modo, continua a não ser possível certificar o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento, fixadas na Lei do Orçamento do Estado e no Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2016.

O endividamento líquido da Administração Regional direta aumentou 49,6 milhões de euros

Com base nos dados disponíveis pode concluir-se que da contração, no ano, de três empréstimos, perfazendo 188,5 milhões de euros (85), resultou um aumento do endividamento líquido da Administração Regional direta, no montante de 49,6 milhões de euros, situação passível de ocorrer ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 41.º da Lei 7-A/2016, de 30 de março, na medida em que o referido montante se destinou ao financiamento de investimentos com comparticipação de fundos comunitários.

Com efeito, durante o ano de 2016 venceram-se três empréstimos em regime bullet (86), totalizando 119,8 milhões de euros, bem como a componente de capital dos empréstimos contratados em regime de amortizing, perfazendo 19,1 milhões de euros. Estes empréstimos foram renegociados (87), sendo convertidos em três financiamentos em regime de amortizing, com vencimento em 2023, incorporando a referida componente de capital vencida em 2016.

O endividamento líquido das entidades públicas reclassificadas aumentou 32,7 milhões de euros

Relativamente às entidades públicas reclassificadas, sujeitas ao mesmo regime dos serviços e fundos autónomos, recorreu-se aos respetivos processos de prestação de contas, com vista ao cálculo do seu endividamento líquido, uma vez que a Conta omite esta informação.

Com base nos referidos elementos, observou-se, em 2016, um agravamento do endividamento líquido das entidades públicas reclassificadas (88), na ordem dos 32,7 milhões de euros, destacando-se a este nível os aumentos registados pela Saudaçor, S.A., (70,3 milhões de euros), a SPRHI, S.A., (6,5 milhões de euros), a Associação Turismo dos Açores (1,7 milhões de euros) e o IROA, S.A. (1,3 milhões de euros).

9.5.2 - Limites à dívida regional

O legislador ainda não reconheceu a existência das condições necessárias para a aplicação da regra numérica de limite da dívida regional, prevista na Lei das Finanças das Regiões Autónomas

Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, «o total do passivo exigível das entidades [do sector público administrativo regional, incluindo as entidades públicas reclassificadas] não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios».

Face ao disposto no n.º 6 do artigo 46.º da mencionada Lei, a aplicação deste limite à dívida regional encontra-se suspensa, «atenta a submissão das regiões autónomas a Programa de Assistência Económica e Financeira, (...) até que, por lei, se reconheça estarem reunidas as necessárias condições para a sua execução» (89).

As leis que aprovam o Orçamento do Estado têm vindo a regular a matéria no que toca à Região Autónoma da Madeira (90), mas, relativamente à Região Autónoma dos Açores, o legislador continua sem reconhecer que estão reunidas as condições necessárias para a aplicação dos limites à dívida regional (91).

Se a regra numérica de limite da dívida regional fosse aplicada, a capacidade de endividamento teria sido excedida em cerca de 380,8 milhões de euros

Na perspetiva de vir a cessar a sua suspensão (92), procedeu-se à análise da dívida pública utilizando como critério a regra numérica de limite da dívida regional prevista na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (93).

Com base neste critério, verifica-se que, em 2016, o sector público administrativo regional tinha excedido em cerca de 380,8 milhões de euros a capacidade de endividamento tal como está configurada na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (94).

O excesso de endividamento, se não estiver corrigido aquando da cessação da suspensão da regra do limite da dívida, sujeitará a Região Autónoma dos Açores ao procedimento de deteção de desvios e a sanções que consistem na retenção das transferências do Estado, em valor igual ao excesso de endividamento, para serem obrigatoriamente afetas à amortização da dívida, de acordo com a indicação dada pelo Governo Regional (95).

9.5.3 - Limites à dívida flutuante

A informação, prestada na Conta, relativa ao recurso a dívida flutuante, é parcelar, omitindo os dados relativos aos serviços e fundos autónomos e às entidades públicas reclassificadas

De acordo com o artigo 39.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, o recurso à dívida flutuante apenas é permitido para suprir necessidades de tesouraria, não podendo o montante acumulado de emissões vivas em cada momento exceder 0,35 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

A informação, prestada na Conta de 2016, relativa ao recurso a dívida flutuante, abrange apenas uma parte das entidades incluídas no perímetro orçamental (a Administração Regional direta) (96), omitindo a informação relativa aos serviços e fundos autónomos e às entidades públicas reclassificadas, não tendo sido acolhida, nesta vertente, a 14.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, recomendação esta que é reiterada.

Nestas circunstâncias, não foi possível verificar o cumprimento deste limite legal.

10 - Riscos orçamentais

10.1 - Avales

Em 31-12-2016, as responsabilidades decorrentes de avales, ascendiam a 877,4 milhões de euros (+21,9%)

Em 31-12-2016, as responsabilidades assumidas pela Região Autónoma dos Açores, por via da concessão de avales, ascendiam a 877,4 milhões de euros, mais 157,4 milhões de euros (21,9%) comparativamente ao ano anterior.

Parte significativa destas responsabilidades, no montante de 752,1 milhões de euros (85,7% do total), resulta de garantias de empréstimos contraídos por entidades integradas no perímetro orçamental, empréstimos estes que, por conseguinte, já constituem dívida pública regional.

Foram concedidos avales no montante global de 235,8 milhões de euros, sendo cumprido o limite legal

Em 2016, foram concedidos 15 avales, no montante global de 235,8 milhões de euros (97), o que corresponde a 99,9% do limite de 236 milhões de euros, fixado nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro.

Não se encontram legalmente fixados limites máximos acumulados referentes às garantias a conceder.

As amortizações efetuadas, em cumprimento dos planos financeiros dos empréstimos avalizados, e que deixaram, por isso, de constituir responsabilidades da Região, atingiram 78,4 milhões de euros.

No exercício em apreço não houve lugar a qualquer pagamento resultante da execução de avales.

10.2 - Cartas de conforto

Em 31-12-2016, as garantias prestadas através de cartas de conforto atingiam 200,3 milhões de euros

Em conformidade com os dados apresentados na Conta, as garantias prestadas através da emissão de cartas de conforto subscritas pelo Vice-Presidente do Governo Regional, no âmbito de empréstimos contraídos por entidades que integram o sector público regional, atingiam 200,3 milhões de euros.

Ainda com base nos elementos da Conta, em 2016, as responsabilidades por garantias prestadas através deste instrumento registaram uma redução de 44,2 milhões de euros comparativamente ao final do ano transato.

Em 2016, foram emitidas 16 cartas de conforto sem a natureza de garantia pessoal

Em 2016, foram emitidas, pelo Vice-Presidente do Governo Regional (98), 16 cartas de conforto (99), destinadas a garantir operações de crédito que ascenderam a 50,6 milhões de euros.

Parte das operações garantidas, no montante de 16,3 milhões de euros (32,3% do total), era titulada por entidades públicas reclassificadas, motivo pelo qual já integravam a dívida pública regional.

Através da análise ao teor das cartas de conforto emitidas ao longo de 2016, verificou-se que nenhuma delas tem a natureza de garantia pessoal. Por conseguinte, a sua emissão não releva para o limite de concessão de garantias pela Região (100).

Conclui-se, assim, que foi acolhida a recomendação, sobre a matéria em apreço, formulada em anteriores Relatórios e Pareceres sobre a Conta (101).

10.3 - Parcerias público-privadas e contratos ARAAL

Os encargos futuros com parcerias público-privadas eram de 617,3 milhões de euros

Em 31-12-2016, o valor atual (102) das responsabilidades futuras assumidas no âmbito das parcerias público-privadas contratualizadas era de 617,3 milhões de euros (103) (15,7% do PIB da Região Autónoma dos Açores, em 2016, em termos provisórios), dos quais:

. 451,1 milhões de euros referentes à concessão rodoviária em regime SCUT (sem custos para o utilizador) na ilha de São Miguel, refletindo um agravamento de 29,4 milhões de euros (+7,0%) dos encargos a suportar comparativamente ao ano anterior, em conformidade com as condições contratualmente estabelecidas;

. 166,2 milhões de euros referentes à concessão da gestão do edifício do Hospital da ilha Terceira, ou seja, uma redução de 1 milhão de euros (-0,6%) face a 2015.

As responsabilidades assumidas na concessão rodoviária da ilha de São Miguel prolongam-se até 2036, enquanto, em relação ao Hospital da ilha Terceira, prolongam-se até 2040.

O valor atual dos encargos futuros com contratos ARAAL atingiu 20,9 milhões de euros (+18,1%)

Reportado ao final de 2016, e salvaguardando os eventuais ajustamentos que seria necessário efetuar na informação disponibilizada pela Direção Regional da Organização e Administração Pública, caso não existissem as limitações descritas (104), o valor atual (105) dos encargos assumidos no âmbito dos contratos ARAAL, até 2044, ascendia a 20,9 milhões de euros, um aumento de 3,2 milhões de euros (18,1%) em relação ao ano anterior.

10.4 - Risco de refinanciamento da dívida do sector público administrativo regional

Conforme referido anteriormente, o perfil de reembolso da dívida do sector público administrativo regional caracteriza-se pela elevada concentração temporal de amortizações, até 2021, e por uma distribuição pouco equilibrada dos fluxos anuais necessários para as financiar.

As circunstâncias descritas aconselham a que a gestão da dívida pública regional seja orientada no sentido de promover o alisamento do perfil de reembolsos, o que, por um lado, contribuirá para reduzir o risco de refinanciamento, e por outro, para assegurar uma distribuição intertemporal mais equilibrada do esforço financeiro para a servir.

Em linha com o exposto, saliente-se que ao nível da Administração Regional direta, as operações de dívida fundada concretizadas em 2016 serão todas reembolsadas no regime de amortizing, embora, como referido, se continue a constatar uma elevada concentração temporal das amortizações devido, essencialmente, ao perfil de maturidade da dívida das entidades públicas reclassificadas.

10.5 - Riscos inerentes às entidades públicas não reclassificadas

Com exceção do grupo EDA, a generalidade das entidades do sector empresarial regional e das instituições sem fins lucrativos públicas apresenta riscos elevados para as finanças regionais

Os riscos associados às entidades públicas não reclassificadas decorrem da sua exposição ao endividamento e à capacidade para gerar, através das suas atividades, os meios financeiros compatíveis com a solvência das responsabilidades contratadas.

Deste modo, as entidades públicas não reclassificadas, nomeadamente empresas públicas regionais, consubstanciam um risco efetivo para as finanças públicas regionais caso a sua sustentabilidade económica e financeira seja assegurada através de transferências, direta ou indiretamente provenientes do Orçamento da Região.

Da análise efetuada, tendo por suporte as demonstrações financeiras de 2016, conclui-se que a generalidade das entidades do sector empresarial regional e das instituições sem fins lucrativos públicas consubstancia riscos elevados para as finanças regionais, à exceção do grupo EDA (106).

11 - Quadro global das necessidades de financiamento do sector público administrativo regional - 2017-2021

Para o período 2017-2021, os encargos futuros do sector público administrativo regional, já contratualizados, atingem 1 731,2 milhões de euros

Tendo por base as responsabilidades contratualizadas até 31-12-2016 pelas entidades que integram o sector público administrativo regional (107), procedeu-se ao cálculo de uma estimativa das respetivas necessidades de financiamento para o período 2017-2021.

Para este efeito, considerou-se a dívida total apurada com referência àquela data, bem como os encargos resultantes das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL em vigor.

O gráfico seguinte permite evidenciar, para o período em apreciação, o esforço financeiro requerido às diversas entidades do sector público administrativo regional, no sentido de assegurarem a tempestiva regularização das responsabilidades assumidas.

GRÁFICO 3

Encargos futuros do sector público administrativo regional - 2017 a 2021

(ver documento)

Os encargos futuros do sector público administrativo regional, para o período 2017-2021, foram estimados em 1 731,2 milhões de euros(108), assumindo particular relevância a expressão dos recursos requeridos em 2017, na ordem dos 541,4 milhões de euros, o que implicará o refinanciamento da dívida financeira titulada por algumas destas entidades.

Capítulo IV

Património

12 - Ativos financeiros

A carteira de ativos financeiros da Região estava avaliada em 310,2 milhões de euros (+1,4%)

Os ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores são constituídos por participações financeiras e por créditos resultantes de empréstimos concedidos.

Tendo por suporte a informação prestada pelas entidades do sector público regional relativamente aos créditos detidos sobre terceiros, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários se não existissem as limitações decorrentes do facto de a mesma não ser passível de certificação na Conta(109), verifica-se que, em 31-12-2016, a carteira de ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores estava avaliada em 310,2 milhões de euros(110) - 291,3 milhões de euros referentes a participações financeiras e 18,9 milhões de euros a empréstimos concedidos - registando, assim, um acréscimo de 4,4 milhões de euros comparativamente a 2015 (1,4%).

A realização de operações de aumento de capital nas empresas públicas SPRHI, S.A. Lotaçor, S.A., e Sinaga, S.A., totalizando 5,2 milhões de euros (111), determinou a valorização registada, na medida em que a posição dos créditos concedidos evidenciava uma redução de 800 mil euros face ao ano transato.

13 - Entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores

13.1 - Síntese da situação económica e financeira das entidades controladas

Tendo em vista facultar uma perspetiva sucinta acerca do desempenho económico e da posição financeira do universo das entidades controladas, com exclusão das empresas do grupo EDA (112), apresentam-se, em termos agregados, alguns indicadores reportados ao final de 2016 (113).

Observa-se a degradação do desempenho económico das entidades do sector público empresarial regional e das instituições sem fins lucrativos públicas

No que se refere a indicadores de desempenho económico, verifica-se o seguinte:

. EBITDA de 55,4 milhões de euros, face aos 58 milhões de euros gerados em 2015 (-4,4%), verba que inclui os rendimentos associados aos apoios públicos atribuídos no âmbito dos diversos contratos-programa e outros instrumentos contratuais celebrados entre a Região Autónoma dos Açores e a maioria destas entidades;

. Gastos com o pessoal de 193 milhões de euros, mais 9 milhões de euros do que em 2015, respeitantes a 5 814 trabalhadores, mais 250 do que no ano anterior;

. Juros e gastos similares de 49,5 milhões de euros, menos 7,8 milhões de euros (-13,7%) relativamente ao exercício anterior, reflexo da melhoria das condições de financiamento obtidas pela generalidade das entidades;

. Resultados líquidos negativos de 28,4 milhões de euros (-29,6 milhões de euros em 2015), dos quais 14,2 milhões de euros correspondem ao prejuízo consolidado do grupo SATA (-22,2 milhões de euros no ano anterior).

Em finais de 2016, os indicadores evidenciam a degradação do desempenho económico das entidades do sector público empresarial regional e das instituições sem fins lucrativos públicas, refletida na redução do EBITDA em 2,6 milhões de euros, apesar da ligeira melhoria observada nos resultados líquidos, que, no entanto, continuam a revelar-se negativos (-28,4 milhões de euros).

Observa-se a deterioração da estrutura financeira das entidades controladas

No que se refere a indicadores de posição financeira, verifica-se o seguinte:

. Capitais próprios negativos de 75 milhões de euros (-58,8 milhões de euros em 2015);

. Dívida total de 1 518 milhões de euros (1 453,2 milhões de euros em 2015) (114).

A expressão assumida por estes indicadores reflete a deterioração da estrutura financeira das entidades controladas, devido, por um lado, ao impacto nos capitais próprios da incorporação dos prejuízos registados em 2016, e por outro, à intensificação do recurso ao crédito para satisfazer as correspondentes necessidades de financiamento.

2Das seis entidades com capitais próprios/fundos próprios negativos (ou seja, em que o valor dos passivos excedia o valor dos ativos) destacam-se os três hospitais E.P.E.R. (-270,7 milhões de euros), e os grupos SATA (-94,6 milhões) e Lotaçor (-16,5 milhões). Consequentemente, nas certificações legais de contas foram reiteradas as ênfases efetuadas em exercícios anteriores, associadas ao princípio da continuidade das operações, já que se encontram dependentes do apoio financeiro do titular do capital.

13.2 - Dívida total das entidades controladas

A dívida total das entidades controladas, com exclusão do grupo EDA, atingiu 1 518 milhões de euros

A dívida total das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores (115) prosseguiu a sua trajetória ascendente, aumentando 64,9 milhões de euros (+4,5%) em relação ao ano anterior, atingindo os 1 518 milhões de euros, como anteriormente se referiu.

Deste montante, 1 142,7 milhões de euros reportavam-se à dívida titulada por entidades públicas reclassificadas - a qual se encontra incluída na dívida pública regional -, e que, em 2016, aumentou 44,8 milhões de euros, essencialmente devido à expansão da dívida consolidada das entidades que integram o sector da Saúde, na ordem dos 34,3 milhões de euros.

GRÁFICO 4

Dívida total das entidades controladas

(ver documento)

Por seu turno, a dívida titulada pelas entidades que não integram o perímetro orçamental manteve, igualmente, a trajetória de crescimento já evidenciada no ano anterior, fixando-se em 375,3 milhões de euros - um acréscimo de 20 milhões de euros face a 2015.

Neste contexto, destacam-se os grupos SATA (222,1 milhões de euros), Lotaçor (46,5 milhões de euros) - ambos em situação de falência técnica, tal como já se salientou - e Portos dos Açores (71,9 milhões de euros) (116), bem como a Sinaga, S.A. (26,4 milhões de euros), que titulavam 97,8% da dívida deste subconjunto de entidades.

Os juros suportados pelas entidades controladas excedem, recorrentemente, os recursos obtidos através das atividades operacionais

A maioria destas entidades consubstancia riscos elevados para as finanças regionais, face à insustentabilidade dos respetivos níveis de dívida, evidenciada pelo facto dos juros suportados excederem, recorrentemente, os recursos obtidos através das atividades operacionais (EBITDA).

GRÁFICO 5

Dívida total - Entidades não integradas no período orçamental

GRÁFICO 6

EBITDA vs. Juros suportados

Entidades não integradas no período orçamental

(ver documento)

Nas circunstâncias descritas encontra-se o grupo SATA, que apesar de ter registado um EBITDA de 1,7 milhões de euros (-8,8 milhões de euros, em 2015), suportou encargos financeiros no montante de 8,9 milhões de euros, continuando, assim, a não revelar capacidade para gerar fluxos de caixa compatíveis com o financiamento da atividade corrente.

A solução adotada para fazer face à situação descrita traduziu-se na intensificação do recurso ao crédito de fornecedores - tendência já constatada em 2015 - atingindo tais responsabilidades 45,3 milhões de euros, um agravamento de 11,1 milhões de euros em relação a 2015, que acabou por projetar a dívida total do grupo SATA para os mencionados 222,1 milhões de euros.

14 - Operações ativas

14.1 - Créditos detidos

A Conta não evidencia informação detalhada acerca dos créditos detidos pelas entidades do sector público administrativo

A Conta não apresenta informação detalhada acerca dos créditos detidos pelas entidades do sector público administrativo sobre as restantes entidades públicas que não integram o perímetro orçamental, bem como acerca dos créditos detidos sobre entidades privadas, designadamente, os montantes concedidos, os pagamentos e os reembolsos efetuados e a posição no final do exercício. Por conseguinte, a análise efetuada teve por base a informação solicitada às entidades do sector público regional (117), com as limitações decorrentes do facto de a mesma não ser passível de certificação na Conta.

Tendo presente os condicionalismos descritos, verifica-se que, em 31-12-2016, os ativos financeiros detidos pelo sector público administrativo regional, referentes a empréstimos concedidos, totalizavam cerca de 18,9 milhões de euros (118).

14.2 - Limite para a realização de operações ativas em 2016

Na Conta não é demonstrado o cumprimento do limite legal de operações ativas

Nos termos do artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, que aprovou o Orçamento para 2016, o Governo Regional foi autorizado a realizar operações ativas até 4 milhões de euros.

Na Conta, não é demonstrado o cumprimento deste limite legal por parte das entidades que integram o perímetro orçamental.

Os cálculos efetuados tiveram por suporte a informação disponibilizada pelas referidas entidades, a qual, como anteriormente se salientou, padece de limitações suscetíveis de afetar a respetiva relevância e fiabilidade.

Salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários, devido às limitações subjacentes à informação obtida, verifica-se que, em 2016, foram realizadas operações ativas na ordem dos 1,6 milhões de euros (119), dentro do limite legalmente fixado.

15 - Património não financeiro

15.1 - Gestão dos bens patrimoniais

A Conta não apresenta o valor real do património não financeiro

No volume 1 da Conta são apresentadas informações sobre os bens imóveis, móveis e semoventes que integram o património da Região Autónoma dos Açores, designadamente, as valorizações no início e no final do exercício e as respetivas variações patrimoniais (120).

No entanto, a Conta continua a omitir informação relevante sobre a matéria em causa, situação já constatada em anos anteriores. Com efeito, não foi efetuada qualquer referência aos programas de inventariação e de gestão do património imobiliário (121), nem sobre os serviços contratados em 2009, com vista à regularização, avaliação e rentabilização dos ativos imobiliários titulados pela Região Autónoma dos Açores, nem foram individualizadas as informações relativas à gestão dos bens patrimoniais pelas entidades públicas reclassificadas (122).

Para além de serem incompletos, os elementos constantes dos volumes 1 e 2 da Conta apresentam divergências materialmente relevantes (123) - aspeto reconhecido em contraditório (124) - indiciando um conhecimento imperfeito da natureza, composição e afetação dos bens móveis, imóveis e veículos que integram o património da Região Autónoma dos Açores, sobretudo no que diz respeito à Administração Regional direta e indireta.

Deste modo, as informações constantes da Conta não traduzem o valor real do património não financeiro do sector público administrativo regional.

Tais factos revelam o não acatamento da recomendação formulada pelo Tribunal de Contas, reiterada, desde 2007, no sentido de se concluírem os processos de inventariação e avaliação da situação patrimonial da Região Autónoma dos Açores (125), condição essencial para a elaboração do balanço consolidado do sector público administrativo regional.

Relativamente a esta matéria, refira-se que, na Conta, foi explicitado o propósito, reiterado no contraditório, de:

...na elaboração da próxima Conta da Região, contamos proceder a uma análise mais detalhada da gestão patrimonial regional, em consonância com as recomendações da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas. (126)

15.2 - Operações relativas a bens patrimoniais

Em 2016, a despesa paga pela Região Autónoma dos Açores no âmbito das operações com bens patrimoniais ascendeu a 63 milhões de euros, enquanto a receita arrecadada foi de 1 milhão de euros.

As operações de aquisição e venda de bens de investimento foram concretizadas, na sua maioria, pela Administração Regional direta, que para o efeito despendeu 49 milhões de euros nas aquisições destes bens e arrecadou 1 milhão de euros com as alienações efetuadas.

Capítulo V

Fluxos financeiros no âmbito do sector público

16 - Síntese dos fluxos financeiros por sector

O sector público administrativo regional transferiu 56 milhões de euros para entidades públicas não incluídas no perímetro orçamental regional, recebendo dessas entidades um total de 266,8 milhões de euros. Os procedimentos de certificação levados a efeito permitiram confirmar 87% dos fluxos transferidos pelo sector público administrativo regional e 98% dos fluxos obtidos.

GRÁFICO 7

Fluxos financeiros no âmbito do sector público administrativo regional

(ver documento)

17 - Fluxos transferidos pelo sector público administrativo regional

17.1 - Fluxos para sociedades não financeiras públicas

Para empresas públicas regionais não incluídas no perímetro orçamental foram transferidos 44,6 milhões de euros (80% das transferências efetuadas pelo sector público administrativo regional). A SATA Air Açores, S.A., obteve 34,6 milhões de euros (77,4% dos fluxos destinados a sociedades não financeiras públicas), no âmbito da concessão do serviço público de transporte aéreo regular no interior da Região Autónoma dos Açores. Os restantes 10 milhões de euros foram distribuídos pela Lotaçor - Serviço de Lotas dos Açores, S.A. (3,9 milhões de euros), Portos dos Açores, S.A. (2,8 milhões de euros), SATA - Gestão de Aeródromos, S.A. (1,8 milhões de euros), Sinaga - Sociedade de Indústrias Agrícolas Açorianas, S.A. (1,1 milhões de euros) e outras (500 mil euros).

QUADRO 13

Transferências do sector público administrativo regional para sociedades não financeiras públicas

(ver documento)

17.2 - Fluxos para a Administração Central

Para entidades da Administração Central foram destinados 4,4 milhões de euros (7,9% das transferências efetuadas pelo sector público administrativo regional), referentes, principalmente, a comparticipações para a Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações (2,6 milhões de euros - 59,8%) e a transferências para a Universidade dos Açores e entidades relacionadas (1,7 milhões de euros - 38,3%), maioritariamente no âmbito da investigação científica e desenvolvimento tecnológico.

QUADRO 14

Transferências do sector público administrativo regional para a Administração Central

(ver documento)

17.3 - Fluxos para instituições sem fins lucrativos públicas

As instituições sem fins lucrativos públicas, não incluídas no perímetro orçamental, obtiveram 900 mil euros, destacando-se a Associação Nonagon - Parque de Ciência e Tecnologia de São Miguel, que recebeu 44% daquele montante, a qual deverá ser incluída no perímetro orçamental a partir de 2018 por, em 2016, ter passado a integrar o sector institucional das Administrações Públicas.

QUADRO 15

Transferências do sector administrativo regional para as instituições sem fins lucrativos públicas (127)

(ver documento)

17.4 - Fluxos para o sector da Administração Local

17.4.1 - Operações orçamentais

A Conta não faz qualquer análise ao relacionamento financeiro com as entidades da Administração Local

O relatório da Conta dedica um capítulo às finanças municipais, onde é feita uma análise desenvolvida às receitas, despesas, situação patrimonial e resultados dos municípios situados no território da Região Autónoma dos Açores (128). Esta análise é sem dúvida importante, mas noutro contexto, que não no da Conta da Região, dada a independência orçamental dos dois níveis de Administração (129).

Em contrapartida, não é feita, no relatório da Conta, qualquer análise ao relacionamento financeiro entre o sector público administrativo regional e as entidades da Administração Local, para além da referência às transferências do Estado destinadas às Autarquias Locais, a propósito das operações extraorçamentais, e da enumeração dos contratos ARAAL em execução, a propósito da dívida pública regional (130).

O sector público administrativo regional transferiu, dos seus próprios recursos, 6,1 milhões de euros para entidades do sector da Administração Local

O sector público administrativo regional transferiu 6,1 milhões de euros para entidades do sector da Administração Local situadas no território da Região Autónoma dos Açores. Transferiu, ainda, por intermédio de escrituração em operações extraorçamentais, 100,9 milhões de euros, com origem no Orçamento do Estado. O fluxo global para a Administração Local, perfez, assim, 107 milhões de euros.

QUADRO 16

Transferências do sector administrativo regional para o sector da Administração Local

(ver documento)

As verbas transferidas para este sector, provenientes dos recursos próprios do sector público administrativo regional, resultam, sobretudo, de contratos e acordos de cooperação técnica e financeira celebrados entre a Administração Regional e a Administração Local (4,2 milhões de euros - 69%), cuja finalidade primordial foi a aquisição, construção e reparação de habitações (2,5 milhões de euros - 42% do total transferido pelo sector público administrativo regional).

As entidades dos concelhos de Angra do Heroísmo, da Praia da Vitória, de Ponta Delgada e da Ribeira Grande absorveram, em conjunto, 66% (4,1 milhões de euros) dos fluxos totais.

Os municípios receberam 2,9 milhões de euros, as freguesias, 3,1 milhões de euros, e as empresas e outros entes locais, 135 mil euros.

Os fluxos para os municípios tiveram origem, quase integral (90%) em contratos ou acordos ARAAL - contratos e acordos de cooperação técnica e financeira celebrados entre a Administração Regional e a Administração Local - que fundamentaram transferências no valor de 2,6 milhões de euros. A cooperação no domínio da habitação social absorveu 2 milhões de euros, correspondente a 77%.

No triénio 2014-2016, o Governo Regional concentrou as transferências nos Municípios de Angra do Heroísmo e da Praia da Vitória

Em 2016, três dos 19 municípios absorveram 61% das verbas (1,8 milhões de euros), a saber, Município de Angra do Heroísmo (856 mil euros - 29%), Município da Praia da Vitória (504 mil euros - 17%) e Município de São Roque do Pico (441 mil euros - 15%). No triénio 2014-2016, o Município de Angra do Heroísmo e o Município da Praia da Vitória foram os principais beneficiários dos fluxos financeiros do sector público administrativo regional.

Constata-se que um número reduzido de municípios tem absorvido a maioria dos fluxos transferidos pelo Governo Regional.

Em contraditório foi destacado que «são os municípios a apresentar as propostas de candidatura aos departamentos do Governo Regional competentes em razão da matéria», e essa apresentação está dependente

(...) da pretensão dos municípios, do seu planeamento, das suas prioridades, da capacidade financeira para suportar a parte que lhe diz respeito a tais encargos financeiros (só podendo ser celebrados os Contratos ARAAL depois de os investimentos respetivos serem aprovados e incluídos nos documentos previsionais das autarquias locais), e também das candidaturas que os mesmos apresentem e que sejam objeto de aprovação por fundos comunitários. (131)

Para a análise da repartição territorial das transferências da Administração Regional para os municípios utilizou-se como critério o legalmente definido para a participação de cada Município no Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), por ser um critério que procura assegurar a igualdade na repartição dos recursos públicos pelos municípios, tendo em conta as condições financeiras ligadas ao desempenho das atribuições municipais e a correção de assimetrias, em benefício dos municípios menos desenvolvidos (132).

Verifica-se que o resultado da atividade de apoio financeiro do Governo Regional aos municípios afasta-se, significativamente, desse critério, conforme resulta da comparação das transferências efetuadas com o valor que as mesmas teriam, por Município, de acordo com um critério semelhante ao do FEF.

GRÁFICO 8

Comparação das transferências para os municípios com o critério do FEF

(ver documento)

Como se referiu, no triénio 2014-2016, o Município de Angra do Heroísmo e o Município da Praia da Vitória, com 2,4 milhões de euros e 1,3 milhões de euros, respetivamente, foram os principais beneficiários dos fluxos do sector público administrativo regional.

GRÁFICO 9

Evolução das transferências para os municípios

(ver documento)

O Governo Regional concentrou um quinto do valor das transferências para as freguesias em apenas quatro das 155 freguesias

Quanto às transferências para as freguesias, um quinto do seu valor foi atribuído a apenas quatro das 155 freguesias, tendo sido destinatárias a Freguesia de São Roque, Ponta Delgada, com 194,4 mil euros (7% do total), a Freguesia da Maia, Ribeira Grande, com 164,4 mil euros (6% do total), a Freguesia de Vila Nova, Praia da Vitória, com 151,3 mil euros (5% do total) e a Freguesia dos Arrifes, Ponta Delgada, com 107,2 mil euros (4% do total). As referidas freguesias destacam-se pela tendência crescente dos fluxos recebidos no triénio 2014-2016.

GRÁFICO 10

Evolução das transferências para as freguesias

(ver documento)

Os serviços e fundos autónomos efetuaram transferências para as autarquias locais no montante de cerca de 80 mil euros

Os serviços e fundos autónomos efetuaram transferências para as autarquias locais (79 607,88 euros), destacando-se as provenientes da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos dos Açores (ERSARA), com 38 045,68 euros (48%), no âmbito do incremento da eficácia técnica e qualidade ambiental, e do Fundo Regional do Emprego, com 27 626,07 euros (35%), no âmbito dos programas de emprego e de juventude.

A atribuição de subsídios às autarquias locais, pelas entidades da Administração Regional indireta, está balizada pelo seguinte regime:

. Em regra, não são permitidas quaisquer formas de subsídios ou comparticipações financeiras aos municípios e freguesias por parte dos institutos públicos ou dos serviços e fundos autónomos (133);

. O regime de cooperação técnica e financeira, bem como o regime de concessão de auxílios financeiros às autarquias locais são regulados por diploma próprio (134);

. Qualquer forma de apoio do sector público administrativo regional às autarquias locais, para além do já previsto na lei, deve ter por objetivo o reforço da capacidade de investimento das autarquias (135).

Em sede de contraditório, a Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos dos Açores (ERSARA) manifestou o entendimento de que os fluxos em causa foram efetuados no âmbito das suas atribuições (136) e não se enquadram na limitação estabelecida no n.º 1 do artigo 22.º da Lei 73/2013, de 3 de setembro:

(...) por se considerar que se tratavam de entidades para as quais tinham sido transferidas pelas autarquias (entidade titular), as competências pela gestão dos serviços (entidade gestora), independentemente do modelo adotado para a mesma [a) Gestão direta por serviço municipal ou municipalizado; b) Gestão delegada em empresa do setor empresarial local ou de capitais estatais e municipais; c) Gestão concessionada em empresa privada]. (137)

O Fundo Regional do Emprego, por seu turno, manifestou o entendimento de que as verbas em causa foram transferidas no cumprimento das suas atribuições de «colaborar na execução das políticas de emprego e de formação profissional definidas pelo Governo Regional (...)» e em parceria com as autarquias locais, no âmbito dos programas IDEIA JOVEM INVEST, INTEGRA e PIIE (138).

Sobre o assunto cabe referir que o regime das atribuições da ERSARA afigura-se insuficiente como base para a atribuição dos subsídios, por remeter para os «... termos que venham a ser legal ou contratualmente fixados...» e, por outro lado, não se mostra que a atribuição dos apoios pelo Fundo Regional de Emprego tenha base legal e se destine a reforçar a capacidade de investimento das autarquias. De qualquer modo, face às respostas dadas em contraditório, considera-se que a matéria carece de desenvolvimento, não sendo esta a ação adequada para o efeito.

17.4.2 - Operações extraorçamentais (fluxos com origem no Orçamento do Estado)

As freguesias e os municípios situados na Região Autónoma dos Açores receberam o montante de 100,9 milhões de euros com origem no Orçamento do Estado

As freguesias e os municípios receberam 100,9 milhões de euros de fluxos, com origem no Orçamento do Estado, a título de participação nos recursos públicos. O montante destas transferências é fixado anualmente no Orçamento do Estado, de acordo com o critério de repartição por autarquia definido nos artigos 25.º e seguintes da Lei 73/2013, de 3 de setembro (regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais).

Aqueles fluxos são transferidos através da Administração Regional, sendo escriturados, na Conta da Região, em operações extraorçamentais. Foram distribuídos em 94,3% por municípios (95,2 milhões de euros - 94,3%) e 5,7% por freguesias (5,7 milhões de euros). As autarquias locais dos concelhos de Ponta Delgada (15,5 milhões de euros), Angra do Heroísmo (10,7 milhões de euros) e Ribeira Grande (9,8 milhões de euros) absorveram 35,6% do total.

No Orçamento do Estado foram estimadas transferências no valor de 101 milhões de euros, mais 154 mil euros do que acabou por ser transferido.

Conforme foi explicado na resposta dada em contraditório, ao valor transferido deduziram-se verbas para pagamento ao Sistema Nacional de Saúde (250 636,13 euros) e para o Fundo de Apoio Municipal (24 928,00 euros). Por outro lado, acrescem as devoluções de verbas do Fundo de Equilíbrio Financeiro, retidas em 2015, por incumprimento dos deveres de informação (94 368,00 euros) e as transferências das remunerações de eleitos locais das Freguesias (27 224,26 euros) (139).

18 - Fluxos recebidos pelo sector público administrativo regional

O sector público administrativo regional recebeu 266,8 milhões de euros de entidades públicas não incluídas no perímetro orçamental regional, sendo 260,3 milhões com origem na Administração Central

Os fluxos recebidos pelo sector público administrativo regional com origem em entidades públicas não incluídas no perímetro orçamental regional totalizaram 266,8 milhões de euros.

As transferências da Administração Central, no valor de 260,3 milhões de euros, tiveram origem, quase exclusiva, no Orçamento do Estado, no âmbito do princípio da solidariedade (179,9 milhões de euros), do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (72 milhões de euros) e de políticas de emprego e formação profissional (8,4 milhões de euros).

QUADRO 17

Transferências da Administração Central para o sector público administrativo regional

(ver documento)

As empresas públicas regionais do grupo EDA transferiram para a Administração Regional 6,4 milhões de euros

De sociedades não financeiras públicas do sector público empresarial regional foram obtidos 6,4 milhões de euros, referentes a dividendos pela participação nos lucros da Eletricidade dos Açores, S.A. (EDA, S.A.), que renderam 4,2 milhões de euros, e de receita decorrente do contrato de concessão de exploração de recursos geotérmicos celebrado com a EDA Renováveis, S.A., no valor de 2,2 milhões de euros.

A classificação económica de despesas referentes a transferências, mencionadas no anexo 1 da Conta, envolvendo o montante de 1,3 milhões de euros, não é a adequada, tendo em conta a entidade beneficiária do fluxo. De acordo com informação prestada no relatório da Conta, a Direção Regional do Orçamento e Tesouro tomou providências no sentido de, futuramente, os processamentos respeitarem as adequadas rubricas orçamentais.

Capítulo VI

Fluxos financeiros com a União Europeia

19 - Expressão das transferências da União Europeia na Conta

A Conta não apresenta dados consolidados sobre o montante global dos fundos comunitários recebidos

No volume 1 da Conta, no ponto relativo às transferências da União Europeia, continuam a não ser apresentados dados consolidados sobre o montante global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores.

Em sede de contraditório, foi alegado que:

As Contas da Região apresentam desde há vários anos, dados consolidados dos fundos comunitários transferidos para a Região, que têm expressão orçamental, ou seja, que respeitem a projetos executados diretamente pelo Governo Regional ou, via operações extraorçamentais, consignados a outras entidades que os concretizam.

Para além das verbas referidas, e indo ao encontro do entendimento da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas (SRATC), a Conta tem vindo a integrar, a título informativo e com base em informação prestada pelas respetivas entidades, os montantes respeitantes aos fundos comunitários transferidos diretamente para os beneficiários finais pela respetiva autoridade de pagamento, o IFAP, nomeadamente, ao nível do sector da agricultura e das pescas.

A observação relacionada com a omissão, na Conta, de dados consolidados sobre o montante global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores fundamenta-se no facto da informação relativa às verbas transferidas pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP), I.P., diretamente para os beneficiários finais não ser apresentada de forma sistematizada, encontrar-se dispersa e divergir dos dados obtidos pelo Tribunal junto daquela entidade.

Nem todas as operações foram objeto de adequado registo contabilístico

À semelhança do verificado nas Contas dos anos transatos, os fluxos financeiros associados à movimentação das contas bancárias específicas dos fundos comunitários, tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, não foram objeto de registo contabilístico (140), tal como foi reconhecido em contraditório.

Está envolvida receita comunitária no valor de 165,9 milhões de euros, correspondente às verbas transferidas pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., para contas domiciliadas no IGCP, E.P.E., relativas ao POCI e ao PO Açores 2020 (141), as quais, no entanto, não integram a listagem das contas bancárias constante do volume 1 da Conta.

Assinala-se também que, em 2016, a Administração Regional direta procedeu à restituição de comparticipações comunitárias no montante global de 354,6 mil euros (142), verbas que não foram objeto dos correspondentes registos contabilísticos, não se encontrando, por conseguinte, refletidas na Conta.

Em contraditório, afirma-se, sem comprovar, que «... a devolução em causa foi (...) devidamente registada como uma restituição, através do [Pedido de Autorização de Pagamento] n.º 1000001723, do Gabinete do Vice-Presidente do Governo».

A factualidade descrita consubstancia a inobservância dos princípios orçamentais da universalidade e da transparência (143), na medida em que as omissões detetadas ao nível da relevação contabilística de operações envolvendo fundos comunitários, afetaram, igualmente, a fiabilidade da informação disponibilizada na Conta, a qual não reflete, de forma verdadeira e apropriada, a gestão conferida a estes recursos em 2016.

A propósito da correção financeira das operações com fundos comunitários, importa ter presente as situações anteriormente referenciadas, envolvendo verbas na ordem dos 4,1 milhões de euros, relacionadas com dúvidas sobre a correta contabilização de verbas provenientes de fundos comunitários, como receitas de capital, em operações orçamentais, e com a contabilização indevida, na rubrica Transferências de capital - Resto do Mundo - Instituições, de verbas provenientes de devoluções de receita do IFAP, no valor de cerca de 336 mil euros (144).

Donde se conclui que não se encontra assegurada a exatidão e integralidade dos registos contabilísticos relativos às operações com expressão orçamental realizadas no exercício.

20 - Evolução das transferências da União Europeia para a Região Autónoma dos Açores

Os fundos comunitários recebidos sofreram um ligeiro aumento (+1,0%), mas as verbas destinadas a projetos da Administração Regional direta aumentaram 23%

Tendo por base a informação disponibilizada pelas entidades intervenientes na gestão das verbas provenientes de transferências da União Europeia, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários se não existissem as limitações decorrentes do facto de a mesma não ser passível de certificação na Conta (145), verifica-se que, em 2016:

. Os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores totalizaram 301 milhões de euros, mais 3 milhões de euros (+1,0%), face a 2015;

. As comparticipações pagas aos beneficiários finais ascenderam a 288 milhões de euros - menos 32 milhões de euros (-9,9%), comparativamente ao ano anterior - verbas que se destinaram, maioritariamente, a entidades privadas - 174,6 milhões de euros (60,6% do total).

As verbas destinadas à execução dos projetos da Administração Regional direta atingiram o montante de 98,2 milhões de euros, mais 18,6 milhões (+23%) do que em 2015, dos quais 24,9 milhões de euros (25,4%) foram registados no período complementar da receita.

GRÁFICO 11

Fundos comunitários - Síntese

(ver documento)

Capítulo VII

Subvenções públicas

21 - Expressão das subvenções públicas na Conta

Os volumes 1 e 2 da Conta contêm, respetivamente, um relatório sintético sobre as subvenções pagas pelas entidades da Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos, e os registos da despesa, nas classificações orgânica e económica. O anexo 1 da Conta compila as subvenções, identifica os beneficiários, o valor dos apoios, a classificação orgânica e económica da despesa, a finalidade, o sector de atividade, o enquadramento legal e a publicação no Jornal Oficial.

A organização do anexo 1 da Conta tem evoluído positivamente

No anexo 1 da Conta a informação passou a ser apresentada num único ficheiro, contendo as subvenções pagas pela Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos.

Pela primeira vez, a Conta informa sobre o montante das subvenções atribuídas e não pagas que transitaram como dívida de 2016 para 2017, acolhendo uma recomendação formulada pelo Tribunal de Contas (146). É identificada a entidade que não efetuou o pagamento, a classificação económica da despesa e o montante.

A informação prestada na Conta e a respetiva publicitação podem ainda ser melhoradas

De entre os aspetos que carecem de aperfeiçoamento no anexo 1 da Conta, destacam-se:

. uniformização dos conteúdos, designadamente, no que se refere ao enquadramento legal, à identificação dos beneficiários e aos números de identificação fiscal;

. identificação do verdadeiro beneficiário do apoio, nas transferências para instituições bancárias, famílias e bolseiros (147);

. correção da classificação de subsídios reembolsáveis, passando a registá-los como ativos financeiros; os subsídios reembolsáveis, no anexo 1 da Conta, totalizam 126 902,73 euros, destes, 65 729,52 euros estão classificados como transferências de capital, quando, sendo reembolsáveis, deveriam classificar-se em ativos financeiros (148).

. acrescentar, na informação sobre o montante das subvenções atribuídas e não pagas, os beneficiários com valores a receber, o tipo e a finalidade do apoio, bem como se a despesa foi imputada ao orçamento de funcionamento ou ao plano de investimentos; relativamente a este último aspeto, o Governo Regional referiu, em contraditório, que a informação será objeto de melhoria nas próximas contas.

Relativamente às Contas de 2014 e de 2015, o Governo Regional publicitou os respetivos anexos 1 no sítio da Direção Regional do Orçamento e Tesouro na Internet, seguindo, em parte, uma sugestão feita pelo Tribunal de Contas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 (149).

No entanto, o anexo 1 da Conta de 2016 só foi disponibilizado no sítio da Direção Regional do Orçamento e Tesouro na Internet, depois de 23-10-2017, na sequência do envio para contraditório do relato respeitante às subvenções públicas. Em contraditório foi explicado que tal deveu-se a uma falha informática (150).

O referido documento não proporciona, ainda, uma pesquisa fácil e um tratamento automatizado. Atualmente, o Governo Regional está legalmente obrigado a publicitar na Internet as suas contas, «... em formato aberto e em termos que permitam o acesso aos conteúdos de forma não condicionada, privilegiando-se a disponibilização em formatos legíveis por máquina, que permitam o seu ulterior tratamento automatizado» (151).

Na resposta dada em contraditório, foi referido que:

O Anexo 1 à Conta da Região já está atualmente em formato editável, se for utilizado software apropriado, todavia iremos providenciar no sentido de o mesmo ser apresentado em formato considerado pela SRATC, como adequado.

Foi dado um importante passo no sentido da divulgação dos resultados da atribuição das subvenções

O Tribunal tem vindo a recomendar que o Governo Regional apresente a análise consolidada dos resultados da atribuição de subvenções públicas, permitindo uma avaliação da eficácia e eficiência (152).

Em sede de contraditório do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, o Governo Regional assumiu o compromisso de promover, em 2017, as medidas legislativas adequadas a enquadrar a apresentação dos resultados da atribuição de subvenções públicas.

Com efeito, o artigo 38.º do Decreto Legislativo Regional 3/2017/A, de 13 de abril, que aprova o Orçamento da Região para 2017, determina que «[a]s subvenções atribuídas pelos serviços integrados e pelos serviços e fundos autónomos da Administração Regional são objeto de avaliação dos resultados da sua atribuição, a qual constará de relatório que integrará as respetivas contas de gerência».

A concretização desta medida constitui um importante passo no sentido da criação de condições para que, com a Conta relativa a 2017, seja apresentada a avaliação dos resultados obtidos com as subvenções.

22 - Caracterização das subvenções públicas pagas em 2016

Em 2016, 10% da receita foi redistribuída através de subvenções

Em 2016, a Administração Regional pagou 119,7 milhões de euros em subvenções a entidades privadas, concluindo-se que 10% da receita e da despesa foi objeto de redistribuição para o sector privado. Transitaram como dívida, para 2017, subsídios atribuídos e não pagos no montante de 2 634 173,82 euros (153).

A despesa com subvenções foi classificada em Transferências de capital - 72,6 milhões de euros (60,7%), Transferências correntes - 37,7 milhões de euros (31,5%), Subsídios - 9,3 milhões de euros (7,7%) e Ativos financeiros - 61, 2 mil euros (0,1%).

As empresas privadas e as instituições sem fins lucrativos absorveram 83% das subvenções

As empresas privadas e as instituições sem fins lucrativos absorveram, respetivamente, 48% e 35% das subvenções. Às famílias e empresários em nome individual coube 17%.

GRÁFICO 12

Subvenções atribuídas por tipo de beneficiário

(ver documento)

As ações no âmbito do comércio, indústria e serviços, para onde foram destinados 45,9 milhões de euros, beneficiaram de 38% das subvenções pagas. Segue-se a saúde, solidariedade social e proteção civil com 24% (24,9 milhões de euros), a agricultura, pecuária e ambiente com 17 % (20,1 milhões de euros) e a educação, formação, juventude e emprego com 13% (15,4 milhões de euros).

GRÁFICO 13

Subvenções atribuídas por sector

(ver documento)

As subvenções abrangeram 11 505 beneficiários, mas 0,1% dos quais recebeu 16% do total das subvenções

Foram atribuídas subvenções a 11 505 beneficiários, dos quais, 13 absorveram 19 milhões de euros, correspondentes a 16% do total.

QUADRO 18

Principais beneficiários

(ver documento)

O sistema de incentivos para o desenvolvimento regional dos Açores (SIDER) abrange 45% desta amostra, com um total de 8,6 milhões de euros.

O apoio de 1 600 000,00 euros à Pão do Mar - Associação de Conserveiros de Peixe dos Açores corresponde à última prestação anual do apoio atribuído através da Direção Regional das Pescas. O apoio pago entre os anos de 2006 a 2016 teve como objetivo comparticipar os custos decorrentes da promoção do atum transformado na Região, bem como na execução de ações inovadoras a nível de embalagens e produtos finais (154).

Cinco dos maiores destinatários de apoios em 2016 constam da lista dos principais beneficiários desde 2014.

QUADRO 19

Principais beneficiários de 2014 a 2016

(ver documento)

Os sistemas de incentivos SIDER e Competir + destacam-se como enquadramento legal das subvenções

O suporte legal de 64% das subvenções, no valor de 76,8 milhões de euros, tem subjacentes nove regimes legais de apoio, com evidência para os sistemas de incentivos SIDER e Competir + (28,2 milhões de euros) e para o regime de cooperação com instituições privadas de apoio social (16,7 milhões de euros).

QUADRO 20

Principais regimes

(ver documento)

PARTE II

I - Conclusões

Com base nas observações anteriormente feitas, incluindo as constantes dos relatos das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, e tendo presente a análise das respostas obtidas em sede de contraditório, destacam-se as seguintes conclusões:

Orçamento e conta

(ver documento)

Execução orçamental do sector público administrativo regional

(ver documento)

Tesouraria

(ver documento)

Período complementar

(ver documento)

Dívida e outras responsabilidades

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Património

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Fluxos financeiros no âmbito do sector público

(ver documento)

Fluxos financeiros com a União Europeia

(ver documento)

Subvenções

(ver documento)

II - Recomendações

Acompanhamento das recomendações anteriormente formuladas

Procedeu-se à avaliação do grau de acolhimento do conjunto das recomendações formuladas, anteriormente, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 e no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015.

No Apêndice I, para onde se remete, apresenta-se uma síntese dos resultados do acompanhamento das recomendações formuladas, evidenciando-se, também, as recomendações anteriormente formuladas que serão objeto de acompanhamento no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

No Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 formularam-se três recomendações (2.ª, 15.ª e 19.ª), cujo acatamento seria verificado com referência à Conta de 2016.

Nenhuma destas recomendações foi acatada, pelo que serão reiteradas.

Com referência à Conta de 2015, formularam-se 20 recomendações, 17 das quais reiteradas.

Atendendo à data em que foram formuladas, o acatamento das 6.ª e 7.ª recomendações só poderá ser verificado na Conta de 2017, assim como a 20.ª recomendação, à qual se fará referência adiante.

Relativamente às restantes 17 recomendações, constata-se que quatro foram acolhidas, mas com algumas observações, conforme segue:

. A 9.ª recomendação foi acolhida, atendendo a que a Conta incluiu os orçamentos revistos das entidades públicas reclassificadas que integram o perímetro orçamental. Relativamente ao grau de desagregação, a receita foi agrupada por capítulos e a despesa por agrupamentos económicos, ficando por evidenciar os restantes níveis de desagregação, de acordo com o classificador das receitas e das despesas públicas em vigor.

. A 12.ª recomendação, elaborada no sentido de que a Conta incluísse as informações necessárias à conferência e apreciação das operações extraorçamentais realizadas pela Administração Regional direta, foi considerada acolhida, apesar de a Conta não ter integrado tais informações. Estas informações obtiveram-se no âmbito da auditoria às operações extraorçamentais na Administração Regional direta, cujos resultados constam do Relatório 09/2017-FS/SRATC, aprovado em 20-09-2017.

. A Conta contém, pela primeira vez, informação sobre o montante das subvenções atribuídas e não pagas, a qual, segundo compromisso assumido pelo Governo Regional, será melhorada, tendo sido acolhida a 15.ª recomendação reiterada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (155).

. Os avales concedidos contiveram-se no limite máximo legalmente fixado para a concessão de garantias pessoais pela Região Autónoma dos Açores e nenhuma das 16 cartas de conforto emitidas ao longo de 2016 tem a natureza de garantia pessoal, não relevando, por conseguinte, para o referido limite, facto que traduz o acolhimento da 16.ª recomendação reiterada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (156).

O Tribunal recomendou a apresentação da análise consolidada dos resultados da atribuição de subvenções públicas, permitindo uma avaliação da eficácia e eficiência (20.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta da Região de 2015). O acatamento desta recomendação, apesar de reiterada (157), será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, conforme já tinha sido indicado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (158).

Em sede de contraditório do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, o Governo Regional assumiu o compromisso de promover, em 2017, as medidas legislativas adequadas a enquadrar a apresentação dos resultados da atribuição de subvenções públicas, o que foi concretizado, criando-se condições para que, com a Conta relativa a 2017, seja apresentada a avaliação dos resultados obtidos com as subvenções (159).

Entretanto, dada a importância da matéria, realizou-se uma auditoria ao controlo pela Administração Regional direta das subvenções públicas concedidas, com o objetivo de aferir a existência de análise formal dos resultados da atribuição de subvenções públicas, desenvolvida pelas entidades responsáveis por essa atribuição.

Nessa auditoria concluiu-se que estão implementados instrumentos de acompanhamento e análise formal dos resultados da atribuição de subvenções, no âmbito do sistema de incentivos para o desenvolvimento regional dos Açores. O mesmo não acontece no caso dos apoios enquadrados no Código de Ação Social dos Açores, no Estatuto do Ensino Particular, Cooperativo e Solidário e no sistema de apoio financeiro à agricultura. Nestes domínios, não foram fixados indicadores de resultados e metas específicas e, por conseguinte, a responsabilidade pela avaliação dos resultados não se encontrava atribuída, nem estavam definidos procedimentos de acompanhamento e controlo desses resultados (160).

Recomendações

De acordo com o artigo 41.º, n.º 3, em conjugação com o artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, o Tribunal de Contas, em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa e ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados.

No pressuposto do cumprimento dos compromissos assumidos, em sede de contraditório, no sentido da regularização e melhoria de algumas situações verificadas, não se justifica formular recomendações sobre:

. Apresentação do anexo 1 da Conta em formato aberto que permita um tratamento automatizado;

. Melhoria da informação a prestar na Conta sobre subvenções públicas atribuídas e não pagas.

Na sequência das observações efetuadas, incluindo as constantes dos relatos das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, e tendo presente a análise das respostas obtidas em sede de contraditório e o acompanhamento do grau de acatamento das recomendações anteriores, reiteram-se recomendações anteriormente formuladas e formulam-se novas recomendações, como segue:

Recomendação dirigida à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores

(ver documento)

O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019.

Recomendações dirigidas ao Governo da Região Autónoma dos Açores

Processo orçamental e instrumentos de planeamento

(ver documento)

O acatamento da primeira parte desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre as Contas de 2017 e de 2018; o acatamento da segunda parte da recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019.

(ver documento)

O acatamento destas recomendações (3.ª a 8.ª), por serem reiteradas, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

(ver documento)

O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019.

Conta

(ver documento)

O acatamento destas recomendações (10.ª a 14.ª), por serem reiteradas, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

(ver documento)

O acatamento destas recomendações (15.ª e 16.ª) será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

Tesouraria

(ver documento)

O acatamento destas recomendações (17.ª e 18.ª), por serem reiteradas, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

A 18.ª recomendação relaciona-se com a 1.ª recomendação formulada no Relatório 16/2016-VEC/SRATC, aprovado em 06-10-2016, no sentido de ser adaptado o modelo organizativo e funcional da área da tesouraria da Administração Regional direta, por forma a que coincida com o legalmente instituído, seja pela via da adequação ao modelo legal atual, seja pela via do estabelecimento legal de uma nova orgânica, tendo o Governo Regional iniciado, em 2017, esse processo de reestruturação.

(ver documento)

O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

Dívida e outras responsabilidades

(ver documento)

O acatamento desta recomendação, por ser reiterada, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

(ver documento)

O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

Património

(ver documento)

O acatamento desta recomendação, por ser reiterada, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.

Fluxos financeiros com a União Europeia

(ver documento)

O acatamento desta recomendação, por ser reiterada, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, tendo o Governo Regional assumido o compromisso de contemplar, na próxima Conta, a totalidade dos movimentos a crédito efetuados nas contas bancárias específicas dos fundos comunitários

III - Juízo sobre a conta

O Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo, um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas.

Ponderando as observações, conclusões e recomendações, anteriormente formuladas, o Tribunal considera que a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2016 está afetada por erros e omissões materialmente relevantes pelo que formula as reservas e ênfases seguintes:

Reservas

. A elaboração do Orçamento para 2016 não foi enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019. O enquadramento plurianual de programação orçamental permanece numa fase rudimentar, sem perspetivas de evolução.

. Impossibilidade de validar a conta do sector público administrativo regional, que apresenta um volume global de receita orçamental arrecadada na ordem dos 1 581 milhões de euros e um total de despesa orçamental paga de, aproximadamente, 1 548 milhões de euros, devido às omissões e inconsistências da informação divulgada.

. O alargamento do período complementar de execução orçamental da receita, até 31-03-2017, operado por ato da Administração, não tem sustentação legal, tendo envolvido a arrecadação de receita comunitária no montante de 19,4 milhões de euros.

. A inexistência de demonstrações financeiras consolidadas (balanço, demonstração de resultados, mapas de execução orçamental e anexo às demonstrações financeiras) continua a limitar a apreciação da posição financeira e suas alterações, dos resultados e do desempenho orçamental do sector público administrativo regional.

. O princípio da unidade de tesouraria, legalmente estabelecido, não está a ser cumprido na Região Autónoma dos Açores, dado que a aplicação informática de tesouraria que se encontra em funcionamento, não integra as contas bancárias de alguns serviços e fundos autónomos e a quase totalidade das entidades públicas reclassificadas.

. Indevida escrituração e contabilização, no Orçamento e na Conta, em operações orçamentais, como receitas próprias da Administração Regional direta, das importâncias provenientes das retenções efetuadas às remunerações dos trabalhadores da Administração Regional quotizados da ADSE. Este procedimento sobrevalorizou a receita em mais de 11 milhões de euros, e a despesa, em mais de 2 milhões de euros, repercutindo-se na conta do sector público administrativo regional, afetando os saldos corrente e corrente primário, bem como os cálculos para a verificação do cumprimento das regras de equilíbrio orçamental.

. Indevida escrituração e contabilização, no Orçamento e na Conta, em receitas correntes da Administração Regional direta, das verbas transferidas pelo Estado ao abrigo do princípio da solidariedade. Este procedimento sobrevalorizou as receitas correntes em cerca de 180 milhões de euros, repercutindo-se na conta do sector público administrativo regional, afetando os saldos corrente, de capital e corrente primário, bem como os cálculos para a verificação do cumprimento das regras de equilíbrio orçamental.

. Ausência de fundamentação, devidamente comprovada, sobre a correta contabilização, pela Administração Regional direta, de verbas provenientes de fundos comunitários, como operação orçamental, em receitas de capital. Este procedimento poderá ter conduzido a uma sobrevalorização das receitas de capital em mais de 3,8 milhões de euros, com repercussões na conta do sector público administrativo regional.

. A Conta continua a omitir as responsabilidades emergentes de empréstimos formalmente contraídos pela Diocese de Angra, até ao limite de 28,7 milhões de euros, relativamente aos quais a Região assumiu o compromisso de financiar parte substancial dos encargos com o serviço da dívida.

. Impossibilidade de certificar a dívida da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas), em virtude de não ter sido possível obter prova suficiente e apropriada para confirmação das importâncias divulgadas na Conta.

. Na Conta, continua a não ser divulgada informação relevante para a determinação dos limites de endividamento do sector público administrativo regional, impossibilitando a formulação de opinião acerca do cumprimento das disposições legais sobre esta matéria.

. Não é demonstrado o cumprimento do limite legal fixado para a realização de operações ativas, fixado em 4 milhões de euros.

. A informação sobre a situação patrimonial divulgada na Conta está incompleta, por não incluir a situação das entidades públicas reclassificadas. No âmbito da gestão dos bens patrimoniais, nomeadamente ao nível da aquisição de bens de capital, apresenta divergências materialmente relevantes, na ordem dos 45,5 milhões de euros, no que diz respeito à Administração Regional direta, e de 5,3 milhões de euros relativamente aos serviços e fundos autónomos.

. Falta de relevação contabilística de receita comunitária, no montante de 165,9 milhões de euros.

Ênfases

. O período complementar de execução orçamental tem uma extensão sem paralelo nas finanças do Estado, nas finanças regionais e nas finanças locais, indo muito para além do estritamente necessário ao fecho das operações. O seu impacto é superior a 4% na taxa de execução orçamental. Com efeito, nesse período foram registados cerca de 20% dos fundos comunitários, bem como cerca de 7% da receita e 4% da despesa da Administração Regional direta.

. O sector público administrativo regional não observa a regra do equilíbrio prevista na Lei do Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, refletindo um saldo global previsional negativo de 41,2 milhões de euros.

. Na Conta não é feita qualquer análise ao relacionamento financeiro entre o sector público administrativo regional e as entidades da Administração Local, que beneficiaram de recursos na ordem dos 6,1 milhões de euros transferidos por aquele.

Decisão

Face ao exposto e com as recomendações formuladas, o coletivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da LOPTC aprova o presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, relativa ao ano económico de 2016, para ser remetido à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, para efeitos do n.º 3 do artigo 24.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro.

Sublinhe-se a colaboração dada pelas diferentes entidades contactadas da Administração Regional Autónoma e do sector público empresarial regional, bem como dos departamentos da Administração Central.

De acordo com o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 9.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, o presente Relatório e Parecer será publicado na II série do Diário da República e, bem assim, na II série do Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores.

Após a notificação à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, proceda-se à divulgação do Relatório e Parecer pela comunicação social e na página eletrónica do Tribunal de Contas, na Internet, conforme previsto no n.º 4 do citado artigo 9.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

Proceda-se também à divulgação dos relatos das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, acompanhados das respostas dadas em contraditório, na página do Tribunal de Contas na Internet.

Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Ponta Delgada, 4 de dezembro de 2017. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Vítor Caldeira. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, António Francisco Martins. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Laura Tavares da Silva.

Fui presente

O Representante do Ministério Público, José Ponte.

APÊNDICE

Acompanhamento de recomendações

(ver documento)

ANEXOS

Respostas apresentadas em contraditório

Anexo A) Processo orçamental

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Anexo B) Receita

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Anexo C) Despesa e fontes de financiamento

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Anexo D) Operações extra-orçamentais

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Anexo E) Tesouraria

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Anexo F) Síntese das operações orçamentais, conta consolidada e défice

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Anexo G) Dívida

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Anexo H) Património

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Anexo I) Plano de investimento

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Anexo J) Fluxos financeiros no âmbito do sector público

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Anexo L) Fluxos financeiros com a União Europeia

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Anexo M) Subvenções públicas

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Ficha técnica

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Glossário

A

Ativos financeiros (despesa) - Operações financeiras quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações, ações, quotas e outras formas de participação, quer com a concessão de empréstimos e adiantamentos ou subsídios reembolsáveis.

Ativos financeiros (receita) - Receitas provenientes da venda e amortização de títulos de crédito, designadamente obrigações e ações ou outras formas de participação, assim como as resultantes de reembolso de empréstimos ou subsídios concedidos.

C

Conta consolidada - Conta que agrega a receita e a despesa da Administração Regional direta, dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, abatidas dos fluxos monetários intermédios entre as entidades daquele universo.

D

Data de maturidade ou de vencimento - Refere-se à data do pagamento final de um empréstimo ou de outro instrumento financeiro.

Despesa corrente primária - Despesa corrente excluindo a rubrica de Juros e outros encargos.

Despesa efetiva - Soma dos agrupamentos da classificação económica de despesa, com exclusão dos Ativos financeiros e Passivos financeiros.

Despesa primária - Despesa efetiva excluindo a rubrica de Juros e outros encargos.

Dívida bruta - Corresponde à soma dos passivos na conta do património do sector institucional das administrações públicas, sem dedução dos ativos detidos por esse mesmo sector.

Dívida direta - Dívida em que a Região Autónoma dos Açores é o devedor efetivo, pela qual respondem as suas receitas.

Dívida flutuante - Dívida contraída para ser totalmente amortizada até ao final do exercício orçamental em que foi gerada (alínea a) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro).

Dívida fundada - Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada (alínea b) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro).

E

EBITDA ajustado: Resultados antes de depreciações, gastos de financiamento e de impostos, expurgados das rubricas não recorrentes ou que não estejam diretamente relacionadas com a atividade operacional da entidade (ganhos e perdas em subsidiárias, provisões, imparidades, etc.). Com este indicador pretende-se aferir a capacidade da entidade para gerar recursos através da sua atividade operacional.

Empréstimo bullet: Empréstimo em que o capital mutuado é reembolsado de uma só vez, na respetiva data de maturidade ou de vencimento.

Empréstimo na modalidade de amortizing: Empréstimo em que o capital mutuado vai sendo periodicamente reembolsado através do pagamento de prestações (ou rendas, que normalmente incluem capital e juros), de modo a que na respetiva data de vencimento se encontre integralmente amortizado.

Entidades públicas reclassificadas: Entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no subsector regional das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.

P

Passivos financeiros (despesa) - Operações financeiras, englobando as de tesouraria e as de médio e longo prazo, que envolvam pagamentos decorrentes quer da amortização de empréstimos, titulados ou não, quer da regularização de adiantamentos ou de subsídios reembolsáveis.

Passivos financeiros (receita) - Receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos contraídos a curto e a médio e longo prazo.

R

Receita efetiva - Toda a receita, com exclusão dos ativos financeiros, passivos financeiros e saldos da gerência anterior.

Receitas próprias (da Região Autónoma dos Açores) - Receita cobrada no exercício económico, subtraída das transferências e dos passivos financeiros.

S

Saldo global - Diferença entre a receita efetiva e a despesa efetiva.

Saldo orçamental - Diferença entre receitas e despesas.

Saldo primário - Diferença entre a receita efetiva e a despesa primária.

T

Taxa de juro implícita na dívida - Rácio entre o valor dos juros pagos e o valor do stock médio de dívida reportado ao final do ano. Em relação a 2016, o stock médio de dívida foi apurado do seguinte modo: [(stock dívida a 01-01-2016 + stock dívida a 31-12-2016) : 2] (161).

Legislação citada

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Siglas e abreviaturas

ALRAA - Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores

ARAAL - Contrato de desenvolvimento entre a Administração Regional e a Administração Local

Cfr. - Conferir

doc. - documento

DLR - Decreto Legislativo Regional

DROT - Direção Regional do Orçamento e Tesouro

E.P.E.R. - Entidade Pública Empresarial Regional

EPR - Entidade pública reclassificada

IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.

IRC - Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas

IRS - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares

IVA - Imposto sobre o valor acrescentado

LEO - Lei de Enquadramento do Orçamento

LEORAA - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores

LFRA - Lei das Finanças das Regiões Autónomas

LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas

NIB - Número de identificação bancária

OE - Orçamento do Estado

ORAA - Orçamento da Região Autónoma dos Açores

p. - página

PO Açores 2020 - Programa Operacional Regional dos Açores 2014-2020

POVT - Programa Operacional Temático de Valorização do Território

pp. - páginas

S.A. - Sociedade Anónima

SEC 2010 - Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais 2010

SFA - Serviços e Fundos Autónomos

SRATC - Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas

SRS - Serviço Regional de Saúde

UE - União Europeia

(1) N.º 1 do artigo 42.º da LOPTC.

(2) A lei identifica, a título exemplificativo, alguns aspetos a considerar, designadamente: o cumprimento da Lei de Enquadramento Orçamental e demais legislação relativa à administração financeira; a comparação entre as receitas e despesas orçamentadas e as efetivamente realizadas; o inventário e o balanço, bem como as alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorram de processos de privatização; os fluxos financeiros com o sector público empresarial, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações; a execução dos programas plurianuais, com referência especial à respetiva parcela anual; a movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações; as responsabilidades diretas, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indiretas, designadamente a concessão de avales; os apoios concedidos direta ou indiretamente, designadamente subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos, bonificações e garantias financeiras; os fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos (cfr. n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável, com as devidas adaptações, ao relatório e parecer sobre as contas das Regiões Autónomas, por remissão do n.º 3 do artigo 42.º da mesma Lei).

(3) N.os 2 e 3 do artigo 41.º, por remissão do n.º 3 do artigo 42.º, da LOPTC.

(4) As ações preparatórias do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2016 abrangeram os seguintes domínios: Processo orçamental (17-301PCR1), Receita (17-302PCR4), Despesa e fontes de financiamento (17-303PCR4), Operações extraorçamentais (17-304PCR4), Tesouraria (17-305PCR4), Síntese das operações orçamentais, conta consolidada e défice (17-306PCR4), Dívida pública e outras responsabilidades (17-307PCR2), Património (17-308PCR2), Plano de investimento (17-309PCR4), Fluxos financeiros no âmbito do sector público (17-310PCR3), Fluxos financeiros com a UE (17-311PCR2) e Subvenções públicas (17-312PCR3).

(5) Conforme previsto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), o perímetro orçamental é delimitado pelas entidades da Região Autónoma dos Açores incluídas no subsector da Administração Regional do sector institucional das Administrações Públicas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento.

No Apêndice I do relato da ação preparatória 17-301 PCR1 - Processo orçamental, identifica-se o conjunto das entidades contidas no perímetro orçamental.

(6) A Empresa de Transportes Coletivos de Santa Maria, Lda., embora se encontrasse incluída no sector institucional das Administrações Públicas, no subsector da Administração Regional, nas últimas contas sectoriais publicadas pelo INE, referentes a 2014, não consta do Orçamento para 2016, por ter sido encerrada em 11-12-2015.

Por seu turno, a Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau (instituição sem fins lucrativos pública) consta do Orçamento para 2016, apesar de não ter sido incluída no sector institucional das Administrações Públicas, nas contas sectoriais publicadas pelo INE, referentes a 2014. No entanto, a entidade tinha sido reclassificada, de acordo com o SEC 2010, nas contas referentes a 2013 e voltou a integrar o sector institucional das Administrações Públicas em 2015, situação que se mantém atualmente.

(7) Artigo 17.º, n.os 2 e 3, da LFRA.

(8) A este propósito, a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, prevê que as regras orçamentais numéricas aplicáveis ao conjunto das administrações públicas devem promover «[a] adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objectivos orçamentais a médio prazo do Estado-Membro (alínea b) do artigo 5.º)».

(9) Cfr. artigo 42.º do Decreto Legislativo Regional 1/2015/A, de 7 de janeiro, artigo 45.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, e artigo 54.º do Decreto Legislativo Regional 3/2017/A, de 13 de abril.

(10) Em matéria de processo orçamental, a resposta dada em contraditório consta do Anexo A).

(11) Cfr. artigo 20.º, n.os 3 e 5, da LFRA.

(12) Para este efeito, no cálculo da despesa para 2016 excluiu-se a dotação provisional e as operações de refinanciamento, conforme nota ao «Quadro Plurianual de Programação Orçamental», com a redação dada pelo 42.º do Decreto Legislativo Regional 1/2015/A, que aprova o Orçamento para 2015. Dado que o orçamento não identifica a dotação provisional, atendeu-se ao montante indicado no Relatório da Conta de Despesa por classificação económica, apresentado com a Conta da Região (10 531 750,00 euros).

(13) Artigo 13.º, n.os 1, alíneas c) e f), 2, alíneas b), e) e f), e 3, da LEORAA.

(14) Cfr. artigos 30.º e 31.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, e, já quanto ao Orçamento para 2017, artigos 35.º a 38.º do Decreto Legislativo Regional 3/2017/A, de 13 de abril.

(15) De acordo com o n.º 2 do artigo 7.º da LEORAA, a dotação provisional só poderá ser utilizada para fazer face a despesas que comprovadamente se revelem não previsíveis e inadiáveis.

(16) No qual se estabelece que «[a]s receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir».

A aplicação da regra do equilíbrio orçamental, prevista no artigo 16.º da LFRA, encontra-se suspensa até que por lei se reconheça estarem reunidas as condições necessárias para a sua execução (cfr. artigo 46.º, n.º 6, da LFRA).

(17) Cfr. p. 28. do relatório que acompanha a proposta de Orçamento.

(18) Cfr. Despachos Normativos n.os 29/2016, de 25 de julho (conta provisória respeitante ao 1.º trimestre de 2016), 35/2016, de 30 de setembro (conta provisória respeitante ao 2.º trimestre de 2016) e 40/2016, de 30 de novembro (conta provisória respeitante ao 3.º trimestre de 2016).

(19) Artigo 24.º, n.º 2, da LEORAA.

(20) Com referência ao exercício de 2016, as informações em causa foram prestadas nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto Regulamentar Regional 2/2016/A, de 11 de fevereiro.

(21) Em sede de contraditório (Anexo B), foi referido que:

Uma vez mais, considera-se que a afirmação de que não foi possível determinar a receita total deste sector, é manifestamente exagerada, passível de erradas interpretações, dado que foi possível apurar a totalidade da receita cobrada no ano de 2016. Apenas não foi apresentado o saldo de anos anteriores de uma entidade pública reclassificada, por não se ter obtido a correta informação até à data de apresentação da Conta, e igualmente, às dificuldades decorrentes da conflitualidade de conceitos existentes entre a contabilidade patrimonial e a orçamental. Contudo, contamos apresentar o referido saldo na próxima Conta da Região.

Porém, a inconsistência do valor em saldo da gerência anterior, integrado na conta de operações orçamentais do sector público administrativo regional, após consolidação, decorre do seguinte: o valor apresentado pelo conjunto das entidades públicas reclassificadas, que integram o perímetro de consolidação, não se encontra discriminado por operações orçamentais e extraorçamentais, nem dispõe de uma demonstração numérica que o suporte.

(22) As divergências apuradas constam do apêndice II do relato da ação preparatória 17-304PCR4 - Operações extraorçamentais.

(23) Cfr. Anexo E) e, no mesmo sentido, Anexo L), onde se acrescenta a referência específica às contas bancárias por onde são movimentados os fundos comunitários.

(24) Cfr. Anexo F).

(25) Cfr. Anexo F).

(26) Sobre o assunto, cfr. ponto 5., supra, designadamente as alíneas d), i), j), k), l), m), s), aa), bb), cc), dd), gg), hh) e jj).

(27) Artigo 48.º da LFRA.

(28) Artigo 49.º da LFRA.

(29) Cfr. Anexo F).

(30) Cfr. p. 48.

(31) Cfr. Anexo I.

(32) Idem.

(33) Cfr. Anexo I.

(34) Cfr. Anexo F).

(35) Conforme referido no ponto 3.2., § 26, do relato da ação preparatória 17-306 PCR4 - Síntese das operações orçamentais, conta consolidada e défice, «Não foram consideradas, para efeitos de consolidação, as transferências de capital efetuadas pela Administração Regional direta e destinadas à Saudaçor, S.A., no valor de 12 682 111 euros, atendendo a que a referida verba foi contabilizada por esta entidade em operações extraorçamentais, com a finalidade de proceder ao pagamento dos encargos decorrentes da parceria público-privada relativa à concessão da gestão do edifício do Hospital da Ilha Terceira (11 675 103 euros) e da execução de diversas empreitadas em curso (1 445 557 euros)».

(36) Cfr. Anexo F).

(37) Cfr. volume 1, p. 34.

(38) Cfr. volume 1, p. 38.

(39) Idem.

(40) Idem, pp. 75 a 80.

(41) De acordo com o n.º 4 do artigo 16.º da LFRA «... consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo».

(42) Segundo aquele normativo legal, «[a]s receitas efetivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir».

(43) Segundo aquele normativo legal, «[o] resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5% da receita corrente líquida cobrada».

(44) A aplicação da regra do equilíbrio orçamental, prevista no artigo 16.º da LFRA, encontra-se suspensa até que, por lei, se reconheça estarem reunidas as condições necessárias para a sua execução (cfr. artigo 46.º, n.º 6, da LFRA). Note-se que, nos termos da Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, «[s]e as regras orçamentais numéricas contiverem cláusulas de exclusão, estas devem estabelecer um número limitado de circunstâncias específicas, compatíveis com as obrigações que incumbem aos Estados-Membros nos termos do TFUE no domínio da política orçamental, e de procedimentos rigorosos em que é permitido o incumprimento temporário de uma regra».

(45) Cfr., n.º 2 do artigo 16.º da LFRA.

(46) Quantificou-se a necessidade líquida de financiamento do sector público administrativo regional, em 2016, tendo por base o saldo global ou efetivo (receita efetiva - despesa efetiva), dada a impossibilidade em apurar o saldo orçamental (receita - despesa). Esta impossibilidade decorre das reservas existentes sobre a correção de alguns valores integrados na Conta relativos à execução orçamental da Administração Regional direta e indireta, com especial ênfase para o montante do saldo da gerência anterior.

(47) Cfr. pp. 87 e 88.

(48) Não obstante o facto de a ação ter incidido sobre a Tesouraria de Ponta Delgada, a análise sobre o modelo organizativo e funcional da área da tesouraria é aplicável às restantes tesourarias da Região, dado que o que está em causa são competências que, embora legalmente pertencentes às tesourarias, de facto, são exercidas centralmente.

(49) Cfr. Anexo E).

(50) Artigo 8.º, n.os 5, alíneas b) e c), 6 e 7, do Decreto Regulamentar Regional 2/2016/A.

(51) Cfr. artigo 12.º, n.os 2 a 5, do Decreto-Lei 18/2016, de 13 de abril, quanto à execução do Orçamento do Estado para 2016, e artigo 21.º, n.os 3 a 5, do Decreto-Lei 25/2017, de 3 de março, quanto à execução do Orçamento para 2017.

(52) Cfr. artigo 12.º, n.º 6, do Decreto-Lei 18/2016, de 13 de abril, e artigo 21.º, n.º 6, do Decreto-Lei 25/2017, de 3 de março, quanto à execução do Orçamento do Estado para 2016 e para 2017, respetivamente.

(53) Cfr. artigo 15.º, n.º 4, do Decreto Regulamentar Regional 9/2016/M, de 11 de março, quanto à execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2016, e artigo 15.º, n.º 3, do Decreto Regulamentar Regional 3/2017/M, de 7 de março, quanto à execução do Orçamento para 2017.

(54) Cfr. artigo 2.º da LEORAA e artigo 17.º, n.os 1 e 5, da LFRA. Note-se que nenhuma destas normas, emitidas ao abrigo da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 164.º, alíneas r) e t) da Constituição) prevê a existência de um período complementar de execução orçamental.

(55) Sobre os movimentos efetuados no período complementar de execução do Orçamento de 2016, relativos à receita, incluindo a proveniente de fundos comunitários, despesa e emissão de dívida pública flutuante, cfr. os relatos das ações preparatórias 17-302PCR4 - Receita, 17-303PCR4 - Despesa, 17-305PCR4 - Tesouraria e 17-311PCR2 - Fluxos financeiros com a União Europeia.

(56) Cfr. Anexo L).

(57) Cfr. Resolução do conselho do Governo n.º 10/2017.

(58) Nos exercícios orçamentais 2014 e de 2015, parte significativa da receita da Administração Regional direta foi, igualmente, registada no período complementar - 7,6% (75 milhões de euros) e 8,5% (89,2 milhões de euros), respetivamente, destacando-se a receita proveniente de fundos comunitários - 16,2 milhões de euros e 28,2 milhões de euros, que corresponde, respetivamente, a 28,7% e a 35,4% do total dos fundos comunitários recebidos naqueles anos. Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, referente aos exercícios de 2014, §§ 115 e 652, e de 2015, §§ 87 e 691.

(59) Conforme já se referiu, esta conclusão foi contestada em contraditório, sem, contudo, ter sido apresentada qualquer demonstração em contrário (cfr. § 142, supra).

(60) Relevam apenas os passivos, sem qualquer dedução de ativos, eliminando-se as dívidas entre as entidades do perímetro orçamental (débitos e créditos recíprocos).

(61) Estão em causa os encargos emergentes de empréstimos bancários nos montantes de 20 milhões de euros (cfr. Resolução do conselho do Governo n.º 133/2002, de 8 de agosto) e de 8,7 milhões de euros (cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 23/2014 de 20 de fevereiro), sendo a comparticipação no valor de 75% da amortização do capital em dívida e de 100% do juro, nos primeiros dois terços do prazo, e 75% do juro, nos restantes anos.

De salientar que no Plano Anual Regional para 2016, no contexto do programa 5 - Educação, Ciência e Cultura e do projeto 10 - Defesa e Valorização do Património Arquitetónico e Cultural, com uma dotação na ordem dos 14,6 milhões de euros, encontrava-se inscrita a ação 15 - Execução do Protocolo com a Diocese de Angra (pp. 105 e 108), no âmbito da qual são assegurados os recursos financeiros necessários à satisfação de tais compromissos.

(62) Cfr., ponto 5., alíneas t) e u).

(63) No Quadro 1, inserto no ponto 4.1. do relato da ação preparatória 17-307PCR2 - Dívida e outras responsabilidades, procede-se à discriminação da posição da dívida financeira da Administração Regional direta e indireta e das entidades públicas reclassificadas, reportada ao final dos exercícios de 2015 e de 2016.

(64) Cfr. artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, que aprovou o Orçamento de 2016.

(65) Cfr. Resoluções do Conselho do Governo n.os 35/2016, de 22 de março, 97/2016, e 98/2016, ambas de 24 de maio.

(66) Cfr. ponto 7.5.1. do Relatório 12/2017 - FS/SRATC, de 04-10-2017 (Auditoria ao endividamento bancário do Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia).

(67) Nos termos da alínea a) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro, a dívida flutuante corresponde à dívida «... contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada».

(68) Cfr. n.os 5 e 7 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar Regional 2/2016/A, de 11 de fevereiro. Sobre a contratação e utilização de empréstimos de curto prazo, geradores de dívida flutuante, cfr. §§ 135 a 142, supra, e ponto 3.2. do relato da ação preparatória 17-305PCR4 - Tesouraria.

(69) De acordo com a definição constante do glossário do Banco de Portugal, corresponde à «Margem aplicada sobre o indexante, em regime de taxa de juro variável, ou sobre a taxa de referência, em regime de taxa de juro fixa, se aplicável...».

(70) O movimento da dívida da Administração Regional direta ocorrido em 2016 e as condições subjacentes aos novos empréstimos constam do volume 1 da Conta (pp. 37 e 38). Relativamente às entidades públicas reclassificadas, apresenta-se o movimento da dívida financeira verificado em 2016, a respetiva posição a 31-12-2016, e os encargos financeiros suportados em 2016 (pp. 71, 74 a 80 do volume 1 da Conta).

(71) Relativamente à Administração Regional direta e indireta, 19 milhões de euros reportavam-se a um empréstimo bullet que atinge a maturidade em 2017 e 63,4 milhões de euros às amortizações de capital dos empréstimos de médio e longo prazos contraídos no regime de amortizing.

No que concerne às entidades públicas reclassificadas, destacavam-se as necessidades de financiamento da Saudaçor, S.A. (130,3 milhões de euros), da SPRHI, S.A. (23,3 milhões de euros), dos três hospitais da Região (22,9 milhões de euros) e da Associação Turismo dos Açores (9,5 milhões de euros). Os restantes 10,8 milhões de euros diziam respeito às demais entidades que tinham recorrido a dívida financeira.

(72) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, p. 115.

(73) Cfr. § 166, supra.

(74) Aplicável ao Orçamento da Região Autónoma dos Açores, por remissão do n.º 2 do artigo 2.º da LEO.

(75) Cfr. ponto 5., alínea v).

(76) Relativamente ao Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R., ao Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R., e ao Hospital da Horta, E.P.E.R., convém salientar que, no âmbito das certificações legais das contas de 2016, os auditores externos reiteraram a reserva relacionada com a não evidenciação contabilística, desde 01-10-2010, das dívidas às entidades do Serviço Nacional de Saúde, pelos atos médicos prestados aos utentes oriundos da Região. Esta opção baseava-se na reciprocidade, na medida em que os atos médicos prestados na Região a utentes do Serviço Nacional de Saúde não são cobrados. Porém, conforme referido no relato da ação preparatória, 17-308PCR2 - Património, o princípio da reciprocidade apenas viria a ficar legalmente consagrado em 2016, pelo que foi determinada a criação de um grupo de trabalho, no sentido de resolver as situações de dívida pendentes a 01-01-2016.

(77) Cfr. ponto 5., alíneas t) a v).

(78) Em contraditório, foi alegado que o critério adotado para a determinação da dívida total do sector público administrativo regional conduz a valores diferentes dos divulgados pelo INE - Instituto Nacional de Estatística. O fundamento para a adoção deste critério já tinha sido explicitado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, p. 100, voltando a sê-lo no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, p. 104. Porém, convém salientar que o INE adota o conceito de dívida pública na ótica de Maastricht, em conformidade com o qual a dívida comercial não é considerada no seu apuramento. Já o conceito de passivo exigível, definido no artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, é mais abrangente, pois, para além da dívida comercial, incorpora ainda outros passivos, daí resultando a divergência de valores assinalada.

(79) O Produto Interno Bruto da Região, em 2016, a preços de mercado (dados provisórios), era estimado em 3 926 583 euros - cfr. Serviço Regional de Estatística - Procedimento dos Défices Excessivos (2.ª notificação de 2017) - sendo esta a informação disponível mais recente relativamente ao indicador.

(80) Considerando-se como tal as dívidas da Saudaçor, S.A., e dos três hospitais da Região.

(81) A concretização de operações de crédito com esta finalidade estava condicionada à autorização prévia do membro do Governo da República responsável pela área das finanças (cfr. n.º 3 do artigo 41.º da Lei 7-A/2016, de 30 de março).

(82) Cfr. n.º 2 do artigo 19.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro.

(83) Donde resulta que, da Conta (tal como do Orçamento), «... devem constar, em anexo, os elementos necessários à apreciação da situação financeira dos sectores públicos administrativo e empresarial».

(84) Trata-se da 14.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, p. 250.

(85) Cfr. § 166, supra.

(86) Empréstimo em que o reembolso do capital é efetuado de uma só vez, na respetiva data de maturidade ou de vencimento.

(87) Cfr. § 166, supra, e respetiva nota de rodapé.

(88) No Quadro 4, inserto no ponto 4.1. do relato da ação preparatória 17-307PCR2 - Dívida e outras responsabilidades, é apresentada informação relativa à evolução do endividamento líquido de cada uma destas entidades.

(89) Com efeito, a 02-08-2012, a Região Autónoma dos Açores celebrou com o Governo da República um memorando de entendimento, no âmbito do qual contraiu junto do Estado um empréstimo no valor de 135 milhões de euros, com um prazo de maturidade máximo de 10 anos.

(90) Cfr., por último, artigo 42.º da Lei 7-A/2016, de 30 de março.

(91) Cfr., sobre o assunto, o relato da ação preparatória 17-301PCR1 - Processo orçamental, §§ 52 e 53.

(92) Como já referiu anteriormente, nos termos da Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, «[s]e as regras orçamentais numéricas contiverem cláusulas de exclusão, estas devem estabelecer um número limitado de circunstâncias específicas, compatíveis com as obrigações que incumbem aos Estados-Membros nos termos do TFUE no domínio da política orçamental, e de procedimentos rigorosos em que é permitido o incumprimento temporário de uma regra».

(93) Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 40.º da LFRA, «[o] total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios».

(94) Em conformidade com o seguinte cálculo:

(ver documento)

Para efeitos de cálculo desta estimativa, assumiu-se como pressuposto que a receita corrente líquida cobrada é igual à receita corrente cobrada, uma vez que a Conta não apresenta informação relativa àquela.

Saliente-se, novamente, que o valor correspondente à média da receita corrente cobrada nos anos 2013 a 2015 - referência para a determinação do limite da dívida - está sobreavaliado, pois incorpora parte das transferências do Estado com a natureza de receita de capital (cfr. § 19, iii, e apêndice I do relato da ação preparatória 17-302PCR4 - Receita).

(95) Cfr. artigos 44.º e 45.º da LFRA.

(96) Sobre a dívida flutuante contraída através da Administração Regional direta, cfr. §§ 168 a 170, supra.

(97) Cfr. apêndice, quadro A.1., do relato da ação preparatória 17-307PCR2 - Dívida e outras responsabilidades.

(98) As cartas de conforto tendo como patrocinadas a Sata Air Açores, S.A., a Atlanticoline, S.A., e a Associação Portas do Mar foram igualmente subscritas pelo Secretário Regional do Turismo e Transportes.

(99) Cfr. Apêndice I , Quadro A.2.

(100) Cfr. n.os 1 e 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, e § 207, supra.

(101) Cfr., por último, o Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, onde foi reiterada a recomendação no sentido de se «[o]bservar o regime legal de concessão de garantias, designadamente a competência e o limite máximo para a sua emissão» (16.ª recomendação, p. 251).

(102) Para o cálculo do valor atual das PPP's, os fluxos de pagamentos anuais foram atualizados às taxas de desconto de 6,35%, no caso da PPP rodoviária, e de 6,08%, no caso da concessão da gestão do edifício do Hospital da ilha Terceira, nos termos contratualmente estabelecidos.

(103) Montante que inclui o IVA, à taxa de 18%, em 2016.

(104) Cfr. ponto 5., alínea w).

(105) Para cálculo do valor atual das responsabilidades emergentes dos contratos ARAAL adotou-se, como taxa de atualização dos fluxos nominais, a taxa de juro implícita na dívida financeira da Administração direta e serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas), em 2016, isto é, 2,673%.

(106) Cfr. ponto 13.2., §§ 241 a 245, infra, e ponto 4.2. do relato da ação preparatória 17-308PCR2 - Património.

(107) No apêndice II do relato da ação preparatória 17-307PCR2 - Dívida e outras responsabilidades, apresenta-se o valor nominal das responsabilidades contratuais vincendas no período considerado, ou seja, os encargos futuros assumidos pelo referido universo de entidades.

(108) Para a determinação das responsabilidades vincendas decorrentes da dívida da Administração Regional direta, adotou-se como referência a taxa de juro implícita na dívida a 31-12-2016 - 2,673%.

Idêntico pressuposto foi aplicado para se estimar os encargos futuros associados à dívida financeira de cada uma das restantes entidades que integram o perímetro orçamental.

Relativamente aos encargos com as parcerias público-privadas e com os contratos ARAAL, as importâncias apresentadas correspondem aos valores nominais dos encargos contratualizados.

(109) Cfr. ponto 5., alínea f), supra.

(110) No quadro 1, inserto no ponto 4.1. do relato da ação preparatória 17-308PCR2 - Património, apresenta-se a composição da carteira de ativos financeiros, avaliada com referência a 31-12-2016.

(111) Cfr. igualmente, ponto 4.1., do relato da mencionada ação preparatória 17-308PCR2 - Património.

(112) Uma vez que o grupo EDA revela possuir, em termos consolidados, uma boa situação económica e financeira, a agregação dos respetivos valores - materialmente relevantes - iria distorcer a expressão dos indicadores utilizados.

Em contraditório, foi novamente manifestada discordância quanto ao critério adotado, aduzindo-se que «... a análise do desempenho económico global deve incluir todas as empresas, sem excluir nenhuma. Outros exercícios de análise podem e devem ser feitos a partir da análise global, como incluir ou excluir grupos empresariais para ver qual o seu peso e influência no global. Mas essas análises, no nosso entender, devem ser exercícios de análise secundários e nunca o principal. Fazer uma análise excluindo apenas a EDA transmite uma leitura enviesada e distorcida da globalidade das entidades controladas pela Região».

A opção por este critério foi explicitada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013, p. 146, nota de rodapé 163, para onde se remete.

Foi, igualmente, reiterada a discordância quanto ao facto da análise ao desempenho dos grupos públicos ter por suporte as demonstrações financeiras consolidadas, alegando-se, para o efeito, que «... existem, dentro de cada grupo empresarial, empresas que influenciam muito positivamente ou muito negativamente determinados indicadores. Nestes casos, e de forma a permitir uma leitura mais exata da realidade das empresas, considera-se relevante a desagregação por entidade».

Também neste caso, o fundamento para a adoção deste critério foi explicitado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015, p. 147, nota de rodapé 214, para onde se remete.

(113) No ponto 4.2., do relato da ação preparatória 17-308PCR2 - Património, procedeu-se a uma análise, por sector, do desempenho económico e financeiro das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores, que complementa a informação aqui apresentada.

(114) Em contraditório, foi invocada a falta de uniformização entre este conceito de dívida e aquele que é adotado pelo Instituto Nacional de Estatística e pela Direção Geral do Orçamento. Sobre o assunto, cfr. § 184, supra, e respetiva nota de rodapé.

(115) Excluindo, para este efeito, as empresas SATA Express INC. CAN, e Azores Express INC. USA, ambas do grupo SATA, e as empresas do grupo EDA.

(116) Neste caso, excluindo a dívida total da Atlânticoline, S.A., no montante de 7 milhões de euros, em virtude desta empresa integrar o sector público administrativo regional.

(117) Esta informação foi obtida junto de cada uma das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores e da Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial.

(118) No Quadro 6 do relato da ação preparatória 17-308PCR2 - Património, são apresentados os dados relativos aos montantes concedidos, aos pagamentos e aos reembolsos efetuados e à posição no final do exercício dos créditos detidos pelas entidades do sector público administrativo, tendo por suporte a informação referenciada na nota de rodapé antecedente.

(119) De acordo com as informações prestadas pelas entidades: 58 173,21 euros resultantes de subsídios reembolsáveis atribuídos pelo Fundo Regional do Emprego e 1 509 231,67 euros provenientes de suprimentos realizados pela Ilhas de Valor, S.A., à Sinaga, S.A.

(120) Cfr. ponto 6.1. do relato da ação preparatória 17-308PCR2 - Património.

(121) Nos termos do disposto no n.º 7 do artigo 113.º do Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto, «[o]s competentes órgãos das Regiões Autónomas (...) devem igualmente aprovar programas plurianuais que estabeleçam os procedimentos e medidas de coordenação a efetivar na administração dos bens imóveis e dos respetivos domínios públicos».

(122) Cfr. volume 1 da Conta, pp. 95 a 102.

(123) Cfr. ponto 6.1. do relato da ação preparatória 17-308PCR2 - Património.

(124) Na resposta apresentada em contraditório, são descritas uma série de situações que eventualmente estarão na origem de tais divergências, para além de serem elencados alguns procedimentos de controlo relativos à gestão dos bens patrimoniais instituídos por diversos diplomas legais (designadamente os diplomas que aprovam, anualmente, o Orçamento da Região, bem como as disposições necessárias à respetiva execução, para além da Resolução do Conselho do Governo n.º 152/2010, de 26 de outubro). Todavia, a relevância material das divergências apuradas coloca em causa a eficácia do sistema de controlo interno implementado, indiciando que o mesmo ou contém deficiências, ou não é mantido permanentemente em funcionamento.

(125) Cfr. 18.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (p. 252).

(126) Cfr. volume 1 da Conta, p. 102, ponto 3.

(127) Cfr. apêndice, quadro A.2., do relato da ação preparatória 17-310PCR3 - Fluxos financeiros no âmbito do sector público.

(128) Capítulo V - Autarquias Locais, pp. 58 a 66.

(129) Cfr., neste sentido, o disposto no n.º 1 do artigo 66.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, nos termos do qual, «[a]s finanças das autarquias locais situadas nas regiões autónomas são independentes das finanças das regiões autónomas».

(130) Cfr. Capítulo III - Execução orçamental, p. 27, e Capítulo IV - Dívida Pública Regional, pp. 51 e ss., respetivamente.

(131) Anexo J).

(132) Cfr. artigos 27.º, 28.º e 29.º da Lei 73/2013, de 3 de setembro.

(133) Artigo 22.º, n.º 1, da Lei 73/2013, de 3 de setembro.

(134) Artigo 22.º, n.º 8, da Lei 73/2013. O regime de cooperação técnica e financeira entre a Administração Regional e a Administração Local consta do Decreto Legislativo Regional 32/2002/A, de 8 de agosto, com a redação dada, por último, pelo Decreto Legislativo Regional 24/2015/A, de 10 de novembro.

(135) Artigo 67.º da LFRA.

(136) Nos termos da alínea c) do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional 8/2010/A, de 5 de março, uma das atribuições da ERSARA é a de «[o]rientar e cofinanciar, nos termos que venham a ser legal ou contratualmente fixados, os sistemas de abastecimento público de água, de disposição de águas residuais e de resíduos urbanos, incluindo os sistemas de transferência e de exportação de resíduos».

(137) Cfr. Anexo J).

(138) Cfr. Anexo J). Os programas IDEIA JOVEM INVEST, INTEGRA e PIIE foram criados, respetivamente, pelas Resoluções do Conselho do Governo n.os 157/2015, de 11 de novembro, 18/2013, de 19 de fevereiro, e 13/2013, de 19 de fevereiro, sendo aprovadas alterações posteriores, nos casos dos programas INTEGRA e PIIE.

(139) Cfr. Anexo J).

(140) Sobre a matéria, cfr. relato da ação preparatória 17-311PCR2 - Fluxos financeiros com a União Europeia (nota de rodapé 15).

(141) Idem, nota de rodapé 16.

(142) Comparticipação do Fundo de Coesão no âmbito do POVT, relativa ao projeto Centros de Processamento de resíduos de Santa Maria, São Jorge, Pico e Faial e selagem/remoção de lixeiras.

(143) Artigos 9.º, n.º 2, e 19.º, n.º 3, da Lei de enquadramento orçamental, aprovada pelo artigo 2.º da Lei 151/2015, de 11 de setembro, em vigor desde 12-09-2015, à exceção dos artigos 3.º e 20.º a 76.º, que apenas produzem efeitos três anos após esta data, conforme o disposto no seu artigo 8.º

(144) Ponto 5, alíneas k) e l).

(145) Ponto 5., alínea y).

(146) A recomendação sobre a divulgação do montante das subvenções atribuídas e não pagas foi sucessivamente formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 (12.ª recomendação), de 2014 (8.ª recomendação) e de 2015 (15.ª recomendação).

(147) Na resposta dada em contraditório, foi referido que estas subvenções «... são efetivamente processadas para o banco para pagamento, de forma agregada, tendo em conta o elevado número de destinatários», acrescentando-se que «[a] metodologia utilizada na preparação do Anexo 1, baseia-se na informação constante das PAP's (Pedido de Autorização de Pagamento), a qual, não integra os destinatários finais das subvenções em causa». Cfr. Anexo M).

(148) Em contraditório, o Governo Regional informou que, em 2017, os subsídios reembolsáveis já estão a ser devidamente processados através da rubrica de ativos financeiros. Cfr. Anexo M).

(149) Cfr. § 336, onde se referia que «[o] Governo Regional poderia ainda disponibilizar, na respetiva página na Internet, o conteúdo do anexo I da Conta, em formato que permitisse, a todos os interessados, a consulta e pesquisa por qualquer um dos campos das tabelas incluídas no anexo».

(150) Cfr. Anexo M).

(151) Cfr. artigos 4.º, n.º 1, alínea a), e 10.º, n.os 1, alínea c), 3 e 4, da Lei 26/2016. de 22 de agosto.

(152) Cfr., por último, a 20.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015. Trata-se de uma recomendação reiterada, formulada, pela primeira vez, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2006.

(153) Cfr. volume 1 da Conta, pp. 108 e 109.

(154) A ajuda pública foi atribuída pela Resolução do Conselho do Governo n.º 173/2005, de 10 de novembro. Relativamente a esta ajuda pública, um conjunto de industriais de conservas com instalações fabris no continente informou o Tribunal de Contas de que apresentou junto da Direção-Geral dos Assuntos Marítimos e das Pescas e da Direção-Geral da Concorrência, da Comissão Europeia, o Formulário para a apresentação de denúncias relativamente a um alegado auxílio estatal ilegal ou a uma utilização abusiva de um auxílio.

(155) Esta recomendação foi formulada inicialmente no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 (12.ª recomendação) e reiterada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (8.ª recomendação).

(156) Esta recomendação foi formulada inicialmente no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 (17.ª recomendação) e reiterada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (11.ª recomendação).

(157) Trata-se de uma recomendação formulada, pela primeira vez, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2006.

(158) Cfr. § 765 do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015.

(159) Com efeito, o artigo 38.º do Decreto Legislativo Regional 3/2017/A, de 13 de abril, que aprova o Orçamento da Região para 2017, determina que «[a]s subvenções atribuídas pelos serviços integrados e pelos serviços e fundos autónomos da Administração Regional são objeto de avaliação dos resultados da sua atribuição, a qual constará de relatório que integrará as respetivas contas de gerência».

(160) Cfr. Relatório 3/2017 - FS/SRATC, aprovado em 01-03-2017.

(161) Para além dos juros pagos foram igualmente incluídos os restantes encargos correntes da dívida, de modo a obter-se uma taxa representativa do custo efetivamente suportado com esta fonte de financiamento.

Os valores referentes aos encargos correntes da dívida constantes da Conta são apresentados na ótica da contabilidade pública, que adota uma base de caixa (em vez da ótica da contabilidade nacional, que considera os juros numa base de especialização do exercício).

Relativamente à taxa de juro implícita na dívida financeira das entidades que integram o sector público empresarial regional, os juros e demais encargos suportados são apresentados numa base de especialização do exercício (considera-se o valor dos juros correspondentes ao período em causa, independentemente do respetivo pagamento ter ou não ocorrido).

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