Eleitos locais - Presidente da Câmara Municipal - Vereador - Incompatibilidade - Acumulação de funções - Remuneração - Sector empresarial do Estado - Sector
empresarial local - Empresa participada.
1.ª O presidente e o vereador de câmara municipal beneficiam de um regime especial, estabelecido pelo artigo 6.º da Lei 64/93, de 26 de Agosto, que lhes permite o exercício cumulativo de outras funções, públicas ou privadas;2.ª O regime remuneratório que, em caso de exercício cumulativo de outras funções, lhes é aplicável, contém, no entanto, limitações ou proibições quanto à acumulação de
remunerações;
3.ª O exercício, por aqueles eleitos locais, de quaisquer funções nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, que, nos termos estabelecidos pelo artigo 2.º da Lei 53-F/2006, de 29 de Dezembro, integram o sector empresarial local, e nas quais o município detém uma posição dominante, está sujeito a uma proibição absoluta quanto à acumulação de remunerações, nos termos expressamente previstos pelo n.º 1 do artigo 47.º do mesmo diploma legal;4.ª O exercício cumulativo de funções em empresas do sector público empresarial não participadas pelo município está igualmente sujeito a uma proibição absoluta quanto à acumulação de remunerações, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei 29/87, de 30 de Junho;
5.ª De acordo com uma interpretação extensiva da norma do n.º 1 do artigo 47.º, conjugada com a do artigo 49.º, ambos da Lei 53-F/2006, e segundo um argumento de maioria de razão, é aplicável ao exercício cumulativo de funções em empresas participadas pelo município, sem que tal participação lhe confira uma posição dominante, e que se integram no sector empresarial estadual ou regional, a proibição de remunerações estabelecida na primeira norma.
Senhor Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento,
Excelência:
I
1 - Acolhendo sugestão apresentada pela Inspecção-Geral de Finanças (IGF), dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer deste corpo consultivo acerca do «regime remuneratório aplicável aos eleitos locais em regime de permanência, que acumulem funções em empresas do sector público empresarial regional e estadual participadaspelos respectivos municípios» (1).
2 - As dúvidas que deram origem ao pedido de parecer suscitaram-se no decurso de duas auditorias levadas a cabo por aquela Inspecção-Geral, no âmbito do projecto intitulado "Controlo das despesas com pessoal nos municípios", nas quais foram detectados casos de eleitos locais, em regime de permanência, que exercem, simultaneamente, funções remuneradas em entidades do sector público empresarial do Estado, participadas pelos municípios, e radicam, em especial, na revogação, pela Lei 53-F/2006, de 29 de Dezembro (que aprovou o novo regime jurídico do sector empresarial local), da alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do Estatuto dos Eleitos Locais (EEL), aprovado pela Lei 29/87, de 30 de Junho (2), que, em matéria de regime remuneratório dos eleitos locais em regime de permanência, dispunha pela seguinteforma:
«Aqueles que, nos termos da lei, exerçam funções em entidades do sector público empresarial participadas pelo respectivo município não podem acrescer à sua remuneração de autarca, a título daquelas funções, e seja qual for a natureza das prestações, um montante superior a um terço do valor de base da remuneração fixadano artigo anterior».
3 - De acordo com o parecer jurídico com que a IGF instruiu a proposta de consulta deste corpo consultivo, com a revogação da referida norma deixou de estar regulado o regime de remuneração em caso de acumulação de funções em entidades do sector público empresarial (local, regional ou estadual) participadas pelo município, suscitando-se a dúvida sobre se «essa falta de regulação constitui uma lacuna, susceptível de integração através da aplicação das normas aplicáveis a casos análogos e tendo em conta o espírito do sistema ou se corresponde a um propósito deliberado dolegislador ou da lei».
O mesmo parecer, considerando que «existe uma tendência do sistema no sentido da proibição do exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções remuneradas em entidades públicas autárquicas e em entidades públicas não autárquicas, concretamente todas as entidades do sector empresarial local [...] e as do sector empresarial público não participadas pelo município», e não vislumbrando razões para «um tratamento diferenciado» relativamente às entidades integradas nos sectores públicos empresariais regional ou estadual participadas pelos municípios, propende a aceitar a tese da lacuna, com a consequente aplicação a estes casos das normas aplicáveis aos casos análogos e "dentro do espírito do sistema vigente nesta matéria", o que aponta, ainda segundo o mesmo parecer, «no sentido da proibição do exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções remuneradas nas entidades do sector público empresarial, independentemente de serem ou não participadas pelosrespectivos municípios».
Cumpre emitir parecer.
II
1 - O regime de incompatibilidades e de remuneração dos autarcas tem sido frequentemente abordado por este Conselho (3); contudo, o leque de situações que se podem suscitar, bem como as sucessivas alterações legislativas ocorridas, têm implicado, em cada caso, a ponderação de diferentes especificidades.Retomaremos, neste parecer, algumas passagens genéricas respeitantes ao enquadramento do tema ou mesmo algumas conclusões já extraídas em anteriores pareceres, que revelem pertinência e actualidade na abordagem dos aspectos específicos que constituem objecto deste parecer.
2 - A presente consulta respeita apenas aos "eleitos locais em regime de permanência", tornando conveniente que, desde já, se delimite esse conceito.
De facto, embora o artigo 1.º, n.º 2, do EEL defina "eleitos locais" como «os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias», de acordo com o preceituado no artigo 2.º, n.º 1, apenas desempenham as respectivas funções em regime de permanência, os presidentes de câmara, alguns vereadores (em número e condições previstos na lei) e os membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro (4). Ora, nos termos do artigo 5.º, só os eleitos locais em regime de permanência têm direito a auferir uma remuneração mensal, despesas de representação e outras contrapartidas remuneratórias (5); consequentemente, só eles são destinatários das disposições sobre remunerações e regime de remunerações, que estão na génese
da consulta.
Por outro lado, embora nem todos os eleitos locais em regime de permanência sejam titulares de cargos políticos, a todos é aplicável o regime de incompatibilidades estabelecido no artigo 6.º da Lei 64/93, de 26 de Agosto (6), que contém o regime de incompatibilidades e impedimentos de titulares de cargos políticos [e de altos cargos públicos (7)], matéria com particular relevo no âmbito deste parecer, e que passamos adesenvolver.
3 - O princípio da dedicação exclusiva ao interesse público daqueles que exercem funções e cargos públicos inspira os diversos regimes de incompatibilidades e de acumulação aplicáveis aos funcionários e aos titulares de cargos públicos e políticos.Marcello Caetano (8) evidenciava que «só pode ser provido num cargo público o indivíduo que não exerça outra função pública ou privada que com ele seja incompatível»; a permissão de acumulação, quando tenha lugar, pressupõe, pois, a inexistência de incompatibilidades, definidas pelo mesmo Autor como «impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas actividades ou se encontre em alguma das situações, públicas ou privadas, enumeradas
pela lei».
O artigo 269.º da Constituição estabelece, no n.º 1, que os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão «exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração».Daí não resulta, porém, uma proibição absoluta da acumulação de funções e cargos públicos, quer com outras funções ou cargos públicos, quer com actividades privadas;
de facto, o n.º 4 do mesmo preceito constitucional consagrando, como regra, a proibição da acumulação de empregos ou cargos públicos, ressalva os casos expressamente admitidos pela lei, e o n.º 5 admite a acumulação desses empregos ou cargos com o exercício de actividades privadas, desde que não exista entre eles, e nos
termos da lei, qualquer incompatibilidade.
Como sintetiza Veiga e Moura, «[...] na acumulação de funções públicas a regra geral é a da sua proibição, sendo a excepção composta pela sua permissão. Pelo contrário, na acumulação de funções públicas com privadas, a regra é a da sua permissão, sendo a excepção constituída pelas incompatibilidades» (9).Tem-se também entendido que o sistema de incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade no exercício da administração, mas também o princípio da eficiência (boa administração). Conforme referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «trata-se de impedir o exercício de actividades que, pela sua natureza ou pelo empenhamento que exijam, possam conflituar com a dedicação ao interesse público ou com o próprio cumprimento dos horários e tarefas da função pública» (10).
Expostos estes princípios gerais, cabe agora analisar o regime especial aplicável aos
eleitos locais a que respeita este parecer.
4 - O artigo 117.º, n.º 1, da Constituição, remeteu para o legislador ordinário a concretização do regime de deveres, responsabilidades e incompatibilidades aplicável aos titulares de cargos políticos. Em conformidade, o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos aplicável aos titulares de cargos políticos (e de altos cargos públicos) está actualmente consagrado na já mencionada Lei 64/93, de 26de Agosto.
O elenco de titulares de cargos políticos, para os efeitos previstos neste diploma, consta do artigo n.º 2 do seu artigo 1.º e, à semelhança do previsto no diploma que anteriormente regulava a mesma matéria - Lei 9/90, de 1 de Março - inclui, na alínea f), «o presidente e vereador a tempo inteiro de câmaras municipais».Embora o artigo 4.º do diploma em análise consagre, relativamente aos titulares de cargos políticos, a regra da exclusividade no exercício de funções, determinando que a titularidade dos respectivos cargos é «incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos» (com excepção das funções ou actividades derivadas do cargo ou exercidas por inerência), o n.º 1 ressalva, desde logo, as disposições estatutárias dos deputados à Assembleia da República e o regime dos autarcas, o qual é estabelecido pelo artigo 6.º da mesma lei, nos seguintes termos:
«Artigo 6.º
Autarcas
1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades nãoautárquicas.
2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividadesprofissionais.»
Esta norma especial aplicável aos autarcas, isentando-os da regra da exclusividade a que estão sujeitos, em geral, os titulares de cargos políticos, tem, desde logo, um campo de aplicação pessoal que vai para além daqueles que o artigo 1.º qualifica como titulares de cargos políticos (já que inclui também os vereadores de câmaras municipais em regime de tempo parcial). Por outro lado, o mesmo regime foi estendido, nos termos das disposições conjugadas do artigo 2.º da Lei 12/98 e do artigo 12.º da Lei 11/96, de 18 de Abril, aos membros das juntas de freguesia que exerçam o mandato em regime de permanência a tempo inteiro (11). Deste modo, e tal como havíamos referido, este normativo é aplicável a todos os eleitos locais em regime de permanência, aos quais respeita este parecer.5 - Numa breve retrospectiva - que se nos afigura de interesse para a compreensão das razões subjacentes às opções legislativas - cabe referir que o artigo 2.º, n.º 1, da Lei 9/90, que continha o anterior regime de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos (categoria em que se integravam já os presidentes e vereadores a tempo inteiro de câmaras municipais), impedia-lhes «o exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo e do exercício de actividades de representação profissional».
Porém, com as alterações introduzidas pela Lei 56/90, de 5 de Setembro, foram previstas excepções àquele regime; por um lado, passou a considerar-se não incompatível com o exercício dos respectivos cargos, a participação de presidente e vereador a tempo inteiro de câmara municipal nos órgãos sociais de empresas que prosseguissem fins de reconhecido interesse público local e em que a respectiva autarquia ou associação de municípios participasse, desde que o exercício dessas funções não fosse remunerado; por outro lado, permitiu-se que os vereadores em regime de meio tempo participassem em órgãos sociais das mesmas empresas, desde que a remuneração percebida no exercício de tais cargos acumulada com a de vereador a tempo parcial não excedesse a de vereador a tempo inteiro.
Segundo Nuno Salgado (12), estas excepções constituíam «um complemento do direito que assiste aos municípios de participarem em empresas de âmbito municipal ou regional que prossigam fins de reconhecido interesse público local e se contenham dentro das atribuições definidas para o município e que se acha contemplado na alínea h) do n.º 2 do artigo 39.º do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março, e que, na primitiva redacção da Lei 9/90, lhe tinha sido, de certo modo, limitado».
A Lei 9/90 foi revogada pela já mencionada Lei 64/93, cuja versão originária correspondia à que está actualmente em vigor e que isentou os autarcas da regra da
exclusividade no exercício desses cargos.
O regime introduzido pela Lei 64/93 foi, posteriormente, modificado pela Lei 28/95, de 18 de Agosto, que sujeitou os presidentes de câmara e os vereadores a tempo inteiro ao princípio da exclusividade, apenas permitindo aos vereadores a tempo parcial o exercício de outras actividades, estabelecendo, contudo, mesmo quanto a estes, um conjunto de incompatibilidades e diversas proibições.Porém, a Lei 12/98, de 24 de Fevereiro, revogou a norma, nesta última redacção, repristinando a redacção originária, ou seja, reintroduziu o sistema que isenta os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, da regra da exclusividade e estendeu-o aos membros das juntas de freguesia em regime de permanência e a tempo inteiro, regime este que, como vimos, se mantém em vigor e constituirá referência fundamental deste parecer.
Para melhor compreensão desta opção do legislador, merece menção a intervenção proferida pelo Deputado João Amaral (13), no debate parlamentar, segundo o qual, a razão subjacente a esta alteração respeitava, além do mais, à participação dos municípios em empresas de âmbito municipal ou regional que prosseguiam fins de interesse público e se continham no âmbito das suas atribuições; também a Associação de Municípios havia chamado a atenção para o facto de os municípios não poderem estar representados nos respectivos órgãos sociais «através de eleitos locais em regime de permanência, não podendo assim defender nos órgãos próprios dessas entidades, através de pessoas directamente eleitas e em funções executivas, os pontos de vista do
Município» (14).
6 - Resulta do exposto - tal como este Conselho tem referido em anteriores pareceres (15) - que beneficiam do regime de não exclusividade um universo de eleitos locais que compreende os presidentes de câmaras, os vereadores em regime de permanência (quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial), e os membros das juntas de freguesia em regime de permanência e a tempo inteiro, e que os únicos limites a essa regra são os que, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º da Lei 64/93, resultem do que estiver estabelecido em matéria de incompatibilidades e impedimentos, noutras leis, para o exercício de cargos ou actividades profissionais.
III
1 - Vejamos, agora, o modo como, no EEL, o legislador estabeleceu o regime de incompatibilidades e de remunerações dos eleitos locais a que respeita este parecer.Em conformidade com a evolução legislativa atrás descrita, foi introduzida, pela Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, uma nova redacção ao artigo 3.º (16), sobre "Exclusividade e incompatibilidades", que passou a dispor, no n.º 1: «O presidente e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal [...].» Porém, não obstante a manifesta amplitude das normas que permitem aos autarcas a acumulação de funções (públicas ou privadas), já as normas que, no EEL, dispõem sobre as remunerações e o regime de remunerações que lhes são aplicáveis [artigos 6.º, 7.º e 8.º (17)] impõem restrições quanto à acumulação de remunerações daí
resultantes.
Após as alterações introduzidas em 2004 e 2005 passou a ser a seguinte a redacçãodestes preceitos:
«Artigo 6.º (18)
Remunerações dos eleitos locais em regime de permanência 1 - Os eleitos locais em regime de permanência têm direito a remuneração mensal, bem como a dois subsídios extraordinários, de montante igual àquela, em Junho eNovembro.
2 - O valor base das remunerações dos presidentes das câmaras municipais é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com os índices seguintes, arredondado para a unidade de euro imediatamente superior:
a) Municípios de Lisboa e Porto - 55 %;
b) Municípios com 40 000 ou mais eleitores - 50 %;c) Municípios com mais de 10 000 e menos de 40 000 eleitores - 45 %;
d) Restantes municípios - 40 %.
3 - As remunerações e subsídios extraordinários dos vereadores em regime de permanência correspondem a 80 % do montante do valor base da remuneração a que tenham direito os presidentes dos respectivos órgãos.»«Artigo 7.º (19)
Regime de remunerações dos eleitos locais em regime de permanência 1 - As remunerações fixadas no artigo anterior são atribuídas do seguinte modo:a) Aqueles que exerçam exclusivamente funções autárquicas, ou em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas, recebem a totalidade das
remunerações previstas no artigo anterior;
b) Aqueles que exerçam funções remuneradas de natureza privada percebem 50 % do valor base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a quetenham direito;
c) Aqueles que, nos termos da lei, exerçam funções em entidades do sector público empresarial participadas pelo respectivo município não podem acrescer à sua remuneração de autarca, a título daquelas funções, e seja qual for a natureza das prestações, um montante superior a um terço do valor de base da remuneração fixadano artigo anterior;
d) Aqueles que, nos termos da lei, exerçam outras actividades em entidades públicas ou em entidades do sector público empresarial não participadas pelo respectivo município apenas podem perceber as remunerações previstas no artigo anterior.2 - Para os efeitos do número anterior não se considera acumulação o desempenho de actividades de que resulte a percepção de rendimentos provenientes de direitos de
autor.
3 - [...].
4 - [...].»
«Artigo 8.º
Remunerações dos eleitos locais em regime de meio tempo Os eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respectivos cargos em regime de tempo inteiro, sendo-lhes aplicável o limite constante da alínea c) do n.º 1 do artigo anterior.» 2 - Resulta do exposto que os eleitos locais em regime de permanência abrangidos pelo âmbito de aplicação pessoal destas normas, embora possam exercer, simultaneamente, outras funções, estão sujeitos a restrições ou a limitações relativamente aos respectivosmontantes remuneratórios.
Assim, no caso de exercerem funções de natureza privada remuneradas apenas podem auferir metade das remunerações correspondentes aos cargos de presidente da câmaraou de vereador (20).
Quanto ao regime remuneratório aplicável em caso de acumulação com funções públicas, cabe referir que, até 2005, o legislador nada tinha regulado, expressamente (21). Face às dúvidas que tal omissão suscitava, entendeu este Conselho, e pelo menos alguma doutrina (22), que era aplicável, por analogia, a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º do EEL, que estabelecia o regime remuneratório aplicável em caso de acumulação com actividades privadas; neste sentido, concluiu-se no parecer 77/2002: «A acumulação de cargo público e de cargo político [...] confere ao titular o direito a perceber a remuneração do cargo de origem, reduzido em 50 %, ao qual acrescem as remunerações ou senhas de presença que por tais cargos em acumulação enas condições legais forem devidas».
Porém, através das alterações introduzidas ao EEL pela Lei 52-A/2005, essa situação foi objecto de normação própria. Tenha-se presente que este diploma foi editado no âmbito de uma reforma mais vasta dos regimes especiais, designadamente, aplicáveis a titulares de cargos políticos, e que visava, de acordo com a exposição de motivos que antecedeu a respectiva proposta de lei (23), "eliminar" direitos específicos de que aqueles titulares beneficiavam em matéria de subvenções vitalícias e de aposentação e, simultaneamente, proceder a uma «revisão do estatuto remuneratório dos titulares de cargos executivos das autarquias locais com relação ao exercício de funções em órgãos sociais de empresas do sector público empresarial, nomeadamente municipal, de forma a corrigir casos inaceitáveis de acumulação de vencimentos hoje em dia verificáveis em diversas situações».Assim, relativamente àqueles que exercessem, em acumulação, funções em entidades do sector público, o legislador distinguiu consoante se tratasse ou não de entidades empresariais participadas pelo município e, só no primeiro caso, permitiu a acumulação de remunerações mas, ainda assim, sujeitas a um limite máximo (não podendo o acréscimo exceder o valor correspondente a um terço da remuneração de autarca); no caso de exercício simultâneo de funções em outras entidades públicas e em entidades do sector empresarial público não participadas pelos municípios não permitiu qualquer
acréscimo remuneratório.
3 - Com a posterior revogação da alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do EEL, pelo artigo 49.º da Lei 53-F/2006, deixou de estar expressamente contemplado o regime de remuneração dos eleitos locais que acumulem funções em entidades do sector público empresarial participadas pelo município, o que suscita a dúvida - subjacente à presente consulta - sobre o sentido e as consequências dessa revogação. Questiona-se se os autarcas que exerçam, simultaneamente, funções em entidades participadas pelo município nos diversos sectores públicos empresariais - local, regional e estadual - podem ou não acumular, e em que medida, as respectivas remunerações.A resposta a essas dúvidas exige que se analise o diploma que contém a norma revogatória, ou seja, a Lei 53-F/2006, de 29 de Dezembro (24), que estabelece o actual regime jurídico do sector empresarial local.
IV
1 - Embora a criação de empresas municipais tivesse sido inicialmente prevista na Lei 79/77, de 25 de Outubro, o regime jurídico das empresas municipais, intermunicipais e regionais apenas veio a ser aprovado pela Lei 58/98, de 18 deAgosto (25).
De acordo com o regime estabelecido, os municípios, as associações de municípios e as regiões administrativas podiam criar empresas dotadas de capitais próprios, de âmbito municipal, intermunicipal e regional, «para exploração de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse público cujo objecto se contenha no âmbitodas respectivas atribuições».
A classificação das empresas baseava-se, quer no seu "âmbito territorial" (empresas municipais, intermunicipais e regionais), quer na composição do capital estatutário (empresas públicas, de capitais públicos e de capitais maioritariamente públicos). Nas empresas públicas, todo o capital era detido pelo município, associação de município ou região; nas empresas de capitais públicos ou maioritariamente públicos, o capital era detido em associação com outras entidades públicas ou privadas, respectivamente, exigindo-se no último caso a detenção da maioria do capital.Estas categorias assumem relevância na compreensão do conceito "empresas do sector público empresarial participadas pelo município", que constava da norma (entretanto revogada) da alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do EEL, editada na vigência da Lei 58/98. Incluíam-se nesse conceito todas as empresas municipais (em sentido amplo) e, ainda, as empresas em que o município participava mas cujo capital era maioritariamente detido por outras entidades públicas (estaduais ou Regiões Autónomas) e que, por isso, integravam os sectores empresariais estadual ou regional,
respectivamente.
Refira-se, ainda, que este diploma não definia o estatuto dos gestores, e que, embora não estivesse expressamente previsto o exercício de funções por inerência (26), denotava-se uma "estreita ligação" aos titulares de órgãos autárquicos. Para além do mandato dos membros dos órgãos sociais ser coincidente com a duração dos mandatos dos titulares dos órgãos autárquicos, os membros do conselho de administração (no caso das empresas públicas) eram nomeados e exonerados pelos órgãos executivos do município ou da associação de municípios, aos quais competia também definir o respectivo estatuto remuneratório; no caso das empresas de capitais públicos ou maioritariamente públicos os municípios, associações de municípios e regiões eram representados na assembleia geral pelo presidente do respectivo órgão executivo ou por outra pessoa designada pelo mesmo órgão.Conforme refere Carlos Baptista Lobo, «era usual o exercício cumulativo do cargo de presidente ou vereador de câmara municipal com o de presidente ou vogal do conselho de administração de empresas criadas ou participadas por entes locais» (27); segundo o mesmo Autor, impunha-se, em nome da transparência, a previsão de um sistema de
incompatibilidade.
2 - O regime do sector empresarial local encontra-se actualmente estabelecido pela Lei 53-F/2006, que revogou a Lei 58/98, e que passamos a analisar.De acordo com a "Exposição de Motivos" que precedeu a respectiva proposta de lei (28), pretendeu o legislador proceder à «modernização» do regime jurídico aplicável às empresas locais, de forma a torná-lo «mais actual, eficiente e adaptado ao tráfego jurídico», bem como à «harmonização» do regime jurídico do sector empresarial local com o disposto no regime jurídico do sector empresarial do Estado e com o Código
das Sociedades Comerciais.
Conforme se evidenciou no parecer 99/2006, deste Conselho (29), o novo regime assenta em três vectores principais: alargamento do conceito de sector empresarial local, transparência na gestão e autonomia entre os municípios e as empresas do sector Quanto ao primeiro, a exposição de motivos destaca a adopção de «um conceito amplo de sector empresarial local», que integra as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas; e acrescenta: «a presente lei pretende regular toda a actividade dos municípios sob forma empresarial, incluindo participações em sociedades comentidades públicas ou privadas».
No que às preocupações de transparência concerne, evidencia-se que a criação das empresas locais é precedida pela realização de um estudo prévio de viabilidade económica e financeira, que a sua actividade é regulada por um contrato de gestão ou por um contrato-programa, que definem os termos da relação contratual, que existe proibição das compensações e dos subsídios à exploração, e que está prevista a responsabilização dos autarcas pelos resultados negativos das empresas ou a relevância das dívidas dessas empresas no cálculo dos limites de endividamento municipal.Quanto à autonomia entre os municípios e as empresas do sector empresarial local, refere a mesma exposição de motivos que a função accionista municipal é exercida através da emissão de orientações estratégicas, que se consagra «a regra da incompatibilidade entre o exercício de funções executivas nas autarquias e nas empresas locais», e que se estabelecem limites às remunerações dos gestores públicos
locais.
2.1 - O sector empresarial local integra, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º, as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas. Já o n.º 2 contém uma norma que emana de um princípio geral, consagrado em outros diplomas legais, no sentido de que «As sociedades controladas conjuntamente por diversas entidades públicas integram-se no sector empresarial da entidade que, no conjunto das participações do sector público,seja titular da maior participação».
O conceito de empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas consta do artigo3.º da lei, que tem o seguinte conteúdo:
«Artigo 3.º
Empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas 1 - São empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais os municípios, associações de municípios e áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, respectivamente, possam exercer, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante em virtude de algumadas seguintes circunstâncias:
a) Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto;b) Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração
ou de fiscalização.
2 - São também empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as entidades com natureza empresarial reguladas no capítulo VII da presente lei.» À semelhança do regime aplicável ao sector empresarial do Estado, também aqui o legislador acolheu um "dualismo organizativo" (30), abrangendo empresas com estatuto de direito privado e empresas com estatuto de direito público (entidades com naturezaempresarial) (31).
Nos termos do artigo 5.º, as empresas que integram o sector empresarial local têm, obrigatoriamente, como objecto a exploração de actividades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento local e regional e a gestão de concessões, sendo proibida a criação ou participação de empresas de âmbito municipal, intermunicipal ou metropolitano cujo objecto social não se insira no âmbito das atribuições da autarquia ou da respectiva associação de municípios. Refira-se que, de acordo com o n.º 3, estas normas são aplicáveis «à mera participação em sociedades comerciais nas quais não exercem uma influência dominante nos termos da presente lei».Também a gestão destas empresas deve articular-se, de acordo com o disposto no artigo 7.º, com os objectivos prosseguidos pelas respectivas entidades públicas participantes no capital social, visando a satisfação das necessidades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento local e regional e a exploração eficiente de concessões, assegurando a sua viabilidade económica e equilíbrio financeiro.
Com particular relevância no âmbito deste parecer, destaca-se o artigo 47.º, aplicável a todo o sector empresarial local, que dispõe (32):
«Artigo 47.º
Estatuto do gestor local
1 - É proibido o exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções remuneradas, a qualquer título, nas empresas municipais, intermunicipais emetropolitanas.
2 - É igualmente proibido o exercício simultâneo de mandato em assembleia municipal e de funções executivas nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas detidas ou participadas pelo município no qual foi eleito.3 - As remunerações dos membros dos órgãos de administração das empresas a que se refere o n.º 1, quando de âmbito municipal, são limitadas ao índice remuneratório do presidente da câmara respectiva e, quando de âmbito intermunicipal ou metropolitano, ao índice remuneratório dos presidentes das Câmaras de Lisboa e do Porto.
4 - O Estatuto do Gestor Público é subsidiariamente aplicável aos titulares dos órgãos de gestão das empresas integrantes do sector empresarial local.» Transcreve-se, por fim, a norma revogatória do artigo 49.º: «São revogadas a Lei 58/98, de 18 de Agosto, e a alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei 29/87, de 30 de
Junho» (33).
3 - Um dos aspectos caracterizadores do novo regime jurídico do sector empresarial local é a sua "vocação universal", ou seja, como refere Pedro Gonçalves (34), a intenção do legislador em «abranger todas as empresas sob controlo e domínio dos municípios e das outras entidades públicas locais a que se dirige». Porém, e tal como esclarece o mesmo Autor (35), a noção legal de sector empresarial local abrange as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, mas já não as empresas participadas pelos municípios, ou seja, «aquelas em cujo capital social, o município, de forma directa ou indirecta, participa, embora sem o colocar em situação de poder exercer uma influência dominante», salvo no caso de se encontrar sob influência dominante de outro município ou sob a influência conjunta de vários municípios ou deuma outra entidade pública local.
O conceito de empresa participada remete actualmente, ainda nas palavras de Pedro Gonçalves, «para uma participação municipal minoritária, que não confira influênciadominante».
Deste modo, embora o legislador tenha anunciado, na exposição de motivos, que «a presente lei pretende regular toda a actividade dos municípios sob forma empresarial, incluindo participações em sociedades com entidades públicas ou privadas», resulta do articulado que, no que concerne às entidades em que o município participa, apenas integram, rigorosamente, o sector empresarial local aquelas em que tal participação lhes confere uma posição dominante, em virtude da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto ou do direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou de fiscalização (artigo 3.º, n.º 1).As demais empresas em que o município participa, mas sem uma tal posição dominante, integram-se no sector empresarial - estadual ou regional - da entidade pública que detenha a posição maioritária, sendo-lhes aplicável o regime jurídico do respectivo sector empresarial. Isto sem prejuízo de lhes poder ser expressa e casuisticamente aplicável algum normativo da lei que rege o sector empresarial local, tal como acontece com as normas do artigo 5.º, sobre "Objecto social" que, nos termos do n.º 3, são aplicáveis «à mera participação em sociedades comerciais nas quais não exercem uma influência dominante, nos termos da presente lei».
Impõe-se, pois, uma abordagem, ainda que sumária, dos regimes jurídicos aplicáveis aos demais sectores públicos empresariais (36).
1 - O regime jurídico do sector empresarial do Estado, incluindo as bases gerais das empresas públicas, consta do Decreto-Lei 558/99, de 17 de Dezembro (37), e aplica-se às empresas detidas, directa ou indirectamente, por todas as entidades
públicas estaduais (artigo 1.º, n.º 2).
Este sector empresarial integra as empresas públicas e as empresas participadas (artigo 2.º, n.º 1). O conceito de "empresa participada", definido pelo n.º 2 do artigo 2.º, integra as organizações empresariais que tenham uma participação permanente do Estado ou de quaisquer entidades públicas estaduais, de carácter administrativo ou empresarial, por forma directa ou indirecta, desde que o conjunto das participações públicas não origine qualquer das situações que, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º,qualificam as empresas públicas.
Segundo o conceito amplo de empresas públicas acolhido neste último preceito legal, estas podem ser de tipo societário (sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante, em virtude da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização) ou de tipo institucional [pessoas colectivas de direito público, criadas pelo Estado, através de decreto-lei, designadas entidades públicas empresariais (38)].O artigo 5.º prevê a existência, para além do sector empresarial do Estado, do sector empresarial das Regiões Autónomas e dos municípios e suas associações, regidos pelos diplomas legais respectivos e, subsidiariamente, pelo diploma em análise.
O artigo 6.º dispõe sobre "Enquadramento das empresas participadas", nos seguintes
termos:
«1 - Sem prejuízo das autonomias atribuídas às entidades públicas estaduais, de carácter administrativo ou empresarial, detentoras de participações, ou reconhecidas às Regiões Autónomas, aos municípios e às suas associações, uma empresa participada por diversas entidades públicas integra-se no sector empresarial da entidade que, no conjunto das participações do sector público, seja titular da maior participação relativa.2 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a integração das empresas participadas no sector empresarial do Estado aplica-se apenas à respectiva participação pública, designadamente no que se refere ao seu registo e controlo, bem como ao exercício dos direitos de accionista, cujo conteúdo deve levar em consideração os princípios decorrentes do presente decreto-lei e demais legislação
aplicável.
3 - Os membros dos órgãos de administração das empresas participadas designados ou propostos pelo Estado, directamente ou através das sociedades a que se refere o n.º 3 do artigo 10.º, ficam sujeitos ao regime jurídico aplicável aos gestores públicos, nostermos do respectivo estatuto (39).»
O artigo 15.º determina, igualmente, que os membros dos órgãos de administração das empresas públicas, independentemente da sua forma jurídica, estão sujeitos ao estatutodo gestor público (40).
2 - No âmbito do sector público empresarial, o Estatuto do Gestor Público (EGP) é, pois, aplicável, quer aos membros dos órgãos de administração das empresas públicas, quer aos das empresas participadas, neste caso, desde que designados ou propostospelo Estado.
Recorde-se que o mesmo Estatuto é também aplicável, nos termos do n.º 4 do artigo 47.º da Lei 53-F/2006, aos titulares de órgãos de gestão das empresas que integram o sector empresarial local, os quais estão, por isso, sujeitos ao regime de incompatibilidades e impedimentos aí consagrado e que convém conhecer.2.1 - Na vigência do EGP aprovado pelo Decreto-Lei 464/82, de 9 de Dezembro, os gestores públicos integravam o elenco de titulares de altos cargos públicos constante do artigo 3.º da Lei 64/93 (41), e estavam sujeitos ao regime de impedimentos e de incompatibilidades aí previsto, que, com algumas excepções, obstava ao exercício simultâneo de quaisquer outras funções remuneradas. Porém, nos termos previstos no artigo 11.º, n.º 2, daquele EGP, ressalvadas determinadas situações de conflito de interesses, essas incompatibilidades podiam ser «removidas» (42) em casos devidamente justificados, através de autorização do ministro da tutela; tal autorização era dispensada no caso de administradores não executivos.
2.2 - O actual EGP, aprovado pelo Decreto-Lei 71/2007, de 27 de Março, procedeu à revogação expressa das alíneas a) e b) do artigo 3.º da Lei 64/93, que incluíam o gestor público no elenco de altos cargos públicos aos quais se aplicava o regime de incompatibilidades e impedimentos aí estabelecido. Os gestores públicos ficaram sujeitos, nesta matéria, ao regime que o próprio Estatuto consagrou, de que se destaca a regra do artigo 22.º, n.º 1, aplicável a todos os gestores públicos - executivos e não executivos - que estabelece uma incompatibilidade com o exercício de cargos de direcção da administração directa ou indirecta do Estado ou das autoridades reguladoras independentes (salvo funções exercidas em regime de inerência).
Por outro lado, assentando na dicotomia entre gestor público com funções executivas e gestor público com funções não executivas, o EGP apenas impõe aos primeiros o regime de exclusividade [com algumas excepções (43)]. Diversamente, quanto aos gestores públicos não executivos, apenas exige que exerçam o cargo «com independência», estabelecendo algumas incompatibilidades, designadamente o exercício de outras actividades, temporárias ou permanentes, na mesma empresa ou em empresas privadas concorrentes do mesmo sector (44).
VI
1 - Os elementos recenseados permitem-nos, agora, enfrentar a questão que vem colocada, ou seja, saber qual o regime remuneratório a que estão sujeitos os eleitos locais em regime de permanência que exerçam, em acumulação, funções em empresas participadas pelo município mas em que este não é detentor de posição dominante e que integram, por isso, os sectores públicos empresariais estadual ou regional.A letra da lei não permite, só por si, responder a esta questão, já que as normas legais em vigor, tal como estão redigidas, parecem respeitar apenas ou ao exercício de funções em empresas não participadas pelo município (alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º do EEL) ou ao exercício de funções em empresas do sector empresarial local, segundo o conceito adoptado pelo artigo 2.º da Lei 53-F/2006, que não abrange as empresas participadas pelo município sem posição dominante (n.º 1 do artigo 47.º da
De um ponto de vista meramente literal, poder-se-ia pretender que, na ausência de qualquer proibição expressa, e vigorando uma regra que permite aos autarcas o exercício simultâneo de outras funções, públicas ou privadas, poderia haver, nas referidas situações, não só acumulação de funções, mas também acumulação deremunerações.
Contudo, tal solução revelar-se-ia contrária a qualquer lógica e quebraria, como veremos, a unidade do modelo adoptado, sem que se vislumbre qualquer fundamento para um tal regime remuneratório diferenciado (e mais favorável) das situações de acumulação em empresas participadas de forma minoritária (ou sem influência dominante) pelos municípios, relativamente àquelas em que tal participação é maioritária(ou dominante).
2 - Na procura do elemento de ordem racional que subjaz à regulação desta matéria, temos como principal referência a existência, há largos anos, de um regime especial que isenta os autarcas, mesmo em regime de permanência, da regra de exclusividade no exercício dessas funções, e que lhes permite exercer, em acumulação, outras funções.Porém, o legislador, mantendo embora este regime de ampla permissão de acumulação de funções, tem vindo a restringir a correspondente possibilidade de acumulação de remunerações, sobretudo através de sucessivas alterações ao artigo 7.º do EEL.
De facto, logo na sua redacção originária, foi estabelecido que em caso de acumulação dos cargos com o exercício de actividades privadas, os autarcas apenas aufeririam 50 % da remuneração correspondente àqueles cargos.
Quanto ao exercício, em acumulação, de funções públicas remuneradas nada se dizia;
face às dúvidas suscitadas acerca do regime a aplicar, entendeu este Conselho (e pelo menos alguma doutrina) que se deveria aplicar, por analogia, a mesma redução de 50 % estabelecida relativamente à acumulação com actividades privadas remuneradas.
Efectivamente, só em 2005, no âmbito de um processo mais amplo de contenção de gastos públicos e de eliminação de regimes especiais, se procedeu «a uma revisão do estatuto remuneratório dos titulares dos órgãos executivos das autarquias locais com relação ao exercício de funções em órgãos sociais de empresas do sector público empresarial, nomeadamente no sector municipal, de forma a corrigir casos inaceitáveis de acumulação de vencimentos hoje em dia verificáveis em diversas situações» (45).
Do afirmado desiderato resultou, na parte que releva no âmbito deste parecer, a introdução das alíneas c) e d) do n.º 1 do mesmo artigo 7.º do EEL, que dispuseram, pela primeira vez, sobre o regime remuneratório em caso de acumulação com funções
públicas remuneradas.
O critério então adoptado pelo legislador consistiu em distinguir as funções desempenhadas em «empresas do sector público empresarial participadas pelo município» das funções desempenhadas «em entidades públicas ou em entidades do sector público empresarial não participadas pelo respectivo município». No primeiro caso - que abrangia, segundo as categorias então aceites, todas as empresas do sector municipal, bem como as empresas em cujo capital o município ou a associação de municípios participavam de forma não maioritária com outras entidades públicas e se integrassem, por isso, nos respectivos sectores empresariais (estadual ou regional) - permitiu-se uma acumulação remuneratória, com imposição de um limite máximo para o respectivo acréscimo; no segundo caso, proibiu-se qualquer acréscimo remuneratório.O legislador atribuiu, pois, relevância, ao exercício de funções em empresas em que o município tinha participação. Compreende-se esta solução legislativa já que se tratava de empresas cujo objecto se inseria, necessariamente, nas atribuições do município, em cujo capital este participava, e em cuja boa gestão e resultados estaria obviamente interessado, o que passava, segundo o regime então vigente, por uma "estreita ligação"
entre os órgãos sociais dessas empresas e os titulares dos respectivos órgãos
autárquicos, que aliás os integravam.
Já o exercício de funções em entidades ou empresas a que o município era alheio, quer em razão do capital, quer em razão do objecto, não mereceu por parte do legislador a mesma relevância, pelo que, embora não proibindo aos eleitos locais a acumulação de funções nessas empresas, impôs-lhes uma proibição absoluta de acumulação deremunerações.
Em 2006, com a aprovação do novo regime jurídico do sector empresarial local, e de acordo com diferentes opções - que passaram pela aplicabilidade do estatuto de gestor público aos membros dos órgãos de gestão das empresas do sector, e pela intervenção dos órgãos autárquicos na gestão dessas empresas (enquanto representantes dos titulares do capital social) através da definição de orientações estratégicas, tudo em harmonia com uma filosofia de segregação de funções, que releva do princípio da transparência - foi introduzida, pelas disposições conjugadas das normas dos artigos 47.º, n.º 1, e 49.º, da Lei 53-F/2006, uma nova alteração ao regime remuneratório dos autarcas que, a nosso ver, consistiu na proibição absoluta de acumulação de remunerações em qualquer situação de acumulação de funções no sector públicoempresarial.
Refira-se, a este propósito que, segundo Pedro Gonçalves (46), a norma do n.º 1 do artigo 47.º não encerra tanto uma incompatibilidade mas antes uma proibição absoluta de acumulação de remunerações. No entanto, sempre haverá que ter em conta que, por força do n.º 4, que determina a aplicabilidade do EGP aos membros dos órgãos sociais das empresas do sector, sempre subsistirá uma incompatibilidade relativamente ao exercício de funções executivas nos órgãos sociais dessas empresas, que deve terlugar em regime de exclusividade.
Por outro lado, é certo que o n.º 1 do artigo 47.º menciona apenas, de forma expressa - acolhendo as categorias introduzidas pela Lei 53-F/2006 - «as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas», que integram o sector empresarial local, nada referindo quanto às empresas em que o município participa, embora sem a posição dominante que permite a integração naquele sector.Porém, a revogação de toda a norma da alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do EEL - onde se incluíam tanto as empresas com participação maioritária como as empresas com participação não maioritária do município - revela que o legislador quis conferir idêntico tratamento a ambas as situações. De facto, a expressão utilizada pelo legislador na norma revogada ("entidades do sector público empresarial participadas pelo município"), por contraposição à expressão utilizada na alínea d) ("entidades do sector público empresarial não participadas pelo município"), tinha um sentido amplo, que abrangia todas as participações, não se reconduzindo a uma concepção técnico-jurídica do conceito "empresa participada", que remete para uma posição minoritária ou não dominante do município. A confirmá-lo está a menção feita na exposição de motivos da respectiva proposta de lei (47), na parte em que evidencia a revisão do estatuto remuneratório dos autarcas em exercício de funções em "empresas do sector público empresarial, nomeadamente no sector municipal", e que revela a intenção de abranger todas as situações, quer aquelas em que havia participação maioritária do município (e que por isso integravam o sector municipal), quer aquelas em que a participação era minoritária e que integravam os demais sectores públicos empresariais (do Estado ou
das Regiões Autónomas).
A norma revogatória do artigo 49.º da Lei 53-F/2006 constitui, na parte em que incide sobre a alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do EEL, consequência lógica da disposição do n.º 1 do artigo 47.º As duas normas estão interligadas, constituindo um bloco normativo, unido pelo mesmo fundamento, que é o de proibir aos autarcas qualquer acréscimo remuneratório pelo exercício de funções, em simultâneo, em qualquer empresa do sector público em que o município participe, total ou parcialmente, maioritária ou minoritariamente, tal como se havia já determinado relativamente às empresas do sector público em que o município não tem qualquer participação (alínea d) do n. 1 do artigo 7.º do EEL).Para além de não se vislumbrar fundamento para um tratamento diferenciado em função de uma menor participação do município no capital da empresa, acresce que, atendendo às razões que, tradicionalmente, justificavam a acumulação (parcial) de remunerações, nos casos em que era permitida - e que residiam na melhor defesa dos interesses e finalidades prosseguidos - afigura-se-nos que, a manter-se alguma diferenciação, deveria ser antes no sentido de a proibição incidir, em primeira linha, nas funções prestadas nas empresas com menor participação do município e não naquelas em que este tem maior participação. Assim, até por um argumento de maioria de razão, considera-se que o regime proibitivo imposto pela Lei 53-F/2006 abrange aquelas
situações.
3 - Escreveu-se em anteriores pareceres deste Conselho (48):«[...] a fixação do sentido e o alcance com que deve valer uma norma jurídica não pode limitar-se ao «sentido aparente e imediato que resulta da conexão verbal» Nenhuma interpretação ficará completa com a simples apreensão literal do texto da lei, sendo sempre necessária «uma tarefa de interligação e valoração que excede o domínio literal» (x1). Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, doutrinalmente considerados de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica (x2). O elemento sistemático «compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o "lugar sistemático" que compete à norma interpretada no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o
ordenamento jurídico» (x3).
O elemento histórico compreende todos os materiais relacionados com a história do preceito - a evolução do instituto e do tratamento normativo - material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios. O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar (x4). Segundo a doutrina, o intérprete, laborando com os elementos interpretativos enunciados, chegará a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, extensiva, restritiva, revogatória e enunciativa.Na interpretação declarativa, «o intérprete limita-se a eleger um dos sentidos que texto directa e claramente comporta, por ser esse aquele que corresponde ao pensamento legislativo» (x5). Aqui, «o sentido da lei cabe dentro da sua letra. O sentido literal, ou um dos sentidos literais, exprime aquilo que, definitivamente, se apura ser o que ela pretende exprimir» (x6). Na interpretação restritiva, por seu lado, «chega-se à conclusão de que a lei utiliza uma fórmula demasiado ampla, quando o seu sentido é mais limitado» (x7). O legislador - na expressão de João Baptista Machado - «diz mais do que aquilo que pretendia dizer» (x8). Ao contrário, na interpretação extensiva, o intérprete chega à conclusão de que a letra do texto fica aquém do espírito da lei. A fórmula verbal diz menos do que aquilo que se pretendia dizer. Como ensina João Baptista Machado, o intérprete «alarga ou estende então o texto, dando-lhe um alcance conforme ao pensamento legislativo, isto é, fazendo corresponder a letra da lei ao
espírito da lei».
4 - No presente caso, numa leitura conjugada dos artigos 47.º, n.º 1, e 49.º da Lei 53-F/2006, e atendendo, quer à sua teleologia, quer à sua inserção na regulação global do modelo remuneratório dos autarcas que acumulam funções em empresas do sector público, conclui-se que, também as funções prestadas em empresas com participação não maioritária dos municípios, estão abrangidas pela norma do n.º 1 do artigo 47.º, que proíbe a acumulação de remunerações.Cremos não se estar em face de uma lacuna, já que não se pode considerar que o legislador não tenha regulado esta situação, de modo a que se imponha uma integração dessa omissão. Através do bloco normativo aprovado, em que se inclui a norma do n.º 1 do artigo 47.º e a norma revogatória do artigo 49.º, ambas da Lei 53-F/2006, o legislador regulou também essa situação, embora a não tenha mencionado de modo
expresso.
Impõe-se, antes, uma interpretação extensiva (49) que assume, ainda segundo Baptista Machado (50), uma forma de extensão teleológica: «a própria razão de ser da lei postula a aplicação a casos que não são directamente abrangidos pela letra da lei mas são abrangidos pela finalidade da mesma» E acrescenta: «Os argumentos usados pelo jurista para fundamentar a interpretação extensiva são o argumento de identidade de razão (arg. a pari) e o argumento de maioria de razão (arg. a fortiori). Segundo o primeiro, onde a razão de decidir seja a mesma, a mesma deve ser a decisão. De acordo com o segundo, se a lei explicitamente contempla certas situações, para que estabelece determinado regime, há-de forçosamente pretender abranger também outra ou outras que, com mais fortes motivos, exigem ou justificam aquele regime».É neste segundo argumento que, nas situações em apreço, sustentamos a adequação da
interpretação extensiva.
VII
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:1.ª O presidente e o vereador de câmara municipal beneficiam de um regime especial, estabelecido pelo artigo 6.º da Lei 64/93, de 26 de Agosto, que lhes permite o exercício cumulativo de outras funções, públicas ou privadas;
2.ª O regime remuneratório que, em caso de exercício cumulativo de outras funções, lhes é aplicável, contém, no entanto, limitações ou proibições quanto à acumulação de
remunerações;
3.ª O exercício, por aqueles eleitos locais, de quaisquer funções nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, que, nos termos estabelecidos pelo artigo 2.º da Lei 53-F/2006, de 29 de Dezembro, integram o sector empresarial local, e nas quais o município detém uma posição dominante, está sujeito a uma proibição absoluta quanto à acumulação de remunerações, nos termos expressamente previstos pelo n.º 1 do artigo 47.º do mesmo diploma legal;4.ª O exercício cumulativo de funções em empresas do sector público empresarial não participadas pelo município está igualmente sujeito a uma proibição absoluta quanto à acumulação de remunerações, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei 29/87, de 30 de Junho;
5.ª De acordo com uma interpretação extensiva da norma do n.º 1 do artigo 47.º, conjugada com a do artigo 49.º, ambos da Lei 53-F/2006, e segundo um argumento de maioria de razão, é aplicável ao exercício cumulativo de funções em empresas participadas pelo município, sem que tal participação lhe confira uma posição dominante, e que se integram no sector empresarial estadual ou regional, a proibição de remunerações estabelecida na primeira norma.
(1) Por ofício que deu entrada na Procuradoria-Geral da República em 10 de Setembro de 2008, com as seguintes referências: Proc. 17; Ent. 4519/2008.
(2) Alterado pelas Leis n.º 97/89, de 15 de Dezembro; n.º 1/91, de 10 de Janeiro; n.º 11/91, de 17 de Maio; n.º 11/96, de 18 de Abril; n.º 127/97, de 11 de Dezembro; n.º 50/99, de 24 de Junho; n.º 86/2001, de 10 de Agosto; n.º 22/2004, de 17 de Junho;
n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro; e n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro.
(3) Entre outros, indicam-se os pareceres n.º 52/1994, de 17 de Agosto de 2005, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 18 de Setembro de 1996; n.º 77/2002, de 13 de Fevereiro de 2003, e complementar, de 1 de Abril de 2004, publicados no Diário da República, 2.ª Série, de 2 de Outubro de 2003, e de 1 de Julho de 2004, respectivamente; n.º 26/2003, de 15 de Maio de 2003; n.º 71/2004, de 2 de Junho de 2005; n.º 120/2005, de 8 de Junho de 2006, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 7 de Agosto de 2006; n.º 99/2006, de 18 de Janeiro de 2007.
(4) A inclusão dos membros das juntas de freguesia foi introduzida com a Lei 11/96, de 18 de Abril, que regula o exercício do mandato destes eleitos locais.
(5) Os eleitos locais que não se encontram em regime de permanência têm direito a senhas de presença, ajudas de custo e subsídio de transporte.
(6) Alterada pelas Leis n.º 39-B/94, de 27 de Dezembro; n.º 28/95, de 18 de Agosto;
n.º 12/96, de 18 de Abril; n.º 42/96, de 31 de Agosto; n.º 12/98, de 24 de Fevereiro;
e Decreto-Lei 71/2007, de 27 de Março.
Acerca da evolução legislativa registada em matéria de incompatibilidades, em especial, no que respeita aos autarcas, cf. a síntese constante do parecer deste Conselho n.º120/2005.
Na doutrina, entre outros, Ana Paula Marçalo e José Manuel Meirim, Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Altos Cargos Públicos e de Cargos de Direcção Superior, Coimbra Editora, 2007; Maria José Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, 2004.(7) O elenco dos titulares de altos cargos públicos consta do artigo 3.º e, após as alterações introduzidas pela Lei 39-B/94, passou a conter dois grupos distintos: o primeiro, constituído pelo presidente do conselho de administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, pelo gestor público e membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, com funções executivas, e pelo membro em permanência e a tempo inteiro de entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei; o segundo grupo era constituído pelos presidentes, vice-presidentes e vogais de direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, pelos directores-gerais e subdirectores-gerais e cargos a estes equiparáveis. Ao primeiro grupo continuou a ser aplicável o regime jurídico de incompatibilidades previsto nesta lei, mas ao segundo grupo passou a ser aplicável o regime geral da função pública e, em especial, o regime aplicável aos dirigentes.
A Lei 12/96, de 18 de Abril, revogou o n.º 2 do artigo 3.º da Lei 64/93 estabeleceu, autonomamente, o regime de incompatibilidades aplicável àquele segundo grupo; com a sua revogação pela Lei 2/2004, de 15 de Janeiro (que aprovou o actual estatuto do pessoal dirigente), a matéria de incompatibilidades referentes a esses
titulares passou a estar aí disciplinado.
Mais recentemente, o Decreto-Lei 71/2007, de 27 de Março (que aprovou o Estatuto do Gestor Público, e que contém normas próprias sobre incompatibilidades e impedimentos) revogou os dispositivos que respeitavam ao presidente do conselho de administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, ao gestor público e membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente público, com funções executivas, pelo que, no elenco de titulares de altos cargos públicos, se inclui agora, apenas, o membro em permanência e a tempo inteiro de entidade pública independenteprevista na Constituição ou na lei.
(8) Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, Almedina, Coimbra, 1994, volume II, página 719 e seguintes. Cf. também, entre outros, João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Almedina, Coimbra, 1985, volume I, página 168 e seguintes; Veiga Moura, Função Pública, 2.ª edição, Coimbra Editora, 2001, página 436 e seguintes.
(9) Obra citada, página 438.
(10) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, Coimbra Editora,1993, página 948.
(11) O artigo 10.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, que alterou o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais, considera que, para os efeitos dessa lei, são titulares de cargos políticos, entre outros, «os eleitos locaisem regime de tempo inteiro».
(12) Inelegibilidades, Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares dos Órgãos das Autarquias Locais, Centro de Estudos de Formação Autárquica, Coimbra, 1990,página 38.
(13) Cf. Diário da Assembleia da República, I Série, de 16 de Janeiro de 1998.(14) Por ofício, mencionado na intervenção do mesmo deputado.
(15) Cf., por todos, o parecer 120/2005.
(16) O n.º 1 do artigo 3.º do EEL (tacitamente revogado pelo artigo 6.º da Lei 64/93) dispunha, na sua redacção originária:
«Sem prejuízo do disposto em legislação especial, as funções desempenhadas pelos eleitos locais em regime de permanência são incompatíveis com a actividade de agente ou funcionário da administração central, regional ou local ou com o exercício da actividade de pessoa colectiva de direito público ou trabalhador de empresa pública
nacionalizada.»
(17) Estas normas respeitam apenas aos presidentes e vereadores de câmaras municipais. As remunerações dos membros das juntas de freguesia estão previstas na Lei 11/96, de 18 de Abril; este diploma não contém uma norma sobre regime remuneratório correspondente à do artigo 7.º do EEL, podendo, no entanto, esta ser aplicável, subsidiariamente, de acordo com o disposto no artigo 11.º daquela lei.(18) A redacção do n.º 2 do artigo 6.º foi introduzida pela Lei 52-A/2005, de 10 de
Outubro.
(19) A redacção do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 7.º foi introduzida, respectivamente, pela Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, e pela Lei 22/2004, de 17 de Junho. A alínea c) do n.º 1 foi revogada pelo artigo 49.º, n.º 1, da Lei 53-F/2006, de 29 deDezembro.
Era a seguinte a redacção originária do artigo 7.º do EEL:
«Artigo 7.º
Regime de remunerações dos eleitos locais em regime de permanência 1 - As remunerações fixadas no artigo anterior são atribuídas do seguinte modo:a) Aqueles que exerçam exclusivamente as suas funções autárquicas recebem a totalidade das remunerações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo anterior;
b) Aqueles que exerçam uma profissão liberal, quando o respectivo estatuto profissional permitir a acumulação, ou qualquer outra actividade privada perceberão 50 % do valor da base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a
que tenham direito.
2 - [...]
3 - [...]»
(20) Sobre a remuneração em caso de acumulação com actividades privadas, cf. oparecer 52/94, deste Conselho.
(21) Cf. nota 19.
(22) Maria José Castanheira Neves, obra citada, página 171 e seguintes.(23) Proposta de lei 18/X, publicada no Diário da Assembleia da República, 2.ª
série, de 23 de Junho de 2005.
(24) Alterada pela Lei 67-A/2007, de 31 de Dezembro, e pela Lei 64-A/2008,de 31 de Dezembro.
(25) Segundo Pacheco de Amorim (As Empresas Públicas no Direito Português - em especial, as empresas municipais, Almedina, Coimbra, 2000, página 49 e 50), eram os seguintes os "traços mais marcantes" do regime jurídico estabelecido pela Lei 58/98:Criação por deliberação da assembleia municipal (ou da assembleia geral da entidade intermunicipal) sob proposta da câmara (ou da administração da associação de municípios), precedida de parecer favorável da assembleia municipal de cada um dos municípios envolvidos, e constituição por escritura pública;
Circunscrição do objecto social bem como do "escopo último" ao "âmbito" das respectivas autarquias e à prossecução de fins de reconhecido interesse público, sempre dentro dos limites das atribuições e competências das autarquias;
Sujeição da respectiva actividade, em regra, ao direito privado e ao regime fiscal geral;
Estrita delimitação do exercício de poderes de autoridade (com consequente e excepcional sujeição ao regime de direito público);
Aplicação subsidiária do regime jurídico do Decreto-Lei 558/99, de 17 de Dezembro, e, em segunda linha, das normas aplicáveis às sociedades comerciais e do
restante direito privado;
Sujeição das empresas "públicas" e de "capitais públicos" a «fortes poderes de tutela e superintendência dos executivos camarários, com especial destaque para o poder deaprovar preços e tarifas»;
Sujeição ao regime jurídico das empreitadas de obras públicas e aos poderes de controlo financeiro sucessivo do Tribunal de Contas;Limites da capacidade de endividamento do município aos empréstimos de médio e longo prazo contraídos apenas pelas "empresas públicas municipais".
(26) Cf. sobre este aspecto, Maria José Castanheira Neves, obra citada, página 310;
Carlos Baptista Lobo, "Novo regime jurídico do sector empresarial local", Revista de Administração Local, Centro de Estudos para o Desenvolvimento Regional e Local, Janeiro/Fevereiro de 2007, ano 30, página 17 e seguintes.
(27) Obra citada, página 52.
(28) Proposta de lei 91/X, publicada no Diário da Assembleia da República, 2.ªsérie-A, de 16 de Setembro de 2006.
(29) Seguem-se, nesta parte, algumas passagens deste parecer.Sobre o tema, cf., Pedro Gonçalves, Regime Jurídico das Empresas Municipais,
Almedina, Coimbra, 2007.
(30) Cf. Pedro Gonçalves, obra citada, página 14.(31) Quanto às entidades empresariais, prevê o artigo 33.º, n.º 1, que os municípios, as associações de municípios e as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto podem constituir pessoas colectivas de direito público, com natureza empresarial, dotadas, nos termos do artigo 35.º, de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, cuja capacidade jurídica abrange todos os direitos e obrigações necessários e convenientes à prossecução do seu objecto e que estão sujeitas a tutela económica e financeira das câmaras municipais, dos conselhos directivos das associações de município ou das juntas metropolitanas, consoante os casos (artigo 39.º).
(32) Era o seguinte o conteúdo da correspondente norma na Proposta de Lei 91/X
(alterada na discussão na especialidade):
«Artigo 46.º
Estatuto do gestor local
1 - É proibido o exercício simultâneo de funções a tempo inteiro ou parcial nas câmaras municipais e de funções executivas remuneradas nas empresas municipais,intermunicipais e metropolitanas.
2 - A remuneração dos membros dos órgãos de administração das empresas referidas no artigo anterior estão limitadas ao índice remuneratório dos presidentes de câmarados municípios de Lisboa e Porto.»
(33) A referência à alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do EEL não constava no texto da proposta de lei, que apenas mencionava a revogação da Lei 58/98.
(34) Obra citada, página 14.
(35) Mesma obra, página 31.
(36) No que concerne ao sector empresarial regional, encontrou-se apenas o Decreto Legislativo Regional 7/2008/A, de 24 de Março, que estabelece o regime do sector empresarial da Região Autónoma dos Açores, e que apresenta uma essencial similitude com o regime do sector empresarial público constante do Decreto-Lei 558/99.Quanto ao sector empresarial regional da Região Autónoma da Madeira, apenas foi localizado o Decreto Legislativo Regional 13/2007/M, de 17 de Abril, que define regras relativas ao exercício do poder de tutela nas empresas em que essa Região tenha
uma influência dominante.
(37) Alterado pelo Decreto-Lei 300/2007, de 23 de Agosto; e pela Lei n.º64-A/2008, de 31 de Dezembro.
(38) No conceito de entidades públicas empresariais foram também incluídas as empresas públicas a que se referia o artigo 1.º do diploma que continha o anterior regime jurídico das empresas públicas (Decreto-Lei 260/76, de 8 de Abril), que existissem à data da entrada em vigor do novo regime jurídico estabelecido pelo (39) O n.º 3 foi aditado pelo Decreto-Lei 300/2007.(40) Nos termos previstos no artigo 18.º-B, o conselho de administração integra administradores executivos e não executivos; os primeiros constituem uma comissão executiva à qual cabe assegurar a gestão quotidiana da empresa e exercer outras funções que o conselho de administração nela delegue; os administradores não executivos (ou alguns deles) integram uma comissão de avaliação.
(41) Cf. nota 7.
(42) Neste sentido, cf. o parecer 71/2004, deste Conselho.(43) São excepcionadas da regra da exclusividade as seguintes situações, previstas no n.º 3 do artigo 20.º: actividades exercidas por inerência; participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei ou quando tal resulte de decisão do Governo; actividades de docência em estabelecimentos de ensino superior público ou de interesse público, autorizadas;
criação artística, literária ou outras de que resulte a percepção de remunerações provenientes de direitos de autor; realização de conferências, acções de formação, etc.;
actividades médicas dos membros executivos dos estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde. Embora seja permitido o exercício de funções na empresa mãe ou naquelas em que a sua própria empresa ou a empresa mãe exerçam directa ou indirectamente influência dominante, daí não pode advir qualquer acréscimo
remuneratório.
(44) Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 187/2005, de 12 de Dezembro, que teve em vista a revisão do EGP e a adopção de «boas práticas de governação societária» no sector empresarial do Estado, bem como a observância, pelos respectivos gestores, de «conduta de total independência, prosseguindo exclusivamente na sua actividade de gestor os interesses e atribuições da empresa cuja gestão lhes foi confiada», havia sido já determinada a adopção de algumas das medidasque vieram a ser acolhidas no EGP.
(45) Da exposição de motivos; cf. nota 23.
(46) Obra citada, página 153.
(47) Cf. nota 23.
(48) Segue-se o parecer 74/2005, de 19 de Janeiro de 2006, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 16 de Março de 2006.(x1) Cf. Karl Larenz, Metodologia da Ciência do Direito, 2.ª edição, página 369;
Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 4.ª reimpressão, 1990, págs. 183-188; Oliveira Ascensão, O Direiro, Introdução e Teoria Geral, 4.ª edição, págs. 345 e segs.; e Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, 1984,
págs. 252-255.
(x2) Cf. Oliveira Ascensão, op. loc. cit.
(x3) Cf. Baptista Machado, ibidem.
(x4) Cf. Karl Larenz, op. cit., pág. 379.
(x5) Cf. Baptista Machado, op. cit. pág. 185.(x6) Cf. Oliveira Ascensão, op. cit., pág. 373.
(x7) Cf. Oliveira Ascensão, op. cit., pág. 374.
(x8) Op. cit. pág. 186.
(49) Não obsta a esta interpretação o disposto nos artigos 17.º e 18.º da Constituição, já que não está em causa a redução do núcleo essencial de qualquer direitofundamental.
(50) Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 13.ª reimpressão, Almedina,Coimbra, 2002, página 185 e 186.
Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral daRepública, de 28 de Maio de 2009.
Fernando José Matos Pinto Monteiro - Maria de Fátima da Graça Carvalho (relatora) - Manuel Pereira Augusto de Matos - José Luís Paquim Pereira Coutinho - Fernando Bento - António Leones Dantas - Maria Manuela Flores Ferreira - José David Pimentel Marcos - Alberto Esteves Remédio - João Manuel da Silva Miguel.Este parecer foi homologado por despacho do Secretário de Estado Adjunto e do
Orçamento, de 1 de Setembro de 2009.
Está conforme.
Lisboa, 9 de Outubro de 2009. - O Secretário, Carlos José de Sousa Mendes.
