1.ª O Representante da República é, nos termos do artigo 230.º, n.º 1, da Constituição da República, um órgão constitucional, nomeado e exonerado pelo Presidente da República, ouvido o Governo, que representa institucionalmente o Estado na respectiva região autónoma.
2.ª O Representante da República desenvolve a sua actividade exclusivamente no domínio da função política do Estado, exercendo competências vicariantes do Presidente da República, no âmbito da constituição e exoneração do Governo Regional, do procedimento legislativo regional e no controlo político-constitucional de normas regionais, em conformidade com os artigos 231.º, n.os 3 e 4, 233.º, 278.º, n.º 2, e 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição da República.
3.ª Os Representantes da República para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não detêm competências administrativas de coordenação, nem são titulares de competências administrativas de superintendência nos serviços do Estado na respectiva região, não tendo sucedido, por força das alterações introduzidas pela Lei Constitucional 1/2004, de 24 de Julho (sexta revisão constitucional), nas competências dessa natureza que a Constituição então conferia aos Ministros da República daquelas Regiões.
4.ª Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira a colaboração das Forças Armadas para o exercício de funções de protecção civil deve ser solicitada, actualmente, pelo Governo próprio da região, conforme dispõe o artigo 53.º, n.º 6, da Lei de Bases da Protecção Civil, aprovada pela Lei 27/2006, de 3 de Julho.
5.ª Os Representantes da República para as Regiões Autónomas gozam das precedências conferidas pela Lei 40/2006, de 25 de Agosto, e têm direito às continências e honras militares conferidas aos Ministros da República para os Açores e para a Madeira, na área das respectivas Regiões Autónomas, no Regulamento de Continências e Honras Militares, aprovado pelo Decreto-Lei 331/80, de 28 de Agosto.
Sr. Ministro da Defesa Nacional:
Excelência:
I - Na sequência de um ofício dirigido ao Gabinete do Ministro da Defesa Nacional pelo Gabinete do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA), "contendo algumas observações relativas às competências que hoje cabem ao Representante da República nas Regiões Autónomas", o Sr. Auditor Jurídico no Ministério da Defesa Nacional elaborou parecer sobre a matéria, propondo a final que sobre a mesma seja colhido o parecer deste Conselho Consultivo, "[p]orque a matéria da presente consulta não é isenta de dificuldades e poderá relevar no âmbito de outros ministérios" (ver nota 1) (conclusão 11.ª).
O antecessor de V. Ex.ª dignou-se concordar com tal proposta pelo que cumpre emitir parecer (ver nota 2).
II - Visando situar a matéria da consulta, o Sr. Auditor Jurídico enuncia as observações feitas naquele ofício do Gabinete do Sr. Almirante CEMGFA, que, em linhas gerais, são as seguintes:
"a) A figura de Representante da República nas Regiões Autónomas foi criada pela Lei Constitucional 1/2004, de 24 de Julho, que extinguiu implicitamente a de Ministro da República.
b) Esta alteração constitucional não foi acompanhada de legislação definindo o estatuto da nova figura, não se sabendo se a esta corresponderá o complexo de responsabilidades e competências que, no quadro legal anterior, eram exercidas pelo Ministro da República.
c) Não parece que a referida alteração tivesse resultado de uma simples mudança terminológica, não só pela menor carga política do conceito de Representante em relação ao de Ministro, mas também pelo confronto entre as disposições constitucionais respeitantes a ambas as figuras, nas versões de 2001 e 2004.
d) Crê-se existir um vazio acerca do papel que, agora, caberá ao Representante da República nas Regiões Autónomas, relativamente às matérias que, na lei ordinária, eram cometidas ao Ministro da República, sendo 'eloquente' a dúvida suscitada pelo Comandante Operacional dos Açores numa 'nota' endereçada ao almirante CEMGFA (ver nota 3).
e) Se, no que toca ao protocolo, honras e continências, será fácil suprir a omissão, aplicando transitoriamente ao Representante da República as normas anteriormente aplicáveis ao Ministro da República, já no tocante às competências atribuídas pelas normas legais e regulamentares vigentes ao Ministro da República, será aleatório dizer que passam a ser exercidas pelo Representante da República, como herdeiro daquele.
f) Paradigmática é a questão da colaboração a prestar nas Regiões Autónomas pelas Forças Armadas em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade, a qual, nos termos do n.º 4 do artigo 2.º do Decreto Regulamentar 13/94, de 28 de Junho (ver nota 4), deverá ser solicitada directamente pelo Ministro da República ao comandante operacional dos Açores ou da Madeira, perguntando-se se essa competência se considerará transferida para o Representante da República ou para o Governo Regional."
Após o exame jurídico das questões colocadas, formula o Sr. Auditor Jurídico as seguintes conclusões:
"1.ª Com o aprofundamento das autonomias regionais - um dos objectivos da Revisão Constitucional de 2004 -, a figura do Representante da República nas Regiões Autónomas, prevista no artigo 230.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), passou a ter uma configuração jurídico-constitucional distinta da que tinha o Ministro da República, antes dessa revisão.
2.ª O Representante da República nas Regiões Autónomas tem um mandato com a duração do mandato do Presidente da República, que o nomeia e exonera, ouvido o Governo, e que termina com a posse do novo Representante da República (artigo 230.º, n.º 2, da CRP).
3.ª O Representante da República, figura caracterizada essencialmente como de 'vicariatura' do Presidente da República, recebeu as competências parapresidenciais do Ministro da República e deixou de ter as competências paragovernamentais ou administrativas que este detinha.
4.ª Além de nomear o Presidente do Governo Regional, tendo em conta os resultados eleitorais, e de nomear e exonerar os restantes membros do mesmo Governo, por proposta do seu Presidente, continua a deter a função de fiscalização da constitucionalidade dos diplomas legislativos e regulamentares regionais (artigos 231.º, n.os 3 e 4, e 233.º da CRP).
5.ª Ao invés do que sucedia com o Ministro da República, antes da Revisão Constitucional de 2004, o Representante da República não pode exercer, mediante delegação do Governo, competências de superintendência nos serviços do Estado na Região.
6.ª Face à nova configuração jurídico-constitucional do Representante da República, é necessário produzir legislação ordinária que se conforme com ela e, por outro lado, estabeleça o quadro normativo que, na actualidade, regule o exercício das competências que, no passado, pertenciam ao Ministro da República.
7.ª As competências de superintendência nos serviços do Estado, na Região, podem ser exercidas pelo Governo Regional, mediante acto de delegação de competências do Governo da República, precedida da necessária lei habilitante (artigos 229.º, n.º 4, e 111.º, n.º 2, da CRP, e 35.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo).
8.ª Tal lei habilitante poderá vir a resultar da revisão dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas ou da revisão da Lei 113/91, de 29 de Agosto (Lei de Bases da Protecção Civil), onde se disponha sobre a intervenção das Forças Armadas, como agente de protecção civil, nas Regiões Autónomas.
9.ª A prática de actos cuja competência estava atribuída ao Ministro da República, por força de disposições legais ou regulamentares, como é o caso da solicitação de colaboração das Forças Armadas, prevista no n.º 4 do artigo 2.º do Decreto Regulamentar 18/93, de 28 de Junho, poderá ser objecto de um acto de delegação de poderes, nos termos referidos nas conclusões anteriores.
10.ª Ocorrendo uma situação de acidente grave, catástrofe ou calamidade, antes de ter sido encontrada solução legal para o caso, ou antes de ter sido validamente produzido um acto de delegação de poderes do Governo da República no Governo Regional, a prática do acto referido na conclusão anterior poderá ser efectuada pelo Governo Regional, nos termos previstos no artigo 3.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, e de acordo com o quadro de competências do mesmo Governo, constante do respectivo Estatuto Político-Administrativo."
III - 1 - Proclama o artigo 6.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP) que o Estado Português é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da Administração Pública. Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem Regiões Autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio.
Como refere Maria Lúcia Amaral, "[u]nitário é aquele Estado que é dotado de apenas um só ordenamento jurídico, cujas normas regulam o comportamento dos seus cidadãos nos termos de uma só constituição, produto de um só poder constituinte. Havendo, nestes Estados, um só ordenamento jurídico, a Constituição do Estado, norma cimeira do ordenamento, é a única fonte de autoridade do poder, ou dos poderes, que no seu território se exercem e a única fonte de legitimidade do direito que nele vigora" (ver nota 5).
O princípio da unidade do Estado implica, pois, sublinham Gomes Canotilho e Vital Moreira, a proibição de qualquer forma de "Estado composto", segundo um esquema federal ou outro. "No essencial, ele quer dizer um único Estado - uma só constituição, órgãos de soberania únicos para todo o território nacional, uma ordem jurídica - com clara definição da competência das competências políticas e legislativas (ver nota 6)."
Desenvolvendo o tema das regiões, figuras jurídico-constitucionais que considera típicas de um Estado unitário, salienta Maria Lúcia Amaral que a sua criação num ordenamento constitucional reflecte uma realidade inversa daquela que se vive através da integração (ver nota 7). "Nesta última, prossegue a mesma autora, as comunidades políticas estaduais agregam-se numa comunidade maior, de forma a aumentar, por intermédio da actuação conjunta, as forças e as potências de cada uma. Com a instituição de regiões as comunidades estaduais descentralizam-se em comunidades menores, de forma a aumentar - através da devolução aos entes locais de poderes de autogoverno - a proximidade entre quem decide e quem é destinatário da decisão" (ver nota 8).
Sem prejuízo da unidade do Estado, os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem Regiões Autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio (artigo 6.º, n.º 2, da CRP).
Como salienta Gomes Canotilho, "o princípio do Estado unitário articula-se na ordem constitucional portuguesa com a ideia de autogoverno regional circunscrito às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira" (ver nota 9).
Para este autor, o regime autonómico insular engloba várias "autonomias":
autonomia como expressão de autonomia política e existência de órgãos de governo próprios das Regiões Autónomas; autonomia como autonomia normativa, traduzida na competência legislativa e regulamentar; autonomia da administração, traduzida num leque de competências e funções próprias distintas das da administração central; autonomia económica e financeira, implicando a garantia de recursos financeiros suficientes para a prossecução das tarefas autonómicas indicadas na Constituição e nos estatutos; autonomia como liberdade de decisão, dentro do leque de competências constitucional e estatutariamente definidas, sem qualquer tutela ou controlo dos órgãos do governo central (ver nota 10).
2 - De acordo com o disposto no artigo 227.º da CRP, as Regiões Autónomas são pessoas colectivas territoriais, dotadas de poderes políticos, legislativos e administrativos, cujo desenvolvimento normativo foi remetido para os respectivos estatutos político-administrativos. O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores consta da Lei 39/80, de 5 de Agosto (ver nota 11), e o da Região Autónoma da Madeira da Lei 13/91, de 5 de Junho (ver nota 12).
O Conselho Consultivo tem examinado a temática da autonomia regional, como sucedeu, designadamente, no parecer 140/2001 (ver nota 13).
Sublinhando-se o carácter dinâmico que a autonomia regional pode assumir, afirma-se ali:
"A autonomia das Regiões implica uma relativa atenuação da acção e dos poderes do Estado a par da afirmação das Regiões, mas implica também a contenção da acção regional dentro de parâmetros que evitem a chamada recentralização regional (o que sucederia, por exemplo, no caso de esvaziamento de competências das autarquias locais no território das Regiões) (ver nota x1).
A concreta configuração da autonomia regional tem, desde 1976, sido condicionada por uma tensão dialéctica, mais acentuada no período inicial, entre as reivindicações dos órgãos de governo próprio das Regiões e as reacções centralistas por parte de instâncias do poder central do Estado.
A autonomia tem, pois, um carácter dinâmico, como se pode constatar através das mutações que se têm verificado tanto no plano constitucional como no da lei ordinária (-).
No actual quadro constitucional [resultante da 5.ª revisão constitucional - Lei Constitucional 1/2001, de 12 de Dezembro, quadro que, no essencial, se mantém, após as revisões constitucionais de 2004 e de 2006], para além da autonomia política, expressa na existência de órgãos de governo próprio (artigos 6.º, n.º 2, 225.º e 231.º), o regime autonómico insular tem outras dimensões: a autonomia normativa, ou seja, a competência legislativa e regulamentar (artigos 112.º, n.os 1 e 2, 227.º, 228.º e 232.º); a autonomia administrativa (artigos 226.º e 228.º); a autonomia económica e financeira, que implica a garantia de recursos financeiros suficientes para a prossecução das tarefas que incumbem às Regiões [artigos 164.º, alínea t), 227.º, n.º 1, alíneas h) a j), e 229.º, n.º 3, tal como os anteriores, da Constituição], e a autonomia como liberdade de decisão dentro do leque de competências constitucional e estatutariamente definidas sem qualquer tutela ou controlo dos órgãos do governo central (ver nota x2).
E, dentro dos limites constitucionais, a autonomia regional ou as suas assinaladas dimensões não são rígidas nem imutáveis, antes podem, com o decurso do tempo e a alteração de circunstâncias, apresentar flutuações ou diferentes graus de concretização.
Assim, ressalvada a sua compatibilização com os objectivos enunciados nos n.os 2 e 3 do artigo 225.º da Constituição, nada impede que a autonomia regional dos Açores e da Madeira 'se vá ampliando de acordo com o desenvolvimento económico-social e a promoção dos interesses regionais.
Assim sucedeu, de forma muito clara, recentemente, com a revisão de 1997' (ver nota x3), em que se assistiu 'a um alargamento substancial dos poderes legislativos das Regiões' (ver nota x4) [...] A fronteira entre o conteúdo da autonomia regional e os poderes do Estado tem contornos flexíveis, tendencialmente definidos por um critério que reserve para as autoridades centrais as competências próprias da essência dos poderes de soberania (v. g., política externa, política de defesa nacional, justiça, segurança interna e matérias que integram a matriz do Estado de direito democrático - nacionalidade, sistema eleitoral, direitos, liberdades e garantias, e bases gerais da Administração Pública) e transfira para as Regiões as atribuições e competências mais ligadas ao Estado assistencial (por exemplo, em áreas como a educação, saúde, segurança social, trabalho, ambiente, património cultural ou organização económico-financeira), sem prejuízo dos princípios fundamentais constantes de leis gerais da República (artigos 228.º e 112.º, n.º 4, da Constituição) (ver nota x5).
Há, digamos, como que um núcleo central da autonomia, a par de matérias inerentes à essência dos poderes de soberania. Entre um e outras, existem espaços de livre conformação do legislador, nos quais a autonomia conhece avanços e recuos, ampliações e compressões (-).
Em termos gerais, as questões de natureza administrativa 'aparecem como problemas vitais do regionalismo, na medida em que é ao seu nível que as Regiões são confrontadas com as realidades quotidianas'; 'sem a actividade administrativa que a prolonga e concretiza, a actividade legislativa não tem quase sentido, de maneira que, por extensa que seja a função legislativa, não se poderá avaliar o seu alcance verdadeiro senão precisando a amplitude e os limites da função administrativa' (ver nota x6).
No âmbito da sua autonomia administrativa, as Regiões Autónomas detêm, face ao disposto no n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, várias categorias de poder regulamentar e de poder executivo em sentido estrito, designadamente:
Poder regulamentar de legislação nacional e de legislação regional [alínea d)];
Poder executivo próprio [alínea g)];
Poder executivo delegado;
Poder executivo específico ou conexo com outras matérias, nomeadamente, administração e disposição do seu património e celebração dos actos e contratos em que tenham interesse [alínea h)].
O poder executivo próprio é 'aquele que respeita à execução das leis e dos regulamentos regionais e, bem assim, aquele que respeitar à execução de normação nacional, mas, tão-só, em matérias explicitamente definidas nos estatutos político-administrativos'; o poder executivo delegado é o que 'foi conferido à região pelos órgãos de soberania mediante acto legislativo de transferência, não gozando, por consequência, da especial protecção que o estatuto lhe poderia oferecer' (ver nota x7)."
3 - Na interacção entre os princípios da unidade e da autonomia implicada pela existência de regiões político-administrativas, têm sido referidas as relações de supremacia e de cooperação entre o Estado soberano e os órgãos autónomos que variam conforme o tipo e o grau de descentralização constitucionalmente consagrada (ver nota 14).
De entre o conjunto de instituições de que o Estado dispõe, seja para estabelecer relações de cooperação com os territórios autónomos, seja para exercitar relações de supremacia relativamente a estes, seja ainda para curar dos seus próprios interesses nesses espaços, destaca Carlos Blanco de Morais a figura do comissário residente, nomeado pelo Estado para assegurar algumas daquelas tarefas (ver nota 15), e que o mesmo autor define, em sentido amplo, como "toda a autoridade fixada em permanência em um território autónomo, nomeado pelo poder político estadual e que exerce por conta deste um conjunto de competências de interesse unitário" (ver nota 16).
Para o autor que vimos acompanhando, "a generalidade dos Estados unitários regionais caracteriza-se pelo facto de o poder central, ou alguns dos seus órgãos soberanos, se fazerem representar nas Regiões através de um órgão comissarial residente, ao qual atribuem competências, ora no plano político e administrativo, ora simplesmente no universo administrativo" (ver nota 17).
O estatuto e a amplitude dos poderes conferidos a tal órgão nos sistemas constitucionais que o contemplam são variáveis, vacilando entre o exercício de funções políticas e administrativas (como sucedia em Portugal até à revisão constitucional operada em 2004 e como também sucedia na Itália), o exercício de actividades puramente administrativas (como em Espanha), ou o exercício de funções exclusivamente políticas, como sucede no regime português actual (ver nota 18).
IV - 1 - Sem antecedentes no ordenamento constitucional português, a instituição do Ministro da República na Constituição de 1976 foi determinada pela institucionalização das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, dotadas de um regime político-administrativo próprio.
O Ministro da República foi configurado, antes de mais, como representante especial da soberania da República naquelas Regiões Autónomas.
Referia-se-lhe o artigo 232.º da CRP que, na sua versão original, estabelecia:
"Artigo 232.º Representação da soberania da República 1 - A soberania da República é especialmente representada, em cada uma das Regiões Autónomas, por um Ministro da República, nomeado pelo Presidente da República, sob proposta do Primeiro-Ministro, ouvido o Conselho de Revolução.
2 - Compete ao Ministro da República a coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da Região, dispondo para isso de competência ministerial e tendo assento em Conselho de Ministros nas reuniões que tratem de assuntos de interesse para a respectiva região.
3 - O Ministro da República superintende nas funções administrativas exercidas pelo Estado na região e coordena-as com as exercidas pela própria região.
4 - Nas suas ausências e impedimentos, o Ministro da República é substituído na região pelo Presidente da Assembleia Regional" (ver nota 19).
Sobre a função representativa do Ministro da República, considerava-se que a mesma constituía uma modalidade de representação política fundada em disposição constitucional expressa, apresentando-se como uma representação institucional, uma vez que não é acidental ou eventual, mas existencial e permanente.
Por outro lado, considerava-se ainda como inegável que a função representativa do Ministro da República configurava uma dimensão simbólica muito importante, na medida em que desempenhava "o papel de tornar presente o Estado onde ele está ausente ou, pelo menos, por comparação com o que sucede no território continental, onde ele está mais ausente e menos visível, não só por causa da distância geográfica a que se situam os órgãos de soberania, mas também por causa da rarefacção de serviços administrativos estaduais provocada pela regionalização" (ver nota 20).
Em comentário ao artigo 232.º da Constituição, referem, a propósito do estatuto do Ministro da República, Gomes Canotilho e Vital Moreira:
"Os Ministros da República são uma das figuras constitucionais de mais difícil definição. Não são certamente órgãos das Regiões Autónomas, muito menos órgãos de representação destas perante o Estado; pelo contrário, são os representantes da República e do Estado e dos seus interesses perante as Regiões Autónomas. Mas, para além disso, a caracterização dos MR não é segura. Não são órgãos de soberania (cf. o artigo 113.º) - e, contudo, representam a soberania da República. Não são membros do Governo - e, não obstante, possuem competência ministerial e podem participar no CM (n.º 2).
Não são órgãos das Regiões Autónomas - e, todavia, podem ter de governar as Regiões (artigo 236.º, n.º 2). Na sua nomeação e exoneração intervêm dois órgãos de soberania: o Governo que propõe, o PR que nomeia e exonera, ouvido o Conselho de Estado e, no entanto, não são delegados de nenhum deles. O MR é, assim, um órgão constitucional autónomo, um órgão do Estado com funções em certo sentido equiparáveis às dos dois órgãos de soberania (o PR e o Governo) que intervêm na sua designação (ver nota 21)."
2 - A Constituição, como logo decorre do transcrito artigo 232.º, outorgou ao Ministro da República um conjunto de competências, qualificadas pela doutrina como competências políticas e competências administrativas que relevam, como lembra Jorge Miranda, das duas clássicas funções do Estado - a função política stricto sensu ou governativa e a função administrativa (ver nota 22).
No âmbito da função política, competia ao Ministro da República, e cabe actualmente ao Representante da República:
Representar especialmente a soberania da República, ou o Estado, a partir da revisão constitucional de 1997 [artigo 232.º, n.º 1, da CRP (versão original), artigo 230.º, n.º 1, da CRP - versão decorrente da quarta revisão constitucional (1997) e artigo 230.º, n.º 1 - redacção da Lei Constitucional 1/2004 (sexta revisão constitucional)];
Nomear o presidente do Governo Regional, tendo em conta os resultados eleitorais, e, bem assim, nomear e exonerar os membros do Governo Regional sob proposta daquele (artigo 231.º, n.os 3 e 4, da CRP);
Assinar e mandar publicar os decretos legislativos regionais e os decretos regulamentares regionais ou exercer o correspondente direito de veto (artigo 233.º, n.os 1 e 2, da CRP);
Promover a fiscalização jurisdicional da constitucionalidade e legalidade dos actos normativos estaduais e regionais [artigos 278.º, n.º 2, e 281.º, n.º 2, alínea g), da CRP];
Competia ainda ao Ministro da República assegurar o governo da região em caso de dissolução dos órgãos regionais, nos termos do artigo 234.º, n.º 2, da CRP (numeração decorrente da revisão constitucional de 1997). Esta competência desapareceu na sexta revisão constitucional operada pela Lei Constitucional 1/2004.
Em breve síntese conclusiva quanto aos poderes do Ministro da República e, actualmente, do Representante da República, na vertente política examinada, cumpre sublinhar os seguintes aspectos:
O Ministro da República passou a ser, desde a quarta revisão constitucional (1997), o representante do Estado no espaço regional e não já da soberania da República (ver nota 23). Esta função representativa do Estado continua a ser assegurada actualmente pelo Representante da República;
As suas competências políticas, definidas na Constituição da República (ver nota 24), mantiveram-se na sua essencialidade, tendo resistido às sucessivas revisões constitucionais, com a excepção, que se assinalou, do poder de assegurar o governo da Região em caso de dissolução dos órgãos regionais;
Essas competências, embora exercidas em nome próprio e de modo independente pelo Ministro da República, e agora pelo Representante da República, são equacionadas constitucionalmente em paralelo com as que o Presidente da República desempenha na sua relação com os órgãos de soberania, podendo, assim, falar-se em funções vicariantes das do Chefe do Estado (ver nota 25).
3 - A Constituição atribuiu também competências administrativas ao Ministro da República, dedicando-lhe, na sua versão originária, as normas constantes dos n.os 2 e 3 do artigo 232.º, oportunamente transcrito.
Dessas normas constitucionais (ver nota 26), é possível enunciar três tipos de competências de natureza administrativa atribuídas ao Ministro da República:
Coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da Região, dispondo para isso de competência ministerial (artigo 232.º, n.º 2);
Superintendência nas funções administrativas exercidas pelo Estado na Região (artigo 232.º, n.º 3, primeira parte);
Coordenação das funções administrativas do Estado na Região com as exercidas pela própria Região (artigo 232.º, n.º 3, segunda parte) (ver nota 27).
Como salientam Freitas do Amaral e João Amaral e Almeida, "[n]ão tem sido fácil à doutrina apontar com precisão os contornos específicos das competências de natureza administrativa do Ministro da República" (ver nota 28).
Tendo em consideração a evolução normativa que ocorreu no domínio das competências de coordenação que, como se dará conta, foram extintas na revisão constitucional de 1997, e, em especial, a natureza das questões que suscitaram a intervenção deste corpo consultivo, concentraremos a atenção na caracterização da competência de superintendência conferida pela citado artigo 232.º, n.º 3, primeira parte.
A superintendência, figura autónoma, situada a meio caminho entre a tutela e a hierarquia, apresenta-se como um "poder conferido ao Estado ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência" (ver nota 29). Este poder exprime-se formalmente na faculdade de uma entidade emanar directivas vinculativas, definidoras dos objectivos gerais da acção de outras pessoas colectivas, bem como de emitir recomendações (ver nota 30).
O poder de superintendência tem sido considerado, em regra, no domínio da administração estadual indirecta. É esse, aliás, o domínio que o artigo 199.º, alínea d), da CRP contempla ao estabelecer que, no exercício de funções administrativas, compete ao Governo "superintender na administração indirecta".
A atribuição ao Ministro da República de um poder de superintendência "nas funções administrativas exercidas pelo Estado na Região" abrangeria a administração indirecta do Estado na Região. Este poder, no entanto, como a doutrina salientava, tinha de ser compatibilizado com os poderes de superintendência "nos serviços, institutos públicos e empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na Região", conferidos às Regiões Autónomas pelo artigo 227.º, n.º 1, alínea o), da CRP.
Consequentemente, o poder de superintendência do Ministro da República, no que diz respeito à administração estadual indirecta, abarcava apenas aquela cuja actividade se não exercia exclusiva ou predominantemente na Região (ver nota 31).
Ainda no âmbito da abrangência do poder de superintendência previsto na citada disposição constitucional, entendiam os autores que ele contemplava também a administração directa periférica do Estado na Região Autónoma.
Como referem Freitas do Amaral e João Amaral e Almeida, "o próprio preceito constitucional, ao referir-se às funções administrativas exercidas 'pelo Estado' na Região, parece apontar para que também os próprios órgãos e serviços periféricos do Estado isto é, órgãos e serviços pertencentes à pessoa colectiva Estado, com competência e esfera de actuação limitada ao território da Região Autónoma - sejam entidades sobre as quais recai aquele poder de superintendência do Ministro da República" (ver nota 32), Com efeito - prosseguem estes autores - "não faria qualquer sentido - seria mesmo um autêntico absurdo - que a Constituição colocasse sob a alçada do poder administrativo do Ministro da República a administração indirecta do Estado sediada na Região e, simultaneamente, isentasse de tal poder a administração directa do Estado aí instalada" (ver nota 33).
Em suma, para os autores que vimos acompanhando, "o Ministro da República, enquanto órgão do Estado, exerce sobre a administração estadual directa periférica um poder que, apesar de a Constituição o designar como 'superintendência', se processa ainda no âmbito interno da mesma pessoa colectiva pública a que ambos pertencem (o Estado), e que tem, por isso, a natureza de um verdadeiro e próprio 'poder de direcção'" (ver nota 34).
4 - O estatuto constitucional do Ministro da República sofreu, na revisão constitucional de 1997, significativas alterações que cumpre assinalar.
Na sequência dessa revisão, operada pela Lei Constitucional 1/97, de 20 de Setembro, este órgão do Estado passou a estar contemplado no artigo 230.º, com o seguinte teor:
"Artigo 230.º Ministro da República 1 - O Estado é representado em cada uma das Regiões Autónomas por um Ministro da República, nomeado e exonerado pelo Presidente da República, sob proposta do Governo, ouvido o Conselho de Estado.
2 - Salvo o caso de exoneração, o mandato do Ministro da República tem a duração do mandato do Presidente da República e termina com a posse do novo Ministro da República.
3 - O Ministro da República, mediante delegação do Governo, pode exercer, de forma não permanente, competências de superintendência nos serviços do Estado na região.
4 - Em caso de vagatura do cargo, bem como nas suas ausências e impedimentos, o Ministro da República é substituído pelo Presidente da Assembleia Legislativa Regional."
Como se retira desta disposição constitucional, observam-se as seguintes alterações essenciais no estatuto do Ministro da República:
No domínio da sua função representativa, o Ministro da República deixou de ser um representante especial da soberania da República, passando a representante do Estado;
A duração do seu mandato, salvo o caso de exoneração, passou a ser equivalente à duração do mandato do Presidente da República;
As suas competências administrativas foram bastante restringidas, já que:
a) Deixou de lhe pertencer competência de coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da Região (ver nota 35);
b) Deixou de superintender, por competência própria, nas funções administrativas exercidas pelo Estado na Região.
O Ministro da República manteve, no essencial, as competências de cariz presidencial que detinha, de natureza política, não apenas quanto à constituição do Governo Regional, como relativamente à sua participação no procedimento legislativo regional.
Mas deixou de exercer competências de coordenação e de exercer, de forma permanente, competências administrativas de superintendência nos serviços do Estado na Região, passando a desempenhá-las por delegação governamental.
Como pondera Freitas do Amaral, com a revisão constitucional de 1997 iniciou-se um processo de redefinição do perfil institucional da figura do Ministro da República, destinado a eliminar as suas competências administrativas e a aproximá-lo da esfera de competência do Presidente da República, em detrimento das do Governo (ver nota 36).
Ainda assim, mediante delegação do Governo, o Ministro da República podia exercer, de forma não permanente, competências de superintendência nos serviços do Estado na respectiva Região (n.º 3 do artigo 230.º da CRP).
"Este processo depurativo da figura em causa - refere Freitas do Amaral - viria a ser concluído com a revisão constitucional de 2004, que criou a nova figura do Representante da República. Com efeito, este novo órgão constitucional passou a ser livremente nomeado pelo Presidente da República, bastando a simples auscultação do Governo, e não dispõe já de quaisquer competências de natureza administrativa, desenvolvendo a sua actividade exclusivamente no âmbito da função política do Estado (ver nota 37)."
5 - Na sua versão actual, resultante da sexta revisão constitucional (Lei Constitucional 1/2004, de 24 de Julho), dispõe o artigo 230.º da CRP:
"Artigo 230.º Representante da República 1 - Para cada uma das Regiões Autónomas há um Representante da República, nomeado e exonerado pelo Presidente da República, ouvido o Governo.
2 - Salvo o caso de exoneração, o mandato do Representante da República tem a duração do mandato do Presidente da República e termina com a posse do novo Representante da República.
3 - Em caso de vagatura do cargo, bem como nas suas ausências e impedimentos, o Representante da República é substituído pelo Presidente da Assembleia Legislativa."
O aspecto que, para a economia do parecer, interessa, desde já sublinhar, diz respeito à circunstância de o preceito transcrito não conferir ao Representante da República quaisquer competências de natureza administrativa.
A alteração do estatuto e das competências do agora Representante da República inseriu-se no objectivo de redefinição do estatuto constitucional das autonomias regionais prosseguido na revisão constitucional de 2004, sendo de sublinhar que nenhum dos projectos de revisão então apresentados pelos partidos com assento no Parlamento contemplou a atribuição àquele órgão de funções de superintendência, mesmo sob delegação do Governo (ver nota 38).
As competências administrativas que, mediante delegação do Governo, até então podia exercitar, poderão transitar, eventualmente, para os Governos Regionais, no âmbito de formas de cooperação a ajustar com o Governo da República, de acordo com o n.º 4 do artigo 229.º da CRP, aditado no mesmo processo de revisão (ver nota 39) (ver nota 40).
Em suma, nas palavras de Medeiros Ferreira, proferidas durante a apresentação do projecto de revisão do Partido Socialista, "[n]o artigo 230.º opera-se a já enunciada transformação do Ministro da República num representante especial da República [...] com funções parapresidenciais e sem competências paragovernamentais", deixando - refere mais adiante - "de exercer as funções [...] de superintendência delegada dos serviços do Estado na Região" (ver nota 41).
Superada a hipótese aventada da sua extinção, gerou-se na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional um consenso generalizado relativamente à nova configuração do estatuto do órgão institucional representativo do Estado nas Regiões - o Representante da República, na nomenclatura acolhida.
Como se referiu durante os seus trabalhos, a propósito da figura do Ministro da República, "[o] que propomos é um corte com o passado [...] porque o carácter ministerial perdeu-se. Deve ser recuperada, sim, a sua feição presidencial e a sua ligação ao Presidente da República. Mudamos o nome, porque o adequamos às funções instituídas na lei, que são funções vicárias do Presidente da República para o funcionamento normal do sistema, tais como nomear o Presidente do Governo e respectivos membros, tendo em conta os resultados eleitorais, o exercício de veto e demais competências que serão, na sua raiz, presidenciais mas exercidas na Região por esse vicário do Presidente da República" (ver nota 42).
V - O percurso efectuado permitiu revelar a profunda alteração verificada no estatuto do Ministro da República e do órgão constitucional que lhe sucedeu.
No domínio do exercício das funções políticas, as alterações não foram significativas. O Representante da República continua titular da representação institucional do Estado na respectiva Região Autónoma e titular de funções vicariantes das do Chefe do Estado.
Já no âmbito do exercício de funções administrativas, vertente particularmente implicada na consulta, verificamos que as alterações atingiram o relevo que temos destacado.
Como se referiu, originariamente o Ministro da República era detentor de um importante acervo de competências de coordenação e de superintendência.
Estas competências administrativas foram objecto de uma evidente restrição na revisão constitucional de 1997 até que se extinguiram com a revisão constitucional de 2004.
Como se salienta no parecer do Sr. Auditor Jurídico:
"É, assim, perceptível que a figura do Representante da República, após a revisão constitucional de 2004, tem uma configuração diversa da que tinha a figura do Ministro da República, antes da referida revisão.
Na verdade, ao invés do que sucedia, anteriormente, com o Ministro da República, o Representante da República tem como característica principal a de ser um representante especial da República Portuguesa que recebeu as 'competências parapresidenciais' do Ministro da República, mas deixou de ter as 'competências paragovernamentais' que este detinha."
Após dar nota das competências políticas, vicariantes, do Ministro da República e, presentemente, do Representante da República, acrescenta-se:
"Todavia, ao invés do que acontecia com o Ministro da República, que, mediante delegação do Governo, podia exercer, de forma não permanente, competências de superintendência nos serviços do Estado na Região (artigo 230.º, n.º 3, da CRP, na anterior redacção), o Representante da República não pode hoje exercer tais competências, uma vez que desapareceu da actual redacção do artigo 230.º da CRP essa prerrogativa.
Esta situação insere-se, assim, na perda de competências 'paragovernamentais', ou administrativas, decorrente da sua nova 'configuração constitucional', tornando-se necessário - lê-se no dito parecer - 'produzir legislação ordinária que se conforme a ela'."
VI - Na vigência do artigo 232.º da CRP, anterior à revisão constitucional de 1997, e do artigo 230.º, anterior à revisão constitucional de 2004, foi editada legislação contendo normas que atribuem ao Ministro da República nas Regiões Autónomas diversas competências administrativas. Aquelas normas constitucionais configuravam-se como verdadeiras normas de legitimação dessas competências. Com o seu desaparecimento e perante a nova configuração do estatuto do Representante da República, pode, justamente, colocar-se a questão da subsistência daquelas normas.
1 - Assim, situada no âmbito da superintendência administrativa, previa o artigo 2.º, n.º 3, do Estatuto da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei 151/85, de 9 de Maio, a faculdade de os Ministros da República para as Regiões Autónomas, no uso da sua competência própria, emitirem directivas relativas ao serviço daquela Polícia (ver nota 43).
Esta competência foi mantida no artigo 1.º, n.º 3, da Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública, aprovada pelo Decreto-Lei 321/94, de 29 de Dezembro (ver nota 44).
Em coerência com a limitação das suas competências de superintendência nos serviços do Estado nas Regiões Autónomas operada pela Lei Constitucional 1/97 (quarta revisão) - artigo 230.º, n.º 3, da CRP -, a Lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública, aprovada pela Lei 5/99, de 27 de Janeiro, prevê no seu artigo 1.º, n.º 4, a possibilidade de os Ministros da República emanarem directivas relativas ao serviço da Polícia de Segurança Pública, "no uso da competência que lhes seja delegada pelo Governo nos termos da Constituição" (ver nota 45) (ver nota 46).
2 - Também no domínio da protecção civil se contemplava uma específica intervenção funcional dos Ministros da República nas Regiões Autónomas, competência que, situada igualmente no âmbito de funções paragovernamentais de coordenação e de superintendência, foi concretamente questionada pelo Gabinete do CEMGFA, estando na génese desta consulta.
O artigo 18.º da Lei de Bases da Protecção Civil, aprovada pela Lei 113/91, de 29 de Agosto (ver nota 47), enunciava os designados "agentes de protecção civil", as entidades que, de acordo com as atribuições próprias, exerciam funções nos domínios do aviso, alerta, intervenção, apoio e socorro (n.º 1).
Nos termos do n.º 1, alínea c), desse preceito, as Forças Armadas constituíam um dos agentes de protecção civil, estabelecendo o n.º 4 que:
"4 - Sem prejuízo do disposto na lei sobre o regime do estado de sítio e estado de emergência, as condições de emprego das Forças Armadas, em situação de catástrofe ou calamidade, serão definidas por decreto regulamentar, nomeadamente as entidades que possam solicitar a colaboração, a forma que esta pode revestir e as autoridades militares que a devem autorizar."
Em execução deste preceito, o Decreto Regulamentar 18/93, de 28 de Junho, veio regular o exercício de funções de protecção civil pelas Forças Armadas.
O artigo 2.º, n.º 1, desse diploma enunciava as entidades que, ao nível nacional, distrital e municipal, podiam solicitar directamente ao Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas a colaboração das Forças Armadas, em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade.
Quanto às Regiões Autónomas, dispunha o n.º 4:
"4 - Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira a colaboração das Forças Armadas deve ser solicitada pelo Ministro da República ao comandante operacional dos Açores ou da Madeira, mediante pedido do presidente do serviço regional de protecção civil, com conhecimento ao Estado-Maior-General das Forças Armadas e ao Serviço Nacional de Protecção Civil."
A Lei 113/91 e o decreto regulamentar indicado foram, entretanto, expressamente revogados pela Lei 27/2006, de 3 de Julho (ver nota 48), que veio aprovar as novas bases da protecção civil.
No que especialmente releva para este parecer, cumpre referir que o diploma já não contempla qualquer intervenção dos Representantes da República nas Regiões no domínio da protecção civil.
A solicitação de colaboração das Forças Armadas na participação em funções de protecção civil compete, em regra, à Autoridade Nacional de Protecção Civil, a pedido do comandante operacional nacional, conforme dispõe o artigo 53.º, n.º 1, da Lei 27/2006.
Quanto à colaboração das Forças Armadas nas Regiões Autónomas rege o n.º 6 do citado artigo 53.º, cujo teor importa reter:
"6 - Nas Regiões Autónomas a colaboração deve ser solicitada pelo governo próprio da Região aos comandantes operacionais conjuntos, devendo ser dado conhecimento ao Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e à Autoridade Nacional de Protecção Civil."
Esta disposição harmoniza-se com as acrescidas responsabilidades cometidas aos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas no domínio da protecção civil, conforme o artigo 60.º da mesma lei e, ao mesmo tempo, traduz o esvaziamento das competências administrativas do Representante da República decorrente da revisão constitucional de 2004, nos termos já referidos.
3 - Cabe, por fim, dar conta de três outras situações em que se prevêem competências administrativas deferidas aos Ministros da República nas Regiões Autónomas por normas infraconstitucionais editadas anteriormente à sexta revisão constitucional (2004), cuja subsistência se pode, justamente, questionar por virtude da configuração do estatuto constitucional do Representante da República, já examinada.
Assim:
a) No âmbito do estado de emergência, a execução da sua declaração nas Regiões Autónomas é assegurada pelo Ministro da República, em cooperação com o Governo Regional, conforme prescreve o artigo 20.º, n.º 2, da Lei 44/86, de 30 de Setembro;
b) O artigo 236.º, n.º 9, do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março, relativamente às empreitadas de obras públicas em execução nas Regiões Autónomas, atribui ao respectivo Ministro da República competência para conferir, a favor do dono da obra, a posse administrativa dos trabalhos em curso, desde que este, nos termos da lei, esteja para tanto autorizado;
c) Por seu lado, o artigo 90.º, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de Setembro (ver nota 49), atribui competência ao Ministro da República para a declaração de utilidade pública da expropriação de bens localizados nas Regiões Autónomas pertencentes à administração central e das necessárias para obras de iniciativa do Estado ou de serviços dependentes do Governo da República.
A questão relativa à titularidade destas competências será abordada no capítulo que se segue.
VII - 1 - As competências administrativas que o Ministro da República podia exercer, de coordenação ou de superintendência, num primeiro momento, ou somente de superintendência, por delegação, num segundo momento, encontravam-se suportadas (legitimadas) em normas constitucionais que se examinaram.
Na primeira situação, fundavam-se, recorde-se, no artigo 232.º, n.os 2 e 3, da CRP, anterior à revisão constitucional de 1997; na segunda situação, abrigavam-se no n.º 3 do artigo 230.º, na versão da revisão de 1997, mantida até à revisão constitucional de 2004.
As normas ordinárias que vieram a conferir determinadas competências administrativas ao Ministro da República nas Regiões Autónomas traduzem concretizações daquelas ditas normas constitucionais e nelas se fundam, nelas adquirindo legitimação.
2 - A questão que agora cumpre examinar tem que ver com a subsistência dessas normas infraconstitucionais em consequência do actual estatuto conferido pela Constituição, após a revisão constitucional de 2004, ao Representante da República nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
A superveniência de normas constitucionais, nomeadamente, na sequência de uma revisão constitucional, acarreta ipso facto, pela própria função e força de que estão investidas, o desaparecimento das normas de direito ordinário anterior desconformes com elas (ver nota 50).
Depara-se-nos, então, um quadro patológico caracterizado como inconstitucionalidade superveniente que tem lugar "quando um acto originariamente conforme com a Constituição entra posteriormente em confronto com uma norma constitucional, editada sucessivamente ao momento do início de vigência do mesmo acto" (ver nota 51).
A doutrina tem examinado a problemática do concurso da inconstitucionalidade superveniente com a caducidade ou a revogação das normas jurídicas.
Como decorre do n.º 2 do artigo 7.º do Código Civil, a revogação configura o modo típico de cessação da eficácia de uma lei, assentando, antes de mais, numa "relação cronológica entre dois actos" (ver nota 52) princípio da sucessão temporal.
Uma lei cessa a vigência por revogação pela superveniência de nova lei que determine ou implique o termo da anterior, podendo resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior (ver nota 53).
Carlos Blanco de Morais admite a associação da inconstitucionalidade superveniente com a revogação da norma jurídica contrária ao parâmetro constitucional, referindo, a propósito:
"No que concerne ao direito ordinário anterior que colida com lei de revisão constitucional, pese a existência de virtuais casos circunstanciais de caducidade, a regra é a da revogação desse mesmo direito pela lei constitucional superveniente.
O brocardo segundo o qual a lei superior revoga lei inferior, sem que o contrário suceda sob pena de invalidade, e que traduz a dimensão operativa do princípio da hierarquia, tem neste espectro plena aplicação, recolhendo o seu fundamento no maior valor e força jurídica activa das leis constitucionais sobre todo o direito ordinário (-).
Semelhante revogação pode ser expressa ou tácita, sendo esta segunda modalidade aquela que impera na esmagadora maioria dos casos de cumulação do instituto revogatório com o da inconstitucionalidade superveniente (ver nota 54)."
Também Rui Medeiros considera a revogação como a figura jurídica adequada às "situações em que a norma constitucional posterior contém 'uma regulamentação sucessiva da mesma matéria, com idêntica função' (-), disciplinando preceptivamente a concreta situação material que foi objecto da norma infraconstitucional anterior" (ver nota 55). A insistência na impossibilidade de uma norma constitucional posterior revogar uma norma legal anterior equivaleria, segundo este autor, à negação do carácter normativo da Constituição que "não é apenas uma super lei, mas é também ela mesma uma lei" (ver nota 56).
3 - Numa outra perspectiva sobre a problemática do direito ordinário desconforme com uma nova Constituição ou com uma lei sucessiva de revisão constitucional, considera Jorge Miranda, antes de mais, que a inconstitucionalidade superveniente exprime, "uma valoração negativa da ordem jurídica, moldada por novos princípios ou normas constitucionais, relativamente à lei anterior" (ver nota 57).
É essa valoração que determina, segundo o mesmo autor, a cessação da vigência da lei, por caducidade e não por revogação, "pois que, em face da sua desconformidade com a Constituição, doravante a lei deixa de ter uma condição intrínseca de subsistência, independentemente de qualquer acto de vontade especificamente dirigido à sua eliminação" (ver nota 58).
No que respeita ao direito ordinário anterior à Constituição, contrário às normas ou aos princípios constitucionais, o artigo 290.º, n.º 2, da CRP prescreverá um regime de caducidade na medida em que "ressalva expressamente o direito que continua vigente, o qual é, precisamente, aquele que não contradiz a nova Constituição" (ver nota 59). Este regime valerá também, a nosso ver, para o direito ordinário anterior desconforme com lei de revisão constitucional.
Gomes Canotilho refere, por seu lado, que na inconstitucionalidade superveniente há um concurso de revogação (leis que se sucedem no tempo) e nulidade (leis de hierarquia diferente em relação de contrariedade), salientando que, "se a revogação deriva ou é provocada por contrariedade com a Constituição então a contrariedade é ela mesma premissa da revogação" (ver nota 60).
4 - Ficaram sumariamente expostas diversas perspectivas doutrinárias sobre o tema da eficácia das normas jurídicas supervenientemente inconstitucionais.
Afigura-se-nos que a resposta às questões subjacentes a esta consulta não impõe a assunção de um compromisso definitivo por qualquer uma delas. O que importa reter é a profunda alteração que se verificou no estatuto do representante do Estado para as Regiões Autónomas na sequência da sexta revisão constitucional, em 2004, relativamente às suas competências administrativas.
Esse órgão constitucional manteve o estatuto de representante institucional do Estado nesses espaços e as funções políticas, vicariantes das do Presidente da República, cometidas ao Ministro da República até então.
No entanto, culminando um processo de esvaziamento de funções, iniciado em 1997, o Representante da República nessas Regiões perdeu as competências administrativas que o artigo 230.º, n.º 3, da CRP, cometia ao Ministro da República.
O facto de se considerarem revogadas ou caducas as normas ordinárias que contemplam competências administrativas do Ministro da República, que teriam transitado para o Representante da República, não impede que se admita que a sua desconformidade material a posteriori com a Constituição (após a Lei Constitucional 1/2004) seja passível de apreciação pelo Tribunal Constitucional (ver nota 61).
Na verdade, em paralelo com a problemática da sua eficácia, evidencia-se aqui, como já se salientou, um quadro de inconstitucionalidade superveniente dessas normas.
5 - Em nota complementar, afigura-se-nos que razões de certeza e de segurança recomendarão que o legislador promova a alteração das normas que, editadas em conformidade com um determinado enquadramento jurídico-constitucional, conferem competências administrativas ao Ministro da República, mas que o actual quadro constitucional já não contempla a favor do Representante da República para as Regiões Autónomas (ver nota 62).
6 - A competência corresponde ao conjunto dos poderes funcionais que a lei confere a uma pessoa jurídica pública com vista ao exercício das suas atribuições (ver nota 63).
No direito público vigora o princípio segundo o qual a competência dos órgãos não se presume, devendo encontrar-se fixada por lei ou por acto por ela habilitado. É o que decorre do artigo 29.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), preceito que consagra também as regras da irrenunciabilidade e da inalienabilidade da titularidade da competência, nada obstando a que, em certos casos, a competência possa ser delegada.
Para Freitas do Amaral, "a 'delegação de poderes' (ou 'delegação de competência') é o acto pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria" (ver nota 64), conceito que o CPA acolheu no seu artigo 35.º De entre os requisitos da figura da delegação de poderes, é necessário, antes de mais, uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro: é a chamada lei de habilitação.
"Porque a competência é irrenunciável e inalienável, só pode haver delegação de poderes com base na lei: por isso, a própria Constituição declara que nenhum 'órgão de soberania, de Região Autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei' [CRP, artigo 111.º, n.º 2] (ver nota 65)."
7 - Atendendo ao seu estatuto constitucional, as atribuições ou competências do Representante da República para cada uma das Regiões Autónomas devem ter um expresso suporte na Constituição, sem prejuízo das concretizações a realizar pelo direito ordinário.
Como já se salientou, a Constituição da República, após a sexta revisão, não atribui ao Representante da República competências de natureza administrativa, não tendo mantido, nomeadamente, as competências de superintendência nos serviços do Estado na Região que, mediante delegação do Governo, o Ministro da República podia, até então, desempenhar.
Por outro lado, afigura-se-nos que a Constituição enuncia de modo taxativo e fechado o acervo de competências do Representante da República, não prevendo a possibilidade de esse órgão constitucional dispor de outras competências a atribuir por lei ordinária, em contrário do que se estabelece relativamente a outros órgãos do Estado [cf. os artigos 201.º, n.º 1, alínea d), 214.º, n.º 1, 219.º, n.º 1, 220.º, n.º 1, 223.º, n.º 3, e 274.º, n.º 2, da CRP].
Assim, por falta da necessária habilitação ou legitimação constitucional, o Representante da República para as Regiões Autónomas não poderá já exercer essas competências administrativas, afigurando-se-nos, perante as perspectivas doutrinárias que se apontaram, que as disposições normativas que, avulsamente, prevêem competências de natureza administrativa a exercitar pelo Ministro da República se devem considerar tacitamente revogadas ou caducas e, de todo o modo, desconformes com o actual quadro constitucional.
Refira-se, por fim, que o entendimento que se perfilha sobre as "actuais"
competências do Representante da República para as Regiões Autónomas encontra algum apoio no artigo 45.º, n.º 1, da Lei Constitucional 1/2004, inserido na parte dedicada às disposições finais e transitórias, na medida em que "restringe" as competências do Representante da República às que lhe são atribuídas no novo texto da Constituição em vez de manter temporariamente (direito transitório material), as competências que os titulares do cargo de Ministro da República vinham exercendo (ver nota 66).
8 - As funções administrativas cometidas ao Ministro da República nos dispositivos legais que se indicaram retornam ao Governo, enquanto órgão máximo da administração central do Estado, já que se compreendem, antes de mais, nas competências genéricas fixadas no artigo 199.º da CRP, em especial nas suas alíneas d) e g), e nas competências que, em concreto, lhe são atribuídas no âmbito de cada uma das áreas consideradas.
Assim, cumpre sublinhar que, nos termos do artigo 17.º da Lei 44/86, compete ao Governo a execução da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência.
Relativamente à outorga da posse administrativa nas empreitadas de obras públicas, nas condições previstas no artigo 236.º do Decreto-Lei 59/99, a competência deferida no n.º 9 ao Ministro da República transitará para a entidade ministerial em cuja área de actuação é executada a obra (ver nota 67).
Por seu lado, a competência deferida ao Ministro da República para a declaração da utilidade pública da expropriação no artigo 90.º, n.º 2, do Código das Expropriações deverá ser assegurada pelo "ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo", em conformidade com a regra geral contida no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma.
Estas competências poderão, entretanto, ser objecto de delegação nos Governos Regionais, no âmbito das relações de cooperação que se firmem entre o Governo da República e os órgãos regionais, em conformidade com o disposto no artigo 229.º, n.º 4, da CRP.
VIII - 1 - No parecer do Sr. Auditor Jurídico alude-se ainda a uma questão suscitada pelo Comando Operacional dos Açores relativa ao protocolo, honras e continências devidas ao Representante da República nas Regiões Autónomas.
A questão é resolvida através da aplicação ao Representante da República das normas anteriormente aplicáveis ao Ministro da República.
Concorda-se com tal perspectiva. Efectivamente, como já se referiu, o estatuto constitucional conferido ao Representante da República é, no que importa para a definição da respectiva precedência protocolar, no essencial, o mesmo que se conferia ao Ministro da República. Assume aqui particular relevância o seu estatuto de órgão constitucional de representante institucional do Estado e de vigário do Presidente da República, por força das funções políticas que exerce (ver nota 68).
Neste domínio, vigora um "princípio da congruência" entre a posição protocolar de cada órgão do Estado e o respectivo estatuto constitucional (ver nota 69).
2 - A Lei 40/2006, de 25 de Agosto, veio, entretanto, resolver as questões que, neste domínio, se poderiam suscitar ao dispor, nomeadamente, sobre a hierarquia e o relacionamento protocolar das altas entidades públicas (artigo 1.º, n.º 1), entre as quais se incluem os Representantes da República para as Regiões Autónomas.
O seu âmbito de aplicação estende-se a todo o território nacional e às representações diplomáticas e consulares de Portugal no estrangeiro (artigo 2.º).
Saliente-se a norma revogatória contida no seu artigo 43.º:
"São revogados os preceitos de quaisquer diplomas legais ou regulamentares anteriores que estabeleçam precedências protocolares diferentes ou contrárias às da presente lei."
O tema das precedências está contemplado na secção II daquele diploma, constituída pelos artigos 7.º, 8.º e 9.º O artigo 7.º estabelece a lista de precedências das altas entidades públicas.
Estas, para efeitos protocolares, hierarquizam-se pela ordem ali fixada. Os Representantes da República para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira estão ordenados na posição 13.ª, precedendo os Presidentes das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas e os Presidentes dos Governos Regionais, colocados, respectivamente, em 14.º e em 15.º lugares.
O artigo 17.º refere-se às altas entidades das Regiões Autónomas, conferindo-lhes o estatuto protocolar dos ministros em todo o território nacional e nas representações diplomáticas e consulares de Portugal no estrangeiro, sem prejuízo das precedências estabelecidas nesta lei e com salvaguarda das honras determinadas em legislação de cada uma das Regiões Autónomas para os presidentes dos respectivos órgãos de governo próprio.
Os artigos 25.º a 30.º, integrados na secção IV, epigrafada "Regiões Autónomas", estabelecem as precedências das altas entidades das Regiões Autónomas no respectivo espaço territorial.
O artigo 25.º refere-se ao Representante da República, dispondo:
"Artigo 25.º Representante da República 1 - O Representante da República tem, na respectiva Região Autónoma, a primeira precedência, que cede quando estiverem presentes o Presidente da República, o Presidente da Assembleia da República e o Primeiro-Ministro.
2 - O Representante da República não pode fazer-se representar por ninguém.
3 - O Representante da República é substituído, nos termos constitucionais, pelo Presidente da Assembleia Legislativa, que goza então do respectivo estatuto protocolar."
A matéria relativa às continências e honras militares encontra-se ainda contida no Regulamento de Continências e Honras Militares, aprovado e posto em execução pelo Decreto-Lei 331/80, de 28 de Agosto (ver nota 70).
Actualizando as normas desse Regulamento à situação jurídico-política actual, deverá concluir-se pela aplicação aos Representantes da República para as Regiões Autónomas das disposições que ali se referem aos Ministros da República nas mesmas Regiões atendendo à equiparação dos respectivos estatutos constitucionais. Releva aqui, como já se deixou sublinhado, o estatuto, comum a ambos, de representante do Estado e de vigário do Chefe do Estado.
Assim, nos termos do artigo 44.º daquele Regulamento, a continência de forças militares em paradas ou desfiles será prestada aos Representantes da República para os Açores e para a Madeira, na área das respectivas Regiões Autónomas, tendo em consideração a ordem de precedência ali fixada para os Ministros da República nessas Regiões.
A mesma ordem de precedência deverá ser respeitada na presidência em cerimónias ou reuniões de carácter militar (artigo 45.º, n.º 1, do Regulamento) (ver nota 71).
IX - Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª O Representante da República é, nos termos do artigo 230.º, n.º 1, da Constituição da República, um órgão constitucional, nomeado e exonerado pelo Presidente da República, ouvido o Governo, que representa institucionalmente o Estado na respectiva Região Autónoma;
2.ª O Representante da República desenvolve a sua actividade exclusivamente no domínio da função política do Estado, exercendo competências vicariantes do Presidente da República, no âmbito da Constituição e exoneração do Governo Regional, do procedimento legislativo regional e no controlo político-constitucional de normas regionais, em conformidade com os artigos 231.º, n.os 3 e 4, 233.º, 278.º, n.º 2, e 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição da República;
3.ª Os Representantes da República para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não detêm competências administrativas de coordenação, nem são titulares de competências administrativas de superintendência nos serviços do Estado na respectiva região, não tendo sucedido, por força das alterações introduzidas pela Lei Constitucional 1/2004, de 24 de Julho (sexta revisão constitucional), nas competências dessa natureza que a Constituição então conferia aos Ministros da República daquelas Regiões;
4.ª Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira a colaboração das Forças Armadas para o exercício de funções de protecção civil deve ser solicitada, actualmente, pelo governo próprio da Região, conforme dispõe o artigo 53.º, n.º 6, da Lei de Bases da Protecção Civil, aprovada pela Lei 27/2006, de 3 de Julho;
5.ª Os Representantes da República para as Regiões Autónomas gozam das precedências conferidas pela Lei 40/2006, de 25 de Agosto, e têm direito às continências e honras militares conferidas aos Ministros da República para os Açores e para a Madeira, na área das respectivas Regiões Autónomas, no Regulamento de Continências e Honras Militares, aprovado pelo Decreto-Lei 331/80, de 28 de Agosto.
(nota 1) Conclusão 11.ª do parecer 4/06, de 24 de Abril.
(nota 2) Solicitado através do ofício n.º 2364/CG [processo 1994/90 (1)], de 2 de Maio de 2006, distribuído em 11 do mesmo mês.
(nota 3) Sobre as competências e honras protocolares do Representante da República nos Açores.
(nota 4) Deverá tratar-se de mero lapso a indicação deste diploma - assinala o Sr. Auditor Jurídico no seu parecer -, "pois que, decerto, tratar-se-á do Decreto Regulamentar 18/93, de 28 de Junho, diploma que regula o exercício de funções de protecção civil pelas Forças Armadas" (n.º 2 do parecer 4/06).
(nota 5) A Forma da República - Uma Introdução ao Estudo do Direito Constitucional, Coimbra Editora, 2005, p. 333.
(nota 6) Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed. revista, Coimbra Editora, 2007, pp. 232-233 - Sobre este tema, v. também, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, t. I, Coimbra Editora, 2005, p. 77, e Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6.ª ed., Almedina, pp. 359-360.
(nota 7) Ob. cit., p. 356.
(nota 8) Idem, pp. 356-357.
(nota 9) Ob. cit., p. 360 (itálicos no original).
(nota 10) Ibidem. Sobre a caracterização do regime político-administrativo dos Açores e da Madeira, notas individualizadoras relativamente a outros sistemas regionais e conteúdo da autonomia regional, v. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. III, 4.ª ed., Coimbra Editora, 1998, pp. 306-308 e 313 e segs.
(nota 11) Alterada pelas Leis n.os 9/87, de 26 de Março, e 61/98, de 27 de Agosto, onde se republica o Estatuto.
(nota 12) Alterada pelas Leis n.os 130/99, de 21 de Agosto, com republicação do Estatuto, e 12/2000, de 21 de Junho.
(nota 13) De 14 de Março de 2002, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 297, de 24 de Dezembro de 2002.
(nota x1) Cf. Jorge Pereira da Silva, entrada "Região Autónoma", Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. VII, Lisboa, 1996, p. 132, e Fernando Amâncio Ferreira, As Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa, Livraria Almedina, Coimbra, 1980, p. 22. V. também, do Conselho Consultivo, o parecer 86/86, de 4 de Dezembro, (Diário da República, 2.ª série, n.º 34, de 10 de Fevereiro de 1987, e Procuradoria-Geral da República - Pareceres, vol. I, pp.
144 e segs.).
(nota x2) Gomes Canotilho, ob. cit.[Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 4.ª ed., Almedina], pp. 354-355.
(nota x3) Rebelo de Sousa/Melo Alexandrino, ob. cit. [Constituição da República Portuguesa Comentada, Lex, Lisboa, 2000], pp. 354-355.
(nota x4) António de Araújo, A Revisão Constitucional de 1997 - Um Ensaio de História Político-Constitucional, Coimbra Editora, 1999, p. 183. Sem embargo, Jorge Miranda [Manual ... (Manual de Direito Constitucional), t. V, Coimbra Editora, 1997, p. 389] entende que, na revisão constitucional de 1997, com o n.º 9 do artigo 112.º - "A transposição de directivas comunitárias para a ordem jurídica interna assume a forma de lei ou de decreto-lei, conforme os casos" - se introduziu uma "verdadeira e muito grave limitação dos poderes regionais".
(nota x5) Cf. António Vitorino, "O estatuto jurídico-político das Regiões Autónomas: Tensões e ambiguidades", em Direito e Justiça, vol. X, 1996, t. I, pp.
66-67; v. igualmente Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit. (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993], p. 858, e Jorge Miranda, entrada "Ministro da República", Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. V, Lisboa, 1993.
(nota x6) Claude Palazzoli, Les Régions Italiennes, Paris, 1966, pp. 39-40, apud Amâncio Ferreira, As Regiões Autónomas ..., cit., p. 158.
(nota x7) J. Pereira da Silva, entrada "Região Autónoma", cit., pp. 153-154.
(nota 14) Carlos Blanco de Morais, O Ministro da República - Digressão sobre as Figuras Comissariais do Estado em Regiões Autónomas, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, pp. 22-26.
(nota 15) Ob. cit., p. 27.
(nota 16) Idem, ibidem.
(nota 17) Ob. cit., p. 38.
(nota 18) Sobre os diversos modelos de órgãos comissariais nos sistemas francês, italiano, espanhol e dinamarquês, v. Carlos Blanco de Morais, O Ministro da República ..., cit., pp. 39 a 77.
(nota 19) O n.º 1 deste preceito foi alterado pela Lei Constitucional 1/82, de 30 de Setembro, passando a ter a seguinte redacção:
"A soberania da República é especialmente representada, em cada uma das Regiões Autónomas, por um Ministro da República, nomeado e exonerado pelo Presidente da República, sob proposta do Governo, ouvido o Conselho de Estado."
O n.º 4 foi, por sua vez, alterado pela Lei Constitucional 1/89, de 8 de Julho, com a substituição da expressão "Assembleia Regional" pela expressão "Assembleia Legislativa Regional".
(nota 20) Vimos acompanhando neste tópico o estudo da responsabilidade do Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores, cargo então ocupado por Laborinho Lúcio, "A função representativa do Ministro da República e a repartição de competências entre o Estado e as Regiões Autónomas", Justiça e Segurança - O Estado e a Região, Abril de 2004, pp. 21-37. Sobre a natureza representativa do Ministro da República, v. Jorge Pereira da Silva, "O Ministro da República para as Regiões Autónomas na próxima revisão constitucional", em Estudos de Direito Regional, organização de Jorge Miranda e Jorge Pereira da Silva, Lex, pp. 429 e segs.
(nota 21) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993, pp. 869-870.
(nota 22) V. "Ministro da República", em Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. V, Lisboa, 1993, e em Estudos de Direito Regional, cit., pp. 324 e segs.
(nota 23) Aspecto sublinhado por Marcelo Rebelo de Sousa e José Melo Alexandrino, Constituição da República Portuguesa Comentada, Lex, Lisboa, 2000, p. 364. Cf. o artigo 7.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, e o artigo 82.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
(nota 24) "Competências necessárias", segundo Jorge Bacelar Gouveia, "Autonomia regional, procedimento legislativo e confirmação parlamentar - Contributo para a interpretação do artigo 279.º, n.º 2, da Constituição Portuguesa", Novos Estudos de Direito Público, Âncora Editora, 2002, p. 39.
(nota 25) Assim Carlos Blanco de Morais, O Ministro da República ..., cit., p. 96, e Jorge Miranda, "Ministro da República", Estudos de Direito Regional, cit., p.
334.
(nota 26) O preceito reporta-se à versão originária da Constituição, vigente até à revisão constitucional operada em 1997 que veio a introduzir alterações significativas, como, a seu tempo, se dará conta no texto.
(nota 27) A atribuição das competências de coordenação e de superintendência ao Ministro da República terá sido influenciada pelo artigo 124.º da Constituição de Itália, então vigente, que dispunha: "O Comissário do Governo, residente na capital da Região, superintende sobre a função administrativa exercida pelo Estado e coordena-a com a que é exercida pela Região". Refira-se que esse preceito constitucional foi revogado pela Lei Constitucional 3, de 18 de Outubro de 2001. Sobre a figura do Comissário do Governo no ordenamento constitucional italiano, v. Osvaldo Mussano, "Figura giuridica del Commissario di Governo e sua rappresentatività come controllore", Il Controllo dello Stato sulle Regioni, CEDAM - Giunta Regionale del Veneto, 1986, pp. 165-168, Tullio Ancora, "Figura giuridica del Commissario di Governo e sua rappresentatività come controllore", em Il Controllo dello Stato ..., cit., pp. 9-18, e Emanuele Cirillo, "Il Commissario di Governo: osservazioni critiche sulla funzionalità", Il Controllo dello Stato ..., cit., pp. 77-89.
(nota 28) "As competências de coordenação e de superintendência do Ministro da República", Estudos de Direito Regional, cit., p. 375.
(nota 29) Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª ed., com a colaboração de Luís Fábrica, Carla Amado Gomes e J. Pereira da Silva, Almedina, 2006, p. 899.
(nota 30) Cf. Paulo Otero, Conceito e Fundamentos da Hierarquia Administrativa, Coimbra Editora, 1992, p. 228, e Carlos Blanco de Morais, O Ministro da República ..., cit., p. 125.
(nota 31) Freitas do Amaral e João Amaral e Almeida, ob. cit., p. 377. No mesmo sentido, Carlos Blanco de Morais, O Ministro da República ..., cit., p. 126.
(nota 32) Ob. cit., p. 379.
(nota 33) Ibidem.
(nota 34) Ibidem. Neste contexto, para estes autores, a superintendência conferida ao Ministro da República no citado artigo 232.º, n.º 3, seria, em certa medida, uma figura autónoma e distinta da superintendência prevista no artigo 199.º, alínea d) (ob. cit., p. 379). Também Jorge Pereira da Silva considera que "a competência de superintendência exercida pelos Ministros da República não é subsumível no conceito comum desta figura dogmática", devendo o poder de superintendência em causa reportar-se "simultaneamente à administração directa e indirecta", aspecto que se adequa "às mais modernas tendências doutrinais de relativização da fronteira entre os dois tipos de administração" (cf.
"O Ministro da República para as Regiões Autónomas na próxima revisão constitucional", Estudos de Direito Regional, cit., p. 442). No sentido da apontada abrangência, v. Carlos Blanco de Morais, O Ministro da República ..., cit., p. 126.
Sobre as competências de coordenação e de superintendência deste órgão do Estado nas Regiões Autónomas, v. Rui Machete, "As competências administrativas do Ministro da República", Estudos de Direito Regional, cit., pp.
409 e segs.
(nota 35) Deixando, concomitantemente, de ter assento em Conselho de Ministros nas reuniões em que fossem tratados assuntos de interesse para a região.
(nota 36) Curso de Direito Administrativo, cit., p. 690. Jorge Miranda alude a "alguma desvitalização" da figura do Ministro da República então feita (v. Manual de Direito Constitucional, III, cit., p. 324). Marcelo Rebelo de Sousa e José de Melo Alexandrino dão conta do "apagamento" da mesma figura, permanecendo "só já como magistratura de influência, aparentemente num caminho que pode conduzir à extinção" (ob. cit., p. 364).
(nota 37) Ibidem.
(nota 38) V. os projectos de revisão constitucional n.os 1/X (PS), 2/X (BE), 3/X (PSD e CDS-PP), 4/X (PCP) e 6/X (Os Verdes), publicados no Diário da Assembleia da República (DAR), 2.ª série-A, n.º 8, de 18 de Outubro de 2003, e 14, de 21 de Novembro de 2003.
(nota 39) Estabelece o n.º 4 do citado artigo 229.º da CRP:
"4 - O Governo da República e os Governos Regionais podem acordar outras formas de cooperação envolvendo, nomeadamente, actos de delegação de competências, estabelecendo-se em cada caso a correspondente transferência de meios financeiros e os mecanismos de fiscalização aplicáveis."
(nota 40) A delegação de competências do Governo da República para os órgãos regionais visará, como referiu o deputado Medeiros Ferreira, na apresentação e discussão do projecto de revisão constitucional n.º 1/X, do Partido Socialista, "de certa maneira [...] substituir as possíveis delegações dos Ministros da República", "para substituir o que estava prefigurado nalgumas funções paragovernamentais dos ministros da República" (v. DAR, 2.ª série-RC, n.os 2, de 14 de Janeiro de 2004, e 8, de 2 de Março de 2004).
(nota 41) DAR, 2.ª série-RC, n.º 2, de 14 de Janeiro de 2004.
(nota 42) Intervenção do deputado Dionísio Sousa na reunião da comissão eventual de 27 de Janeiro de 2004 (DAR, 2.ª série-RC, n.º 4, de 28 de Janeiro de 2004).
(nota 43) Sob a epígrafe "Dependência orgânica e estruturação hierárquica", dispunha o citado artigo 2.º, n.º 3, do Decreto-Lei 171/85:
"3 - As directivas relativas ao serviço da PSP emanadas dos Ministros da República para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, no uso da sua competência própria, serão dadas ao comandante-geral, salvo caso de urgência, em que poderão ser dadas directamente ao comandante regional."
(nota 44) Este diploma revogou o Decreto-Lei 171/85. Objecto de várias alterações, foi mantido em vigor pela Lei 5/99, de 27 de Janeiro, quanto ao estatuto do pessoal da PSP, em tudo o que não a contrariar.
(nota 45) Dispõe o citado artigo 1.º, n.º 4, da Lei 5/99:
"4 - No uso da competência que lhes seja delegada pelo Governo nos termos da Constituição, os Ministros da República para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira podem emanar directivas relativas ao serviço da PSP nas respectivas Regiões, a veicular através do director nacional, podendo ser dadas directamente aos comandantes regionais, em caso de urgência."
(nota 46) Refira-se que se encontra já em fase de conclusão na Assembleia da República o processo legislativo para aprovação da Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública, tendo por base a proposta de lei 137/X, publicada no DAR, 2.ª série-A, n.º 79, de 17 de Maio de 2007. A discussão na generalidade encontra-se documentada no DAR, 1.ª série, n.º 93, de 9 de Junho de 2007. Essa proposta de lei já não contempla o exercício pelos Representantes da República para cada uma das Regiões Autónomas das competências conferidas pelo artigo 1.º, n.º 4, da Lei 5/99, transcrito na nota anterior, aos Ministros da República.
(nota 47) Alterada pela Lei 25/96, de 31 de Julho.
(nota 48) Rectificada pela Declaração 46/2006, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 151, de 7 de Agosto de 2006.
(nota 49) Alterada pelas Leis n.os 13/2002, de 19 de Fevereiro, e 4-A/2003, de 19 de Fevereiro. O citado artigo 86.º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei 438/91, de 9 de Novembro.
(nota 50) Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. II, "Constituição", 4.ª ed., Coimbra Editora, 2000, p. 288.
(nota 51) Carlos Blanco de Morais, Justiça Constitucional, t. I, "Garantia da Constituição e Controlo da Constitucionalidade", Coimbra Editora, 2002, p. 181.
(nota 52) V. Carlos Blanco de Morais, As Leis Reforçadas, Coimbra Editora, 1998, p. 354.
(nota 53) Sobre a figura jurídica da revogação, v., de entre outros, os pareceres do Conselho Consultivo n.os 35/2003, de 15 de Maio, (Diário da República, 2.ª série, n.º 132, de 12 de Julho de 2005), e 32/2006, de 10 de Maio de 2007, inédito.
(nota 54) Justiça Constitucional, cit., p. 184 (itálicos no original).
(nota 55) V. A Decisão de Inconstitucionalidade, Universidade Católica Editora, Lisboa, 1999, p. 116. A favor da tese da revogação, cf. António Nadais, "As relações entre actos legislativos dos órgãos de soberania", Estudos de Direito Público, n.º 5, Cognitio, 1984, pp. 18 e segs.
(nota 56) Ob. cit., p. 116. O autor refere, a este propósito, que a nova redacção da alínea b) do artigo 133.º da CRP, introduzida em 1982, ao atribuir ao Presidente da República a competência para marcar a data das eleições regionais, revogou tacitamente as normas legais que atribuíam essa competência ao Ministro da República (ibidem).
(nota 57) Manual de Direito Constitucional, t. II, cit., p. 291. V., do mesmo autor, A Constituição de 1976 - Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, Livraria Petrony, 1978, p. 134.
(nota 58) Idem, ibidem.
(nota 59) Carlos Blanco de Morais, Justiça Constitucional, cit., p. 184. Também Gomes Canotilho e Vital Moreira ponderam a figura jurídica da caducidade do direito ordinário anterior à Constituição e com ela desconforme, em comentário ao artigo 290.º da CRP (V. Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, cit., pp. 1072 e 1073).
(nota 60) Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., p. 1290.
(nota 61) Neste sentido, v. António Nadais, "As relações entre actos legislativos dos órgãos de soberania", Estudos de Direito Público, cit., p. 20, e Carlos Blanco de Morais, Justiça Constitucional, cit., p. 183.
(nota 62) Prosseguindo as tarefas de actualização legislativa já empreendidas que se traduziram, como já se deu conta, na aprovação das novas bases da protecção civil pela Lei 27/2006, de 3 de Julho, e no procedimento (em fase de conclusão) para aprovação da nova Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública (v. a n. 46).
(nota 63) V. Afonso Queiró, "Competência", Dicionário Jurídico da Administração Pública, Atlântida Editora, Coimbra, fascículo 17, pp. 524 e segs., Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, cit., pp. 776 e segs., e Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, Livraria Almedina, pp. 237 e segs.
(nota 64) Curso de Direito Administrativo, vol. I, cit., p. 839. Sobre a natureza jurídica da delegação de poderes, v. o parecer do conselho n.º 107/2003, de 20 de Maio de 2004 (Diário da República, 2.ª série, n.º 183, de 22 de Setembro de 2005).
(nota 65) Ibidem.
(nota 66) Dispõe o citado artigo 45.º, n.º 1, da Lei Constitucional 1/2004:
"1 - Os actuais titulares do cargo de Ministro da República permanecem em funções até à tomada de posse do próximo Presidente da República, exercendo as competências atribuídas pela Constituição ao Representante da República."
(nota 67) No território continental essa competência é exercida pelo governador civil da área em que a obra se situa (artigo 236.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei 59/99), entidade que, nos termos do artigo 291.º, n.º 3, da CRP, actua como representante do Governo na área do distrito.
(nota 68) Sobre o estatuto protocolar do Ministro da República, v. Carlos Blanco de Morais, O Ministro da República ..., cit., pp. 106-107.
(nota 69) Princípio referido no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 258/2007, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 93, de 15 de Maio de 2007, proferido em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade de normas contidas no Decreto 8/2007, sobre o regime das precedências protocolares e do luto regional, aprovado na Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.
(nota 70) Alterado pelo Decreto-Lei 214/81, de 16 de Julho. A Lei 29/82, de 11 de Dezembro (Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas), anunciava no seu artigo 73.º a revisão, no prazo de um ano, do Regulamento de Continências e Honras Militares, intenção que, todavia, ainda não se concretizou.
(nota 71) Nesta situação, como na anterior, a ordem de precedência do Representante da República deverá ser corrigida, de forma a respeitar a ordem de precedências fixada na lista contida no artigo 7.º da Lei 40/2006. Assim, aquela entidade deverá preceder os Chefes do Estado-Maior dos três ramos das Forças Armadas, colocados na posição 21.ª daquela lista.
Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 19 de Julho de 2007.
Fernando José Matos Pinto Monteiro - Manuel Pereira Augusto de Matos (relator) - José Luís Paquim Pereira Coutinho (com declaração de voto em anexo) - Fernando Bento - António Leones Dantas - Alberto Esteves Remédio - João Manuel da Silva Miguel - Maria de Fátima da Graça Carvalho - António Manuel dos Santos Soares.
Declaração de voto Votei e subscrevo o parecer no entendimento, quanto às referências feitas na fundamentação nos dois últimos parágrafos do n.º 4 do capítulo VII, de que a aplicação ou a desaplicação das normas aí consideradas como revogadas ou caducas desencadeará as vias abertas pelo ordenamento para a verificação, pelas instâncias jurisdicionais competentes, do vício de inconstitucionalidade superveniente que as afecta. - José Luís Paquim Pereira Coutinho.
(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Ministro da Defesa Nacional de 7 de Setembro de 2007.) Lisboa, 19 de Setembro de 2007. - O Secretário, Carlos José de Sousa
Mendes.
