Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2020

Parecer 1/2022

Sumário: Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2020.

Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2020

Sumário

1 - Em 2020, a crise pandémica associada à COVID-19 provocou um agravamento nos principais agregados económicos da Região Autónoma da Madeira, como sejam o aumento da taxa de desemprego para 7,9 % (7,0 % em 2019) (1) e uma deflação de 1,4 % (2). Segundo os dados provisórios do produto interno bruto (PIB) para 2020, a Região Autónoma da Madeira registou um decréscimo do PIB de 14,3 % (+ 1,8 % em 2019) (3), para 4 462 milhões de euros, invertendo a trajetória de crescimento iniciada em 2013.

2 - Do conjunto das receitas e despesas efetivas do setor das Administrações Públicas da Região Autónoma da Madeira, resultou, no exercício em apreço, um saldo primário negativo (- 30 milhões de euros). Em contabilidade nacional, a Conta da Administração Regional evidenciou em 2020 uma necessidade líquida de financiamento de 123,7 milhões de euros em função dos efeitos provocados pela pandemia COVID-19, após um ciclo de sete anos de superavit nas contas públicas da Região.

3 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da Conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a conclusão do projeto de reforma das finanças públicas regionais, em curso, e com a resolução dos atrasos verificados a nível nacional no processo de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado).

4 - Os prejuízos, imputáveis à Região Autónoma da Madeira, do conjunto das empresas por ela detidas atingiram os 23,5 milhões de euros (uma melhoria de 13,5 milhões de euros em relação a 2019).

5 - A situação de dependência dos Serviços e Fundos Autónomos face às transferências do Orçamento Regional aumentou, em 2020, de 70,8 % para 85,5 % do total das receitas correntes e de capital, mantendo-se muito acentuada (79 % a 100 %) em alguns Serviços tradicionalmente dependentes.

6 - A receita comunitária cobrada pela Administração Pública Regional foi cerca de 69,5 milhões de euros (46,2 %), o que representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento de cerca de 80,9 milhões de euros.

7 - Em 2020, as despesas COVID-19, executadas no âmbito dos subsídios e outros apoios financeiros pela Administração Pública Regional, rondaram os 41 milhões de euros.

8 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 327,5 milhões de euros, 68,7 % dos quais respeitam a amortizações de capital e 28,5 % a juros. O decréscimo destes encargos (menos 143,6 milhões de euros) deve-se, sobretudo, ao facto de o resultado de 2019 se encontrar afetado pelo pagamento de juros de mora (112 milhões de euros), como também à suspensão do pagamento de encargos decorrentes do empréstimo do Programa de Apoio Económico-Financeiro à Região Autónoma da Madeira (PAEF-RAM).

9 - Na ótica da contabilidade nacional, a dívida da Administração Regional situava-se em 5,1 mil milhões de euros, o que representa um acréscimo de 446 milhões de euros face a 2019, em consequência das necessidades excecionais de financiamento para fazer face aos efeitos causados pela COVID-19.

10 - Em virtude da suspensão, em 2020, da aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (4), atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19, não foi aferido o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento do equilíbrio orçamental e dos limites à divida regional definidos naqueles normativos legais.

11 - A conjuntura decorrente da crise pandémica provocada pela doença COVID-19 inviabilizou, em 2020, o cumprimento da regra do equilíbrio orçamental prevista no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (de 1992).

12 - Em 2020, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 141,2 milhões de euros quer pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa, traduzindo, relativamente ao ano anterior, uma diminuição das entradas de fundos de 21,7 % (39,2 milhões de euros) e das saídas de 18,8 % (37,8 milhões de euros).

13 - À luz do que precede, o Tribunal de Contas emite um parecer globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira do exercício orçamental de 2020.

Introdução

Enquadramento legal

Compete ao Tribunal de Contas, através da sua Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, nos termos conjugados dos artigos 214.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, 5.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) (5) e artigo 24.º, n.º 3, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (de 1992) (6).

Em cumprimento daquele ditame constitucional e dos invocados preceitos legais, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 2020, remetida pelo Governo Regional à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas em 9 de julho de 2021, dentro do prazo fixado pelo artigo 24.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (7).

No Parecer que agora se emite, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira no ano de 2020 nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos aspetos referidos no n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável ex vi n.º 3 do imediato artigo 42.º

Estrutura do Parecer

O Parecer é constituído por um único volume, organizado em duas partes, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I (Parecer) encerra a decisão do Coletivo Especial, constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes Conselheiros das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (8), contendo o Juízo sobre a Conta, e elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise dirigidas, de acordo com o n.º 3 do artigo 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional. Apresenta ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2020, numa perspetiva de legalidade e da correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira naquele exercício económico.

Por sua vez, a Parte II (Relatório) fornece uma apreciação mais desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da Região Autónoma da Madeira de 2020 nos diferentes domínios de controlo, apresentando uma estrutura assente na repartição sequencial dos onze capítulos que o integram, a saber: Cap. I - Processo Orçamental; Cap. II - Receita; Cap. III - Despesa; Cap. IV - Património; Cap. V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SE-RAM; Cap. VI - Plano de Investimentos; Cap. VII - Subsídios e outros apoios Financeiros; Cap. VIII - Dívida e outras responsabilidades; Cap. IX - Operações Extraorçamentais; Cap. X - As Contas da Administração Pública Regional e Cap. XI - Controlo Interno.

A Parte II inclui o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que foram acolhidas pelo Governo Regional, bem como das recomendações ainda não acolhidas e reiteradas, incorporando ainda as novas recomendações. Integra também a análise das respostas dadas no exercício do direito ao contraditório, em conformidade com o previsto no artigo 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no artigo 24.º, n.º 4, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (de 1992) e no artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC.

Enquadramento económico

Para melhor compreender a situação financeira da Região Autónoma da Madeira em 2020, importa fazer uma breve incursão pelos principais fatores externos e internos que influenciaram aquele exercício orçamental.

A crise pandémica associada à COVID-19 provocou uma recessão na economia mundial, registando-se uma contração de 3,1 % em 2020, que se agudizou na zona euro, atingindo - 6,3 %. O comércio mundial sofreu igualmente uma considerável quebra de 8,2 % (9).

No que diz respeito à política monetária, o Conselho do Banco Central Europeu (BCE) decidiu manter inalteradas as taxas de juro diretoras do BCE, de modo a que a taxa de inflação se mantenha, de forma robusta, abaixo dos 2 %.

A economia portuguesa, em paralelo com a trajetória da atividade económica registada na zona euro, registou um agravamento nos principais agregados económicos.

O Produto Interno Bruto sofreu uma contração de - 8,4 % (2,7 % em 2019), refletindo o contributo negativo da procura externa de - 5,5 % e a redução da procura interna de - 3 %. A taxa de inflação fixou-se em - 0,1 % (0,3 % em 2019) e a taxa de desemprego subiu para 7,0 % (6,6 % em 2019) (10).

Em consonância com a trajetória da economia portuguesa, as contas públicas, em 2020, evidenciaram uma necessidade líquida de financiamento do Estado de (-)5,8 % do PIB (0,1 % em 2019) e uma subida considerável do rácio da dívida de 116,6 %, em 2019, para 135,2 %, em 2020 (11). Também o saldo estrutural (- 2,6 % do PIB potencial) evidenciou um agravamento de 2,1 % face ao ano anterior (12).

A Região Autónoma da Madeira registou uma quebra no crescimento económico, com o PIB a decrescer 14,3 % (+ 1,8 % em 2019) (13), invertendo, assim, a trajetória de crescimento verificada consecutivamente nos 7 anos anteriores. Em função da conjuntura económica pandémica, verificou-se o agravamento da maioria dos indicadores, tendo a taxa de inflação se fixado em - 1,41 % (14) e a taxa de desemprego em 7,9 % (15).

A execução orçamental da Administração Pública Regional, em 2020, evidenciou um saldo primário negativo de 60,6 milhões de euros. Na ótica da contabilidade nacional, para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos (2.ª notificação de 2021), os dados evidenciaram igualmente uma necessidade líquida de financiamento da Região Autónoma da Madeira de (-)123,7 milhões de euros e uma dívida de 5,1 mil milhões de euros, contrariando um ciclo de superavit nas contas públicas da Região e de redução da dívida pública que se iniciou em 2013 e 2016, respetivamente.

PARTE I

Parecer

1 - Conclusões

Da apreciação efetuada ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, destacam-se, como parte integrante do presente Parecer, as principais conclusões do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2020:

Processo Orçamental

1 - O Orçamento Final do Governo Regional da Madeira aprovado para 2020 apresentou o saldo primário deficitário de 498,9 milhões de euros e, no orçamento consolidado da Administração Pública Regional, aquele saldo foi também deficitário em 511,5 milhões de euros, não tendo sido observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (16) (cf. o ponto 1.3. da Parte II do presente Parecer).

2 - Continua por aprovar uma solução legislativa que, a par da atualização das regras atinentes ao enquadramento do Orçamento regional, estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da Conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cf. o ponto 1.B. da Parte II do presente Parecer).

3 - O quadro plurianual de programação orçamental (2019-2023) aprovado pelo DLR n.º 11/2019/M, de 14 de agosto, foi atualizado pelos diplomas orçamentais constantes dos DLR n.os 1-A/2021, de 31 de janeiro (Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2020) e 12/2020/M, de 10 de agosto (Orçamento Suplementar), observando-se que o quadro aprovado em anexo a estes diplomas contém apenas os limites de despesa efetiva (para o período de 2020-2023) e omite as respetivas fontes de financiamento (cf. o ponto 1.1.1.B. da Parte II do presente Parecer).

Receita

4 - Em 2020, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a cerca de 2,2 mil milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 2 mil milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 42,6 milhões de euros (cf. o ponto 2.1. da Parte II do presente Parecer).

5 - A execução da receita orçamental apresentou de 2019 para 2020 um aumento de 141,6 milhões de euros (7,5 %) decorrente, sobretudo, do aumento do produto dos empréstimos contraídos. Contrariamente, a receita efetiva, no valor de 1,2 mil milhões de euros, registou uma redução de 138,3 milhões de euros (- 10,7 %), essencialmente por força do decréscimo da receita fiscal em 103,5 milhões de euros e das transferências de capital em 30,1 milhões de euros (cf. o ponto 2.1 da Parte II do presente Parecer).

6 - As principais fontes de financiamento do Orçamento regional foram os "Passivos Financeiros" com 757 milhões de euros (37,5 %), seguidos dos "Impostos Indiretos" com 548,1 milhões de euros (27,1 %) e dos "Impostos Diretos" com 304 milhões de euros (15 %). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 228,3 milhões de euros (13,2 % da receita orçamental cobrada), registando uma redução de 19,2 milhões de euros face ao ano anterior (cf. o ponto 2.1.1 da Parte II do presente Parecer).

7 - A situação de dependência dos Serviços e Fundos Autónomos face às transferências do Orçamento Regional aumentou, em 2020, de 70,8 % para 85,5 % do total das receitas correntes e de capital, mantendo-se muito acentuada (79 % a 100 %) em alguns serviços tradicionalmente dependentes (cf. o ponto 2.2. da Parte II do presente Parecer).

8 - Em 2020, as receitas provenientes da União Europeia e cobradas pela Administração Pública Regional foram de cerca de 69,5 milhões de euros (46,2 % face à previsão orçamental), o que representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento de cerca de 80,9 milhões de euros (cf. o ponto 2.3.1 da Parte II do presente Parecer).

Despesa

9 - A despesa orçamental da Administração Regional Direta rondou os 1,6 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 79,2 % face à dotação disponível, tendo, por seu turno, a despesa efetiva atingido os 1,3 mil milhões de euros (cf. os pontos 3.1 e 3.1.1. da Parte II do presente Parecer).

10 - Na despesa corrente, destaca-se o comportamento (i) das "transferências correntes" (529,7 milhões de euros), que cresceram 102,4 milhões de euros relativamente ao ano anterior devido às medidas de apoio do Governo Regional destinadas a colmatar os efeitos da pandemia e, em sentido contrário, (ii) a redução dos Juros e outros encargos, que passaram dos 234,9 milhões de euros em 2019 para 102,7 milhões de euros em 2020 (cf. o ponto 3.1.3. da Parte II do presente Parecer).

11 - As despesas de funcionamento da Administração Regional Direta atingiram os 1,3 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (781,0 milhões de euros) afetas às funções sociais (cf. o ponto 3.1.2. da Parte II do presente Parecer).

12 - A despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (incluindo Empresas Públicas Reclassificadas) atingiu 868,8 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 73,8 %, sendo que as despesas de funcionamento correspondem a 88,7 % do total e as despesas de investimento a 11,3 % (cf. o ponto 3.2.1. da Parte II do presente Parecer).

13 - Em 31/12/2020, as contas a pagar da Administração Regional Direta rondavam os 34,7 milhões de euros, enquanto as da Administração Regional Indireta eram cerca de 70,1 milhões de euros. Os pagamentos em atraso da Administração Pública Regional rondavam os 32,7 milhões de euros, dos quais cerca 30,2 milhões de euros tinham origem nas Empresas Públicas Reclassificadas (cf. os pontos 3.3.1 e 3.3.2. da Parte II do presente Parecer).

14 - O prazo médio de pagamento da Administração Pública Regional em 2019 foi de 67 dias, ou seja, mais 8 dias do que no ano anterior (cf. o ponto 3.4. da Parte II do presente Parecer).

Património

15 - Não obstante os avanços observados, a gestão do património por parte da Região continua a evidenciar deficiências e insuficiências na completa identificação, regularização e inventariação do seu universo patrimonial, situação que pode ser potencialmente agravada pelo facto de a atual orgânica da Direção Regional do Património excluir, expressamente, das suas competências a gestão financeira, orçamental e contabilística dos bens [cf. os pontos 4.1.1 e 4.1.2 da Parte II do presente Parecer].

16 - Os dados do inventário dos imóveis da Região Autónoma da Madeira, a 31/12/2020, evidenciavam uma quantia escriturada global na ordem dos 3,7 mil milhões de euros, onde predominam os bens do domínio público (72,6 % do total) [cf. o ponto 4.1.1 da Parte II do presente Parecer].

17 - A carteira de ativos financeiros da Região Autónoma da Madeira (866,4 milhões de euros), registou uma diminuição de 11,5 % (- 112,3 milhões de euros), suportada maioritariamente pelo decréscimo no valor global dos créditos em - 51,2 % (- 110,8 milhões de euros) [cf. o ponto 4.2 da Parte II do presente Parecer].

18 - Os prejuízos, imputáveis à Região Autónoma da Madeira, do conjunto das empresas por ela detidas atingiram os 23,5 milhões de euros (uma melhoria de 13,5 milhões de euros em relação a 2019), encontrando-se este valor mitigado pelos lucros oriundos das sociedades fora do perímetro da Administração Pública Regional (3,1 milhões de euros), já que os resultados provenientes das empresas englobadas no perímetro orçamental foram de 26,6 milhões de euros negativos [cf. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.4 da Parte II do presente Parecer].

19 - Mantém-se a insuficiência do controlo implementado em matéria de concessões existentes na esfera da Região Autónoma da Madeira, designadamente no que se refere à existência de mecanismos que assegurem a sua identificação e um efetivo acompanhamento [cf. o ponto 4.2.2 da Parte II do presente Parecer].

20 - A realização de operações ativas atingiu o montante de 49,6 milhões de euros, repartido entre a realização de capital (94,1 %) e a concessão de crédito (5,9 %), tendo sido observado o limite estabelecido no diploma que aprovou o Orçamento Suplementar [cf. o ponto 4.2.4 da Parte II do presente Parecer].

Fluxos Financeiros entre o Orçamento Regional e o Setor Empresarial da RAM

21 - A despesa com os apoios financeiros concedidos ao Setor Empresarial da RAM totalizaram 346,5 milhões de euros, tendo evidenciado um acréscimo de 20,5 % (+ 58,8 milhões de euros) face ao ano anterior, tendo o SESARAM continuado a ser a entidade mais beneficiada, ao receber 274 milhões de euros (cf. o ponto 5.1.1. da Parte II do presente Parecer).

22 - A despesa do ORAM com as entidades participadas atingiu 393,2 milhões de euros, enquanto a receita ficou pelos 14,8 milhões, tendo o respetivo saldo, negativo em 378,5 milhões de euros, registado uma melhoria de 3,8 % (15 milhões de euros) face ao ano anterior (cf. o ponto 5.3. da Parte II do presente Parecer).

Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional

23 - O orçamento final do Plano e Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração da Região Autónoma da Madeira (PIDDAR) fixou-se em 724,3 milhões de euros, enquanto o volume financeiro despendido rondou os 355,2 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 49 % (cf. os pontos 6.2.2 e 6.4.1 da Parte II do presente Parecer).

24 - A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente pelo financiamento regional (228,2 milhões de euros ou 64,2 % dos pagamentos), tendo o remanescente sido assegurado por financiamento nacional (18,1 %) e comunitário (17,7 %) [cf. o ponto 6.4.4. da Parte II do presente Parecer].

25 - Verifica-se uma diminuição, face ao ano anterior, do volume dos pagamentos do PIDDAR de 18,8 % (17,7 % se expurgado do efeito da variação dos preços). Este decréscimo da execução do PIDDAR em 2020 resultou essencialmente dos impactos negativos da pandemia de COVID-19, que originaram a suspensão ou recalendarização dos projetos previstos (cf. o ponto 6.4.5. da Parte II do presente Parecer).

26 - A execução financeira do Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira 2014-2020 atingiu cerca de 3 mil milhões de euros no final de 2020, correspondendo a uma taxa de execução de 90 % (cf. o ponto 6.4.6. da Parte II do presente Parecer).

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

27 - Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional totalizaram 176,2 milhões de euros, dos quais 67,5 % (118,9 milhões de euros) foram pagos pela Administração Direta e os restantes 32,5 % (57,3 milhões de euros) pela Indireta (cf. o ponto 7.1. da Parte II do presente Parecer).

28 - Os apoios do Governo Regional (118,9 milhões de euros) evidenciaram um aumento de 14,7 % face ao ano anterior (17,5 milhões de euros), sendo que mais de metade desse valor (63,7 milhões de euros) foi entregue a instituições sem fins lucrativos e o restante (55,3 milhões de euros) foi dirigido às sociedades privadas (22,2 %), às sociedades públicas (15,6 %) e às famílias (6,5 %) [cf. o ponto 7.2. da Parte II do presente Parecer).

29 - Os Serviços e Fundos Autónomos e as Empresas Públicas Reclassificadas pagaram menos 14,6 milhões de euros do que no ano anterior devido, sobretudo, à modificação do modo de contabilização dos apoios comunitários por parte do Instituto de Desenvolvimento Regional (-23,2 milhões) [cf. o ponto 7.3. da Parte II do presente Parecer].

30 - As despesas Covid-19, executadas no âmbito dos subsídios e outros apoios financeiros, pela Administração Pública Regional rondaram os 41 milhões de euros (cf. o ponto 7.4. da Parte II do presente Parecer).

Dívida e Outras Responsabilidades

31 - O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado pela Região em 2020 atingiu os 757 milhões de euros, destinando-se à amortização de dívida financeira do Setor da Administração Pública Regional (299 milhões de euros) e à cobertura de necessidades excecionais de financiamento para fazer face aos efeitos causados pela COVID-19 (458 milhões de euros) [cf. os pontos 8.2.1, 8.2.1.2 e 8.2.1.3. da Parte II do presente Parecer].

32 - Em 2020, a dívida direta dos Serviços Integrados aumentou 14 %, para 4,4 mil milhões de euros, o que significou um acréscimo líquido de 541,9 milhões de euros (cf. o ponto 8.2.2), enquanto a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contabilidade nacional evidenciou uma diminuição de 10,9 % (49,5 milhões de euros) face ao ano anterior (cf. o ponto 8.3. da Parte II do presente Parecer).

33 - Os montantes destinados à amortização dos empréstimos das Empresas Públicas Reclassificadas (44,8 milhões de euros) saíram da esfera da Administração Regional Direta sob a forma de transferências de capital (para o CARAM e a IHM) e de ativos financeiros (para a APRAM, SMD, PO, SDNM e SDPS) [cf. os pontos 8.2.1.3 e 8.3 da Parte II do presente Parecer].

34 - O montante dos passivos do setor das Administrações Públicas da Região atingiu 137,4 milhões de euros, mais 2 milhões de euros (1,5 %) do que no ano anterior. Do total dos passivos, 104,8 milhões de euros representavam contas a pagar e, destas, 32,7 milhões constituíam pagamentos em atraso (cf. o ponto 8.4. da Parte II do presente Parecer).

35 - Em 2020, ficou por regularizar a totalidade dos 81,4 milhões de euros previstos na Estratégia de Pagamento de valores em dívida (cf. o ponto 8.4. da Parte II do presente Parecer).

36 - No final de 2020, o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 540,6 milhões de euros, verificando-se, em termos de fluxos líquidos anuais, um decréscimo de 72,6 milhões de euros face a 2019 (cf. os pontos 8.5.1, 8.5.2 e 8.5.6 da Parte II do presente Parecer).

37 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 327,5 milhões de euros (68,7 % dos quais respeitam a amortizações de capital e 28,5 % a juros), menos 143,6 milhões de euros (- 30,5 %) do que em 2019, sobretudo porque o resultado daquele ano se encontra afetado pelo pagamento de juros de mora (112 milhões de euros) e pela suspensão do pagamento de encargos do empréstimo do PAEF-RAM (cf. o ponto 8.6.1. da Parte II do presente Parecer).

38 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de setembro de 2021, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a dívida bruta da Região Autónoma da Madeira a 31/12/2020 situava-se em 5,1 mil milhões de euros (cf. os pontos 8.7.1 e 8.7.2 da Parte II do presente Parecer).

Operações extraorçamentais

39 - Em 2020, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 141,2 milhões de euros, quer pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa, traduzindo relativamente ao ano anterior, uma diminuição das entradas de fundos de 21,7 % (39,2 milhões de euros) e das saídas de 18,8 % (37,8 milhões de euros) [cf. o ponto 9.1 da Parte II do presente Parecer].

40 - As receitas e despesas extraorçamentais encontram-se sobreavaliadas, em (euro) 736 500,59, por força da incorreta contabilização nesses agregados da parcela da receita fiscal coerciva que está consignada ao financiamento do Fundo de Estabilização Tributária da Região Autónoma da Madeira. Em contraditório, o Secretário Regional das Finanças informou que o procedimento ia ser alterado, de modo a registar "[...] a receita fiscal de natureza coerciva pelo valor bruto como receita da RAM, procedendo posteriormente à transferência para o FET-M, sobre a forma de transferência e despesa orçamental" [cf. o ponto 9.1 da Parte II do presente Parecer].

Contas da Administração Pública Regional

41 - Em 2020, a Conta do subsetor Governo Regional e a Conta consolidada da Administração Pública Regional não observaram o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, resultando da execução de 2020 saldos primários negativos de, respetivamente, - 60,6 e - 30 milhões de euros, que encontram justificação na conjuntura decorrente da crise pandémica provocada pela doença COVID-19 (cf. os pontos 10.1.1 e 10.2. da Parte II do presente Parecer).

42 - A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,2 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,7 mil milhões de euros, observando-se, no caso da receita um aumento de 6 % face ao ano anterior e, na despesa, uma redução de 12 %. (cf. o ponto 10.2. da Parte II do presente Parecer).

43 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2021, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a Conta da Administração Regional em 2020 evidenciou um saldo negativo de - 123,7 milhões de euros (cf. o ponto 10.2 da Parte II do presente Parecer).

Controlo Interno

44 - O ano a que respeita a Conta continuou a ser caracterizado pela implementação no subsetor do Governo Regional e "na quase totalidade " dos serviços da Administração Pública Regional (17), do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) [cf. o ponto 11. da Parte II do presente Parecer].

45 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a conclusão do projeto de reforma das finanças públicas regionais, em curso, e com a resolução dos atrasos verificados a nível nacional no processo de implementação da Leu de Enquadramento Orçamental de 2015 (cf. o ponto 11. da Parte II do presente Parecer).

2 - Recomendações

Conforme decorre do artigo 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, com vista à correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (18).

Salientam-se seguidamente as recomendações feitas em Pareceres anteriores que já tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não acatadas e se formulam também novas recomendações sugeridas pela análise à Conta da Região de 2020.

Em 2020, em face da suspensão (atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19) da aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, operada pelo artigo 77.º-A, aditado pela Lei 27-A/2020, de 24 de julho, o Tribunal não aferiu o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento do equilíbrio orçamental e dos limites à divida regional definidos naqueles normativos legais.

Recomendação acolhida

O Governo Regional deu acolhimento à recomendação formulada pelo Tribunal em anos anteriores sobre a uniformização do tratamento contabilístico dado pelo Instituto de Desenvolvimento Regional às transferências comunitárias quando os beneficiários finais são entidades externas à Administração Regional, tal como o faz com as verbas de igual proveniência e de igual natureza destinadas a projetos de outras entidades públicas.

Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram

Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas (19), que o Tribunal renova no presente Parecer:

1 - O cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, inviabilizada em 2020 pela conjuntura decorrente da crise pandémica provocada pela doença COVID-19.

2 - A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região (20), que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças Regionais e com a Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado), tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso.

3 - A avaliação da manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns Serviços e Fundos Autónomos, atento o enquadramento fornecido pelo artigo 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

4 - Na contabilização dos fundos europeus recebidos, e apesar do Instituto de Desenvolvimento Regional ter dado cumprimento à recomendação formulada no parecer do ano anterior, a insuficiente informação e detalhe na Conta da Região, relativamente ao Instituto de Desenvolvimento Empresarial, não permite aferir a conformidade com as regras definidas, impedindo que o Tribunal considere a recomendação integralmente acatada.

5 - Apesar das melhorias, continuou por concretizar, em 2020, a recomendação, formulada nos Pareceres anteriores, sobre a implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional.

Novas Recomendações

Apresentam-se duas novas recomendações, para que, a breve prazo, possam ser corrigidas as causas que estão na origem das deficiências.

1 - Não obstante a Secretaria Regional das Finanças, no contraditório, tenha informado que "[S]erá dada a devida atenção à recomendação formulada por essa Secção", o Governo Regional deverá providenciar para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervêm na gestão e pagamento de Fundos da União Europeia (Instituto de Desenvolvimento Regional, Instituto de Desenvolvimento Empresarial e Instituto para a Qualificação), detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem e natureza dos Fundos Comunitários, dada a sua importância para a análise da execução da receita comunitária.

2 - Tendo em conta a contingência da execução de avales e a reduzida eficácia dos processos de recuperação de créditos da Região Autónoma da Madeira por execução de avales, a Secretaria Regional das Finanças deverá intensificar as diligências nesta matéria.

3 - Legalidade e Correção Financeira

Em 2020, a receita total consolidada da Administração Pública Regional rondou os 2,2 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,7 mil milhões de euros, observando-se, no caso da receita, um aumento de 6 % face ao ano anterior e, na despesa, uma redução de 12 %.

O resultado da execução orçamental da Administração Pública Regional, medido com base no critério do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (aprovada pela Lei 28/92, de 1 de setembro), evidenciou um saldo primário negativo de (-)30,0 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental - LEORAM

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020.

Relativamente à regra de equilíbrio orçamental fixada no artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), aprovada pela Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, suspensa em 2020 (22), o respetivo indicador evidencia uma situação de incumprimento de 452,5 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental - LFRA

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020.

A coexistência de indicadores de equilíbrio orçamental e de disparidade na forma de cálculo ilustra a imprescindibilidade da alteração legislativa de enquadramento que o Tribunal tem vindo a defender há largos anos e, reiteradamente, a recomendar.

No que se refere à Conta da Administração Pública Regional na ótica da contabilidade nacional, os dados apresentados no Relatório da Conta de 2020, referentes à primeira notificação de 2021 no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), evidenciavam uma necessidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 120,5 milhões de euros.

Síntese da Conta da APR na ótica das Contas Nacionais

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020 (dados da notificação de abril de 2021).

Aquando da segunda notificação, de outubro de 2021, o saldo (negativo) da Administração Pública Regional sofreu uma revisão, tendo sido fixado nos (-)123,7 milhões de euros.

4 - Juízo sobre a conta

Considerando as observações, conclusões e recomendações anteriormente formuladas, o Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo (LOPTC), um juízo globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao ano económico de 2020.

Porém, o Tribunal chama à atenção para as seguintes ênfases:

Ênfases

a) Continua por aprovar uma solução legislativa consistente que estabeleça um novo regime de apresentação, apreciação e prestação de contas pela Região harmonizado com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e com a Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado), tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública em curso.

A incoerência entre a Lei de Enquadramento do Orçamento regional (de 1992) e o restante quadro legal leva à existência de duas regras distintas de equilíbrio orçamental a observar pelo Orçamento da Região Autónoma da Madeira (cf. artigo 4.º da citada lei de enquadramento versus artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

Assim, enquanto não for revista a atual lei que enquadra o Orçamento da Região Autónoma da Madeira, no sentido da sua harmonização com a Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado), a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e com o novo Sistema de Normalização Contabilística das Administrações Públicas, o exercício de prestação de contas por parte da Região encontra-se prejudicado por falta de um enquadramento legal consistente, situação que naturalmente afeta a apreciação daquelas contas por parte do Tribunal de Contas.

b) Permanecem em falta as demonstrações financeiras consolidadas, nas óticas orçamental e financeira, de todo o setor das administrações públicas da Região, o que constitui uma limitação à apreciação das Contas do conjunto da Administração Pública Regional.

c) Em 2020, em face da suspensão (atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19) da aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, operada pelo artigo 77.º-A, aditado pela Lei 27-A/2020, de 24 de julho, não foi aferido o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento do equilíbrio orçamental e dos limites à divida regional definidos naqueles normativos legais.

d) A Conta do subsetor Governo Regional e a Conta consolidada da Administração Pública Regional não observaram o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento regional, resultando da execução de 2020 saldos primários negativos de, respetivamente, (-)60,6 e (-)30 milhões de euros, que encontram justificação na conjuntura decorrente da crise pandémica provocada pela doença COVID-19.

5 - Decisão

Face ao que antecede, o Coletivo Especial de juízes previsto no artigo 42.º, n.º 1, da LOPTC, decide aprovar o presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano económico de 2020, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira para efeitos de apreciação e aprovação, em observância do disposto no artigo 24.º, n.º 3, da Lei 28/92, de 1 de setembro, e no artigo 38.º, alíneas a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

Este Parecer será objeto de publicação na 2.ª série do Diário da República e no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no artigo 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da LOPTC, bem como de divulgação através da comunicação social em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, e através do sítio do Tribunal de Contas na Internet, tudo após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera ainda que é de sublinhar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 17 dias do mês de dezembro do ano de 2021. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, José F. F. Tavares. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira, relator, Paulo Heliodoro Pereira Gouveia. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, José Manuel Ferreira de Araújo Barros.

Fui Presente.

O Procurador-Geral Adjunto, Francisco José Pinto dos Santos.

PARTE II

Relatório

CAPÍTULO I

Processo Orçamental

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (23) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

A) Enquadramento legal

No Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira (RAM), em obediência ao preceituado na alínea a) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei 98/97, de 26 de agosto (24), aplicável pelo n.º 3 do artigo 42.º do mesmo diploma, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a atividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, designadamente no tocante ao cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (25) (Lei 28/92, de 1 de setembro), e da demais legislação aplicável à administração financeira regional.

A análise efetuada incidiu sobre os procedimentos e os atos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do orçamento regional do ano de 2020, bem como sobre a respetiva Conta.

Para o efeito, e dada a sua influência no exercício orçamental, foram examinados o DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro, que aprovou o Orçamento da RAM (ORAM) para 2020, alterado pelos DLR n.os 9/2020/M, de 28 de julho (26), 12/2020/M, de 10 de agosto [que aprovou o Orçamento Suplementar da RAM para 2020 (27)], bem como o DRR n.º 22/2020/M, de 17 de março, que estabeleceu as normas de execução do orçamento regional do mesmo ano, a Lei 2/2020, de 31 de março, que aprovou o Orçamento do Estado de 2020 (28), e o DL n.º 71/95, de 15 de abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais, adaptado à Região pelo DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

Adicionalmente, e porque as Finanças da RAM constituem uma das parcelas a considerar para efeitos da consolidação e estabilidade orçamental no quadro das vinculações externas do Estado Português (29), foi também considerada a Lei de Enquadramento Orçamental (doravante, LEO), aprovada, em anexo, pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, alterada e republicada pela Lei 41/2020, de 18 de agosto (30), a qual determinou o início da produção dos efeitos das normas dos artigos 3.º e 20.º a 76.º para "a partir de 1 de abril de 2020" (cf. o seu artigo 8.º, n.º 2) (31).

B) Organização do processo orçamental da Região

Em 2020, a organização do processo orçamental da Região continuou a reger-se pelos diplomas mencionados no ponto precedente, entre os quais a Lei 28/92, de 1 de setembro, diploma que não se compatibiliza com o regime vigente ao nível do Estado.

Cabe a este propósito referir que o Tribunal, nos Pareceres anteriores, tem salientado a necessidade de aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região, inclusive no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da Conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado, a qual ainda não foi acolhida.

Sobre este assunto, o Governo Regional da Madeira, através da ex- Vice-Presidência do Governo Regional e Assuntos Parlamentares (32), "remet[eu] [a sua justificação] para a resposta facultada em 2020 sobre o presente assunto", no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região de 2019, reiterando, no ano de 2020, que " [...] continuaram a ser desenvolvidos os trabalhos inerentes à preparação da proposta de Lei de Enquadramento do Orçamento (LEO) da Região Autónoma da Madeira, estando à data a redação dessa proposta em análise interna e a sua conclusão dependente da resolução de várias questões, algumas das quais extravasam o âmbito dos serviços da Vice-Presidência do Governo Regional [...]" e que se relacionam "[...] com as especificidades dos serviços da Administração Pública Regional, com a interdependência entre a Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira e a Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), subsistindo questões relacionadas com a reapreciação dos artigos da LFRA relativos às regras numéricas para o saldo orçamental e dívida pública e com o processo de revisão da Lei das Finanças Regionais na sequência da qual foi ponderado, que ocorresse na Assembleia da República a aprovação de uma LEO aplicável às duas Regiões Autónomas, à semelhança do que sucede com a LFRA [...]".

Na linha do ano precedente, foi reafirmada a intenção de a proposta da futura LEORAM "acompanh[ar] o calendário que vier a ser definido a nível nacional", o qual, no entanto, tem sido marcado por "várias alterações (a última em agosto de 2020, conforme a Lei 41/2020) e adiamentos à entrada em vigor e produção de efeitos da Lei de Enquadramento Orçamental, [...] circunstância [que] tem dificultado a atualização da LEORAM".

Foi, também, realçado que "[...] a evolução deste processo está de igual modo relacionada com o desenrolar dos trabalhos [...] referentes ao projeto de Reforma da Gestão Financeira Pública na Madeira ("com execução prevista em 2020-2021"), aprovado pela Comissão Europeia, no contexto do qual foi criada a Unidade de Implementação da Reforma das Finanças Públicas da Região Autónoma da Madeira, através da Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 776/2020, de 21 de outubro [com início de funções em dezembro de 2020], "responsável pela gestão deste projeto e pela coordenação, promoção e elaboração das ações necessárias à implementação da reforma das finanças públicas regionais, nas suas diferentes vertentes", o que, na perspetiva dos contraditados, "[...] demonstra o empenho reforçado do Governo Regional da Madeira nesta matéria, apesar de todos os condicionantes verificados no todo nacional". O Relatório da Conta (ponto 13) descreve os progressos verificados no exercício em análise (33).

Relativamente a 2020, realçou-se, não obstante, os "contínuos adiamentos à adoção do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas [...] a nível do Estado [...]." que "apesar de ainda não estar aprovada a nova LEORAM a Região tem-se pautado pelo acompanhamento dos processos inerentes à reforma do processo orçamental preconizados na nova LEO do Estado. Efetivamente e conforme referido nas Contas da Região desde 2018, já foi implementado na quase totalidade dos serviços da APR o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) conforme disposto no Decreto-Lei 192/2015 de 1 de setembro, o que constitui um passo extremamente relevante no que respeita à implementação da reforma contabilística que está em curso".

No contraditório, confirmou-se que "[...] ainda não [foi] apresentada a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM (LEORAM) [tendo, no entanto] [...] o Governo Regional da Madeira [...] vindo a desenvolver de forma reiterada junto dos seus departamentos, todos os esforços e ações concertadas, no sentido de cumprir em prazos semelhantes [aos definidos para a Conta Geral do Estado], o disposto no calendário aprovado para a Conta Geral do Estado".

Salientando que "[...] esse esforço se encontra também condicionado à alteração da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), subsistindo questões relacionadas com a reapreciação dos artigos da LFRA relativos às regras numéricas para o saldo orçamental e dívida pública e com a necessidade de um desenvolvimento coerente do calendário aprovado para todo o espaço nacional, que tem apresentado retrocessos [...] e contínuas alterações legislativas com vista ao adiamento da entrada em vigor da LEO [...], circunstância que tem dificultado a atualização da LEORAM".

Da mesma forma que o Tribunal reconhece que a RAM registou em 2020 progressos em matéria de implementação do SNC-AP, também, assinala o facto de o processo legislativo tendente à revisão da LEORAM não ter sido (ainda) iniciado, razão pela qual se mantém a referida recomendação.

Na senda dos Pareceres anteriores, o Tribunal continua a acompanhar a implementação pela Região da revisão do regime legal do enquadramento orçamental, perspetivada no quadro da previsão normativa da alínea r) do artigo 164.º da CRP, atinente à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República, e ainda do novo referencial contabilístico [o Sistema de normalização contabilística para as Administrações Públicas (SNC - AP)] que substituiu o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POC-P).

C) Aplicação da Lei das Finanças das Regiões Autónomas

Em 2020, e na sequência da Lei 27-A/2020, de 24 de julho, que aprovou o orçamento suplementar do Estado de 2020, foi suspensa nas regiões autónomas a aplicação do disposto nos artigos 16.º (34) e 40.º (35) da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), "Atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19" (cf. o artigo 77.º-A).

Não obstante, o Relatório da Conta continuou a apresentar um ponto (4.3.) denominado "Cumprimento das regras orçamentais", tendo por base os critérios definidos no "Documento metodológico para harmonização de critérios tendentes à aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional previstas na Lei das Finanças das Regiões Autónomas", aprovado na reunião de 30 de janeiro de 2018 do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (36), em linha com a recomendação do Tribunal feita nos pareceres anteriores.

No que concerne ao cumprimento do disposto no artigo 15.º, n.º 8, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), que obriga o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF) a informar as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas sobre os pareceres emitidos e sobre o conteúdo das atas das suas reuniões, a Assembleia Legislativa da Madeira (37) juntou o expediente recebido do CAPF (38), referente ao envio das Atas (e seus anexos) das 16.ª e 17.ª reuniões, de 30 de setembro de 2019 e 4 de dezembro de 2019, respetivamente.

1.1 - A proposta do orçamento da RAM para 2020

A proposta do Orçamento Regional para 2020, aprovada pelo Governo Regional, através da Resolução 2/2020, de 10 de janeiro (39), foi apresentada à Assembleia Legislativa da Madeira (ALM), em 9 de janeiro de 2020 (40), o que configura o incumprimento do prazo determinado pelo n.º 1 do artigo 9.º da LEORAM, que sinaliza a data limite de 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita.

A inobservância do prazo consignado no invocado preceito legal constitui uma prática reiterada, já referenciada pelo Tribunal de Contas em anos anteriores (41).

Assinalar, ainda, que a votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 23 de janeiro de 2020, ocorreu, também, para além do prazo estipulado no artigo 14.º, n.º 1, da citada Lei de Enquadramento do Orçamento da Região (até 15 de dezembro) (42).

No contraditório, alegou-se que "[...] a tomada de posse do novo Governo ocorreu no último trimestre de 2019 [o que] invalid[ou] a apresentação da proposta de Orçamento para o ano de 2020, no final do ano anterior, tendo-se efetivado no inicio de janeiro de 2020. Contudo, até à entrada em vigor do novo Orçamento foi aplicado o regime definido no artigo 15.º da Lei 28/92, de 1 de setembro [...] [tendo] o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2020 passado a integrar a execução orçamental realizada no período transitório".

A este propósito, foi referido o disposto no artigo 39.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei 151/2015, de 18 de agosto, em cujo âmbito está previsto que "os prazos de apresentação do Orçamento do Estado possam ser distintos, caso ocorra o termo da legislatura no último trimestre do ano [...] situações [que] serão salvaguardadas na futura Lei de Enquadramento Orçamental da Região".

De um modo geral, a proposta do orçamento respeitou a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos artigos 10.º, 11.º e 12.º da LEORAM, quanto ao articulado do decreto legislativo regional e aos mapas orçamentais

1.1.1 - Vinculações externas do Orçamento Regional

A) O Orçamento do Estado

O Orçamento do Estado para 2020, aprovado pela Lei 2/2020, de 31 de março (43), incluiu as seguintes medidas, com reflexo na atividade financeira da Região:

a) A fixação do montante das transferências para a RAM em 247 948 020 (euro) (Mapa XVIII), no âmbito da LFRA (44) (artigo 76.º).

b) A manutenção da regra do endividamento líquido nulo (artigo 77.º, n.º 1) salvaguardadas as exceções constantes da invocada norma legal (45).

c) A possibilidade de retenção das transferências do OE para a RAM tendo em vista a satisfação de débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., do Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I. P. (ADSE, I. P.), do Serviço Nacional de Saúde (SNS), da Segurança Social e da DGTF, e, ainda, em matéria de contribuições e impostos, bem como das verbas resultantes da não utilização ou da utilização indevida de fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI), com o limite correspondente a 5 % do montante da transferência anual (artigo 10.º, n.os 1 e 2).

d) A suspensão, em 2020, da aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, "Atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19" (artigo 77.º A, aditado pela Lei 27-A/2020, de 24/7).

e) A suspensão dos pagamentos semestrais, a 27 de julho de 2020, 27 de janeiro de 2021 e 27 de julho de 2021, referente aos encargos decorrentes do empréstimo do PAEF-RAM, cujo plano de pagamento será retomado a 27 de janeiro de 2022 e estendido automaticamente em três prestações semestrais para além da data estabelecida para a duração máxima do contrato (artigo 77.º-B, aditado pela Lei 27-A/2020, de 24/7).

f) A modificação das condições financeiras do contrato de empréstimo celebrado, em 27 de janeiro de 2012, entre o Estado e a Região Autónoma da Madeira, e alterado pelo aditamento outorgado em 12 de agosto de 2015, passando a aplicar-se a taxa de juro correspondente ao custo all-in dos empréstimos PAEF do Estado no último dia do mês anterior ao do vencimento dos juros, calculado mensalmente pela Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP, E. P. E.), mantendo-se as restantes condições financeiras do contrato (artigo 78.º).

g) A atribuição do apoio financeiro, nos gastos de saúde, dos lusodescendentes retornados da Venezuela (artigo 79.º).

h) A atribuição do apoio financeiro correspondente a 50 % do valor da construção, fiscalização da empreitada e aquisição de equipamento médico e hospitalar do futuro Hospital Central da Madeira, em cooperação com os órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, de acordo com a candidatura a projeto de interesse comum, nos termos de Resolução do Conselho de Ministros a aprovar e de protocolo a celebrar entre o Governo da República Portuguesa e o Governo da Região Autónoma da Madeira (artigo 91.º).

i) A continuidade das ações necessárias à substituição das interligações por cabo submarino entre o continente e as regiões autónomas, bem como entre as respetivas ilhas, para assegurar que as regiões autónomas sejam servidas por boas infraestruturas de telecomunicações (artigo 94.º).

j) A existência de uma linha marítima regular de transporte de passageiros entre a ilha da Madeira e o continente português, durante o ano de 2020, a assegurar pelo Governo (artigo 95.º).

k) A criação de um grupo de trabalho para avaliar a viabilidade de uma linha regular marítima entre a Região Autónoma da Madeira e o continente, durante o ano de 2020 (artigo 96.º).

l) A continuação da análise e revisão dos procedimentos de formação de contratos de concessão ou de prestação de serviços públicos nos setores regulados dos transportes, promovendo a aprovação das alterações legislativas necessárias, nomeadamente a alteração das competências no que respeita aos contratos de concessão das regiões autónomas (artigo 97.º).

m) A garantia dos meios financeiros para o subsídio social de mobilidade, durante o ano de 2020, no âmbito dos serviços aéreos e marítimos entre o continente e a Região Autónoma da Madeira e entre esta e a Região Autónoma dos Açores, prosseguindo objetivos de coesão social e territorial (artigo 98.º).

n) A atribuição do montante de 11 829 481 (euro), destinado à política do emprego e formação profissional (artigo 141.º, n.º 2).

o) A autorização para o Governo conceder garantia pessoal, com caráter excecional, aos financiamentos a contrair pela Região Autónoma da Madeira, aplicando-se a Lei 112/97, de 16 de setembro, na sua redação atual, com as necessárias adaptações, tendo em conta a finalidade das garantias a prestar: no âmbito da estratégia de gestão da dívida da Região Autónoma da Madeira e nos termos das disposições relativas ao limite à dívida regional, ao refinanciamento daquela dívida até ao limite máximo de 299 000 000 (euro); e no âmbito da construção do novo Hospital Central da Madeira, até ao limite máximo de 158 700 000 (euro), atento o disposto no artigo 77.º (artigo 161.º, n.º 7.º).

p) A manutenção do reforço dos meios de combate aos incêndios na RAM estabelecido no artigo 159.º da Lei 114/2017, de 29 de dezembro, incluindo a utilização de meios aéreos e o apoio às populações afetadas (artigo 199.º).

q) A obrigação dos contratos-programa na área da saúde celebrados pelo Governo Regional, através do membro responsável pela área da saúde, e pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do Serviço Regional de Saúde com natureza de entidade pública empresarial, ou outra, deverem ser autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, os quais podem envolver encargos até um triénio (artigo 256.º, n.º 2) (46).

r) A isenção de imposto sobre o valor acrescentado para as transmissões e aquisições intracomunitárias dos bens necessários para o combate à COVID-19 adquiridos, também, pelas Regiões Autónomas (artigo 2.º, n.º 1, alínea d), subalínea i), da Lei 13/2020, de 7 de maio).

B) O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (47)

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (2019-2023), aprovado em anexo ao DLR n.º 11/2019/M, de 14 agosto (48), foi atualizado pelos diplomas orçamentais de 2020, constantes dos DLR n.os 1-A/2020/M, de 31 de janeiro (Orçamento da RAM) e 12/2020/M, de 10 de agosto (Orçamento Suplementar), tendo este último atribuído caráter indicativo aos limites de despesa efetiva referente ao período que medeia entre 2021 a 2023, e, à semelhança dos anos anteriores, continuado a admitir que os limites da despesa por programa e área possam ser modificados em virtude de alterações orçamentais (49) [artigo 8.º, alíneas b) e c), respetivamente].

Estabelece o artigo 20.º, n.º 4, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), que "O quadro plurianual de programação orçamental define os limites da despesa das administrações regionais em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento", sem limitar o tipo da despesa a considerar (50).

Observa-se, contudo, que o quadro aprovado em anexo aos diplomas orçamentais anteriormente referidos contém, apenas, os limites de despesa efetiva (para o período de 2020-2023) e omite as respetivas fontes de financiamento (51), contrariando o disposto na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

No contraditório, defendeu-se que "Do ponto de vista da sua conceção e apresentação, este instrumento teve por base a despesa efetiva, do mesmo modo em que foi aprovado o Quadro de Programação Plurianual para o Estado para o período de 2020-2023 [constante da] Lei 4/2020, de 31 de março [...], no seu artigo 2.º [...], [e que] o limite da despesa total é vinculativo para o orçamento seguinte e indicativo para o período que coincida com o resto da legislatura. Desta forma, [...] os agregados (dotação e pagamentos) encontram-se expressos em termos efetivos (líquidos da componente financeira) e consolidados, sendo consideradas, para efeito da elaboração da informação, a despesa efetiva, verificando-se que a despesa considerada para a materialização deste instrumento não omitiu qualquer fonte de financiamento (...). Mais uma vez a forma de apresentação seguiu o todo nacional [...]".

Sobre a linha de argumentação apresentada no contraditório, reitera-se o exposto anteriormente acerca do quadro normativo aplicável às Regiões Autónomas constante do artigo 20.º da LFRA.

Ademais, e num contexto em que a convocada Lei 4/2020, de 31 de março, que aprovou o Quadro Plurianual de Programação Orçamental do Estado para o período de 2020-2023, constitui uma reprodução das suas antecessoras (52), importa assinalar que o Tribunal, nos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado (53), e, mais recentemente, no Relatório 11/2021-2.ª Secção, de 16 de setembro de 2021, observou a desconformidade do conteúdo dos diplomas que, anualmente, aprovaram o Quadro Plurianual de Programação Orçamental do Estado com as normas constantes da Lei 91/2001 (54), de 20/8 (nomeadamente, o seu artigo 12.º-D), revogada pela Lei 151/2015, de 11/9, aplicável desde 1/4/2020.

Tendo presente o disposto no artigo 17.º, n.º 2, da referenciada Lei que determina que "A elaboração dos orçamentos [seja] enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental que tenha em conta as perspetivas macroeconómicas apreciadas e discutidas pelo Conselho", a ex- VP informou que "não existe documento com as perspetivas macroeconómicas apreciadas e discutidas numa reunião do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (incluindo a sua aprovação) no âmbito do Quadro Plurianual de Programação Orçamental, subjacente à elaboração do Orçamento da RAM para 2020, dado que em virtude da mudança de Governo, o ORAM 2020 só foi submetido à Assembleia Legislativa da Madeira em janeiro de 2020. Entre 4 de dezembro de 2019 e 7 de outubro de 2020 não foram convocadas reuniões [...] em resultado das medidas de confinamento provocadas pela pandemia da Covid.19, pelo que as perspetivas macroeconómicas, subjacentes ao ORAM 2020, acabaram por não ser analisadas pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras [...]. Em outubro de 2020, na 18.ª reunião, foram analisadas as perspetivas macroeconómicas do ORAM-Suplementar [...] [tendo] na última reunião do CAPF (19.ª reunião, realizada a 16 de junho de 2021) a Presidente fic[ado] de remeter a proposta de parecer do CAPF após análise da avaliação ex-post das estimativas do ORAM Suplementar" (55).

No contraditório foi salientado "[...] o contexto atípico que circunscreveu tanto a aprovação do QPPO, bem como dos dois orçamentos que foram aprovados durante o ano de 2020, que condicionaram a programação da atividade do CAPF ao qual a Região é alheia".

1.2 - O orçamento da RAM para 2020

1.2.1 - Perímetro orçamental

O orçamento de 2020 integra os Serviços da Administração Regional Direta, 13 Serviços e Fundos Autónomos(SFA's) (56) e 11 empresas públicas reclassificadas, mantendo o decreto orçamental, no seu artigo 41.º, a suspensão dos Fundos Escolares nas escolas dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e secundário da RAM (57).

1.2.2 - Principais medidas com impacto orçamental

O Orçamento Regional de 2020 foi aprovado pelo DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro (58) e produziu efeitos a 1 de janeiro, do qual se destacam os seguintes aspetos:

a) A atualização do quadro plurianual de programação orçamental para o período 2020-2023 (artigo 8.º, na redação do DLR n.º 12/2020/M).

b) A adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais concretizada pela alteração das taxas e dos escalões do IRS, pela alteração da taxa do IRC (artigos 9.º e 10.º, na redação do DLR n.º 12/2020/M), e pela manutenção do regime da derrama regional (artigo 19.º do DLR n.º 1-A/2020/M).

c) A autorização dada ao Governo Regional para efetuar as alterações orçamentais indispensáveis, decorrentes "De ajustamentos relativos a dotações afetas a [...] comunicações (...) e bolsas de estudo" [alínea f) do n.º 2 do artigo 21.º], "Do acréscimo de necessidades das atividades de proteção civil e socorro" [alínea k) do n.º 2 do artigo 21.º], "De ajustamentos orçamentais relativos a despesas a realizar no âmbito da situação epidémica de COVID-19" [alínea n) do n.º 2 do artigo 21.º, na redação do DLR n.º 12/2020/M, de 10 agosto]. E para "proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais afetas a projetos decorrentes [...] do COVID-19 [...]" [artigo 21.º, n.º 4, alínea a), na redação do DLR n.º 9/2020/M, de 28 de julho]. No mais, o regime das alterações orçamentais previsto neste preceito é idêntico ao do ano anterior.

d) O cancelamento da edição de 2020 do Orçamento Participativo da Região Autónoma da Madeira, sendo transferida a verba que se lhe encontrava afeta para reforço da dotação orçamental da Secretaria Regional da Saúde (artigo 3.º, na redação do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto).

e) A inaplicabilidade do regime das cativações orçamentais às dotações orçamentais afetas "aos projetos relativos à realização dos eventos de animação turística referentes [...] Madeira Nature Festival, aos Contratos-programa a celebrar com a Associação de Promoção da Região Autónoma da Madeira e à Despesa associada à implementação dos projetos vencedores da edição de 2019 do OPRAM [artigo 22.º, n.º 2, alíneas i), j) e k)]. No mais, o regime previsto neste preceito é semelhante ao do ano anterior.

f) A possibilidade de o Governo Regional conceder apoio para a "Aquisição de habitação social", "Reabilitação dos bairros sociais", à "Aquisição e construção de habitações pertencentes a famílias carenciadas" e à "formação de profissionais de saúde" [artigo 33.º, n.º 1, alíneas a), b), d) e g)].

g) A dispensa da emissão de parecer do departamento do Governo Regional com a tutela das finanças no caso dos apoios financeiros concedidos ao abrigo da legislação referente à cooperação entre o Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM, e as instituições particulares de solidariedade social e outras instituições particulares sem fins lucrativos que prosseguem atividades sociais na Região Autónoma da Madeira, designadamente o DLR n.º 11/2015/M, de 18 de dezembro, na sua atual redação, e que sejam suportados pelo orçamento daquele Instituto (artigo 34.º, n.º 3).

h) A atribuição à Vice-Presidência do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares (departamento que, à data, tutelava a área das Finanças) de responsabilidades de coordenação geral de todas as Unidades de Gestão dos diversos departamentos do Governo Regional, podendo determinar quaisquer medidas de natureza financeira que se revelem necessárias à maximização e bom aproveitamento dos recursos financeiros disponíveis, independentemente dos programas, da natureza das classificações funcionais e orgânicas previstas no diploma orçamental (artigo 56.º, n.º 5).

i) A continuidade, no ano de 2020, do regime específico de contratação pública para fornecimento de proximidade de bens agroalimentares a todas as instituições públicas tuteladas pela Administração Pública Regional, conforme estabelecido pela alínea f) do artigo 6.º do DL n.º 64/2018, de modo a salvaguardar a utilização de produtos regionais, transformados ou não, que passou a abranger o pescado (artigo 73.º).

j) A autorização ao Governo Regional para, no contexto da crise pandémica da COVID-19, conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas da administração indireta e do setor empresarial da Região (59) e a entidades públicas e privadas (60) (artigo 5.º do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto), bem como apoios financeiros, na área do emprego, a pessoas singulares e coletivas, destinados a garantir, designadamente a manutenção de postos de trabalho e a compensação da perda de rendimentos (artigo 6.º do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto) e isentar e suspender a cobrança dos pagamentos (artigo 7.º do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto).

O diploma orçamental repetiu, entre outras, as normas sobre a obrigação de o Governo Regional divulgar a informação sobre a execução orçamental, sobre os valores da dívida financeira e não financeira e sobre as contas trimestrais do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira, nos termos do decreto regulamentar regional de execução orçamental (artigo 20.º, n.º 2) (61); sobre a proibição das entidades públicas integradas no setor público administrativo celebrarem qualquer negócio jurídico, assumirem obrigações geradoras de novos compromissos financeiros e tomarem qualquer decisão que envolva o aumento de despesa, que contrariem ou tornem inexequíveis os compromissos assumidos pela RAM (n.º 3 do artigo 2.º); e sobre a impossibilidade de as entidades incluídas no universo das Administrações Públicas em contas nacionais acederem a financiamento ou concretizar operações de derivados, sem prévia autorização do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças (artigo 10.º, n.º 1).

Para as entidades do Setor Empresarial da RAM que não integrem o universo das Administrações Públicas em Contas Nacionais e que, numa base anual, apresentem capital próprio negativo, o legislador regional continuou a exigir que o acesso ao financiamento junto de instituições de crédito seja precedido de prévia autorização do membro do governo com a tutela das Finanças (artigo 10.º, n.º 2).

Na linha do ano precedente, o articulado do diploma de 2020 (e as suas alterações) incorporou (entre outras) as normas atinentes à possibilidade de o Governo Regional aumentar o endividamento líquido até ao montante indicado na lei que aprovou a segunda alteração ao OE para 2020 (artigo 7.º, na redação do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto) (62), contrair empréstimos e realizar outras operações de endividamento idênticas e nos mesmos termos às autorizadas para o Estado (artigo 8.º), realizar operações de gestão da dívida pública regional (artigo 9.º), adquirir ativos, assumir e regularizar passivos e responsabilidades de entidades públicas e celebrar acordos para a sua regularização (artigo 13.º) (63), e conceder avales (artigo 15.º). E continuou a acolher as disposições sobre a contenção e controlo da despesa com os trabalhadores do setor público regional e a aquisição de serviços, com diversas especificidades (capítulo X) (64); a consignação de receitas a determinadas despesas (artigo 68.º); as retenções de verbas (artigo 76.º); a obrigatoriedade da adoção pelos Serviços do Governo Regional do SNC-AP (artigo 70.º); a utilização, a título excecional, e por motivos de interesse público, dos saldos bancários e de tesouraria que estejam à disposição do GR, incluindo os consignados (artigo 69.º) (65), cuja obrigação de reposição até ao final do ano económico de 2020, foi suspensa, atento o disposto no artigo 14.º do DLR n.º 9/2020/M, de 28 de julho, a distribuição das verbas dos jogos sociais (artigo 58.º), entre outras matérias (66).

O diploma orçamental operou ainda (entre outros) a alteração e o aditamento de dispositivos ao DLR n.º 34/2008/M, de 14 de agosto (artigo 81.º), que adaptou à RAM o Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo DL 18/2008, de 29 de janeiro, e ao DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, que estabelece o regime jurídico da concessão de avales pela RAM (artigo 62.º).

1.3 - Equilíbrio orçamental

1.3.1 - Do Governo Regional

O quadro reflete a evolução global do orçamento final da ARD, nos últimos dois anos, fornecendo também a informação necessária à apreciação do equilíbrio orçamental, na ótica da LEORAM (artigo 4.º), segundo o qual não basta que o Orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas (cf. n.º 1), exigindo-se, no respetivo n.º 2, que "as receitas efetivas têm que ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente não o permitir".

QUADRO I.1

Evolução global do Orçamento do Governo Regional

(ver documento original)



Fonte: Dados orçamentais obtidos do Orçamento e Conta da RAM 2019/2020

Da análise aos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

a) À semelhança dos anos anteriores, o orçamento final aprovado para 2020, não cumpria o princípio do equilíbrio orçamental, estabelecido na LEORAM, apresentando um saldo primário deficitário (- 498,9 milhões de euros).

Assentando a análise no orçamento inicial aprovado, o saldo primário era positivo em 11,8 milhões de euros, divergindo no entanto do saldo (+ 19,1 milhões de euros) apresentado no Relatório do ORAM (69), pois a RAM considerou, para além do subagrupamento "03.01 - Juros da Dívida Pública", os itens classificados no subagrupamento "03.02 - Outros encargos correntes da dívida pública", onde foram incluídas outras despesas diversas, tais como comissões de garantia e de empréstimos (70).

O saldo positivo de 19,5 milhões de euros, constante do referido Relatório (71) resulta da consideração pelo GR, no item "Juros da dívida" todo o agrupamento "03 - Juros e outros encargos" (72), em vez do subagrupamento "03.01 - Juros da Dívida Pública", contrariando o conceito de equilíbrio a que a RAM (ainda) se encontra vinculada pela LEORAM.

b) A diminuição da expetativa de cobrança da receita efetiva em 227,7 milhões de euros, conjugada com um acréscimo da despesa efetiva (139,1 milhões de euros) conduziu, face ao ano anterior, a um agravamento do saldo global estimado em - 608,2 milhões de euros.

c) O saldo corrente, deficitário em cerca de 452,4 milhões de euros, registou, ao nível do orçamento final, um agravamento (199 %, ou 301,1 milhões de euros) em relação a 2019, devido ao decréscimo de 14 % da receita corrente orçada e ao aumento de 10,7 % na dotação orçamental alocada à despesa corrente.

d) O saldo de capital positivo (351,4 milhões de euros), apresentou um aumento de 351,3 milhões de euros determinado por um acréscimo da receita orçamentada (44,5 %), e por uma redução das despesas da mesma natureza (- 7,8 %).

A evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas em 2019 e 2020, reforça as conclusões anteriores espelhando a deterioração da generalidade dos indicadores no ano de 2020:

QUADRO I.2

Grau de cobertura pela receita

(ver documento original)



1.3.2 - Da Administração Pública Regional

O quadro seguinte apresenta os principais saldos do orçamento final da APR tendo por referência os critérios da LEORAM.

QUADRO I.3

Orçamento Final da Administração Pública Regional

(ver documento original)



Fonte: Dados orçamentais obtidos a partir do Orçamento e Conta da RAM 2020 e do ofício da DROT n.º 24342, de 23/9/2021.

Com base no orçamento final consolidado da APR, observa-se que, tanto o saldo global como o saldo primário se apresentam negativos [respetivamente, -628,5 e -511,5 milhões de euros (73)], evidenciando um agravamento face ao ano anterior (74) da ordem dos 365 milhões de euros. Tomando por referência o orçamento inicial consolidado (1 895,8 milhões de euros), o saldo global apresentava-se negativo (- 84,8 milhões de euros) e o saldo primário positivo [+ 30,7 milhões de euros (75)].

Quanto à aferição do cumprimento do artigo 16.º (Equilíbrio orçamental) da LFRA e embora no relatório que acompanhou a Proposta de Orçamento de 2020 (76), a RAM tenha perspetivado o seu não cumprimento, aludindo à inexequibilidade da norma, a sua aplicação foi suspensa pelo artigo 77.º A da LOE de 2020, "Atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19 nas regiões autónomas [...]".

No contraditório, foi defendido que a RAM tinha dado cumprimento ao princípio do equilíbrio orçamental estabelecido na LEORAM "uma vez que a conjuntura do período justificadamente não permitiu que esse equilíbrio fosse alcançado". Por outro lado, quanto ao artigo 16.º e 40.º da LFRA, foi referido que " [...] apesar de nos anos anteriores a Região não reunir as condições para cumprir com o disposto [...]" nos referidos artigos, "em 2020, apesar do grande esforço dos últimos anos do Governo Regional na consolidação das contas públicas da Região Autónoma da Madeira, materializado em excedentes orçamentais consecutivos (de 2013 até 2019) e na redução da sua dívida pública global, [...] em virtude da pandemia da doença COVID-19 e correspondentes consequências em termos das finanças públicas regionais [...] ocorreu novo financiamento, que apesar de contribuir para a minimização dos impactos diretos e indiretos da pandemia na economia regional, agudizou o nível de endividamento da Região, inviabilizando ainda mais o cumprimento do disposto nestes artigos.".

Em face dos motivos invocados, anteriormente resumidos e que decorrem da situação excecional resultante da pandemia, o GR defendeu que as Recomendações a) e b) constantes do ponto 1.8 do presente capítulo "não deverão constar [...] do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2020.".

O Tribunal não corrobora do mesmo entendimento, pois, o argumento apresentado (a situação excecional decorrente da crise pandémica) releva apenas para a justificação do incumprimento da regra e não para a sua supressão. Por esse mesmo motivo, reforçado pelo facto da regra ter vindo a ser reiteradamente incumprida (não obstante, em 2020, o incumprimento da regra do equilíbrio da LEORAM se encontrar justificado, e no caso do artigo 16.º da LFR, a sua aplicação esteja suspensa), se considera justificada a manutenção das mencionadas recomendações.

1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

As normas de execução orçamental aplicáveis ao Orçamento da Região de 2020 (77) foram definidas no Decreto Regulamentar Regional 22/2020/M, de 17 de março, o qual, em matéria de disciplina orçamental, entre outros, incorporou dispositivos relacionados com a legalidade das despesas (artigo 3.º), o controlo de prazos médios de pagamento (artigo 4.º), a utilização das dotações orçamentais (artigo 6.º), a cabimentação (artigo 7.º), o regime duodecimal (artigo 5.º), as alterações orçamentais (artigo 8.º), os saldos de gerência (artigo 13.º) a definição do regime aplicável às EPR (artigo 9.º), a tipificação e tramitação do reporte da informação de caráter orçamental, financeiro e patrimonial à DROT pelos serviços e entidades públicas incluídas no universo das Administrações Públicas em contas nacionais [artigo 12.º (78)], a regulamentação das Unidades de Gestão (artigo 10.º) (79), os prazos para autorização e pagamento de despesas (artigo 15.º), a divulgação de informação sobre a execução orçamental e contas públicas (artigo 28.º), as sanções decorrentes do incumprimento do dever de reporte e informação (artigo 2.º), as receitas (artigo 17.º), e a adoção e aplicação do SNC-AP na Administração Pública Regional (artigo 27.º).

1.5 - Alterações orçamentais

As alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GR a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório, por força do preceituado no artigo 20.º da LEORAM.

Neste âmbito releva a norma da alínea a) do n.º 1, do artigo 21.º do DLR n.º 1-A/2020/M (80), em cujos termos a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, designadamente o DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro (81), assim como o decreto de execução orçamental (DRR n.º 22/2020/M, de 17 de março), que consagrou, no n.º 1, do seu artigo 8.º, que as alterações orçamentais da esfera do GR, obedecem ao disposto no referido diploma.

Nesta sequência o executivo regional, através da Circular n.º 3/ORÇ/2020, de 24 de março (ponto IV), emitiu ainda, um conjunto de instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação, destinadas a todos os Serviços da APR.

Na ação do GR, assinala-se que os prazos de envio à ALM e ao TC da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2020 (82), foram respeitados em todos os trimestres e que a publicação trimestral no JORAM dos mapas I a VIII (83), modificados em virtude das alterações orçamentais efetuadas, ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do artigo 5.º do DRR n.º 1/2017/M.

Nos pontos que se seguem, é efetuada uma análise às alterações orçamentais das receitas e das despesas do GR e dos SFA/EPR.

1.5.1 - Alterações orçamentais da receita da ARD

Tendo por base os elementos constantes do Orçamento Inicial (84), do orçamento suplementar (85) e da Conta, evidencia o reforço de 320,6 milhões de euros (18,4 %) no orçamento inicial da receita da ARD de 2020, por via da abertura de créditos especiais (24,2 milhões de euros) e da alteração ao orçamento, aprovada por decreto legislativo regional (296,4 milhões de euros).

QUADRO I.4

Alterações orçamentais da receita

(ver documento original)



Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2020 e relação trimestral das alterações orçamentais

Os despachos de autorização da abertura de créditos especiais concentraram-se predominantemente (95,9 %) na integração do Saldo da gerência anterior (23,2 milhões de euros) (86) e nas receitas correntes, onde se destacam os créditos especiais, registados em Transferências correntes (0,6 milhões de euros) (87) e Outras receitas correntes (0,3 milhões de euros), essencialmente associados a dotações com compensação em receita afetas à SRE na sequência da suspensão da totalidade dos fundos escolares, nos termos do artigo 41.º do diploma que aprovou o ORAM.

As alterações decorrentes da aprovação do orçamento suplementar representativas, em termos líquidos de um reforço de 296,4 milhões de euros, refletem a atualização em baixa da estimativa da receita orçamental (- 186,6 milhões de euros, sobretudo ao nível da receita fiscal) e a incorporação da verba proveniente do empréstimo a contrair para cobertura das necessidades excecionais de financiamento resultantes da pandemia COVID-19 (+ 489,1 milhões de euros).

1.5.2 - Alterações orçamentais da despesa da ARD

Os pontos seguintes sumariam a análise efetuada às alterações introduzidas ao Orçamento da Despesa de acordo com a classificação orgânica e económica salientando-se, quanto à classificação funcional, que à semelhança do ocorrido em 2019, o reforço das verbas foi canalizado essencialmente para as Funções Sociais, com especial enfoque para a Saúde e Educação e para as Funções Económicas.

1.5.2.1 - Por classificação orgânica

No decorrer do ano económico de 2020, o resultado líquido das alterações orçamentais, efetuadas resultou num reforço do orçamento inicial de 18,1 % (316,0 milhões de euros), motivado essencialmente pela aprovação do Orçamento Suplementar.

QUADRO I.5

Alterações da despesa por departamento

(ver documento original)



Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2020 e relação dos despachos de alteração orçamental fornecida pela DROT

Da análise às alterações orçamentais, sintetizadas no quadro, salientam-se os seguintes aspetos:

. A Saúde foi a principal beneficiária das alterações orçamentais, tendo visto o seu orçamento crescer cerca de 114,6 milhões de euros, seguida da Vice-Presidência com um crescimento da ordem dos 88,3 milhões de euros.

. O maior reforço ocorreu por via do Orçamento Suplementar (+ 296,4 milhões de euros), por forma a adequar os valores inicialmente orçamentados, às necessidades excecionais em matéria de prevenção, contenção, mitigação, tratamento e garantia da normalidade decorrentes da contingência COVID-19 e também a reajustamentos na despesa em consequência da alteração da estimativa da receita.

. O reforço do orçamento por via da abertura de créditos especiais, ascendeu a 24,2 milhões de euros, tendo este acréscimo sido mais relevante na Vice-Presidência (9,2 milhões de euros), na Economia (5 milhões de euros) e na Inclusão Social e Cidadania (4,7 milhões de euros).

. As outras alterações orçamentais (por via da gestão flexível), foram mais relevantes na área da Inclusão Social e Cidadania, da Economia e da Educação Ciência e Tecnologia.

1.5.2.2 - Por classificação económica

As despesas correntes foram privilegiadas, face ao Orçamento Inicial, com um reforço na ordem dos 272,1 milhões de euros (dos quais 248,9 milhões de euros destinados a "Transferências correntes"), enquanto que as despesas de capital aumentaram cerca de 48,4 milhões de euros (sendo 34,7 milhões de euros afetos a "Transferências de capital"). O efeito dessas alterações entre o Orçamento Inicial e o Final saldou-se num reforço de 2,7 % do peso relativo da despesa corrente em detrimento do da despesa capital.

QUADRO I.6

Alterações da despesa por natureza económica

(ver documento original)



Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2020 e relação dos despachos de alteração orçamental fornecida pela DROT

No que concerne à tipologia das alterações orçamentais, destacam-se os seguintes aspetos:

A) Reforço de dotações como contrapartida da abertura de créditos especiais

A abertura de créditos especiais (24,2 milhões euros) visou, sobretudo, o reforço do agrupamento "Aquisição de bens de capital" (9,1 milhões de euros), "Transferências correntes" (6,7 milhões de euros) e "Transferências de capital" (4,5 milhões de euros).

Os reforços em causa destinaram-se, primordialmente a permitir a regularização de encargos de anos anteriores e integração de verbas afetas a saldos do fundo de coesão nacional (no âmbito da LFRA).

B) Orçamento Retificativo

O Orçamento Retificativo veio reforçar, essencialmente, as "Transferências Correntes" (232 milhões de euros), onde se destacam as verbas direcionadas para a área da saúde e para a área social, com o intuito de adequar os valores inicialmente orçamentados, às necessidades excecionais da pandemia da doença Covid-19.

C) Transferência de verbas entre rubricas de despesa

Em termos líquidos, as transferências de verbas entre rubricas de despesa (88) traduziram-se num reforço da despesa corrente em detrimento da despesa de capital, de cerca de 4,7 milhões de euros.

O agrupamento "Transferências correntes" beneficiou do reforço mais significativo, na ordem dos 10,2 milhões de euros. Ao invés, a "Aquisição de bens e serviços correntes" e as "Aquisições de bens de capital" sofreram as maiores reduções que ascenderam, respetivamente, a 9,5 milhões de euros e a 3,3 milhões de euros.

1.5.3 - Alterações orçamentais dos SFA e das EPR's

As alterações orçamentais da receita e da despesa dos SFA/EPR, por classificação económica, resultaram num reforço, face ao orçamento inicial, de 318,5 milhões de euros, dos quais, 259,2 milhões de euros na sequência do Orçamento Retificativo e 59,3 milhões por via da abertura de créditos especiais.

QUADRO I.7

Alterações orçamentais dos SFA's e EPR's

(ver documento original)



Fonte: Volume II Tomo II.I e Tomo II.II da Conta da RAM 2020

As alterações do lado da receita resultam, essencialmente, do aumento das transferências correntes face ao inicialmente previsto [+ 262,2 milhões de euros (89)] que foi utilizado, principalmente, para reforçar dotações destinadas a transferências correntes (+ 118,5 milhões de euros), à aquisição de bens e serviços (+ 90,9 milhões de euros) e ao pagamento de despesas com pessoal (+ 39,3,1 milhões de euros).

Por classificação orgânica, as alterações orçamentais tiveram maior expressão na Secretaria Regional da Saúde (+ 219,2 milhões de euros), seguida da Secretaria Regional de Inclusão Social e Cidadania (+ 37,7 milhões de euros).

No que respeita à classificação funcional, os reforços mais relevantes ocorreram nas Funções Sociais com destaque para a área da Saúde [+ 216,6 milhões de euros (90)], no âmbito das medidas de prevenção, contenção e mitigação do COVID-19.

1.6 - A Conta da Região

A aprovação da Conta da Região constitui (91) uma competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o Governo Regional da Madeira o dever de a submeter à apreciação até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com o disposto no n.º 2 do artigo 24.º da LEORAM e na alínea o) do artigo 69.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM (92).

Resulta, também, do disposto no artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os artigos 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, ambos da LOPTC, aplicável ex vi do artigo 42.º, n.º 3, dessa mesma Lei, que a apreciação e aprovação da Conta da Região pela ALM é precedida do Parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.

O resultado da execução orçamental de 2020 consta das contas provisórias trimestrais e da Conta da Região, publicadas dentro do prazo previsto no artigo 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM (90 dias após o termo do mês a que se referem) (93), com exceção das relativas ao 2.º trimestre que ultrapassou o referido prazo (94).

A Conta de 2020 foi aprovada pelo Plenário do CGR, de 8 de julho de 2021, através da Resolução 631/2021 (95), tendo seguido, em termos gerais, a estrutura e a metodologia das Contas de anos anteriores, continuando a apresentar, a par dos mapas orçamentais exigidos pela LEORAM, as demonstrações financeiras patrimoniais individuais (balanço e demonstração de resultados) do Governo Regional, dos SFA e das EPR's, a "quase totalidade" delas, e pela terceira vez, de acordo com o SNC-AP, aprovado pelo Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro.

No subsetor do Governo Regional, as demonstrações financeiras patrimoniais apresentadas, incluem o balanço, a demonstração de resultados por natureza, a demonstração das alterações no património líquido e a demonstração dos fluxos de caixa. Nos subsetores dos SFA e das EPR's, só foram apresentados o balanço e a demonstração de resultados por natureza.

Em matéria de prestação de contas, releva que a Conta da Região foi remetida ao Tribunal, a 9 de julho de 2021 (96), após o termo do prazo previsto para a apresentação da Conta Geral do Estado (artigo 73.º, n.º 1, da Lei 91/2001, de 20 de agosto, com as sucessivas alterações), mas muito antes do termo do prazo fixado na LEORAM (97).

A este propósito referir que nos anteriores Pareceres, o Tribunal tem vindo a insistir na necessidade de a Região uniformizar o prazo de apresentação das contas com os prazos previstos para a CGE, recomendação que, ainda, não foi acolhida pelo Governo Regional (98), pelas razões apresentadas no ponto I. B) deste documento para onde se remete.

Pese embora o referencial da prestação de contas esteja contemplado na vetusta LEORAM, o Tribunal tem vindo a acompanhar o progresso da contabilidade pública regional (que deverá ser consagrado na futura Lei de Enquadramento do Orçamento da Região) observando que, em 2020, e à semelhança do ano anterior, permanece em falta o relato patrimonial consolidado da Administração Pública Regional, o que limita a apreciação da posição financeira da Região e do desempenho orçamental de todo o setor público administrativo regional. Conclusão corroborada pela Região, no Relatório da Conta (ponto 14.1), onde reconhece a necessidade de "todas as entidades utiliz[arem] [o] mesmo referencial [...] na prestação de contas [...]"

Segundo o aludido Relatório "Das entidades públicas que compõem o perímetro de consolidação, apenas duas entidades efetuaram a prestação de contas de 2020, ao Tribunal de Contas, em referencial contabilístico distinto do SNC-AP [...]". Tratou-se, no caso, do Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo S. A. (que utilizou o Sistema de Normalização Contabilística) e da ARDITI - Agência Regional para o Desenvolvimento da lnvestigação, Tecnologia e lnovação (que utilizou o SNC para as Entidades do Setor Não Lucrativo) (99).

Circunstancialismo que, associado à indefinição do processo de consolidação das contas a nível nacional, à inexistência de instruções para a preparação das demonstrações consolidadas das administrações públicas pela Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental, e ao decurso do projeto de "Reforma da Gestão Financeira Pública na Madeira", obstou à apresentação da "Conta da Região consolidada em termos financeiros" (100).

1.7 - Conclusões

a) O Orçamento Final do GR aprovado para 2020 apresentou o saldo primário deficitário de 498,9 milhões de euros e no orçamento consolidado da APR, aquele saldo foi também deficitário em 511,5 milhões de euros, não tendo sido observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM (101)(cf. o ponto 1.3.).

b) Continua por aprovar uma solução legislativa que, a par da atualização das regras atinentes ao enquadramento do Orçamento Regional, estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da Conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cf. o ponto 1.B.).

c) O quadro plurianual de programação orçamental (2019-2023) aprovado pelo DLR n.º 11/2019/M, de 14 de agosto foi atualizado pelos diplomas orçamentais constantes dos DLR n.os 1-A/2021, de 31 de janeiro (ORAM 2020) e 12/2020/M, de 10 de agosto (Orçamento Suplementar), observando-se que o quadro aprovado em anexo a estes diplomas contém, apenas, os limites de despesa efetiva (para o período de 2020-2023), e omite as respetivas fontes de financiamento (cf. o ponto 1.1.1.B.).

1.8 - Recomendações

1.8.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

No exercício orçamental em análise, continuam sem acolhimento as recomendações atinentes:

a) Ao cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM, inviabilizada em 2020 pela conjuntura decorrente da crise pandémica provocada pela doença COVID-19.

b) Ao cumprimento das regras de equilíbrio orçamental e de limite à dívida regional estabelecidas nos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, não obstante a sua suspensão (102) conjuntural em 2020.

c) À tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região (103), que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças Regionais e com a Lei do Enquadramento Orçamental do Estado tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso.

CAPÍTULO II

Receita

A análise que se segue incidiu sobre a orçamentação da receita e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria (104), os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e os correspondentes relatórios e a documentação remetida pela DROT e pelas entidades certificadoras da receita regional.

Apreciou-se, a execução orçamental das receitas dos SFA/EPR e a sua evolução face ao ano anterior, bem como os fluxos financeiros provenientes da União Europeia e os principais aspetos relacionados com a sua contabilização e com a execução dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento [FEEI (105)].

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (106) foram analisadas e tidas em consideração no presente capítulo, na medida da sua pertinência.

2.1 - Análise global da receita da Administração Regional Direta

A estrutura global da receita registada na Conta da RAM referente a 2020, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:

QUADRO II.1

Estrutura da receita

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

O valor dos recebimentos, ascendeu a cerca de 2,2 mil milhões de euros, dos quais, 141,2 milhões de euros correspondem a "Operações Extraorçamentais" (6,5 %).

A receita orçamental atingiu os 2 mil milhões de euros (108), verificando-se relativamente ao ano anterior, um aumento da taxa de execução de 95,1 % para 97,9 %, determinada pelo comportamento das "Receitas Correntes", cuja taxa de execução (109,1 %) foi superior à alcançada em 2019 (103,2 %).

A receita efetiva ascendeu a 1,2 mil milhões de euros, menos 138,3 milhões de euros (- 10,7 %) que em 2019 (109) (Quadro II.2.).

2.1.1 - Previsão e execução orçamental

A estimativa inicial de cobrança, de 1.743,1 milhões de euros definida no ORAM de 2020, foi reforçada e fixada nos 2.063,6 milhões de euros (110) na sequência da abertura de créditos especiais e da aprovação do Orçamento Suplementar.

Das fontes de receita previstas no orçamento final, destacam-se:

. As receitas fiscais com 756,1 milhões de euros (36,6 %), sendo 536,6 milhões de euros afetos aos "Impostos Indiretos" e 219,5 milhões de euros aos "Impostos Diretos";

. As transferências correntes e de capital no valor de 331,9 milhões de euros (16 %), em especial as provenientes do OE (245,5 milhões de euros) ao abrigo dos artigos 48.º e 49.º da LFRA e as destinadas ao apoio financeiro à construção do futuro Hospital Central da Madeira, e da UE (74,5 milhões de euros);

. Os "Passivos financeiros" no valor de 813,9 milhões de euros (39,4 %), em consequência da inscrição das verbas a arrecadar por conta dos empréstimos a contrair, com destaque para os destinados à cobertura das necessidades excecionais de financiamento resultantes da pandemia COVID-19.

A variação positiva na previsão da receita face à do ano anterior (87,4 milhões de euros), deveu-se exclusivamente aos "Passivos financeiros" (111) e (112), tendo a previsão da receita efetiva decrescido em 227,7 milhões de euros.

2.1.1.1 - Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro seguinte:

QUADRO II.2

Execução da receita, por capítulos

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

O desvio global de - 42,6 milhões de euros entre as cobranças e o valor orçamentado resultou, dos erros de previsão das receitas de capital, com destaque para:

. As "Transferências de Capital", em cerca de - 62,5 milhões de euros, em consequência da sobreavaliação da estimativa de cobrança das receitas comunitárias (- 45,9 milhões de euros), bem como da não concretização das receitas destinadas ao projeto de construção do novo Hospital Central da Madeira (- 17,2 milhões de euros);

. Os "Passivos Financeiros", com menos 56,9 milhões de euros, devido à previsão da arrecadação de verbas de empréstimos que não foram concretizadas;

Para o cômputo das receitas regionais cobradas, concorreram essencialmente:

. Os "Passivos Financeiros" com 37,5 % do total cobrado, associados à arrecadação do produto dos empréstimos contraídos junto de Instituições Financeiras (757 milhões de euros), entre os quais sobressai o de 458 milhões de euros destinado à cobertura das necessidades excecionais de financiamento resultantes da pandemia COVID-19.

. Os "Impostos Indiretos" no valor de 548,1 milhões de euros (27,1 %) e os "Impostos Diretos", com 304 milhões de euros (15 %);

. As "Transferências Correntes" no montante de 196,5 milhões de euros (9,7 %), para as quais contribuíram decisivamente, as verbas recebidas do OE correspondentes a transferências de Solidariedade (182,6 milhões de euros) e do OSS (11,8 milhões de euros).

Saliente-se, ainda, que as receitas registadas na Conta da RAM de 2020, estão subavaliadas em 736,5 mil euros, dado que a receita de impostos, arrecadada coercivamente pelos Serviços de Finanças da AT-RAM, encontra-se contabilizada pelo valor líquido, deduzida da parte correspondente à receita consignada ao FET-RAM, o que constitui uma violação do principio da não compensação estipulado nos n.os 1 e 2 do artigo 15.º da LEO, na sua redação atual, e no n.º 1 do artigo 5.º da LEORAM. Acresce que, aquele montante registado como uma operação extraorçamental e por isso omisso na execução orçamental da receita, foi ainda indevidamente contabilizado nas contas do FET-RAM como receita própria de impostos (113).

Em sede de contraditório, informou-se que "[...] a Direção Regional do Orçamento e Tesouro já procedeu à alteração dos procedimentos relacionados com o registo da receita coerciva consignada ao Fundo de Estabilização Tributário da RAM, registando-a pelo valor bruto." Informou ainda que, na proposta do ORAM para 2022, a orçamentação das verbas afetas ao FET-M obedece, de igual modo à Recomendação do Tribunal.

As receitas orçamentais, que apresentaram em 2020 a execução mais elevada desde 2013 (114), registaram um aumento de 141,6 milhões de euros (7,5 %) face ao ano anterior, o que decorreu exclusivamente do produto dos empréstimos contraídos que cresceu 327 milhões de euros.

Por seu turno, a diminuição de 138,3 milhões de euros nas receitas efetivas cobradas, ocorreu essencialmente por via do desempenho das:

. Receitas Correntes (asseguradas em 78,7 % pelas receitas fiscais), que decresceram perto de 108 milhões de euros (- 9,1 %), em consequência da diminuição da cobrança dos Impostos em 103,5 milhões de euros, bem como dos Rendimentos de Propriedade e da Venda de Bens e Serviços Correntes em, respetivamente, - 4,8 e - 3,2 milhões de euros (115);

. das "Transferências de Capital", em - 30,1 milhões de euros (- 29,2 %) devido à redução das receitas provenientes do OE (- 25,1 milhões de euros) e da UE (- 5,6 milhões de euros).

A redução de cerca de 19,2 milhões de euros (- 7,7 %) nas transferências do OE (cf. o Quadro II.4), que remontaram a 228,3 milhões de euros (116) (11,3 % da receita orçamental), deveu-se à diminuição de receita proveniente do "Fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas" (- 25 milhões de euros), apesar do aumento das Transferências de Solidariedade (+ 5,9 milhões de euros). As transferências do OSS registaram um aumento de, aproximadamente, 0,5 milhões de euros.

A receita total arrecadada pela RAM por conta da Lei de Meios (Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho) totalizava, em 31/12/2020, perto de 647,1 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 59,9 %, e reflete um aumento de 16,1 milhões de euros face a 2019, essencialmente explicado pelo reforço do Fundo de Coesão da UE (16 milhões de euros).

A análise efetuada pelo GR ao "Quadro 16 - Evolução das Receitas (2018-2020)", do Relatório da Conta da RAM de 2020 (117), é imprecisa ao afirmar que "as receitas fiscais decresceram em cerca de 10,7 % representando menos 138,3 milhões de euros", quando estes valores correspondem à receita efetiva. Em sede de contraditório confirmou-se que "a variação concerne à receita efetiva e não à receita fiscal [...], tratando-se de um lapso de escrita.", mas não foi efetuada a correção na Conta.

2.1.1.2 - Receitas fiscais

Em 2020, a RAM arrecadou impostos no montante de 852,1 milhões de euros (42,2 % do total da receita do ano), menos 10,8 % do que em 2019, por força da diminuição da cobrança dos "Impostos Diretos", em perto de 52,3 milhões de euros, e dos "Impostos Indiretos", em 51,3 milhões de euros.

QUADRO II.3

Receita fiscal

(ver documento original)



Fonte: Contas da RAM de 2019 e de 2020

Os "Impostos Indiretos", com uma cobrança de 548,1 milhões de euros, em 2020, mantiveram-se preponderantes na receita fiscal (64,3 %), sendo a sua diminuição face ao exercício anterior consequência dos efeitos da situação pandémica que resultou na redução da atividade económica e do consumo. Releva neste âmbito o decréscimo de:

. 30,7 milhões de euros na arrecadação do IVA (- 7,1 %), atendendo aos ajustamentos decorrentes da pandemia efetuados na receita fiscal em sede deste imposto, com a inscrição de um novo montante de receita do IVA no OE Suplementar de 2020 (118);

. 10 milhões de euros no ISP (- 15,8 %), maioritariamente justificada pela diminuição do consumo de gasóleo e gasolina;

. 4,1 milhões de euros na receita do ISV, face à quebra verificada na venda de automóveis, sendo este o imposto mais afetado, em termos percentuais, pelo retrocesso económico causado pela pandemia (- 46,5 %).

A evolução negativa dos impostos diretos, que representam 35,7 % da receita fiscal, deveu-se exclusivamente à descida na cobrança do IRC em 53 milhões de euros (- 40,7 %), decorrente do decréscimo da atividade no setor empresarial da RAM, fortemente alicerçado na hotelaria e restauração, onde o impacto negativo da pandemia do COVID-19 se fez sentir de forma muito acentuada (119). Já o IRS registou um aumento de 0,3 % (+ 0,8 milhões de euros), devido em parte, às medidas de apoio excecional e temporário à manutenção dos contratos de trabalho (lay-off) para além de outras medidas fiscais já anteriormente adotadas com impacto nas remunerações mensais das famílias.

A taxa de execução da receita fiscal, foi de 112,7 % superando a previsão efetuada no orçamento suplementar que foi apresentado à ALM (no 2.º semestre de 2020) num contexto de grande incerteza (120).

Tendo por referência a receita efetiva, o peso percentual dos impostos, em 2020, foi de 73,6 %, mantendo-se muito aproximado ao do ano anterior (73,7 %).

Tal como referido no anterior ponto 2.1.1.1., a receita fiscal registada na Conta da RAM, está subavaliada em 736,5 mil euros, dada a não consideração na execução orçamental de receitas de vários impostos, diretos e indiretos (121).

No "Quadro 18-Receitas Fiscais (2018-2020) do Relatório da Conta de 2020", o valor de "Outros II" em 2018, 2019 e 2020, permanece errado (com 28.792, 49.998,7 e agora com 45.330,5 mil euros, respetivamente), apesar do Tribunal, nos Relatórios anexos ao Parecer sobre as contas da RAM desde 2017 ter formulado consecutivamente um reparo a este propósito (122). Embora admitindo um erro de formatação do mapa, em sede de audiência prévia, o GR alegou que "tanto os valores globais do mapa, como a análise efetuada sobre os mesmos não foi alterada por este facto, nem conduziu a incorretas interpretações dos dados constantes e explanados na CRAM", não tendo procedido à sua retificação no referido documento da Conta da RAM.

A análise efetuada pelo GR no ponto "6.2.1.2 Impostos Indiretos", do Relatório da Conta (página 55), refere incorretamente que este tipo de imposto apresenta uma diminuição de 52,9 milhões de euros face a 2019, quando a redução apurada, e assinalada nos quadros 18 e 20 daquele documento, é de 51,3 milhões de euros. Relativamente ao "IABA" e a "Outros II" a diminuição verificada face a 2019, foi de 2,6 e 4 milhões de euros, respetivamente, divergindo dos 0,7 e 4,1 milhões de euros indicados no relatório (página 58).

2.1.2 - Execução e evolução por tipo de receita

A distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias e a respetiva evolução de 2019 para 2020, evidencia que:

. Excluindo as transferências correntes e de capital provenientes do exterior e as receitas não efetivas, as receitas geradas na RAM, totalizaram 987,8 milhões de euros, diminuindo 14,4 % em relação a 2019. Estas receitas, alimentadas na sua maior parte pelos impostos, representaram cerca de 48,9 % da receita orçamental, perdendo peso face ao ano anterior (61,4 % em 2019).

. Os recebimentos provenientes de operações extraorçamentais, diminuíram 21,7 % em 2020, sendo o acréscimo da receita total (102 milhões de euros), determinado pelo aumento de 327 milhões de euros nos Passivos Financeiros (76 %), uma vez que todas as restantes receitas orçamentais registaram uma redução.

QUADRO II.4

Evolução e tipos de receita

(ver documento original)



Fonte: Contas da RAM de 2019 e 2020

2.2 - Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos Autónomos

O artigo 41.º do DLR n.º 1-A/2010/M, de 31 de janeiro, manteve a suspensão dos Fundos Escolares, das escolas dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e secundário da RAM, à semelhança do ano anterior.

O universo dos SFA contemplava no final de 2020, um total de 24 organismos, dos quais 13 SFA e 11 EPR, tendo-se verificado uma alteração, com a extinção do Conselho Económico e da Concertação Social da RAM, enquanto SFA, em 31/01/2020 (123).

Do confronto entre os Mapas da Conta (124)com os de Demonstração do Desempenho Orçamental (125) da Receita dos SFA/EPR, remetidos à SRMTC no âmbito da prestação de contas, concluiu-se, em geral, pela sua conformidade, verificando-se contudo, algumas imprecisões numéricas, mesmo dentro da própria Conta, que se repetem desde 2017, não obstante a VP ter referido no contraditório dos trabalhos preparatórios do Parecer de 2019 que se tratava de um erro de parametrização na plataforma informática de agregação das contas de gerência dos SFA/EPR que seria corrigido na conta do ano seguinte (126).

Os SFA arrecadaram em 2020 cerca de 917,5 milhões de euros, para os quais concorreram essencialmente, as receitas correntes, com um peso de 84,7 % no total arrecadado:

QUADRO II.5

Estrutura das receitas orçamentais dos SFA em 2020

(ver documento original)



Do total das receitas da Administração Regional Indireta (127), 54,8 % respeitam aos SFA propriamente ditos, e 45,2 % às EPR, verificando-se uma inversão face ao ano anterior (128), em que o peso das EPR era de 50,7 %.

A receita efetiva ascendeu a 839,6 milhões de euros (+ 122,7 milhões de euros que em 2019), sendo 489,7 milhões de euros afeta aos SFA e 349,9 milhões de euros a EPR (129).

As transferências correntes e de capital (801,3 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA, representando 87,3 % do total cobrado e 95,4 % da receita efetiva. Neste âmbito, sobressai a predominância das transferências correntes do orçamento regional [449,8 milhões de euros (130)] e de SFA [271,3 milhões de euros (131)], que juntos perfazem 78,6 % do total arrecadado. Com um peso menos significativo (4,1 %), observam-se as transferências de capital do ORAM (37,4 milhões de euros (132), os Ativos e Passivos financeiros com 47,6 milhões de euros (133) (5,2 %) e as transferências correntes e da capital da UE, que ascenderam conjuntamente a cerca de 40,5 milhões de euros (134) (4,4 %).

Tal como no ano anterior, em 2020, as transferências correntes para o SESARAM, EPE, foram efetuadas via IASAÚDE, IP-RAM (135), ascendendo as mesmas a cerca de 271,3 milhões de euros (+ 62,1 milhões de euros do que em 2019).

O facto do IASAÚDE receber do ORAM os montantes afetos ao SESARAM e registá-los nas suas contas como receita de transferências correntes e de capital provenientes do ORAM (136), voltando aquele valor a ser registado pelo SESARAM (como receita de transferências de SFA, no caso do IASAUDE), contribui para o peso preponderante das receitas daqueles dois organismos no total dos SFA/EPR (71,7 %), e faz com que as receitas da administração regional indireta estejam, de algum modo, inflacionadas.

QUADRO II.6

Execução e Evolução das receitas orçamentais dos SFA

(ver documento original)



Fonte: Contas da RAM de 2019 e 2020

Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a um aumento das receitas orçamentais em cerca de 36,8 milhões de euros (+ 4,2 %), para o que contribuiu o crescimento das receitas do subsetor SFA (+ 68,2 milhões de euros), superior à redução nas receitas das EPR [- 31,4 milhões de euros (137)].

Aquela evolução foi determinada pelo acréscimo das "Transferências correntes", da administração regional, em 161,3 milhões de euros (+ 99,2 milhões de euros do ORAM (138) e + 62,1 milhões de euros, do IASAUDE para o SESARAM), já que a maioria das restantes receitas correntes registaram uma redução, a par das Receitas de Capital, com uma quebra de 102 milhões de euros (139).

A execução das receitas da Administração Regional Indireta, ficou aquém do valor orçamentado (1.178,1 milhões de euros) em cerca de 260,6 milhões de euros, devido à sobre orçamentação das transferências correntes e de capital, da APR e da UE em, respetivamente, 189,1 e 35,4 milhões de euros, bem como da Venda de bens e serviços correntes, em 22 milhões de euros.

A dependência dos SFA face às transferências do Orçamento Regional (140) aumentou, em 2020, de 70,8 % para 85,5 % do total das receitas correntes e de capital, devido ao aumento daquele rácio em praticamente todos os SFA, sobretudo no IDR, no SESARAM, no IDE, no IEM e na IHM em, respetivamente, + 68,8, + 25,2, + 20,3, + 11,5 e + 7,5 pontos percentuais.

A expressão das transferências assumiu particular relevância no CECS (141), na ALM, no IASAÚDE, no SESARAM, no CEPAM, na IHM, no IEM e no IVBAM, consubstanciando, respetivamente, 100 %, 99,8 %, 99,6 %, 97,2 %, 89,3 %, 84,1 %, 80,1 % e 79,1 % das suas receitas orçamentais (excluindo o saldo da gerência anterior e as RNAP).

A elevada dependência do ORAM continua presente em vários SFA, mantendo-se ativas entidades que, sucessivamente, vêm apresentando um grau de dependência muito elevado, reiterando-se a recomendação ao GR para avaliar o custo/benefício e a viabilidade dessas entidades face aos critérios legais invocados na Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei 8/90, de 20 de fevereiro) (142).

2.3 - Fluxos financeiros com a União Europeia

2.3.1 - Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Os recebimentos da UE registados no Orçamento e na Conta de 2020, foram os seguintes:

QUADRO II.7

Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

(ver documento original)



Fonte: Orçamento da RAM de 2020 e Conta da Região de 2019 e 2020

No que respeita às receitas provenientes da UE, a informação patenteada pela Conta, apresenta inconsistências entre os vários elementos que a integram, designadamente no "mapa de origem e aplicações de fundos" exigido pela alínea f) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAM, apresentado (no Orçamento e Conta), que importa corrigir (143).

Neste âmbito alegou-se em contraditório que a diferença entre os valores inscritos naqueles mapas totaliza 507.434,11 (euro), que é decomposto nas rubricas "R.16.01.01 - Saldo da Gerência anterior-saldo orçamental - Na posse do serviço" e "R.15.01.01 - Reposições não abatidas nos pagamentos", apresentando um mapa com a sua desagregação. Mais se referiu "que estas receitas integram o Mapa I da CRAM 2020, no total da receita, não se encontrando, no entanto discriminadas como receitas provenientes da União Europeia. Uma vez que a diferença [...] consubstancia por um lado receita reposta em 2020 (R.15), e a outra parte representa receita de anos anteriores não utilizada pelos estabelecimentos de ensino (R.16), embora ambas referentes a fundos comunitários, tendo sido requisitadas no decorrer de 2020 com o propósito de comparticipar despesas comunitárias, através de requisições e abertura de crédito especial, é nossa opinião que estas devem constar da origem de fundos do ano de 2020, parte integrante do Mapa de Origem e Aplicação de Fundos. Reconhece-se, no entanto, que não houve menção expressa que a origem da receita incluía verba de anos anteriores, o que será tido em atenção em futuras elaborações deste mapa.".

Sobre esta questão, na ausência de regras específicas (144) sobre a matéria, apela-se para a imprescindibilidade de divulgação das políticas contabilísticas (incluindo as alterações introduzidas face aos anos anteriores) por forma a garantir transparentemente a consistência (i) entre o orçamento e a conta e (ii) entre as diferentes peças que compõem a prestação de contas.

A cobrança das receitas do GR provenientes da UE ascendeu a perto de 29 milhões de euros, face a uma previsão de 74,5 milhões de euros.

Com um decréscimo de 4,8 milhões de euros face ao ano precedente (145), tais transferências (contabilizadas sobretudo na rubrica Transferências de Capital) representaram, em 2020, 38,9 % do valor orçamentado (evidenciando uma das mais baixas taxas de execução observadas daquela receita, ainda que superior à de 2019), o que reforça, o entendimento de que há uma reiterada sobreavaliação desta fonte de financiamento, desta feita em cerca de 45,5 milhões de euros (146).

Para este desvio foi determinante, a baixa execução das "Transferências de Capital" (37,1 %) da UE para o GR, o que se deveu ao excessivo otimismo da previsão de todas as receitas desta natureza, com destaque nas do Fundo de Coesão no âmbito do POSEUR, do FEDER ao abrigo do programa Madeira 14-20 e do FEADER no PRODERAM 2020, em 24, 9,4 e 8,5 milhões de euros, respetivamente.

A execução do FEDER e Fundo de Coesão nos programas referidos, atingiu no seu conjunto o valor de 24,2 milhões de euros o que representa 83,5 % das receitas comunitárias do GR em 2020, destacando-se no entanto, o Fundo de Coesão com mais de metade daquelas receitas (62,6 %).

As receitas comunitárias dos Serviços da Administração Regional Indireta alcançaram os 40,5 milhões de euros (dos quais, 87,4 % afetos aos SFA e 12,6 % a EPR) (147), traduzindo uma redução de 30 milhões de euros, face a 2019, e um desvio de - 35,4 milhões de euros face ao orçamento final.

Considerando a APR no seu conjunto, por comparação com 2019, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM diminuiu em cerca de 34,8 milhões de euros [para 69,5 milhões de euros (148)], o que se deveu essencialmente, à redução das transferências comunitárias para os SFA/EPR (com particular destaque para as relativas ao Fundo de Coesão através do POSEUR, e do FEDER no Madeira 14-20, com - 21,6 e - 10,4 milhões que em 2019), com incidência nos orçamentos privativos do IDR e do IDE (em 2020, inferiores em respetivamente, - 24,4 e - 7,1 milhões de euros).

A redução das receitas do IDR, deveu-se à correção efetuada por este Instituto em 2020, na contabilização das verbas comunitárias recebidas com vista à sua transferência a entidades externas ao perímetro da RAM (149) (os beneficiários finais). Esta verbas deixaram de ser registadas orçamentalmente para serem contabilizadas em operações extraorçamentais, através do código 17.05-RPT, até à sua saída para esses utilizadores.

Assim, tal como recomendado pelo TC, o IDR uniformizou em 2020 o tratamento contabilístico destas transferências, em conformidade com as verbas de igual proveniência e igual natureza destinadas a projetos de outras entidades públicas.

A maioria das receitas contabilizadas pelos SFA, em 2020, enquadrou-se nos programas do Portugal 2020, em particular nas vertentes FEDER (53,5 %) e FSE (22,4 %), do Programa Madeira 14-20 (150), alcançando cerca de 30,8 milhões de euros, dos quais cerca de 18,5 milhões de euros, foram contabilizados pelo IDE, como receitas correntes e de capital do seu orçamento privativo (151).

O IDE, enquanto organismo intermédio (152) responsável pela gestão das candidaturas aos sistemas de incentivos às empresas, cofinanciados pela UE, recebeu do IDR em 2020, o montante de 21,2 milhões de euros, dos quais 19,8 do FEDER ao abrigo do PO Madeira 14-20 e 1,4 milhões de euros de outras fontes (não provenientes da UE) relativas a sistemas de incentivos/Linhas de crédito (153). Embora estas verbas estejam destinadas, maioritariamente, aos respetivos executores/ beneficiários finais (154), o IDE contabilizou-as essencialmente (87 %) em Investimentos do Plano do seu orçamento privativo, como receitas correntes e de capital provenientes da UE (155), tal como fez no ano anterior, contribuindo para o inflacionamento desta fonte de receita.

A este propósito, o TC no Parecer da Conta de 2019, recomendou que o IDE, alterasse o procedimento e que na contabilização dos fundos europeus recebidos, diferenciasse contabilisticamente a parte das verbas a afetar aos executores/beneficiários dos projetos (registando-as em operações extraorçamentais), da parcela que constitui efetivamente receita daquele Instituto (a registar como transferências correntes e de capital).

O GR, através da Circular n.º 5/ORÇ/2019, de 17 de dezembro (2.º aditamento), contendo as instruções a aplicar na preparação do ORAM de 2020, definiu procedimentos sobre a forma como os serviços e organismos da APR refletem nas suas contas os fluxos financeiros provenientes da UE e a respetiva contrapartida regional/nacional (156), os quais nem sempre estarão em consonância com a recomendação do Tribunal, como se pode concluir no caso da sua aplicação ao IDE.

Enquanto intermediário, no recebimento das verbas do FEDER transferidas pelo IDR e no respetivo pagamento às empresas, no âmbito dos sistemas de incentivos, onde o IDE também efetua o pagamento da componente do OR, este Instituto, de acordo com o procedimento estabelecido, deverá registar aquelas verbas comunitárias, como receitas próprias do seu orçamento privativo, não lhes dando assim, tratamento diferente das receitas de que é destinatário final, quer de funcionamento ou de investimento (como é o caso da Assistência técnica, e a realização de projetos cofinanciados).

A insuficiência de informação e detalhe na Conta da RAM, no âmbito das operações extraorçamentais do IDE relativamente à origem e natureza das transferências registadas em RPT (sem identificar se é fundo - FEDER/FSE - ou OR, qual o sistema de incentivo, se é reembolso ou devolução), não permite aferir a que respeitam os valores ali inscritos (157) e consequentemente quantificar em que medida foi tido em consideração o procedimento descrito na Circular.

No entanto, o IDE registou nas suas receitas, cerca de 1,1 milhões de euros, como transferências correntes da UE (06.09.01), correspondente à ação inscrita no PIDDAR "Financiamento Alternativo- Instrumentos de Engenharia Financeira, quando as deveria contabilizar em Operações extraorçamentais. De acordo com as informações na Conta e PIDDAR relativamente a estes Instrumentos Financeiros de Capital/Dívida e Garantia, financiados pelo FEDER, o IDR enquanto Autoridade de Gestão do Madeira 14-20, atribuiu a gestão destes instrumentos ao IFD-Instituição Financeira de Desenvolvimento, atual Banco Português de Fomento e à Estrutura de Gestão do IFRRU - Instrumento Financeiro de Reabilitação e Revitalização Urbana, transferindo o pagamento das verbas para estas entidades, através do IDE (apenas FEDER).

Por outro lado, embora o IDE tenha contabilizado nas suas receitas, como transferências correntes da UE (06.09.01) o valor de 1,4 milhões de euros, recebido relativo ao INICIE+ e às Linhas de crédito (INVESTRAM 2020/PROINVEST), estes projetos são financiados pela reutilização de reembolsos no âmbito de sistemas de incentivos de quadros comunitários anteriores, nomeadamente do INTERVIR+, não constituindo em 2020 uma transferência comunitária.

2.3.2 - Fluxos financeiros da UE para a RAM

2.3.2.1 - Transferências de fundos da UE em 2020

Comparando os registos de fluxos financeiros provenientes da UE contabilizados na Conta da RAM com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades certificadoras/pagadoras de fundos comunitários (Quadro II.8), verifica-se que os dados refletidos na Conta (69,5 milhões de euros) ficam aquém do valor total das verbas comunitárias transferidas pelas entidades nacionais responsáveis (92,9 milhões de euros).

O grau de contabilização evidenciado (74,8 %), decorre essencialmente do facto de apenas uma parte dos fundos transferidos para a Região, através do IDR (158) (e registados na respetiva conta, como Operações Extraorçamentais, em RPT), terem sido pagos por aquele Instituto a entidades da APR (159), encontrando-se o restante afeto a entidades de outra natureza, ou a aguardar pagamento aos destinatários finais (em RPT do IDR, do IDE ou do IQ).

Dos Fundos transferidos para a APR, em 2020, 89,8 % foram recebidos pelo IDR (83,4 milhões de euros) e registados na sua maioria em operações extraorçamentais/RPT (83,3 milhões de euros), sendo registados nas suas receitas orçamentais 616,5 mil euros.

QUADRO II.8

Proveniência dos fluxos financeiros da UE

(ver documento original)



Fonte: Entidades de certificação/pagamento das transferências da União Europeia (160)

Destacaram-se, pela sua representatividade no total das transferências de Fundos provenientes da UE, os programas inseridos no QEC/ Portugal 2020 (97,3 %), em particular o POSEUR (44,7 %) e o Programa Madeira 2014-2020 (32,8 % FEDER e 12,1 % FSE).

Os fundos comunitários transferidos para a RAM diminuíram 14,3 milhões de euros (- 13,3 %) face a 2019, devido ao decréscimo dos fluxos do Fundo de Coesão no POSEUR (- 11,7 milhões de euros) e do FEDER no Madeira 14-20 (- 4,5 milhões de euros).

Em 2020, o valor das transferências comunitárias destinadas a projetos executados por entidades da RAM, independente da sua natureza (publicas ou privadas), foi de 146,4 milhões de euros (161), dos quais apenas 63,4 % passaram por entidades da APR.

O Fundo de Coesão e o FEDER foram as principais fontes de financiamento comunitário de projetos da RAM (41,6 e 32,4 milhões de euros), seguidos do FEAGA (27,2 milhões de euros) e do FEADER (26,9 milhões de euros).

2.3.2.2 - Programação/Execução dos Fundos comunitários em 2020

Até 31/12/ 2020, a taxa média de execução dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) na RAM, através dos Programas inseridos no Quadro Estratégico Comum (QEC)-Portugal 2020 (162), foi de 64 %, conforme resulta do quadro seguinte.

QUADRO II.9

Execução dos Fundos Comunitários

(ver documento original)



A generalidade dos programas apresenta uma taxa de execução acumulada face ao valor programado para o período 2014-2020 superior a 60 %, com exceção do PO MAC 14-20, que apresenta um nível de execução mais baixo (37,9 %). Tendo em conta que 2020 corresponde ao último ano do período de programação e que em termos absolutos a despesa comunitária validada ascendia a 578,1 milhões de euros, observa-se um elevado montante de despesa comunitária ainda por executar (325,3 milhões de euros), até ao final de 2023, data limite para a elegibilidade das despesas a cofinanciamento.

Tendo em vista a mitigação dos efeitos causados pela pandemia COVID-19 e promover a recuperação da crise ocorrida, foi adotada pela Comissão Europeia, em dezembro de 2020, uma iniciativa REACT-EU (Recovery Assistance for the Cohesion and Territories of Europe), mediante um processo de reprogramação dos atuais programas operacionais, por forma a que estes possam dispor de recursos adicionais. Assim, embora ainda sem reflexo na execução de 2020, a RAM beneficiará de um reforço das verbas para o período de programação 2014-2020.

2.4 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2020, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a cerca de 2,2 mil milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 2 mil milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 42,6 milhões de euros (cf. o ponto 2.1).

b) A execução da receita orçamental, apresentou de 2019 para 2020, um aumento de 141,6 milhões de euros (7,5 %) decorrente, sobretudo, do aumento do produto dos empréstimos contraídos. Contrariamente, a receita efetiva, no valor de 1,2 mil milhões de euros, registou uma redução de 138,3 milhões de euros (- 10,7 %), essencialmente, por força do decréscimo da receita fiscal, em 103,5 milhões de euros e das transferências de capital, em 30,1 milhões de euros (cf. o ponto 2.1).

c) As principais fontes de financiamento do Orçamento Regional foram os "Passivos Financeiros" com 757 milhões de euros (37,5 %), seguidos dos "Impostos Indiretos" com 548,1 milhões de euros (27,1 %) e dos "Impostos Diretos" com 304 milhões de euros (15 %). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 228,3 milhões de euros (13,2 % da receita orçamental cobrada) registando uma redução de 19,2 milhões de euros face ao ano anterior (cf. o ponto 2.1.1).

d) A situação de dependência dos SFA face às transferências do Orçamento Regional, aumentou, em 2020, de 70,8 % para 85,5 % do total das receitas correntes e de capital, mantendo-se, muito acentuada (79 % a 100 %) em alguns serviços tradicionalmente dependentes (cf. o ponto 2.2).

e) Em 2020, as receitas provenientes da UE cobradas pela APR foram de cerca de 69,5 milhões de euros face à previsão orçamental (46,2 %) o que, representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento de cerca de 80,9 milhões de euros (cf. o ponto 2.3.1).

2.5 - Recomendações

2.5.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

a) No domínio da receita, e ainda que nos últimos anos, tenham sido "suspensos" e extintos Serviços com autonomia administrativa e financeira, vários SFA continuam com elevada dependência do ORAM, considerando-se, por isso, que não foi totalmente acolhida a recomendação para que a RAM diligenciasse no sentido de "Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA", atento o enquadramento dado pelo artigo 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

Neste âmbito, o GR veio reiterar a informação veiculada nos anos anteriores, de que "[...] apesar do não ter sempre atingido o patamar dos dois terços das receitas próprias face às despesas totais em alguns dos Serviços e Fundos Autónomos, a autonomia administrativa e financeira tem sido necessária como garante de níveis de gestão e de qualidade, essencialmente no que concerne à área da saúde e na parte a que respeita à gestão de fundos comunitários, conforme n.º 4 do artigo 6.º da Lei 8/90." e voltou a realçar "que continua a ser feito um acompanhamento rigoroso do desempenho destas entidades no sentido de garantir o cumprimento das regras orçamentais, tendo sido tomadas, ao longo destes últimos anos, medidas concretas no sentido do acatamento da vossa recomendação."

b) Foi acolhida a recomendação para o IDR "[...] uniformizar o tratamento contabilístico dado às transferências comunitárias quando os beneficiários finais são entidades externas à Administração Regional tal como o faz com as verbas de igual proveniência e de igual natureza destinadas a projetos de outras entidades públicas".

c) A Recomendação (163) dirigida ao Governo Regional para assegurar que [...] na contabilização dos fundos europeus recebidos, os serviços contabilizem diferenciadamente a parte das verbas a afetar aos executores/beneficiários dos projetos, registando-as em operações extraorçamentais, abstendo-se de as contabilizar como receitas do seu orçamento privativo, onde apenas deve constar a parte dos fundos de que é beneficiário.", foi acolhida no que respeita ao IDR; não sendo possível apreciar o seu cumprimento por parte do IDE, face aos novos procedimentos definidos pelo GR no âmbito do ORAM 2020, quanto à contabilização das transferências comunitárias, assim como à insuficiência de informação e detalhe relativamente àqueles fundos nos registos em operações extraorçamentais daquele Instituto.

2.5.2 - Nova Recomendação

O Governo Regional deverá providenciar para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de Fundos da UE (IDR, IDE e IQ) detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem e natureza dos Fundos Comunitários dada a sua importância para análise da execução da receita comunitária.

Em sede de audição prévia foi referido que "[S]erá dada a devida atenção à recomendação formulada por essa Secção".

CAPÍTULO III

Despesa

Nos termos das alíneas b) e e), do artigo 41.º da LOPTC analisa-se neste capítulo a execução das despesas da Administração Regional Direta (ARD) e Indireta [que inclui os Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e as Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (164)] na perspetiva da sua estrutura e evolução, tendo em atenção as regras aplicáveis à execução do Orçamento da Região para 2020 (165).

Aprecia-se ainda o volume dos passivos da Administração Pública Regional (APR), segundo aquela tipologia de entidades, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, tendo por referência o estabelecido na Lei 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA) (166). A análise incide, ainda, sobre o prazo médio de pagamento (PMP) dos Serviços da APR (167) e sobre o Quadro de Programação Orçamental Plurianual (QPPO) (168). À análise estão subjacentes os princípios orçamentais da LEO, em particular os da unidade e universalidade, da especificação, da anualidade e da transparência.

A execução orçamental de 2020 foi fortemente condicionada pela declaração do surto de Covid-19, como pandemia, em 11 de março de 2020, pela Organização Mundial de Saúde. Nesse contexto, o GR antecipando os impactos da pandemia na execução orçamental, restringiu a realização de despesas não prioritárias (169) e definiu cativações orçamentais adicionais (170), além de ter aplicado na RAM, um regime excecional e temporário de reequilíbrio financeiro de contratos de execução duradoura (171).

Paralelamente o GR apresentou uma proposta de orçamento suplementar, que foi aprovada através do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto, que concretizou ajustamentos quer na receita quer na despesa, tendo em linha de conta a inclusão no orçamento dos fundos provenientes do empréstimo a contrair destinado à cobertura das necessidades excecionais de financiamento decorrentes da Covid-19.

Nessa sequência, no final do ano, o GR concretizou uma operação de financiamento excecional (172), destinado a suportar, em 2020, as despesas com as medidas de prevenção, contenção, mitigação e reposição da normalidade decorrentes do contexto Covid-19 tendo o remanescente (336,5 milhões de euros) transitado em saldo para 2021.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex. Vice- Presidente do GR cujas alegações (173) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

3.1 - Despesa da Administração Regional Direta

O quadro evidencia a execução global da despesa da Administração Regional, em 2020, que ascendeu a 1.729,1 milhões de euros, dos quais cerca de 1.587,9 milhões de euros respeitam a despesa orçamental e o remanescente a operações extraorçamentais.

QUADRO III.1

Execução global da despesa

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

A taxa de execução da despesa orçamental foi de 79,2 %, menos 10,1 % que no ano anterior sobretudo em resultado da diminuição das Despesas Correntes (menos 13,4 % que em 2019) e da diminuição das Despesas de Capital (menos 5,2 %), especificamente na componente das despesas com Ativos Financeiros.

A execução orçamental foi condicionada pelas medidas de contenção previstas no artigo 23.º do diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2020, com o objetivo de "adequar o ritmo da execução da despesa às reais necessidades e assegurar a manutenção de uma folga orçamental que permitisse suprir riscos e necessidades emergentes no decurso da execução" (175).

Assim foram congeladas verbas na ordem dos 79,1 milhões de euros, que incluem, para além do montante do congelamento inicial (30,1 milhões de euros), os diferenciais (positivos) entre o valor final dos cativos e o saldo dos congelamentos e descongelamentos por rubrica orçamental (49,0 milhões de euros).

Contrariamente aos anos anteriores, em que grande parte dos congelamentos acabaram por ser descongelados, em 2020, houve um reforço acentuado das cativações iniciais, devido essencialmente às cativações efetuadas na área da Saúde, concretamente às afetas ao Projeto do Hospital Central da Madeira.

Apesar das percentagens das cativações serem similares às dos anos anteriores, em 2020 o regime das exclusões foi alargado, para abranger as rubricas afetas ao pagamento do subsídio de insularidade, dos contratos-programa a celebrar com a Associação de Promoção da RAM, e das despesas associadas à implementação dos projetos vencedores da edição de 2019 do OPRAM.

QUADRO III.2

Cativações orçamentais

(ver documento original)



No final de 2020, as dotações cativas cifraram-se em 60,0 milhões de euros (representando 2,9 % do orçamento final), mais 51,3 milhões de euros que no ano anterior.

3.1.1 - Execução da despesa face ao orçamento

A) Segundo a classificação económica

O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação final disponível.

QUADRO III.3

Despesa orçamental por classificação económica

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM 2020

A despesa efetiva correspondeu a 1 312,6 milhões de euros, ou seja, a 82,7 % da despesa orçamental. A despesa corrente representou 74 % da despesa total enquanto a despesa de capital remontou a 26 % daquele agregado.

Ao nível da despesa corrente, sobressaem dois agrupamentos:

. As "transferências correntes", com 529,7 milhões de euros, cujo crescimento face ao ano anterior (102,4 milhões de euros), resulta essencialmente das medidas de apoio do GR aos vários setores da economia regional, para colmatar os efeitos da pandemia Covid-19.

. As "despesas com pessoal", com 382,1 milhões de euros, cujo acréscimo (mais 20,1 milhões de euros) face ao ano anterior se ficou a dever aos efeitos do descongelamento de carreiras, às progressões da carreira docente, ao acréscimo remuneratório de 0,3 % (178) e à admissão de novos funcionários.

Já nas despesas de capital, o maior destaque vai para os "passivos financeiros", com 14,2 % do total dos pagamentos (224,9 milhões de euros), salientando-se o facto da diminuição dos pagamentos face ao ano de 2019 (menos 11,4 milhões de euros), ser explicada, na sua quase totalidade, pela redução nas amortizações de Empréstimos a médio e longo prazo.

A execução da despesa ficou 20,8 % abaixo da dotação disponível, ficando por executar 415,8 milhões de euros, na sua maioria associados aos agrupamentos "Transferências Correntes" (menos 176,8 milhões de euros), "Aquisição de bens de capital" (menos 81,1 milhões de euros) e "Transferências de capital" (menos 48,1 milhões de euros) do orçamento disponível.

O serviço da dívida cifrou-se nos 327,5 milhões de euros, sendo 224,9 milhões de euros respeitantes à componente Passivos Financeiros e 102,7 milhões de euros a Juros e outros encargos.

Salienta-se, ainda que, as despesas orçamentais registadas na Conta da RAM 2020, estão subavaliadas em 736,5 mil euros, por contrapartida, da sobreavaliação em igual montante, das despesas extraorçamentais, relacionadas com a não contabilização, como transferência orçamental, da parcela dos impostos cobrados que se encontra legalmente consignada ao Fundo de Estabilização Tributária da RAM (179).

Em sede de contraditório, o Secretário Regional das Finanças remeteu e reiterou as alegações apresentadas "[...] no âmbito do exercício do contraditório ao Relato da verificação externa de Conta do Tesoureiro do Governo Regional da Madeira, bem como, ao Relatório e Parecer sobre a conta da RAM de 2020 - Capítulo IX - Operações extraorçamentais - Audição Prévia [...]" (180).

B) Segundo a classificação orgânica (181)

Em matéria de execução, as Secretarias Regionais com maior peso foram a VP, a SRE e a SRS, perfazendo conjuntamente o montante de 1 199,2 milhões de euros, o que representa cerca de 75,5 % do total dos pagamentos.

QUADRO III.4

Despesa orçamental por classificação orgânica

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

Comparativamente ao período homologo, verificou-se uma diminuição dos pagamentos na ordem dos 9,6 %, que corresponde a uma redução de, aproximadamente 168,6 milhões de euros, para os 1,6 mil milhões de euros, essencialmente, devido ao decréscimo dos encargos afetos a Acordos de Regularização de Dívida, a juros da dívida pública e à redução substancial dos encargos com Parcerias Público Privadas.

3.1.2 - Caraterização da despesa executada

As despesas de funcionamento foram cerca de 1,3 mil milhões de euros, representando 80,2 % do total dos pagamentos, enquanto as de investimento (19,8 %), rondaram os 315,2 milhões de euros.

QUADRO III.5

Despesa executada por funções

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

Em 2020, as verbas foram canalizadas essencialmente para as Funções Sociais (871,4 milhões de euros) que absorveram 54,9 % do total da despesa, com especial enfoque na Saúde e na Educação salientando-se, comparativamente ao ano de 2019, o aumento de 8,9 milhões de euros.

A redução, face a 2019, das "Operações da dívida pública", em 143,5 milhões de euros, para os 327,5 milhões de euros (20,6 % da despesa total) ficou a dever-se, sobretudo, à redução do pagamento de juros de mora (112 milhões de euros) e à suspensão do pagamento do serviço da dívida do empréstimo concedido pelo Estado à RAM no âmbito do Programa de Recuperação Financeira que foi concretizada através do artigo 3.º da Lei 27-A/2020, de 24 de julho, que aditou o artigo 77.º-B à Lei 2/2020, de 31 de março.

A execução orçamental da ARD por programas, bem como a respetiva distribuição entre despesas de funcionamento e de investimento do plano, consta do quadro seguinte.

QUADRO III. 6

Despesa executada por programas

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

Da análise à repartição dos pagamentos por programas salienta-se que:

a) Quatro dos programas (182) agregam 81,0 % da despesa (1,3 mil milhões de euros), absorvendo o maior (P-059-Finanças e Gestão da Dívida Pública), pagamentos na ordem dos 385,2 milhões de euros;

b) As despesas de investimento (315,2 milhões de euros) estão concentradas (43,7 %) no P-045- Promoção dos transportes sustentáveis" (137,6 milhões de euros).

c) As despesas de funcionamento (1 272,7 milhões de euros) assumem maior destaque no "P-059- Finanças e Gestão da Dívida Pública" (385,2 milhões de euros), seguido do "P-050-Saúde" (368,4 milhões de euros) e do "P-046- Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" (351,7 milhões de euros), que conjuntamente absorveram 86,8 % desta componente da despesa.

Neste âmbito faz-se ainda notar que, num contexto de pandemia, os pagamentos ao abrigo do Programa Saúde foram inferiores aos do Programa Finanças e Gestão da Dívida Pública.

Em termos comparativos, evidencia-se uma diminuição da despesa executada face a 2019, em resultado da combinação de uma redução das despesas de funcionamento em 120,6 milhões de euros, e de investimento em 48,0 milhões de euros.

No âmbito da aplicação da Lei Orgânica 2/2010, de 16 junho (denominada de Lei de Meios), a despesa acumulada, até 31/12/2020 (183), ascendeu a cerca de 614,3 milhões de euros, o que reflete um aumento, face ao ano anterior de 4,4 % (27,3 milhões de euros), imputável na sua quase totalidade aos incremento dos pagamentos do GR aos Municípios e EPR ao abrigo de contratos-programa.

3.1.3 - Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente dos principais agregados económicos da despesa da ARD.

GRÁFICO III.1

Evolução dos principais agregados da classificação económica da despesa

(ver documento original)



Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2016 a 2019 e Conta da RAM de 2020

Da análise efetuada, destacam-se os seguintes aspetos da sua evolução recente:

a) A despesa corrente nos últimos 5 anos, rondava em média os 1,19 mil milhões de euros, tendo atingido o valor mais alto do período em análise, em 2019 (1,25 mil milhões de euros). Em 2020, deu-se um decréscimo para os 1,18 mil milhões de euros, justificado pela diminuição de encargos com as Parcerias Publico Privadas (em resultado do processo de renegociação concluído em 2016), pela redução de juros e outros encargos (em particular de juros de mora) e pelas medidas de contenção de despesa não Covid-19.

b) A despesa de capital que rondava, em 2016, os 331,7 milhões de euros, foi aumentando até 2018, atingindo os 584,0 milhões de euros, sobretudo por força da amortização do empréstimo obrigacionista "RAM 2006-2018". A partir de 2019, evidenciou-se uma redução das despesas de capital, que se quedou nos 413,1 milhões de euros, em 2020, essencialmente por via da não repetição da transferência de 75 milhões de euros (realizada em 2019) destinada a amortizar um financiamento contraído pelo SESARAM, EPE-RAM em anos anteriores.

c) A despesa total, comparativamente a 2019 (1,8 mil milhões de euros) diminuiu 9,6 %, cifrando-se perto dos 1,6 mil milhões de euros.

GRÁFICO III.2

Evolução da despesa por agrupamentos da classificação económica

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Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2016 a 2019 e Conta da RAM de 2020

Atendendo aos agrupamentos de classificação económica das despesas, sobressai que:

a) A despesa com o pessoal rondou os 353,5 milhões de euros, entre 2016 e 2019, tendo, em 2020, chegado aos 382,1 milhões de euros, devido ao efeito conjugado do descongelamento de carreiras, das progressões da carreira docente, do acréscimo remuneratório de 0,3 % atribuído aos funcionários públicos e da admissão de novos funcionários;

b) As despesas com a aquisição de bens e serviços atingiu em 2020, o valor mais baixo dos últimos 5 anos com 137,8 milhões de euros, em virtude da diminuição dos encargos com as SCUTS, bem como, da redução das despesas com a conservação de bens, transportes e deslocações e estadas, decorrentes das medidas decididas pelo GR.

c) Os juros e outros encargos, atingiram um nível historicamente elevado em 2019 (234,9 milhões de euros), devido ao pagamento de juros de mora incluídos em acordos de regularização de dívida e outros encargos da dívida pública, situação que não se verificou em 2020, atingindo o valor mais baixo dos últimos 5 anos, ou seja, 102,7 milhões de euros.

d) As transferências correntes têm vindo a oscilar ao longo dos anos, tendo atingido um máximo de 529,7 milhões de euros em 2020, quando a média observada nos últimos 5 anos foi de 454,4 milhões de euros.

e) A despesa com a aquisição de bens de capital, que em 2019, ascendeu a 91,9 milhões de euros, sofreu uma redução de cerca de 14,7 %, em 2020, para os 78,3 milhões de euros;

f) A despesa dos restantes agrupamentos atingiu em 2020, o valor de 357,3 milhões de euros (438,3 milhões de euros em 2019), essencialmente por conta da redução dos passivos e ativos financeiros.

3.2 - Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos

O Decreto que aprovou o Orçamento da Região de 2020, definiu, no artigo 41.º, a continuação da redução do universo dos Serviços da Administração Pública Regional, através da suspensão da parte remanescente dos fundos escolares, previstos nos artigos 31.º a 34.º do DLR n.º 4/2000/M, de 31 de janeiro (184).

De acordo com a Conta, em 2020, o universo dos organismos integrados na Administração Regional Indireta era formado por 24 entidades, sendo que 13 (185) eram Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e 11 eram empresas ou associações que passaram a integrar este subsector por força do disposto no n.º 5 do artigo 2.º da LEO, constituindo as designadas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (186).

O Conselho Económico e da Concertação Social da Região Autónoma da Madeira foi extinto enquanto SFA (187), ficando sob a alçada da Assembleia Legislativa Regional.

Do confronto entre as contas de gerência de cada um dos SFA/EPR e os valores constantes da Conta da Região (188), não resultou na despesa, qualquer discrepância.

Os SFA despenderam, em 2020, perto de 978,6 milhões de euros, para os quais concorreram cerca de 766,9 milhões de euros de despesas correntes e, aproximadamente, 101,9 milhões de euros de despesas de capital, perfazendo as operações extraorçamentais, 109,7 milhões de euros.

Do total das despesas, 595,6 milhões de euros respeitam aos SFA propriamente ditos, e 383,0 milhões de euros às EPR.

QUADRO III. 7

Estrutura das despesas dos SFA em 2020

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Fonte: Conta da RAM de 2020

3.2.1 - Execução Orçamental da Despesa

Seguidamente sintetiza-se a despesa orçamental paga em 2020 pelos SFA (incluindo as EPR), bem como os respetivos níveis de execução face ao orçamento final.

QUADRO III. 8

Execução orçamental dos SFA

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Fonte: Conta da RAM de 2020

O orçamento final dos SFA (incluindo as EPR) atingiu o montante global de 1,2 mil milhões de euros, tendo os pagamentos rondado os 868,8 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 73,8 %.

Da análise à execução orçamental daquelas entidades destacam-se os seguintes aspetos:

a) Contrariamente ao ano anterior em que as EPR foram responsáveis pela maior parte dos pagamentos, em 2020, foram os SFA, com cerca de 56 % (486,3 milhões de euros) que despenderam a maior parte dos recursos afetos a este subsetor institucional;

b) As despesas do IASAÚDE e do SESARAM têm um peso preponderante no total dos SFA/EPR (74,3 % do total) pese embora os montantes afetos ao setor da saúde estejam sobreavaliados visto que, uma parte significativa das despesas do SESARAM é financiada pelo IASAÚDE, ao abrigo dos contratos-programa (189) que sustentaram pagamentos na ordem dos 271,3 milhões de euros.

c) As despesas de funcionamento corresponderam a 88,7 % do total, concentrando-se (83,4 %) em especial no IASAÚDE e no SESARAM;

d) As despesas de investimento rondaram os 11,3 % do total e tiveram maior expressão no IDE (28,6 milhões de euros) e na IHM (20,0 milhões de euros), logo seguidos do IEM (19,7 milhões de euros).

3.2.2 - Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente da despesa dos SFA (190), atendendo à sua classificação económica.

GRÁFICO III.3

Evolução da despesa por principais agregados dos SFA

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Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2016 a 2019 e Conta da RAM de 2020

Da análise à evolução dos principais agregados da despesa dos SFA nos últimos cinco anos sobressai que:

a) A despesa corrente, atingiu o seu máximo em 2016 (814,3 milhões de euros) tendo, a partir daí registado oscilações, só voltando a crescer de forma mais evidente em 2020 (766,9 milhões de euros);

b) A despesa de capital atingiu um pico em 2019 (208,5 milhões de euros), devido à liquidação de um empréstimo de médio e longo prazo de 75 milhões de euros, por parte do SESARAM. A irrepetibilidade dessa operação levou, consequentemente, a uma redução para menos de metade (101,9 milhões de euros) das despesas de capital do setor em 2020.

GRÁFICO III.4

Evolução da despesa por agrupamentos dos SFA

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Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2016 a 2019 e Conta da RAM de 2020

De entre os agrupamentos de classificação económica que concentraram os montantes de despesa mais expressivos, destacam-se:

a) As Despesas com pessoal que evidenciaram um incremento considerável nos últimos anos, tendo atingido os 249,7 milhões de euros em 2020, essencialmente por conta do SESARAM, EPERAM.

b) As Aquisições de bens e serviços que tinham vindo a diminuir nos últimos anos, registaram um aumento em 2020, essencialmente por conta das despesas com a Pandemia (a cargo, sobretudo, do IASAÚDE, IP-RAM), cifrando-se em 192,6 milhões de euros, representando a terceira parcela mais significativa da despesa com cerca de 22,2 % do total.

c) Desde 2016 que as Transferências Correntes têm oscilado bastante, cifrando-se em 2020 nos 308,6 milhões de euros, constituindo a parcela mais expressiva da despesa (35,5 % do total) sobretudo devido ao peso das transferências para o financiamento do SESARAM que foram realizadas no ano em análise por intermédio do orçamento do IASAÚDE, IP-RAM (noutros anos esse financiamento foi efetuado através do orçamento da Secretaria Regional da tutela).

d) Em 2020, as Transferências de capital, evidenciaram um decréscimo face ao ano anterior (20,9 milhões de euros), cifrando-se nos 25,3 milhões de euros.

e) As Restantes despesas passaram, em 2020, para pouco mais de metade do valor de 2019, quedando-se pelos 92,6 milhões de euros, estavam maioritariamente relacionadas com passivos financeiros (49,5 milhões de euros).

3.3 - Passivos, contas a pagar, pagamentos em atraso e Prazo Médio de Pagamento

A LCPA (191) consagrou a regra de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, tendo para esse efeito limitado a assunção de novos compromissos à existência de fundos disponíveis (192).

Tendo em vista a regularização de dívidas de anos anteriores, foi estabelecida (no n.º 3 do artigo 19.º do DL n.º 127/2012) a obrigatoriedade de as entidades apresentarem juntamente com os documentos de prestação de contas, um mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento, tendo a Conta da Região passado a incluir (desde 2014) o "Anexo L.I.I - Plano de liquidação de valores em dívida" por setor/tipo de despesa e o "Anexo L.I.II - Acordos de Regularização de Dívida".

De acordo com os dados constantes da Conta da RAM (ponto 17.3 do Relatório), no final de 2020 o valor global dos passivos (193) da Administração Pública Regional ascendia a 137,4 milhões de euros, dos quais 43,5 % (59,8 milhões) eram da responsabilidade do GR, 54,0 % (74,1 milhões de euros) das EPR e cerca de 2,6 % (3,5 milhões de euros) dos SFA.

Comparativamente ao ano anterior, houve um aumento de cerca de 2 milhões de euros, no valor total dos passivos da Administração Pública Regional, que está ligado aos encargos assumidos no âmbito da pandemia.

QUADRO III.9

Passivos a 31/12/2020

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Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2020

A SRS foi o Departamento responsável pelo maior volume de passivos da APR (46 %, correspondentes a cerca de 63,2 milhões de euros), a maior parte deles, originados no SESARAM, EPERAM.

Os passivos da APR, a 31 de dezembro de 2020, eram constituídos em 76,3 % por contas a pagar (194) (104,8 milhões de euros), observando-se que cerca de 32,7 milhões de euros (1,4 milhões de euros da responsabilidade da administração direta e 31,3 milhões de euros da administração indireta) correspondiam a pagamentos em atraso (195), ou seja, 23,8 % dos passivos da APR.

3.3.1 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

As contas a pagar da responsabilidade da ARD ascendiam a 34,7 milhões de euros, a maior parte das quais concentradas (66,8 %, equivalentes a 23,2 milhões de euros) na SRE.

QUADRO III.10

Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

(ver documento original)



Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2020

Os pagamentos em atraso deste subsetor institucional rondavam os 1,4 milhões de euros.

3.3.2 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Indireta

O quadro seguinte discrimina, por entidade, as contas a pagar e os pagamentos em atraso dos SFA e EPR, a 31 de dezembro de 2020, assim como o nível de comprometimento face ao respetivo orçamento inicial para 2021.

QUADRO III.11

Contas a pagar e pagamentos em atraso nos SFA e EPR

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Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2020 e ORAM para 2021

O montante global das contas a pagar dos SFA e EPR (70,1 milhões de euros), ficou abaixo do verificado no ano anterior (70,7 milhões de euros), assim como o grau de comprometimento do orçamento inicial do ano seguinte, que foi de 6,1 % (contra 8,2 % em 2019).

As contas a pagar foram na sua maioria (85,4 %), da responsabilidade do SESARAM (59,8 milhões de euros).

Apesar da maior parte das entidades apresentar uma percentagem de comprometimento do orçamento de 2021 baixa ou nula, numa delas, o Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S. A., o volume de contas a pagar (1,1 milhões de euros) é superior ao do orçamento inicial (947,6 mil euros) situação que justifica, tal como referido no Parecer da CRAM de 2019 e como recomendado, no Relatório de Auditoria n.º 7/2018-FS/SRMTC uma intervenção estrutural urgente da tutela. Refira-se, também, o caso da SDNM, S. A., em que o valor de contas a pagar (4 milhões de euros), compromete cerca de 75,9 % do orçamento inicial de 2021.

No contraditório, o responsável pela área das finanças informou já ter iniciado os procedimentos tendentes a regularizar uma das situações "[...] conforme atesta a Resolução 1058/2021, publicada no JORAM n.º 194, 1.ª série, de 27 de outubro, através da qual o Conselho de Governo reunido em plenário em 21 de outubro de 2021, aprovou: 1-Iniciar os procedimentos jurídico e financeiros tendentes à fusão por incorporação do Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A na PATRIRAM - Titularidade e Gestão de Património Público Regional, S. A.; (.)".

Em matéria de pagamentos em atraso, assinala-se, o facto de os mesmos estarem concentrados em duas entidades (SESARAM, EPERAM e IASAÚDE, IP-RAM), que em conjunto são responsáveis por cerca de 99,2 % do total.

3.4 - Prazo médio de pagamento

Em 2020, o prazo médio de pagamento (196) da Administração Publica Regional foi de 67 dias, registando um aumento de 8 dias, relativamente ao ano anterior, que está associado à dilação dos pagamentos das EPR, mais concretamente à evolução evidenciada no SESARAM, EPERAM.

QUADRO III.12

Prazo Médio de Pagamento - 2015-2020

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3.5 - Quadro Plurianual de Programação Orçamental

Visando a disciplina das finanças públicas e o cumprimento dos compromissos de coordenação das políticas económicas e orçamentais assumidos com a UE, a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, incorporou o Pacto Orçamental e introduziu o princípio da plurianualidade (198), envolvendo a aprovação de um Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO), alinhado com as Grandes Opções do Plano e com o Plano de Estabilidade e Crescimento.

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental define os limites de despesa do conjunto do Setor Público Administrativo Regional e os limites vinculativos para cada programa orçamental, para cada agrupamento de programas e para o conjunto de todos os programas, para o primeiro, o segundo e para os terceiro e quarto anos económicos seguintes (n.os 4 e 5) (199), constituindo uma restrição vinculativa ao orçamento anual das administrações regionais (200).

O quadro de programação para o período de 2020-2023 foi apresentado conjuntamente com a proposta do DLR do ORAM para 2020 (201) que atribuiu caráter indicativo aos limites da despesa de 2019 a 2022 e determinou que os limites da despesa por programa e área podem ser modificados em virtude de alterações orçamentais.

Tal como referido no ano anterior, tal prática desconsidera o disposto no artigo 20.º, n.º 5, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, cujo conteúdo normativo impõe o cumprimento dos tetos da despesa definidos no horizonte plurianual programado.

Acresce salientar, que o quadro aprovado, fixa, apenas, os limites de despesa efetiva (para o período de 2020-2023) e omite as respetivas fontes de financiamento, contrariando o disposto na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (202).

No contraditório, foi reproduzido "[...] o teor da resposta da Secretaria Regional das Finanças no âmbito do exercício do contraditório ao Relatório e Parecer sobre a conta da RAM de 2020 - Capítulo I - Processo Orçamental" (203).

O quadro seguinte espelha, independentemente da fonte de financiamento, o valor aprovado no QPPO para o ano de 2020, bem como os desvios verificados na execução orçamental face aos limites fixados.

QUADRO III.13

QPPO 2020 - previsão, execução e desvio

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Comparando o total da despesa efetiva consolidada da APR com o QPPO aprovado pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto (204), verifica-se que o limite global e os limites parciais foram cumpridos com exceção do afeto ao "Programa 056 - Órgãos de Soberania", em virtude da integração do Saldo da Gerência Anterior no orçamento de 2021, por parte da Assembleia Legislativa da Madeira.

3.6 - Conclusões

Da análise efetuada à execução da despesa da APR em 2020, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A despesa orçamental da ARD rondou os 1,6 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 79,2 %, face à dotação disponível, tendo, por seu turno, a despesa efetiva atingido os 1,3 mil milhões de euros (cf. os pontos 3.1 e 3.1.1.).

b) Na despesa corrente, destaca-se o comportamento (i) das "transferências correntes" (529,7 milhões de euros), que cresceram 102,4 milhões de euros relativamente ao ano anterior devido às medidas de apoio do GR destinadas a colmatar os efeitos da pandemia e, em sentido contrário, (ii) a redução dos Juros e outros encargos, que passaram dos 234,9 milhões de euros em 2019 para 102,7 milhões de euros em 2020 (cf. o ponto 3.1.3).

c) As despesas de funcionamento da ARD atingiram os 1,3 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (781,0 milhões de euros) afetas às funções sociais (cf. o ponto 3.1.2).

d) A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 868,8 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 73,8 %, sendo que as despesas de funcionamento correspondem a 88,7 % do total e as despesas de investimento a 11,3 % (cf. o ponto 3.2.1).

e) Em 31/12/2020, as contas a pagar da ARD rondavam os 34,7 milhões de euros, enquanto as da Administração Regional Indireta eram cerca de 70,1 milhões de euros. Os pagamentos em atraso da APR rondavam os 32,7 milhões de euros, dos quais cerca 30,2 milhões de euros tinham origem nas EPR (cf. os pontos 3.3.1 e 3.3.2).

f) O Prazo Médio de Pagamento da APR em 2019 foi de 67 dias, ou seja, mais 8 dias do que no ano anterior (cf. o ponto 3.4).

CAPÍTULO IV

Património

O presente capítulo tem por objeto a identificação e valorização do património imobiliário e financeiro de que a RAM é titular, enquanto pessoa coletiva territorial (205), indo ao encontro do estabelecido no artigo 41.º, n.º 1, alínea c), da LOPTC.

No seu conjunto, o universo patrimonial da RAM congrega o património corpóreo, constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis e pelos direitos de arrendamento ou quaisquer outros direitos reais sobre as coisas, pertencentes ao domínio público ou privado da Região. Integra ainda o património financeiro composto pelas participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, e pelos créditos concedidos a terceiros (206).

A análise centra-se no acompanhamento da evolução do inventário do património imobiliário, das carteiras de títulos e de concessões da Região, e dos montantes de crédito concedidos. É igualmente feita referência às operações de concessão de crédito com maior significado, incluindo a verificação do cumprimento do limite máximo para as operações ativas do Tesouro Público Regional, fixado no diploma que aprova o ORAM.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito (207), do Secretário Regional das Finanças e do ex-Vice-Presidente do Governo Regional que, nas suas alegações remeteram para as considerações constantes no ofício VP/22894/2021, de 20 de agosto, que foi objeto de análise nos pontos 4.1.1 e 4.1.2 deste documento.

4.1 - Património mobiliário e imobiliário (208)

4.1.1 - Inventário

Na RAM, a gestão do património imobiliário é regulada pelo DL n.º 280/2007 (209), de 07/08, que estabelece as disposições gerais e comuns aplicáveis aos bens imóveis dos domínios públicos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, e pelo DLR n.º 7/2012/M (210), de 20/04, que regulamenta a gestão dos bens imóveis do domínio privado da região.

Em 2020, a responsabilidade pela gestão e administração do património da RAM pertencia à Vice-presidência do Governo (VP) (211), competindo-lhe, designadamente, "acompanhar, gerir e controlar o património da Região, à exceção do artístico e cultural (212)" e "acompanhar e promover os procedimentos referentes à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [cf. o artigo 3.º, n.º 2, alíneas m) e n), da orgânica da VP, aprovada pelo DRR n.º 6/2020/M, de 17 de janeiro].

A nova estrutura orgânica da VP (213) autonomizou as áreas do património e da informática, resultando na criação da Direção Regional do Património (DRPA) e da Direção Regional de Informática (DRI) (214). A DRPA é o serviço executivo que tem por missão executar e controlar as ações necessárias para a aquisição, gestão e administração do património da RAM pese embora da sua missão, tenha sido expressamente excluída, a "gestão financeira, orçamental e contabilística para efeitos de mensuração no reconhecimento do património no âmbito da contabilidade pública" (215), situação que pode "agravar a já débil liderança de um processo que carece de uma forte coordenação, atenta a sua interdepartamentabilidade e dinamismo, e criar uma indefinição funcional na área da gestão patrimonial" (216).

No que respeita à situação da inventariação dos bens imóveis da RAM, designadamente no que se refere a resultados de levantamentos efetuados, grau de regularização dos imóveis identificados, e outras medidas adotadas neste domínio, tais como a identificação de eventuais programas de ação existentes, a DRPA informou que, no decurso de 2020:

. Foram realizadas 28 instruções de processos de reclamação administrativa, 17 reclamações à matriz, 3 submissões de IMI's e 26 inscrições de prédios da RAM nos competentes Serviços de Finanças, com vista à regularização de imóveis;

. Foram efetuados 35 levantamentos topográficos e 5 implantações com vista à conclusão de processos de reclamação administrativa e processos de reclamação de matriz. Os primeiros resultaram na regularização de 26 processos de reclamação administrativa de imóveis da RAM;

. Foram promovidos nas Conservatórias de Registo Predial, 3 averbamentos em domínio público e 12 processos de aquisição em domínio privado da RAM.

Quanto ao inventário dos bens imóveis da RAM, os elementos fornecidos pela DRPA, sintetizados no quadro abaixo, evidenciavam, a 31/12/2020, um total de 5.800 registos, representando uma quantia escriturada (217) global de 3,7 mil milhões de euros.

QUADRO IV.1

Imóveis da Administração Direta

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Fonte: Elaborado com base nos dados da DRPA anexos ao ofício VP/22894/2021, de 20/08

Na carteira de imóveis da RAM predominam os bens do domínio público (72,6 % do total, em valor), com destaque para as Infraestruturas, que atingem 66,2 % do total. Os bens do domínio privado representam 14,0 % do total, em que os Edifícios e outras construções assumem maior peso (10,7 % do total), enquanto os Investimentos em curso atingem também uma expressão significativa, com 13,4 % do total.

Face ao ano anterior, observa-se um decréscimo de 116,8 milhões de euros no valor escriturado dos imóveis da RAM, resultante sobretudo da diminuição registada em Edifícios e outras construções (- 108,2 milhões) e em Terrenos e recursos naturais (- 89,5 milhões), parcialmente compensada pelo aumento verificado em Infraestruturas (+ 122,1 milhões). Em 2020, o GR realizou "um estudo sobre a situação do imobilizado regional" em que "foram detetadas várias incorreções de classificação e de duplicações de registos" cuja retificação explica, em parte, a variação ocorrida no imobilizado (218).

Ainda em relação ao processo de inventariação, a DRPA ressalva que "o património imóvel da RAM não se encontra (ainda) integralmente regularizado, o que explica e fundamenta pela necessidade estrita do cumprimento de formalidades jurídico-registais (e proto-jurídico-registais) como sejam, por exemplo, a "colheita" dos pareceres de diversas entidades" (219). Deste modo, apesar dos avanços pontualmente observados, a gestão do património por parte da RAM continua a evidenciar deficiências e insuficiências (220) na completa identificação, regularização e inventariação do seu universo patrimonial (221).

No que se refere aos bens móveis, os dados fornecidos pela DRPA apresentaram uma quantia escriturada na ordem de 14,9 milhões de euros, dominado pelo equipamento básico (44,9 %) e equipamento administrativo (22,4 %), conforme patenteado no quadro seguinte.

QUADRO IV.2

Bens móveis da Administração Direta

(ver documento original)



Fonte: Dados da DRPA anexos ao ofício VP/22894/2021, de 20/08

4.1.2 - Operações imobiliárias

No âmbito do pedido de identificação das operações imobiliárias, ocorridas em 2020, foram detetadas divergências entre os valores reportados pela DRPA (222) e os valores constantes na CRAM de 2020 (223), na ordem dos 2,1 milhões de euros em receitas com rendas e alienações de imóveis, e dos 65,2 milhões de euros em despesas com aquisição de imóveis.

Na sequência do pedido de esclarecimentos, a DRPA, em articulação com a DROT (224), informou que "os valores indicados na Conta da RAM do ano de 2020 são aqueles que resultaram da agregação da execução orçamental da totalidade dos serviços do Governo Regional no decurso do ano de 2020" e que, por consequência, os valores anteriormente por si reportados "não incluíam a totalidade dos montantes, situação que fica agora corrigida".

O facto da DRPA ser o "serviço central da administração direta da Região Autónoma da Madeira, [...] que tem por missão executar e controlar as ações necessárias para a aquisição e gestão patrimonial dos bens imóveis do domínio privado da Região" (cf. artigo 2.º n.º 1 do DRR n.º 42/2020/M, de 04/11) e de apenas reportar "a informação de que dispõe, relativa às operações e contratos por si acompanhados/monitorizados, não dispondo da informação adicional que terá sido incluída na Conta da RAM de 2020 (CRAM 2020)" reforça a atualidade da recomendação 1 a) do mencionado Relatório 5/2021-AUD/FS, no sentido de ser implementado "um adequado sistema tecnológico de informação e gestão do património imobiliário da RAM, englobando as vertentes jurídica, operacional, financeira e contabilística".

O quadro seguinte divulga as operações imobiliárias do GR, ocorridas em 2020, envolvendo a aquisição ou alienação de imóveis, ou outras variações patrimoniais decorrentes designadamente de permutas, dações em pagamento ou expropriações.

QUADRO IV.3

Principais fluxos financeiros associados à gestão patrimonial

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM e ofícios da DRPA n.os VP/22894/2021, de 20/08 e SRF/24714/2021, de 01/10

Em 2020, a despesa com a aquisição de bens de capital rondou os 71,6 milhões de euros. Em contrapartida, do lado da receita foram arrecadados 2,8 milhões de euros em operações imobiliárias, com especial destaque para os 2,3 milhões de euros de receitas com rendas de imóveis. O valor inscrito em Venda de Bens de Investimento corresponde à alienação de dois prédios urbanos, no Funchal, no valor de 24,9 mil euros e de 430 mil euros (225).

Assinala-se, ainda, que de acordo com os dados disponibilizados pela DRPA, a perda de receitas resultante da concessão de isenções temporárias do pagamento de rendas de imóveis (226), no âmbito das medidas de apoio à economia e ao setor produtivo relacionadas com a Covid-19, rondou os 497,5 mil euros.

4.2 - Património financeiro

O acompanhamento e administração das diversas carteiras de participações sociais (de entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito da RAM compete à Direção Regional do Orçamento e Tesouro (DROT) (227).

QUADRO IV.4

Composição da carteira, por subsetor e tipo de ativos no final de 2020

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Fonte: Conta da RAM de 2020 e ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, VP/22860/2021, de 19/08, e SRF/23728/2021, de 08/09

No final de 2020, os ativos financeiros da RAM totalizavam cerca de 866,4 milhões de euros, sendo a maior parte da carteira composta por participações (87,8 % do total), detidas quase na totalidade pelo GR. Relativamente ao ano anterior, regista-se uma diminuição de 11,5 % na carteira da RAM (- 112,3 milhões de euros), suportada essencialmente pela redução (- 51,2 %) do valor global dos créditos (- 110,8 milhões de euros) (228).

O valor global das participações sofreu uma redução de 0,2 %, suportada integralmente pelo decréscimo ocorrido nas participações do GR.

4.2.1 - Evolução e composição das participações da RAM

4.2.1.1 - Participações diretas

No final de 2020, a RAM detinha participações diretas em 26 entidades, das quais, vinte eram entidades de natureza societária e, as restantes seis, agências ou associações, cujo valor nominal totalizava 761,1 milhões de euros no final do ano.

Relativamente às entidades de natureza societária, o Governo Regional detinha o controlo maioritário do capital social em 17 dessas empresas (mais uma que o ano passado) sendo que 10 integravam o perímetro da administração pública regional (229).

QUADRO IV.5

Participações diretas em entidades societárias

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Fonte: Conta da RAM de 2020 e ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, e VP/22860/2021, de 19/08

O valor nominal das participações diretas em entidades societárias sofreu um decréscimo de cerca de 1,6 milhões de euros, fruto da redução do capital social (230) ocorrida na SDM em 2,2 milhões de euros e do aumento do capital estatutário do CARAM em 596,4 mil euros, realizado através de duas novas entradas em dinheiro (231). Em 2020, a SDM passou a ser detida a 100 % pela RAM, após a celebração do contrato de compra e venda de ações (representativas de 51 % do capital da empresa) com o Grupo Pestana SGPS, S. A. e Francisco da Costa & Filhos, S.A (232).

A carteira das participações da RAM em associações e fundações manteve-se idêntica ao ano anterior (233). A registar, os aumentos de (euro) 750,00 e de (euro) 5 000,00 nos fundos da associação da RELACRE e da ANSA, respetivamente, que apenas fizeram variar ligeiramente a percentagem de participação da RAM, mantendo o valor nominal.

QUADRO IV.6

Participações em Associações e Fundações

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Fonte: Conta da RAM de 2020 e ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, e VP/22860/2021, de 19/08

Relativamente ao Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira (235), até ao final de 2020, registaram-se os seguintes desenvolvimentos (236):

QUADRO IV.7

Execução do Programa de Privatizações e Reestruturações do SERAM

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Fonte: ofício da DROT n.º VP/22860/2021, de 19/08, Relatório de Progresso do Programa de Privatizações e Reestruturações do SERAM

4.2.1.2 - Participações indiretas

A carteira das participações indiretas da RAM registou um acréscimo de 2,6 milhões de euros, devido ao aumento da participação indireta da RAM na SDEM, S. A. (que passou de 48,86 % para 100 %) em resultado da aquisição a 100 % do capital da SDM, S. A. (referida no ponto anterior).

QUADRO IV.8

Participações indiretas da RAM em 31/12/2020

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Fonte: Conta da RAM de 2020 e ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, e VP/22860/2021, de 19/08

4.2.1.3 - Indicadores gerais das entidades participadas

O quadro seguinte sintetiza alguns dos indicadores globais das empresas participadas diretamente pela RAM em mais de 50 % (238), destacando-se, face ao ano anterior, em termos globais, o aumento dos capitais próprios, na ordem dos 22,4 % (149,5 milhões de euros), a redução do passivo, em 12,1 % (- 188,3 milhões de euros) e a queda da dívida financeira em 15,4 % (- 150,5 milhões de euros).

QUADRO IV.9

Participadas em mais de 50 % - Indicadores gerais

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Fonte: Contas da RAM de 2020 e 2019

O aumento de 149,5 milhões de euros observado nos capitais próprios resultou, essencialmente, da conversão de mútuos em capital, de operações de injeção de capital (240) na APRAM, na SDPO, na SMD, na SDPS e na SDNM, e ainda por via do reconhecimento na IHM das transferências para investimentos em capital (241).

O decréscimo do passivo, em quase 188,3 milhões de euros, é explicado pelas diminuições observadas na APRAM (- 42,7 milhões), nas Sociedades de Desenvolvimento (- 110,8 milhões) (242), basicamente suportadas pelos reforços nos capitais próprios destas empresas, e na ARM (- 35,1 milhões), por efeito da redução das provisões para investimentos.

Em termos agregados, observa-se que, apesar da melhoria de 32,6 % face ao ano anterior, os resultados líquidos do período continuaram negativos, na ordem dos 23,5 milhões de euros. A mesma tendência se verifica nos resultados operacionais, que atingiram os 353,8 mil euros negativos, assinalando uma melhoria de 97,1 %. Note-se, ainda, que estes indicadores foram ambos positivos para o conjunto de empresas fora do perímetro da APR, e que esse desempenho atenuou, globalmente, os resultados negativos do conjunto das empresas participadas.

O ano de 2020 voltou a assinalar uma redução da dívida financeira, em quase todas as entidades, de cerca de 150,5 milhões de euros (- 15,4 %), com descidas mais significativas na APRAM (- 36,8 milhões), na IHM (- 8,8 milhões) e nas quatro Sociedades de Desenvolvimento (- 108 milhões, no total).

4.2.1.4 - Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das empresas participadas diretamente em mais de 50 %, bem como a parcela que é imputável à RAM (em função da participação), estão identificados no quadro seguinte.

QUADRO IV.10

Resultados líquidos das entidades participadas

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Fonte: Contas da RAM de 2020 e 2019

O conjunto das empresas que integram o perímetro da APR apresentou prejuízos na ordem dos 26,6 milhões de euros, o que corresponde a uma melhoria de 24,8 milhões de euros (48,2 %) face ao ano anterior. As entidades que mais contribuíram para este resultado negativo foram a APRAM (- 10,5 milhões), o SESARAM (- 7,9 milhões, pese embora a melhoria considerável face ao ano anterior), as quatro Sociedades de Desenvolvimento (- 9,8 milhões, em termos agregados), e ainda a IHM (- 2,7 milhões). Em sentido inverso, o contributo mais significativo proveio da PATRIRAM (+ 4,7 milhões de euros).

As empresas que se encontram fora do perímetro da APR registaram lucros de 3,1 milhões de euros, menos 13,4 milhões de euros que no ano anterior, sendo de assinalar a HF (- 1,7 milhões de euros) que teve o pior resultado e, a EEM que apresentou os lucros mais significativos (4,1 milhões de euros). Nota, ainda, para a queda dos lucros da EEM (- 4,4 milhões de euros) e da SDM (- 4,2 milhões), face ao ano transato.

Em termos globais, o montante dos resultados líquidos (prejuízo) das entidades participadas imputáveis à RAM, atingiu os - 23,5 milhões de euros, traduzindo-se, não obstante, numa melhoria de 36,6 % (13,5 milhões de euros) em relação a 2019.

4.2.2 - Concessões da Administração Regional

Este ponto visa enumerar e analisar todos os contratos identificados como concessões, quer estejam reconhecidos financeiramente ao abrigo da NCP 4 - Acordos de Concessão de Serviços: Concedente ou da NCP 6 - Locações.

Neste contexto importa salientar que a informação disponibilizada (e sintetizada no quadro) pela VP (243) pode estar afetada por erros (244), por não dispor, com toda a segurança, de informação atualizada sobre todas as concessões da RAM (administração direta e indireta) e respetivas modalidades. Esta observação remete-nos para a efetividade do controlo sobre as concessões da RAM, que carece de aperfeiçoamentos, designadamente no que se refere à implementação de mecanismos que assegurem a sua identificação e um efetivo acompanhamento (245).

QUADRO IV.11

Concessões da Administração Regional Direta em 31/12/2020

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Fonte: Ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08 e VP/22860/2021, de 19/08, e Quadro 4.1 do ADF da RAM

Notas: (A) Inclui prorrogações por períodos de 10 anos; (B) Renovável automaticamente por períodos determinados.

Conforme resulta dos dados sintetizados, em 2020, a Administração Regional Direta detinha um total de 69 concessões ativas, 12 concessões de serviço público e 57 de interesse geral, tendo-se identificado 2 novas concessões (referente à ocupação do Hotel Vidamar, sob tutela da SRAAC, e à exploração de uma máquina de vendas, sob tutela da SRE).

Cessaram quatro concessões (Empresa de navegação Madeirense (247) (VP) e três relativas à exploração de um bar (SRE), de um refeitório(SRS) e de uma zona balnear (SRAAC)). Verificou-se, igualmente, a renovação de duas concessões, ambas sob tutela da SRS, associadas à exploração da prestação de serviços (mormente alimentação).

Nota ainda para a mudança de tutela da MPE e das seis empresas de transporte públicos para a SREM (anteriormente na VP), assim como do CELFF para a SRE (anteriormente na SRTC), e da Ilha Peixe para a SRMar (antes na SRA).

4.2.3 - Operações de Crédito

Os empréstimos de médio ou longo prazo concedidos pela RAM, em 2020, atingiram os 2,9 milhões de euros, evidenciando um decréscimo de 94,6 % (- 51,4 milhões de euros), face ao ano anterior.

QUADRO IV.12

Empréstimos concedidos em 2020

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Fonte: Contas da RAM e dos SFA, Ofício DROT n.º SRF/23728/2021, de 08/09, e email do IDE de 30/07

Em 2020, a ARD só concedeu um empréstimo de longo prazo que foi direcionado à MPE, ao abrigo da RCG n.º 798/2020, de 30/10. Por seu lado, os créditos concedidos pelos SFA (2,5 milhões de euros), foram da responsabilidade do IDE, no âmbito dos apoios ao tecido empresarial da RAM, no quadro do Programa Operacional Madeira 2014-2020, designadamente através dos programas: Valorizar (248) (1,1 milhões de euros), Empreender (249) (260,2 mil euros) e Inovar (250) (1,2 milhões euros).

No final de 2020, o stock global dos créditos detidos pela RAM atingia 105,4 milhões de euros, evidenciando um decréscimo de 51,2 % (cerca de 110,8 milhões de euros) face ao ano anterior.

QUADRO IV.13

Situação dos créditos da RAM

(ver documento original)



Fonte: Ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, e SRF/23728/2021, de 08/09, e-mail do IDE de 30/07, e email do IEM de 22/07

O financiamento às empresas (104,3 milhões de euros) domina a carteira de créditos da RAM (99 % do total), onde se destacam os empréstimos concedidos (62,7 %) pelo GR às empresas pertencentes ao SERAM (66 milhões de euros), e os empréstimos (33 %) atribuídos pelo IDE (34,8 milhões de euros), maioritariamente, ao abrigo do Programa Operacional "Madeira 14-20".

Por parte do GR, a redução em 60,9 % (- 108 milhões de euros) registada nos créditos sobre empresas deveu-se, sobretudo, à conversão de contratos de mútuo em outros instrumentos de capital próprio, num total de 108,3 milhões de euros (252). Quanto aos SFA, o decréscimo de 7,2 % (- 2,8 milhões de euros) decorreu da atribuição de isenção de reembolsos (3,5 milhões de euros) (253) e do pagamento de amortizações (1,9 milhões de euros).

4.2.4 - Observância do limite para a realização de operações ativas

Através do artigo 11.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31/01, o Governo Regional foi autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 200 milhões de euros, incluindo eventuais capitalizações de juros, não contando para este limite os montantes referentes a aplicações de tesouraria e a reestruturações ou consolidações de créditos.

No decorrer do ano de 2020, este limite foi alargado para os 250 milhões de euros, através do DLR n.º 12/2020/M (254), de 10/08, que estabeleceu o Orçamento Suplementar da RAM para 2020.

QUADRO IV.14

Observância do limite para operações ativas

(ver documento original)



Fonte: Ofício da DROT n.º VP/22860/2021, de 19/08, Contas da RAM e SFA

O quadro evidencia o cumprimento do limite estabelecido no diploma que aprovou o orçamento suplementar, com as operações ativas a atingirem o montante de 49,6 milhões de euros, repartidas entre a realização de capital (94,1 %) e a concessão de crédito (5,9 %).

As operações de capital referem-se ao aumento do capital estatutário do CARAM, em 596,4 mil euros, à entrada de capital para cobertura de prejuízos na APRAM, SDPO e MPE, num total de 28,2 milhões de euros, à entrada de prestações acessórias pecuniárias na SMD, SDNM e SDPS, num total de 17,6 milhões, e à entrada de capital para aumentar os fundos patrimoniais da M-ITI em 244,3 mil euros.

4.3 - Conclusões

Atendendo aos resultados obtidos através da análise efetuada ao Património da RAM em 2020, destacam-se as seguintes conclusões:

a) Não obstante os avanços observados, a gestão do património por parte da RAM continua a evidenciar deficiências e insuficiências na completa identificação, regularização e inventariação do seu universo patrimonial, situação que pode ser potencialmente agravada pelo facto da atual orgânica da DRPA excluir, expressamente, das suas competências a gestão financeira, orçamental e contabilística dos bens [cf. os pontos 4.1.1 e 4.1.2];

b) Os dados do inventário dos imóveis da RAM, a 31/12/2020, evidenciavam uma quantia escriturada global na ordem dos 3,7 mil milhões de euros, onde predominam os bens do domínio público (72,6 % do total) [cf. o ponto 4.1.1];

c) A carteira de ativos financeiros da RAM (866,4 milhões de euros), registou uma diminuição de 11,5 % (- 112,3 milhões de euros), suportada maioritariamente pelo decréscimo no valor global dos créditos em - 51,2 % (- 110,8 milhões de euros) [cf. o ponto 4.2];

d) Os prejuízos, imputáveis à RAM, do conjunto das empresas por ela detidas, atingiram os 23,5 milhões de euros (uma melhoria de 13,5 milhões de euros em relação a 2019), encontrando-se este valor mitigado pelos lucros oriundos das sociedades fora do perímetro da APR (3,1 milhões de euros), já que os resultados provenientes das empresas englobadas no perímetro foram de 26,6 milhões de euros negativos [cf. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.4];

e) Mantém-se a insuficiência do controlo implementado em matéria de concessões existentes na esfera da RAM, designadamente no que se refere à existência de mecanismos que assegurem a sua identificação e um efetivo acompanhamento [cf. o ponto 4.2.2];

f) A realização de operações ativas atingiu o montante de 49,6 milhões de euros, repartido entre a realização de capital (94,1 %) e a concessão de crédito (5,9 %), tendo sido observado o limite estabelecido no diploma que aprovou o Orçamento Suplementar [cf. o ponto 4.2.4].

CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o ORAM e o SERAM

A presente análise incide sobre os fluxos financeiros com as empresas públicas da RAM (255), decorrentes da atribuição de apoios (transferências correntes, de capital e subsídios), das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, de rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos), da venda de bens de investimento e de outros fluxos relacionados com a posição de domínio da Região. Complementarmente, são evidenciadas as operações financeiras com as restantes participadas que integram o património financeiro da RAM.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos nos orçamentos e contas do GR e dos SFA com os valores autorizados pelo Conselho do Governo.

A análise centra-se na apreciação dos fluxos da despesa e da receita e na determinação do saldo global com o SERAM.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex-Vice-Presidente do Governo Regional, que informaram nada ter a referir quanto ao teor da informação constante do presente Capítulo (256).

5.1 - Fluxos financeiros do ORAM para as entidades participadas

Atenta a importância dos fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao setor empresarial, o legislador estabeleceu, para além da sua análise em sede de Parecer sobre as Contas Regionais (257), a obrigatoriedade de remessa à ALM de informação sobre as "Transferências orçamentais para (.) as empresas públicas" conjuntamente com a proposta de orçamento [cf. a alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAM].

Embora a LEORAM ainda não o preveja, o GR consolidou a prática de instruir a Conta da Região com um anexo (258) relativo às "Transferências Orçamentais para as Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas", contendo a agregação dos valores transferidos para cada entidade.

Considera-se, no entanto, que essa solução não exclui ou substitui uma medida de caráter mais permanente, no âmbito de uma futura revisão da LEORAM, visando definir em lei o conteúdo e o detalhe da informação a ser prestada.

5.1.1 - Transferências correntes, de capital e subsídios

Em 2020, os apoios concedidos pela Administração Pública Regional às empresas públicas e outras entidades participadas, sob a forma de transferências (correntes ou de capital) e subsídios, totalizaram os 346,5 milhões de euros, evidenciando um aumento de 20,5 % (58,8 milhões de euros) face ao ano anterior. O aumento de despesa verificado prende-se, sobretudo, com o impacto das medidas de prevenção, contenção, mitigação e retoma da normalidade decorrentes do contexto da pandemia da COVID-19 na execução orçamental.

QUADRO V.1

Tipo de apoios financeiros concedidos a participadas por setor institucional

(ver documento original)



Fontes: Ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, e VP/22860/2021, de 19/08

A maior parte daqueles apoios (87,6 %) foi atribuída sob a forma de transferências correntes, que atingiram os 303,5 milhões de euros, mais 76,8 milhões que no ano passado, seguidas das transferências de capital (7,8 %) e dos subsídios (4,6 %). Assinala-se ainda que, com exceção das sociedades públicas (259), todos os setores institucionais receberam mais apoios, com destaque para os atribuídos às instituições sem fins lucrativos (+ 4,9 milhões, ou mais 62,2 %) e às EPR (+ 69,4 milhões, ou mais 28,5 %).

O quadro seguinte procura detalhar as empresas públicas e participadas beneficiárias dos apoios, fazendo distinção da sua proveniência. Constata-se que a maior parte dos apoios são concedidos pelos SFA (78,4 %), onde se destaca a parcela dirigida ao SESARAM (274,0 milhões de euros), atribuída pelo IASAÚDE, ao abrigo dos contratos-programa respeitantes à prestação de cuidados de saúde (235,9 milhões de euros) (260) e ao combate à COVID-19 na RAM (34,3 milhões) (261).

QUADRO V.2

Empresas Públicas e Participadas beneficiárias de apoios financeiros

(ver documento original)



Fontes: Ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, VP/22860/2021, de 19/08 e Contas da RAM e dos SFA

Dos montantes mais significativos, em 2020, destacam-se também as subvenções para:

. A IHM, 21,1 milhões de euros (6,1 % do total), dos quais 2,2 milhões de euros, em transferências correntes, decorrentes do protocolo de indemnizações compensatórias relativo à comparticipação dos encargos financeiros relacionados com a realização de obras de recuperação ou beneficiação de imóveis, e 15 milhões em transferências de capital, canalizadas, principalmente, para o financiamento de projetos de reabilitação e outros investimentos de índole habitacional com fins sociais.

. A APRAM, 15,3 milhões de euros (4,4 %), destacando-se os 4,3 milhões de euros, em transferências correntes, relativos ao pagamento de indemnizações compensatórias relacionadas com as atividades de interesse público desenvolvidas pela empresa, e 6,5 milhões de euros (263) de transferências de capital orientados para o financiamento de projetos de reparação ou reconstrução de diversas infraestruturas portuárias.

. A AP-RAM, 11,8 milhões de euros (3,4 %), maioritariamente através da ARD, destinados à prossecução do Plano de Ações de Promoção do destino Madeira (264).

. O Grupo HF (2,7 %) e para a ARM (2,2 %) que receberam 14,5 milhões de euros em subsídios, para a cobertura dos custos com o serviço público de transporte rodoviário de passageiros [9,1 milhões (265)] e para a subsidiação do fornecimento de água (4,3 milhões de euros), respetivamente. A ARM usufruiu, também, de 2,1 milhões de euros em transferências de capital, para a remodelação dos sistemas de abastecimento de água.

No âmbito do combate à Covid-19, salienta-se a despesa com indemnizações compensatórias decorrentes da isenção temporária do pagamento de rendas ou taxas referentes a arrendamentos ou concessões de espaços (266) à IHM (3,4 milhões), à MPE (1,4 milhões de euros), à Start Up (46 mil euros) e às quatro Sociedades de Desenvolvimento pertencentes ao perímetro da APR (992,2 mil euros) (267). Foram também pagos 1,1 milhões de euros à ARM, no âmbito da isenção do pagamento do tarifário, ocorrida entre 16 e 31 de março de 2020 (268), 4,5 milhões de euros à APRAM pela isenção de taxas devidas pela ocupação de domínio público marítimo e 40 mil euros ao CARAM pela isenção de taxas de abate.

5.1.2 - Ativos financeiros

As operações com ativos financeiros (269) totalizaram 46,8 milhões de euros, um decréscimo de 61,6 % face ao ano anterior (- 74,9 milhões), sendo que 99,3 % desse montante (46,5 milhões de euros) (270) respeitaram a operações de capitalização de empresas do SERAM.

QUADRO V.3

Empréstimos e reforços de capital

(ver documento original)



Fontes: Ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, VP/22860/2021, de 19/08 e Contas da RAM e dos SFA

Em 2020 só foi concedido um empréstimo de médio e longo prazo às empresas do SERAM (concretamente à MPE) o que conduziu a uma redução dos fluxos financeiros, face ao período anterior, da ordem dos 99 % (- 46 milhões de euros).

5.2 - Fluxos financeiros das entidades participadas para o ORAM

As receitas do Orçamento da RAM provenientes das empresas participadas atingiram os 14,8 milhões de euros, evidenciando uma quebra de 7 % (- 1,1 milhões de euros) face a 2019 explicada, em parte, pela diminuição de 36,4 % (- 4,8 milhões de euros) registada nas receitas com rendimentos de propriedade, sendo esta variação resultado do decréscimo da distribuição de dividendos por parte da EEM (- 2 milhões de euros) e Via litoral (- 3 milhões de euros).

QUADRO V.4

Fluxos provenientes das entidades participadas

(ver documento original)



Fontes: Ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, VP/22860/2021, de 19/08 e Contas da RAM e dos SFA

De entre as componentes das receitas, destacam-se os rendimentos de propriedade (8,4 milhões de euros), que atingem 56,7 % do total, e a receita proveniente de ativos financeiros (3,2 milhões), correspondendo a 21,5 % do total, decorrente da redução do capital social da SDM entregue à RAM.

5.3 - Síntese dos fluxos financeiros

Em 2020, o saldo dos fluxos financeiros com as entidades participadas foi de - 378,5 milhões de euros (melhorando 15 milhões de euros face ao ano anterior), resultante de uma despesa global de 393,2 milhões de euros (menos 16,1 milhões de euros do que em 2019) e de uma receita na ordem os 14,8 milhões (- 1,1 milhões de euros que no ano anterior).

QUADRO V.5

Saldo global dos fluxos financeiros

(ver documento original)



Fontes: Ofícios da DROT n.os VP/21702/2021, de 05/08, VP/22860/2021, de 19/08 e Contas da RAM e dos SFA

Observa-se que as empresas participadas em mais de 50 % originaram um saldo conjunto de - 367,4 milhões de euros, que corresponde a 97,1 % do saldo global, salientando que o resultado das empresas que integram o perímetro da APR (- 357,5 milhões de euros) foi fortemente influenciado pelo peso da despesa com o SESARAM (274 milhões de euros), e que o saldo das empresas fora do perímetro apenas representou 2,6 % do total (- 9,9 milhões de euros).

Salienta-se, também, que as entidades participadas em menos de 50 % apresentaram um saldo positivo na ordem dos 2,2 milhões de euros, ao passo que, o saldo negativo registado no conjunto de associações e fundações (- 13,2 milhões) resultou, sobretudo, da despesa com a AP-RAM (11,8 milhões de euros).

5.4 - Conclusões

Atendendo aos resultados obtidos através da análise desenvolvida no presente capítulo, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A despesa com os apoios financeiros concedidos ao SERAM totalizaram 346,5 milhões de euros, tendo evidenciado um acréscimo de 20,5 % (+ 58,8 milhões de euros) face ao ano anterior, em que o SESARAM continuou a ser a entidade mais beneficiada ao receber 274 milhões de euros (cf. o ponto 5.1.1);

b) A despesa do ORAM com as entidades participadas atingiu 393,2 milhões de euros, enquanto a receita ficou pelos 14,8 milhões, tendo o respetivo saldo, negativo em 378,5 milhões de euros, registado uma melhoria de 3,8 % (15 milhões de euros) face ao ano anterior (cf. o ponto 5.3).

CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

Deste Capítulo consta a análise da execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, conforme instituído no artigo 41.º, n.º 1, alínea e), da LOPTC.

Procede-se, num primeiro momento, ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interligações com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a distribuição do investimento previsto para 2020.

A análise da execução do Capítulo 50 do Orçamento Regional recai, sobretudo, na repartição da despesa pelos Departamentos do Governo Regional. A apreciação da execução global do PIDDAR incide sobre o grau de realização em cada um daqueles Departamentos, bem como sobre a sua distribuição por programas e correspondentes fontes de financiamento.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, que informaram nada ter a referir quanto ao teor da informação constante do presente capítulo (271).

6.1 - Enquadramento do planeamento

A organização e o funcionamento do sistema de planeamento da RAM são regulados pelo DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelos DLR n.os 3/2011/M, de 22 de fevereiro e 12/2020/M, de 10 de agosto.

Nos termos do artigo 5.º, alínea g), do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro (272), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM (IDR), preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, constam dos seguintes documentos:

. O Plano de Desenvolvimento Económico e Social (PDES) para o período 2014-2020;

. O Programa do XIII Governo Regional da Madeira;

. O PIDDAR para 2020.

6.1.1 - PDES 2014-2020

De acordo com o PDES 2014-2020, denominado «Compromisso Madeira@2020», aprovado pelo DLR n.º 2/2014/M, de 10 de abril (273), a estratégia de desenvolvimento regional assenta nos seguintes pilares estratégicos:

. Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia;

. Competitividade e Internacionalização;

. Formação de Competências;

. Coesão Social;

. Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial.

Ao nível das políticas públicas foram definidas as seguintes prioridades temáticas:

. Promoção da Competitividade da Economia;

. Formação do Capital Humano;

. Promoção do Emprego e da Inclusão Social;

. Desenvolvimento Sustentável.

Conforme resulta do ponto 5 do PDES 2014-2020 (274), o volume de investimento para o período de programação cometido aos referidos cinco Pilares Estratégicos, totaliza 3.306,1 milhões de euros, o que corresponde a um montante médio anual na ordem dos 472,3 milhões de euros.

Em 2020 foi ainda aprovado (275) o Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira 2030 - o PDES Madeira 2030 - para o horizonte temporal compreendido entre 2021 e 2027.

6.1.2 - O PIDDAR para 2020

O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, contendo uma expressão setorial e espacial concordante com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

O PIDDAR para o ano 2020 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 23 de janeiro de 2020 (276), tendo sido alvo de alteração (277) para dar resposta à necessidade de reforçar o investimento no combate aos efeitos da pandemia de COVID-19.

Este Plano anual visou a implementação da estratégia delineada no PDES e dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020. Simultaneamente contribui para a concretização dos objetivos definidos no Programa do GR para o período 2019-2023.

6.2 - Orçamento do PIDDAR

6.2.1 - Observância de normas e princípios gerais

Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter (278), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (279).

O Mapa IX - "Programação plurianual do investimento por programas e medidas" anexo ao ORAM para 2020 e respetivo ORAM suplementar, procede à identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional), por programa e por medida, mas não apresenta a identificação dos projetos, conforme preconiza o n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM, pese embora essa caracterização conste do PIDDAR.

O PIDDAR 2020, embora detalhando as fontes de financiamento comunitário, nacional e regional afetas a cada projeto, não identifica os financiamentos provenientes do Capítulo 50 do Orçamento Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, não sendo possível conhecer-se, com base naqueles documentos, quais os recursos canalisados para aquele Plano por via do orçamento do GR e quais os que provém do orçamento dos SFA. Já o respetivo Relatório de Execução procedeu àquela identificação, por departamento do Governo Regional.

A apresentação do Relatório de Execução do PIDDAR respeitou o prazo legal estabelecido no artigo 16.º do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto (280), tendo a respetiva aprovação ocorrido no Conselho do Governo de 16 de setembro de 2021 (281). Quanto ao seu conteúdo observa-se a identificação dos principais agregados (282) e respetivos níveis de execução.

6.2.2 - Orçamento por Pilares Estratégicos

O PIDDAR para 2020 dispôs de um orçamento inicial na ordem dos 548 milhões de euros, o qual, em sede de Orçamento Retificativo, foi reforçado para 696,9 milhões de euros (mais 148,9 milhões de euros). Através das alterações orçamentais da competência do Governo, a dotação final do PIDDAR viria a fixar-se em 724,3 milhões de euros, o que correspondeu a um incremento de 3,9 % face ao Orçamento Retificativo (mais 27,4 milhões de euros).

Relativamente ao ano anterior, o orçamento inicial do PIDDAR de 2020 foi inferior em 19,5 % (132,7 milhões de euros). Todavia, se comparados os orçamentos finais, observa-se um crescimento de 5,1 % (mais 35,3 milhões de euros).

No quadro que se segue podemos observar a repartição das dotações orçamentais de 2020 segundo os cinco pilares estratégicos do PDES, desagregados nos respetivos programas.

QUADRO VI.1

Orçamento do PIDDAR por Pilares Estratégicos e Programas

(ver documento original)



Fonte: PIDDAR e Relatório de execução do PIDDAR 2020

* Valor arredondado para a casa decimal inferior, para que o total seja concordante.

Os recursos orçamentais foram maioritariamente consignados ao pilar estratégico "Competitividade e Internacionalização", com cerca de 51,2 % do orçamento final, seguindo-se o pilar "Coesão Social", com 20,6 %.

Na análise por programas, observa-se uma forte concentração dos recursos em três programas de maior expressão financeira (283), os quais totalizam 397,7 milhões de euros, correspondendo a 54,9 % do orçamento final. De entre eles, destaca-se o programa "Promoção dos transportes sustentáveis", que absorve 27 % do total (195,5 milhões de euros).

O reforço de verbas do PIDDAR por via do Orçamento Retificativo, por introdução de duas novas medidas (284) decorrentes da situação resultante da COVID-19, beneficiou em especial os pilares estratégicos "Competitividade e Internacionalização" (mais 104,4 milhões de euros) e "Coesão Social" (mais 35 milhões de euros).

As alterações orçamentais reforçaram principalmente o pilar "Coesão Social", que obteve uma dotação adicional de 16,5 milhões de euros.

6.2.3 - Orçamento por Departamento

A maior parte do orçamento do PIDDAR foi afeto à SREI (254,1 milhões de euros) e à VP (122,3 milhões de euros), observando-se que, em conjunto, os dois Departamentos concentram cerca de 52 % do orçamento final.

GRÁFICO VI.1

Orçamento do PIDDAR por Departamento

(ver documento original)



Fonte: PIDDAR e Relatório de execução do PIDDAR 2020

6.3 - Execução orçamental do Capítulo 50 - Investimentos do Plano

A apreciação da execução do PIDDAR na sua parcela corporizada no Capítulo 50 do Orçamento Regional incidiu nas alterações orçamentais introduzidas e no grau de execução da despesa, por parte de cada Departamento do Governo Regional.

QUADRO VI.2

Alterações orçamentais ao Cap. 50

(ver documento original)



Fonte: ORAM, despachos de alteração orçamental e Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

O orçamento inicial que havia destinado ao Capítulo 50 uma dotação na ordem dos 464,6 milhões de euros, viria a ser reforçado em 166,1 milhões de euros por via das diversas alterações orçamentais, fixando o orçamento final em cerca de 630,7 milhões de euros, o que representou um incremento de 35,7 % face à dotação inicial.

A alteração mais significativa resultou do Orçamento Retificativo, em virtude das necessidades decorrentes dos efeitos da pandemia de COVID-19, pela criação medidas 69 (285) e 70 (286), acima referidas, que deu origem a um reforço das dotações do Cap. 50 em cerca de 148,9 milhões de euros, montante que beneficiou especialmente o orçamento da VP (71,2 milhões de euros), da SREM (33,4 milhões de euros) e da SRIC (32,4 milhões de euros).

Houve ainda recurso aos créditos especiais que fundamentaram reforços de 21,3 milhões de euros, em particular, no orçamento da VP (9,1 milhões de euros), da SREM (5 milhões de euros) e da SRIC (4,7 milhões de euros).

As modificações introduzidas pelos restantes despachos de alteração orçamental diminuíram as verbas do Capítulo 50 em 4,2 milhões de euros, tendo a redução incidido maioritariamente na SREI (5,3 milhões de euros).

Comparando com as dotações do ano anterior, conclui-se que, em 2020, a dotação inicial do Capítulo 50 foi inferior em 13,4 % (72,1 milhões de euros). Já a dotação final foi superior em 17,2 % (92,6 milhões de euros).

6.3.1 - Distribuição da despesa realizada

A execução global do Cap. 50 rondou os 50 % da dotação final, registando-se uma quebra na ordem dos 13,2 pontos percentuais face ao nível de execução registado no ano anterior, sendo necessário recuar até 2012 para verificar um nível de execução tão baixo, inferior à média da última década (64,3 %).

QUADRO VI.3

Despesa do Cap. 50 por classificação orgânica

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

O grau de execução global é explicado sobretudo pelo fraco desempenho orçamental da VP e da SREI. No primeiro caso, consubstanciada numa execução de apenas 24,3 % do seu orçamento (- 89,7 milhões de euros), e no segundo caso, numa taxa de 57,2 % (- 107,6 milhões de euros que o orçamentado) que, face ao seu elevado peso orçamental, influenciou determinantemente a taxa média global alcançada.

De registar que 5 departamentos do GR (PGR, VP, SREM, SRMar e SRA) registaram execuções abaixo dos 50 %.

6.4 - Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR incidiu, sobretudo, no grau de realização financeira por Departamento do Governo Regional e por pilares estratégicos e respetivos programas, bem como nas correspondentes fontes de financiamento. Deu-se, ainda, ênfase à sua execução plurianual.

6.4.1 - Execução global por Departamento

O aumento da dotação global disponível no orçamento final do PIDDAR beneficiou quase todos os Departamentos, com exceção da PGR e da SREI. Os reforços verificaram-se especialmente na VP, na SRIC e na SREM, que viram as suas dotações fortalecidas em, respetivamente, 81,4, 43,6 e 40,4 milhões de euros, face ao orçamento inicial.

QUADRO VI.4

Previsão e execução do PIDDAR por Departamento

(ver documento original)



Fonte: Orçamento e Relatório de execução do PIDDAR 2020

* Valor arredondado para a casa decimal inferior, para que o total seja concordante.

Globalmente, o orçamento final do PIDDAR, na ordem dos 724,3 milhões de euros, foi executado em 49 %, correspondendo a um volume de pagamentos de 355,2 milhões de euros (menos 369,1 milhões de euros que o previsto).

Na senda do observado no Cap. 50, a taxa de execução do PIDDAR apresentou uma diminuição de 14,5 pontos percentuais face ao ano anterior. O volume de execução do PIDDAR superou em 40,1 milhões de euros a despesa do Cap. 50 da Conta da Região, porém a sua taxa de execução foi 1 % mais baixa.

Por Departamentos, destaca-se uma maior concentração dos pagamentos na SREI (145,4 milhões de euros), na SRIC (47,5 milhões de euros) e na SREM (46,4 milhões de euros), que, em conjunto, representam 67,3 % do total. O maior nível de execução foi alcançado pela SRTC (67,1 %) e o menor pela VP (24,2 %).

6.4.2 - Execução global por pilares estratégicos e programas

O quadro seguinte traduz o nível de execução do PIDDAR, face ao orçamento final, em função dos 5 pilares estratégicos do PDES e dos 15 programas que o integram.

QUADRO VI.5

Execução do PIDDAR por Pilares Estratégicos e Programas

(ver documento original)



Fonte: Relatório de execução do PIDDAR 2020

Embora os seus pesos relativos tenham pouca expressão, os pilares estratégicos "PE01-Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia" e "PE03-Formação de Competências" foram os que registaram uma execução superior a 50 % da dotação final. Tal resultou essencialmente da execução dos programas "Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" e "Reforço da investigação, desenvolvimento tecnológico e inovação", ambos com uma taxa de execução de 60,1 %.

Em sentido inverso, destaca-se o pilar estratégicos "PE04-Coesão Social" com uma execução de apenas 41,5 %, onde assume particular destaque a reduzida execução do programa "Saúde" (24,6 %).

O programa "Promoção dos transportes sustentáveis" apresentou a mais elevada taxa de execução (70,4 %) e, em virtude do seu peso relativo (38,7 %), contribuiu para elevar a fraca execução do PIDDAR.

O PIDDAR suplementar de 2020 introduziu duas novas medidas, a 69 - Contingência COVID 2019 - Prevenção, contenção, mitigação e tratamento e a 70 - Contingência COVID 2019 - Garantir normalidade, dentro dos vários programas, que representaram um reforço orçamental de 172,8 milhões de euros e uma execução de 34,5 milhões de euros.

6.4.3 - Distribuição territorial do investimento

O gráfico caracteriza a distribuição geográfica dos investimentos executados em 2020, observando-se que o conjunto dos projetos de âmbito regional e intermunicipal representa 71,1 % do volume financeiro executado.

GRÁFICO VI.2

Repartição territorial do investimento

(ver documento original)



Fonte: Relatório de execução do PIDDAR 2020

Os investimentos individualizáveis por concelho corresponderam a 28,9 % do total, observando-se que o Funchal recebeu a maior parcela desse investimento (15,9 %).

6.4.4 - Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente pelo financiamento regional, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário e nacional.

QUADRO VI.6

Fontes de financiamento do PIDDAR por Programas

(ver documento original)



Fonte: Relatório de execução do PIDDAR 2020

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

** Valor arredondado para a casa decimal inferior, para que o total seja concordante.

O financiamento regional foi canalizado em especial para o programa "Promoção dos transportes sustentáveis" que, per si, absorveu 43,7 % desta fonte de financiamento, seguido da "Promoção da inclusão social e combate à pobreza". Estes dois programas utilizaram 54,2 % do total daquela fonte (123,8 milhões de euros). Observa-se também que a componente de financiamento regional assegurou mais de 50 % do financiamento em nove dos quinze programas existentes.

O financiamento comunitário direcionou-se maioritariamente para os programas "Desenvolvimento empresarial", "Promover a adaptação às alterações climáticas e à prevenção e gestão de riscos", e "Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" os quais, em conjunto, utilizaram 62,5 % da fonte de financiamento (39,1 milhões de euros). Quatro programas foram suportados maioritariamente por fundos comunitários.

O financiamento nacional foi mais acentuado nos programas "Promoção dos transportes sustentáveis" e "Saúde", que conjuntamente absorveram 74,2 % do total (47,8 milhões de euros). Os programas "Saúde" e "Ordenamento urbano e territorial" foram financiados maioritariamente por esta fonte de financiamento.

6.4.5 - Evolução da execução global

O quadro apresenta a evolução da execução global do PIDDAR entre 2015 e 2020, quer em termos nominais, quer a preços constantes do ano 2015, assim como as respetivas taxas de variação anual.

QUADRO VI.7

Evolução da execução global do PIDDAR

(ver documento original)



Fonte: Relatórios de execução do PIDDAR de 2015 a 2020 e série retrospetiva das taxas de variação anual do IPC publicadas pela DREM

Verifica-se uma diminuição do volume dos pagamentos do PIDDAR de 18,8 % face ao ano anterior (17,7 % se expurgado do efeito da variação dos preços). Ter-se-ia de remontar a 2011 para encontrar expressão ainda mais reduzida dos investimentos do plano. Este decréscimo da execução resultou, segundo o relatório do GR, essencialmente dos impactos negativos da pandemia de COVID-19, que originaram a suspensão ou recalendarização dos projetos previstos.

6.4.6 - Execução do PIDDAR face ao PDES

A análise comparativa entre o investimento previsto no PDES 2014-2020 e o valor acumulado da despesa do PIDDAR executada no período de vigência daquele plano plurianual consta do quadro.

QUADRO VI.8

Execução PDES 2014-2020

(ver documento original)



Fonte: PDES 2014-2020 e relatórios de execução do PIDDAR de 2014 a 2020

No final de 2020, a execução financeira global do PDES 2014-2020 atingiu cerca de 3 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 90 % e a uma execução média anual de 425 milhões de euros.

O "PE02-Competitividade e Internacionalização" apresentava o grau de execução mais elevado (134 %), tendo ultrapassado em 34 % o montante global programado, enquanto que a execução do "PE01-Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia", a mais baixa, era de apenas 30,8 %. Em termos absolutos, destaque ainda para o "PE05-Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial" com uma execução inferior em 438,2 milhões de euros face ao previsto.

6.5 - Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos na análise efetuada à execução do Plano de Investimentos de 2020 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O orçamento final do PIDDAR fixou-se em 724,3 milhões de euros, enquanto o volume financeiro despendido rondou os 355,2 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 49 % (cf. os pontos 6.2.2 e 6.4.1).

b) A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente pelo financiamento regional (228,2 milhões de euros ou 64,2 % dos pagamentos), tendo o remanescente sido assegurado por financiamento nacional (18,1 %) e comunitário (17,7 %) [cf. o ponto 6.4.4].

c) Verifica-se uma diminuição, face ao ano anterior, do volume dos pagamentos do PIDDAR de 18,8 % (17,7 % se expurgado do efeito da variação dos preços). Este decréscimo da execução do PIDDAR em 2020 resultou essencialmente dos impactos negativos da pandemia de COVID-19, que originaram a suspensão ou recalendarização dos projetos previstos (cf. o ponto 6.4.5).

d) A execução financeira do PDES 2014-2020 atingiu cerca de 3 mil milhões de euros no final de 2020, correspondendo a uma taxa de execução de 90 % (cf. o ponto 6.4.6).

CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

Este capítulo aborda a execução orçamental dos subsídios e outros apoios financeiros atribuídos (290), de forma direta ou indireta, pela RAM, indo ao encontro da alínea h) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC.

A análise segue a estrutura dos setores institucionais em que se integram os beneficiários das prestações e destaca as principais entidades e operações representativas desta tipologia de despesas.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (291) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

7.1 - Enquadramento legal

O regime jurídico aplicável à concessão de subvenções públicas na RAM encontra-se regulado pelo DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, que procedeu à adaptação do DL n.º 167/2008, de 26 de agosto. Esta matéria é também regulada pela Lei 64/2013, de 27 de agosto (292), que institui a obrigação de publicidade e de reporte de informação sobre os apoios, incluindo as transferências correntes e de capital e a cedência de bens do património público, concedidos pela Administração Pública a favor de pessoas singulares ou coletivas dos setores privado, cooperativo e social, bem como das entidades públicas fora do perímetro do setor das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, a título de subvenção pública (293).

À semelhança dos anos anteriores, o diploma que aprovou o ORAM para 2020 (294), nos seus artigos 34.º a 40.º, autorizou o GR a conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas no âmbito de ações e projetos de caráter social e económico, cultural, desportivo e religioso, que visem a salvaguarda das tradições, usos e costumes, o património regional e/ou a promoção da RAM, assim como a ações e projetos de desenvolvimento que visem a melhoria da qualidade de vida. Em relação aos apoios a entidades de direito privado, determinou-se (no artigo 36.º), como regra geral, que em 2020 não poderia ser ultrapassado o volume de apoios anteriormente concedido para a mesma finalidade (295).

Adicionalmente, devido à situação excecional provocada pela pandemia, a concessão de subvenções públicas, nomeadamente a atribuição de apoios, isenções e suspensões no âmbito do Covid-19, foi também regulada pelos artigos 5.º a 7.º do Orçamento Suplementar da RAM (296) para 2020, que procedeu à primeira alteração do ORAM para 2020.

Em 2020, os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional totalizaram 176,2 milhões de euros, dos quais 67,5 % foram concedidos pela Administração Direta (118,9 milhões de euros) e os restantes 32,5 % pelos SFA (57,3 milhões de euros).

7.2 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Direta

Em 2020, a despesa com subsídios e outros apoios financeiros atribuídos por parte do GR atingiu 118,9 milhões de euros, evidenciando um aumento, de 14,7 % (+17,5 milhões de euros), face ao ano passado.

QUADRO VII.1

Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM e informação anexa ao ofício da DROT n.º SRF/24299/2021, de 22/09

Como se pode observar, as transferências correntes representam a maior parcela daquela despesa, (72,6 %), seguidas dos subsídios (18,6 %) e das transferências de capital (8,8 %). Dois dos três agrupamentos registaram um crescimento em relação ao período homólogo, com ênfase para o aumento de 19,7 % das transferências correntes (mais 17 milhões de euros).

Verifica-se, igualmente, que a taxa de execução dos apoios registou uma redução face a 2019, tendo passado de 93,6 % para 54,8 % dos apoios orçamentados.

O gráfico seguinte ilustra a repartição da despesa com apoios financeiros realizada pelos vários Departamentos do GR, permitindo observar que a SRE, a SREM e a SRTC executaram no total 75,3 % daquela despesa ou, em termos absolutos, 89,5 milhões de euros.

GRÁFICO VII.1

Repartição orgânica dos apoios financeiros

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.º SRF/24299/2021, de 22/09

Em 2020, a SRE foi responsável por quase metade dos apoios do GR (49,4 %), concedendo ao todo 58,8 milhões de euros, maioritariamente alocados a estabelecimentos de ensino e a clubes e associações desportivas, culturais e recreativas. Segue-se a despesa de 17,0 milhões de euros executada pela SREM, que beneficiou, sobretudo, empresas fornecedoras de serviços de transporte público de passageiros, que receberam através de indemnizações compensatórias 14,0 milhões de euros. Por sua vez, a SRTC teve uma despesa total de 13,7 milhões de euros, entregue, sobretudo, a clubes e associações culturais e recreativas, com o principal objetivo de apoiar a realização de eventos culturais.

Relativamente à distribuição dos apoios financeiros por setor institucional, constata-se que mais de metade do total (63,7 milhões de euros) foi atribuído às Instituições sem fins lucrativos (53,5 %) e o remanescente (55,3 milhões de euros) foi repartido entre as sociedades privadas (22,2 %), as sociedades públicas (15,6 %) e as famílias (6,5 %) (298).

QUADRO VII.2

Distribuição dos apoios financeiros por setor institucional

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.º SRF/24299/2021, de 22/09

Face a 2019, quase todos os setores institucionais (299) registaram um aumento nos montantes recebidos, com destaque para: as Instituições sem fins lucrativos, que registaram um crescimento de 25,1 % (12,8 milhões de euros), as Sociedades públicas, com mais 17,1 % (+2,7 milhões de euros), as Sociedades privadas com mais 4,6 % (+ 1,2 milhões de euros), a Administração Local com 25,7 % (+ 0,5 milhões de euros), e as Famílias com 4,4 % (+ 0,3 milhões de euros).

Devido à sua importância, os apoios concedidos aos três setores institucionais mais beneficiados (instituições sem fins lucrativos, sociedades privadas e sociedades públicas), são alvo de uma análise mais detalhada nos pontos subsequentes.

7.2.1 - Instituições sem fins lucrativos

Em 2020, as Instituições sem fins lucrativos foram o setor institucional que obteve o maior aumento face a 2019, atingindo os 63,7 milhões de euros em apoios financeiros, dos quais 91,1 % foram recebidos através de transferências correntes (58,0 milhões de euros) e 8,7 % por transferências de capital (5,5 milhões de euros).

QUADRO VII.3

Repartição dos apoios às instituições sem fins lucrativos por programa orçamental

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.º SRF/24299/2021, de 22/09

A distribuição da despesa pública pelos programas orçamentais evidencia uma concentração (53,8 % dos apoios) no Programa 046 - Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida (34,3 milhões de euros), seguida do Programa 043 - Turismo, Cultura e Património (14,0 milhões de euros) e do Programa 048 - Promoção da Inclusão Social e combate à pobreza (11,9 milhões de euros). Estes três programas suportaram 94,5 % do total destas despesas.

O quadro seguinte evidencia os principais beneficiários das subvenções em apreço, realçando-se o facto de que, num universo de cerca de trezentas e setenta entidades abrangidas, as doze maiores beneficiárias (300) absorveram 51,5 % do total da despesa.

QUADRO VII.4

Apoios às instituições sem fins lucrativos - Maiores beneficiários

(ver documento original)



Fonte: Informação anexa ao ofício da DROT n.º SRF/24299/2021, de 22/09 e os esclarecimentos trazidos ao conhecimento do Tribunal aquando do contraditório

No conjunto de beneficiários acima apresentado encontram-se oito estabelecimentos de ensino, que arrecadaram no total 12,7 milhões de euros (19,9 % do total) e dois clubes desportivos que receberam 5,4 milhões de euros (8,5 % do total). A entidade mais representativa voltou a ser a Associação de Promoção da RAM, recebendo cerca de 11,8 milhões de euros (que, por si só, representam 18,5 % do total).

7.2.2 - Sociedades Privadas

As sociedades privadas receberam 26,4 milhões de euros em subvenções, sobretudo, através de transferências correntes (78,6 %) e subsídios (20,4 %), como se pode observar no quadro seguinte.

QUADRO VII.5

Repartição dos apoios às sociedades privadas (301) por programa

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.º SRF/24299/2021, de 22/09

A área do ensino, continua a ser a principal beneficiária destes fundos públicos, recebendo 17,7 milhões de euros (66,9 % do total) enquanto o segundo lugar foi ocupado pela área dos transportes, que recebeu cerca de 5,8 milhões de euros (22,2 % do total).

Comparativamente a 2019, constata-se uma redução de cerca de 2 milhões de euros, reflexo do encerramento das escolas e da atividade económica em geral fruto das medidas de confinamento.

7.2.3 - Sociedades Públicas

Em 2020, os apoios financeiros às sociedades públicas foram concedidos, principalmente, através de subsídios, quantificados em 15,9 milhões de euros (85,5 %), e transferências de capital (11,5 %).

QUADRO VII.6

Repartição dos apoios às sociedades públicas por programas

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM e informação anexa aos ofícios da DROT n.º SRF/24299/2021, de 22/09

Em 2020 foram concedidos mais 2,7 milhões de euros do que em 2019 (17,1 %), sobretudo por conta das indemnizações compensatórias que assumiram um peso preponderante, com cerca de 49 % do total, tendo como principais beneficiárias as empresas de transporte público de passageiros, que auferiram 9,1 milhões de euros.

O remanescente foi atribuído à ARM, S. A., no âmbito das compensações referentes ao fornecimento de água de rega e Isenção de Tarifário de 16 a 31 de março de 2020 (7,5 milhões de euros).

7.3 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Indireta

Em 2020, as subvenções financeiras concedidas pela Administração Indireta atingiram os 57,3 milhões de euros, sendo 46,1 % através de transferências correntes, 44,0 % por via de transferências de capital e 9,9 % por subsídios.

Relativamente ao período homólogo, constata-se que o montante dos apoios atribuídos pela Administração Regional Indireta diminuiu 20,3 % (- 14,6 milhões de euros), essencialmente em resultado do decréscimo verificados no IDR, que apresentou uma redução de cerca de 99,98 % (- 23,2 milhões de euros), devido à correção efetuada por este instituto, na contabilização das verbas comunitárias pagas a entidades externas ao perímetro da RAM (302).

QUADRO VII.7

Apoios financeiros concedidos por Entidade (303)

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020 e informação anexa aos ofícios da DROT n.º SRF/24299/2021, de 22/09

À semelhança do ano passado, o IDE, o IEM e o IQ continuam a ser os organismos que mais concedem apoios financeiros, alcançando, em 2020, os 50,0 milhões de euros (87,2 % do total). Dos montantes pagos por aquelas entidades, evidencia-se o seguinte:

. IDE (304) (44,4 %): concedeu 25,4 milhões de euros em subvenções, alocados, principalmente, aos projetos: "Compensação dos custos da ultraperificidade", com 11,1 milhões de euros (43,5 % do total), "Linha de Crédito Covid-19" (4,0 milhões de euros) e "PROCiência 2020" (3,1 milhões de euros).

. IEM (31,6 %): executou 18,1 milhões de euros, através de transferências correntes e subsídios, afetos às medidas ativas de emprego, sendo 64,3 % no âmbito dos "Apoios na área do emprego - Covid-19" e 29,0 % no âmbito do "Apoio Financeiro Complementar aos trabalhadores independentes e Sócios Gerentes - Covid-19".

. IQ (11,3 %): concedeu 6,4 milhões de euros através de transferências correntes, dos quais 83,1 % foram entregues a entidades privadas com valências de ensino profissional.

Destacam-se, ainda, os apoios concedidos pela ALM, no montante de cerca de 3,4 milhões de euros, que foram destinados, quase na totalidade (99,4 %), a subvenções aos partidos com representação parlamentar.

Relativamente à publicitação dos benefícios concedidos, exigida pela Lei 64/2013, observou-se que de uma maneira geral os SFA e EPR divulgaram as subvenções concedidas e legalmente exigíveis nos respetivos sites.

7.4 - Subsídios e outros apoios financeiros à COVID-19

O ano de 2020 foi marcado pela propagação à escala global do vírus SARS-CoV-2, o que levou a uma alteração do perfil das despesas públicas no sentido de reforçar os meios de prevenção e mitigação da doença.

Em consequência, foi aprovado o Orçamento Suplementar (305) que introduziu duas medidas especificas ("69 - Contingência Covid-19 - Prevenção, Contenção, Mitigação e Tratamento" e "70 - Contingência Covid-19 - Garantir a normalidade") para fazer face à situação pandémica, cuja execução se aprecia seguidamente.

QUADRO VII.8

Subsídios e outros apoios financeiros à COVID-19

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020 e informação anexa ao mail da DROT, com entrada na SRMTC n.º 2755, de 10/11/2021

Dos 176,2 milhões de euros despendidos pela Administração Pública Regional a título de apoio financeiro, cerca de 41 milhões de euros (23,2 %), destinaram-se a fazer face a despesas relacionadas com a pandemia salientando-se, o agrupamento económico "Transferências correntes", através do qual foram processadas 70,1 % das despesas afetas à contingência Covid-19. Neste âmbito destaca-se o Protocolo com a Associação de Promoção da Madeira (307), que apresentou uma execução de 9,6 milhões de euros e os Apoios Financeiros aos trabalhadores independentes (308), que rondou os 5,2 milhões de euros.

Importa também assinalar, que cerca da 92,0 % das despesas Covid-19 foram processadas através da Medida 70, ou seja, despesas indiretamente decorrentes dos constrangimentos causados pela pandemia e que se relacionam com a reposição da normalidade administrativa do funcionamento das instituições.

7.5 - Conclusões

Da análise efetuada à concessão de subsídios e outros apoios financeiros por parte da Administração Regional, destacam-se as seguintes conclusões:

1 - Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional totalizaram 176,2 milhões de euros, dos quais 67,5 % (118,9 milhões de euros) foram pagos pela Administração Direta e os restantes 32,5 % (57,3 milhões de euros) pela Indireta (cf. o ponto 7.1).

Os apoios do GR (118,9 milhões de euros) evidenciaram um aumento de 14,7 % face ao ano anterior (17,5 milhões de euros), sendo que mais de metade desse valor (63,7 milhões de euros) foi entregue a instituições sem fins lucrativos e o restante (55,3 milhões de euros) foi dirigido às sociedades privadas (22,2 %), às sociedades públicas (15,6 %) e às famílias (6,5 %) [cf. o ponto 7.2.].

2 - Os SFA e EPR concederam menos 14,6 milhões de euros que no ano anterior, sobretudo, em resultado do decréscimo verificado no IDR (- 23,2 milhões) motivado por alterações contabilísticas (cf. o ponto 7.3.).

3 - As despesas Covid-19, executadas no âmbito dos subsídios e outros apoios financeiros, pela Administração Pública Regional, rondaram os 41 milhões de euros (cf. o ponto 7.4.).

CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável por força do n.º 3 do artigo 42.º daquela Lei às Contas das Regiões Autónomas, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.

Em particular, produz-se uma apreciação da dívida pública direta (309), nomeadamente sobre o recurso ao crédito em 2020 e a respetiva aplicação, da dívida dos SFA, da dívida administrativa e do cumprimento dos limites de endividamento.

No que diz respeito às responsabilidades indiretas, analisa-se a concessão de avales em 2020, aferindo-se o seu volume global, a 31 de dezembro, assim como a evolução face ao período homólogo anterior, com particular atenção às situações de incumprimento.

A análise contempla ainda informação sobre a dívida regional, na ótica da contabilidade nacional.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (310) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

8.1 - Limites ao endividamento

8.1.1 - Regra do endividamento nulo

Ao abrigo do artigo 87.º da Lei de Enquadramento Orçamental (311), o Orçamento do Estado para 2020 (312) estabeleceu, por meio do n.º 1 do seu artigo 77.º, a designada regra de endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, quando daí resulte um aumento do seu endividamento líquido.

Contudo, o n.º 2 do referido artigo 77.º determinou exceções àquele regime, não sendo consideradas para efeitos da dívida total da RAM, "nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas [...], e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB" da RAM do ano n- 1, as seguintes situações:

"a) O valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento de projetos com a comparticipação dos FEEI ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia;

b) O valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 159/2014 (313), de 27 de outubro, na sua redação atual;

c) O valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento do investimento em soluções habitacionais promovidas ao abrigo do Decreto-Lei 37/2018, de 4 de junho, na sua redação atual, a realizar até 25 de abril de 2024;"

O n.º 3 daquele artigo autorizou as Regiões Autónomas a "contrair dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de 75.000.000 (euro), por cada região autónoma, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças".

Por fim, o n.º 4 daquele articulado permite a contração de novos empréstimos para financiamento do novo Hospital Central da Madeira, com um limite de acréscimo do endividamento líquido de 158,7 milhões de euros.

A segunda alteração ao OE para 2020 introduziu um novo comando legal (o n.º 5 do artigo 77.º), que exceciona "[...] os empréstimos contraídos e a dívida emitida no corrente ano pelas regiões autónomas que se destinem especificamente à cobertura de necessidades excecionais de financiamento, decorrentes de efeitos, diretos ou indiretos, da pandemia da doença COVID-19 [...]", até ao limite de 10 % do PIB de 2018 da RAM.

O ORAM de 2020 (314) estabeleceu, nos seus Capítulos III (Operações passivas) e IV (Operações ativas, regularização de responsabilidades e prestação de garantias), as normas atinentes à dívida e outras responsabilidades. O artigo 7.º autorizou o GR a aumentar o endividamento líquido regional até ao montante resultante da Lei que aprova o OE para 2020 e, apesar de não se terem concretizado, previu duas situações de exceção:

- Um novo empréstimo para financiamento do novo Hospital Central da Madeira, com um limite de acréscimo do endividamento líquido de 158,7 milhões de euros;

- O acréscimo de endividamento resultante dos "montantes dos saldos previstos e não utilizados até ao final do ano de 2019.".

No uso daquela autorização (cf. o ponto 8.2.1.2), foram contratadas duas operações de crédito. Uma de 299 milhões destinada à amortização de dívida, cumprindo o estabelecido no n.º 1 do artigo 77.º do OE de 2020, e outra de 458 milhões de euros, para ocorrer às necessidades excecionais de financiamento causadas pela pandemia da doença COVID-19, em obediência ao limite estabelecido pelo n.º 5 do artigo 77.º do OE de 2020.

8.1.2 - Limite à dívida regional previsto na LFRA

A Lei das Finanças das Regiões Autónomas (315) fixou, no n.º 1 do artigo 40.º, os limites à dívida regional (316), tendo, pela primeira vez, desde a publicação daquele diploma, sido operacionalizada pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF) a forma de cálculo daquele limite, com a aprovação, em 30 de janeiro de 2018 (317), de um documento metodológico que estabeleceu as bases, os critérios e as fontes de informação para a aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional previstos na LFRA (318).

A segunda alteração ao OE de 2020 (319) introduziu o artigo 77.º-A, que procedeu à suspensão, em 2020, da aplicação do referido art.º da LFRA.

De todo o modo, a Região procedeu ao apuramento do limite de endividamento definido pela Assembleia da República que, caso não estivesse suspenso, evidenciaria, no final do ano, um aumento do incumprimento de 474,9 milhões de euros, relativamente ao ano anterior.

QUADRO VIII.1

Apuramento do limite ao endividamento regional de 2018 a 2020

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2018 a 2020

8.2 - Dívida direta dos Serviços Integrados

8.2.1 - Recurso ao crédito em 2020

O quadro seguinte indica a dotação orçamental final relativa à receita dos "Passivos financeiros" e a correspondente execução.

QUADRO VIII.2

Recurso ao crédito em 2020

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

Em 2020, a receita creditícia da Região, 757 milhões de euros, foi executada em 93 % do orçamentado, tendo aquele montante sido arrecadado através das duas operações de financiamento descritas no ponto 8.2.1.2.

8.2.1.1 - Dívida pública flutuante

Para fazer face a necessidades transitórias e pontuais de tesouraria durante o ano económico de 2020 o GR, através das RCG n.os 853/2019 e 996/2019, respetivamente, de 14 de novembro e 12 de dezembro, e ao abrigo do disposto no artigo 115.º do EPARAM (322) e no artigo 39.º da LFRA, adjudicou aos bancos BPI, BANKINTER e BCP a contração de empréstimos, na modalidade de conta corrente, no montante total de 70 milhões de euros (323).

O montante contratado respeitou o limite definido para a dívida flutuante fixado no artigo 39.º da LFRA, ou seja, não ultrapassou 0,35 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios (422 milhões de euros).

Não se verificou qualquer utilização destes empréstimos, razão pela qual a RAM deveria ponderar, não obstante a excecionalidade do ano económico de 2020, o custo-benefício da contratação de empréstimos de curto prazo (324), pelos quais a RAM pagou 77,5 mil euros de comissões de organização, up front e montagem (mais 138,5 % do que em 2019).

8.2.1.2 - Dívida pública fundada

O recurso ao crédito de médio e longo prazo atingiu os 757 milhões de euros, obtidos exclusivamente através dos seguintes empréstimos obrigacionistas:

A) Empréstimo obrigacionista "RAM 2020-2032" - 299 M(euro)

O Conselho do Governo deliberou (325) a contração de um empréstimo obrigacionista, até ao montante de 299 milhões de euros, ao abrigo do artigo 9.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro, destinado à amortização de empréstimos da Região e das suas empresas públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, com a garantia pessoal do Estado (326).

A emissão obrigacionista, denominada "RAM 2020-2032", foi adjudicada ao consórcio formado pelo BPI, BCP, BST, CBI e CGD, sendo outorgado a 27 de maio de 2020 o correspondente contrato de organização, montagem, colocação e garantia de subscrição, assim como o contrato de serviço de agente pagador (327).

As obrigações foram emitidas em 29 de maio de 2020, por um prazo de 12 anos, vencendo juros semestrais, à taxa fixa nominal de 0,943 %, sendo o reembolso a efetuar a 29 de maio de 2032. A RAM pagará ainda uma comissão anual de garantia de 0,2 % ao Estado.

B) Empréstimo obrigacionista "EUR 458,000,000 Fixed Rate Notes due December 2034"

Com vista à cobertura de necessidades excecionais de financiamento para fazer face aos efeitos causados pela pandemia da doença COVID-19, o Conselho do Governo deliberou (328) a contração de um empréstimo obrigacionista, no montante de 458 milhões de euros.

A emissão obrigacionista, denominada "EUR 458,000,000 Fixed Rate Notes due December 2034", foi adjudicada ao BCP, CBI e CACIB, sendo outorgado a 25 de novembro de 2020 o respetivo contrato de colocação e subscrição, e a 27 de novembro o contrato de serviço de agente pagador (329).

As obrigações foram emitidas em 4 de dezembro de 2020, por um prazo de 14 anos, vencendo juros anuais, à taxa fixa de 1,141 %, com reembolsos de 50 %, cada, no final dos 13.º e 14.º anos.

8.2.1.3 - Aplicação do produto dos empréstimos

O quadro que se segue evidencia a afetação da receita proveniente do recurso ao crédito em 2020, em função da respetiva origem e montantes.

QUADRO VIII.3

Aplicação do produto dos empréstimos em 2020

(ver documento original)



Fonte: Anexos XLII e XLII-I a II da Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal inferior, para que o total seja concordante.

** Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante

Cerca de 68,8 % da receita proveniente dos financiamentos obtidos foi utilizada, direta e indiretamente, para a amortização de outros empréstimos, finalidade que absorveu 223,6 milhões de euros (330), a que acrescem 44,8 milhões de euros que foram injetados nas EPR (331), para amortização de dívida financeira, via transferências de capital e ativos financeiros. Em 2020, as EPR receberam da RAM menos 74,3 milhões de euros do que em 2019, uma vez que a execução desse ano foi influenciada pela amortização de um empréstimo de 75 milhões de euros do SESARAM.

Os restantes 31,2 % dizem respeito ao empréstimo obrigacionista contraído para fazer face aos efeitos causados pela pandemia, tendo transitado em saldo, para 2021, cerca de 336,5 milhões de euros. A receita afeta a despesas correntes destinou-se exclusivamente ao pagamento de despesa associada à COVID-19.

8.2.2 - Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2020

A posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, a 31 de dezembro de 2020, e a respetiva variação líquida face ao período anterior consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.4

Movimento da dívida direta

(ver documento original)



Fonte: Anexos XXXVII e XXXVIII da Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal inferior, para que o total seja concordante.

Da análise ao quadro anterior, em conjugação com o Relatório da Conta da RAM, destacam-se os seguintes aspetos:

. O aumento líquido da dívida pública da ARD remontou a 541,9 milhões de euros em resultado da contração de novos empréstimos, de 757 milhões de euros, montante mitigado pelas amortizações registadas, na ordem dos 215,1 milhões de euros;

. À semelhança do ano anterior, houve um aumento da dívida obrigacionista, em detrimento da dívida bancária, que passou a ser a tipologia predominante (55,9 % da dívida direta total).

8.3 - Dívida direta dos SFA

O DLR que aprovou o Orçamento da RAM condicionou, à prévia autorização do membro do GR responsável pela área das finanças, o acesso ao financiamento ou a concretização de operações de derivados, por parte das entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais (332).

A par da inexistência de dívida direta dos SFA, verifica-se a seguinte evolução ao nível das EPR:

QUADRO VIII.5

Dívida direta das EPR (excluindo a dívida à RAM)

(ver documento original)



Fonte: Anexo XXI da Conta da RAM de 2020

A redução da dívida das EPR (333), perante entidades externas à Administração, foi financiada pelo empréstimo obrigacionista contraído pela Região, denominado "RAM 2020-2032", correspondendo a 90,6 % da totalidade da dívida das EPR vencida em 2020.

Os fundos necessários à amortização dos empréstimos das EPR foram afetos pela RAM através transferências de capital para a IHM (334) e para o CARAM (335), da realização de prestações acessórias pecuniárias a favor da SMD (336), da SDNM (337), da PO (338) e da SDPS (339), e da entrada de capital para cobertura de prejuízos na APRAM (340).

8.4 - Dívida administrativa

A caracterização dos principais agregados da dívida administrativa da Região, com referência a 31 de dezembro de 2020, encontra-se no quadro seguinte, sendo que o conceito de dívida administrativa aqui considerado corresponde ao conjunto dos Passivos (341) do setor das administrações públicas, na definição introduzida pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) (342).

Nos termos do artigo 2.º, n.º 4, da LEO (343), o setor das administrações públicas integra as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, sendo designadas por entidades públicas reclassificadas (EPR).

QUADRO VIII.6

Dívida administrativa (passivos) em 2020

(ver documento original)



Fonte: Anexo LI da Conta da RAM de 2020

No final de 2020, a dívida administrativa da Região atingia 137,4 milhões de euros, dos quais 54 % eram da responsabilidade das EPR, sendo a primeira vez que a dívida destas entidades ultrapassa a da Administração direta e indireta. Sobressai também o facto de 68,3 % dos valores em dívida terem origem em despesa corrente, dos quais 62,3 milhões de euros relacionados com aquisições de bens e serviços.

Do conjunto dos passivos das administrações públicas, cerca de 104,8 milhões de euros representavam contas a pagar (344) e, destas, aproximadamente 32,7 milhões constituíam pagamentos em atraso (345), conforme evidencia o quadro abaixo.

QUADRO VIII.7

Composição dos passivos em 2020

(ver documento original)



Fonte: Mapas de Pagamentos em atraso do GR, dos SFA e das EPR, remetidos pela DROT (346)

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

Globalmente, os pagamentos em atraso corresponderam a 31,2 % das contas a pagar, sendo as EPR as principais responsáveis (92,5 %) do total em incumprimento. O aumento dos pagamentos em atraso das EPR deveu-se fundamentalmente ao acréscimo de 15,8 milhões de euros no SESARAM que, por esse motivo, elaborou um plano de regularização de dívida (347). Para além do aumento destes pagamentos em atraso pelo segundo ano consecutivo, verifica-se, com apreensão, que 49,2 % da dívida do SESARAM tem antiguidade igual ou superior a um ano.

Os SFA amortizaram 15,1 milhões de euros de dívida administrativa, mas essa redução foi mitigada pelo aumento da dívida do GR (+ 3 milhões de euros) e das EPR (+ 14,1 milhões de euros). Em termos líquidos, regista-se, assim, um aumento de 1,5 % da dívida a fornecedores (+ 2 milhões de euros que no ano anterior), cuja origem radica novamente no SESARAM.

QUADRO VIII.8

Variação da dívida administrativa (passivos)

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020 e Mapas de Pagamentos em atraso do GR, dos SFA e das EPR remetidos pela DROT (348)

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

Atenta a meta de substituição de dívida administrativa por dívida financeira prevista na Estratégia de Pagamento (349) acordada em 2015, deveriam ter sido regularizados 81,4 milhões de euros (350), ao invés do aumento que acabou por se verificar.

Conforme justificado no Relatório da Conta, os desvios ao plano estabelecido na Estratégia de Pagamento prenderam-se com:

- O valor das faturas de 2020, maioritariamente do "último trimestre do ano e associadas a despesas realizadas no âmbito do COVID-19", que não figurava no valor inicial a regularizar nesse ano;

- Situações de insolvência ou desacordo de montantes relativamente a fornecedores, e a morosidade e complexidade na regularização da propriedade de imóveis de alguns processos expropriativos.

A 31/12/2020, o montante global da dívida por regularizar, assumindo poupanças estimadas, totalizava 115,9 milhões de euros (351), montante que deveria ser liquidado maioritariamente em 2020 (embora o prazo de amortização se estenda até 2032). Daquele montante, apenas 1,8 % (2 milhões de euros) constava de ARD celebrados.

8.5 - Responsabilidade por garantias prestadas

A concessão de avales, por parte da RAM, encontra-se regulada pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro (352), e as responsabilidades decorrentes da mesma correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da Região.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos, se (e quando) as garantias prestadas vierem a ser executadas (353).

8.5.1 - Concessão de avales em 2020

Em observância ao disposto no artigo 3.º do referido DLR n.º 24/2002/M, a ALM estabeleceu, no artigo 15.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2020, fixando-o em 10 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.

De acordo com o Anexo XLVI da Conta da RAM, em 2020 foi concedido o aval da RAM à Horários do Funchal, Transportes Públicos, S. A., para garantir duas operações de crédito, ambas de 20 milhões de euros cada, junto da CGD e da CEMG, com a finalidade de executar projetos de investimento (354).

Em conformidade, verificou-se o cumprimento do limite máximo para a concessão de avales pela RAM, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, houve um decréscimo de 111,2 milhões de euros (355).

8.5.2 - Responsabilidades da RAM por avales concedidos

As entidades empresariais eram as principais beneficiárias daquelas garantias, de entre as quais se destacam as empresas de capitais públicos, com 533,7 milhões de euros, ou seja, 99,1 % das responsabilidades dos beneficiários com natureza empresarial.

QUADRO VIII.9

Estrutura das responsabilidades a 31/12/2020

(ver documento original)



Fonte: Anexo XLV da Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

Das responsabilidades por garantias prestadas em benefício das empresas do setor público, destacam-se as referentes à APRAM (86,4 milhões de euros), à SMD (85,5 milhões de euros), à EEM (80 milhões de euros), ao SESARAM (75 milhões de euros) e à PO (73,3 milhões de euros), as quais, em conjunto, representavam 74 % do valor global das responsabilidades em 31 de dezembro de 2020.

Encontra-se ainda avalizada uma operação de cobertura de risco de taxa de juro de 7,7 milhões de euros da MPE, cuja responsabilidade contingente era, a 31 de dezembro de 2020 (356), de 8,3 milhões de euros.

8.5.3 - Beneficiários em situação de incumprimento

No final de 2020, o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, fixava-se nos 1,2 milhões de euros, valor que era maioritariamente constituído por prestações de capital.

QUADRO VIII.10

Incumprimento a 31/12/2020

(ver documento original)



Fonte: Anexo XLV da Conta da RAM de 2020

Comparativamente com 2019, não se verificaram alterações no montante em incumprimento (357), nem no número de beneficiários incumpridores.

QUADRO VIII.11

Situações de incumprimento em 2020

(ver documento original)



Fonte: Anexo XLV da Conta da RAM de 2020 e informação reportada no contraditório

Em sede de contraditório, alegou-se que, "[...] todas as garantias prestadas foram alvo de confirmação externa de saldos [...] com o objetivo de confirmar que os valores registados ou divulgados como em dívida pelos beneficiários, correspondiam aos valores registados pelas respetivas entidades credoras.", não tendo sido obtida resposta para as situações em incumprimento.

No que diz respeito à MADIF, "[...] sendo a entidade credora não residente em Portugal, não [...] foi possível realizar procedimentos alternativos tendo optado por manter inalterado o valor reportado do ano de 2019.". Com referência à ASSICOM, "[...] ocorreu um lapso no valor dado reportado como incumprimento, sendo um mero erro de reporte [...]. Neste sentido, o Anexo XLV - Dívida garantida pela Região Autónoma da Madeira, assumida e efetiva será alterado para refletir a correção do valor em incumprimento".

Foi referido, ainda, que a nível contabilístico foram constituídas provisões para o total em dívida em incumprimento acrescido dos juros de mora.

De acordo com o histórico (358) dos principais procedimentos adotados visando a resolução das situações elencadas no quadro não houve qualquer evolução em 2020. Assim, em face da contingência de 4,8 milhões de euros considera-se que a SRF deverá intensificar as diligências tendentes a evitar a lesão dos cofres da Região.

8.5.4 - Pagamentos e reembolsos por execução de avales

8.5.4.1 - Pagamentos

Em 2020, a Região suportou encargos num montante global de 401,3 mil euros, em resultado de situações de incumprimento definitivo por parte dos beneficiários das garantias, menos 1,1 % que no ano anterior.

QUADRO VIII.12

Pagamentos por execução de avales em 2020

(ver documento original)



Fonte: Anexo XLVIII da Conta da RAM de 2020

8.5.4.2 - Reembolsos

No âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em consequência dos pagamentos efetuados por conta de avales executados em anos anteriores, foram reembolsados cerca de 20 mil euros (359), montante que representa apenas 4,9 % dos pagamentos realizados pela RAM a título de execução de avales naquele ano.

QUADRO VIII.13

Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales em 2020

(ver documento original)



Fonte: Anexo XLVII da Conta da RAM de 2020

8.5.4.3 - Evolução dos pagamentos e reembolsos

Por diversas ocasiões, a Região foi interpelada para efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se aos beneficiários em situação de incumprimento cuja identificação consta do quadro (360).

QUADRO VIII.14

Pagamentos e reembolsos acumulados por beneficiário a 31/12/2020

(ver documento original)



Fonte: Anexos XLVII e XLVIII da Conta da RAM de 2020 e Parecer à Conta da RAM de 2019

As principais ações desenvolvidas, para ressarcir a Região dos pagamentos efetuados por execução de avales, foram as seguintes:

a) Irmãos Castro, Lda.: «Continua em suspenso a eventual instauração de uma ação executiva contra os sócios da "Irmãos Castro, Lda.", para pagamento da importância assumida pela Região perante o Grupo CGD, atendendo a que existem outros processos em Tribunal que foram movidos pela Região, análogos ao que se pretende instaurar contra as mesmas entidades.». De referir que se encontram a decorrer três ações, cujo desfecho, atendendo ao desenrolar das mesmas, se afigura que não satisfaça as pretensões da RAM.

b) Clube de Futebol União, Iate Clube Quinta do Lorde e PORTO SEGURO - Sociedade de Pescas, Lda.: Foram iniciados os respetivos processos de execução fiscal para a cobrança da dívida. Todavia, aguardam a identificação de bens suscetíveis de serem penhorados.

c) MEC - Madeira Engineering, C.ª Lda.: "Foi declarada a dissolução e o encerramento da liquidação por ter sido comunicada pela Administração Tributária a cessação oficiosa de atividade da sociedade e não ter resultado do processo a existência de ativo e passivo a liquidar.".

d) Ilhas Verdes - Reciclagem e Gestão de Resíduos Sólidos, Lda.: A sociedade encontra-se extinta desde 18 de novembro de 2020 e, da sua liquidação, não existe remanescente que a RAM possa recuperar.

e) SÓFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, Lda.: O Contrato de Assunção e Confissão de Dívida com Acordo de Pagamento referente à dívida desta sociedade encontra-se em cumprimento.

f) Sousas & Cabral, Lda.: A oposição apresentada pelos executados à execução requerida pela RAM foi julgada procedente por sentença transitada em julgado, pelo que foi extinta a execução e consequentemente arquivada.

g) NUNES - Sociedade de Pescas, Lda.: "Caso seja decidido pelo tribunal a reversão do título de propriedade da embarcação "Manuel Jesus", para a empresa Nunes Sociedade de Pescas, Lda., esta empresa terá rendimentos/condições para pagar a dívida à RAM. Caso contrário será instaurado um processo de execução fiscal contra todos os devedores.". A RAM ainda não desenvolveu diligências nesse sentido.

h) José Nelson Agrela Menezes: Foram proferidas sentenças de habilitação de herdeiros, mas a RAM ainda não deu prossecução à execução contra os habilitados.

i) Maria Lígia Caldeira Rocha e Rui Armando Caldeira Rocha: O Acordo de Regularização de Dívida está a ser cumprido.

j) COOPESCAMADEIRA - Cooperativa de Pesca do Arquipélago da Madeira, CRL: O Acordo de Regularização de Dívida celebrado com esta entidade tem sido executado regularmente, embora a cooperativa tenha solicitado a sua moratória em 2020, pelo que o respetivo plano de pagamentos irá ser reestruturado.

k) Maria Isabel Costa Silva e Sotero Trindade Gouveia Silva: O processo de execução fiscal para cobrança da dívida aguarda a existência de bens suscetíveis de efetuar penhoras. Por outro lado, a ação instaurada pela IHM contra os atuais titulares do direito de superfície continua a seguir os seus trâmites, "ainda em fase anterior à de qualquer decisão final".

l) Inocêncio Batista Bonito e Idalina Maria Ferreira Abreu Bonito: O Acordo de Regularização de Dívida celebrado com a RAM encontra-se com prestações em incumprimento.

m) Maria Assis Teixeira Félix: A pensão da executada encontra-se penhorada a favor da RAM e, apesar de diligências efetuadas, ainda não foi penhorado o quinhão hereditário da executada, por não ter sido possível proceder ao registo do respetivo imóvel na Conservatória do Registo Predial.

n) J.F. Alves Nunes e J.A. Alves Nunes: O Acordo de Regularização de Dívida encontra-se em incumprimento desde 2016 e foi solicitada, à Região, uma reestruturação do atual plano financeiro, que se encontra em análise.

Em sede de contraditório, argumentou-se ter ocorrido " [...] uma alteração nos procedimentos de reporte à Secção Regional do Tribunal de Contas da Madeira, na verdade a comprovação das diligências efetuadas era apenas remetida em sede de contraditório onde incluíamos todos os procedimentos a essa data. A partir de 2020 o procedimento foi alterado para que constasse, aquando da elaboração da Conta da RAM, os procedimentos efetuados à data do reporte da informação financeira.

Uma vez que grande parte das diligências efetuadas no ano de 2020 foram enviadas no contexto do procedimento do contraditório do ano de 2019 [...], optou-se pela remissão dos procedimentos realizados desde essa data, novembro de 2020, até 31 de dezembro de 2020.".

Quanto ao explanado, importa clarificar que a SRMTC solicitou, em sede dos trabalhos preparatórios do Parecer sobre a CRAM de 2020, um ponto de situação (362) não tendo estipulado qualquer horizonte temporal.

Apesar da validade do argumento, a informação suplementar fornecida em sede de contraditório (363) não ilide (antes reforça) a conclusão de que se observa alguma ineficácia na recuperação dos seus créditos por execução de avales, bem como uma estagnação na evolução da situação relatada no Parecer sobre a CRAM de 2019, sendo recomendável que a RAM imprima um maior ritmo e intensidade nas diligências que irá desenvolver.

8.5.5 - Cobrança de comissões de aval

Em 2020, a receita proveniente da cobrança da taxa de aval atingiu o montante global de 1,05 milhões de euros (364), sensivelmente idêntico ao ano anterior (+ 1 %), que corresponde à totalidade dos montantes liquidados no ano (365).

8.5.6 - Evolução das responsabilidades da RAM

O quadro que se segue apresenta a evolução registada em 2020 das responsabilidades da RAM resultantes das garantias prestadas, discriminadas por tipo de entidade beneficiária.

QUADRO VIII.15

Evolução das responsabilidades da RAM

(ver documento original)



Fonte: Anexo XLV da Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

8.6 - Quadro global da dívida

8.6.1 - Encargos globais da dívida

Os quadros que se seguem sintetizam os montantes orçamentados e os pagamentos realizados a título de passivos financeiros e de encargos correntes da dívida pública.

QUADRO VIII.16

Passivos financeiros em 2020

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

QUADRO VIII.17

Juros e outros encargos correntes da dívida em 2020

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

A estrutura e distribuição dos encargos do serviço da dívida pelos correspondentes empréstimos consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.18

Encargos globais com o serviço da dívida em 2020 (367)

(ver documento original)



Fonte: Anexos XXXIX, XL e XLVIII da Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal inferior, para que o total seja concordante.

** Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

Com referência ao ano anterior, verifica-se uma diminuição de 30,5 % dos encargos globais com a dívida (menos 143,6 milhões de euros) devido ao efeito conjugado da não repetição, em 2020, do pagamento de juros de mora associados a acordos de regularização de dívida (112 milhões de euros) e da suspensão do pagamento (que se vencia em 27 de julho de 2020) dos encargos decorrentes do empréstimo do PAEF-RAM (368).

Persiste em 2020 a classificação dos juros de mora associados a acordos de regularização de dívida na rubrica de CE "03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros" (369), pese embora o Tribunal, nos Pareceres sobre as Contas da RAM desde 2013, tenha vindo a defender que a contabilização daquele tipo de encargos na referida rubrica era desadequada, visto não refletir a verdadeira natureza dos encargos em apreço, ao remetê-los para uma rubrica de caráter residual. Esse entendimento radica no facto do classificador económico das despesas públicas ter reservado para os encargos da dívida os subagrupamentos 03.01 - "Juros da dívida pública" e 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida pública", resultando daí, naturalmente, que a prática de disseminação de encargos daquela natureza em subagrupamentos distintos tenda a degradar a transparência da prestação de contas.

8.6.2 - Situação global de endividamento

O quadro seguinte agrega os montantes globais dos diferentes tipos de dívida do setor das administrações públicas da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2020, nos termos que resultam dos pontos 8.2.2, 8.3 e 8.4, e do Anexo LII (370) da Conta da RAM.

QUADRO VIII.19

Endividamento global da RAM em 31/12/2020

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

Comparativamente ao ano anterior, regista-se um aumento global do endividamento, na ordem dos 485,1 milhões de euros, originada pelo aumento da dívida direta do GR (541,9 milhões de euros) que foi, no entanto, compensada por uma diminuição da dívida direta das EPR (- 49,5 milhões de euros).

Este aumento significativo da dívida, que contraria o ciclo descendente que se verificou na última década, está relacionado com a contração do empréstimo obrigacionista, no montante de 458 milhões de euros, que se destinou a fazer face às necessidades excecionais de financiamento causadas pela pandemia da doença COVID-19 (371).

Referir, por fim, atentos os princípios da sustentabilidade das finanças públicas e da equidade intergeracional (372) que, a 31 de dezembro de 2020, as responsabilidades contratuais plurianuais da Região, aumentaram pelo segundo ano consecutivo, sendo foram avaliadas em cerca de 8,1 mil milhões de euros (373) (mais 582 milhões de euros que no ano anterior), dos quais, pouco menos metade (3,8 mil milhões), se vencem entre 2021 e 2025.

8.6.3 - Evolução do endividamento

Globalmente, observa-se que a tendência de crescimento do endividamento da RAM apresentou uma inflexão em 2015, assumindo particular destaque a inversão das posições relativas da dívida direta e da dívida administrativa (374), situação totalmente invertida em 2020 em função da situação excecional provocada pela COVID-19.

GRÁFICO VIII.1

Evolução do endividamento global

(ver documento original)



8.6.4 - Operações de gestão da dívida e regularização de passivos

Em 2020 não ocorreu qualquer alteração aos contratos de financiamento ou aos acordos de regularização de dívida.

Relativamente às EPR e às empresas do SERAM com capital próprio negativo, também não ocorreu nenhuma operação de financiamento ou de derivados, como admitiam os n.os 1 e 2 do artigo 10.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro.

Com relação ao n.º 3 do mesmo artigo, foi atribuído o parecer prévio favorável do ex-Vice-Presidente do Governo Regional e Assuntos Parlamentares (375) às seguintes operações:

a) Quatro financiamentos contraídos pela EEM, um para financiar o plano de investimentos de médio prazo (65 milhões de euros) e três para refinanciamento de operações de crédito (51,6 milhões de euros);

b) Dois empréstimos contratados pela GESBA, um para suportar o investimento a realizar no Centro de Investigação e Experimentação de Banana da Madeira (1,8 milhões de euros) e outro, em forma de conta corrente caucionada, para pagamento aos produtores de banana da Madeira (6 milhões de euros);

c) Duas operações de crédito contratadas pela HF para executar projetos de investimento, no montante de 40 milhões de euros, que beneficiaram igualmente de aval da RAM (376).

Ao abrigo dos n.os 1 a 3 do artigo 13.º do ORAM de 2020, o Governo Regional realizou diversas operações de assunção e regularização de passivos e responsabilidades e celebrou acordos de pagamento para regularização de encargos de anos anteriores de entidades públicas, EPR e entidades que cooperam com o sistema desportivo regional. Nessa sequência, a ex-VP informou (377) terem sido realizadas as seguintes operações:

a) Quatro ARD com entidades desportivas, no montante global de 3,6 mil euros;

b) Dois Acordos de Transação, através da SREI, com a Somague/Mota Engil - Cota 500, ACE (378) e a Somague/Mota Engil - VRCLECL, ACE (379), relativos a indemnização no âmbito da Empreitada "Nova Ligação Vasco Gil-Fundoa, à Cota 500 - 1.ª Fase" e da Empreitada "Via Rápida Câmara de Lobos/Estreito de Câmara de Lobos", no montante de 4,3 e 2,4 milhões de euros, respetivamente;

c) Uma Transação Judicial, entre a Tecnovia Madeira - Sociedade Empreitadas, S. A. e a RAM, celebrada a 21 de fevereiro de 2020, cuja sentença do incidente de liquidação instaurado por aquela sociedade, condenou a RAM a pagar 13,4 mil euros relativos a juros de mora;

d) Um Acordo de Transação em sede de arbitragem, entre o CELFF - Centro de Estudos, Línguas e Formação do Funchal, S. A. e a RAM (380), outorgado a 11 e homologado a 16 de dezembro de 2020 pelo Tribunal Arbitral, que estabeleceu um montante de 6,1 milhões de euros a pagar pela RAM pela reposição do equilíbrio da concessão, relativamente aos anos letivos de 2010/2011 a 2019/2020, bem como um montante de 2,2 milhões de euros a receber pela RAM, a título de rendas e respetivos juros de mora (381).

Saliente-se que foi estabelecido, relativamente a este último acordo, que a RAM liquidaria os montantes em dívida com compensação do montante das rendas por receber, o que a concretizar-se viola o princípio da não compensação das receitas e das despesas, previsto no artigo 15.º da LEO e no artigo 5.º da LEORAM.

8.6.5 - Dívida com garantia do Estado

O quadro seguinte apresenta as operações de financiamento do setor da Administração Pública da RAM que se encontravam cobertas por garantia do Estado.

QUADRO VIII.20

Dívida da Região garantida pelo Estado em 31/12/2020

(ver documento original)



Fonte: Ofício n.º 2306 - DSAF/DSRF, de 23/07/2021, da DGTF

A 26 de maio de 2020 (382), o Estado concedeu uma garantia pessoal ao empréstimo obrigacionista contraído, no montante de 299 milhões de euros, elevando o valor contratual da dívida garantida para os 2,6 mil milhões de euros.

Os pagamentos efetuados pela Região ao Estado, relativos a comissões de garantia, atingiram 4,4 milhões de euros, montante que representa 47,1 % dos outros encargos com o serviço da dívida.

8.7 - Endividamento na ótica da Contabilidade Nacional

Atendendo à regra de fixação de limites ao endividamento, constante do artigo 87.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto (383), procedeu-se à recolha da informação resultante dos procedimentos previstos no artigo 21.º da LFRA (384), atinentes ao apuramento do contributo da Região para a dívida das administrações públicas, de acordo com a metodologia do SEC 2010 (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais) (385) e do respetivo Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo Eurostat.

8.7.1 - Dívida da Administração Regional

De acordo com a última compilação do Banco de Portugal (setembro de 2021), o valor da dívida da RAM, a 31 de dezembro de 2020, atingia 5 109 milhões de euros, mais 446 milhões de euros (9,6 %) que no ano anterior.

QUADRO VIII.21

Dívida da administração pública regional em Contas Nacionais

(ver documento original)



Fonte: Ofício do Banco de Portugal n.º GOV/2021/1000000053, de 14/10/2021

* Valor arredondado para unidade superior, para que o total seja concordante.

QUADRO VIII.22

Decomposição da dívida da RAM

(ver documento original)



Fonte: Ofício da DREM n.º VP/7137/2021, de 07/04/2021

* Valor arredondado para unidade superior, para que o total seja concordante.

8.7.2 - Evolução da Dívida da Administração Regional

No quadro seguinte, evidencia-se a evolução do saldo da dívida das administrações públicas da Região, nos últimos quatro anos, bem como os respetivos rácios face ao PIB Regional (386).

QUADRO VIII.23

Dívida da Administração Regional

(ver documento original)



Fonte: Ofício do Banco de Portugal n.º GOV/2021/1000000053, de 14/10/2021, DREM n.º VP/7137/2021, de 07/04/2021, e Série Retrospetiva das Contas Regionais - Base 2011 do INE

A dívida, que ultrapassou os 100 % do PIB regional em 2012 e que tinha vindo a aumentar desde então, entrou num ciclo descendente em 2016, atingindo um valor estimado de 92 % do PIB regional em 2019.

Em virtude, quer do aumento da dívida, quer da deterioração dos indicadores económicos, nomeadamente do PIB, em função dos efeitos provocados pela COVID-19, é expectável que a dívida tenha voltado para níveis superiores a 100 % do PIB, em montante que dependerá da variação do PIB regional (387).

8.8 - Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2020, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado pela Região em 2020 atingiu os 757 milhões de euros, e destinou-se à amortização de dívida financeira do Setor das Administrações Públicas Regional (299 milhões de euros) e à cobertura de necessidades excecionais de financiamento para fazer face aos efeitos causados pela COVID-19 (458 milhões de euros) [cf. os pontos 8.2.1, 8.2.1.2 e 8.2.1.3].

b) Em 2020, a dívida direta dos Serviços Integrados aumentou 14 %, para 4,4 mil milhões de euros, o que significou um acréscimo líquido de 541,9 milhões de euros (cf. o ponto 8.2.2), enquanto a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais evidenciou uma diminuição de 10,9 % (49,5 milhões de euros) face ao ano anterior (cf. o ponto 8.3).

c) Os montantes destinados à amortização dos empréstimos das EPR (44,8 milhões de euros) saíram da esfera da administração regional direta sob a forma de transferências de capital (para o CARAM e a IHM) e de ativos financeiros (para a APRAM, SMD, PO, SDNM e SDPS) [cf. os pontos 8.2.1.3 e 8.3].

d) O montante dos passivos do setor das administrações públicas da Região atingiu 137,4 milhões de euros, mais 2 milhões de euros (1,5 %) que no ano anterior. Do total dos passivos, 104,8 milhões de euros representavam contas a pagar e, destas, 32,7 milhões constituíam pagamentos em atraso (cf. o ponto 8.4).

e) Em 2020, ficou por regularizar a totalidade dos 81,4 milhões de euros previstos na Estratégia de Pagamento de valores em dívida (cf. o ponto 8.4).

f) No final de 2020, o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 540,6 milhões de euros, verificando-se, em termos de fluxos líquidos anuais, um decréscimo de 72,6 milhões de euros face a 2019 (cf. os pontos 8.5.1, 8.5.2 e 8.5.6).

g) Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 327,5 milhões de euros (68,7 % dos quais respeitam a amortizações de capital e 28,5 % a juros), menos 143,6 milhões de euros (- 30,5 %) que em 2019, sobretudo porque o resultado daquele ano se encontra afetado pelo pagamento de juros de mora (112 milhões de euros), como também se verificou a suspensão do pagamento de encargos decorrentes do empréstimo do PAEF-RAM (cf. o ponto 8.6.1).

h) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de setembro de 2021, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a dívida bruta da RAM a 31/12/2020 situava-se em 5,1 mil milhões de euros (cf. os pontos 8.7.1 e 8.7.2).

8.9 - Recomendações

8.9.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

Em virtude da suspensão, em 2020, da aplicação do disposto no artigo 40.º da Lei orgânica 2/2013, de 2 de setembro (388), não é possível aferir sobre o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento dos limites à divida regional fixados pelo n.º 1 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

8.9.2 - Nova recomendação

Tendo em conta a contingência da execução de avales e a reduzida eficácia dos processos de recuperação de créditos da RAM por execução de avales, a SRF deverá intensificar as diligências nesta matéria.

CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

No âmbito do Parecer sobre a Conta, o Tribunal aprecia a atividade financeira da RAM sob o aspeto da "(.) movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações", nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável por força do artigo 42.º, n.º 3, da mesma Lei.

A atividade financeira da Região compreende não só a movimentação de fundos públicos em execução do respetivo orçamento, como as denominadas operações extraorçamentais, cuja análise incide, em articulação com o Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional, sobre a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto iv do artigo 27.º da LEORAM, verificando a sua consistência com os restantes elementos constantes da Conta da Região, bem como com outros remetidos pela VP.

Em 2020, tal como nos anos anteriores, os Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Empresas Públicas Reclassificadas, foram "dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional", por via do artigo 24.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro (389), não se observando, consequentemente, na Conta da RAM e, em particular nas operações extraorçamentais, movimentos no grupo "Contas de Ordem".

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex. Vice-Presidente do GR cujas alegações (390) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

9.1 - Operações extraorçamentais

Os fluxos financeiros não orçamentais, mas com expressão na Tesouraria, inscritos no "Quadro IX.1 - Operações extraorçamentais" (391), ascenderam a cerca de 141,2 milhões de euros quer pelo lado dos recebimentos, como pelo lado dos pagamentos, representando, respetivamente, 6,8 % e 8,2 % do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do GR em 2020 [excluindo os saldos transitados (392)].

QUADRO IX.1

Operações extraorçamentais - 2020

(ver documento original)



Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2020

Ao comparar os recebimentos com os pagamentos do ano, constata-se um saldo negativo de cerca de 19,4 mil euros, que resultou predominantemente dos movimentos de "Operações de Tesouraria", cujas saídas ultrapassaram as entradas em cerca de 481,7 mil euros (393) e que não foi suficientemente compensado por fluxos em sentido inverso como os que tiveram origem na DRAJ, cujas entradas superaram as saídas em cerca de 302 mil euros.

No grupo dos "Recursos próprios de terceiros" destacam-se entradas no valor de 77,3 milhões de euros e saídas de 77,0 milhões de euros, representativas de, respetivamente, 54,8 % e 54,5 % do total das operações extraorçamentais, influenciadas essencialmente pelo "Fundo de Equilíbrio Financeiro" com 58,5 milhões de euros (verbas destinadas aos municípios da RAM).

À semelhança do ano anterior o item "Diversos - Outros" apresentou-se desagregado nas suas principais componentes tal como havia sido recomendado pelo Tribunal.

Realce ainda, para a movimentação das Receitas do Estado (51,8 milhões de euros de retenções e 52,3 milhões de euros de entregas), no âmbito das quais se destacou o IRS/IRC, com valores na ordem dos 32 milhões de euros.

Pontua ainda, a identificação, no âmbito da Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2020 (cujo processo se encontra, atualmente, em fase de contraditório), da sobreavaliação, em (euro) 736 500,59, dos montantes da receita e da despesa extraorçamental (respetivamente, na rubrica R.17.05 e D.12.05) relacionada com a parcela da receita fiscal coerciva que está consignada ao financiamento do Fundo de Estabilização Tributária da RAM, que devia ter sido contabilizada como receita (394) e despesa orçamental.

Em sede de contraditório, o Secretário Regional das Finanças alegou que "[...] a Direção Regional do Orçamento e Tesouro irá alterar o procedimento até agora adotado, registando a receita fiscal de natureza coerciva pelo valor bruto como receita da RAM, procedendo posteriormente à transferência para o FET-M, sobre a forma de transferência e despesa orçamental."

Face ao ano anterior, a execução de 2020 traduz uma diminuição das entradas de fundos de 21,7 % (39,2 milhões de euros) e das saídas de 18,8 % (37,8 milhões de euros).

QUADRO IX.2

Variação anual das operações extraorçamentais (2019/20)

(ver documento original)



Nota: Variações apresentadas com base nos elementos constantes das Contas da RAM, relativas aos anos 2019 e 2020

A diminuição dos pagamentos extraorçamentais resulta, essencialmente, da não utilização, em 2020, de um empréstimo, contraído na modalidade de conta corrente, para acudir a défices pontuais de tesouraria, que motivou uma redução nas entradas e nas saídas da ordem dos 40,9 milhões de euros (espelhado na rubrica "Diversos" do grupo "Recursos próprios de terceiros").

9.2 - Conclusões

1 - Em 2020, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 141,2 milhões de euros quer pelo lado da receita como pelo lado da despesa, traduzindo relativamente ao ano anterior, uma diminuição das entradas de fundos de 21,7 % (39,2 milhões de euros) e das saídas de 18,8 % (37,8 milhões de euros) [cf. o ponto 9.1)].

2 - As receitas e despesas extraorçamentais encontram-se sobreavaliadas, em (euro) 736 500,59, por força da incorreta contabilização nesses agregados da parcela da receita fiscal coerciva que está consignada ao financiamento do Fundo de Estabilização Tributária da RAM. Em contraditório, o Secretário Regional das Finanças informou que o procedimento ia ser alterado, de modo a registar "[...] a receita fiscal de natureza coerciva pelo valor bruto como receita da RAM, procedendo posteriormente à transferência para o FET-M, sobre a forma de transferência e despesa orçamental."

CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

Procede-se em seguida à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional em 2020, com o objetivo de identificar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da Conta Agregada dos SFA, incluindo as EPR, e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional, SFA e EPR), evidenciando-se ainda o efeito do valor dos pagamentos em atraso sobre o saldo global. Aborda-se, ainda, a situação do equilíbrio orçamental estabelecido no artigo 16.º da LFRA e a situação da implementação do SNC-AP na RAM.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (395) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

10.1 - Análise global da execução

10.1.1 - Princípio do equilíbrio

Os principais saldos da Conta do Governo Regional de 2020 e a respetiva evolução face ao ano anterior constam do quadro seguinte:

QUADRO X.1

Evolução global da Conta da Região (Administração Direta)

(ver documento original)



Contrariamente ao verificado no ano anterior, não foi cumprido o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução do GR de 2020 um saldo primário negativo de 60,6 milhões de euros, inferior em cerca de 79,2 milhões de euros (397) ao de 2019, situação justificada pela conjuntura decorrente da crise pandémica provocada pela doença COVID-19, como previsto na referida norma.

Neste contexto, observa-se ainda que:

a) O saldo efetivo continuou negativo, evidenciando, em 2020, um agravamento de 56,7 milhões de euros, em relação a 2019, explicado por um decréscimo da receita efetiva (- 10,7 %) proporcionalmente superior à redução da despesa efetiva (- 5,9 %);

b) O saldo corrente manteve-se deficitário (- 91,9 milhões de euros), registando um agravamento de 34,7 milhões de euros face ao ano anterior, dado que a diminuição da receita corrente

c) (- 9,1 %), foi superior à descida da despesa corrente (- 5,9 %).

d) O saldo de capital, manteve-se excedentário em 424,3 milhões de euros, registando um aumento na ordem dos 395,4 milhões de euros, relativamente a 2019.

Em 2020, o grau de cobertura das despesas pelas receitas deteriorou-se em geral, face ao ano anterior, exceto nas de capital

QUADRO X.2

Grau de cobertura das despesas pelas receitas

(ver documento original)



Quanto ao critério de equilíbrio orçamental (398) definido no artigo 16.º da LFRA (399), assinala-se a tardia operacionalização da forma de cálculo do saldo orçamental, com a aprovação pelo CAPF, em 30 de janeiro de 2018 (400), do documento metodológico que estabeleceu as bases, os critérios e as fontes de informação para a aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional previstos na LFRA (401).

Apesar da aplicabilidade daquele articulado se encontrar suspensa em 2020 (402), a RAM apresenta no relatório da conta o indicador de equilíbrio orçamental (que evidencia uma situação de incumprimento) apesar de, à semelhança do ano anterior, ter voltado a não enviar ao CAPF a informação solicitada a este propósito.

QUADRO X.3

Apuramento do equilíbrio orçamental regional de 2018 a 2020

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2018 a 2020

10.1.2 - Conta geral dos fluxos financeiros do Governo Regional

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta do Governo Regional em 2020, na ótica dos fluxos de entrada e de saída de fundos, em consonância com os registos da Conta do Tesoureiro do Governo Regional, que foi objeto de uma verificação externa (405). Essa auditoria concluiu que:

"1. A Conta do Tesoureiro do ano de 2020 encontrava-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis, sendo os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas consistentes entre si;

2 - Da análise e conferência efetuadas concluiu-se que os recebimentos, os pagamentos e os saldos, inicial e final, de 2020 se encontram fidedignamente refletidos na Demonstração do Desempenho Orçamental, exceto quanto:

a) À desagregação dos saldos de gerência por fontes de financiamento;

b) À subavaliação, em (euro) 736 500,59, dos montantes da receita e da despesa orçamentais contabilizados no exercício de 2020 por contrapartida da sobreavaliação, em igual montante, das receitas e despesas extraorçamentais.

3 - Permanecem os constrangimentos relacionados com os pagamentos através de contas bancárias junto da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP, E. P. E.) que, além de dificultarem a execução diária das operações de pagamento, complexificam significativamente a revisão e o controlo das operações, nomeadamente por entidades externas.

4 - As receitas orçamentais (1 922,3 milhões de euros) observaram uma subida de 11,1 % relativamente a 2019, determinada, sobretudo, pelo aumento dos passivos financeiros (+ 327 milhões de euros) para os 757 milhões de euros.

5 - Os pagamentos orçamentais atingiram 1 587,9 milhões de euros, menos 168,6 milhões de euros (- 9,6 %) face ao período anterior, sendo significativas as variações ocorridas nos juros e outros encargos (- 56,3 %) e nos ativos financeiros (- 60,0 %) com, respetivamente, menos 132,3 e 75,6 milhões de euros. As transferências/subsídios correntes (+ 23,3 %) aumentaram 104,1 milhões de euros.

6 - Foram acatadas as recomendações formuladas pelo Tribunal à Vice-Presidência (VP) no Relatório 13/2020-FS/SRMTC, tendo sido tomadas as medidas necessárias para a sua implementação".

Em conformidade com a matéria exposta no relatório e sintetizada nas conclusões da VEC, o Tribunal de Contas recomendou à DROT "[...] a estrita observância do princípio da não compensação, em obediência ao disposto no artigo 15.º, n.os 1 e 2, da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 151/2015, de 11/09) e no artigo 5.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei 28/92, de 1/09)".

QUADRO X.4

Conta geral dos fluxos financeiros do GR

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020

O saldo de encerramento da Conta da Região ascendeu a 514,3 milhões de euros, dos quais 511,5 milhões de euros pertenciam ao GR e 2,8 milhões de euros a operações extraorçamentais.

O acréscimo de 334,4 milhões de euros do saldo de tesouraria é explicado pela não utilização da totalidade do produto do empréstimo obrigacionista de 458 milhões de euros, no exercício económico de 2020.

10.1.3 - Conta Geral dos Serviços e Fundos Autónomos

O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:

QUADRO X.5

Conta geral dos SFA

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020 (Anexo XIX e XXII)

Nota: As Transferências correntes e de Capital do "Resto do mundo - União Europeia", incluem, para além dos montantes provenientes da UE, verbas provenientes de Países terceiros e Organizações Internacionais (respetivamente, 06.09.05 - 173 924,00 (euro) e 10.09.04 - 89 846,33 (euro)

As receitas correntes (777,3 milhões de euros) ultrapassaram as despesas de idêntica natureza (766,9 milhões de euros), evidenciando um saldo corrente positivo da ordem dos 10,4 milhões de euros. As receitas de capital (109,5 milhões de euros) também cobriram as correspondentes despesas (101,9 milhões de euros), gerando um saldo positivo de perto de 7,6 milhões de euros.

Por comparação a 2019, as receitas orçamentais (917,5 milhões de euros) e as despesas orçamentais (868,8 milhões de euros) aumentaram 4,2 % e 2,2 %, por via do acréscimo, respetivamente, das receitas de correntes e das despesas de correntes em 24 % (mais 150,3 milhões de euros) e 19,5 % (mais 125,1 milhões de euros. As receitas de capital e as despesas de capital registaram uma redução de 48,2 % (menos 102 milhões de euros) e 51,1 % (menos 106,6 milhões de euros), respetivamente.

A receita efetiva (839,6 milhões de euros) evidenciou um aumento de 17,1 %, face a 2019, determinada pelo crescimento das transferências correntes da Administração Regional em 161,3 milhões de euros. No mesmo sentido, a despesa efetiva (816,2 milhões de euros) registou um aumento de 13,9 %, influenciado pelo acréscimo das transferências correntes e da aquisição de bens e serviços, em 66,9 e 45,1 milhões de euros, respetivamente.

10.1.4 - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (406), incluindo os saldos de gerência (407), atingiram cerca de 2 243,8 milhões de euros (2 161,4 milhões de euros, em 2019).

O saldo final da conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos, pertencente maioritariamente ao Governo Regional, ascendeu a cerca de 514,3 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 185,9 % face ao ano anterior), justificado pela não aplicação da totalidade do produto do empréstimo obrigacionista de 458 milhões de euros, no exercício económico de 2020.

A parcela do saldo inerente às operações extraorçamentais deveu-se maioritariamente aos Recursos Próprios de Terceiros.

QUADRO X.6

Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

(ver documento original)



Fonte: Conta da RAM de 2020 - Anexo XXXV (revisto)

A desagregação, por Departamento do Governo Regional, do recebimento de cerca de 487,6 mil euros a título de reposições abatidas nos pagamentos, consta dos mapas Anexos XXXIII e XXXIV (409), que evidenciam que cerca de 159,3 mil euros (32,7 %) tiveram origem na SRE enquanto 88,9 mil euros (18,2 %) respeitam à SRS.

10.2 - Conta Consolidada da Administração Pública Regional

À semelhança dos anos anteriores, o Relatório que acompanha a Conta da Região de 2020 apresenta a Conta da Administração Pública Regional consolidada na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional, indo de encontro ao previsto no n.º 2 do artigo 26.º da LEORAM.

No que toca à consolidação na ótica da contabilidade pública, o Relatório apresenta a execução orçamental consolidada do GR e SFA (incluindo EPR), assim como a decomposição da despesa (designadamente através dos Quadros 6 e 7 e dos Anexos XXVI a XXVIII), pese embora o mesmo não se verifique relativamente à receita cuja informação se limita ao valor agregado [Quadro 4 (410)].

Da análise aos dados apresentados, conclui-se que os procedimentos de consolidação se traduziram na agregação das receitas e das despesas dos diversos organismos que integram a Administração, com o ajustamento dos montantes relativos a transferências, correntes e de capital, subsídios, outras receitas correntes e ativos e passivos financeiros.

QUADRO X.7

Conta consolidada da RAM de 2020

(ver documento original)



Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2020

A análise ao quadro sugere as seguintes observações:

a) A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,2 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,7 mil milhões de euros, observando-se, no caso da receita um aumento de 6 % face ao ano anterior e na despesa uma redução de 12 %.

b) O saldo primário da APR, refletido na Conta da RAM, foi negativo em - 20,1 milhões de euros, evidenciando um decréscimo face ao ano anterior (em que atingiu 154,7 milhões de euros). De acordo com o critério definido no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM, aquele saldo foi deficitário em - 30 milhões de euros;

c) O saldo global sem operações extraorçamentais (414) da Conta Consolidada atingiu 560,2 milhões de euros, maioritariamente proveniente da Administração Regional Direta, evidenciando um aumento de 170 % face ao ano anterior;

d) O saldo de Tesouraria rondou os 588 milhões de euros (mais 148 % face a 2019), a maior parte do qual decorrente das operações orçamentais do Governo Regional;

e) Considerando o conjunto das receitas e das despesas efetivas da APR, observa-se um saldo efetivo (415) negativo (- 130,6 milhões de euros), em resultado do correspondente saldo alcançado pelo GR (- 154 milhões de euros), já que no caso dos SFA/EPR foi positivo (23,5 milhões de euros).

O confronto entre o saldo de tesouraria transitado para a gerência seguinte com o valor dos pagamentos em atraso à data de 31 de dezembro de 2020 evidencia que, em termos globais (não considerando eventuais consignações legais), a Administração Regional Autónoma dispunha de liquidez suficiente para honrar os pagamentos em atraso reportados àquela data.

QUADRO X.8

Saldo corrigido

(ver documento original)



Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2020

No que se refere à conta consolidada na ótica da contabilidade nacional (417), os dados apresentados pelo GR no Relatório anexo à Conta de 2020 correspondem à primeira notificação de 2021, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE):

QUADRO X.9

Síntese da Conta da APR na ótica das Contas Nacionais

(ver documento original)



Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2020

Conforme resulta do quadro, a Conta da APR em 2020 apresentou uma receita total de 1 378,4 milhões de euros e uma despesa total de 1 499,0 milhões de euros, evidenciando uma necessidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 120,5 milhões de euros.

Aqueles dados, reportados a abril de 2021, viriam a sofrer uma revisão aquando da segunda notificação, em outubro de 2021, tendo o saldo da RAM sido fixado nos - 123,7 milhões de euros.

QUADRO X.10

Saldo da Administração Pública Regional em Contas Nacionais

(ver documento original)



Fonte: Comunicação por correio eletrónico n.º DCN/CAP/217/2021, de 01/10, do INE

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

Tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2021, o contributo dos subsetores da Administração Pública Regional para o montante do saldo apurado distribui-se conforme apresentado no quadro que se segue.

QUADRO X.11

Decomposição do saldo da Administração Regional

(ver documento original)



Fonte: Comunicação por correio eletrónico n.º DCN/CAP/217/2021, de 01/10, do INE

* Valor arredondado para a casa decimal superior, para que o total seja concordante.

Nas notificações de 2021, à semelhança do ocorrido em 2020, não se registou a reclassificação de novas entidades no setor das administrações públicas, permanecendo em onze o número de organismos nessa situação (418).

Assistiu-se a uma expressiva melhoria do saldo das Administrações Públicas da RAM desde 2012, passando-se de um ciclo de elevados défices (observados até 2012) para um período de superavits. O mesmo se passou face ao Produto Interno Bruto da Região, atingindo o seu máximo em 2016, com 5 % do PIB regional. Todavia, em função dos efeitos provocados pela COVID-19, o saldo da APR passou a deficitário e, sendo expectável uma deterioração do PIB, é muito provável que o indicador do défice em percentagem do PIB regional (419) assuma um valor significativo.

QUADRO X.12

Défice da Administração Regional

(ver documento original)



Fonte: Comunicação por correio eletrónico n.º DCN/CAP/217/2021, de 01/10, do INE e Série Retrospetiva das Contas Regionais - Base 2016 do INE

10.3 - Adoção do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP)

A extensão da aplicação da contabilidade patrimonial a todos os organismos da Administração Pública Regional iniciou-se em 2013, com a adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) por todos os Serviços do Governo Regional e a implementação do sistema de informação contabilística GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado). Paralelamente à implementação do POCP na Administração Regional Direta, verificou-se a adoção do SIGORAM (Sistema de Informação de Gestão Orçamental da RAM) por todos os Serviços da Administração Pública Regional (direta e indireta).

Em 2018, o artigo 69.º do DLR n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, veio determinar a obrigatoriedade de adoção, divulgação e preparação dos sistemas (informáticos de contabilidade) para a aplicação do Sistema de Normalização Contabilística da Administração Pública (SNC-AP), bem como de utilização de sistemas informáticos de contabilidade devidamente certificados e capazes de integração central de informação contabilística, por todas as entidades integradas no setor da Administração Pública Regional em contas nacionais.

A partir de 2019, o ORAM (421) tornou imperativa a utilização do SNC-AP em todos os Serviços pertencentes ao universo da Administração Pública Regional, em contas nacionais.

O SNC-AP é constituído por três subsistemas de contabilidade: orçamental, financeira e de gestão (422). Em particular, as DF (Demonstrações Financeiras) e as Demonstrações de relato orçamental encontram-se definidas, respetivamente, na NCP 1 - Estrutura e Conteúdo das Demonstrações Financeiras e na NCP 26 - Contabilidade e Relato Orçamental.

As DF, individuais ou consolidadas, compreendem (423) o balanço, a demonstração dos resultados por natureza, a demonstração das alterações no património líquido, a demonstração de fluxos de caixa e o anexo às DF.

Por sua vez, as demonstrações de relato orçamental incluem (424) a demonstração do desempenho orçamental (separada e consolidada), a demonstração de execução orçamental da receita, a demonstração de execução orçamental da despesa, a demonstração da execução do Plano Plurianual de Investimentos, o anexo às demonstrações orçamentais e a demonstração consolidada de direitos e obrigações por natureza.

Adicionalmente, o SNC-AP define dois perímetros de consolidação (425):

a) orçamental - que inclui todas as entidades do perímetro do ORAM, nomeadamente Integrados, Serviços e Fundos Autónomos, e Entidades Públicas Reclassificadas;

b) financeira - que inclui todas as entidades do perímetro do ORAM e as entidades controladas pela APR (no âmbito da NCP 22), designadamente as empresas públicas que não tenham sido reclassificadas pelo INE no setor das administrações públicas.

Em 2020, a par da ação formativa nesta área, dirigida essencialmente através de esclarecimentos e orientações técnicas, foram criadas duas estruturas para reforçar as atribuições nesta matéria:

a) A Unidade de Implementação da Reforma das Finanças Públicas da RAM, através da RCG n.º 776/2020, de 15 de outubro, que tem como objetivo específico a "Preparação de metodologia e definição de procedimentos que facilitem a consolidação das demonstrações financeiras, tendo por base os requisitos do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP).". Esta estrutura encontra-se integrada no projeto "Reforma da Gestão das Finanças Públicas", aprovado e financiado pela União Europeia através do Programa de Apoio às Reformas Estruturais (PARE).

b) A Direção de Serviços do SNC-AP e de Prestação de Contas (426), unidade orgânica da DROT, que tem por missão "[...] coordenar a implementação do Sistema de Normalização Contabilístico na Administração Pública Regional e uniformizar as políticas contabilísticas ao nível do Governo Regional.".

A RAM desenvolveu, ainda, trabalhos de validação dos saldos de 2019 e um estudo sobre a situação do imobilizado regional, que permitiu proceder à correção de várias situações.

- A Conta da RAM apresentou o Balanço, a Demonstração de Resultados por Natureza, a Demonstração das Alterações no Património Líquido e a Demonstração dos Fluxos de Caixa, do Governo Regional (Serviços Simples e Integrados), não apresentando, contudo, o Anexo às DF (427). Além do mais, verificou-se que duas EPR não elaboraram contas em SNC-AP (428) e que, de acordo com a informação prestada no relatório da Conta da RAM, na data da aprovação da Conta da Região, pelo Conselho do Governo, estava a decorrer o prazo para a apresentação das contas de gerência ao TC de alguns serviços da APR;

- Para cada SFA e EPR, foram publicados o Balanço e a Demonstração de Resultados (429), mas tal não sucedeu com as restantes DF;

- Não foram apresentadas as demonstrações orçamentais previstas em sede de SNC-AP (430);

- Não foram apresentadas as contas das entidades controladas pela RAM (431) que compõem o perímetro de consolidação financeira da RAM.

Em sede de contraditório, argumentou-se que "[...] o Anexo às Demonstrações Financeiras da Conta do Subsetor do Governo Regional da Madeira foi integralmente submetido à Vossa Instituição em sede dessa prestação de contas, o mesmo sucedendo com os restantes Serviços e Fundos Autónomos e Empresas Públicas Reclassificadas e a todas as Demonstrações Orçamentais exigidas pelo referencial obrigatório.

Neste sentido, e dado ao extenso volume dessa informação não foi tornada a ser remetida em sede de prestação de contas, no âmbito da Conta do RAM de 2020. Sublinha-se, ainda, que a consolidação financeira a que a RAM se encontra empenhada a desenvolver consubstancia um projeto de elevado interesse público, e como é sabido, não se subsume ao somatório de conjuntos de demonstrações financeiras mas, a um anexo e prestação de contas verdadeiramente consolidado.", sendo ainda expectável que "[...] em 2022 a totalidade das entidades da Administração Pública Regional efetuem a prestação de contas mediante a utilização do mesmo referencial contabilístico (SNC-AP).".

Embora as demonstrações financeiras e orçamentais tenham sido submetidas à SRMTC defende-se (na falta de expressa previsão legal, mas em linha com o princípio da transparência) que elas deverão ser apresentadas aos cidadãos em sede própria, ou seja na CRAM.

No que se refere ao conteúdo do Balanço e à Demonstração de Resultados do Governo Regional, é possível confirmar que os saldos de abertura e encerramento das disponibilidades no Balanço estão em conformidade com a Conta Geral dos Fluxos Financeiros daquela entidade.

Por outro lado, na sequência da elaboração de "Um estudo sobre o imobilizado regional", foram avaliados todos os ativos fixos registados no sistema contabilístico, onde foram efetuadas correções ao imobilizado em curso e a duplicações, entre outros, processo que não havia ainda sido concluído em 2020.

Foram igualmente efetuadas as seguintes reexpressões relativamente a 31/12/2019, com particular relevância:

- Agravamento do Resultado Líquido do Exercício em 12 milhões de euros, em função do desreconhecimento de dividendos;

- Anulação de subsídio a conceder à APRAM de 20,9 milhões de euros;

- Desreconhecimento de subsídio a receber da EJM de 5 milhões de euros.

Ao nível dos Resultados Líquidos do Exercício, no montante de - 188,4 milhões de euros, verifica-se a sua concordância entre Balanço e Demonstração de Resultados.

As DF apresentam um total de balanço, a 31 de dezembro de 2020, de 5,3 mil milhões de euros, com um total de património líquido de 750 milhões de euros e um passivo de 4,6 mil milhões de euros.

Na medida em que aquelas peças contabilísticas não foram objeto de auditoria, não se expressa uma opinião sobre a conformidade da representação da posição financeira do GR e do resultado das suas operações.

Subsistem, no entanto, importantes questões por resolver, designadamente quanto ao completo reconhecimento do património imóvel, na medida em que o processo de inventariação e registo dos bens imóveis da Região não se encontra concluído (432), ou do património móvel, em que as deficiências detetadas no inventário do mesmo (433) colocam em causa a fiabilidade da correspondente rubrica do balanço em SNC-AP.

À semelhança do ocorrido em 2019, continuam a merecer destaque os passos que estão a ser dados para implementação do SNC-AP, pese embora a Região não se encontre ainda dotada das condições necessárias e suficientes para a elaboração das DF consolidadas. Efetivamente, embora já estejam a ser desenvolvidos trabalhos nesse sentido, a plataforma Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP) ainda não está completamente parametrizada para o efeito. Por outro lado, nem todas as entidades integradas no perímetro de consolidação (orçamental e financeiro) implementaram o SNC-AP integralmente, nem tão-pouco apresentaram tempestivamente as Contas.

No exercício do contraditório, sem deixar de reconhecer a validade da observação do Tribunal, deu-se enfase aos "[...] progressos realizados nesta matéria, à luz das circunstâncias atuais e de um contínuo adiamento por parte do Estado da aplicação cabal deste referencial. Por outro lado, não podemos deixar de frisar o esforço e avanço da implementação e efetiva aplicação do SNC-AP na RAM, comparativamente ao todo onde se insere e que se tem pautado pelo contínuo adiamento da sua aplicação.

Assim, em 2020, embora não tenha sido possível apresentar a Conta da Região Autónoma da Madeira consolidada em termos financeiros, dado que um dos requisitos será a prestação de contas por todas as entidades, mediante a utilização do mesmo referencial contabilístico, também é verdade [...] que é necessário, de igual modo, que o processo de consolidação de contas esteja devidamente definido no todo onde se insere e que existam instruções para a preparação das demonstrações consolidadas das administrações públicas o que ainda não está definido a nível nacional pela Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental [...]".

Ao longo dos próximos anos, à medida da evolução legislativa que se vier a verificar e das acrescidas exigências de confiança nas DF, serão desencadeadas pelo Tribunal ações de acompanhamento tendentes a apreciar o grau de implementação do SNC-AP e a qualidade da informação contabilística disponibilizada.

10.4 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2020, a Conta do subsetor Governo Regional e a Conta consolidada da APR não observaram o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução de 2020 saldos primários negativos de, respetivamente - 60,6 e - 30 milhões de euros. que encontram justificação na conjuntura decorrente da crise pandémica provocada pela doença COVID-19 (cf. os pontos 10.1.1 e 10.2).

b) A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,2 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,7 mil milhões de euros, observando-se, no caso da receita um aumento de 6 % face ao ano anterior, e na despesa uma redução de 12 %. (cf. o ponto 10.2).

c) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2021, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a Conta da Administração Regional em 2020 evidenciou um saldo de - 123,7 milhões de euros (cf. o ponto 10.2).

10.5 - Recomendações

10.5.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

Em virtude da suspensão, em 2020, da aplicação do disposto no artigo 16.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (434), não se aferiu o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento do equilíbrio orçamental definido naquele artigo.

CAPÍTULO XI

Controlo Interno (435)

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e do ex Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, cujas alegações (436) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

O Relatório da Conta da Região de 2020, em linha com a recomendação do Tribunal de Contas formulada neste domínio em anteriores Pareceres (437), continuou a apresentar informação (438) relacionada com o sistema de controlo interno da Administração Financeira Regional (439), que abrange os procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento da Região desenvolvidos pelo Departamento do Governo Regional com a tutela das Finanças, através da Direção Regional de Orçamento e Tesouro (DROT), da Inspeção Regional de Finanças (IRF), no que respeita ao controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas e à auditoria financeira, administrativa e de gestão, respetivamente, e do Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR), quanto à gestão dos fundos comunitários e aos controlos realizados (440).

Segundo o Relatório da Conta, o exercício orçamental de 2020 continuou a ser caracterizado pela implementação no subsetor do Governo Regional, e "na quase totalidade " dos Serviços da APR, do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) (441). Assim, pelo terceiro ano consecutivo, a prestação de contas do subsetor do Governo Regional foi efetuada neste referencial, enquanto, no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, duas (das) entidades efetuaram (à semelhança do ano anterior) a respetiva prestação de contas, ao Tribunal de Contas, em referencial contabilístico distinto do SNC-AP, concretamente, a ARDITI, Agência para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação (SNC-ESNL - Entidades do Setor Não Lucrativo) e o Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S. A. (SNC - Sistema de Normalização Contabilística) (442).

A falta da "prestação de contas por todas as entidades, mediante a utilização do mesmo referencial contabilístico" associada à indefinição do "processo de consolidação das contas", à inexistência de "[...] instruções para a preparação das demonstrações consolidadas das administrações públicas [...] a nível nacional pela Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (UniLeo)", e, ainda, ao decurso da reforma da gestão das finanças públicas na RAM, continuou a impossibilitar a apresentação da "Conta da RAM consolidada em termos financeiros" (443).

No que concerne aos progressos verificados em 2020, o Relatório da Conta destaca, no âmbito do Projeto de Reforma da Gestão Financeira Pública (444), a elaboração do primeiro relatório, relativamente à componente de programação orçamental (445), e a criação "[...] em 21 de outubro de 2020, através da Resolução do Conselho do Governo n.º 776/2020 de uma Unidade de Implementação da Reforma das Finanças Públicas da Região Autónoma da Madeira [com início de funções em dezembro de 2020] que tem por missão a coordenação, promoção e elaboração das ações necessárias à implementação da Reforma das Finanças Públicas da Região Autónoma da Madeira [...]" (446). Quanto à componente relativa à preparação das demonstrações financeiras consolidadas no quadro do referido projeto, o Relatório da Conta enumera as atividades desenvolvidas no exercício de 2020 (447), e informa que "Paralelamente, estão a ser definidos indicadores-chave de desempenho das finanças públicas da RAM, com os correspondentes desenvolvimentos em termos de sistemas de informação, que permitam a sua agregação e monitorização" (448).

No contraditório, foi salientado que "No momento atual a componente 1 - Sistemas de informação para monitorização das finanças públicas que foi contratualizada no ano passado encontra-se na fase de execução do projeto; a componente 2 - Orçamento e programação de médio prazo tendo concluído a primeira fase (Análise do processo de reforma orçamental na Madeira) e o respetivo Relatório submetido junto do Directorate-General for Structural Reform Support - DG REFORM, estando neste momento em execução as atividades 3 e 4 do respetivo projeto cujo prazo de conclusão se estima nos finais de novembro de 2021".

Com este Projeto, a Região "Pretende [...] uma maior eficiência da despesa pública, bem como da qualidade da informação orçamental e financeira a disponibilizar aos stakeholders, na perspetiva do melhor cumprimento das obrigações da Região Autónoma da Madeira e, logo, das entidades do perímetro da consolidação, com o intuito de melhorar a transparência e demais indicadores das contas públicas regionais". O Projeto "[...] alinhado com os progressos introduzidos a nível nacional, obriga ao desenvolvimento sustentado de um processo integrado e coerente assente nas melhores práticas internacionais em termos de gestão das finanças públicas, devendo ainda ser suportado por sistemas de informação que contribuam para uma melhor gestão do Orçamento Público nas suas diferentes fases - previsão, execução, monitorização e prestação de contas" (449).

No ano em causa, a Região continuou a apresentar progressos ao nível da implementação da reforma da contabilidade pública decorrente do início da vigência do SNC-AP, a qual, pelas razões expostas não se encontra concluída. Nessa medida, o Tribunal não pode dar como acolhida a recomendação formulada nos anteriores Pareceres sobre a necessidade de implementar um sistema de informação que permita a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, ainda que "parcialmente", como sugere o quadro reproduzido no ponto 14.3. do Relatório da Conta.

11.1 - Direção Regional do Orçamento e Tesouro (450)

No quadro da estrutura orgânica do Governo Regional da Madeira, a DROT dispõe de uma panóplia de atribuições (artigo 3.º) que imprimem à sua atuação um caráter transversal a todas as entidades que compõem o perímetro da APR, particularmente, ao nível do controlo da legalidade e da regularidade e economia das despesas públicas, da uniformização de procedimentos, metodologias, acompanhamento, controlo e análise da execução orçamental e reporte de informação a diversas entidades nacionais e regionais, destacando o Relatório da Conta, à semelhança do ano anterior, as principais áreas da sua intervenção em 2020 (ponto 19.3.).

No contexto da organização e funcionamento do XIII Governo Regional da Madeira, aprovada pelo DRR n.º 8-A/2019/M, de 19 de novembro (451), foi determinado que a estrutura interna dos departamentos regionais criados "contempl[em] um serviço que assegure o desenvolvimento das atribuições cometidas às Unidades de Gestão [...]" [cf. o seu artigo 14.º, n.º 3]. Tais Unidades continuaram, assim, em 2020, a desempenhar um papel preponderante na articulação com a VP, nas matérias de âmbito contabilístico, orçamental, financeiro e patrimonial (452), cuja existência constitui, segundo o Relatório da Conta (ponto 19.4.), uma "salvaguarda da qualidade e fiabilidade da informação orçamental e financeira necessária ao controlo orçamental e financeiro exercido pela VP".

11.2 - Inspeção Regional de Finanças

Tendo presente o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º da LOPTC, à qual subjaz um dever específico de colaboração dos órgãos de controlo interno com o TC, anota-se que a IRF, em 2020, remeteu ao Tribunal um relatório de auditoria (453), designado: "Relatório Final Reformulado n.º 5/IRF/2019, atinente à "Auditoria orientada à legalidade dos gastos incorridos pela Empresa Jornalística da Madeira, Unipessoal Lda. com uma colaboradora".

11.3 - Instituto de Desenvolvimento Regional

No ano em referência, o IDR realizou catorze verificações no local, no âmbito do Programa Madeira 14-20, dez, no âmbito do FEDER, e quatro, no âmbito do FSE (454).

11.4 - Conclusões

46 - O ano a que respeita a Conta continuou a ser caracterizado pela implementação no subsetor do Governo Regional, e "na quase totalidade " dos Serviços da APR (455), do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) [cf. o ponto 11].

47 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a conclusão do projeto de reforma das finanças públicas regionais, em curso, e com a resolução dos atrasos verificados a nível nacional no processo de implementação da LEO (cf. o ponto 11.).

11.5 - Recomendações

Apesar das melhorias, continuou por concretizar, em 2020, a recomendação, formulada nos Pareceres anteriores, sobre a implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional.

(1) Conforme os dados das Estatísticas do Emprego da Região Autónoma da Madeira - Série retrospetiva, publicados pela DREM.

(2) De acordo com os dados do Índice de Preços no Consumidor da Região Autónoma da Madeira, Ano 2020, publicados pela DREM.

(3) De acordo com os dados das Contas Regionais (Base 2016) publicados pelo INE a 15/12/2021. Os dados referentes a 2020 são ainda provisórios.

(4) Cfr. o artigo 77.º-A da Lei 27-A/2020, de 24 de julho.

(5) Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro; 55 -B/2004, de 30 de dezembro; 48/2006, de 29 de agosto; 35/2007, de 13 de agosto; 3 -B/2010, de 28 de abril; 61/2011, de 7 de dezembro; 2/2012, de 6 de janeiro; 20/2015, de 9 de março; 42/2016, de 28 de dezembro; 2/2020, de 31 de março; e 27-A/2020, de 24 de julho.

(6) Lei 28/92, de 01/09. De acordo com o n.º 3 do seu artigo 24.º, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da Assembleia Legislativa da Madeira [cfr. ainda o artigo 38.º, alínea b), do Estatuto Político Administrativo da RAM (EPARAM)].

(7) Até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita. Ver ainda a alínea o) do artigo 69.º do EPARAM.

(8) Cfr. o artigo 42.º, n.º 1, da LOPTC.

De harmonia com o n.º 3 do art.º 29.º da LOPTC, o coletivo especial conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.

(9) Conforme o World Economic Outlook do FMI, de outubro de 2021.

(10) Conforme o Boletim Económico do Banco de Portugal, de outubro de 2021.

(11) De acordo com os dados do INE constantes do Destaque de 23/09/2021 relativo ao PDE (2.ª Notificação de 2021).

(12) Conforme o Boletim Económico do Banco de Portugal, de maio de 2021.

(13) De acordo com os dados das Contas Regionais (Base 2016) publicados pelo INE a 15/12/2021. Os dados referentes a 2020 são ainda provisórios.

(14) De acordo com os dados do Índice de Preços no Consumidor da Região Autónoma da Madeira, Ano 2020, publicados pela DREM.

(15) Conforme os dados das Estatísticas do Emprego da Região Autónoma da Madeira - Série retrospetiva, publicados pela DREM.

(16) Tendo por referência o orçamento inicial correspondente, aqueles saldos eram positivos (respetivamente, em + 11,8 e + 30,7 milhões de euros). Realce-se, tal como considerado ao nível da conta, que o resultado atingido ao nível do orçamento final encontra justificação na conjuntura decorrente da crise pandémica provocada pela doença COVID-19.

(17) Com exceção da ARDITI, Agência para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação (SNC-ESNL-Entidades do Sector Não Lucrativo) e do Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A. (SNC-Sistema de Normalização Contabilística), de acordo com o ofício n.º VP/21972/2021, de 11/8/2021.

(18) Conforme decorre da estatuição do artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

(19) E, bem assim, a recomendação atinente ao cumprimento do critério de equilíbrio orçamental e do limite à divida regional definido na Lei das Finanças das Regiões Autónomas cuja aferição não foi realizada no presente Parecer atenta a suspensão dos normativos em causa.

(20) Em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da Conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

(21) Para o cálculo do saldo primário o Tribunal utilizou o critério definido no n.º 2, do artigo 4.º da LEORAM que manda excluir apenas os "juros da dívida pública". Este critério foi adotado no Quadro 12 do Relatório da Conta da RAM, mas não no Quadro 4 do mesmo documento, onde foram deduzidos os "juros e outros encargos", no valor de 102,7 milhões para o GR e de 7,8 milhões de euros para os SFA, dando lugar a saldos primários de - 51,4 e 31,3 milhões de euros, respetivamente.

(22) Cfr. o artigo 77.º-A da Lei 27-A/2020, de 24 de julho.

(23) Apresentadas, conjuntamente, através do ofício da SRF n.º 25686/2021, de 22/10, recebido na SRMTC, em 26/10/2021, sob o n.º 2613/2021, tudo reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(24) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55 -B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3 -B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março, 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2020, de 31 de março e 27-A/2020, de 24 de julho.

(25) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(26) Diploma que procedeu à aplicação à RAM da Lei 9-A/2020, de 17 de abril, que estabeleceu um regime excecional e temporário de processo orçamental, na sequência da pandemia da doença COVID -19.

(27) Justificado pela necessidade de "readequar o orçamento da Região Autónoma da Madeira, às variações não previstas da despesa e da receita previsíveis", na sequência da "crise pandémica da COVID -19, com os efeitos diretos e indiretos daí resultantes, sejam do ponto de vista de aumento de despesa, mas igualmente da redução de receitas (...) alterações orçamentais [que impõem] a "atualização e aprovação do Quadro Plurianual de Programação Orçamental que contém os limites de despesa efetiva para o período de 2020 a 2023", aproveitando, também, para "efetuar ajustamentos em matéria de gestão de fundos comunitários" e "adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais". O que implicou também a alteração dos mapas i a xi anexos ao DLR n.º 1-A/2020, de 31 de janeiro.

(28) Corrigida pela Declaração de Retificação n.º 23/2020, de 29 de maio. E alterada pelas Leis n.os 13/2020, de 7 de maio e 27-A/2020, de 24 de julho.

(29) Cfr. a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (artigos 2.º, 4.º, 6.º, 21.º, 43.º e 44.º).

(30) Procedeu à terceira alteração à Lei 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, já alterada pela Lei 2/2018, de 29 de janeiro, e pela Lei 37/2018, de 7 de agosto.

(31) Relativamente a estas normas, e por força da alteração da LEO processada pela Lei 37/2018, de 7 de agosto, a produção dos seus efeitos esteve suspensa até esta data.

(32) Cfr. o oficio n.º VP/21972/2021, de 11 de agosto de 2021, da ex-Vice-Presidência do Governo Regional e Assuntos Parlamentares, que transcreve a argumentação apresentada no ano anterior.

Através do DRR n.º 9/2021/M, de 27 de agosto, que aprovou a nova organização e funcionamento do XIII Governo Regional da Madeira a atual Secretaria Regional das Finanças sucedeu à ex-Vice-Presidência do Governo Regional e Assuntos Parlamentares.

(33) Cfr. o capítulo xi do Relatório e Parecer do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM.

(34) Que dispõe o seguinte:

"1 - Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 por cento da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo."

(35) Segundo o qual:

"1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite."

(36) Da qual foi lavrada a ata n.º 12, cuja versão definitiva e assinada foi remetida pelo CAPF à Região, através do e-mail de 20 de agosto de 2019, conforme consta do ofício n.º VP/13661/2019, de 26/8/2019.

(37) Através do e-mail, de 23 de junho de 2021, da ALM, recebido nesta Secção Regional, no mesmo dia.

(38) Cfr. o e-mail do CAPF, de 2 de julho de 2021, registado na ALM, sob o n.º 2394 P-º 6.1/P.

(39) Publicada no JORAM, I Série, n.º 7, de 10 de janeiro de 2020.

(40) Mediante o ofício assinado pelo Presidente do Governo Regional, n.º 27, de 9 de janeiro de 2020. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 36.º da Lei 13/91, de 05/06, alterada pela Lei 130/99, de 21/08, e pela Lei 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional".

(41) Sobre esta matéria, ver, nomeadamente, os Pareceres sobre a Conta da RAM dos anos de 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, e 2019.

(42) Conforme consta da documentação anexa ao e-mail, de 23 de junho de 2021, da ALM, recebido nesta Secção Regional, no mesmo dia.

(43) Corrigida pela Declaração de Retificação n.º 23/2020, de 29 de maio. Alterada pelas Leis n.os 13/2020, de 7 de maio e 27-A/2020, de 24 de julho, as quais foram consideradas no texto.

(44) Dos quais 182 645 296 (euro), nos termos do artigo 48.º, e 45 661 324 (euro), nos termos do artigo 49.º, ambos da LO n.º 2/2013. Referir que, por força do artigo 76.º, n.º 3, da LOE, ao abrigo dos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as regiões autónomas, nas transferências decorrentes dos n.os 1 e 2 estão incluídas todas as verbas devidas até ao final de 2020, por acertos de transferências decorrentes da aplicação do disposto nos artigos 48.º e 49.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro.

(45) Ou seja, "o valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento de projetos com a comparticipação dos FEEI ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia, bem como o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 159/2014, de 27 de outubro, na sua redação atual, e o valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento do investimento em soluções habitacionais promovidas ao abrigo do Decreto-Lei 37/2018, de 4 de junho, a realizar até 25 de abril de 2024, que não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas, nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB de cada uma das regiões autónomas do ano n - 1." (artigo 77.º, n.º 2).

E, ainda, a possibilidade de as Regiões Autónomas "contrair[em] dívida fundada para a consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de (euro) 75 000 000, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças, e (no caso da Região Autónoma da Madeira) acordar, contratualmente, junto da banca, novos empréstimos para financiamento do novo Hospital Central da Madeira, que não impliquem um aumento de endividamento líquido superior a 158 700 000 (euro)" (artigo 77.º, n.os 3 e 4).

Acresce que "os empréstimos contraídos e a dívida emitida no corrente ano pelas regiões autónomas que se destinem especificamente à cobertura de necessidades excecionais de financiamento, decorrentes de efeitos, diretos ou indiretos, da pandemia da doença COVID -19, os quais não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas e até ao limite de 10 % do PIB de 2018 de cada uma das regiões autónomas" (n.º 5 da referida norma, aditado pela Lei 27-A/2020, de 24/7).

(46) Os contratos-programa tornam-se eficazes com a sua assinatura e são publicados, no caso das regiões autónomas, no Jornal Oficial (artigo 256.º, n.º 3).

(47) No Parecer sobre a Conta da Região do ano de 2017 foi feito o enquadramento legal deste assunto, tendo por referência o disposto na LFRA, para onde se remete. No ano em referência não se registaram alterações àquele quadro legal.

(48) Sobre as limitações deste diploma remete-se para o Parecer do ano anterior, as quais se mantêm em 2020.

(49) Nos Pareceres anteriores, esta situação foi objeto de reparo pelo Tribunal, na medida em que contraria o disposto no 20.º, n.º 5, da LFRA, que impõe o cumprimento do teto da despesa por programa orçamental no primeiro ano, para cada agrupamento de programas no segundo ano e para o conjunto de programas nos terceiro e quarto anos seguintes.

(50) Neste mesmo sentido, ver, também, a Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, alterada e republicada pela Lei 41/2020, de 18 de agosto, cujo artigo 35.º, n.º 1, alínea a), faz referência ao "limite da despesa total". Embora a aplicação deste dispositivo se encontre suspensa "até 2025" (...) aplicando-se até esse ano o regime definido [na disposição transitória ínsita no artigo 5.º da Lei 41/2020]", o conteúdo desta disposição transitória também alude à despesa total.

(51) A este propósito, ver a Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, alterada e republicada pela Lei 41/2020, de 18 de agosto, a qual, no seu artigo 35.º, n.º 1, alínea c), estabelece que "o quadro plurianual das despesas públicas (...) define para o respetivo período de programação (...) As projeções de receitas, por fonte de financiamento". Apesar de a aplicação deste dispositivo se encontrar suspensa "até 2025" (...) aplicando-se até esse ano o regime definido [na disposição transitória ínsita no artigo 5.º da Lei 41/2020]", o conteúdo desta disposição transitória também alude às "projeções de receitas, por fonte de financiamento".

(52) Nomeadamente, a Lei 28/2012, de 31 de julho (QPPO 2013-2016) e a Lei 7-C/2016, de 31 de março (QPPO 2016-2019), alterada pelo artigo 273.º da Lei 42/2016, de 28/12 (QPPO 2017-2020), pelo artigo 331.º da Lei 114/2017, de 29/12 (QPPO 2018-2021) e pelo artigo 349.º da Lei 71/2018, de 31/12 (QPPO 2019-2022).

(53) Cfr. os Pareceres sobre a Conta Geral do Estado de 2013 a 2018.

(54) Alterada e republicada pela Lei 41/2014, de 10/7.

(55) Cfr. o ofício n.º VP/21972/2021, de 11/8/2021. Através do ofício P7693/2021, de 13 de outubro, o CAPF, correspondendo ao pedido feito pelo Tribunal, através do ofício n.º 3425/2021, de 1 de outubro, remeteu as atas da 18.ª, de 7 de outubro de 2020, e da 19.ª reunião, de 16 de junho de 2021, e respetivos anexos.

No que aqui interessa, esta última contém a proposta de "emissão de um parecer favorável no qual será acrescentado um resumo com a informação ex post às perspetivas macroeconómicas e estimativas das receitas fiscais subjacentes ao Orçamento Regional Suplementar de 2020 da RAM".

(56) Em 2020, verificou-se uma redução do universo dos Serviços e Fundos Autónomos, uma vez que o Conselho Económico e da Concertação Social da Região Autónoma da Madeira foi extinto em 31/01/2020, nos termos do definido no DRR n.º 6/2020/M, de 17 de janeiro que aprova a orgânica da Vice-Presidência do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares.

(57) Sobre este assunto, remete-se para o Capítulo II.

(58) A redação de vários dispositivos do diploma orçamental foi modificada pelo DLR n.º 9/2020/M, de 28 de julho, que aplicou na RAM o DL n.º 19 -A/2020, de 30 de abril, que estabeleceu um regime excecional e temporário de reequilíbrio financeiro de contratos de execução duradoura, no âmbito da pandemia da doença COVID-19, e adaptou e regulamentou na RAM as medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia SARS-CoV-2, previstas no DL n.º 10 -A/2020, de 13 de março, na sua redação atual, e na Lei 9 -A/2020, de 17 de abril, que estabeleceu um regime excecional e temporário de processo orçamental. E, ainda, pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto, que aprovou o Orçamento Suplementar da RAM para 2020 (artigo 2.º), na sequência da crise pandémica. Cfr., a propósito, o ponto I.A. deste documento, para onde se remete. Concomitantemente, ambos os diplomas introduziram novos preceitos ao diploma orçamental.

O texto apresentado neste ponto reflete, no que aqui interessa, as modificações operadas ao diploma orçamental.

(59) "(...) para financiamento do défice de exploração, constituído ou agravado pelo impacto negativo na liquidez em virtude da quebra de receitas ou do aumento das suas despesas, resultantes de forma direta, necessária e involuntária dos efeitos decorrentes da pandemia da doença COVID-19, ou ainda em resultado do disposto na alínea d) do artigo 7.º".

(60) "(...) no âmbito das ações e projetos de desenvolvimento devidamente identificados nas propostas de orçamento do departamento do Governo Regional responsável pelo apoio, em medidas afetas à prevenção, contenção, mitigação e tratamento da COVID-19".

(61) Cfr. o artigo 28.º do DRR n.º 22/2020/M, de 17 de março, que aprovou a execução do ORAM de 2020.

(62) Possibilitando o n.º 2 do artigo 7.º que a RAM "Sem prejuízo do disposto no n.º 1, (...) para financiamento do novo Hospital Central da Madeira, po[ssa] acordar contratualmente novos empréstimos, que não impliquem um aumento de endividamento líquido superior a (euro) 158 700 000".

(63) De acordo com o n.º 4 da referida norma "Os encargos (...) caducam em 31 de dezembro de 2020, caso não estejam regularizados até essa data por motivos não imputáveis aos serviços da administração pública regional".

(64) Que incidem sobre a definição da data para aprovação do mapa consolidado de recrutamento na administração pública (artigo 43.º, na redação do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto), a prorrogação das cedências de interesse público (artigo 45.º), a obrigatoriedade de comunicar ao membro do Governo Regional com a área das Finanças a constituição de cedências de interesse público para exercer funções nas empresas públicas do setor empresarial regional, não integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, com exceção das celebradas para o exercício de funções de gestor público ou de cargos dirigentes [(artigo 47.º, n.º 2, alínea d)], e os encargos com os contratos de aquisição de serviço (artigo 51.º, na redação dos DLR n.os 9-A/2020, de 28 de julho e 12/2020/M, de 10 de agosto).

(65) No Parecer sobre a Conta da RAM de 2017, o Tribunal observou que, em abstrato, o conteúdo deste preceito era suscetível de ofender os princípios e regras orçamentais que regulam o processo e a execução orçamental, consagradas no art.º 105.º da CRP e nos artigos 6.º, 7.º, 8.º e 18.º da LEORAM, com implicações jurídico-financeiras no quadro da LOPTC [(cfr. o artigo 65.º, n.º 1, alíneas g) e i)], a apurar, eventualmente, em processo próprio, caso a situação se viesse comprovadamente a concretizar.

(66) Nomeadamente, sobre a assunção de despesa (Capítulo VII: artigos 26.º a 32.º), os incentivos à mobilidade elétrica (artigo 59.º), a aprovação de um programa de redução da quantidade de açúcar, sal e ácidos gordos trans no âmbito da estratégia para a Promoção de Alimentação Saudável (artigo 67.º), e a contratação de seguros (artigo 74.º), os incentivos remuneratórios de fixação de médicos e os suplementos remuneratórios à carreira de assistente operacional (artigo 11.º e 12.º do DLR n.º 12/2020/M- Orçamento Suplementar da RAM-, respetivamente)

(67) Respeita a todos os encargos do subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública (cfr. o DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro).

(68) Nos termos definidos no DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.

(69) No "Quadro 15 - Cumprimento do artigo 4.º da LEORAM" (ponto 3.6.1.1.).

(70) Objeto de análise no ponto 8.6.1. do presente Relatório (Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades).

(71) Quadro 14 - Orçamento Consolidado da APR e Quadro 17 - Saldo Orçamental do GR (ponto 3.6.1. do Relatório).

(72) No valor de 116.095,5 mil euros.

(73) Contrariando o valor de - 499,7 milhões de euros apresentado pela RAM para o saldo primário que, diferentemente dos cálculos apresentados no quadro, foi obtido considerando a totalidade do agrupamento "03. Juros e outros Encargos" e não apenas a componente dos Juros (subagrupamento 03.01 - Juros da Dívida Pública).

(74) Em que estes valores eram de - 267,6 e - 142,2 milhões de euros, respetivamente.

(75) No Relatório do Orçamento, o saldo primário registado na decorrência da mencionada contabilização da totalidade do agrupamento 03, era de 39,8 milhões de euros.

(76) No ponto 3.6.1.1., Quadro 16.

(77) De harmonia com o artigo 16.º da LEORAM, compete ao GR aprovar as "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução.

A execução do ORAM foi complementada, designadamente, pelas circulares da DROT n.os 1/ORÇ/2020, de 3 de fevereiro, designada "Conversão da execução orçamental da receita e da despesa realizada ao abrigo do regime transitório previsto no artigo 15.º da Lei 28/92, de 1 de setembro (ORAM 2019 em regime duodecimal)"; 2/ORÇ/2020, de 4 de março (Instruções Genéricas para a elaboração da Conta da Região de 2019); 3/ORÇ/2020, de 24 de março (Execução do Orçamento da Região para 2020); 4/ORÇ/2020, de 1 de abril (Registo dos compromissos e cálculos dos fundos disponíveis); 5/ORÇ/2020, de 17 de abril (Instruções aplicáveis à execução orçamental no âmbito do COVID-19), alterada em 7 de dezembro de 2020; 6/ORÇ/2020, de 17 de agosto (Instruções para a preparação do Orçamento da RAM para 2021), alterada em 2 de outubro de 2020; 7/ORÇ/2020, de 30 de dezembro (Operação de Encerramento e Transição de Ano Económico).

(78) Comparativamente com o ano anterior, passou a dispor que "os mapas de síntese dos bens inventariáveis e as respetivas fichas de cadastro e inventário (...) devem ser remetidos, ao serviço que detém as atribuições na área do Património (...) até ao final do primeiro trimestre do ano seguinte àquele a que se reporta" (artigo 12.º, n.º 9).

(79) De novo, passou a determinar que "As unidades de gestão são responsáveis pelo reporte à Inspeção-Geral de Finanças das subvenções e benefícios públicos concedidos, pelos serviços simples e integrados da respetiva tutela, dentro dos prazos definidos para o efeito" (artigo 10.º, n.º 3).

(80) Alterado pelo artigo 12.º do DLR n.º 9/2020/M, de 28 de julho, que adapta e regulamenta na RAM as medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia SARS-CoV-2, previstas no DL n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual, e na Lei 9-A/2020, de 17 de abril, que estabelece um regime excecional e temporário de processo orçamental e pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto (Orçamento Suplementar).

(81) Estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais da competência do GR e adaptou à RAM o DL n.º 71/95, de 15 de abril.

(82) Previstos nos n.os 2 e 3 do artigo 5.º do DRR n º1/2017/M, de 23 de fevereiro.

(83) A que se refere o n.º 1 do artigo 12.º da LEORAM.

(84) Aprovado pelo DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro.

(85) Aprovado pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto.

(86) Ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 21.º do DLR n.º 1-A/2020/M de 31 de janeiro, alterado pelo artigo 12.º do já referido DLR n.º 9/2020/M, de 28 de julho e pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto (Orçamento Suplementar).

(87) Cujo aumento decorreu maioritariamente da contabilização de transferências da UE (Programa ERASMUS+).

(88) Conforme resulta do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 71/95, em conjugação com o artigo 3.º do mesmo diploma (adaptado à Região pelo DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro), estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais das Finanças e da Administração Pública, e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

(89) 239 milhões de euros através do Orçamento Suplementar e 23,2 milhões de euros pela abertura de créditos especiais.

(90) Dos quais 198,9 milhões de euros através do Orçamento Retificativo.

(91) Nos termos do n.º 1 do artigo 232.º da CRP, acolhida na alínea b) do artigo 38.º do EPARAM.

(92) Aprovado pela Lei 13/91, de 5 de junho, alterada pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto e 12/2000, de 21 de junho.

(93) A conta provisória do 1.º trimestre (período de 1 de janeiro a 31 de março) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 113, de 17 de junho de 2020; a conta provisória do 2.º trimestre (período de 1 de janeiro a 30 de junho) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 130, de 21 de julho de 2021; a conta provisória do 3.º trimestre (de 1 de janeiro a 30 de setembro) consta do JORAM, I Série, n.º 202, de 27 de outubro de 2020. A conta definitiva da RAM foi publicada no JORAM, I Série, n.º 123, de 12 de julho de 2021.

(94) A este propósito, a VP informou que esta situação "decorreu em exclusivo de lapso administrativo, que se poderá explicar pelas contingências e constrangimentos decorrentes da pandemia da doença COVID-19 (...)" [e] que o envio à Assembleia Legislativa da Madeira decorreu no prazo definido na lei (...)".

(95) Publicada no JORAM, I Série, n.º 122, de 9/7/2021.

(96) Através do ofício n.º VP/17849/2021, de 8/07/2021, subscrito pelo Vice-Presidente do Governo Regional, recebido sob o n.º 1569/2021, de 9/07/2021.

(97) Após a entrada da conta da Região, a mesma foi objeto de uma errata, que se encontra publicada no sítio da SRF, na Internet, com a designação "Volume I - Relatórios e Anexos - Elementos Revistos".

(98) De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 73.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto, incluindo as sucessivas alterações, republicada pela Lei 41/2014, de 10 de julho "[o] Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado (...) até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de dezembro seguinte, precedendo Parecer do Tribunal de Contas (n.º 2).

Com a entrada em vigor da LEO, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, alterada e republicada pela Lei 41/2020, de 18 de agosto [cfr. o artigo 8.º, n.º 2)], aqueles prazos são encurtados passando "O Governo [a] submete[r] à Assembleia da República (...) as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central e da segurança social que integram a Conta Geral do Estado, até 15 de maio do ano seguinte ao ano económico a que as mesmas respeitam" (artigo 66.º, n.º 1, da citada Lei), sendo, ainda, "a Conta Geral do Estado submetida dentro daquele prazo a certificação do Tribunal de Contas, que a deve emitir até 30 de setembro" (n.º 6 do citado preceito, cuja concretização ocorrerá no Orçamento do Estado para o ano de 2023, nos termos do artigo 5.º da LEO, na redação do artigo 2.º da Lei 41/2020, de 18 de agosto).

(99) Cfr. o Relatório da Conta (ponto 14.1.) e o ofício n.º VP/21972/2021, de 11/8/2021.

(100) Cfr. o Relatório da Conta (pontos 13 e 14.1).

(101) Tendo por referência o orçamento inicial correspondente, aqueles saldos eram positivos (respetivamente, em + 11,8 e + 30,7 milhões de euros).

(102) Cfr. o artigo 77.º A, aditado pela Lei 27-A/2020, de 24/7.

(103) Em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da Conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

(104) Nomeadamente a LEORAM, a LFRA, a LOE de 2020, e outras normas e diplomas com reflexo na receita da RAM, referidas no Capítulo I.

(105) FEDER, Fundo de Coesão, FSE, FEADER e FEAMP.

(106) As alegações foram apresentadas conjuntamente e constam do ofício n.º 27466, de 26/11/2021, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(107) Das quais, 757 milhões de euros (90,4%), respeitam a "Passivos Financeiros".

(108) 1,9 mil milhões de euros, excluindo o Saldo da Gerência anterior.

(109) Em 2019, a receita efetiva atingiu o valor mais elevado de sempre (1,3 mil milhões de euros).

(110) Que se traduziram, em termos líquidos, num aumento das receitas de 320,6 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental). No período homologo anterior o aumento foi de 47,6 milhões de euros.

(111) Com um orçamento superior, em 363,7 milhões de euros, face a 2019.

(112) Contrariamente ao observado na generalidade das restantes receitas, em especial, nas receitas fiscais e nas Transferências de capital, cujo orçamento foi inferior em - 149,9 e - 55,5 milhões de euros, respetivamente.

(113) Cfr. decorre do Relatório relativo à Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do GR de 2020.

(114) Em 2013: 2 492,6 milhões de euros.

(115) Resultante das medidas decretadas pelo GR no âmbito da pandemia, que determinaram a isenção temporária do pagamento de taxas e de rendas pela utilização de espaços e imóveis em que o GR é proprietário.

(116) Dos quais 182,6 milhões de euros de Transferências de Solidariedade (ao abrigo do artigo 48.º da LFRA) e 45,7 milhões do Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas (ao abrigo do artigo 49.º da LFRA), conforme previsto no artigo 76.º da Lei 2/2020, de 31 de março (OE 2020), para além de uma transferência de 35 mil euros destinada ao Projeto "TECRES - Transição para a Economia Circular e Gestão de Resíduos", do Ministério do Ambiente.

(117) Volume I - Relatório e Anexos (página 50).

(118) O apuramento do valor da receita do IVA a transferir para a RAM está definido na LFRA (artigo 28.º) em que a receita regional é calculada, tendo por base o montante da receita do IVA inscrito no OE de cada ano, de acordo com o método de capitação (regulamentado pela Portaria 77-A/2014, de 31 de março) ajustado pelo diferencial entre as taxas regionais e as taxas nacionais do IVA.

(119) Não obstante os esforços do Governo, para mitigar o impacto económico da pandemia, adotando um conjunto de medidas extraordinárias e de caráter urgente e temporário que não conseguiram evitar uma quebra na arrecadação deste imposto. Para este comportamento contribuiu, de forma direta, a isenção dos pagamentos por conta de IRC, que visaram apoiar a tesouraria das empresas.

(120) Em relação ao Orçamento Inicial a taxa de execução é de 90,4% (- 90,5 milhões de euros que o previsto).

(121) Designadamente de: IRS (237 235,06 (euro); IRC (481 622,35 (euro); IVA (1 251,46 (euro); IS (9 605,88 (euro); Impostos rodoviários (6 785,84 (euro). Cfr. o Relatório relativo à Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do GR de 2020.

(122) Cfr. a nota ao Quadro do ponto 2.1.1.2, do Capítulo da Receita (Volume II, dos referidos Pareceres).

(123) O qual passou a estar sob a alçada da ALM (cfr. o artigo 63.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31/1).

(124) Designadamente os Mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM, relativamente à execução orçamental das receitas dos SFA/EPR.

(125) Em falta estavam os mapas relativos à ARDITI e ao Madeira Tecnopolo.

(126) Mais precisamente no Anexo XXII-IV e XX-V, onde o valor dos Ativos Financeiros totaliza 43.796.347,44 (euro), em vez de 21.898.173,72 (euro), devido à repetição deste valor, na coluna de receitas de funcionamento normal e SFA propriamente ditos.

(127) Onde se destaca o peso das receitas do IASAUDE (40,6 %) e do SESARAM (31,1 %).

(128) Em que aqueles valores eram de, respetivamente 434,5 e 446,2 milhões de euros.

(129) Em 2019, a receita efetiva ascendeu respetivamente, a 716,9, 425,3 e a 291,6 milhões de euros.

(130) Das quais, 432,8 milhões de euros para SFA (onde 369,5, para o IASAUDE) e 17 milhões de euros para EPR (respetivamente 8,8 e 6 milhões de euros, para APRAM e IHM). No Relatório da Conta, a RAM alertou para a divergência entre as transferências correntes do ORAM para o IASAUDE registadas no GR (362,9 milhões de euros) e o valor registado como receita daquele Instituto (369,5 milhões de euros), devido ao facto de o GR ter pago esses montantes no prolongamento do ano económico anterior.

(131) Exclusivamente para EPR, correspondendo esta ultima essencialmente à transferência do IASAUDE para o SESARAM.

(132) Dos quais, respetivamente, 15, 10,9 e 2,5 milhões de euros, foram para a IHM, IDE e SESARAM.

(133) Quase integralmente detidos por EPR, exceto 1.390.614,52 (euro), correspondente a Ativos afetos a SFA propriamente ditos.

(134) Correspondendo 35,4 milhões de euros a SFA e 5,1 milhões de euros a EPR. Daquele valor, cerca de 45,8 % constituem receita do IDE, 11,3 % do IEM, IP-RAM e 18 % do IQ, IP-RAM.

(135) Ao invés de, diretamente, do Orçamento da Secretaria Regional da tutela como aconteceu em 2015.

(136) Através das rúbricas 06.04.02 e 10.04.02, não considerando aquele valor como recursos alheios a registar em Operações Extraorçamentais - Outras operações de Tesouraria/RPT (17.02).

(137) Resultante em grande medida da diminuição dos "Ativos Financeiros", em 55,1 milhões de euros (essencialmente devido ao SESARAM com menos 75 milhões de euros que em 2019) e dos "Passivos Financeiros", em 20,9 milhões de euros (sobretudo por via da APRAM com menos16,7 milhões de euros).

(138) Dos quais + 80,4 milhões de euros para o IASAUDE.

(139) Para além da descida dos Ativos e Passivos Financeiros (- 74,8 milhões de euros) com destaque nas EPR, observou-se uma redução de 28,8 milhões de euros nas "Transferências de capital" da União Europeia afetas ao subsetor dos SFA (sobretudo nas arrecadadas pelo IDR em - 24,1 milhões de euros, em resultado da correção efetuada por este Instituto na contabilização das receitas de fundos comunitários recebidos) [cfr. o ponto 2.3.1].

(140) Considerando aqui as transferências do IASAUDE para o SESARAM, provenientes do ORAM.

(141) Entretanto extinto, enquanto SFA.

(142) A Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia administrativa e financeira quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da U.E. Estabelece ainda que a atribuição do regime de autonomia com fundamento na verificação destes requisitos far-se-á mediante lei ou decreto-lei (cfr. o artigo 6.º , n.º 2).

(143) O valor das receitas dos Serviços Integrados constantes do Mapa de Origens e Aplicação de Fundos Comunitários (MOAFC) - Mapa VIII anexo ao Relatório da Conta - Anexo LXI) - diverge dos valores recebidos pelo GR inscritos na Conta da RAM (Mapa I, Vol.II, Tomo I e no Relatório) e reproduzidos no Quadro II.7, designadamente nos registos relativos ao FEDER-Madeira 14-20, FEDER-PO Transfronteiriço; FEDER-PCT MAC2014-2020, Fundo de Coesão-PO SEUR, ERASMUS, o que resulta numa receita total daqueles serviços de 29 468,9 mil euros em vez de 28 961,3 mil euros.

(144) A alínea f) do n.º 2, do artigo 13.º da LEORAM dispõe, apenas, que devem ser remetidos à ALM com a proposta do orçamento, os relatórios sobre "[T]ransferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos".

(145) Sobretudo devido à redução das transferências do FEADER e do Fundo de Coesão justificada pelo impacto da pandemia COVID-19 na execução dos projetos cofinanciados, afetando as intervenções previstas, tendo sido apenas efetuadas as urgentes e inadiáveis, mas também devido à aproximação do fim do período de programação 2014-2020.

(146) Em 2019, o desvio entre o montante orçado e o cobrado, foi de 73,8 milhões de euros, e a taxa de execução de 31,4 %.

(147) Respetivamente, 35,4 e 5,1 milhões de euros.

(148) O valor apresentado na Conta da RAM, no MOAFC é de 70 milhões de euros (dos quais 29,5 relativos ao GR e 40,5 aos SFA/EPR).

(149) Que em 2019 era de 24,1 milhões de euros (26,9 milhões de euros em 2020).

(150) Seguiram-se com muito menor expressão, as receitas do FSE no âmbito do PO Inclusão Social e Emprego (6,3 %) e de Outros Programas da UE (6,2 %), com registos de respetivamente, de 2,6 e 2,5 milhões de euros.

(151) A quase totalidade proveniente do IDR (20,1 milhões de euros de FEDER do Madeira 14-20; 30.000 (euro) da Linha PRO-INVEST ; 586.131,89 (euro) da Linha de Crédito INVEST-RAM; 758.907,05 do sistema de incentivos INICIE+) e 12.865,49 (euro) de Programas de cooperação transnacional.

(152) Através de contrato de delegação de competências do IDR (autoridade de gestão do PO Madeira 14-20), entre as quais a de efetuar o pagamento aos beneficiários.

(153) Relativamente aos quais o IDR não identificou fonte de financiamento (Fundo comunitário ou nacional/regional), tal como fez para o restante montante.

(154) Empresas candidatas ao financiamento.

(155) No total de 18,5 milhões de euros, e registou 2,9 milhões de euros (valor agregado) em operações extraorçamentais/RPT (17.05.01), com indicação de proveniência do IDR-Madeira 14-20, sem mais qualquer indicação que permita saber a que se refere (sistema de incentivos ou outro instrumento) ou se é fundo comunitário ou componente nacional o que dificulta qualquer análise, ainda mais tendo em conta que o valor total transferido pelo IDR, é inferior ao valor total que o IDE registou como recebido (em orçamental e extraorçamental).

(156) Cfr. o ponto 7 da referida Circular e tendo em conta a situação concreta em análise "2) Quando a entidade da APR é intermediária de fluxos financeiros provenientes da EU e efetua o pagamento apenas destes fundos para uma entidade fora das Administrações Públicas, o registo quer da receita quer da despesa, deve ser efetuado como extraorçamental. Todavia, quando a entidade é intermediária de fluxos financeiros provenientes da UE, encontrando-se a executar políticas públicas regionais cofinanciadas por Fundos Europeus e efetua o pagamento destes Fundos e também da respetiva contrapartida Pública, para uma entidade fora das Administrações Públicas, regista a receita de Fundos Europeus como efetiva e no ato do pagamento regista a despesa de Fundos Europeus também como efetiva". Esta Circular veio revogar a Circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de janeiro, no que respeita ao registo dos Fundos Europeus.

(157) Designadamente, a transferência do IDR ao abrigo do Madeira 14-20, de 2.942.571,82 (euro).

(158) Enquanto responsável pela gestão do PO Madeira 14-20 (FEDER e FSE) e organismo intermédio do POSEUR.

(159) Perfazendo o valor de 62,7 milhões de euros, dos quais 24,2 registados como receitas do GR e 38,5, dos SFA/EPR.

(160) O Quadro não inclui as transferências da UE, efetuadas diretamente para outras entidades ou beneficiários externos à APR, num total de 53,6 milhões de euros, dos quais 27,3 e 21,6 milhões de euros provenientes do FEAGA e do FEADER/PRODERAM; 2,8 milhões de euros do FEAMP/MAR2020; 924,9 mil do programa MAC 14-20; 796,5 mil euros do ERASMUS+; 160 mil euros do POISE, INTERREG Atlantic AREA, Horizon 2020 e Interreg Europe, em conjunto.

(161) Em 2019, este valor foi de 163,9 milhões de euros.

(162) Programa Operacional Regional da Madeira - Madeira 14-20, cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE, Fundo de Coesão através do Programa Operacional SEUR-Sustentabilidade e Eficiência no uso de Recursos (nacional); Programa de Desenvolvimento Rural da RAM - PRODERAM 2020, e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e da Pesca - FEAMP, através do Programa MAR 2020, de âmbito nacional. A Região usufruiu ainda de apoios do FSE no Programa Operacional Inclusão Social e Emprego (POISE), de âmbito nacional.

(163) Cfr. O ponto 2 do Volume I do Parecer sobre a Conta da RAM de 2019 (p. 18).

(164) Entidades que, por terem sido reclassificadas no perímetro das administrações públicas em Contas Nacionais, passaram a integrar o Setor Público Administrativo, equiparadas a SFA, nos termos do artigo 2.º, n.º 5.º, da LEO.

(165) O ORAM foi aprovado pelo DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro, alterado pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto (que aprovou o Orçamento Suplementar da RAM para 2020). As normas de execução do Orçamento Regional foram estabelecidas pelo DRR n.º 22/2020/M, de 17 de março.

(166) Define as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas. A última redação foi dada pela Lei 22/2015, de 17/03. Os procedimentos necessários à aplicação da LCPA foram estabelecidos pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho, cuja última alteração foi operada pelo DL n.º 99/2015, de 2 de junho.

(167) Cfr. a Resolução de Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro que aprovou o Programa de redução de prazos de pagamento a fornecedores de bens e serviços, denominado Programa Pagar a Tempo e Horas.

(168) Definido no artigo 20.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(169) Conforme determinado nos n.os 1 e 2 da Resolução do Conselho do Governo n.º 116/2020, de 16 de março, posteriormente alterada pela Resolução 161/2020, de 3 de abril e pela Resolução 716/2020, de 24 de setembro.

(170) Cfr. n.º 3 da Resolução 116/2021, de 16 de março, que congelam dotações orçamentais afetas ao funcionamento normal e aos investimentos do Plano, reforçando o disposto no artigo 22.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro.

(171) Cfr. o DLR n.º 9/2020/M, de 28 de julho, que aplicou na RAM o DL n.º 19 -A/2020, de 30 de abril.

(172) Ao abrigo do artigo 2.º da Lei 27-A/2020, de 24 de julho (que alterou n.º 5 do artigo 77.º da Lei 2/2020).

(173) As alegações foram apresentadas conjuntamente, através do ofício n.º SRF/26342/2021, de 14/10, recebido na SRMTC, em 8/11/2021, sob o n.º 2737/2021, tudo reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(174) Em relação à dotação disponível (corresponde à dotação do orçamento final deduzida das cativações).

(175) Cfr. o Ponto 7.2 da CRAM 2020.

(176) Em relação à dotação disponível (corresponde à dotação do orçamento final deduzida das cativações).

(177) Corresponde à despesa total líquida de ativos e passivos financeiros em conformidade com o critério do património líquido, definido no artigo 9.º da LEO (Lei 91/2001, de 20/08, vigente desde a 5.ª alteração, promovida pela Lei 22/2011, de 20/05) e com o glossário da DGO. A versão da LEO vigente é a que resulta da 8.ª alteração, refletida na Lei 41/2014, de 10/07 (ver o artigo 8.º na versão da Lei 37/2018, de 7 de agosto, que procedeu à 2.ª alteração à Lei 151/2015).

(178) Cfr. o DL n.º 10-B/2020, de 20 de março.

(179) Cfr. a Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do GR de 2020, e o Capítulo II - Receita.

(180) Nesse âmbito informou-se, no Ponto 9.1, do capítulo IX - Operações extraorçamentais do Relatório e Parecer da Conta da RAM de 2020, que "(...) a Direção Regional do Orçamento e Tesouro irá alterar o procedimento até agora adotado, registando a receita fiscal de natureza coerciva pelo valor bruto como receita da RAM, procedendo posteriormente à transferência para o FET-M, sobre a forma de transferência e despesa orçamental."

(181) O Orçamento da RAM de 2020, foi o primeiro exercício orçamental da responsabilidade do XIII Governo Regional da Madeira, e reflete a estrutura orgânica definida no DRR n.º 8-A/2019/M, de 19 de novembro.

(182) A saber: o P-059-Finanças e Gestão da Dívida Pública; o P-050-Saúde; o P-046-Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida; e o P-045-Promoção dos transportes sustentáveis.

(183) Cfr. o ofício da Direção Regional do Orçamento e Tesouro n.º SRF/24765/2021, de 06/10/2021.

(184) Alterado e republicado pelo DLR n.º 21/2006/M, de 21 de junho.

(185) Durante o ano, foram suspensos 11 fundos escolares, nomeadamente: da Escola Básica dos 1.º, 2.º e 3.º Ciclos/PE do Porto da Cruz, da Escola Básica dos 2.º e 3.º Ciclos do Caniçal, da Escola Básica dos 2.º e 3.º Ciclos Cônego João Jacinto Gonçalves Andrade, da Escola Básica dos 2.º e 3.º Ciclos dos Louros, da Escola Básica dos 2.º e 3.º Ciclos de São Jorge, Cardeal D. Teodósio, da Escola Básica dos 2.º e 3.º Ciclos da Torre de Câmara de Lobos, da Escola Básica e Secundária D.ª Lucinda Andrade, da Escola Básica e Secundária Dr. Ângelo Augusto da Silva, da Escola Básica e Secundária do Dr. Luís Maurílio da Silva Dantas, da Escola Básica e Secundária de Machico e da Escola Secundária Francisco Franco.

(186) Destacadas a cinzento no Quadro III.8.

(187) Cfr. o artigo 63.º no DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro.

(188) Designadamente com o Anexo XXII - I do Relatório e com os Mapas do Volume I.

(189) Cfr. a Resolução 8/2020, de 15/01, alterada pelas Resoluções n.os 684/2020 e 842/2020, de respetivamente 14/09 e 9/11 e Resolução 1003/2020, de 20/11.

(190) Que integra, desde 2012, as EPR.

(191) Lei 8/2012, de 21 de fevereiro (complementada pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho), e alterada pela Lei 22/2015, de 17 de março.

(192) Os conceitos de «Compromissos», «Compromissos plurianuais», «Passivos», «Contas a pagar», «Pagamentos em atraso» e «Fundos disponíveis» encontram-se definidos no artigo 3.º da Lei 8/2012.

(193) Nos termos do artigo 3.º, alínea c), da LCPA, «Passivos», são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obrigação legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de: i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos); ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei.".

(194) As «contas a pagar» constituem, nos termos da lei "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis".

(195) Segundo o artigo 4.º do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, "consideram-se pagamentos em atraso as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes", excluindo-se deste âmbito "os pagamentos objeto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória, as situações de impossibilidade de cumprimento por ato imputável ao credor e os montantes objeto de acordos de pagamento desde que o pagamento seja efetuado dentro dos prazos acordados".

(196) O PMP calcula-se de acordo com a fórmula constante da Resolução de Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro tendo os prazos indicados sido validados pela Direção Geral do Orçamento (www-dgp.pt).

(197) Apesar do PMP de 2019, reportado na CRAM de 2020, ser de 62 dias, utilizou-se o valor indicado na CRAM de 2019 e no correlativo Parecer do Tribunal de Contas.

(198) No artigo 17.º, à semelhança do estipulado na Administração Central (artigo 14.º da Lei 151/2015, de 11 de setembro).

(199) A este propósito, a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, prevê que as regras orçamentais numéricas aplicáveis ao conjunto das administrações públicas devem promover «[a] adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objectivos orçamentais a médio prazo do Estado-Membro" [alínea b) do artigo 5.º].

(200) Sobre esta questão vide Capítulo I - Processo Orçamental, do Parecer da CRAM 2020.

(201) Cfr. o artigo 65.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro, alterado pelo artigo 8º do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto.

(202) Ver, a este propósito a Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, alterada e republicada pela Lei 41/2020, de 18 de agosto, a qual, no seu artigo 35.º, n.º 1, alínea c), estabelece que "o quadro plurianual das despesas públicas (...) define para o respetivo período de programação (...) As projeções de receitas, por fonte de financiamento".

Apesar de a aplicação deste dispositivo se encontrar suspensa "até 2025" (...) aplicando-se até esse ano o regime definido [na disposição transitória ínsita no artigo 5.º da Lei 41/2020]", o conteúdo desta disposição transitória também alude às "projeções de receitas, por fonte de financiamento".

(203) Sobre esta matéria vide a análise efetuada na alínea B) do Ponto 1.1.1, do Capítulo I - Processo Orçamental do Relatório e Parecer da Conta da RAM de 2020, onde o responsável da SRPF defendeu que "Do ponto de vista da sua conceção e apresentação, este instrumento teve por base a despesa efetiva, do mesmo modo em que foi aprovado o Quadro de Programação Plurianual para o Estado para o período de 2020-2023 [constante da] Lei 4/2020, de 31 de março (...), no seu artigo 2.º (...), [e que] o limite da despesa total é vinculativo para o orçamento seguinte e indicativo para o período que coincida com o resto da legislatura. Desta forma, (...) os agregados (dotação e pagamentos) encontram-se expressos em termos efetivos (líquidos da componente financeira) e consolidados, sendo consideradas, para efeito da elaboração da informação, a despesa efetiva, verificando-se que a despesa considerada para a materialização deste instrumento não omitiu qualquer fonte de financiamento (..). Mais uma vez a forma de apresentação seguiu o todo nacional (...)".

Sobre o alegado, reiterou-se a exposição acerca do quadro normativo aplicável às Regiões Autónomas constante do artigo 20.º da LFRA e convocou-se o entendimento do Tribunal, nos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado, e, mais recentemente, no Relatório 11/2021-2.ª Secção, de 16 de setembro de 2021, em que foi evidenciada a desconformidade do conteúdo dos diplomas que, anualmente, aprovaram o Quadro Plurianual de Programação Orçamental do Estado com as normas constantes da Lei 91/2001, de 20/8 (nomeadamente, o seu artigo 12.º-D), revogada pela Lei 151/2015, de 11/9, aplicável desde 1/4/2020.

(204) Que alterou os limites da despesa efetiva para o período de 2020, definidos no DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro.

(205) Nos termos do artigo 227.º, n.º 1, alínea h), da CRP, a RAM dispõe de poderes para "administrar e dispor do seu património", encontrando-se este definido pelos artigos 143.º a 145.º do EPARAM.

(206) De fora ficam as obrigações financeiras e os saldos de tesouraria, que são analisados nos capítulos VIII e X, respetivamente.

(207) Apresentadas conjuntamente através do ofício da SRF n.º 27464/2020, de 26 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(208) Dada a inexistência de uma conta patrimonial consolidada da RAM, este ponto analisa unicamente o património mobiliário e imobiliário da Administração Direta, composto pelos serviços simples do GR.

(209) Alterado pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31/12, 64-B/2011, de 30/12, 66-B/2012, de 31/12, pelo DL n.º 36/2013, de 11/03 e pelas Leis n.os 83-C/2013, de 31/12 e 82-B/2014, de 31/12.

(210) Alterado pelo DLR n.º 24/2017/M, de 03/08.

(211) Em 2021, foi criada a Secretaria Regional das Finanças, pelo DRR n.º 9/2021/M, de 27/08, que substitui a VP, mantendo, no essencial, as atribuições daquele departamento regional.

(212) Esta tipologia patrimonial está a cargo da DRC (Direção Regional da Cultura) integrada na orgânica da SRTC (Secretaria Regional de Turismo e Cultura). Cfr. o artigo 3.º, alínea e), do DRR 28/2020/M, de 28/04.

(213) Aprovada pelo DRR n.º 6/2020/M, de 17/1.

(214) As orgânicas de ambas as Direções Regionais foram aprovadas pelo DRR n.º 42/2020/M, de 04/11.

(215) Cfr. o n.º 3 do artigo 2.º do DRR n.º 42/2020/M, de 04/11. Esta exclusão é reiterada no n.º 2 do artigo 3.º do referido DRR que dispõe que: "Não se incluem nas atribuições referidas (...) a gestão financeira, orçamental e contabilística dos bens".

(216) Cfr. observações feitas no Relatório 5/2021-FS/SRMTC - Auditoria de seguimento às recomendações formuladas nos Relatórios n.º 7/2011 e n.º 2/2006 - Património imóvel da RAM.

(217) Valor líquido de depreciações e perdas por imparidade acumuladas.

(218) Cfr. o Capítulo 14.1. A Transição para o SNC-AP - Principais Aspetos, do Volume I da CRAM 2020.

(219) Cfr. o ofício VP/22894/2021, de 20/08.

(220) Vide, nomeadamente, o Relatório 11/2020-FS - Auditoria orientada para apreciação da gestão e contabilização do património móvel dos Serviços Integrados da RAM e Relatório 5/2021-FS/SRMTC - Auditoria de seguimento às recomendações formuladas nos Relatórios n.º 7/2011 e n.º 2/2006 - Património imóvel da RAM.

(221) Relembrando que, aquando da implementação do SNC-AP, em 2018, a ARD recorreu ao período de transição expresso na "IPSAS 33 - Adoção pela primeira vez da base do acréscimo", beneficiando de três anos para reconhecer e mensurar com fiabilidade itens de maior complexidade nas contas da RAM (nomeadamente os ativos fixos tangíveis). Este prazo acabou em 2020.

(222) Através do oficio n.º VP/22894/2021, de 20/08.

(223) Ver Mapas I - Receitas dos serviços integrados, por classificação económica e II - Desenvolvimento das despesas do Governo Regional do Volume II - Tomo I da CRAM 2020.

(224) Através do oficio n.º SRF/24714/2021, de 01/10.

(225) Residualmente, encontram-se incorretamente classificados nesta rubrica as rendas provenientes do Café do Jardim do Garajau.

(226) Ao abrigo das RCG n.os 137/2020, de 26/03, e 774/2020, de 19/10.

(227) Cfr. a orgânica da DROT aprovada pelo DRR n.º 40/2020/M, de 12/08, segundo a qual aquele órgão tem por missão executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM, designadamente controlar os empréstimos concedidos e administrar os ativos financeiros da Região.

(228) Os valores de 2019 foram ajustados para refletir a redução do stock decorrente da atribuição de isenção de reembolsos, por parte do IDE.

(229) A saber: PATRIRAM, SDNM, SDPS, SMD, SDPO, APRAM, CARAM, IHM, SESARAM e MT.

(230) O valor global do capital social da SDM, passou de 5,5 milhões de euros, em 2019, para 0,5 milhões, em 2020. Esta variação resulta do aumento de (euro) 1 505 738, realizado através de incorporação de reservas legais ((euro) 1 000 000) e da conversão do prémio de emissão de ações em capital social ((euro) 505 738), seguido de uma redução de (euro) 6 505 738, efetuada através da modalidade de libertação do excesso de capital. Parte dessa redução foi entregue à RAM (vide ponto 5.2.).

(231) Ao abrigo das RCG n.os 76/2020, de 21/02, e 740/2020, de 12/10.

(232) Cfr. a RCG n.º 1288/2020, de 31/12.

(233) Deste conjunto de entidades, apenas a ARDITI integra o perímetro da administração pública regional (EPR a partir de 2013).

(234) Associação privada sem fins lucrativos, sem fundos ou capital subscrito, cujos sócios fundadores são a RAM e a Associação Comercial e Industrial do Funchal.

(235) Aprovado pela RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro.

(236) Cfr. o Relatório de Progresso - Ano de 2020, datado de 10/08/2021.

(237) Neste subtotal, os valores do ano passado foram ajustados, passando a integrar a participação de 5 % detida indiretamente pela RAM, através da EEM, S.A.

(238) O conjunto é constituído por 17 empresas, das quais, 10 integram o perímetro da Administração Pública da RAM. A respetiva identificação consta do quadro apresentado no ponto 4.2.1.4.

(239) Uma vez que, em 2020, a SDM passou a integrar o conjunto de "participadas em mais de 50 %", para efeitos comparativos, os indicadores do exercício de 2019 foram adicionados aos indicadores gerais do ano passado.

(240) Vide pontos 4.2.3 e 4.2.4 para mais detalhes.

(241) De acordo com o ponto 5.5.2.1 do anexo às Demonstrações Financeiras do IHM, "Os subsídios do Governo associados à aquisição ou produção de ativos não correntes são inicialmente reconhecidos no capital próprio, sendo subsequentemente imputados numa base sistemática (proporcionalmente às amortizações dos ativos subjacentes) como rendimentos do exercício".

(242) Assim distribuídos, na SDPO (- 35 milhões), na SMD (- 29,6 milhões), na SDPS (- 19,6 milhões) e na SDNM (- 26,6 milhões).

(243) Assinala-se que a missão legalmente conferida à VP comportava atribuições transversais a toda a APR nos termos da respetiva orgânica, sendo de referir particularmente que, neste âmbito, competia-lhe "acompanhar, gerir e controlar o património da Região, à exceção do artístico e cultural" [cfr. o artigo 3.º, n.º 2, alínea m), da orgânica da VP, aprovada pelo DRR n.º 6/2020/M, de 17/01].

(244) Refere igualmente que a informação sobre as concessões que não estão sob a sua tutela é da responsabilidade das restantes Secretarias Regionais podendo estar afetada por lapsos.

(245) Vide nomeadamente o Relatório 11/2019-FS/SRMTC "Auditoria de seguimento das recomendações formuladas no Relatório 3/2016-FS/SRMTC - «Auditoria ao controlo das receitas das concessões da Administração Regional Direta»".

(246) A SRE aguarda decisão do Conselho do Governo sobre eventual nova prorrogação, até 31/07/2022, dos efeitos da rescisão do contrato de concessão com o CELFF, determinada em 2019, com efeitos a 31/07/2020 (de acordo com as RCG n.os 415/2019, de 05/07, e 477/2019, de 29/07) e com sentença arbitral proferida em 16/12/2020.

(247) Rescindido pela concessionária, em 2019, nos termos do respetivo acordo de concessão.

(248) Sistema de Incentivos à valorização e qualificação empresarial, que visa melhorar a competitividade das empresas, consolidar o crescimento económico e acrescentar valor aos processos e aos bens e serviços.

(249) Sistema de Incentivos ao Empreendedorismo, que tem por objetivo dinamizar o investimento privado e a criação de emprego, em projetos de "inovação-produto".

(250) O Sistema de Incentivos à Inovação Empresarial tem o objetivo de reforçar a ligação entre as empresas, as entidades do Sistema Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação e as Instituições de Ensino Superior.

(251) Neste subtotal, os valores de 2019 foram ajustados, para refletir a redução do stock decorrente da atribuição de isenção de reembolsos, por parte do IDE.

(252) A conversão de mútuos beneficiou as seguintes entidades: APRAM (21,1 milhões de euros); SDPO (27,0 milhões); SDNM (21,3 milhões); SDPS (16,6 milhões) e SMD (22,2 milhões).

(253) Estas isenções foram atribuídas ao abrigo das Portarias que regulamentam os programas Valorizar (Portaria 408/2016, de 04/10), Empreender (Portaria 85/2015, de 12/05) e Inovar (Portaria 86/2016, de 02/03), segundo as quais, em função da avaliação dos resultados do projeto, pode ser concedida uma isenção de uma parcela do incentivo reembolsável, consoante o grau de cumprimento das metas fixadas pelo beneficiário e devidamente aprovadas, relativamente a indicadores como "valor acrescentado bruto", "criação de emprego qualificado" ou "volume de negócios para o mercado internacional".

(254) A crise pandémica provocada pela COVID-19 levou à necessidade de ajustar e adaptar o ORAM 2020.

(255) O SERAM integra as empresas públicas regionais e as empresas participadas da Região (cfr. os artigos 3.º e 4.º do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, alterado pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, que aprovou o regime do sector empresarial regional). Numa aceção ampla, o SERAM é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pela Região ou por quaisquer outras entidades públicas regionais, de carácter administrativo ou empresarial. Por esse motivo, a análise inclui as entidades públicas reclassificadas (EPR), apesar de orçamentalmente se considerarem integradas no subsector dos SFA.

(256) Apresentadas através do ofício da SRF n.º 26151/2021, de 3 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(257) Nos termos do artigo 41.º, n.º 1, alínea d), por força da remissão do artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.

(258) No caso da Conta da RAM de 2020, o Anexo LIII.

(259) A diminuição registada neste setor institucional prende-se, em parte, com o facto do IDR ter alterado a classificação económica das transferências comunitárias destinadas a projetos de outras entidades públicas (neste caso, os apoios concedidos à EEM, ARM e StartUp. Essas despesas anteriormente registadas como transferências de capital (D.08), passaram a ser contabilizadas como operações extraorçamentais (D.12). Esta alteração explica, também parcialmente, a diminuição de 44,7 % registada, em 2020, nas transferências de capital.

(260) Contrato-programa relativo à produção de 2020 (cfr. a RCG n.º 8/2020, de 15/01, alterada pelas RCG n.º 684/2020, de 14/09; e n.º 842/2020, de 09/11).

(261) Contrato-programa especificamente dedicado à prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por COVID-19 (cfr. RCG n.º 1003/2020, de 20/11). Assinala-se, ainda, que o SESARAM recebeu, através da ARD, 243,6 mil euros em transferências correntes para o combate à Covid-19.

(262) Referentes aos Horários do Funchal, S.A. e à Companhia de Carros da S. Gonçalo, S.A.

(263) Sendo que 325,4 mil euros foram concedidos, pela ARD, no âmbito do combate à Covid-19, para aquisição de equipamentos de desinfeção portátil, instalação de sistemas de desinfeção automáticos para espaços interiores e de câmaras de imagem térmica para medição de temperatura corporal (cfr. a RCG n.º 682/2020, de 14/09).

(264) Cfr. a RCG n.º 155/2020, de 3/04.

(265) Em 2020, verificou-se um aumento desta subvenção, em resultado da alteração ao "Contrato de Concessão de Serviço Público de Transporte Rodoviário de Passageiros na RAM" (RCG n.os 368/2020 e 372/2020, de 01/06), tendo em vista a compensar a quebra de receita resultante da diminuição de passageiros (consequência do confinamento social imposto para combate à Covid-19).

(266) Ao abrigo das RCG n.os 137/2020, de 26/03; 603/2020, de 14/08; 556/2020, de 03/08;532/2020, de 17/07; 774/2020, de 19/10; 770/2020, de 19/10; 753/2020, de 13/10.

(267) Distribuídos da seguinte forma: SMD 296,5 mil euros; SDNM 139,9 mil; SDPS 399,4 mil e SDPO 156,4 mil.

(268) Cfr. a RCG n.º 133/2020, de 20/03.

(269) Acerca das operações ativas, vide ainda os pontos 4.2.3. e 4.2.4.

(270) Estas operações destinaram-se ao aumento do capital estatutário do CARAM (596,4 mil euros), à entrada de capital para cobertura de prejuízos na APRAM, SDPO e MPE (num total de 28,2 milhões de euros) e à entrada de prestações acessórias pecuniárias na SMD, SDNM e SDPS (total de 17,6 milhões).

(271) Responderam conjuntamente, através do ofício da SRF n.º 26592/2021, de 15 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(272) Alterado pelo DLR n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro, e pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto.

(273) Alterado pelo DLR n.º 18/2018/M, de 22 de agosto, que procedeu à sua republicação.

(274) Na redação introduzida pelo DLR n.º 18/2018/M, de 22 de agosto.

(275) Cfr. o DLR n.º 17/2020/M, de 30 de dezembro.

(276) Cfr. a Resolução da ALM n.º 1-A/2020/M, de 23 de janeiro, publicada a 31 de janeiro.

(277) Cfr. a Resolução da ALM n.º 35/2020/M, de 23 de julho, publicada a 10 de agosto.

(278) Cfr. o n.º 1 do artigo 12.º da LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro).

(279) Cfr. o n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM.

(280) Alterado pelo Decreto Legislativo Regional 3/2011/M, de 22 de fevereiro.

(281) Cfr. a RCG n.º 851/2021.

(282) Dotações inicial e final, fontes de financiamento, departamentos executores, programas e repartição geográfica.

(283) Concretamente o P42-Desenvolvimento empresarial, o P45-Promoção dos transportes sustentáveis e o P48-Promoção da inclusão social e combate à pobreza.

(284) Designadamente a medida 69 - "Contingência COVID-2019 - Prevenção, contenção, mitigação e tratamento" e a medida 70 - "Contingência COVID-2019 - Garantir normalidade", no montante de 8,1 e 164,7 milhões de euros, respetivamente.

(285) "Contingência COVID-2019 - Prevenção, contenção, mitigação e tratamento".

(286) "Contingência COVID-2019 - Garantir normalidade".

(287) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela DREM.

(288) Taxa média de crescimento anual considerando a média geométrica.

(289) Conforme referido em anteriores Pareceres sobre a Conta da RAM (vide nomeadamente os relativos a 2014 e 2015), não existe articulação entre o PIDDAR de 2014 e o PDES 2014-2020, dado que a aprovação tardia do PDES 2014-2020 impossibilitou que o PIDDAR para 2014 materializasse coerentemente a implementação daquele plano plurianual. Assim, a imputação dos montantes executados em 2014 foi efetuada com base numa tabela de correspondência, entre as Medidas do PIDDAR de 2014 e as atuais Medidas.

(290) A análise contempla os subsídios, em sentido estrito, e as transferências com a natureza de apoio financeiro, conforme as especificações identificadas no quadro VII.1. Acerca do conceito de "subsídios", vide o Classificador Económico das receitas e das despesas públicas aprovado pelo DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.

(291) Apresentadas, conjuntamente, através do ofício da SRF n.º 27468/2021, de 26/11, recebido na SRMTC, em 29/11/2021, sob o n.º 2928/2021, tudo reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(292) Este diploma procedeu à primeira alteração do DL n.º 167/2008, de 26 de agosto.

(293) De acordo com o n.º 2 do artigo 2 da Lei 64/2013, de 27 de agosto, considera-se subvenção pública "toda e qualquer vantagem financeira ou patrimonial atribuída, direta ou indiretamente, pelas entidades obrigadas, qualquer que seja a designação ou modalidade adotada".

(294) Cfr. lo DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro, alterado pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto, que aprovou o Orçamento Suplementar da Região Autónoma da Madeira para 2020.

(295) Salvo as exceções aí previstas, designadamente: os apoios no âmbito da saúde, da ação social, da educação, da proteção civil, da promoção turística e do regadio público; dos que resultem da aplicação de regulamentos; dos destinados a suportar encargos decorrentes de empréstimos detidos pelo SERAM e por entidades públicas que integrem o universo das Administrações públicas em contas nacionais.

(296) Aprovado pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto.

(297) Dos agrupamentos em referência foram excluídos os subagrupamentos 03 (Administração Central), 04 (Administração Regional) e 06 (Segurança Social). Foram, ainda, excluídos os montantes que não tinham a natureza de apoios financeiros (em concreto, indemnizações judiciais, por acordo, ou por danos emergentes).

(298) Ao todo, as Sociedades financeiras, Resto do mundo e Administração Local têm um peso residual de apenas 2,2 % desta tipologia de despesas.

(299) As Sociedades financeiras apresentaram uma diminuição de 256,5 (euro) (- 51,3%, face a 2020).

(300) Foram consideradas como maiores entidades beneficiárias aquelas que receberam mais de um milhão de euros em subvenções públicas.

(301) Foram excluídos da análise 5 423 999,72 (euro) referentes a indemnizações judiciais, por acordo, ou por danos emergentes, visto não corresponderem à definição de apoios financeiros.

(302) Sobre esta matéria vide, Ponto 2.3.1, do capítulo II - Receita.

(303) Foram excluídos da análise os montantes relativos aos subagrupamentos 03 (Administração Central), 04 (Administração Regional) e 06 (Segurança Social). Foram igualmente retirados os valores associados ao subagrupamento 02 (sociedades financeiras) da PATRIRAM, no valor de 9,8 milhões de euros, por não terem natureza de apoios financeiros.

(304) Apesar do valor reportado pelo IDE no âmbito dos trabalhos de confirmação não corresponder ao valor indicado na CRAM 2020, foi possível validar o montante da CRAM 2020, através de análises complementares.

(305) Através do DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto.

(306) Foram excluídos da análise os montantes relativos aos subagrupamentos 03 (Administração Central), 04 (Administração Regional) e 06 (Segurança Social).

(307) Cfr. a Resolução 155/2020, de 2 de abril, que autoriza a celebração do contrato-programa com a Associação de Promoção da Região Autónoma da Madeira tendo em vista a prossecução da comparticipação das despesas inerentes à concretização do plano das ações de promoção do Destino Madeira, como também as despesas de funcionamento para os anos de 2020 e 2021.

(308) Cfr. a Portaria 133-B/2020, de 22 de abril.

(309) Na aceção que é dada pela Lei 7/98, de 3 de fevereiro.

(310) Responderam conjuntamente, através do ofício da SRF n.º 27605/2021, de 30 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(311) Lei 91/2001, de 20 de agosto, cuja última redação foi dada pela Lei 41/2014, de 10 de julho, condicionalmente revogada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro (alterada pelas Leis 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto e 41/2020, de 18 de agosto).

(312) Aprovado pela Lei 2/2020, de 31 de março, alterado pelas Leis e 13/2020, de 7 de maio.º 27-A/2020, de 24 de julho.

(313) Referente a apoios a conceder no âmbito dos FEEI.

(314) Aprovado pelo DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro, alterado pelo DLR n.º 12/2020/M, de 10 de agosto e retificado pela Declaração de Retificação n.º 9/2020, 20 de fevereiro.

(315) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(316) A norma em causa determina que:

"1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º".

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite."

(317) Com os votos a favor de todos os seus representantes, com exceção dos representantes das Regiões Autónomas, que votaram contra, na medida em que a LFRA "contempla regras que não são cumpríveis, destacando que os critérios são negativos, porquanto assentam numa lógica punitiva, reconhecendo-se antecipadamente que já se encontravam desajustadas a quando da sua publicação e que a aplicação dos artigos da LFRA teriam consequências potencialmente nefastas para as Regiões Autónomas." (cfr. a ata da 12.ª reunião do CAPF, realizada a 30 de janeiro de 2018).

(318) A LFRA entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014, tendo sido suspensa a aplicação do seu artigo 40.º, em 2014 e 2015, conforme, respetivamente, o artigo 142.º da Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro, e o artigo 143.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro. O artigo 77.º-A da Lei 27-A/2020, de 24 de julho, suspendeu a aplicação dos artigos 16.º e 40.º da LFRA, em 2020, devido aos efeitos da pandemia da doença COVID-19 nas regiões autónomas.

(319) Cfr. a Lei 27-A/2020, de 24 de julho.

(320) O montante do passivo exigível previsto no artigo 40.º da LFRA constante da Conta da RAM de 2018 difere em mais 13,5 milhões de euros do montante apurado pela SRMTC e expresso no Quadro VIII.1 que foi confirmado pela EXVP, em sede da ação de acompanhamento do cumprimento das normas de equilíbrio orçamental e de limites à dívida da RAM da LFRA (cfr. a comunicação por correio eletrónico de 21 de outubro de 2019).

(321) O apuramento do passivo exigível previsto no artigo 40.º da LFRA constante da Conta da RAM de 2019 difere em menos 0,3 milhões de euros do apurado pela SRMTC e expresso no Quadro VIII.1.

(322) Lei 13/91, de 5 de junho, alterada pela Lei 130/99, de 21 de agosto.

(323) Os montantes contratados foram os seguintes: BCP - 45 M (euro); BANKINTER - 15 M (euro); BPI - 10 M (euro).

(324) Cfr. o quadro VIII.18 do ponto 8.6.1.

(325) Cfr. a RCG n.º 353/2020, de 26 de maio, retificada pela Declaração de Retificação n.º 24/2020, de 27 de maio.

(326) Autorizada pelo Despacho 5850-A/202020-SEAFin, de 26 de maio.

(327) Celebrado com os bancos BPI, BCP, BST e CBI.

(328) Cfr. a RCG n.º 799/2020, de 30 de outubro, alterada pela RCG n.º 1007/2020, de 19 de novembro, retificada pela Declaração de Retificação n.º 60/2020, de 25 de novembro.

(329) Celebrado com os bancos BCP e CBI.

(330) A quase totalidade das amortizações efetuadas pela RAM, no montante de 224,9 milhões de euros, foi financiada por novos passivos financeiros.

(331) Nomeadamente: APRAM - 15,6 M (euro); IHM - 7,9 M (euro); SMD - 7,6 M (euro); PO - 6,6 M (euro); SDNM - 3,7 M (euro); SDPS - 2,9 M (euro); CARAM - 0,5 M (euro).

(332) Cfr. o n.º 1 do artigo 10.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro.

(333) Excetua-se o SESARAM e, parcialmente, a IHM.

(334) Cfr. a RCG n.º 9/2020, de 16 de janeiro.

(335) Cfr. a RCG n.º 80/2020, de 27 de fevereiro.

(336) Cfr. a RCG n.º 123/2020, de 19 de março.

(337) Cfr. a RCG n.º 124/2020, de 19 de março.

(338) Cfr. a RCG n.º 125/2020, de 19 de março.

(339) Cfr. a RCG n.º 126/2020, de 19 de março.

(340) Cfr. a RCG n.º 203/2020, de 16 de abril.

(341) Passivos são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade (...)" [cfr. o artigo 3.º, alínea c), da LCPA].

(342) Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pelas Leis 20/2012, de 14 de maio, 64/2012, de 20 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro e 22/2015, de 17 de março.

(343) Lei 151/2015, de 11 de setembro (alterada pelas Leis 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto e 41/2020, de 18 de agosto).

(344) Contas a pagar são "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis" [cfr. o artigo 3.º, alínea d), da LCPA].

(345) Pagamentos em atraso são "as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento (...)", cfr. o artigo 3.º, alínea e), da LCPA.

(346) Cf. o ofício n.º VP/20464/2021, de 29 de julho.

(347) Cf. o ofício n.º VP/20583/2021, de 29 de julho.

(348) Cfr. o ofício n.º VP/20464/2021, de 29 de julho.

(349) A Estratégia de Pagamento de valores em dívida foi apresentada pela Região em abril de 2014 e revista em julho de 2015, tendo sido aprovada pelo Ministério das Finanças em novembro daquele ano.

(350) Mais concretamente a partir do confronto entre os Anexos LI.I da CRAM de 2019 e de 2020.

(351) No anexo LI.I da CRAM 2020, verifica-se um montante de 6,1 milhões de euros por justificar relativamente ao total da dívida administrativa constante no anexo LI.

(352) Na redação dada pelo DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril, e com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho, pelo artigo 62.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, pelo artigo 56.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, e pelo artigo 62.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro.

(353) A real dimensão dos encargos para a Região irá depender da eficácia do exercício do direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

(354) Cfr. a RCG n.º 593/2020, de 6 de agosto, cujos considerandos referem que se destinou à renovação da frota através da aquisição de autocarros menos poluentes e ao sistema de bilhética desmaterializada.

(355) Sobre a variação anual das responsabilidades da RAM vide o ponto 8.5.6.

(356) Cfr. o Anexo XLIV da CRAM de 2020.

(357) O que suscita algumas dúvidas quanto à sua fiabilidade.

(358) Remetido a coberto do ofício n.º VP/20583/2021, de 29 de julho.

(359) Efetuados integralmente no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, com exceção de uma penhora sobre rendimentos fixada por sentença judicial.

(360) Só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o historial de pagamentos e reembolsos.

(361) O valor do reembolso respeita ao Contrato de Dação em Cumprimento, de 30/12/2015, que operou a transferência da propriedade do prédio urbano denominado "Complexo Desportivo de Gaula". A RAM celebrou com as entidades credoras (a 11/06/2014) dois acordos de regularização que possibilitam o pagamento da divida em consonância com o plano de pagamentos originalmente contratado entre o mutuário e o beneficiário do aval, pagamentos esses que se estendem até 2023.

(362) Cfr. o ofício n.º 2290/2021, de 14 de julho, da SRMTC.

(363) Concretamente que "(...) os avales concedidos e que se encontram em incumprimento são muito antigos, na maioria dos casos em que [a] RAM optou por os executar não tinha massa insolvente para permitir a recuperação de créditos, o que explica em alguns casos a irrecuperabilidade ou terem estado garantidos a terceiros através de penhoras, o que em termos de graduação de créditos torna o crédito devido a RAM remetido para segundo plano.".

(364) Cfr. o Anexo XLIX da Conta da RAM de 2020.

(365) Embora, com relação a uma entidade, tenham sido liquidados e cobrados em 2020 valores referentes a 2019 com os respetivos juros de mora.

(366) Inclui o capital por utilizar.

(367) Relativamente aos elementos apresentados na CRAM de 2020, não foram considerados 12,6 mil euros na coluna Outros Encargos, por respeitarem a despesas com serviços bancários, registados na classificação económica D.03.06.01 - Outros encargos financeiros.

(368) Autorizada pelo artigo 77.º-B do Lei 27-A/2020, de 24 de julho, que procedeu à segunda alteração do OE para 2020.

(369) A contabilização destes encargos na mencionada rubrica da despesa resulta das orientações emitidas pela DROC na Circular n.º 6/ORÇ/2012, relativa à preparação do Orçamento da RAM para 2013, e reproduzida nas Circulares subsequentes, nomeadamente na Circular n.º 5/ORÇ/2019, referente à preparação do ORAM de 2020. Idênticas instruções foram emitidas pela DGO através da Circular A-1371, relativa ao OE para 2013, e das Circulares subsequentes, em concreto da Circular 1394, relativa ao OE para 2020.

(370) Tendo sido alvo de errata publicitada no sítio eletrónico da DROT.

(371) Cfr. o ponto 8.2.1.2 B).

(372) Cfr. os artigos 11.º e 13.º da LEO, respetivamente (na redação da Lei 151/2015, de 11 de setembro).

(373) Cfr. os dados do Anexo LVIII que respeita ao mapa das responsabilidades contratuais plurianuais dos Serviços Integrados e Serviços e Fundos Autónomos.

(374) Por simplificação, o montante dos créditos sub-rogados, identificado no Quadro VIII.20, foi agregado à dívida administrativa.

(375) Cfr. o ofício n.º VP/21830/2021, de 9 de agosto.

(376) Cfr. o ponto 8.5.1.

(377) Cfr. o ofício n.º VP/21830/2021, de 9 de agosto, e a comunicação de correio eletrónico da DROT de 08/11/2021.

(378) Cfr. a RCG n.º 569/2020, de 6 de agosto.

(379) Cfr. a RCG n.º 568/2020, de 6 de agosto.

(380) Cfr. a RGC n.º 1086/2020, de 30 de novembro, e a RCG n.º 1159/2020, de 10 de dezembro.

(381) Ficou estabelecido um montante líquido a pagar pela RAM de 3,9 milhões de euros, escalonados da seguinte forma: 0,9 milhões de euros em 2020 e 1 milhão de euros por ano, de 2021 a 2023.

(382) Cfr. a operação descrita no ponto 8.2.1.2 A).

(383) Na redação da Lei 41/2014, de 10 de julho, parcialmente revogada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro.

(384) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(385) O atual quadro metodológico de produção de dados em contas nacionais, designado SEC 2010, foi implementado por todos os Estados-Membros em setembro de 2014, tendo substituído o denominado SEC 95.

(386) PIB da RAM a preços correntes, conforme as Contas Regionais (SEC 2010, base 2016) divulgadas pelo INE. O valor de 2019 é provisório.

(387) Como o montante do PIB Regional de 2020 não se encontrava disponível, à data da análise, não foi possível apresentar o rácio da dívida.

(388) Cfr. o artigo 77.º-A da Lei 27-A/2020, de 24 de julho.

(389) Aprovou o Orçamento da RAM para 2020.

(390) As alegações foram apresentadas através do ofício n.º SRF/25261/2021, de 14/10, recebido na SRMTC, em 14/10/2021, sob o n.º 2483/2021, tudo reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(391) O mapa reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentados no Quadro 91 - Operações Extraorçamentais, do Volume I do Relatório da Conta da RAM (pág. 153), pese embora dele não constem as reposições abatidas aos pagamentos, como previsto no DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "quer pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo registo em rubrica da despesa, quer por na maior parte dos casos não se verificar um fluxo financeiro efetivo", subtraindo na "respetiva rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos em excesso pagos no ano".

As reposições abatidas nos pagamentos, registadas nos "Mapas relativos à situação de tesouraria" anexos ao Relatório da Conta da RAM, são analisadas no Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.

(392) Os saldos das operações extraorçamentais são analisados no Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.

(393) Maioritariamente devido à movimentação de verbas da CGA, cujo fluxo de saída de fundos se apresentou superior ao de entradas, em 515,5 mil euros.

(394) Cfr. a este respeito os Capítulos II - Receita e III - Despesa, onde se aborda mais pormenorizadamente esta questão.

(395) Responderam conjuntamente, através do ofício da SRF n.º 27653/2021, de 2 de dezembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(396) Tal como consta do Quadro 12 do ponto 4.3, do Relatório da Conta da RAM, considerou-se apenas o subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública (cfr. DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro), seguindo estritamente o critério estabelecido no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM, segundo o qual "As receitas efectivas têm de ser pelo menos iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir".

(397) Este saldo difere do inscrito no Quadro 14 - Resultado da Conta do subsetor do Governo Regional e no Quadro 4-Conta Consolidada da Região Autónoma de 2020, porque o GR considerou, as despesas registadas na totalidade do agrupamento 03. (juros e outros encargos), no total de 102.667,1 mil euros, resultando no apuramento de um saldo primário de - 51.354,1 mil euros. O conceito utilizado pela RAM concretiza uma interpretação extensiva do conceito de "juros da dívida pública" subjacente ao n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.3.1 do Capítulo 1 - Processo Orçamental).

(398) A norma em causa, distinta da LEORAM, determina que:

"1 - Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 % da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo."

(399) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(400) Com os votos a favor de todos os seus representantes, com exceção dos representantes das Regiões Autónomas, que votaram contra, na medida em que a LFRA "contempla regras que não são cumpríveis, destacando que os critérios são negativos, porquanto assentam numa lógica punitiva, reconhecendo-se antecipadamente que já se encontravam desajustadas a quando da sua publicação e que a aplicação dos artigos da LFRA teriam consequências potencialmente nefastas para as Regiões Autónomas.", de acordo com a ata da 12.ª reunião do CAPF, realizada a 30 de janeiro de 2018.

(401) A LFRA entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014, tendo sido suspensa a aplicação do seu artigo 16.º em 2014 e 2015, conforme, respetivamente, o artigo 142.º da Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro e o artigo 143.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(402) Por força do artigo 77.º A da Lei 27-A/2020, de 27 de abril, devido aos efeitos da pandemia da doença COVID-19 nas Regiões Autónomas.

(403) O montante das amortizações médias de empréstimos previsto no artigo 16.º da LFRA constante da Conta da RAM de 2018 difere em menos 8,9 milhões de euros do montante apurado pela SRMTC e expresso no Quadro X.3.

Este montante, à exceção da dívida de curto prazo no montante de 0,3 milhões de euros não considerada por aquela entidade, foi confirmado pela VP aquando da ação de acompanhamento do cumprimento das normas de equilíbrio orçamental e de limites à dívida da RAM da LFRA (cfr. a comunicação por correio eletrónico de 21 de outubro de 2019).

(404) O montante das amortizações médias de empréstimos previsto no artigo 16.º da LFRA constante da Conta da RAM de 2019 difere em menos 7,5 milhões de euros do montante apurado pela SRMTC e expresso no Quadro X.3, uma vez que a RAM não considerou a amortização média referente à operação de sub-rogação de créditos.

(405) Cfr. o Relatório 7/2021-VEC/SRMTC, aprovado em 9 de novembro de 2021.

(406) Nos termos do ponto iv do artigo 27.º da LEORAM, o GR apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. os Anexos XXXIII, XXXIV, XXXV revisto e XXXVI revisto).

(407) Cfr. o quadro - Anexo XXXV revisto - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

(408) O valor apresentado como "Despesa Orçamental" (1.588.367.002,53 (euro), corresponde à despesa orçamental efetivamente paga (1.587.879.393,77 (euro) acrescida das reposições abatidas nos pagamentos (487.608,76 (euro), pelo que o quadro deveria evidenciar essa desagregação.

(409) Fundos não registados no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais", pelos motivos enunciados no "Capítulo IX - Operações Extraorçamentais" do presente Relatório.

(410) O qual expressa a execução orçamental consolidada do GR e dos SFA (incluindo EPR).

(411) A RAM incluiu nas Transferências de capital de "Comunidades Europeias" dos SFA/EPR (24.373.569,27 (euro), o valor de 89.846,33 (euro), referente a Transferências de "Países Terceiros e Organizações Internacionais" (10.09.04), quando o deveria ter registado em "Outras transferências" de capital, tal como fez em situação idêntica observada nas transferências correntes. O valor das transferências de capital da UE para os SFA/EPR é de 24.283.722,94 (euro), sendo o correspondente valor consolidado de 51.328.242,90 (euro).

(412) A RAM considerou para o cálculo os saldos da gerência anterior.

(413) No cálculo da "despesa primária" e do "saldo primário", a RAM deduziu os "juros e outros encargos", no valor de 102,7 e de 7,8 milhões de euros, respetivamente, para o GR e SFA, enquanto que, para o cálculo do "saldo primário" constante do ponto 10.1.1, se utilizou o critério definido no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM, em que se exclui apenas os "juros da dívida pública", que foram de 93,4 e 7,2 milhões de euros, respetivamente, para o GR e para os SFA, dando lugar a saldos primários de, respetivamente, - 60,6 e 30,6 milhões de euros e consolidado de - 30 milhões de euros.

(414) Designado no Quadro "8. Saldo sem operações extraorçamentais", contém além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

(415) Ou "Saldo Global" na terminologia do artigo 9.º da Lei 41/2014, de 10 de julho, também adotada no Relatório da Conta da RAM (cfr. p. 31). No entanto, de modo a evitar confusão com o conceito de "Saldo global" utilizado no ponto 8 do Quadro 4 do Relatório (acima reproduzido), optou-se por utilizar a expressão "Saldo Efetivo".

(416) Cfr. o ponto 8.4 do presente Relatório.

(417) Enquanto a contabilidade pública obedece à ótica de caixa, registando fluxos de pagamento e recebimento no período em que estes ocorrem, a contabilidade nacional obedece a uma ótica económica, seguindo uma lógica de compromissos, ou de acréscimo, relevando as receitas e despesas no período a que se reportam, independentemente do período em que ocorram os seus fluxos de liquidação. A contabilidade nacional comporta ainda outro importante ajustamento, que tem a ver com a delimitação do universo de consolidação, por meio do qual podem ser integradas no sector das administrações públicas entidades não incluídas nas contas em contabilidade pública.

(418) De acordo com a mensagem de correio eletrónico n.º DCN/CAP/217/2021, de 01/10, do INE, as entidades e respetivos contributos para o saldo da Administração Regional em 2020 (em milhões de euros) são os seguintes: SDNM (4,6), PATRIRAM (8,4), PO (8,1), SMD (8,5), SDPS (3,2), APRAM (21,0), ARDITI (0,0), CARAM (0,7), IHM (9,6), MT (0,1) e SESARAM (-10,1).

(419) Como o montante do PIB Regional de 2020 não se encontrava disponível, à data da análise, não foi possível apresentar o rácio do défice.

(420) PIB da RAM a preços correntes, conforme as Contas Regionais (SEC 2010, base 2016) divulgadas pelo INE. O valor de 2019 é provisório.

(421) Cfr. o artigo 72.º e o artigo 70.º do ORAM de 2019 e de 2020, respetivamente.

(422) Cfr. o artigo 4.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro.

(423) Cfr. o n.º 14 da NCP 1 - Estrutura e Conteúdo das Demonstrações Financeiras.

(424) Cfr. o n.º 46 da NCP 26 - Contabilidade e Relato Orçamental.

(425) Cfr. o artigo 7.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro.

(426) Cfr. o artigo 9.º da Portaria 648/2020, de 8 de outubro, que aprovou a estrutura nuclear da DROT.

(427) Remetido, no entanto, com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2020.

(428) Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo e ARDITI - Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação - Associação.

(429) O conjunto dos mapas em referência constitui o Volume II, Tomo III, da Conta da RAM de 2020.

(430) Com exceção das Demonstrações do desempenho orçamental, de execução orçamental da receita e de execução orçamental da despesa, remetidas com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2020.

(431) Nove entidades identificadas pela RAM no quadro 20.1 do anexo às DF, remetido com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2020, para além das EPR.

(432) Cfr. o ofício n.º VP/22894/2021, de 20 de agosto, da Direção Regional do Património.

(433) Cfr. o Relatório 11/2020-FS/SRMTC - "Auditoria orientada para a apreciação da gestão e contabilização do património móvel dos Serviços Integrados da RAM".

(434) Cfr. o artigo 77.º-A da Lei 27-A/2020, de 24 de julho.

(435) No Parecer sobre a Conta da RAM de 2017 foi feito o enquadramento da matéria em causa para onde se remete.

(436) Apresentadas, conjuntamente, através do ofício da SRF n.º 25698/2021, de 25/10, recebido na SRMTC, em 26/10/2021, sob o n.º 2614/2021, de 26 de outubro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(437) A partir do Parecer sobre a Conta da RAM de 2006.

(438) Nos pontos 19 e 20.

(439) A LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro) não contempla uma norma que regule esta obrigação informativa. Ao nível da CGE, a anterior LEO dispunha que "O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro" (cfr. artigo 63.º). A Lei 151/2015, de 11 de setembro, republicada pela Lei 41/2020, de 18 de agosto (LEO), e o DL n.º 192/2015, de 11 de setembro (SNC-AP), apontam para um novo modelo de controlo interno da Administração Financeira do Estado assente no reforço do controlo operacional ao nível da própria entidade, designadamente quanto ao controlo interno, e às funções de contabilista público e de certificação de contas (cfr. os artigos 69.º e 9.º e 10.º, respetivamente, dos invocados diplomas), o qual ainda não foi concretizado.

(440) Os pontos 11.1. a 11.3. do presente documento sintetizam os principais aspetos da atividade destas entidades.

(441) "Apesar dos vários constrangimentos", cfr. o Relatório da Conta (ponto 1.).

(442) De acordo com o ponto 14.1. do relatório da Conta "É, no entanto, expectável, que a breve prazo a totalidade das entidades da Administração Pública Regional efetuem a prestação de contas mediante a utilização do mesmo referencial contabilístico (SNC-AP)". Cfr. o ofício n.º VP/21972/2021, de 11/8/2021.

(443) Cfr. o ponto 14.1. do Relatório da Conta.

(444) Aprovado (no final de 2019) pela Comissão Europeia (através do Directorate-General for Structural Reform Support - DG REFORM), com execução prevista em 2020-2021. Sobre este assunto, remete-se também para o Parecer sobre a Conta da RAM de 2019.

(445) Documento que, segundo o ponto 13 do Relatório da Conta, "(...) evidencia o caminho percorrido em termos de processo e de consolidação orçamental, identificando pontos fortes e pontos fracos do atual processo de gestão orçamental que a RAM experimenta, com especial atenção ao enquadramento orçamental e enquadramento legal vigente e enfâse nas recomendações de medidas que podem melhorar o atual processo (...)".

(446) Cfr. o ponto 1 do Relatório da Conta. No contraditório foi referido que esta Unidade está "plenamente operacionalizada (...) a quem foi atribuída e se encontra a exercer as seguintes atribuições: Preparação de metodologias e definição de procedimentos que facilitem a consolidação das demonstrações financeiras, tendo por base os requisitos do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP); Propor superiormente as necessárias ações relativas ao desenvolvimento de sistemas de informação, metodologias e procedimentos que permitam uma melhor gestão do Orçamento Público nas suas diferentes fases-previsão, execução, monitorização e prestação de contas".

(447) Designadamente, a "avaliação do estado de implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) e da capacitação das entidades individualmente consideradas; identificação dos progressos desenvolvidos no âmbito da preparação de demonstrações financeiras consolidadas de acordo com os requisitos do SNC-AP; recomendação de plano de ação de apoio à definição das atividades neste domínio, por forma a colmatar as lacunas identificadas, integrando a necessidade de se definir uma estrutura dedicada à gestão e coordenação da reforma em curso".

(448) Cfr. os pontos 1. e 13. do Relatório da Conta.

(449) Cfr. o ponto 13. do Relatório da Conta.

(450) Em 2020, através do DRR n.º 40/2020/M, de 12 de agosto foi aprovada a nova orgânica da DROT. Até à entrada em vigor deste diploma, a orgânica da DROT estava prevista no DRR n.º 12/2015/M, de 17 de agosto, alterado pelos DRR n.os 1/2016/M, de 11 de janeiro e 7/2017/M, de 16 de junho.

(451) Retificado pela Declaração de Retificação n.º 59/2019, de 5 de dezembro.

(452) Cfr. o artigo 56.º do DLR n.º 1-A/2020/M, de 31 janeiro.

(453) Através do ofício n.º VP/10276/2020, de 22/7/2020.

O relatório de atividades da IRF, de 2020, foi remetido à SRMTC, através do ofício n.º VP/21972/2021, de 11/8/2021.

(454) Cfr. o ofício n.º VP/21972/2021, de 11/8/2021.

(455) Com exceção da ARDITI, Agência para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação (SNC-ESNL - Entidades do Sector Não Lucrativo) e do Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A. (SNC - Sistema de Normalização Contabilística), de acordo com o ofício n.º VP/21972/2021, de 11/8/2021.

ANEXO

Respostas dos Serviços e Organismos

(artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM e artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC)

Processo Orçamental

CAPÍTULO I

Processo Orçamental

(ver documento original)



CAPÍTULO II

Receita

(ver documento original)



CAPÍTULO III

Despesa

(ver documento original)



CAPÍTULO IV

Património

(ver documento original)



CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o ORAM e o SERAM

(ver documento original)



CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

(ver documento original)



CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

(ver documento original)



CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

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CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

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CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

(ver documento original)



CAPÍTULO XI

Controlo Interno

(ver documento original)



Siglas e Abreviaturas

(ver documento original)



Notas. - Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador - Miguel Pestana - Licenciado em Economia;

Auditora-Chefe - Merícia Dias - Licenciada em Direito;

Execução Técnica:

Paula Câmara - Licenciada em Direito;

Andreia Bernardo - Licenciada em Economia;

Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade;

Marlene Teixeira - Licenciada em Economia;

Luísa Sousa - Licenciada em Economia;

Apoio Informático - Paulo Ornelas - Técnico de Informática.

314887667

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1913-07-05 - Lei 9 - Ministério do Fomento - Secretaria Geral

  Permite aos alunos diplomados pela Escola Nacional de Agricultura a admissão à matrícula no Instituto Superior de Agronomia e Escola de Medicina Veterinária. (Lei n º 9)

• 1990-02-20 - Lei 8/90 - Assembleia da República

  Aprova a Lei de bases da Contabilidade Pública.

• 1991-06-05 - Lei 13/91 - Assembleia da República

  Aprova o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

• 1992-09-01 - Lei 28/92 - Assembleia da República

  Aprova o Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

• 1997-08-26 - Lei 98/97 - Assembleia da República

  Aprova a lei de organização e processo do Tribunal de Contas, que fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e das despesas pública, aprecia a boa gestão financeira e efectiva responsabilidade por infracções financeiras exercendo jurisdição sobre o Estado e seus serviços, as Regiões Autónomas e seus serviços, as Autarquias Locais, suas associações ou federações e seus serviços, bem como as áreas metropolitanas, os institutos públicos e as instituições de segurança social. Estabelece normas sobre o f (...)

• 1997-09-16 - Lei 112/97 - Assembleia da República

  Estabelece o regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público.

• 1998-02-03 - Lei 7/98 - Assembleia da República

  Regula o regime geral da emissão e gestão da dívida pública directa ao Estado.

• 1999-08-21 - Lei 130/99 - Assembleia da República

  Revê o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, e procede à sua republicação.

• 2000-06-21 - Lei 12/2000 - Assembleia da República

  Altera (segunda alteração) o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91 de 5 de Junho.

• 2001-08-20 - Lei 91/2001 - Assembleia da República

  Estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo - Lei de enquadramento orçamental.

• 2010-06-16 - Lei Orgânica 2/2010 - Assembleia da República

  Fixa o regime excepcional dos meios financeiros extraordinários de que dispõe a Região Autónoma da Madeira para, num quadro de cooperação entre o Governo e o Governo Regional e perante uma situação de emergência nacional, proceder à reconstrução das zonas afectadas pelo temporal que ocorreu na Região, em Fevereiro de 2010.

• 2011-02-22 - Decreto Legislativo Regional 3/2011/M - Região Autónoma da Madeira - Assembleia Legislativa

  Altera (primeira alteração) o Decreto Legislativo Regional 26/2003/M, de 23 de Agosto, que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento da Região Autónoma da Madeira, e procede à sua republicação.

• 2011-05-20 - Lei 22/2011 - Assembleia da República

  Altera (quinta alteração) a Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, que estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo - Lei de enquadramento orçamental.

• 2012-02-21 - Lei 8/2012 - Assembleia da República

  Aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.

• 2012-05-14 - Lei 20/2012 - Assembleia da República

  Procede à primeira alteração à Lei do Orçamento do Estado para 2012, aprovada pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, no âmbito da iniciativa para o reforço da estabilidade financeira, altera ainda o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, o Código Fiscal do Investimento, o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, o Código dos Impostos Especiais de Consumo, a lei geral tributária, o Regime Geral das Infrações Tributárias, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e (...)

• 2012-07-31 - Lei 28/2012 - Assembleia da República

  Aprova e publica em anexo o quadro plurianual de programação orçamental contendo os limites de despesa efetiva para o período de 2013 a 2016.

• 2012-12-20 - Lei 64/2012 - Assembleia da República

  Procede à segunda alteração à Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2012), no âmbito da iniciativa para o reforço da estabilidade financeira, alterando ainda as Leis n.os 112/97, de 16 de setembro, e 8/2012, de 21 de fevereiro, a Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, e os Decretos-Leis n.os 229/95, de 11 de setembro, 287/2003, de 12 de novembro, 32/2012, de 13 de fevereiro, 127/2012, de 21 de junho, 298/92, de 31 de dezembro, 164/99, de 13 de maio, e 42/2001, de 9 de fevereir (...)

• 2012-12-31 - Lei 66-B/2012 - Assembleia da República

  Aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2013.

• 2013-08-27 - Lei 64/2013 - Assembleia da República

  Regula a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares.

• 2013-09-02 - Lei Orgânica 2/2013 - Assembleia da República

  Aprova a Lei das Finanças das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

• 2013-12-31 - Lei 83-C/2013 - Assembleia da República

  Aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2014.

• 2014-03-31 - Portaria 77-A/2014 - Ministério das Finanças

  Regulamenta o modo de atribuição às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira da receita de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA).

• 2014-07-10 - Lei 41/2014 - Assembleia da República

  Procede à alteração (oitava alteração) da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (lei de enquadramento orçamental), e republica-a em anexo na sua redação atual.

• 2015-03-17 - Lei 22/2015 - Assembleia da República

  Quarta alteração à Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, que aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas

• 2015-09-11 - Lei 151/2015 - Assembleia da República

  Lei de Enquadramento Orçamental

• 2015-09-11 - Decreto-Lei 192/2015 - Ministério das Finanças

  Aprova o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas

• 2016-03-31 - Lei 7-C/2016 - Assembleia da República

  Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2016-2019

• 2016-12-28 - Lei 42/2016 - Assembleia da República

  Orçamento do Estado para 2017

• 2017-12-29 - Lei 114/2017 - Assembleia da República

  Orçamento do Estado para 2018

• 2018-01-29 - Lei 2/2018 - Assembleia da República

  Primeira alteração à Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro

• 2018-06-04 - Decreto-Lei 37/2018 - Presidência do Conselho de Ministros

  Cria o 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação

• 2018-08-07 - Lei 37/2018 - Assembleia da República

  Segunda alteração à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, recalendarizando a produção de efeitos da mesma

• 2018-12-31 - Lei 71/2018 - Assembleia da República

  Orçamento do Estado para 2019

• 2020-03-17 - Decreto Regulamentar Regional 22/2020/M - Região Autónoma da Madeira - Presidência do Governo

  Aprova a execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano de 2020

• 2020-03-31 - Lei 2/2020 - Assembleia da República

  Orçamento do Estado para 2020

• 2020-03-31 - Lei 4/2020 - Assembleia da República

  Quadro plurianual de programação orçamental para os anos de 2020 a 2023

• 2020-04-17 - Lei 9-A/2020 - Assembleia da República

  Regime excecional e temporário de processo orçamental na sequência da pandemia da doença COVID-19

• 2020-05-07 - Lei 13/2020 - Assembleia da República

  Estabelece medidas fiscais, alarga o limite para a concessão de garantias, no âmbito da pandemia da doença COVID-19, e procede à primeira alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março, Orçamento do Estado para 2020

• 2020-07-24 - Lei 27-A/2020 - Assembleia da República

  Procede à segunda alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março (Orçamento do Estado para 2020), e à alteração de diversos diplomas

• 2020-08-18 - Lei 41/2020 - Assembleia da República

  Terceira alteração à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, e primeira alteração à Lei n.º 2/2018, de 29 de janeiro

Este documento é referido no seguinte documento (apenas ligações a partir de documentos da Série I do DR):