Acórdão 42/85
Processo 80/83
Acordam no Tribunal Constitucional:
1 - O Exmo. Provedor de justiça requereu a declaração de inconstitucionalidade orgânica e material das alíneas a) e b) da Resolução 385/82, de 3 de Junho, do Governo Regional da Madeira e de ilegalidade da mesma resolução, nos termos e com os fundamentos seguintes:

1.º Em 25 de Maio de 1982, o mencionado Governo tomou a referida resolução, publicada no Jornal Oficial daquela Região Autónoma, 1.ª série, n.º 16, de 3 de Junho de 1982, com o seguinte teor:

Considerando que, segundo o artigo 229.º, n.º 1, alínea f), da Constituição da República, cabe à Região Autónoma dispor das receitas fiscais nela cobradas;

Considerando que nas muitas adjudicações feitas pelo Governo Regional parte tem-no sido a empresas com contabilidade integrada numa sede social cujos tributos fiscais não entram nos cofres da Região Autónoma:

O Governo Regional da Madeira, reunido em plenário em 25 de Maio de 1982, resolveu:

a) A partir de 1 de Outubro de 1982 constará dos cadernos de encargos relacionados com adjudicações a efectivar pelo Governo Regional, serviços, institutos públicos ou empresas públicas sob sua tutela, a obrigatoriedade de a adjudicatária estabelecer sede social na Região Autónoma, por forma a nesta ser tributada;

b) O disposto na alínea anterior apenas poderá ser dispensado mediante autorização justificada do plenário do Governo Regional, o qual considerará os alvarás das empresas participantes na empresa de sede regional;

c) O Governo Regional proporá às autarquias a adopção de idêntico critério;
d) Esta resolução deverá merecer ampla publicação.
2.º Aquela exigência não poderá considerar-se legítima porquanto, observadas as disposições imperativas do Código do Notariado - artigo 89.º, alínea c) - e da legislação comercial relativas à constituição das sociedades - artigos 113.º e 116.º do Código Comercial -, disposições estas que revestem a natureza de normas de interesse e ordem pública, contraria a vontade privada.

3.º Tal resolução igualmente contraria o regime jurídico das empreitadas aprovado pelo Decreto-Lei 48871, de 19 de Fevereiro de 1969, o qual não impõe às sociedades concorrentes ter sede ou sucursal nos territórios regionais, como resulta dos seus artigos 3.º, n.º 5, 54.º, n.º 2, alínea c), 59.º e 69.º, n.º 1, alínea a).

4.º Não é apoiada pela legislação relativa à eliminação da dupla tributação e da evasão fiscal - Decretos-Leis 579/70, de 24 de Novembro e 130/74, de 3 de Abril.

5.º A alínea 1) do artigo 229.º, da Constituição da República Portuguesa não pode fundamentar a exigência feita às sociedades empreiteiras.

6.º A resolução em causa, contendo um mecanismo indirecto de tributação das empresas empreiteiras na respectiva Região Autónoma, afronta os artigos 106.º, 167.º, alínea o), e 229.º alínea a), da Constituição da República, padecendo de inconstitucionalidade orgânica.

7.º Ao obrigar as pessoas colectivas legalmente constituídas em território nacional para nele exercerem a sua actividade a ter sede numa parcela do mesmo território, ofende os artigos 5.º, n.º 1, 6.º e 12.º, n.º 2, da Constituição da República.

8.º Restringe o direito de livre deslocação e fixação de residência no território nacional - artigo 44.º, n.º 1, da Constituição da República -, violando as alíneas b) e c) do artigo 230.º da lei fundamental.

9.º A citada resolução, em virtude do exposto nos dois números antecedentes, está ferida de inconstitucionalidade material.

10.º Em suma, as normas da referida resolução ofendem os artigos 106.º, 167.º, alínea o), 5.º, n.º 1, 6.º, 12.º, n.º 2, 44.º, n.º 1, 89.º, n.º 1, e 230.º, alíneas b) e c), todos da Constituição da República Portuguesa, e os artigos 118.º e 116.º do Código Comercial, 89.º, alínea c), do Código do Notariado, 3.º, n.º 5, 54.º, n.º 2, alínea c), 59.º e 69.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 48871 e 4.º do Decreto-Lei 579/70.

2 - O Exmo. Presidente do Governo Regional da Madeira, notificado para, nos termos do artigo 54.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, se pronunciar, no prazo de 30 dias, sobre o pedido, enviou o ofício de fl 12, nele remetendo fotocópia da Resolução 754/82, de 9 de Setembro, do plenário do mesmo Governo, com o seguinte teor:

Foi resolvido suspender a aplicação da Resolução 385/82, de 25 de Maio.
3 - Antes de se entrar na apreciação do mérito do pedido, importa analisar três questões prévias:

1.ª A suspensão da aplicação da resolução ora sindicada, por meio da transcrita Resolução 754/82, afecta o interesse prático do conhecimento do pedido?

2.ª O Tribunal Constitucional também tem competência para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade?

3.ª As resoluções podem ser objecto de controle jurisdicional de inconstitucionalidade, bem como, quanto às emanadas das regiões autónomas, de ilegalidade?

3.1 - Quanto à primeira questão:
Parece-nos óbvio que a Resolução 754/82, ao suspender a aplicação da Resolução 385/82, não afecta o interesse e a relevância do conhecimento das invocadas inconstitucionalidades e ilegalidade.

Com efeito, enquanto o arguido diploma não for revogado, mantém-se no ordenamento jurídico, não obstante a suspensão da sua aplicação.

Por isso, importa apreciar os apontados vícios, que ao Tribunal Constitucional incumba conhecer, para, caso se verifiquem, se expurgar tal resolução do mesmo ordenamento.

3.2 - Quanto à segunda questão:
O diploma em causa foi editado sob a égide da Constituição da República Portuguesa de 1976, no seu texto originário.

Ora, relativamente ao problema da ilegalidade, o texto primitivo da Constituição de 1976 não conferia competência ao Conselho da Revolução para o apreciar, como se vê dos seus artigos 281.º e 236.º, n.º 1 e 3. A competência para controle judicial das questões de legalidade dos diplomas emanados das regiões autónomas incumbia ao Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do n.º 3 do citado artigo 236.º e da Lei 15/79, de 19 de Maio.

Acontece, porém, que o pedido de declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade foi formulado por requerimento datado de 18 de Junho de 1983, dirigido a este Tribunal, onde deu entrada em 20 de Julho imediato.

Assim, ao tempo da instauração da acção de inconstitucionalidade já vigorava a Lei Constitucional 1/82, de 12 de Agosto, que introduziu alterações à Constituição de 1976 - cf. o artigo 248.º da mesma lei.

Ora, nos termos do artigo 281.º, n.º 1 e suas alíneas, da lei fundamental revista, os poderes de cognição deste Tribunal compreendem quer a inconstitucionalidade quer a ilegalidade, por violação de estatuto da Região ou de lei geral da República, das normas emanadas dos órgãos das regiões autónomas.

Consequentemente, incumbe ao Tribunal Constitucional apreciar não só a inconstitucionalidade como, também a ilegalidade, da normação ora sindicada, pois para tal goza de competência.

3.3 - Quanto à terceira questão prévia:
Segundo Gomes Canotilho, in Direito Constitucional, 3.ª ed., p. 683, uma das características das resoluções traduz-se na sua insubmissão ao controle de jurisdicionalidade. Tal característica, acrescenta, «fundamenta-se, geralmente, no princípio da separação dos poderes e na ideia de as resoluções constituírem um acto puramente interno do órgão de soberania que as adopta. Dessa forma, embora se não negue a necessária conformação das resoluções com a Constituição e com a lei, evita-se submetê-las ao controle de constitucionalidade e de legalidade. É o que acontece [...] relativamente à resolução da Assembleia da República que aprovou o Regimento. É o que poderá acontecer com futuras resoluções da Assembleia da República e das assembleias regionais. Nestes casos, é discutível se não se deverá ultrapassar a tese clássica da não justiciabilidade das resoluções e submetê-las ao controle exigido quer pelo princípio da constitucionalidade quer pelo princípio da legalidade da Administração».

Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo, I, p. 100, reportando-se às resoluções do Conselho de Ministros, sustenta a sua sindicabilidade, mormente considerando que, de acordo com a nova redacção dada pela Lei 7/77, de 1 de Fevereiro, aos artigos 3.º e 6.º da Lei 3/76, de 10 de Setembro, actos materialmente regulamentares do Conselho de Ministros podem revestir a forma de resolução.

Das posições doutrinais expostas parece dever concluir-se que as resoluções deverão submeter-se a juízos de inconstitucionalidade ou de ilegalidade sempre que sejam de natureza normativa.

A entender-se de outro modo, ter-se-ia encontrado um fácil expediente - as resoluções - de subverter todo o sistema jurídico sem possibilidade de controle jurisdicional.

Assim, como a resolução em apreço assume natureza normativa, como é óbvio, compete a este Tribunal sindicar a sua inconstitucionalidade e a sua ilegalidade.

4 - Passemos à apreciação do problema da inconstitucionalidade, pois nada obsta ao seu conhecimento.

4.1 - Não obstante o carácter unitário do Estado (artigo 6.º, n.º 1), os arquipélagos dos Açores e da Madeira «constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos próprios» (artigo 6.º n.º 2).

Assim, as regiões autónomas «configuram-se como autênticas regiões políticas, visto serem detentoras de autonomia política (e não apenas de autonomia administrativa), indiciada sobretudo pelo exercício de poderes legislativo e executivo próprios» - cf. Fernando Amâncio Ferreira, in Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa, p. 44; v., no mesmo sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.ª ed., p. 414.

A autonomia política depara como limites a soberania do Estado - artigo 227.º, n.º 3, a unidade política do Estado - artigos 6.º e 290.º, alínea a), e o interesse nacional - artigo 6.º, todos da lei fundamental.

Nos termos do artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, na sua versão originária, as regiões autónomas exercitavam as suas atribuições legislativas, verificados os seguintes pressupostos:

a) Que se trate de matérias de interesse específico para as regiões;
b) Que tais matérias não constituam reserva legislativa dos órgãos de soberania;

c) Que as normas editadas se conformem quer com a Constituição quer com as leis gerais da República.

Estes pressupostos valem, naturalmente, também, para o exercício do poder regulamentar a que se refere a alínea b) do mesmo artigo.

4.1.1 - É difícil definir quais sejam as «matérias de interesse específico para as regiões», uma vez que a Constituição não as tipifica nem fornece qualquer critério ou tópico para a sua qualificação.

Do mesmo modo, o Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira - Decreto-Lei 318-D/76, de 30 de Abril - não dá qualquer achega para o aclaramento da questão, limitando-se, no seu artigo 22.º, alínea b), a repetir a formulação constitucional.

O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores - Lei 39/80, de 5 de Agosto -, porém, depois de, no seu artigo 26.º, n.º 1, alínea c), afirmar a competência da Assembleia Regional para «legislar, dentro dos limites constitucionais, sobre matérias de interesse específico para a Região [...]», no imediato artigo 27.º passa a enumerar algumas das matérias constitutivas de tal interesse. Todavia, a metodologia adoptada não logra esclarecer-nos por forma a podermos definir o conceito.

Na doutrina, podemos colher elementos de dilucidação do problema em Fernando Amâncio Ferreira, ob. cit., pp. 83 e segs., Jorge Miranda, «A autonomia legislativa regional e o interesse específico das regiões autónomas», in Estudos sobre a Constituição, I, pp. 307 e segs., e Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 409.

Jurisprudencialmente, o problema foi versado pela Comissão Constitucional (pareceres n.º 5/77 e 7/77, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 1.º, pp. 89 e 113, 4-A/78, ibid., vol. 4.º, p. 279, 11/78, 13/78 e 15/78, ibid., vol. 5.º, pp. 57, 87 e 135, 23/78 e 26/78, ibid. vol. 6.º, pp. 241 e 321, 9/80, ibid., vol. 11.º, p. 243, 21/80, 25/80 e 26/80, ibid., vol. 13.º, pp. 17, 143 e 183, 33/80, ibid., vol. 14.º, p. 91, e 21/82, ibid., vol. 20.º, p. 89, e Acórdão 460, in Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, apêndice, pp. 122 e segs.) e por este Tribunal (Acórdãos n.os 1/84 e 14/84, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 24 de Abril de 1984 e 10 de Maio de 1984, respectivamente, e 91/84, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 6 de Outubro de 1984).

Conforme se lê no último acórdão acima citado, «toda esta jurisprudência é marcada por uma preocupação dominante: a de procurar o justo equilíbrio entre os interesses autonómicos e as exigências da unidade nacional e dos laços de solidariedade que hão-de unir todos os portugueses e que sempre devem sair reforçados, para, aí, surpreender o núcleo essencial do que seja a especificidade insular».

Da lei fundamental, dos estatutos das regiões autónomas, da doutrina e da mencionada jurisprudência colhe-se a ideia nuclear de que para se definir o interesse específico ter-se-á de recorrer aos fundamentos e aos objectivos ou fins constitucionais onde se estabelece o regime político-administrativo das mesmas regiões.

Os fundamentos vêm apontados no n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, por forma expressa:

O regime político-administrativo próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira fundamenta-se nos condicionalismos geográficos, económicos e sociais e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares.

Foi, pois, o condicionalismo geoeconómico-social a determinante da estatuição constitucional do citado regime. Sem dúvida que o natural isolamento insular importa uma menor capacidade dos centros de decisão estadual para poderem tomar pleno conhecimento das necessidades locais e para lhes darem oportuna satisfação.

Os fins ou objectivos do regime autonómico encontram-se no n.º 2 do citado artigo 227.º:

A autonomia das regiões visa a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento económico-social e a promoção e a defesa dos interesses regionais, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses.

Intentou-se, deste modo, para obviar aos peculiares condicionalismos sócio-económicos decorrentes da insularidade, dotar as regiões dos Açores e da Madeira de um estatuto que lhes confira capacidade normativa e político-administrativa com a virtualidade de facultar as oportunas soluções dos problemas e satisfação das necessidades próprias das regiões e, por outro lado, de estimular a sua autogovernação.

Aliás, como muito bem se anotou no citado parecer 7/77 da Comissão Constitucional (p. 119 de Pareceres, vol. 1.º), «algumas das alíneas do artigo 229.º melhor talvez do que a alínea a), esclarecem o âmbito do interesse específico regional como interesse que se afere, umas vezes, em actos que directamente dizem respeito às regiões [alíneas c), e), h), in fine, e l)] e, outras vezes, em termos de âmbito territorial [alíneas g), h) e j)]».

Em síntese, e apenas como critério de orientação interpretativa, poderão tipicizar-se como de interesse específico das regiões aquelas matérias que lhes respeitem exclusivamente ou que nelas exijam um especial tratamento por ali assumirem peculiar configuração.

4.1.2 - Vejamos, antes de mais, se a matéria versada na resolução em apreço pode subsumir-se à categoria de interesse específico para a Região da Madeira.

Impõe-se a resposta negativa, pelas razões que passamos a explicitar.
4.1.2.1 - A dita Resolução 382/82 estabeleceu a exigência de, nos cadernos de encargos relacionados com adjudicações de empreitadas públicas a efectuar pelas entidades nela referidas, se consignar a obrigatoriedade de a adjudicatária constituir sede social na Região Autónoma, por forma a nesta ser tributada.

O escopo dessa exigência consistiu, de acordo com os citados termos da mesma resolução, em criar um condicionalismo factual que permitisse à Região Autónoma da Madeira dispor, face ao artigo 229.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, das receitas fiscais relativas a empreitadas públicas que, por esse modo, nela seriam cobradas.

Este intuito encontra-se expressamente patenteado quer na alínea a) da resolução em apreço, quer nos considerandos nela formulados, acima transcritos.

A razão de ser da resolução deriva da circunstância de o Código da Contribuição Industrial instituir, em regra, como repartição de finanças competente para a apresentação das declarações para determinação da matéria colectável, e bem assim para a liquidação e entrega dos conhecimentos de cobrança nas tesourarias da Fazenda Pública, a da sede das empresas contribuintes - artigos 45.º e 50.º, quanto aos contribuintes do grupo A, 56.º relativamente aos contribuintes do grupo B, 84.º, 98.º e 100.º do referido Código.

Ora a matéria relativa ao lugar da cobrança de impostos - questão que, no caso, e face ao disposto no artigo 229.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, se reconduz à da distribuição entre o Estado e as regiões autónomas das receitas provenientes de impostos - não é seguramente matéria de interesse específico para as regiões.

Por outro lado, independentemente da questão de saber se é ou não legítimo ao legislador impor às empresas uma determinada sede social - coisa que aqui não há necessidade de dilucidar -, a verdade é que, se essa imposição pudesse ser constitucionalmente legítima, tal matéria não poderia considerar-se de interesse específico para as regiões autónomas.

4.1.3 - Por tudo quanto se explicitou, a mencionada resolução está ferida de inconstitucionalidade, por ofensa dos limites dos poderes normativos autonómicos, consignados no artigo 229.º, n.º 1, alíneas a) e b), da lei fundamental.

Assim, é, desde logo, inútil tratar aqui dos restantes fundamentos de inconstitucionalidade, e bem assim do pedido de declaração de ilegalidade que vem formulado.

4.1.4 - Nos termos expostos, declaramos a inconstitucionalidade com força obrigatória geral de todas as normas da Resolução 385/82, de 25 de Maio, do Governo Regional da Madeira.

Lisboa, 12 de Março de 1985. - Mário Afonso (relator) - Mário de Brito Raul Mateus - Luís Nunes de Almeida - José Martins da Fonseca - Vital Moreira - Messias Bento - António Luís Correia da Costa Mesquita - José Magalhães Godinho - (Tem o voto de conformidade dos Exmos. Conselheiros Jorge Campinos, Cardoso da Costa e Presidente, que não assinam por não se encontrarem presentes. - Mário Afonso.)