Acórdão 433/93
Processo 421/93
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:
I - Relatório
1 - Ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 57.º e seguintes da Lei 28/82, de 15 de Novembro, o Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas constantes do diploma aprovado pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira em 8 de Junho de 1993 e que lhe fora remetido para assinatura como decreto legislativo regional, relativo à obrigatoriedade do uso dos cintos de segurança.
O diploma em causa determina, no seu artigo 1.º, que «é obrigatório a utilização do cinto de segurança pelo condutor e por cada passageiro do banco da frente dos veículos automóveis ligeiros em circulação nas estradas da Região Autónoma da Madeira, onde seja permitido circular a uma velocidade superior a 60 km por hora». No seu artigo 2.º, estabelece que «a infracção ao disposto no artigo anterior é punida nos termos do artigo 35.º do Código da Estrada, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei 270/92, de 30 de Novembro». Finalmente, no seu artigo 3.º, preceitua que a sua entrada em vigor ocorre na data da publicação.
2 - Segundo alega o requerente, o diploma em causa tem «o propósito de, na área territorial correspondente à Região Autónoma da Madeira, restringir o âmbito da aplicabilidade da estatuição do n.º 8 do artigo 35.º do Código da Estrada», na referida redacção do Decreto-Lei 270/92, «por força do qual 'é obrigatória a utilização dos cintos de segurança pelo condutor e passageiros transportados no banco da frente', isto sem qualquer delimitação quanto às velocidades de circulação dos veículos ou aos locais por onde circulam, deixando, por conseguinte, e face ao disposto no n.º 1 do artigo 1.º do mesmo Código, implícita a aplicabilidade a todos os veículos em trânsito nas vias públicas ou nas vias do domínio privado normalmente abertas ao trânsito público».
Na verdade, «face às disposições agora aprovadas, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira limita a obrigação de utilização do cinto de segurança aos ocupantes dos veículos que circulem em estradas onde seja permitida velocidade superior a 60 km horários, pretendendo, deste modo, deixar lícita a sua não utilização nas vias onde vigorem limites de velocidade inferiores».
Ora, abundando, em matéria de direito estradal, a jurisprudência do Tribunal Constitucional no sentido do não reconhecimento da existência de especificidades regionais em casos onde tais especificidades se encontravam mais cuidadosa e desenvolvidamente fundamentadas pelo legislador regional do que no caso presente (cf. Decretos Regionais n.os 17/80/A, de 21 de Agosto, e 21/80/A, de 11 de Setembro), forçoso seria concluir que o diploma em apreço fora emitido em contradição com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição. E isto, muito embora a alínea d) do artigo 30.º do Estatuto Político-Administrativo aprovado pela Lei 13/91, de 5 de Junho, fazer figurar a matéria referente a transportes terrestres entre as matérias de interesse específico da Região Autónoma da Madeira, porquanto, consoante se afirmou no parecer 68/87 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 23 de Setembro de 1987), o elenco estatutário das matérias de interesse específico representa apenas uma «mera presunção abstracta, ilidível pela demonstração, caso a caso, de que não se verifica um interesse específico segundo o critério material», o qual apenas abrange as matérias que, relativamente a cada região, «lhe respeitem exclusivamente ou que nela exijam um especial tratamento por ali assumirem especial configuração».
Com efeito, segundo assinala o requerente, o preâmbulo do decreto «não aponta, nem tão pouco deixa implícita, a referência a qualquer especificidade justificativa do afastamento da estatuição do n.º 8 do artigo 35.º do Código da Estrada, relativamente ao trânsito de veículos automóveis ligeiros em vias onde seja interdita a circulação a velocidades superiores a 60 km horários», e, por outro lado, «o diploma em análise não parece fornecer nenhum indício relevante que leve a concluir que a razão de ser da obrigatoriedade de utilização dos cintos de segurança apenas funciona, na Região Autónoma da Madeira, para velocidades superiores a 60 km por hora e, por conseguinte, se revista aí de especial configuração, justificativa de tratamento específico, e diferenciado do vigente para o restante território nacional». De acordo com o requerente, «pelo contrário, o que o legislador regional invoca no preâmbulo do diploma em apreço - '[...] a orografia própria das estradas existentes na RAM leva a que, naquelas em que é imposto um limite de velocidade, a circulação se proceda a velocidades reduzidas [...]' - será, antes, de molde a não legitimar a intervenção do poder legislativo regional, pois reforçará a intenção que presidiu à feitura do Decreto-Lei 270/92, na parte em que este deu nova redacção ao n.º 8 do artigo 35.º do Código da Estrada, sem deixar prevista qualquer excepção à obrigatoriedade do uso de cintos de segurança em função da velocidade imprimida aos veículos, mormente quando, como sucede em todo o território nacional, a circulação automóvel se efectue a velocidades obrigatoriamente mais reduzidas, v. g., no atravessamento das localidades ou nas descidas de forte inclinação [cf. artigo 7.º, n.º 2, alíneas a) e d), do citado Código]».
Assim sendo, «a obrigatoriedade da utilização dos cintos de segurança, independentemente dos limites de velocidade, constituirá, na Região Autónoma da Madeira, tal como no restante território nacional, mais uma medida de prevenção reportada aos danos corporais provocados pelos acidentes de viação, e inserida no propósito de alargar 'as exigências relativas ao uso de cintos de segurança' que vem proclamado no antepenúltimo parágrafo do preâmbulo do Decreto-Lei 270/92», o que demonstra a inexistência de interesse específico regional. A isto acresce que, sendo a tendência actual «no sentido da unificação do direito estradal, tanto a nível nacional, como no plano europeu ou, mesmo, mundial», se poderá defender que essa tendência, «conjugada com os imperativos decorrentes da necessária transposição de directivas comunitárias para a ordem interna, configurará a existência de matéria que reclama a intervenção do legislador nacional e, nessa qualidade, é enquadrável no âmbito da competência própria dos órgãos de soberania, em consonância com o entendimento amplo já adoptado pelo Tribunal Constitucional no seu Acórdão 326/86».
Da inconstitucionalidade da norma vertida no artigo 1.º do diploma questionado resulta consequencialmente - afirma o requerente - a inconstitucionalidade das normas contidas nos seus artigos 2.º e 3.º Todavia, a norma do referido artigo 2.º ainda seria inconstitucional a outro título, na medida em que se limitaria a reproduzir, sem qualquer alteração relevante, a norma punitiva do Código da Estrada aplicável à situação ali prevista, sendo certo que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, inexiste o interesse específico aí onde o legislador regional se limite a repetir uma lei geral da República, apropriando-se da legislação nacional e transformando-a em legislação regional. E, por seu turno, também o artigo 3.º, ao visar tornar sem efeito, no âmbito da Região Autónoma da Madeira, o início da vigência da nova redacção do n.º 8 do artigo 35.º do Código da Estrada, a qual já ocorreu, «representará igualmente uma actuação legislativa em matéria onde não se demonstra nem se configura o interesse específico», em infracção à delimitação positiva da competência conferida pela alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição da República.
Concluindo, o requerente acusa as normas em questão de enfermarem de «inconstitucionalidade orgânica», por violação da referida alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da lei fundamental, com fundamento em que tais normas tratam de matéria que não será específica da Região Autónoma da Madeira e reclamará a intervenção do legislador nacional, estando, desse modo, reservada à competência própria dos órgãos de soberania.
3 - Notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º e 55.º da Lei do Tribunal Constitucional, o Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira limitou-se a oferecer o merecimento dos autos.
Cumpre, agora, decidir.
II - Fundamentação
4 - É do seguinte teor o decreto que contém as normas sindicadas e que «torna obrigatório o uso dos cintos de segurança» na Região Autónoma da Madeira:
O decurso do processo autonómico tem evoluído a um ritmo próprio, dadas as especificidades da Região no quadro do seu Estatuto Político-Administrativo, Constituição da República e integração na Comunidade Económica Europeia.
A melhoria e o incremento substancial das vias de circulação, a todos os níveis, são um exemplo e reflexo disso, aliado ao aumento e qualidade do parque automóvel em circulação, apetrechado com os meios que o avanço tecnológico proporciona.
Se, por um lado, a orografia própria das estradas existentes na Região Autónoma da Madeira leva a que, naquelas em que é imposto um limite de velocidade, a circulação se proceda a velocidades reduzidas, por outro, os acidentes de viação que provocam danos corporais verificam-se, de uma maneira geral, a velocidades acima de determinados parâmetros, tornando-se necessário, tendo em atenção os índices de sinistralidade rodoviária, regulamentar a obrigatoriedade do uso dos cintos de segurança nos veículos automóveis, como forma preventiva e de minimização das consequências resultantes de um provável acidente.
Reunidas que estão as condições indispensáveis, tendo em atenção os índices de sinistralidade rodoviária, torna-se necessário regulamentar a obrigatoriedade do uso dos cintos de segurança nos veículos automóveis, como forma preventiva e de minimização das consequências resultantes de um possível acidente.
Nestes termos:
A Assembleia Legislativa Regional da Madeira, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição e da alínea c) do n.º 1 do artigo 29.º da Lei 13/91, de 5 de Junho, decreta o seguinte:
Artigo 1.º É obrigatória a utilização do cinto de segurança pelo condutor e por cada passageiro do banco da frente dos veículos automóveis ligeiros em circulação nas estradas da Região Autónoma da Madeira, onde seja permitido circular a uma velocidade superior a 60 km por hora.
Art. 2.º A infracção ao disposto no artigo anterior é punida nos termos do artigo 35.º do Código da Estrada, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei 270/92, de 30 de Novembro.
Art. 3.º O presente diploma entra em vigor na data da sua publicação.
Por seu turno, estabelece-se no n.º 8 do artigo 35.º do Código da Estrada, na citada redacção do Decreto-Lei 270/92:
É obrigatória a utilização dos cintos de segurança pelo condutor e passageiros transportados no banco da frente.
A contravenção ao disposto neste número será punida com multa de 15000$00 a 75000$00.
5 - Do exposto resulta, assim, com clareza, que o legislador regional teve o intuito de instituir, na Região Autónoma da Madeira, um regime respeitante à obrigatoriedade do uso do cinto de segurança distinto daquele que passará a vigorar em todo o território nacional, em virtude das alterações recentemente introduzidas no Código da Estrada.
Com efeito, tendo o Código da Estrada passado a exigir o uso do cinto de segurança, quer pelo condutor, quer pelos passageiros transportados no banco da frente, em toda e qualquer via pública ou aberta ao trânsito público, entendeu a Assembleia Legislativa Regional da Madeira que, naquela Região Autónoma, tal exigência só deveria operar nas estradas onde seja permitido circular a uma velocidade superior a 60 km horários, o que exclui, designadamente, a obrigatoriedade do uso do cinto nas localidades, sistema que vigorava anteriormente em todo o território nacional, antes das mais recentes modificações do Código da Estrada.
Resta saber se a Assembleia Legislativa Regional da Madeira dispunha dos necessários poderes para o efeito.
6 - Preceitua a Constituição da República Portuguesa que as Regiões Autónomas têm o poder de «legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as Regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania» [artigo 229.º, n.º 1, alínea a)].
Vem este Tribunal afirmando uniformemente que se devem considerar como matérias de interesse específico para as Regiões Autónomas «aquelas matérias que lhes respeitam exclusivamente ou que nelas exijam um especial tratamento, por ali assumirem uma especial configuração» (cf. Acórdão 42/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º vol., p. 181).
E, em aplicação desta doutrina, e no âmbito do direito estradal, conforme referem Margarida Lamy Pimenta e Maria Alexandra Furtado («Dez temas de direito estradal na jurisprudência constitucional», in Estudos Sobre a Jurisprudência do Tribunal Constitucional, pp. 97 e segs.), já declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de normas respeitantes ao regime de obtenção de títulos de habilitação para a condução de velocípedes com motor e de conjuntos motocultivadores-reboques, constantes do Decreto Regional 21/80/A, de 11 de Setembro (Acórdão 91/88, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 12 de Maio de 1988), e já julgou inconstitucional uma norma atinente à punição da excessiva intensidade de ruídos dos veículos, contida no Decreto Regional 17/80/A, de 21 de Agosto (Acórdão 243/90, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 22 de Janeiro de 1991), mas também já entendeu que cabia no interesse específico das Regiões a fixação de limites máximos de velocidade instantânea (Acórdão 308/89, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 15 de Junho de 1989).
Vejamos quais as consequências da aplicação da mesma doutrina ao caso dos autos.
7 - Parece não sofrer contestação o facto de a eventual necessidade do uso de cintos de segurança «como forma preventiva e de minimização das consequências resultantes de um provável acidente» não dizer respeito exclusivamente à Região Autónoma da Madeira, e, do mesmo modo, também se não descortina que a matéria em causa deva merecer tratamento diferenciado daquele que recebe em todo o restante território nacional, devido a particulares condições existentes no arquipélago. Pelo contrário, a matéria atinente à obrigatoriedade do uso do cinto de segurança assume um relevo idêntico no continente e nas Regiões Autónomas, e idêntico, ainda, ao assumido noutros países.
Na verdade, a questão de saber se o uso do cinto de segurança constitui meio eficaz para prevenir e limitar as consequências dos acidentes de viação coloca-se sempre de igual modo, em todo o território nacional. Como, também, em todo o território nacional, e não apenas na Madeira, «os acidentes de viação que provocam danos corporais verificam-se, de uma maneira geral, a velocidades acima de determinados parâmetros», pelo que não se pode aí encontrar qualquer fundamento para a existência de um interesse específico.
O que o legislador regional pretendeu, pois, não foi regular de forma diferente, em função das especificidades regionais, matéria de segurança rodoviária; foi, antes, regular de forma diferente, na Região, e em função de critérios gerais discrepantes dos adoptados pelo legislador nacional, matéria de segurança rodoviária que justifica tratamento idêntico no continente e nas Regiões Autónomas.
Só que, para isso, carecia de competência, uma vez que inexistia o requisito essencial da ocorrência de interesse específico, exigido pelo mencionado artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.
Portanto, a norma constante do artigo 1.º do diploma em apreço encontra-se irremediavelmente ferida de inconstitucionalidade. E dessa inconstitucionalidade decorre, consequencialmente, a inevitável inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º e 3.º do mesmo diploma, que assumem carácter instrumental relativamente à primeira daquelas normas.
8 - Aqui chegados, ocioso se afigura apurar se as referidas normas dos artigos 2.º e 3.º do decreto em análise ainda seriam inconstitucionais a título autónomo. Como desnecessário se torna, igualmente, debater a questão de saber em que medida -e como- se torna constitucionalmente possível impor o uso do cinto de segurança (a este propósito, v. Eduardo Maia Costa, «Obrigatoriedade do uso de cinto de segurança - Constitucionalidade», in Revista do Ministério Público, ano 7, n.º 27, p. 99).
III - Decisão
9 - Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 1.º do decreto aprovado na Assembleia Legislativa Regional da Madeira em 8 de Junho de 1993, que «torna obrigatório o uso de cinto de segurança», por violação do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa;
b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º e 3.º do mesmo diploma, consequencialmente à anterior pronúncia de inconstitucionalidade.
Lisboa, 13 de Julho de 1993. - Luís Nunes de Almeida - Messias Bento - Antero Alves Monteiro Dinis - Alberto Tavares da Costa - Bravo Serra - Maria da Assunção Esteves - Fernando Alves Correia - José de Sousa e Brito - Vítor Nunes de Almeida - António Vitorino - Armindo Ribeiro Mendes - José Manuel Cardoso da Costa.
