Acórdão 57/85
Processo 50/85
Acordam no Tribunal Constitucional:
1 - O Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores, usando da faculdade conferida pelo n.º 2 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa, requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade do Decreto Legislativo Regional 3/85/A, aprovado pela Assembleia Regional daquela Região Autónoma em 1 de Fevereiro de 1985.
Expôs, assim, os factos e as razões de direito que servem de fundamento à pretensão:
1.º A Assembleia Regional dos Açores, em sua reunião plenária de 1 de Fevereiro de 1985, aprovou, nos termos da alínea a) do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa, o Decreto Legislativo Regional 3/85/A (doc. n.º 1).
2.º Porém, o seu artigo 2.º estabelece, expressamente, que o Governo Regional, através da Secretaria Regional da Agricultura e Pescas, promovera a concessão de licenças de trabalho a bordo, condicionais e provisórias, aos filhos de pescadores que, tendo como habilitações mínimas o 2.º ano da 2.ª fase do ensino primário elementar, se comprometam a completar a escolaridade obrigatória em prazo a regulamentar.
3.º Tal normativo viola frontalmente o princípio da igualdade entre os cidadãos, consagrado no artigo 13.º da Constituição, já que nele se estabelece que todos os cidadãos são iguais perante a lei, não podendo ser privilegiados, beneficiados, prejudicados, privados de qualquer direito ou isentos de qualquer dever em razão da sua ascendência.
4.º Por outro lado, o artigo 4.º do mesmo diploma regional estabelece que a certificação obtida pela frequência, com aproveitamento, de cursos especiais a organizar pela Secretaria Regional da Educação e Cultura seja equiparada, para todos os efeitos, ao sistema escolar oficial.
5.º Também aqui há violação do disposto na alínea e) do artigo 167.º da Constituição, na medida em que a definição das bases do sistema de ensino são da exclusiva competência da Assembleia da República.
6.º Finalmente, os sindicatos representativos da classe das ilhas de São Miguel e da Terceira vêm invocar a sua não participação no processo de elaboração do diploma sub júdice, direito que lhes é conferido pela alínea a) do n.º 2 do artigo 57.º da Constituição, o que poderá, eventualmente, determinar um vício de inconstitucionalidade formal (doc. n.º 2).
2 - Constando do respectivo carimbo de entrada que o diploma foi recebido no Gabinete do Ministro da República em 5 de Março de 1985 e tendo a pretensão sido deduzida no Tribunal Constitucional em 8 de Março de 1985, o pedido foi liminarmente admitido e ordenada a notificação do presidente da Assembleia Regional dos Açores para responder, querendo, no prazo de 5 dias.
3 - O presidente da Assembleia Regional dos Açores respondeu:
Salvo o devido respeito, o Sr. Ministro da República não tem razão.
Na verdade, o diploma regional não viola o princípio de igualdade expresso no artigo 13.º da Constituição.
A referida disposição não significa uma exigência de igualdade jurídica em todas as relações.
A Constituição prevê, ela mesma, discriminações positivas, legitimadoras de tratamento diferenciado, a fim de se alcançar a igualdade substancial (v. artigos 69.º, 70.º e 72.º da Constituição).
Acontece que a classe piscatória nos Açores tem gozado, até ao nossos dias, de um estatuto social menor, que urge destruir. E urge destruí-lo em nome do próprio princípio da igualdade.
É evidente, nesta perspectiva, que dar acesso à educação oficial em moldes específicos a filhos de pescadores não pode considerar-se como um privilégio em função da ascendência. Trata-se, antes, de criar condições para que se eliminem desigualdades que ainda subsistem na Região.
Igualmente o diploma regional não viola o disposto na alínea e) do artigo 167.º da Constituição, porquanto a faculdade prevista naquele em nada põe em causa as bases do sistema de ensino, que, aliás, diga-se, nunca foram definidas pela Assembleia da República.
De resto, o diploma regional nada mais faz do que cumprir a obrigação constitucional de estabelecer a necessária interligação entre o ensino e a actividade económica, social e cultural, a fim de resolver uma situação gritante, a que urge criar meios para pôr termo.
Da mesma forma, o diploma regional não viola o disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 57.º da Constituição, pela simples razão de que o diploma regional não versa sobre matéria laboral, mas sim sobre matéria de ensino.
4 - O pedido limita a actividade jurisdicional do tribunal perante o qual é formulado - «O tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida [...]» (n.º 5 do artigo 51.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro).
Por isso, é necessário precisá-lo, com rigor.
No caso em apreço, algumas dúvidas se podem suscitar, dada a maneira como vem formulado:
Termos em que se requer que o Tribunal Constitucional se pronuncie pela inconstitucionalidade material e orgânica do artigo 2.º e do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional 3/85/A, por se entender que tais normas ofendem o disposto nos artigos 13.º e 167.º, alínea e), da Constituição e, ainda, por vício de inconstitucionalidade formal, face ao disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 57.º da lei fundamental.
No preâmbulo do requerimento escrevera-se:
O Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores vem, ao abrigo do disposto nos artigos 278.º, n.º 2, da Constituição e 57.º e seguintes da Lei 28/82, de 15 de Novembro, com processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, requerer a apreciação do Decreto Legislativo Regional 3/85/A, nos termos e com os fundamentos seguintes [...]
Compaginando a formulação literal do pedido com os referidos «termos e fundamentos», isto é, com a exposição dos factos e as razões de direito que servem de fundamento à pretensão, somos conduzidos ao seguinte entendimento: pede-se ao Tribunal Constitucional que se pronuncie pela inconstitucionalidade:
a) Da norma contida no artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 3/85/A, uma vez que é materialmente inconstitucional por ofensa do artigo 13.º da Constituição;
b) Da norma contida no artigo 4.º do mesmo diploma, porque é organicamente inconstitucional por ofensa da alínea e) do artigo 167.º da Constituição; e
c) Do Decreto Legislativo Regional 3/85/A, melhor dito, no domínio da Constituição depois da revisão de 1982, das normas contidas no Decreto Legislativo Regional 3/85/A, visto que são formalmente inconstitucionais por ofensa da alínea a) do n.º 2 do artigo 57.º da Constituição.
5 - Nos termos da alínea a) do artigo 229.º da Constituição, as regiões autónomas podem legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania.
Por sua vez, o n.º 3 do artigo 115.º da Constituição dispõe:
Os decretos legislativos regionais versam sobre matérias de interesse específico para as respectivas regiões e não reservadas à Assembleia da República ou ao Governo, não podendo dispor contra as leis gerais da República.
O que são as «leis gerais da República» di-lo agora, o número imediato do mesmo artigo, introduzido pela Lei Constitucional 1/82, de 30 de Setembro:
São leis gerais da República as leis e os decretos-leis cuja razão de ser envolva a sua aplicação sem reservas a todo o território nacional.
Já pelo que respeita a «matérias de interesse específico para as regiões» não as define a Constituição nem as tipifica, nem fornece qualquer critério ou pista para a sua qualificação.
A doutrina e uma já hoje abundante jurisprudência da Comissão Constitucional e deste tribunal têm procurado precipitar, ao menos, uma ideia nuclear de quais sejam essas matérias.
Em recente acórdão do Tribunal Constitucional (Acórdão 42/85, de 12 de Março, processo 80/83, ainda inédito), depois de uma longa excursão pela doutrina e pela jurisprudência, conclui-se:
Em síntese, e apenas como critério de orientação interpretativa, poderão tipificar-se como de interesse específico das regiões aquelas matérias que lhes respeitem exclusivamente ou que nelas exijam um especial tratamento por ali assumirem peculiar configuração.
E este critério há-de-se impor ainda quando se esteja perante matéria que, em abstracto, pudesse eventualmente ser incluída no elenco - aliás, puramente exemplificativo - do artigo 27.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
6 - Chegados aqui, cumpre apurar se as normas a que se reporta o pedido de declaração de inconstitucionalidade versam matérias subsumíveis na categoria «interesse específico para a Região Autónoma dos Açores».
Em face da interpretação que fizemos da declaração de vontade consubstanciada no pedido, a abordagem do problema implica uma visão integral do diploma em causa.
6.1 - O Decreto Legislativo Regional 3/85/A contém 7 artigos.
O primeiro limita-se a enunciar, sem qualquer conteúdo inovatório a situação jurídica vigente relativa à inscrição marítima na Região:
A inscrição marítima na Região encontra-se sujeita, relativamente aos indivíduos nascidos a partir de 1 de Janeiro de 1967, à posse do diploma do 6.º ano de escolaridade obrigatória.
Saliente-se que, ao contrário do que o texto parece insinuar, não se trata do enunciado da situação jurídica vigente relativa a inscrição marítima na Região, mas, sim, do enunciado da situação jurídica vigente relativa à inscrição marítima em todo o território de Portugal.
Nos termos da alínea e) do artigo 8.º do Regulamento da Inscrição Marítima, Matrícula e Lotações dos Navios da Marinha Mercante e da Pesca, aprovado pelo artigo único do Decreto 45969, de 15 de Outubro de 1964, que deu execução ao disposto no artigo 49.º do Decreto-Lei 45968, da mesma data:
Art. 8.º Para a inscrição marítima devem os interessados apresentar nas capitanias dos portos e delegações marítimas os seguintes documentos:
...
e) Documentos comprovativos de habilitações literárias (pelo menos o ensino primário elementar);
...
Posteriormente, o Despacho Ministerial 69/73, de 4 de Junho, veio permitir o trabalho a bordo, no tráfego local e em alguns géneros de pesca, a indivíduos que, por não possuírem a escolaridade mínima, não podiam ser inscritos marítimos.
Mas o Decreto Regulamentar 14/83, de 25 de Fevereiro, ponderando, embora, que «a concessão de licenças de trabalho constitui, ao mesmo tempo, um instrumento de emprego para milhares de trabalhadores e um recurso no interesse da economia nacional», considerou que «todavia tem dificultado a frequência da escolaridade obrigatória e a obtenção do respectivo diploma, o que não pode continuar a permitir-se [...]» (do preâmbulo do diploma).
Por isso, o seu artigo 1.º veio dispor:
Deixa de ser permitida a concessão de licenças de trabalho a bordo.
E o n.º 4 do artigo 2.º:
De futuro, os candidatos à categoria de pescador e marinheiro de 2.ª classe do tráfego local terão de possuir a 6.ª classe da escolaridade obrigatória, desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967.
Por sua vez, o n.º 1 do artigo 3.º, contemplando a situação daqueles que ao abrigo das disposições do Despacho Ministerial 69/73 tinham obtido permissão de trabalho a bordo sem possuírem a escolaridade mínima, concedeu-lhes o prazo de 18 meses para requerem a inscrição marítima, findo o qual as licenças «são consideradas sem validade».
Esse prazo terminou em 26 de Agosto de 1984.
Resta recordar que, nos termos do n.º 1 do artigo 10.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei 538/79, de 31 de Dezembro, aos alunos que concluírem com aproveitamento a escolaridade obrigatória de 6 anos é atribuído o respectivo diploma, cuja posse é exigida a todos os que nasceram a partir de 1 de Janeiro de 1967 para efeitos de emprego.
6.2 - Os artigos 2.º e 5.º do Decreto Legislativo Regional 3/85/A constituem o seu núcleo.
Dispõe o artigo 2.º:
O Governo Regional, através da Secretaria Regional da Agricultura e Pescas, promoverá a concessão de licenças de trabalho a bordo condicionais e provisórias aos filhos de pescadores que, tendo como habilitações mínimas o 2.º ano da 2.ª fase do ensino primário elementar, se comprometam a completar a escolaridade obrigatória em prazo a regulamentar.
E o artigo 5.º:
As licenças de trabalho a bordo concedidas ao abrigo do presente diploma e da sua regulamentação são válidas apenas para a pesca artesanal e para a área da capitania para que foram emitidas.
6.2.1 - Sem violência da metodologia estabelecida, pode já adiantar-se que parece líquido que as normas contidas nos transcritos artigos 2.º e 5.º colidem frontalmente com o limite que a Constituição fixou ao poder legislativo autonómico traduzido no respeito das leis gerais da República.
De facto, estas, para além de exigirem o diploma da conclusão com aproveitamento da escolaridade obrigatória de 6 anos para efeitos de emprego, proíbem expressamente a concessão de licenças de trabalho a bordo e a inscrição de marítimos sem a 6.ª classe da escolaridade obrigatória, desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967.
E explicita-se a razão de ser desta proibição: «[...] pelo que isso [a concessão de licenças permitida pelo Despacho Ministerial 69/73] tem dificultado a frequência da escolaridade obrigatória e a obtenção do respectivo diploma».
Razão de ser que, transparentemente, envolve a aplicação sem reservas a todo o território nacional das normas proibitivas da concessão de licenças de trabalho a bordo e da inscrição de marítimos sem a 6.ª classe da escolaridade obrigatória, desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967.
6.3 - A natureza instrumental e complementar dos restantes artigos do Decreto Legislativo Regional 3/85/A é bem a contraprova de que os artigos 2.º e 5.º são o núcleo do diploma.
Efectivamente, as disposições dos artigos 3.º e 4.º limitam-se a determinar que o Governo Regional providenciará no sentido de que os cursos destinados à obtenção da escolaridade obrigatória pelos indivíduos referidos no artigo 2.º sejam efectuados nos locais de residência dos candidatos e em horário adaptado à sua actividade na pesca e que o certificado obtido pela frequência com aproveitamento desses cursos - aos quais, aliás, o diploma não define qualquer estrutura - seja equiparado ao sistema escolar oficial (quis, com certeza, dizer-se que o certificado será equiparado ao certificado passado pelos estabelecimentos escolares oficiais).
Nenhuma dúvida se levanta de que estes artigos 3.º e 4.º não têm autonomia relativamente ao artigo 2.º Desaparecido este, àqueles dois falta o destinatário mediato: os cursos são criados e os certificados emitidos para os filhos dos pescadores que se comprometam a completar a escolaridade obrigatória, aos quais, possuindo o 2.º ano da 2.ª fase do ensino primário elementar, o artigo 2.º permite a concessão de licenças de trabalho a bordo condicionais e provisórias.
A complementaridade dos artigos 6.º e 7.º é patente: «O Governo Regional regulamentará o presente diploma no prazo de 30 dias após a sua publicação.» «O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.»
Em face da insusceptibilidade de autonomização dos artigos 3.º e 4.º e 6.º e 7.º, não pode o destino deles deixar de ser solidário com as normas fundamentais do diploma, nomeadamente a do artigo 2.º
7 - Estamos agora habilitados a responder à questão que nos propusemos averiguar: a matéria que o diploma versa respeita exclusivamente à Região Autónoma dos Açores ou exige nela um especial tratamento por aí assumir peculiar configuração?
A resposta é negativa.
A excursão legislativa que se fez no n.º 6.1 é o argumento decisivo a favor do acerto da asserção.
Ela revela que o problema da concessão de simples licenças de trabalho a bordo, com o que tem conexo - exigência da escolaridade mínima e, posteriormente, da escolaridade obrigatória -, é um problema que ultrapassa o âmbito regional. Tem dimensão nacional. É que está em causa um dos processos incentivadores da obtenção do diploma da escolaridade obrigatória. E este processo não e específico de qualquer região do País.
A contraprova reside na circunstância de o artigo 2.º do decreto legislativo regional conter uma norma que colide frontalmente com a proibição do n.º 1 do artigo 1.º e com a exigência do n.º 4 do artigo 2.º, ambos do Decreto Regulamentar 14/83, e violar a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei 538/79.
A partir deste último diploma, a opção das «leis gerais da República» é categórica: não pode continuar a permitir-se o emprego dos que nasceram a partir de 1 de Janeiro de 1967 sem a posse do diploma de aproveitamento da escolaridade obrigatória de 6 anos, ainda que isso, na linguagem do preâmbulo do Decreto Regulamentar 14/79, prejudique o emprego de milhares de trabalhadores e afecte um recurso no interesse da economia nacional.
8 - Assim, pode concluir-se com segurança que o decreto legislativo regional está ferido de inconstitucionalidade, por ofensa dos limites dos poderes legislativos autonómicos consignados na alínea a) do artigo 229.º da Constituição.
O que torna inútil tornar posição sobre os fundamentos de inconstitucionalidade invocados pelo Ministro da República.
9 - Decisão:
Nos termos expostos, o Tribunal Constitucional declara a inconstitucionalidade de todas as normas do Decreto Legislativo Regional 3/85/A, aprovado pela Assembleia Regional da Região Autónoma dos Açores em 1 de Fevereiro de 1985, por violação da alínea a) do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa.
Lisboa, 26 de Março de 1985. - António Luís Correia da Costa Mesquita (relator) - José Manuel Cardoso da Costa - Antero Alves Monteiro Dinis - Mário Afonso - Mário de Brito - Jorge Campinos - Luís Nunes de Almeida - José Magalhães Godinho - José Joaquim Martins da Fonseca - Vital Moreira - Messias Bento (com a seguinte declaração: Em meu entender, o pedido de declaração de inconstitucionalidade respeita apenas às normas que se contêm nos artigos 2.º e 4.º do diploma em apreço.
De facto, de um lado, só elas vêm identificadas pelo requerente; de outro, a expressão «e, ainda, por vício de inconstitucionalidade formal [...]», surgindo sem objecto, só aquelas normas pode visar, uma vez que elas constituem o objecto da oração anterior.) - Raul Mateus (vencido quanto ao âmbito do pedido, pelas razões constantes da declaração de voto junta) - Armando Manuel Marques Guedes.
Declaração de voto
Vencido quanto à delimitação do pedido formulado pelo Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores, pois entendi que apenas foi peticionada a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto Legislativo Regional 3/85/A.
Interpretar a parte final do pedido (em que se suscita o vício de inconstitucionalidade formal e em que se não individualizam expressis verbis as normas abrangidas por tal vício) como abarcando todos os preceitos do diploma parece uma conclusão injustificada, tanto mais quanto é certo que o artigo 51.º, n.º 1, da Lei 28/82, de 15 de Novembro, determina que os pedidos desta ordem especifiquem as normas cuja apreciação é requerida.
Mais lógico, mais na linha da exigência contida no artigo 51.º, n.º 1, da Lei 28/82 - entendimento que resulta, aliás, de uma interpretação sistemática de todo o peticionado -, seria «ler» o trecho último do pedido como compreendendo apenas as normas anteriormente prefixadas como feridas de inconstitucionalidade material ou orgânica, ou seja, as normas dos artigos 2.º e 4.º
Estas as razões do meu voto discordante. - Raul Mateus.
