Parecer 3/2015

Conta da Região Autónoma da Madeira de 2013

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador:

Miguel Pestana - Licenciado em Economia

Auditor-Chefe:

Fernando Fraga - Licenciado em Direito

Execução Técnica:

Paula Câmara - Licenciada em Direito

Rui Rodrigues - Licenciado em Gestão e Administração de Empresas

Gilberto Tomás - Licenciado em Gestão

Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade

Luísa Sousa - Licenciada em Economia

Apoio Informático:

Paulo Ornelas - Técnico de Informática

Siglas e abreviaturas

(ver documento original)

Notas

Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.

Apresentação

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, nos termos conjugados dos art.os 214.º, n.º 1, al. b), da CRP, e 5.º, n.º 1, al. b), da LOPTC (1), e do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM (2).

Em cumprimento daquele ditame constitucional e dos invocados preceitos legais, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 2013, remetida à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC), pelo Governo Regional, em 22 de outubro de 2014, dentro do prazo fixado pelo art.º 24.º, n.º 2, da LEORAM (3).

No Parecer que agora se emite, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira (RAM) no ano de 2013, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos aspetos referidos no n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável ex vi do n.º 3 do imediato art.º 42.º

Neste âmbito, para melhor compreender a situação financeira da RAM, interessa fazer uma breve referência aos principais fatores internos e externos que influenciaram o ano orçamental de 2013.

O processo de reequilíbrio das contas públicas da Região encetado com a assinatura do PAEF-RAM continuou a dominar fortemente o exercício de 2013, cujo impacto mais visível na conta da Região foi a operação de substituição de dívida comercial por dívida financeira, que teve como reflexo um significativo aumento da dívida direta e um elevado défice na ótica da contabilidade pública.

A execução orçamental de 2013 decorreu num contexto de recessão económica ao nível interno e por uma conjuntura externa desfavorável face ao fraco crescimento da atividade económica nas principais economias com que Portugal se relaciona (4), apesar de alguns sinais de recuperação no final do ano. A envolvente macroeconómica externa foi também marcada pelas orientações de política monetária nas principais economias desenvolvidas, orientadas para a manutenção de taxas de referência em valores próximos de zero (5) e pelo recurso a medidas não convencionais, no sentido de aliviar as tensões nos mercados financeiros e estimular o crescimento económico.

Em 2013, a conjuntura económica portuguesa continuou a ser marcada pelas medidas de consolidação orçamental associadas ao Programa de Assistência Económica e Financeira, sobressaindo um contexto de recessão prolongada com o PIB em queda pelo terceiro ano consecutivo (-1,4 %) e a persistência de uma elevada taxa de desemprego (16,2 %), registando-se também um agravamento da dívida pública, com o défice a atingir os 4,9 % do PIB (6).

A conjuntura recessiva foi naturalmente extensiva à economia da Região, identicamente condicionada pelo cumprimento do seu próprio Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, tendo alguns indicadores apresentado valores mais penalizantes que no resto do País, como seja o PIB, igualmente em queda pelo terceiro ano consecutivo (-1,8 %), e o desemprego (18,1 %) (7). Não obstante, o panorama mostrou-se diferente ao nível do défice, já que a Região apresentou um saldo positivo de 81,3 milhões de euros, correspondendo a um superavit de 2,0 % do PIB (8).

O ano de 2013 ficou também assinalado pela adoção do POCP por todos os serviços do Governo Regional, bem como pela implementação de um sistema de informação e gestão orçamental comum a todos os organismos da Administração Pública Regional (SIGORAM), afirmando-se como o primeiro exercício em que a contabilidade patrimonial foi aplicada em todos os organismos da administração regional.

Tudo conforme melhor se aquilatará pela leitura das principais conclusões decorrentes da análise efetuada à atividade financeira da RAM que culmina com a emissão deste Parecer, constituído, à semelhança dos anos anteriores, por um único volume, organizado em duas partes, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I - Parecer, que encerra a decisão do Coletivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (9), elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise, dirigidas, de acordo com o n.º 3 do art.º 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, apresentando ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2013 numa perspetiva de legalidade e correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira e do controlo interno naquele exercício económico.

Por sua vez, a Parte II - Relatório fornece uma apreciação mais desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da RAM de 2013 nos diferentes domínios de controlo, e apresenta uma estrutura assente na repartição sequencial dos dez capítulos que o integram, a saber: Cap. I - Processo Orçamental; Cap. II - Receita, Cap. III - Despesa, Cap. IV - Património, Cap. V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM, Cap. VI - Plano de Investimentos, Cap. VII - Subsídios e outros apoios Financeiros, Cap. VIII - Dívida e outras responsabilidades, Cap. IX - Operações Extraorçamentais e Cap. X - As Contas da Administração Pública Regional.

A Parte II - Relatório inclui ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que se reiteram, as acolhidas pelo Governo Regional e as novas, bem com a análise das respostas emitidas pelo executivo regional no exercício do contraditório, em conformidade com o previsto no art.º 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência, e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, e no art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC.

Parte I

Parecer

1 - Conclusões

Da apreciação efetuada ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, destacam-se, como parte integrante do presente Parecer, as principais conclusões (10) do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2013:

Controlo Interno

1 - No início de janeiro de 2013, entraram em modo operacional os novos sistemas de informação e gestão orçamental e financeira (o GERFIP e o SIGORAM), que dispõem de funcionalidades que permitem o controlo da execução orçamental de todo o perímetro da administração pública regional em contabilidade nacional, do registo dos fundos disponíveis, dos compromissos, dos pagamentos e o reporte, nos prazos definidos, da informação financeira que a Região está obrigada a prestar às autoridades nacionais, bem como um melhor escrutínio dos compromissos plurianuais (cfr. o ponto 4.2. do Parecer).

2 - Em 2013, o balanço e a demonstração de resultados do subsetor do Governo Regional não apresentava ainda a totalidade da informação patrimonial nem se encontrava implementada a plataforma RIGORE Central que possibilitaria a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional (cfr. o ponto 4.2. do Parecer).

Processo Orçamental

3 - O orçamento inicial aprovado para 2013 apresentou o saldo primário deficitário de 1.468 milhões de euros, não tendo sido, uma vez mais, observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.3.).

4 - Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cfr. o ponto 1.6.).

Receita

5 - Em 2013, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 2.618,3 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 2.492,6 milhões de euros, apresentando uma taxa de execução de 80,2 %, significativamente superior à do ano precedente (48,4 %) (cfr. o ponto 2.1).

6 - A receita efetiva da RAM, no montante de 1.281,2 milhões de euros, registou uma execução superior em 318,4 milhões de euros (33,1 %) ao exercício de 2012, por via do desempenho da receita fiscal (cfr. o ponto 2.1).

7 - Em 2013, a RAM arrecadou impostos no montante de 847,3 milhões de euros (34 % do total da receita do ano), sendo esse valor superior em cerca de 30 % ao arrecadado em 2012, para o qual contribuiu significativamente o Centro Internacional de Negócios com 123 milhões de euros (14 % da receita fiscal) (cfr. o ponto 2.1.1.2).

8 - A situação de dependência dos SFA das transferências do ORAM (414,2 milhões de euros) aumentou, em 2013, de 51,8 % para 78,4 % do total das receitas correntes e de capital (cfr. o ponto 2.2).

Despesa

9 - A despesa da Administração Direta paga em 2013 rondou os 2,4 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 76,8 % face à dotação disponível (cfr. os pontos 3.1 e 3.1.1).

10 - A despesa efetiva atingiu 2,1 mil milhões de euros, representando 89,5 % dos pagamentos da despesa orçamental (cfr. o ponto 3.1.1).

11 - A despesa total dos SFA (incluindo as EPR) atingiu 533,4 milhões de euros, evidenciando uma taxa de execução de 82,3 % face ao orçamento final, sendo de assinalar que as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do IASAUDE) representam 85,3 % daquele valor (cfr. o ponto 3.2.1).

12 - No final de 2013 os passivos da APR ascendiam a 1,5 mil milhões de euros, evidenciando uma redução de 40 % (cerca de mil milhões de euros) face ao ano anterior (cfr. o ponto 3.3).

13 - Os pagamentos em atraso, a 31/12/2013, rondavam os 520,7 milhões de euros, dos quais 443,7 milhões de euros eram referentes à Administração Direta (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2).

Património

14 - A carteira de ativos financeiros da RAM registou uma subida de 3,1 % face ao ano anterior, apresentando um valor de 620,1 milhões de euros, resultante do crescimento dos empréstimos concedidos pela Região (+12,0 %), em especial às Sociedades de Desenvolvimento (23,3 milhões de euros). O valor das participações sociais diretas diminuiu 19,1 milhões de euros, devido à venda direta da ANAM e à extinção da RAMEDM (cfr. os pontos 4.2, 4.2.1.1 e 4.2.3).

15 - O património líquido das empresas, detidas maioritariamente pela RAM, era de 250,8 milhões de euros, tendo-se reduzido significativamente face a 2012 (-81,9 %, ou -1.137,5 milhões de euros), em resultado da extinção da RAMEDM (1.139,5 milhões) (cfr. o ponto 4.2.1.3).

16 - Identificaram-se 17 contratos de SWAP, distribuídos pelas Sociedades de Desenvolvimento, a MPE, a APRAM, a EEM, a Valor Ambiente e o SESARAM, com perdas potenciais acumuladas próximas dos 117,4 milhões de euros (cfr. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.5).

17 - Os resultados líquidos globais continuaram a posicionar-se em registo negativo (-35,1 milhões de euros, não obstante a melhoria de -43,5 % evidenciada face ao ano anterior (cfr. os pontos 4.2.1.4 e 4.2.1.5).

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

18 - Os fluxos líquidos do ORAM para as entidades participadas totalizaram os 242,7 milhões de euros, apresentando um decréscimo de 51,0 % face a 2012, fortemente influenciado pela não repetição de empréstimos extraordinários às sociedades de desenvolvimento e à MPE e pela cedência ao Estado dos direitos do domínio público aeroportuário e do contrato de concessão com a ANAM, no valor de 80,0 milhões de euros (cfr. os pontos 5.1, 5.2 e 5.3).

19 - Os fluxos foram dominados, como é habitual, pelas transferências correntes para o SESARAM (257,7 milhões de euros), o qual, pela primeira vez, desde a sua constituição, recebeu a totalidade do valor da produção contratualizada no ano da prestação dos serviços (176,9 milhões de euros) e celebrou o respetivo contrato programa no início do período da prestação (cfr. o ponto 5.1.1).

20 - Os valores em dívida às entidades participadas, insertos no reporte de 31/12/2011 (412,2 milhões de euros), apresentavam-se em 2013 reduzidos em cerca de 60 % (164,9 milhões de euros), tendo sido pagos no ano 94,7 milhões de euros (cfr. o ponto 5.1.2).

Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional

21 - O orçamento final do PIDDAR elevou-se a 1.442,2 milhões de euros, tendo os pagamentos atingido os 1.285,6 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 89,1 % (cfr. os pontos 6.2.2, 6.2.3 e 6.4.1).

22 - Contrariamente ao preconizado no PDES-RAM 2007-2013, a execução do PIDDAR ao longo do período de programação privilegiou as prioridades temáticas (11) em detrimento das estratégicas (12), registando-se um desvio de 31,3 pontos percentuais entre a execução e a programação do PDES-RAM, traduzido numa desafetação de fundos das prioridades estratégicas na ordem dos 290 milhões de euros, apesar de o total dos recursos aplicados naquele período ter ultrapassado a previsão em 1.390 milhões de euros (cfr. os pontos 6.4.2 e 6.4.5).

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

23 - O valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional Direta e Indireta totalizou os 427,8 milhões de euros, dos quais 320,4 milhões de euros (74,9 %) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 107,4 milhões de euros (25,1 %) no orçamento do Governo Regional (cfr. o ponto 7.1.)

24 - A dívida reportada em 2011 (de 387,2 milhões de euros), decorrente das indemnizações compensatórias às concessionárias privadas do transporte rodoviário de passageiros, dos contratos-programa com os municípios e dos contratos de produção com o SESARAM, encontrava-se no final de 2013 reduzida para os 260,3 milhões de euros. (cfr. o ponto 7.2.).

Dívida e Outras Responsabilidades

25 - A receita creditícia da Região em 2013 atingiu 1.211,4 milhões de euros (68,4 % do valor orçamentado), provindo de uma operação de financiamento junto da banca, com aval do Estado, e do empréstimo concedido pelo Estado (cfr. os pontos 8.1.1 e 8.1.1.1).

26 - Em 2013 a dívida pública direta da RAM aumentou 62,9 % (cerca de 971,4 milhões de euros), totalizando 2,5 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que corresponde a 61,8 % do PIB (cfr. os pontos 8.1.2 e 8.1.3).

27 - No final de 2013, os passivos de todo o Sector Público Administrativo da Região atingiam 1,5 mil milhões de euros, evidenciando uma diminuição líquida na ordem dos mil milhões de euros, ou seja 40 %, face ao ano anterior. Do conjunto dos passivos cerca de 1,1 mil milhões de euros (69,5 %) representavam contas a pagar, e destas, cerca de 520,7 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.3).

28 - No final de 2013 o montante das responsabilidades da RAM pela prestação de garantias financeiras situava-se na ordem dos 1.167,7 milhões de euros, tendo evidenciado um decréscimo de 77,7 milhões de euros (6,2 %) face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.4.2 e 8.4.6).

29 - Os encargos globais com o serviço da dívida atingiram 300,2 milhões de euros (constituídos em 81,8 % por amortizações), dos quais cerca de 288,4 milhões de euros respeitam à dívida direta (cfr. o ponto 8.5.1).

30 - No final de 2013 o endividamento global do Sector Público Administrativo regional rondava os 4,5 mil milhões de euros, sendo constituído em 64,3 % por dívida direta (cfr. o ponto 8.5.2).

31 - Na ótica da contabilidade nacional, e segundo a notificação de outubro de 2014, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, observando o novo Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), regista-se que a administração pública regional evidenciou em 2013 uma capacidade líquida de financiamento no montante de 81,3 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2013, em 4,3 mil milhões de euros (cfr. os pontos 8.6.1 e 8.6.2).

Operações extraorçamentais

32 - As Operações extraorçamentais ascenderam a cerca de 125,7 milhões de euros pelo lado da receita e a 121,3 milhões de euros pelo lado da despesa (cfr. o ponto 9.1.).

Contas da Administração Pública Regional

33 - Em 2013, a Conta da Região não observou o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um défice de 784,3 milhões de euros, pese embora a vigência desse princípio tenha sido suspensa para os exercícios de 2014 e de 2015 (cfr. o ponto 10.1.1).

34 - A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 2.692,1 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 2.459,9 milhões de euros, verificando-se um aumento, face ao ano anterior, na ordem dos 53,3 % e 52,1 %, respetivamente (cfr. o ponto 10.2).

2 - Recomendações

Conforme decorre do art.º 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, com vista à correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (13).

Salientam-se seguidamente algumas das recomendações, feitas em pareceres anteriores, que já tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não acatadas (14), e se formulam também novas recomendações, sugeridas pela análise à conta regional de 2013.

Recomendações acolhidas

O Governo Regional deu acolhimento às seguintes recomendações formuladas pelo Tribunal em anos anteriores:

1 - Aperfeiçoou o sistema de recolha e tratamento da informação financeira dos SFA tendo em vista uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das receitas e das despesas globais desses organismos.

2 - Melhorou a previsão orçamental da receita face à sua sobreavaliação.

3 - Adotou o regime de administração financeira do Estado, aprovado pela Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de julho, bem como o Plano Oficial de Contabilidade Pública, através da operacionalização do GeRFiP na administração regional direta e da implementação do SIGORAM por todos os serviços da administração pública regional.

4 - Aperfeiçoou os instrumentos jurídicos que titularam a atribuição de subsídios e outros apoios financeiros, tendo a sua formalização ocorrido em data anterior à do início da execução dos projetos objeto de financiamento, não comprometendo assim o acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos correspetivos aspetos financeiros, técnicos e legais.

Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram

Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas e que o Tribunal renova no presente Parecer:

1 - A apresentação, juntamente com a proposta de orçamento, de um relatório justificativo que integre todos os elementos enunciados no art.º 13.º da LEORAM, com destaque para as transferências dos fundos comunitários.

2 - O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de estabelecer, por Decreto Regulamentar Regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.

3 - A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com a solução consagrada no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO.

4 - A Conta da Região deve, no domínio da receita comunitária, identificar as fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação consagrada no art.º 7.º da LEORAM, e de modo a incluir informação clara e sistematizada por fundo comunitário.

5 - Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA.

6 - A satisfação atempada dos compromissos financeiros assumidos, evitando o pagamento de juros de mora, com o objetivo de cumprir o disposto no n.º 3 do art.º 18.º da LEORAM.

7 - O cumprimento do disposto no art.º 16.º da LCPA e no art.º 19.º,

n.º 3, do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, no que se refere à inclusão nos documentos de prestação de contas do mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento.

8 - A fixação e enunciação expressa de critérios objetivos de definição do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.

9 - A Conta da RAM deverá espelhar a dívida direta das EPR em observância ao disposto na alínea 2) do ponto V do art.º 27.º da

LEORAM.

Novas Recomendações

Apresentam-se quatro novas recomendações que o Governo Regional deverá colocar no centro das preocupações, para que, a breve prazo, possam ser corrigidas as causas que estão na origem das deficiências que as determinaram.

1 - Remeta ao Tribunal de Contas, em tempo oportuno, todos os relatórios das ações desenvolvidas pela IRF que contenham matéria de interesse para a atividade do Tribunal, em conformidade com o disposto na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC.

2 - Continue o esforço de implementação da plataforma RIGORE Central e de aperfeiçoamento da qualidade da informação patrimonial das entidades que integram o subsetor do Governo Regional.

3 - As contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de fundos da UE, detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários.

4 - A estrita observância das normas que enquadram a apresentação do PIDDAR e o respetivo Relatório de Execução.

3 - Legalidade e Correção Financeira (Ajustamento da Conta)

Em 2013 não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental estabelecido pelo n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM, visto que o resultado da execução orçamental evidenciou um saldo primário negativo, na ordem dos 784,3 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental

(ver documento original)

O défice primário apresentou um agravamento próximo de 335,7 milhões de euros (-74,8 %) face ao ano anterior, explicado por um crescimento da despesa efetiva (45,7 %) superior ao da receita efetiva (33,1 %).

O resultado da Conta da Região de 2013, que se apresenta em concordância com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional (15), consta do quadro seguinte.

Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

(ver documento original)

O saldo de encerramento da Conta da Região de 2013, excluídos os SFA e as EPR, ascendeu a 217,6 milhões de euros, 90 % dos quais respeitantes a verbas do Governo Regional.

O saldo global da conta agregada dos SFA e EPR atingiu 75,3 milhões de euros, verificando-se que as receitas correntes foram inferiores, em 21,3 milhões de euros, às despesas de idêntica natureza.

A receita total consolidada rondou os 2.692,1 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2.459,9 milhões de euros, registando-se, essencialmente por via da operação de refinanciamento da dívida comercial, um aumento, face ao ano anterior, na ordem dos 53,3 % e 52,1 %, respetivamente.

Conforme evidencia o quadro seguinte, o saldo global da Conta Consolidada atingiu os 238,3 milhões de euros, com origem, na sua maior parte, no Governo Regional (81,8 %).

Saldo consolidado corrigido

(ver documento original)

O saldo da Conta Consolidada de 2013, corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso, espelha um défice próximo de 282,4 milhões de euros, registando uma melhoria significativa face ao ano anterior, em que foram atingidos cerca de 795 milhões de euros.

Já na ótica da contabilidade nacional (18) o saldo mostrou-se positivo tendo a Conta da APR evidenciado uma capacidade líquida de financiamento (B.9) de 81,3 milhões de euros.

4 - Gestão Financeira e Controlo Interno

4.1 - Gestão Financeira

Da apreciação global à execução financeira do ORAM de 2013 evidencia-se que a receita orçamental arrecadada atingiu 2.492,6 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução ligeiramente acima dos 80 %, enquanto os pagamentos de despesa orçamental rondaram os 2.368,8 milhões de euros, evidenciando uma execução próxima dos 77 %. Transitou para o exercício seguinte um saldo na ordem dos 194,8 milhões de euros.

Mapa de Origens e Aplicações de Fundos

(ver documento original)

O saldo efetivo da Conta da RAM foi negativo em 838,2 milhões de euros, visto que a despesa efetiva atingiu 2.119,4 milhões de euros, enquanto a receita efetiva ficou-se pelos 1.281,2 milhões de euros, evidenciando ambas um significativo aumento face ao ano anterior de, respetivamente, 664,9 milhões de euros (45,7 %) e de 318,4 milhões de euros (33,1 %).

Os passivos financeiros constituíram a principal fonte de financiamento do orçamento da RAM, tendo atingido cerca de 1.211,4 milhões de euros, correspondendo a 47,3 % das origens de fundos.

A receita fiscal, com 847,3 milhões de euros, representou 33 % das origens de fundos, embora tenha evidenciado um aumento de 30 % face ao ano anterior (195,3 milhões de euros), originado sobretudo pelo aumento da cobrança dos impostos diretos, em 68,4 %.

Na vertente da despesa, o agrupamento com maior expressão na Conta foi a aquisição de bens de capital com 956,7 milhões de euros (37,3 % das aplicações de fundos), seguindo-se as transferências correntes, que atingiram 471,8 milhões de euros (18,4 das aplicações de fundos).

Neste âmbito, observa-se que a execução financeira do PIDDAR atingiu 1.285,6 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução de 89,1 %, tendo aquela despesa sido suportada em 90,4 % por financiamento regional.

A situação de dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional agravou-se, em 2013, representando 78,4 % das receitas daquele subsector institucional.

A dívida pública direta da Região aumentou 62,9 % (cerca de 971,4 milhões de euros) face ao ano anterior, totalizando 2,5 mil milhões de euros no final de 2013.

Por seu turno, no final de 2013, a dívida administrativa (passivos) atingia 1,5 mil milhões de euros, tendo registado uma diminuição líquida na ordem dos mil milhões de euros (cerca de 40 %), face ao ano anterior.

O montante das responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias financeiras totalizava 1.167,7 milhões de euros, no final de 2013, tendo diminuído 6,2 % face ao ano anterior.

O pagamento de juros e outros encargos correntes, relativos a todas as formas de dívida, atingiu quase 54,8 milhões de euros, evidenciando um aumento de 26,4 % (11,4 milhões de euros) face ao ano anterior, induzido pelo incremento de 65,3 % nos juros da dívida direta.

O valor global da carteira de ativos que integravam o património financeiro da RAM aumentou 3,1 %, para os 620,1 milhões de euros, tendo o valor agregado dos resultados líquidos das empresas participadas sido negativo em 35,1 milhões de euros, dos quais 5,5 milhões de euros são imputáveis à Região, em função das suas participações diretas.

4.2 - Controlo Interno

Nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeita a contraditório a análise efetuada ao "Controlo Interno", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas sido analisadas e transcritas (19), na medida da sua pertinência, ao longo do presente documento.

Em linha com a recomendação do Tribunal de Contas formulada neste domínio em anteriores pareceres, o relatório da conta da Região de 2013 continuou a incluir um ponto (n.º 16) relacionado com o "Sistema de controlo interno da Administração Financeira Regional" (20), o qual versa os procedimentos de controlo interno das operações de execução do orçamento da Região desenvolvidos pela SRPF, através de três entidades com funções específicas nas respetivas áreas: a Inspeção Regional de Finanças (IRF), a Direção Regional de Orçamento e Contabilidade (DROC) e o Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR), e cujos aspetos principais constam dos pontos 4.2.1. a 4.2.3. deste documento.

Como novidade, o exercício orçamental de 2013 sinalizou a introdução do regime de administração financeira do Estado e do POCP (21) na administração regional direta e a implementação de sistemas de gestão financeira e orçamental (22), a par do reforço das competências da Secretaria Regional com a tutela das finanças e dos poderes do SRPF sobre as entidades que integram o perímetro da APR na ótica da contabilidade nacional, no que concerne à monitorização e controlo da execução orçamental (23).

No início de janeiro, entraram em modo operacional sistemas de informação e gestão (o GERFIP (24) e o SIGORAM (25)) que dispõem de funcionalidades que permitem o controlo da execução orçamental de todo o perímetro da administração pública regional em contabilidade nacional (SI, SFA's e EPR's), do registo dos fundos disponíveis, dos compromissos, dos pagamentos e o reporte, nos prazos definidos, da informação financeira que a Região está obrigada a prestar às autoridades nacionais, bem como um melhor escrutínio dos compromissos plurianuais.

A operacionalização dos referidos sistemas permitiu que a conta da Região apresentasse "a informação patrimonial dos serviços simples do Governo Regional (balanço e demonstração de resultados) ", que "não reflete a totalidade da informação afeta ao Governo Regional, no que respeita à componente do capital fixo" na medida em que "as novas especificidades do sistema implicam novas exigências ao nível dos diversos serviços processadores, sendo este um processo evolutivo que implicará a obtenção de informações financeiras mais precisas, dado o contínuo processo de integração dos elementos patrimoniais correspondentes ao ativo fixo" (26).

Também em relação aos SFA's e EPR's, a utilização do mesmo sistema informático (SIAG) (27) "permitiu que os serviços gerassem os outputs necessários à conta consolidada dos SFA da Região".

Aqui, há a destacar que, pela primeira vez, os valores constantes do mapa Anexo XXII da Conta da Região (Execução orçamental das receitas) e os das contas de gerência dos SFA's remetidas à SRMTC não apresentam inconsistências (28).

A falta de implementação da plataforma RIGORE Central impossibilitou a obtenção da conta e de informação consolidada de toda a APR (29), informando o relatório da conta (ponto 1.), neste aspeto, que "estão a ser efetuados esforços no sentido de no futuro ser apresentada a informação patrimonial da Administração Pública Regional consolidada".

4.2.1 - Direção Regional de Orçamento e Contabilidade

No quadro do reforço dos deveres de informação a prestar pelas Regiões Autónomas resultantes do Programa de Assistência Económica e Financeira, a DROC é o serviço da SRPF responsável na RAM pelo reporte da informação orçamental, financeira e patrimonial às autoridades nacionais.

Neste contexto, a nova orgânica da DROC aprovada pelo DRR n.º 8/2013/M, de 15 de maio, obriga todos os serviços e organismos e, em especial, os órgãos de controlo interno e os órgãos de fiscalização existentes nos departamentos do Governo Regional, as unidades de gestão, bem como todas as instituições públicas de recolha de dados sobre as finanças públicas, a cooperar estreitamente com a DROC na prossecução das suas atribuições (art.º 10.º).

No exercício das suas atribuições, a DROC apoia-se nas unidades de gestão (30) criadas em todos os departamentos do Governo Regional, as quais concentram a informação do conjunto das entidades tuteladas, validando-a e encaminhando-a para a DROC, que, por seu turno, agrega os dados por subsetor administrativo (SI, SFA e EPR) para reporte às autoridades nacionais (31).

O novo estatuto orgânico visou "adequar a estrutura da Direção Regional do Orçamento e Contabilidade às mudanças estabelecidas na Lei Orgânica da Secretaria Regional do Plano e Finanças" [constante do DRR n.º 4/2012/M, de 9 de abril] (32), e "clarificar a intervenção da DROC ao nível da atividade de fiscalização orçamental e financeira, delimitando a sua atuação à propositura de ações de fiscalização orçamental a desenvolver pelas entidades com competências específicas para o efeito nomeadamente a IRF" (cfr. o preâmbulo do DRR n.º 8/2013/M).

De acordo com referido diploma, a DROC continuou a ser dirigida por um diretor regional, que passou, no entanto, a ser coadjuvado por um subdiretor regional, a quem, entre outras, compete "coordenar a preparação do orçamento da Região; participar na elaboração da proposta anual do orçamento da Região e respetivos diplomas; elaborar e propor as medidas necessárias à boa execução do orçamento regional; e elaborar a conta da Região e promover a respetiva publicação" (art.º 5.º).

A estrutura nuclear da DROC foi definida pela Portaria 38/2013, de 14 de junho (33), que prevê a constituição de duas unidades orgânicas para apoiar o Diretor Regional "na área da contabilidade" (a Direção de Serviços de Contabilidade) e ainda "em todas as matérias relacionadas com os organismos dotados de autonomia administrativa, financeira e patrimonial" (a Direção de Serviços e Fundos Autónomos). O relatório da Conta da Região detalha os "procedimentos de controlo" desenvolvidos em 2013 pela Direção de Serviços de Contabilidade (34).

De outro lado, a estrutura flexível da DROC, constante do Despacho 106/2013, de 17 de junho do SRPF (35), compreende a Divisão de Estudos e Consultoria Orçamental (DECO), que funciona na direta dependência do Subdiretor Regional, em cujas atribuições se inclui as de "acompanhar a execução orçamental e tratar a informação contida no sistema de informação, providenciando a elaboração de mapas e relatórios de controlo orçamental para apoio às decisões; proceder à análise da execução orçamental da administração regional, elaborar e coordenar a divulgação da síntese de execução orçamental, e participar na elaboração das propostas dos Orçamentos Regionais e na elaboração da Conta da Região" (art.º 2.º).

E ainda a Divisão de Receitas (DR), na direta dependência do Diretor Regional, destacando-se, entre as suas atribuições, as de "controlar e acompanhar a execução do Orçamento da Região em todas as matérias relativas à receita; participar e colaborar na elaboração da proposta anual do orçamento da Região, acompanhar, atualizar e normalizar o sistema de classificação das receitas públicas e difundir os critérios que devem presidir a essa classificação, e propor medidas com vista a um efetivo controlo das receitas orçamentais" (art.º 3.º).

4.2.2 - Inspeção Regional de Finanças

O resultado da atividade desenvolvida em 2013 pela Inspeção Regional de Finanças (IRF) vertida no respetivo relatório de atividades (36) e na Conta da Região (ponto 16.1.) traduziu-se na conclusão de 15 ações que abrangeram as áreas da administração pública regional (8) do setor empresarial (1) e dos fundos comunitários, no âmbito do PRODERAM (6).

Pese embora as "principais conclusões" das ações concluídas pela IRF enunciadas no relatório da conta (ponto 16.1.2.) e no relatório de atividades (ponto 5.) aponte para a existência de matéria relevante para a ação do Tribunal, sobretudo, quando referem "falta de controlo da dívida aos clubes e associações desportivas, no âmbito dos contratos - programa destinados ao apoio à construção de infraestruturas desportivas, tendo os valores em dívida sido calculados com base em estimativas", "falta de controlo das dívidas a terceiros", "deficiências no sistema de controlo interno da DREER relativas a faturas emitidas e enviadas pela PT, de anos anteriores, e que só foram lançadas na contabilidade em 2012", "existência de prestações vencidas em situação de incumprimento, originando o pagamento de juros de mora", nenhum dos respetivos relatórios concluídos naquele ano foi remetido à SRMTC no decurso do mesmo.

Durante a preparação deste documento, constatou-se que no Relatório 2/2013, de 11 de abril, relativo à "Auditoria ao sistema de controlo interno do IDRAM-2009", foi proposta a sua "remessa ao Tribunal de Contas, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 15.º

do DLR n.º 18/2005/M, de 24 de novembro, e da al. b) do n.º 2 do

art.º 12.º da LOPTC, para efeitos de determinação da responsabilidade financeira".

Contudo, o aludido relatório só foi remetido ao Tribunal a 16 de dezembro de 2014 (37) precedendo despacho de concordância do Secretário Regional do Plano e Finanças (38), datado de 20 de outubro de 2014, nos seguintes termos: "Concordo. Proceda-se em conformidade com o proposto".

A prática da IRF de informar o Tribunal do resultado das suas ações decorrido um significativo hiato temporal entre a data do despacho do Secretário Regional do Plano e Finanças (que ordena a sua remessa) e o envio do relatório à Secção Regional do Plano e Finanças (no caso, dois meses), não é nova, e tem sido censurada pelo Tribunal, em anteriores pareceres sobre as contas da RAM. Coisa diferente, e com repercussão no presente exercício orçamental, é o lapso temporal (18 meses) que mediou entre a data em que o relatório foi presente ao SRPF (11 de abril de 2013) e o da decisão de o mandar remeter ao Tribunal (20 outubro de 2014), período esse suscetível de operar a formação de situações jurídicas criadas pelo decurso do tempo e assim contribuir para a perda da eficácia da ação do Tribunal em matéria de efetivação de responsabilidade financeira.

O que remete pois para a razão de ser da norma da al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC, à qual subjaz um dever específico de colaboração, que só pode ser compatível com a remessa dos relatórios em tempo útil que permita ao Tribunal exercer os seus poderes jurisdicionais (39).

No contraditório, sustentou-se que a IRF "tem tomado as providências necessárias para enviar à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas o mais depressa possível, os relatórios de auditoria que contenham matéria de interesse para a ação do Tribunal, como aliás, já se verificou em 2015".

De outro lado, releva que, no tocante à competência atribuída à IRF, por força do disposto no art.º 37.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro (40), que obriga as entidades públicas a comunicar-lhe a relação dos subsídios atribuídos (41), aquele serviço, através do ofício n.º 4222/14/SRF, de 14/08/14, fez prova do cumprimento dos n.os 2 e 4,

por parte das respetivas entidades processadoras.

Quanto à obrigação de prestação de contas pelas entidades beneficiárias dos subsídios e outros apoios, prevista no n.º 3 do citado dispositivo legal, a IRF adiantou que a mesma será "verificada (...) em sede de auditoria, em conformidade com o plano de atividades para 2014, à qual já se deu início relativamente aos apoios financeiros concedidos pela Direção Regional de Turismo" (42).

Pela primeira vez, após a vigência do PAEF-RAM, quer o relatório da conta da Região quer o próprio relatório de atividades da IRF de 2013, mencionam aos resultados da auditoria realizada por esta entidade à SRERH com vista a verificar o cumprimento da medida 24, tendo concluído pelo "seu cumprimento no ano letivo 2012/2013, em termos globais, tendo [a SRERH] reduzido o pessoal de educação e as correspondentes despesas, embora existam outros aspetos que podem ser aperfeiçoados".

4.2.3 - Instituto de Desenvolvimento Regional

O relatório da Conta informa que o IDR enquanto AG dos programas operacionais da RAM que integram o QREN (2007-2013), no ano de 2013, realizou 34 verificações no local de operações singulares 4 delas em projetos financiados pelo FEDER enquadrados no PO Intervir +; 27 em projetos financiados pelo FSE, e abrangidos pelo PO RUMOS; e 3, cofinanciados pelo FC no âmbito do POVT, nas tipologias de investimento que não foram delegadas.

Quanto ao PCT-MAC (2008-2013), e ainda segundo o citado relatório, o IDR ("até finais de 2013") executou 66 verificações "in situ", que envolveram visitas a 16 diferentes parceiros regionais e uma despesa total verificada de cerca de 600 mil euros.

4.2.4 - Conclusões

1 - No início de janeiro de 2013, entraram em modo operacional os novos sistemas de informação e gestão orçamental e financeira (o GERFIP e o SIGORAM), que dispõem de funcionalidades que permitem o controlo da execução orçamental de todo o perímetro da administração pública regional em contabilidade nacional, do registo dos fundos disponíveis, dos compromissos, dos pagamentos e o reporte, nos prazos definidos, da informação financeira que a Região está obrigada a prestar às autoridades nacionais, bem como um melhor escrutínio dos compromissos plurianuais (cfr. o ponto 4.2.).

2 - Em 2013, o balanço e a demonstração de resultados do subsetor do Governo Regional não apresentava ainda a totalidade da informação patrimonial nem se encontrava implementada a plataforma RIGORE Central que possibilitaria a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional (cfr. o ponto 4.2.).

4.2.5 - Novas recomendações

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional, através da Secretaria Regional do Plano e Finanças, que:

1 - Remeta ao Tribunal de Contas, em tempo oportuno, todos os relatórios das ações desenvolvidas pela IRF que contenham matéria de interesse para a atividade do Tribunal, em conformidade com o disposto na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC.

2 - Continue o esforço de implementação da plataforma RIGORE Central e de aperfeiçoamento da qualidade da informação patrimonial das entidades que integram o subsetor do Governo Regional.

5 - Decisão

Face ao que antecede, o Coletivo constituído nos termos do art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC, delibera aprovar o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2013, com as conclusões e recomendações formuladas, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos de apreciação e aprovação daquela Conta, em observância do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da Lei 28/92, de 1 de setembro, e no art.º 38.º, al. a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

Este Parecer será objeto de publicação na II Série do Diário da República, bem como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no art.º 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da LOPTC, ficando igualmente contemplada a sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, bem como na Intranet e no site do Tribunal de Contas na Internet, após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera ainda oportuno salientar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 4 dias do mês de maio do ano de dois mil e quinze. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Guilherme d'Oliveira Martins. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Relatora Laura Maria de Jesus Tavares da Silva. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Nuno Manuel Pimentel Lobo Ferreira. - O Procurador-Geral Adjunto, fui presente, Nuno António Gonçalves.

Parte II

Relatório

Capítulo I

Processo Orçamental

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC (43) e do art.º 24.º, n.º 4, da Lei 28/92, de 1 de setembro (44) foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao processo orçamental, compreendendo a aplicação das regras e procedimentos que regem a elaboração, aprovação, execução, alteração e fiscalização do orçamento da RAM de 2013, bem como a prestação de contas, através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (45) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

No parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira, em obediência ao preceituado na alínea a) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável pelo n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a atividade financeira da Região no ano a que a conta se reporta, designadamente no tocante ao cumprimento da LEORAM e da demais legislação aplicável à administração financeira regional.

Para o efeito, foram examinados o DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento da RAM (ORAM) para 2013, alterado pelo DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto, bem como o DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio, que estabeleceu as normas de execução do orçamento regional do mesmo ano, a Lei 64-B/2012, de 31 dezembro (46), que aprovou o Orçamento do Estado de 2013, e ainda o DL n.º 71/95, de 15 de abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais (47).

Releva também a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (48), na versão saída da Lei 22/2011, de 30 de maio, que impôs a integração no universo do ORAM, a partir de 2012, para além dos serviços simples e integrados do Governo Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), as entidades públicas "incluídas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do orçamento", equiparadas a SFA, nos termos do art.º 2.º, n.º 5, da referida Lei.

Comparativamente com o ano anterior, com exceção da empresa RAMEDM - Estradas da Madeira, S.A. (49), continuaram a integrar o perímetro da administração pública regional em 2013 as seguintes entidades públicas empresariais reclassificadas: SDNM - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.; PATRIRAM - Titularidade e Gestão de Património Público Regional, S.A.; Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S.A.; Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S.A.; Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S.A.; e a Empresa Jornal da Madeira, Lda..

Por outro lado, e na medida em que as finanças da Região constituem uma das parcelas a considerar para efeitos de consolidação e estabilidade orçamental no quadro das vinculações externas do Estado Português, releva a revisão da LEO (50), operada pela Lei 37/2013, de 14/06, que consagrou novas regras para o saldo orçamental estrutural (art.º 12.º-C), a dívida pública (art.º 10.º-G), e a despesa (art.os 10.º-D a 10.º-E), bem como definiu um mecanismo corretivo quando se verifique um desvio significativo face ao objetivo orçamental de médio prazo constante do PEC (art.os 72.º-B a 72.º-D) (51).

Com reflexo igualmente no orçamento dos subsetores da administração pública regional, sobressai o aditamento das normas relacionadas com a sua sujeição aos princípios da sustentabilidade (art.º 10.º-D), da economia, eficiência e eficácia (art.º 10.º-E), e da responsabilidade (art.º 10.º-F), subsumidas no Título II (52), nos termos do preceituado no art.º 3.º da Lei 37/2013.

Acresce, ainda, o reforço do dever de informação das Regiões Autónomas ao Ministério das Finanças que passa a abranger "a execução orçamental, nomeadamente os compromissos assumidos, os processamentos efetuados e os montantes pagos, bem como a previsão atualizada da execução orçamental para todo o ano e os balancetes que evidenciem as contas das classes de disponibilidades e de terceiros, com regularidade mensal", conforme resulta do art.º 68.º, al. c), na redação conferida pela mencionada Lei 37/2013.

Também com influência no processo orçamental de 2013, importa ter em consideração as significativas alterações decorrentes da entrada em funcionamento do SIGORAM - Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM (53), que integra o Sistema de Informação da Elaboração do Orçamento (SOE) (54), criado para organizar e estruturar o ORAM nos moldes requeridos pela plataforma GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhados) e demais sistemas de informação.

Muito especificamente, o SOE permite o acompanhamento integral das diferentes fases em que se desdobra a elaboração do ORAM, desde a recolha, discussão e alteração das propostas dos serviços e organismos até à aprovação final pela Assembleia Legislativa da Madeira (ALM) (55), garantindo o registo individualizado dos contributos dos serviços, da tutela setorial, da tutela financeira, do conselho de governo e da ALM. A aplicação gera ainda os mapas que acompanham a proposta de orçamento a ser apreciada pela ALM (56).

1.1 - A proposta de ORAM para 2013

A proposta do Orçamento Regional para 2013, aprovada pela RCG n.º 996/2012, de 15 novembro (57),foi elaborada de acordo com a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos art.os 10.º, 11.º e 12.º da LEORAM, quanto ao articulado do respetivo decreto legislativo regional e aos mapas orçamentais, continuando, porém, à semelhança do verificado no ano de 2012, a não ser acompanhada do "mapa de origem e aplicações de fundos" referente às transferências de fundos comunitários, a que alude a al. f) do n.º 2 do art.º 13.º da citada Lei.

No contraditório, o Secretário Regional do Plano e Finanças confirmou que "a proposta do ORAM para 2013 não [foi] acompanhada pelo mapa de origem e aplicação de fundos, referente às transferências comunitárias".

Explicitou no entanto que " as propostas de ORAM para 2014 e 2015 já atenderam ao reparo da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas feito em pareceres anteriores, sendo que as mesmas já incluem, em anexo ao relatório, o mapa com a origem e aplicação de fundos comunitários".

A proposta foi apresentada à ALM a 20 de novembro de 2012 (58), o que configura o incumprimento, mais uma vez, do prazo determinado pelo n.º 1 do art.º 9.º da LEORAM, que sinaliza a data limite de 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita, cuja inobservância constitui uma prática reiterada, já referenciada pelo Tribunal de Contas em anos anteriores (59). Assinalar, no entanto, que a votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 14 de dezembro de 2012, ocorreu dentro do prazo estipulado no art.º 14.º, n.º 1, daquela Lei (até 15 de dezembro) (60).

A política orçamental seguida em 2013 refletiu os compromissos a que o Governo Regional da Madeira (GR) se vinculou, perante a República Portuguesa, no PAEF-RAM, assumindo as medidas de consolidação orçamental previstas naquele Programa e na Lei do Orçamento do Estado (61), designadamente, a redução da despesa pública, o aumento da receita e o não crescimento do endividamento, tendo em vista corrigir o "desequilíbrio da situação financeira regional".

Entre as medidas de consolidação orçamental com incidência na Região, constantes da Lei 64-B/2012, de 31 dezembro, que aprovou o OE para 2013, há a destacar, entre outras, as seguintes:

. Redução dos salários e proibição das valorizações remuneratórias dos titulares de cargos políticos e de outros cargos públicos, dos trabalhadores da administração pública e dos gestores e trabalhadores do setor empresarial regional, e ainda congelamento do valor nominal das pensões (art.os 27.º, 35.º, e 115.º).

. Proibição das empresas e entidades do setor empresarial regional, durante o período de execução do PAEF, recompensarem os seus gestores ou titulares de órgãos diretivos, de administração ou outros órgãos estatutários, com remunerações variáveis de desempenho (art.º 37.º).

. Suspensão do pagamento do subsídio de férias ou equivalente às pessoas referidas no art.º 27.º, n.º 9, da LOE e aos aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados (62) (art.os 29.º, 27.º, n.º 9, e 77.º).

. Redução do montante das ajudas de custo relativas a deslocações ao estrangeiro e alteração das condições de abono de ajudas de custo em território nacional (art.os 40.º a 42.º) e da compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário em dia normal de trabalho e em dia de descanso semanal ou feriado (art.º 45.º).

. Criação de uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES) aplicável às pensões entre 3,5 % e 10 %, nos moldes previstos no art.º 78.º

. Redução remuneratória dos contratos de aquisição de serviços celebrados pelos serviços e organismos das administrações regionais e pelas entidades do setor empresarial regional, que, em 2013, tenham sido renovados ou celebrados com idêntico objeto e/ou contraparte de contrato vigente em 2012 (63) (art.º 75.º).

. Redução, no mínimo, em 50 %, do número de trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo e ou com nomeação transitória existentes em 31 de dezembro de 2012, e proibição dos serviços e organismos (incluindo os das administrações regionais), durante o ano de 2013, de procederem à renovação dos contratos e das nomeações provisórias, sendo o seu incumprimento sancionado com a redução das transferências do OE no montante equivalente ao que resultaria, em termos de poupança, com a efetiva redução de pessoal e ou no montante idêntico despendido com as renovações de contratos ou de nomeações em causa (art.º 59.º).

. Sujeição a parecer prévio dos membros do governo responsável pelas finanças e pela administração pública a mobilidade interna de trabalhadores de órgãos e serviços das administrações regionais e autárquicas para os restantes órgãos ou serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro (art.º 53.º).

. Proibição de abertura de procedimentos concursais com vista à constituição de relações jurídicas de emprego público por termo indeterminado, determinado ou determinável e a obrigação dos Governos Regionais apresentarem ao membro do Governo da República responsável pela área das finanças os planos semestrais para a redução mínima do pessoal (em 2 %) prevista no PAEF, com a indicação dos instrumentos para assegurar a respetiva monitorização, e a informação trimestral sobre o número e a despesa com recrutamento de trabalhadores, a qualquer título, bem como a identificação das autorizações de recrutamento concedidas das situações excecionadas na LOE (art.º 68.º) (64).

. Manutenção da regra do endividamento líquido nulo (art.º 142.º, n.º 1) e o propósito de excecionar dessa regra os empréstimos e as amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários" e "à regularização de dívidas vencidas ou para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental das Regiões Autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças (art.º 142.º, n.º 2).

. Reestruturação do IRS que se traduziu na diminuição do número dos escalões, no aumento das taxas marginais de cada escalão e em alterações dos intervalos de cada escalão (art.º 68.º do Código do IRS, na redação dada pelo art.º 186.º da LOE).

. Criação de uma sobretaxa de 3,5 % em sede de IRS aplicável ao rendimento coletável que exceda o valor anual da retribuição mínima mensal garantida por sujeito passivo (art.º 187.º).

. Diminuição do limite mínimo para a aplicação da taxa adicional de solidariedade (art.º 68-A, do Código do IRS, na redação dada pelo art.º 186.º da LOE).

. Aumento dos impostos sobre: álcool e bebidas alcoólicas, tabaco (art.os 71.º a 76.º, 104.º, e 105-A.º, do CIEC, na redação dada pelo art.º 207.º da LEO); e de circulação (art.os 9.º a 15.º do CIUC, na redação dada pelo art.º 214.º da LEO).

. Agravamento da derrama (art.º 105-A.º do Código do IRC, na redação do art.º 191.º da LEO) e alteração da taxa liberatória aplicáveis a rendimentos de capitais (art.º 71.º do Código do IRS, na redação dada pelo art.º 186.º da LOE).

Ainda com repercussão na atividade financeira da Região e nas respetivas opções orçamentais, a Lei 64-B/2012, dispôs do modo que se expõe:

a) Consagrou a possibilidade de retenção das transferências do OE para as regiões autónomas tendo em vista a satisfação de débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da ADSE, do SNS, da segurança social e da DGTF, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou da utilização indevida de fundos comunitários, com o limite correspondente a 5 % do montante da transferência anual (art.º 13.º).

b) Fixou o montante das transferências para a RAM em (euro) 191 698 726 (Mapa XVIII), prevendo ainda a transferência de (euro) 50 000 00,00, nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 4.º da LO n.º 2/2010, de 16 de junho, alterada pela Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro (141.º) (65).

c) No âmbito do sistema previdencial, aprovou a atribuição do montante de (euro) 9 887 998,00 destinado à política do emprego e formação profissional (art.º 110.º, n.º 2).

d) Estabeleceu que a participação variável de 5 % no IRS a favor das autarquias locais das regiões autónomas era deduzida à receita de IRS cobrada na respetiva região autónoma, devendo o Estado proceder diretamente à sua entrega às autarquias locais (art.º 262.º).

Também no âmbito nacional, retém-se que o DL n.º 36/2013, de 11 de março (66), continuou a obrigar as Regiões Autónomas a registar mensalmente a informação sobre fundos disponíveis, compromissos assumidos, saldo inicial das contas a pagar, movimento mensal e saldo das contas a pagar a transitar para o mês seguinte e os pagamentos em atraso, até ao dia 10 do mês seguinte a que se reporta, no suporte informático da DGO (art.º 57.º) e a prestar a informação indicada no seu art.º 60.º

1.2 - O orçamento da RAM para 2013

O ORAM de 2013, aprovado pelo DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro, vedou a celebração de qualquer negócio jurídico, bem como a assunção de obrigações que implicassem novos compromissos financeiros e a tomada de qualquer decisão que envolvesse o aumento de despesa, desde que tal contrariasse ou tornasse inexequível o cumprimento do PAEF-RAM (n.º 3 do art.º 2.º).

A par dessa regra geral, e mantendo a tendência iniciada em 2012, o ajustamento orçamental previsto para 2013 incluía medidas de diminuição da despesa primária estrutural, continuando o citado DLR n.º 42/2012/M a incorporar normas de contenção e controlo da despesa com os trabalhadores do setor público regional (art.os 41.º a 43.º, 46.º e 47.º) e com os contratos de aquisição de serviços celebrados ou renovados em 2013 (art.º 45.º).

Pelo decreto orçamental, o Governo Regional foi ainda autorizado a contrair empréstimos (art.º 7.º), a realizar operações de gestão da dívida pública regional (art.º 8.º) e operações ativas (art.º 9.º), a adquirir ativos e a assumir e regularizar passivos e responsabilidades (art.º 11.º), a conceder avales (art.º 13.º), a proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento (art.º 20.º), e a aumentar o endividamento líquido regional, até ao montante resultante do art.º 10.º da LO n.º 2/2010, de 16 de junho, e nos termos do art.º 142.º da LOE para 2013 (art.º 6.º).

Do ponto de vista das inovações legislativas do diploma orçamental salientam-se as seguintes:

a) Inclusão de dois novos mapas: o mapa X - Despesas correspondentes a programas; e o mapa XXI - Receitas Tributárias cessantes dos serviços integrados [art.º 1.º, alíneas c) e e)].

b) O acréscimo do endividamento líquido regional em 2013 abrangeu o montante dos saldos previstos e não utilizados no ano de 2012 decorrentes do PAEF-RAM (art.º 6.º, n.º 2) (67).

c) Na adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, foram acolhidas as normas do OE sobre a diminuição do número de escalões de IRS, o aumento das taxas marginais de cada escalão, as alterações dos intervalos de cada escalão e a diminuição do limite mínimo para a aplicação da taxa adicional de solidariedade (art.º 15). Relativamente ao IRC, mantiveram-se as respetivas taxas (art.º 16.º).

Manteve-se também a derrama regional, embora com novos limites (art.º 17.º) e prorrogou-se, até 31 de dezembro de 2013, o regime da contribuição sobre o sector bancário para a RAM (art.º 18.º).

d) Em matéria de alterações orçamentais, o Governo Regional ficou habilitado a efetuar as alterações orçamentais necessárias ao processamento do subsídio de Natal, do subsídio de férias ou prestações equivalentes (art.º 20.º, n.º 3, aditado pelo DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto), e ainda a proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais como contrapartida do aumento de receitas e dos saldos previstos e não utilizados no ano de 2012 decorrentes do PAEF-RAM (art.º 20.º, n.º 4).

e) As dotações orçamentais dos orçamentos privativos das EPR afetas ao funcionamento dos serviços e aos investimentos do Plano ficaram sujeitas às medidas de cativação previstas no art.º 21.º, n.º 1.

f) Extinção do mecanismo de "contas de ordem" na tesouraria do Governo Regional, por via do qual os serviços, institutos e fundos autónomos, incluindo as EPR, ficaram dispensados da manifestação de receitas próprias (art.º 23.º).

g) O reporte de informação à SRPF das entidades públicas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais passou a abranger a informação sobre fundos disponíveis, compromissos, contas a pagar e pagamentos em atraso, nos moldes definidos para o efeito (art.º 24.º, n.º 1).

h) Limitação do montante das transferências e dos apoios para as entidades de direito privado aos valores anteriormente concedidos para a mesma finalidade, abandonando-se a redução prevista em 2012, de, pelo menos, 15 % dos valores atribuídos em 2011. Foi ainda alargado o leque das situações excluídas daqueles limites "aos apoios no âmbito da proteção civil, da promoção turística, e aos apoios que resultam da aplicação de regulamentos" (art.º 36.º, n.os 1 e 2).

i) Consignação das receitas a determinadas despesas, por despacho conjunto do Secretário Regional do Plano e Finanças e do membro do Governo com a tutela do setor, nos termos do art.º 5.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro (art.º 49.º).

j) Obrigatoriedade de todos os serviços da administração regional adotarem o POCP em 2013, devendo ainda todos os SFA utilizar sistemas informáticos de contabilidade devidamente certificados, e que correspondam às necessidades de integração na plataforma de integração central de informação contabilística deste subsetor (art.º 50.º).

k) As transferências da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa para a Direção Regional de Juventude e Desporto foram consignadas às despesas com o projeto "Apoio às diversas modalidades desportivas" (art.º 56.º).

l) O processamento e pagamento de todas as subvenções que integram o regime previsto no n.º 19 do art.º 75.º do EPARAM, bem como a regularização de quaisquer situações pendentes, desde que inscritas no ORAM, passaram a ser efetuados nos termos previstos pela orgânica do órgão de governo próprio onde os seus beneficiários terminaram o exercício dos respetivos mandatos (art.º 61.º-A).

Para além destas medidas, o decreto orçamental integrava normas sobre a cooperação técnica e financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM (art.º 4.º), os mercados públicos (art.os 25.º a 29.º), a concessão de subsídios e outras formas de apoio (art.os 32.º a 37.º, a contribuição sobre o setor bancário (art.º 18.º), a criação do quadro interdepartamental regional (art.º 44.º), a afetação de verbas do FET-M para a construção de obra social (art.º 52.º) e a contratação de seguros (art.º 57.º).

Importa, por último, referir a aprovação de uma alteração ao DLR n.º 42/2012/M, através do DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto, para criar as condições necessárias à execução do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril, que obrigou à reposição do subsídio de férias aos trabalhadores da Administração Pública.

Essa decisão determinou a revisão da estimativa da receita orçamental e por conseguinte a introdução de ajustamentos na despesa, para o que foram alterados, nomeadamente, os mapas I a X do ORAM e o art.º 20.º do DLR n.º 42/2012/M, no sentido de autorizar o Governo Regional a efetuar as alterações orçamentais necessárias ao processamento do subsídio de Natal, do subsídio de férias ou prestações equivalentes.

1.3 - Equilíbrio orçamental

O quadro abaixo espelha a evolução global do orçamento regional nos anos de 2012 e 2013 (68), fornecendo também a informação necessária à aferição do cumprimento, naquele documento previsional, da regra do equilíbrio orçamental enunciada no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (69):

QUADRO I.1

Evolução global do Orçamento Regional

(ver documento original)

Nos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

. O orçamento aprovado para 2013 não assegurou, à semelhança dos anos anteriores, o cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental, apresentando um saldo primário deficitário (-1.468 milhões de euros).

. O saldo corrente manteve-se deficitário em cerca de 468,6 milhões de euros, registando uma ligeira melhoria (-6,2 %) em relação ao ano de 2012, devido essencialmente ao aumento de 0,6 % da receita corrente e à diminuição de 1,6 % na despesa corrente.

. O saldo de capital continuou positivo (464,3 milhões de euros), apresentando, no entanto, uma descida de 6,8 %, justificada por uma diminuição das despesas inferior à redução das receitas.

No que respeita ao princípio do equilíbrio orçamental, o SRPF em contraditório defendeu que "A conjuntura dos últimos anos, e em especial a aplicação do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro à Região Autónoma da Madeira tem condicionado e impossibilitado o cumprimento do n.º 2 do artigo 4.º da Lei 28/92, sendo inclusive de salientar que a Lei 83-C, de 31 de dezembro, que aprova o Orçamento de Estado para 2014 está incluída uma norma (artigo 142.º) que suspende, em 2014, a aplicação do disposto no artigo 16.º da Lei Orgânica 2/2013 (Equilíbrio orçamental), de 2 de setembro, atenta a submissão da Região Autónoma da Madeira ao Programa de Ajustamento Económico e Financeiro.". Mais refere que essa norma volta a constar do OE para 2015.

A evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas em 2012 e 2013, ilustrada no quadro seguinte, reforça as conclusões acima extraídas:

QUADRO I.2

Grau de cobertura

(ver documento original)

1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

Com a aprovação do DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio (70), foram estabelecidas as disposições necessárias à execução do ORAM de 2013, em domínios específicos, nomeadamente, ao nível do controlo da despesa, da utilização das dotações orçamentais, do regime duodecimal, das alterações orçamentais, da cabimentação, da definição do regime aplicável às entidades que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, da tipificação e tramitação da informação a prestar pelos institutos, pelos SFA e pelas entidades reclassificadas, das sanções por incumprimento dos deveres de reporte e dos saldos de gerência.

Como principais novidades, há a realçar a obrigação dos serviços e organismos, incluindo os dotados de autonomia administrativa e financeira, manterem permanentemente atualizados os registos informáticos dos fundos disponíveis, compromissos, passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso, especificados pela respetiva data de vencimento, e o facto de o congelamento extraordinário das dotações orçamentais da despesa dos serviços integrados do Governo Regional, dos institutos, dos SFA e das EPR carecer de despacho conjunto do Presidente do Governo Regional e do Secretário Regional do Plano e Finanças, ou de Resolução do Conselho do Governo (art.º 3.º, n.os 2 e 7) (71).

Acresce a obrigação dos serviços e organismos do Governo Regional registarem e manterem atualizada, no sistema informático, a cabimentação dos encargos prováveis programados para o ano de 2013

(art.º 5.º). No caso das EPR, o art.º 7.º, n.º 2, alíneas a) e b), sujeitou-as às regras relativas às cativações orçamentais e às da cabimentação das despesas.

Merece ainda destaque a revogação do regime duodecimal das dotações orçamentais (art.º 4.º), operada pelo DRR n.º 12/2013/M, de 26 de julho (72), a redução dos prazos de envio de informação pelas unidades de gestão à DROC (quanto aos institutos e aos SFA) e à DRT (relativamente às EPR), a definição do conteúdo daquele reporte e a exigência de todas as entidades registarem as alterações orçamentais e a execução orçamental no SIGORAM (art.os 10.º, n.os 1 e 3, e 11.º, n.os 1 e 2) (73).

Sublinhar também que o art.º 13.º permitia ao Secretário Regional do Plano e Finanças isentar os serviços, institutos e fundos autónomos da entrega dos saldos de gerência, quando estivesse em causa a "afetação de saldos de gerência a suportar encargos orçamentais transitados" [n.º 2, alínea b], ficando as EPR dispensadas de requerer a entrega do saldo de gerência anterior (n.º 5).

Em matéria de compromissos plurianuais, o decreto em análise determinava a inscrição integral dos compromissos plurianuais no suporte informático central de registo desses encargos (art.º 22.º, n.º 3) (74).

1.5 - Alterações orçamentais

As alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GR a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório, por força do preceituado no art.º 20.º da LEORAM.

Neste âmbito pontua a norma do n.º 1 do art.º 20.º do DLR n.º 42/2012/M,

em cujos termos a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, designadamente o DL n.º 71/95, de 15 de abril (75).

De forma direta, aquela norma autorizou o GR a efetuar as alterações orçamentais indispensáveis aos reajustamentos orçamentais decorrentes das necessidades decorrentes da execução dos projetos de reconstrução na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010 e do PAEF-RAM (n.os 2 e 3), assim como a proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais como contrapartida do aumento de receitas e dos saldos previstos e não utilizados no ano de 2012 decorrentes do citado Programa (n.º 4).

A mesma norma dispunha ainda que as alterações orçamentais relativas a todas as entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, que envolvessem rubricas de classificação económica relativa à aquisição de bens de capital, careciam de autorização do Secretário Regional do Plano e Finanças (n.º 5).

A par destas normas do decreto orçamental, o DRR n.º 9/2013/M, consagrou, no seu art.º 6.º, regulamentação específica no domínio das alterações orçamentais da esfera do GR (76), fixando normas de competência e procedimentais que iam para além da aplicação genérica do disposto no DL n.º 71/95, de 15 de abril.

É claro que esta solução (defendida pela SRPF) não corresponde à preconizada pelos estritos termos da norma do n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, quando investe o executivo regional na responsabilidade de aprovar um decreto regulamentar regional contendo as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência. Trata-se, de uma solução precária, na medida em que está confinada ao período anual de vigência do diploma de execução e dependente da inclusão, em cada ano orçamental, no mesmo decreto regulamentar das regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da responsabilidade do GR.

No que respeita à publicação e conhecimento das alterações orçamentais autorizadas no período em análise, assinala-se, na ação do GR, que os prazos de envio à ALM e ao TC, da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2013 (77), foram respeitados em todos os trimestres (78).

Por outro lado, observa-se que a publicação trimestral no JORAM dos mapas I a VIII (79), modificados em virtude das alterações orçamentais efetuadas, nem sempre foi realizada ou ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do art.º 5.º do DL n.º 71/95 (80).

1.5.1 - Alterações orçamentais da receita

Tendo por base os elementos constantes do orçamento inicial (81), do orçamento retificativo (82), da conta e a relação trimestral das alterações orçamentais, evidenciam-se no quadro seguinte as alterações ao orçamento da receita de 2013:

QUADRO I.3

Alterações orçamentais da receita

(ver documento original)

Do quadro acima sobressai o reforço do orçamento inicial no montante de 1.479 milhões de euros, dos quais 1.411 milhões de euros estiveram afetos ao capítulo dos Passivos Financeiros e 67,4 milhões de euros a dotações de receita efetiva.

O acréscimo mais significativo decorreu da abertura de créditos especiais naquele capítulo das receitas, em resultado da integração das verbas dos empréstimos contraídos junto de várias instituições de crédito, com garantia do Estado, até ao montante de 1.100 milhões de euros, destinados ao refinanciamento da dívida comercial da RAM.

No que respeita ao orçamento retificativo, aprovado pelo DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto, o acréscimo de 311,7 milhões de euros em Passivos financeiros foi proporcionado essencialmente pelo valor dos saldos previstos e não utilizados em 2012 no âmbito do empréstimo do Estado à Região em sede de PAEF-RAM.

No orçamento retificativo merece ainda destaque o aumento da dotação dos impostos diretos, motivado pelo reforço no IRS e no IRC, em, respetivamente, 4,5 e 23,2 milhões de euros. A variação do IRS decorreu da reposição do subsídio de férias aos trabalhadores da Administração Pública (83) e a do IRC resultou duma revisão de estimativas de receita determinada pelo comportamento deste imposto, influenciado pelas medidas previstas no ORAM de 2013 e pelo fim do regime de isenção do Centro Internacional de Negócios.

1.5.2 - Alterações orçamentais da despesa

Os pontos seguintes sintetizam as alterações introduzidas ao orçamento da despesa, segundo as suas diferentes formas, estruturadas de acordo com a classificação orgânica e económica.

Refira-se que os dados constantes deste ponto não coincidem totalmente com os apresentados no Relatório da Conta da RAM, porque a DROC apresentou (84) uma errata corrigindo os dados dos quadros 30 a 32 e do anexo II, tendo igualmente procedido à substituição do ficheiro que continha a relação dos despachos de alteração orçamental.

Aquando da elaboração do presente capitulo não havia qualquer evidência de a errata ter sido submetida aos mesmos trâmites da aprovação da Conta, verificando-se inclusive que o documento constante do sítio do Governo Regional na internet não evidenciava qualquer correção. Todavia, em sede de contraditório, a SRPF informou que a errata, "por lapso, não foi enviada à Assembleia Legislativa da Madeira, aquando do respetivo envio à SRMTC", situação que foi entretanto corrigida (através do seu ofício n.º 599, de 19/02/2015), acrescentando ainda que a correção foi publicada na sua página na internet, o que se confirma.

1.5.2.1 - Por classificação orgânica

Em 2013 o volume global das alterações orçamentais atingiu 1.479,1 milhões de euros, representando um incremento do orçamento inicial em 90,9 % conforme evidencia o quadro que se segue.

QUADRO I.4

Alterações da despesa por departamento

(ver documento original)

A maior parte daquele aumento deu-se por via da abertura de créditos especiais, na ordem dos 1.105,3 milhões de euros, que corresponderam a um reforço do orçamento inicial em 67,9 %. Por seu turno o orçamento retificativo adicionou 373,8 milhões de euros, representando um incremento de 23 % na dotação global inicial.

O substancial reforço ocorrido por via da abertura de créditos especiais é explicado pela inscrição das dotações com contrapartida na receita do empréstimo de 1.100 milhões de euros, alteração que foi aprovada pela RCG n.º 487/2013, de 23 de maio, ao abrigo do disposto no art.º 20.º, n.º 5, do diploma do Orçamento da RAM para 2013.

Da análise às alterações orçamentais, sintetizadas no quadro, destacam-se ainda os seguintes aspetos:

. Globalmente verificou-se um reforço orçamental em todos os departamentos do governo regional, com especial preponderância para a VPG (503,9 %) e para a SRPF (84,9 %), que beneficiaram da quase totalidade dos créditos especiais;

. O orçamento retificativo reforçou essencialmente os montantes afetos à SRPF, seguida da SRAS e da SRERH;

. A utilização da dotação provisional atingiu cerca de 91,5 milhões de euros, tendo como maiores beneficiários a SRPF (27,9 milhões de euros) e a SRERH (24,4 milhões de euros).

1.5.2.2 - Por classificação económica

Atendendo à classificação económica da despesa verifica-se que as alterações orçamentais incidiram especialmente nas despesas de capital, cujas dotações obtiveram um reforço de 1.084 milhões de euros (210 %) face ao orçamento inicial, enquanto nas despesas correntes esse aumento foi de 395,1 milhões de euros (35,6 %).

Em termos de peso relativo, a alteração daquelas duas componentes foi bastante significativa, visto que, entre o orçamento inicial e o final, houve um aumento da despesa de capital em detrimento da despesa corrente na ordem dos 20 pontos percentuais, conforme resulta do quadro seguinte.

QUADRO I.5

Alterações da despesa por natureza económica

(ver documento original)

O aumento das dotações afetas às despesas de capital deu-se essencialmente nos agrupamentos "Aquisição de bens de capital" e "Outras despesas de capital", os quais, em termos absolutos, registaram acréscimos de 852,3 e de 208,7 milhões de euros, respetivamente (ou seja, 583 % e 610 %, face às suas dotações iniciais). Já do lado das despesas correntes o reforço foi maioritariamente direcionado para os "Encargos correntes da dívida", cujo incremento atingiu 233,9 milhões de euros (cerca de 200 % face à dotação inicial).

No que concerne às diversas formas assumidas pelas alterações orçamentais, destacam-se seguidamente os aspetos mais relevantes:

A) Reforço de dotações como contrapartida da abertura de créditos especiais

A abertura de créditos especiais visou, sobretudo, o reforço das dotações afetas a despesas de capital, que absorveram 78,6 % do total, em especial da rubrica "Aquisição de bens de capital".

A maior parte daquele reforço teve contrapartida na inscrição da receita do empréstimo de 1.100 milhões de euros que foi integralmente destinada a suportar encargos enquadráveis nos agrupamentos "Aquisição de bens de capital", "Encargos correntes da dívida" e "Outras despesas de capital".

B) Transferência de verbas com contrapartida na dotação provisional

A dotação provisional inscrita no orçamento inicial era de 41,7 milhões de euros, encontrando-se 34,2 milhões de euros afetos a despesas de capital e os restantes 7,5 milhões a despesas correntes. O orçamento retificativo viria no entanto a reforçar aquelas dotações em 236,6 milhões de euros e 101,7 milhões de euros, respetivamente.

A componente afeta a despesas de capital foi ainda reforçada, em 9,9 milhões de euros, por via da abertura de créditos especiais (através da RCG n.º 487/2013), elevando-se assim o montante global da dotação provisional a cerca de 390 milhões de euros.

Conforme resulta do quadro acima, durante a execução orçamental a utilização da dotação provisional (86) atingiu cerca de 91,5 milhões de euros (23,5 % do total disponível), destinando-se maioritariamente ao reforço de despesas correntes, em especial da "Aquisição de bens e serviços" e das "Transferências", que absorveram, respetivamente, 30,5 % e 29,4 % do total. Já nas despesas de capital o reforço mais significativo deu-se no agrupamento "Transferências de capital", que obteve 20,8 % do total utilizado.

C) Transferência de verbas entre rubricas de despesa

Em termos globais, as alterações orçamentais efetuadas neste âmbito (87) traduziram-se num reforço da despesa corrente, em cerca de 11,1 milhões de euros, em detrimento da despesa capital.

Os agrupamentos "Transferências correntes" e "Ativos financeiros" beneficiaram dos reforços mais significativos, na ordem dos 8,2 milhões de euros e dos 7,9 milhões de euros, respetivamente, afetando principalmente as "Transferências de capital" que sofreram uma redução de 15,2 milhões de euros.

D) Orçamento retificativo

As alterações introduzidas pelo DLR n.º 28/2013/M beneficiaram sobretudo os agrupamentos "Outras despesas de capital" e "Outras despesas correntes", destinando-se essencialmente, ao reforço da dotação provisional.

Foram ainda reforçadas de forma significativa as dotações para "Transferências correntes" e "Despesas com o pessoal", em especial a rubrica de transferências para os SFA e a rubrica relativa a subsídios de férias e de Natal, respetivamente.

1.6 - A Conta da Região

O resultado da execução orçamental consta de contas provisórias trimestrais e da conta da Região, devendo as primeiras ser publicadas pelo GR 90 dias após o termo do mês a que se referem, tal como determina o art.º 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM.

A análise realizada só permitiu comprovar a observância dessa estatuição legal relativamente às contas provisórias do segundo e terceiro trimestres de 2013 (88).

A aprovação da conta da Região enquadra-se, nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da CRP, acolhida na al. b) do art.º 38.º do EPARAM, no âmbito da competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o GR o dever de a submeter à apreciação da mesma Assembleia até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com o disposto no n.º 2 do art.º 24.º da LEORAM e na alínea o) do art.º 69.º do citado Estatuto.

Por seu turno, resulta do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os art.os 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, ambos da LOPTC, aplicável ex vi do art.º 42.º, n.º 3, ainda desta Lei, que a apreciação e aprovação da conta da Região pela ALM é precedida do parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.

A prestação de contas deve ser feita com base no POCP (89), conforme determina o art.º 11.º, n.º 1, da LEO, e reafirma o art.º 72.º da LFRA. Nesta matéria, foram dados passos significativos em 2013 com a entrada em modo operacional da plataforma GeRFiP, que estendeu a toda a administração regional direta (90) o POCP e o regime de administração financeira do Estado (91), aguardando-se a implementação num futuro próximo (se bem que sem um calendário definido) da plataforma

RIGORE Central, que possibilitará a obtenção da conta e de informação consolidada de toda a Administração Regional.

A conta da RAM de 2013 foi aprovada pela Resolução 960/2014, do plenário do CG, de 16 de outubro de 2014 (92), seguindo, em termos gerais, a estrutura e a metodologia das contas de anos anteriores, sendo de realçar, na sequência da introdução do POCP na administração regional direta, a novidade de a conta ter sido instruída, pela primeira vez, com os balanços e as demonstrações de resultados dos subsectores da Administração Regional (GR, SFA e EPR).

Tal facto obrigou à compatibilização da informação financeira proveniente de diferentes sistemas contabilísticos e informáticos para permitir a sua agregação e consolidação na vertente orçamental. Falta ainda proceder ao mesmo exercício na vertente patrimonial, tendo em vista o relato orçamental e patrimonial consolidado da Administração Regional.

Em matéria de prestação de contas, releva ainda que a conta da Região de 2013 foi remetida ao Tribunal a 22 de outubro de 2014, tendo sido, posteriormente, na sequência da análise preliminar desenvolvida por esta Secção Regional, objeto de três erratas (93).

Em bom rigor, as erratas corrigiram erros, omissões ou inexatidões que não são detetáveis por um qualquer destinatário, mas apenas pela entidade que elabora e presta as contas, uma vez que os dados corrigidos ou em falta deviam ab initio integrar a conta.

Esta situação, que não é nova, e consubstancia alterações substanciais aos elementos da conta aprovada pelo GR, remete para o art.º 69.º, alínea o), do EPARAM, na medida em que cabe ao Governo Regional aprovar e remeter a conta à ALM e ao TC, e para o art.º 26.º da

LEORAM, cujos termos exigem que a conta da Região seja elaborada com exatidão de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira por aqueles órgãos.

Defendeu-se no contraditório que "as retificações à conta da Região resultam da necessidade de reportar com clareza e exatidão toda a informação constante da mesma, sendo que da parte do Governo Regional os serviços têm sempre envidado esforços no sentido de evitar a sua ocorrência".

Contudo, "Em 2013 tal não foi possível, apesar dos esforços envolvidos na elaboração da conta da Região, [justificada] pela dimensão da informação envolvida, aliada à exiguidade de recursos humanos e fundamentalmente pela alteração dos sistemas informáticos, que implicou que a informação de base para a conta da Região de 2013 proviesse, pela primeira vez, da nova base de informação que funciona em moldes distintos da utilizada em anos anteriores".

De outro lado, em matéria de publicidade da prestação das contas, a prática seguida pela SRPF de divulgar no seu sítio na Internet apenas o relatório da conta da Região, não incluindo os mapas a que se referem os art.os 27.º e 29.º da LEORAM, nem a informação correspondente às erratas introduzidas à referida conta, após a sua aprovação e envio à ALM e ao TC pelo Governo Regional, ofende o disposto no art.º 12.º da LEO que determina que " O Governo assegura a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento do Estado e da sua execução, recorrendo, sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada momento" (n.º 1) sendo essa obrigação " assegurada nas regiões autónomas pelos respetivos governos regionais" (n.º 2).

No contraditório arguiu-se que " na página da Secretaria Regional do Plano e Finanças, na internet, já está disponível a totalidade da informação referente ao ano de 2013" pese embora ainda estivesse em falta a errata apresentada no âmbito das alegações oferecidas ao "capítulo II - Receita" (94). Não obstante, cumpre assinalar as melhorias no domínio da publicidade dos documentos que espelham a execução do orçamento da Região, nos termos prescritos pelo art.º 12.º da LEO, na sequência do reparo feito pelo Tribunal.

No plano do direito a constituir, sublinhe-se que o Tribunal tem vindo a sustentar que a prestação de contas pela Região deve ter o mesmo regime de prazos da Conta Geral do Estado, consagrado no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO (95).

Com efeito, não se desvenda qualquer argumento válido que justifique a diferenciação dos prazos da conta da RAM, podendo mesmo afirmar-se que é hoje amplamente reconhecida a necessidade da referida uniformização, incluindo pelo Governo Regional, que, no PAEF-RAM (96), assumiu a medida, ainda por executar, de uniformizar, até ao final de 2012, os prazos de prestação e encerramento das contas com os prazos aplicáveis à República (97).

Nesta matéria, sustentou-se no contraditório que "Em 2013, não foi possível apresentar a conta da Região em data anterior devido ao facto de algumas das entidades que são integradas na mesma não terem disponibilizado atempadamente a informação necessária" salientando-se ainda que " de modo a obviar esta situação, nos últimos anos, a conta da Região tem sido apresentada em prazos muito anteriores ao limite máximo definido na Lei 28/92".

1.7 - Conclusões

a) Contrariamente à exigência que emerge do art.º 13.º, n.º 1, al. e) e do n.º 2, al. f), da LEORAM, a proposta do orçamento regional para 2013 não integra o "mapa de origem e aplicações de fundos" correspondente às transferências de fundos comunitários (cfr. o ponto 1.1.).

b) O orçamento inicial aprovado para 2013 apresentou o saldo primário deficitário de 1.468 milhões de euros, não tendo sido, uma vez mais, observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.3.).

c) Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cfr. o ponto 1.6.).

d) A prática de introduzir alterações substanciais aos elementos da conta aprovada pelo GR através de erratas põe em causa a disciplina imposta pelo art.º 69.º, alínea o), do EPARAM, e pelo art.º 26.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.6.).

1.8 - Recomendações

1.8.1 - Acatamento de recomendações

No domínio do processo orçamental, continuam sem acolhimento as seguintes recomendações formuladas em anteriores Pareceres:

a) A apresentação, juntamente com a proposta de orçamento, de um relatório justificativo que integre todos os elementos enunciados no

art.º 13.º da LEORAM, com destaque para as transferências dos fundos comunitários.

b) O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de aprovar, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.

c) A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com a solução consagrada no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO.

Capítulo II

Receita

O ano económico de 2013 continuou fortemente influenciado pela necessidade de concretização das medidas de consolidação orçamental previstas no PAEF-RAM, designadamente no que respeita às que visavam o aumento das receitas regionais, com particular incidência na receita fiscal.

A análise efetuada incidiu sobre a orçamentação da receita pública regional do ano e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria (98), os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e os correspondentes relatórios e a restante documentação remetida pela DROC e pelas entidades certificadoras da receita regional.

Apreciou-se, igualmente, a execução orçamental das receitas dos SFA e a sua evolução face ao ano anterior, bem como os fluxos financeiros provenientes da União Europeia para a RAM (99) e dos principais aspetos com impacto na programação/execução dos fundos comunitários em 2013.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, cujas alegações (100) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

2.1 - Análise global da receita da ARD

A estrutura global da receita apresentada na Conta da RAM referente a 2013, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:

QUADRO II.1

Estrutura da receita

(ver documento original)

A cobrança total atingiu a importância de 2.618,3 milhões de euros, tendo-se arrecadado 1.091,6 milhões de euros de "Receitas Correntes" (41,7 %), 1.394,9 milhões de euros (101) de "Receitas de Capital" (53,3 %) e 125,7 milhões de euros (4,8 %) de "Operações Extraorçamentais", correspondendo perto de 6,1 milhões de euros a "Reposições não abatidas nos pagamentos" (0,2 %).

A receita orçamental arrecadada atingiu em 2013 cerca de 2.492,6 milhões de euros, verificando-se, relativamente ao ano precedente, um significativo crescimento da taxa de execução da receita que passou de 48,4 % para 80,2 %. Este aumento foi influenciado pelo desempenho das "Receitas Correntes", que apresentaram a melhor execução (105,2 %), superior à registada em 2012 (86,7 %), e das "Receitas de Capital" com uma taxa de execução de 67,6 %, também superior à alcançada em 2012 (30,9 %), mas que evidenciou um desajustamento em cerca de -669,5 milhões de euros entre a arrecadação e a orçamentação de receita.

A execução da receita efetiva ascendeu a cerca de 1.281,2 milhões de euros. Quando comparada com o período homólogo, houve um aumento de 318,4 milhões de euros (33,1 %), muito por via do contributo da receita fiscal, em particular dos "Impostos diretos" (+175,5 milhões de euros) e das "Outras receitas de capital" (+80 milhões de euros).

QUADRO II.2

Receita efetiva

(ver documento original)

2.1.1 - Previsão e execução orçamental

A estimativa da receita orçamental presente no ORAM/2013 inicial (102) apontava um valor na ordem dos 1.627 milhões de euros, posteriormente revisto em alta para 3.106,1 milhões de euros na sequência do orçamento retificativo (103) e da abertura de créditos especiais (104).

Das fontes de receita previstas no orçamento final destacam-se:

. Os "Passivos financeiros" no valor de 1.771,9 milhões de euros (57 %), como consequência da inscrição orçamental de verbas do empréstimo concedido pelo Estado à Região no âmbito do PAEF-RAM e dos empréstimos contraídos, com o aval do Estado, junto de várias instituições de crédito, até ao montante global de 1100 milhões de euros, para refinanciar a dívida comercial da RAM (105);

. As receitas fiscais com 790,6 milhões de euros (25,5 %), das quais 430,7 milhões de euros atribuídos aos "Impostos Indiretos" (particularmente ao IVA e ao ISP com, respetivamente, 298,4 e 55,9 milhões de euros) e 359,9 milhões de euros aos "Impostos Diretos" (essencialmente ao IRS e ao IRC, com 230,4 e 129,5 milhões de euros, respetivamente);

. As transferências correntes e de capital no valor de 386,6 milhões de euros (12,5 %), em especial as provenientes do OE (304,2 milhões de euros), de onde 191,7 milhões de euros ao abrigo da LFRA e 112,5 milhões de euros no quadro da Lei de Meios (106). Excluindo os "Passivos financeiros" (107), as alterações mais significativas, face à previsão do ano de 2012, tiveram a ver com:

. As projeções das receitas de impostos para 2013, prevendo um acréscimo global de receita fiscal sustentado fundamentalmente em medidas decorrentes do OE/2013 e do PAEF-RAM, nomeadamente as alterações introduzidas na estrutura de taxas do IRS, que se previa terem um impacto positivo na arrecadação de receita fiscal;

. O aumento expectável nas transferências da UE, face ao cofinanciamento do Fundo de Coesão no contexto da Lei de Meios, e que veio a revelar-se sobreavaliado.

2.1.1.1 - Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro seguinte:

QUADRO II.3

Execução da receita, por capítulos

(ver documento original)

O desvio global de -613,5 milhões de euros entre as cobranças e o valor orçamentado resultou, essencialmente, de uma sobreavaliação da receita proveniente:

. Dos "Passivos Financeiros", com menos 560,5 milhões de euros, devido à inscrição orçamental de verbas de empréstimos que não foram utilizadas (108);

. Das "Transferências de Capital", em -84,2 milhões de euros, em consequência da não arrecadação de receitas do OE (-62,5 milhões de euros) (109) e da UE (-22,3 milhões de euros) (110);

. Dos "Ativos financeiros", com menos 24,7 milhões de euros, dado que o programa de privatizações não gerou qualquer receita e foi inscrita a verba de 25 milhões de euros.

A SRPF defendeu em contraditório que "o Governo Regional, tem vindo a acatar a recomendação relativa ao maior rigor na previsão da receita", demonstrando com recurso a um mapa evolutivo dos últimos 3 anos, que sem os Passivos Financeiros "a taxa de execução orçamental da receita ascende a 96,0 % em 2013, sendo esta a taxa de execução orçamental mais elevada registada ao nível do Governo Regional".

No que respeita à execução dos passivos financeiros, a SRPF justificou que as "utilizações do capital mutuado desses empréstimos foram sujeitas a validação prévia de entidades externas, nomeadamente da Inspeção-Geral de Finanças (...), e do Instituto de Gestão do Crédito Público, IP (...)", referindo que os desembolsos "decorreram, através de várias utilizações, por montantes e em diversas datas (...)", mediante o cumprimento pela RAM de "uma série de requisitos definidos pelo Ministério das Finanças previamente a cada utilização, alguns dos quais dependem das empresas envolvidas (...)", designadamente no caso dos empréstimos destinados a regularizar dívida comercial.

Concluiu, referindo que "Estes requisitos, e a complexidade das negociações, levaram a que o prazo de utilização dos empréstimos fosse revisto, com a consequente menor utilização dos empréstimos face ao que estava previsto no Orçamento.", e que esta situação "não prejudicou a estratégia de consolidação da dívida comercial, nem o processo de sustentabilidade financeira da Região".

Para o cômputo das receitas regionais cobradas, concorreram essencialmente:

. Os "Passivos Financeiros" com 1.211,4 milhões de euros, que, em 2013, passaram a ser, em detrimento dos impostos, a principal fonte de receita regional com 48,6 % do total arrecadado no ano;

. Os "Impostos Diretos" no valor 432,1 milhões de euros (17,3 %), onde 57,6 % respeita ao IRS e 41,3 % ao IRC, e os "Impostos Indiretos", com 415,2 milhões de euros (16,7 %), dos quais 67,2 % originados pelo IVA;

. As "Transferências Correntes" no montante de 205,1 milhões de euros (93,5 % do OE (111), 4,8 % do OSS e 1,2 % da UE), representando 8,2 % do total das cobranças;

. E com menor expressão as "Transferências de Capital" com 99,3 milhões de euros (112) e as "Outras Receitas de Capital" com 80 milhões de euros (113), representativas no seu conjunto de 7,2 % da receita cobrada.

As receitas orçamentais arrecadadas em 2013 registaram um aumento de 56 % (894,7 milhões de euros) face ao ano anterior. Esta evolução favorável ficou a dever-se aos contributos dos empréstimos contraídos (+576,3 milhões de euros) e ao acréscimo de 318,4 milhões de euros (33 %) nas receitas efetivas cobradas (1.281,2 milhões de euros (114)), por via, essencialmente, do bom desempenho:

. Das "Receitas Correntes" que, asseguradas em 77,6 % pelas receitas fiscais, registaram um acréscimo de 197,3 milhões de euros (22,1 %), resultante, na sua maior parte, do aumento na cobrança dos "Impostos Diretos" em cerca de 175,5 milhões de euros (68,4 %) e dos "Impostos Indiretos" em 19,8 milhões de euros (5 %);

. Das "Outras Receitas de Capital" que tiveram o segundo maior aumento, justificado pela receita extraordinária de 80 milhões de euros, obtida com o contrato de concessão de serviço público aeroportuário relativo aos aeroportos situados na RAM;

. Das "Transferências de Capital" em consequência do aumento de receitas da UE (32,6 milhões de euros).

O crescimento de 2 milhões de euros (0,9 %) nas transferências do OE, refletido no Quadro II.5, deveu-se ao aumento das "Transferências de Solidariedade" (191,7 milhões de euros em 2013). As transferências do OSS registaram uma redução de 0,5 milhões de euros.

No que se refere à execução da Lei de Meios em 2013, foram arrecadados 50,0 milhões de euros (115) provenientes do OE (116) e, pela primeira vez, 43,8 milhões de euros do reforço do Fundo de Coesão (117). A Região não contraiu quaisquer empréstimos ao abrigo do n.º 1 do art.º 10.º da LM, voltando a não utilizar a autorização para aumentar o endividamento líquido regional até ao montante de 25 milhões de euros, e a não solicitar a libertação de uma nova tranche da linha de financiamento do BEI.

Tendo em conta as restantes fontes de financiamento previstas naquela Lei, as receitas globais afetas ao programa de reconstrução, em 2013, ultrapassam os 106,7 milhões de euros (118), atingindo, até 31/12/2013, o montante de 425 milhões de euros (119).

2.1.1.2 - Receitas fiscais

Em 2013, a RAM arrecadou impostos no montante de 847,3 milhões de euros (34 % do total da receita do ano), sendo esse valor superior em cerca de 30 % ao arrecadado em 2012, por força do aumento substancial da cobrança dos "Impostos Diretos" em 175,5 milhões de euros e dos "Impostos Indiretos" em 19,8 milhões de euros.

QUADRO II.4

Receita fiscal

(ver documento original)

A receita dos impostos foi a maior de sempre alcançada pela RAM, devido, em larga medida, ao agravamento da carga fiscal e aos esforços desenvolvidos no combate à fraude e evasão fiscais (120).

Para esse resultado, concorreu essencialmente a execução do IRS e do IRC, impostos em que se ultrapassou a estimativa de cobrança em cerca de 18,7 e 48,8 milhões de euros, respetivamente, mais do que compensando a sobreavaliação do IVA (-19,4 milhões de euros).

Entre os fatores que determinaram o aumento da cobrança dos impostos, inclui-se ainda a tributação da atividade desenvolvida no Centro Internacional de Negócios (CINM), que foi responsável por 14 % da receita fiscal, num total de 123 milhões de euros, contribuindo com 41 % para a arrecadação de IRC, e com 14 % e 4 %, respetivamente, para o IVA e o IRS (121)

Analisando a estrutura da receita fiscal em 2013, destacam-se pela sua representatividade no total dos impostos, o IVA com 32,9 % (279 milhões de euros), seguido do IRS e do IRC com 29 % e 21 %, respetivamente (249,1 e 178,3 milhões de euros).

Contrariamente ao verificado em anos anteriores, a cobrança dos "Impostos Diretos" foi superior à tributação indireta (49 %), representando 51,0 % do total da receita fiscal. Esta evolução resultou, preponderantemente, do comportamento do IRS e do IRC, cuja receita arrecadada, quando comparada com o período homólogo, cresceu 61,9 e 112,9 milhões de euros, respetivamente. Diga-se que a execução orçamental acentuou a importância do IRS que, por si só, significou perto de 58 % da receita dos "Impostos Diretos", num contexto em que os impostos sobre o rendimento valeram 98,9 % da receita desse agregado.

A cobrança dos "Impostos Indiretos" registou, em 2013, o valor de 414,8 milhões de euros, a que correspondeu um aumento de 5 % por comparação com o exercício anterior, devido sobretudo ao acréscimo de 22,5 milhões de euros na arrecadação do IVA, atenuado pela diminuição da cobrança na maioria dos outros "Impostos Indiretos".

2.1.2 - Execução e evolução por tipos de receita

O quadro seguinte evidencia a distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias de receita e a sua evolução entre 2012

e 2013.

QUADRO II.5

Evolução e tipos de receita

(ver documento original)

Excluindo as transferências correntes e de capital provenientes do exterior (OE e SFA, OSS e UE) e os passivos financeiros, as receitas geradas na RAM totalizaram 978,5 milhões de euros, aumentando 40,7 % em relação a 2012. Estas receitas, alimentadas em 86,6 % pelos impostos, representaram 39,3 % da receita orçamental (122) e 76,4 % da receita efetiva.

A receita total, entre 2012 e 2013, cresceu 49,4 %, a que correspondeu, em termos absolutos, um aumento de 865,2 milhões de euros, devido ao crescimento da maioria das receitas em especial das creditícias.

2.2 - Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos Autónomos (123)

De acordo com o Relatório da Conta da RAM de 2013 (124), a conta dos SFA de 2013 reflete as várias alterações ocorridas, tanto ao nível orgânico, como ao nível legislativo, que associadas às medidas resultantes do PAEF-RAM implicaram novas exigências no domínio da organização e gestão dos SFA, donde se evidenciam os esforços tendentes ao acolhimento de recomendações do TC.

Na sequência da publicação da Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, foram implementados em toda a APR novos mecanismos de controlo interno, ficando os SFA sujeitos a novos modelos de reporte de informação periódica à DROC (125), nomeadamente no que respeita à prestação mensal de informação sobre a sua execução orçamental, através das Unidades de Gestão criadas em cada departamento do GR, que procedem a uma verificação e validação prévia dos elementos enviados.

A introdução de um sistema de gestão financeira e orçamental integrado (126) permitiu que os serviços gerassem os outputs necessários à conta consolidada dos SFA, contribuindo, juntamente com a intervenção da DROC, para a eliminação de inconsistências na prestação de contas. Com efeito, confrontados os valores constantes do mapa Anexo XXII da Conta da Região (127) com as contas de gerência dos SFA remetidas à SRMTC, concluiu-se, pela primeira vez, pela sua conformidade.

Os SFA, incluindo as EPR, foram dispensados em 2013 de manifestar as receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do GR, através do art.º 23.º do DLR n.º 42/2012/M (128), não tendo as rubricas 17.04.00 da receita e 12.03.00 da despesa, onde se incluíam os movimentos extraorçamentais relativos àquelas receitas, sido contempladas na Conta da RAM de 2013 (129).

No que respeita à elaboração da conta dos SFA, verificou-se que, tal como se afirma no Relatório acima citado (130), "a contabilização das receitas próprias devolvidas pelo Tesouro, de Contas de ordem, foi efetuada, na rubrica orçamental-16.01.00 - Saldo da gerência anterior".

Ao nível das modificações operadas no universo dos SFA, o GR promoveu a revogação do regime de autonomia administrativa e financeira (131) relativamente ao IDRAM, IP-RAM (132), ao LREC, IP-RAM, ao FMSC, ao FGPDRP e ao CEHA (133). No caso das EPR, foi extinta a RAMEDM - Estradas da Madeira, S.A. (134), mantendo-se no perímetro da administração pública regional as mesmas entidades que integravam o universo das administrações públicas em contas nacionais em 2012 (135).

Os SFA arrecadaram em 2013 perto de 576,9 milhões de euros, para os quais concorreram cerca de 455,7 milhões de euros de receitas correntes e, aproximadamente, 72,8 milhões de euros de receitas de capital, perfazendo as receitas restantes 48,4 milhões de euros.

QUADRO II.6

As receitas orçamentais dos SFA

(ver documento original)

As transferências correntes e de capital (469 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA, representando 81,3 % do total cobrado e 85,8 % da receita efetiva (136). Neste âmbito, sobressai a predominância das transferências correntes do orçamento regional (408,2 milhões de euros, 70,8 % do total cobrado) e, com um peso menos significativo (8,8 %), das transferências de capital e correntes da UE, que ascenderam conjuntamente a cerca de 51,1 milhões de euros (137).

Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a uma redução das receitas orçamentais em cerca de 170,2 milhões de euros (-22,8 %), originada pela diminuição dos "Passivos Financeiros" em 201,8 milhões de euros, os quais respeitam apenas às entidades integradas no perímetro da APR.

Contudo, a receita efetiva cobrada (546,4 milhões de euros) aumentou 31,6 milhões de euros, devido ao crescimento de 61,9 milhões de euros das transferências correntes provenientes do ORAM (138), o qual, embora justificado pela execução da estratégia do GR liquidar os EANP de anos anteriores, contrariou a previsão orçamental (325,7 milhões de euros) que refletia o compromisso, assumido pelo GR no quadro do PAEF-RAM, de redução das transferências para estas entidades.

A dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional (414,2 milhões de euros) cresceu, em 2013, de 51,8 % para 78,4 % do total das receitas correntes e de capital, sendo esta evolução determinada pelas transferências correntes do ORAM, já que as de capital registaram uma redução de 6,5 milhões de euros.

Em contraditório, a SRPF veio defender que "No que se refere ao cumprimento da medida 22 (redução das transferências para os SFA), a mesma terá que ser analisada expurgando as transferências destinadas ao pagamento da dívida comercial anterior a 2012, porque se assim não fosse seria impossível reduzir a dívida comercial, e os encargos financeiros, o que colocaria em causa o principal objetivo do PAEF-RAM, que é assegurar a sustentabilidade financeira da Região." (139).

Nesta sequência, a SRPF defendeu que o valor das transferências do GR para os SFA, excluindo as despesas com pessoal, sofreu um acréscimo de 58,3 milhões de euros face às transferências efetuadas em 2012, justificado pelo aumento das transferências no âmbito da Saúde e adiantou que excluindo estas transferências, verificar-se-ia no período 2012/2013, um decréscimo das transferências do GR a favor dos SFA.

A expressão das transferências assumiu particular relevância na ALM e no IASAÚDE, IP-RAM, consubstanciando 99,9 % das suas receitas orçamentais (excluindo o Saldo da gerência anterior e as Reposições não abatidas nos pagamentos), mas também no C-EPAM, no IVBAM e no PNM, onde aquela percentagem ficou acima dos 78 %.

Sem prejuízo da relevância em sede de sustentabilidade das finanças públicas dos fluxos financeiros entre o ORAM e os SFA, a Região, no âmbito da prossecução das suas atribuições, no domínio social e outros, e no cumprimento do princípio da descentralização, recorreu com crescente frequência, durante os últimos anos, à criação de entidades dotadas de autonomia administrativa e financeira.

Todavia, a Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia administrativa e financeira (140) quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e, desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias (141) correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da UE (142).

Tais pressupostos vinculam a atribuição da referida autonomia, que não pode deixar de ser concedida nas condições previstas na lei, sob pena de ilegalidade. O incumprimento desses pressupostos torna-se evidente quando a atividade de um SFA depende, sistematicamente, e em larga medida, de transferências do ORAM ou de subvenções atribuídas pela Região.

Essa dependência está presente em vários SFA, que não apenas nos cinco que, por decisão do GR, perderam o regime de autonomia financeira (143), importando assegurar uma efetiva monitorização sobre a sua atividade, com o objetivo de avaliar o custo/benefício e a sua viabilidade face aos critérios legais acima invocados, tendo em vista definir as entidades da administração regional indireta que devem ser reestruturadas ou extintas (144).

No contraditório, a par de outros considerandos sobre a manutenção do regime de autonomia financeira de alguns SFA, a SRPF informou que está "... a ser feito um acompanhamento apertado do desempenho destas entidades no sentido de garantir o cumprimento das regras orçamentais".

2.3 - Fluxos financeiros com a União Europeia

2.3.1 - Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Os recebimentos da UE (145) registados no Orçamento e na Conta de 2013, como Transferências Correntes e de Capital, e ainda em Operações Extraorçamentais sob a forma de receitas consignadas, em Recursos Próprios de Terceiros, foram os seguintes:

QUADRO II. 7

Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

(ver documento original)

Das receitas regionais orçadas pelo GR para o ano em análise, 72,1 milhões de euros (2,3 %) (148) provinham da UE, tendo as cobranças ascendido a cerca de 51 milhões de euros, ou seja, a 2 % da receita orçamental arrecadada (1,1 % em 2012).

Evidenciando um aumento de 33,8 milhões de euros face ao ano precedente, tais transferências (contabilizadas na quase totalidade na rubrica Transferências de Capital (149)) representaram, em 2013, 70,7 % do valor orçamentado, o que, não obstante a melhoria face a 2012 (em que aquela taxa foi de 47,7 %), revela ainda uma sobreavaliação desta fonte de financiamento (de 21,1 milhões de euros).

Para este desvio contribuiu exclusivamente a baixa execução das "Transferências de Capital" (68,6 %), já que as "Transferências Correntes" ultrapassaram as expetativas em 1,1 milhões de euros (195,8 %).

No que respeita aos SFA (incluindo as EPR), as receitas comunitárias alcançaram os 51,1 milhões de euros, traduzindo um acréscimo de 3,4 milhões de euros face ao ano anterior e de 2,9 milhões de euros face ao orçamento inicial.

Considerando a APR no seu conjunto, por comparação com 2012, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM aumentou em cerca de 37,1 milhões de euros (para 102,4 milhões de euros), devido essencialmente ao crescimento das transferências comunitárias para o GR (33,7 milhões de euros), com particular destaque para as relativas ao Fundo de Coesão que atingiram os 43,8 milhões de euros (85,3 % dos fundos europeus recebidos pelo GR) em 2013.

Observe-se neste âmbito que, apesar dos financiamentos do FEDER ao abrigo do programa INTERVIR+, recebidos pelo GR, terem diminuído face ao ano anterior, estes foram altamente compensados pelas receitas do Fundo de Coesão (POVT), levando assim a um crescimento do QREN (150) em mais de 300 %, contrariamente ao referido no Relatório da Conta da RAM que aponta um decréscimo de 57 %.

Tal como nos anos anteriores, a conta da RAM não especifica com clareza a proveniência das receitas do GR oriundas da UE (151) (152).

A maioria das receitas comunitárias atribuídas aos SFA em 2013 enquadrou-se nos programas do QREN (98,3 %), em particular do INTERVIR+ (34,6 milhões de euros) e do RUMOS (14,8 milhões de euros).

2.3.2 - Fluxos financeiros da UE para a RAM

2.3.2.1 - Transferências de fundos da UE em 2013

Comparando os registos de fluxos financeiros provenientes da UE constantes da Conta da RAM com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades certificadoras/pagadoras de fundos comunitários (153) (Quadro II.8), verifica-se que os dados espelhados na conta sobre a execução das receitas comunitárias (102,4 milhões de euros) ficam aquém do valor total das verbas comunitárias transferidas (130,7 milhões de euros).

O grau de contabilização evidenciado (78,4 %) na Conta da RAM (154) resulta essencialmente do facto de apenas uma parte dos fundos transferidos para a Região, através do IDR (155) (e registados na respetiva conta, como Operações Extraorçamentais, em RPT (156)), terem sido pagos por aquele Instituto a entidades da APR (157), encontrando-se o restante valor afeto a terceiras entidades de outra natureza (158), ou a aguardar pagamento aos destinatários finais (159).

Observou-se também que a multiplicidade de classificações atribuídas indicia a inexistência de um critério uniforme no registo das receitas da UE pelos vários SFA já que alguns deles consideraram essas receitas como transferências da Administração Central atendendo à natureza do organismo nacional que transferiu a verba e não à origem do financiamento (160).

A este propósito a SRPF informou que "as classificações orçamentais utilizadas têm procurado seguir um critério uniforme no registo das receitas da UE pela generalidade dos SFA", o que com base nos elementos disponibilizados e múltiplas classificações atribuídas, não é possível confirmar.

Houve ainda algumas situações em que não se encontrou registo da transferência nem na conta da RAM nem na conta dos SFA (161).

Face à diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região (entidades gestoras e executoras no âmbito da administração direta e indireta), e uma vez que os fundos para estas transferidos, são muitas vezes registados em RPT dado que se destinam a terceiras entidades, torna-se necessário que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre os fundos comunitários, dada a sua importância para análise da execução da receita comunitária.

Não obstante o IDR, através da SRPF, tenha defendido em contraditório que "enquanto entidade gestora, executora e pagadora de fundos comunitários regista em RPT os fluxos financeiros da União Europeia (dado que se destinam a terceiras entidades), detalhando nas operações extraorçamentais, informação sobre esses fundos comunitários (identificação dos fundos comunitários), conforme consta na Conta de Gerência do IDR", a análise efetuada aos mapas que integram a conta de 2013 (162), não confirmam essa afirmação, uma vez que os valores registados em Operações de Tesouraria/RPT identificados por programa cofinanciado (131,5 milhões de euros), incluem para além da componente comunitária, uma parte correspondente à comparticipação pública nacional (assegurada pelo Orçamento da Segurança Social), bem como uma parte correspondente a devolução de verbas ao IDR, no âmbito de Programas do QREN e do QCA III, não permitindo identificar diretamente o valor recebido da UE.

QUADRO II. 8

Proveniência dos fluxos financeiros da UE

(ver documento original)

No que respeita ao enquadramento dos fundos provenientes da UE, destacam-se, pela sua representatividade no total das transferências, os programas operacionais do QREN (97 %), em particular o INTERVIR+ (42,4 %), o POVT (40,8 %) e o RUMOS (13,5 %).

Os fluxos comunitários apurados em 2013 cresceram 46,2 milhões de euros (54,7 %) face ao ano transato, essencialmente em consequência do aumento das verbas oriundas do Fundo de Coesão no âmbito do POVT (47,4 milhões de euros) e, em menor escala, do FSE ao abrigo dos programas POPRAM III (1,1 milhões de euros) (165) e RUMOS (0,7 milhões de euros).

Identificaram-se ainda outras transferências da UE para entidades regionais da PAC (52,9 milhões de euros), através do FEADER e do

FEAGA, do FC II (2,3 milhões de euros), do FEP (0,4 milhões de euros) e de outros programas comunitários, num total de 56,1 milhões de euros, que não passaram pela Administração Pública Regional (direta ou indireta), porquanto entregues diretamente às entidades executoras/beneficiárias.

Refira-se que, a seguir ao FEDER e ao Fundo de Coesão, o FEAGA constituiu em 2013 a principal fonte de financiamento comunitário de projetos da RAM (28,3 milhões de euros), não se refletindo essa predominância nas contas públicas, uma vez que só 0,06 % das correspondentes transferências foram destinadas a projetos da própria administração regional. Fazendo a mesma análise em relação ao FEADER, apenas 8 % do total transferido pelo IFAP (166) passou pela Conta da RAM.

2.3.2.2 - Programação/Execução dos Fundos comunitários em 2013

Tal como já observado em pareceres anteriores, o capítulo do Relatório da Conta de 2013 dedicado à execução dos fundos comunitários cinge-se às intervenções do QREN e às que subsistem do QCA III, não fazendo qualquer referência aos programas/fundos abrangidos pelos Planos Estratégicos Nacionais para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas (PEN), em particular no que se refere ao PRODERAM (gerido pela SRARN), cujo financiamento representa mais de 20 % da dotação dos fundos comunitários destinados à RAM no período 2007-2013 (167).

Não existe qualquer menção a financiamentos da UE que, embora pouco expressivos ao nível das contas públicas, contribuem significativamente para as políticas regionais (em particular do FEAGA no caso da agricultura, mas também do PROALV na área da educação (168)).

No que respeita aos Programas do QREN, destaca-se que, após a reprogramação de 2012 (169), a dotação do FEDER no INTERVIR+ manteve-se nos 310,5 milhões de euros e a dotação do FSE no RUMOS em 135,4 milhões de euros. A execução da despesa comunitária em cada um destes POs atingiu, em 2013, respetivamente, os 72,3 % e os 81,9 %, do valor global programado, para o que contribuiu uma execução no ano em causa do FEDER de 51,4 milhões de euros (-9,8 milhões que em 2012) e do FSE de 17,7 milhões de euros (+4,3 milhões que em 2012).

No caso do Eixo IV do POVT, a execução acumulada no final de 2013 atingiu os 38 % da despesa comunitária programada nesse eixo especificamente afeto à RAM (235 milhões de euros). Neste âmbito, a execução da despesa comunitária (Fundo de Coesão) relativa a 2013 foi de 44,6 milhões de euros (20,4 mil euros em 2012), sendo de referir ainda que no decurso do ano foram aprovados 4 novos projetos envolvendo uma comparticipação do Fundo de Coesão de 153,6 milhões de euros.

Nos setores da Agricultura e Desenvolvimento Rural e das Pescas, as despesas comunitárias executadas no ano foram de 26,5 milhões de euros do FEADER ao abrigo do PRODERAM e de 0,4 milhões de euros do FEP através da intervenção do PROMAR na RAM. Em termos acumulados a execução daqueles fundos situou-se respetivamente nos 65,4 % e 27,5 % dos valores programados para a RAM. Ainda neste âmbito foram transferidos para entidades da RAM 26,7 milhões de euros do FEADER e 0,4 milhões de euros do FEP.

No que se refere aos financiamentos do período de programação 2000-2006, verificaram-se ainda transferências do POPRAM III (FSE) e do Fundo de Coesão II, respeitantes ao pagamento da tranche final (saldo) de alguns projetos, o que permitiu encerrar em 2013 todos os projetos cofinanciados pelo FC II, cuja taxa de execução era superior a 98 % no final daquele ano.

Refira-se, por último, que, em 2013, foi assegurado, ao nível das várias intervenções comunitárias geridas pela RAM, o esforço de ajustamento da comparticipação comunitária dos projetos aprovados à taxa máxima admitida pelos regulamentos, em sintonia com a medida 25 do PAEF-RAM.

2.4 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2013, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 2.618,3 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 2.492,6 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 613,5 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1).

b) A receita efetiva da RAM, no montante de 1.281,2 milhões de euros, registou uma execução superior em 318,4 milhões de euros (33,1 %) ao exercício de 2012, muito por via do desempenho da receita fiscal, em particular dos "Impostos diretos" (+175,5 milhões de euros) e das "Outras receitas de capital" (+80 milhões de euros)

(cfr. o ponto 2.1).

c) A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foram os "Passivos Financeiros" com 1.211,4 milhões de euros (48,6 % da receita orçamental cobrada), seguidos dos "Impostos Diretos" com 432,1 milhões de euros (17,3 %) e dos "Impostos Indiretos" com 415,2 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1.1).

d) Em 2013, a RAM arrecadou impostos no montante de 847,3 milhões de euros (34 % do total da receita do ano), sendo esse valor superior em cerca de 30 % ao arrecadado em 2012, em termos que a receita dos impostos foi a maior de sempre alcançada pela RAM. Destacam-se, no total dos impostos, o IVA com 32,9 % (279 milhões de euros), o IRS com 29 % (249,1 milhões de euros) e o contributo do Centro Internacional de Negócios, que foi responsável por 14 % da receita fiscal (123 milhões de euros) (cfr. o ponto 2.1.1.2).

e) A situação de dependência dos SFA das transferências do ORAM (414,2 milhões de euros) aumentou, em 2013, de 51,8 % para 78,4 % do total das receitas correntes e de capital, tendo esta evolução sido determinada pelo acréscimo das transferências correntes (61,9 milhões de euros), já que as de capital registaram uma redução de 6,5 milhões de euros (cfr. o ponto 2.2).

f) Em 2013, a execução da receita comunitária do GR foi de 51 milhões de euros (70,7 %), o que, não obstante o aumento da sua execução face ao ano anterior (47,7 %), significou ainda uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 21,1 milhões de euros

(cfr. o ponto 2.3.1).

g) No domínio execução da receita comunitária, não existe informação sobre as operações extraorçamentais das entidades gestoras e executoras da administração regional sujeitas à disciplina orçamental (cfr. o ponto 2.3.2.1).

2.5 - Recomendações

Na avaliação do acatamento dado às recomendações formuladas nos Pareceres anteriores sobre a Conta da RAM, o Tribunal constatou que a SRPF acolheu a recomendação de melhorar o sistema de recolha e tratamento de informação financeira referente aos SFA, tendo em vista eliminar as discrepâncias entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM, facto que se regista de modo positivo.

Merece também relevo, embora sob vigilância, o aperfeiçoamento da previsão orçamental da receita que registou um elevado grau de veracidade.

Não obstante, no domínio da receita, continuam sem acolhimento as seguintes recomendações:

a) A Conta da Região deve, no domínio da receita comunitária, identificar as fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação consagrada no art.º 7.º da LEORAM, e de modo a incluir informação clara e sistematizada por fundo comunitário.

b) Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA.

2.5.1 - Nova recomendação

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional, através da Secretaria Regional do Plano e Finanças, que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de fundos da UE, detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários.

Capítulo III

Despesa

Neste Capítulo aprecia-se a execução das despesas dos serviços simples e integrados do Governo Regional (a designada Administração Direta) na perspetiva da sua estrutura e evolução, tendo em atenção as regras aplicáveis à execução do orçamento da Região para 2013 (170). Analisa-se igualmente a execução orçamental da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (171), genericamente designados por Administração Indireta.

Aprecia-se ainda o volume dos passivos da Administração Pública Regional, segundo aquela tipologia de entidades, bem como as contas a pagar e pagamentos em atraso, tendo por referência o estabelecido na Lei 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA) (172).

A execução do orçamento de 2013, à semelhança do ano anterior, foi marcada pelas vinculações decorrentes do PAEF-RAM, designadamente pela imposição de limites quantitativos trimestrais para o saldo orçamental em contabilidade pública e de outras medidas de contenção da despesa pública.

O exercício de 2013 fica também marcado pela implementação do POCP na administração regional direta, com a operacionalização do GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhada) (173) a partir de janeiro daquele ano, bem como pela adoção do SIGORAM (Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM) por todos os serviços da administração pública regional.

Com o orçamento de 2013, pela primeira vez, todas as despesas da administração pública regional passaram a ser estruturadas por programas orçamentais, materializados no Mapa X do Orçamento, o qual tem reflexo no Anexo LVIII da Conta da RAM. Aquela estruturação compreende um total de 25 programas, 19 dos quais correspondem em simultâneo aos programas do PIDDAR.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada à "Despesa", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as respetivas alegações (174) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

3.1 - Despesa da Administração Direta

A análise à execução orçamental da Administração Regional Direta (ARD) incidiu essencialmente na confrontação da despesa paga com o orçamento final e nos níveis de execução face às dotações disponíveis, procedendo-se ainda à caracterização dos principais agregados da despesa executada no ano e à sua comparação com aos períodos imediatamente anteriores.

Conforme evidencia o quadro que se segue, em 2013, o total dos pagamentos da ARD ascendeu a 2.490,1 milhões de euros, dos quais cerca de 2.368,8 milhões de euros respeitam à despesa orçamental e o remanescente a operações extraorçamentais.

QUADRO III.1

Execução global da despesa

(ver documento original)

A despesa orçamental apresentou uma taxa de execução de 77 % superando largamente o nível de execução registado no ano anterior que foi da ordem dos 49 % (175).

A execução do orçamental esteve condicionada pelas medidas de contenção previstas no art.º 21.º do diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2013, tendo sido congeladas verbas na ordem dos 179,1 milhões de euros, com a distribuição orgânica constante do quadro seguinte.

QUADRO III.2

Cativações orçamentais

(ver documento original)

Verifica-se, no entanto, que o efeito dessas medidas foi pouco significativo, na medida em que o volume dos descongelamentos foi relativamente elevado, resultando que o volume das dotações que permaneceram cativas se ficou pelos 23,2 milhões de euros, representando apenas 1,4 % do orçamento inicial.

3.1.1 - Execução da despesa face ao orçamento

A) Segundo a classificação económica

O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação disponível.

QUADRO III.3

Despesa orçamental por classificação económica

(ver documento original)

A despesa efetiva foi de 2.119,4 milhões de euros, correspondendo a 89,5 % dos pagamentos da despesa orçamental.

As despesas de capital apresentaram maior preponderância no total da despesa, atingindo 54,1 % dos pagamentos, com destaque para a aquisição de bens de capital que representou mais de 40 % do total.

Já nas despesas correntes, o maior destaque é assumido pelas transferências, com 19,9 % do total dos pagamentos, seguido das despesas com o pessoal, que atingiram 15 % do total.

No que toca à taxa de execução, foram igualmente as despesas de capital que evidenciaram maior concretização, atingindo os 80,7 % contra os 72,8 % das despesas correntes. O nível de execução registado significa, em termos absolutos, que ficaram por executar 714,1 milhões de euros das dotações disponíveis (176). Este desvio justifica-se, em grande parte, pela não utilização integral da dotação provisional (177) e pela não concretização de um elevado volume de pagamentos previsto referente a juros de mora (178).

É aliás o não pagamento daqueles juros que explica o baixo nível de execução do agrupamento "Juros e outros encargos" (15,6 %), já que, apesar de a maior parte do valor orçado respeitar a juros de mora, o pagamento de juros da dívida administrativa (179) ultrapassou em pouco os 1,6 milhões de euros.

B) Segundo a classificação orgânica

A estrutura das dotações orçamentais apresentou uma elevada concentração em apenas dois departamentos (VPGR e SRPF), os quais em conjunto consumiram cerca de 70 % do total do orçamento.

QUADRO III.4

Despesa orçamental por classificação orgânica

(ver documento original)

Ao nível da execução o peso daqueles dois departamentos diminuiu consideravelmente ficando pelos 63,2 % do total dos pagamentos, em razão do reduzido grau de execução da SRPF, que se ficou pelos 45 %, traduzindo-se num desvio de 623,6 milhões de euros face à dotação disponível.

No essencial, o menor grau de execução apresentado pela SRPF resulta do facto de este departamento ter a seu cargo as duas tipologias de situações que concentraram a maior parte dos desvios da execução: a dotação provisional e as dotações para juros de mora.

Em contraditório o SRPF veio referir que "os valores orçamentados e não utilizados, incluídos na dotação provisional, estavam essencialmente afetos à regularização de passivos de anos anteriores (verbas estas financiadas maioritariamente pelo empréstimo PAEF-RAM)" e que, "a baixa execução do agrupamento "Juros e outros encargos" decorreu maioritariamente dos trâmites associados ao empréstimo até 1.100 milhões de euros, com aval do Governo da República, que implicaram que o mesmo não fosse executado na íntegra em 2013".

Salienta ainda que "as utilizações do capital mutuado dos empréstimos subjacentes às despesas acima mencionadas foram sujeitas a validação prévia de entidades externas, nomeadamente da" IGF e do IGCP, consoante o caso, sendo necessário cumprir "uma série de requisitos definidos pelo Ministério das Finanças previamente a cada utilização, alguns dos quais dependem das empresas envolvidas (...)". Em síntese, conclui que a morosidade inerente a esses requisitos levou "a que o prazo de utilização dos empréstimos fosse revisto, com a consequente menor utilização dos empréstimos face ao que estava previsto no Orçamento o que teve inevitavelmente repercussões ao nível das despesas orçamentadas para esse efeito", acrescentando que essa situação, "contudo, não prejudicou a estratégia de consolidação da dívida comercial, nem o processo de sustentabilidade financeira da Região".

3.1.2 - Caracterização da despesa executada

Em 2013, as despesas de funcionamento ultrapassaram 1,1 mil milhões de euros, representando 48 % do total dos pagamentos, ficando os restantes 52 % afetos à despesa de investimento, que atingiu 1,2 mil milhões de euros.

QUADRO III.5

Despesa executada por funções

(ver documento original)

As funções sociais absorveram 929,9 milhões de euros, representando 39,3 % do total da despesa, dos quais 721,5 milhões de euros destinaram-se às despesas de funcionamento, essencialmente da Saúde e da Educação.

As funções económicas ultrapassaram os mil milhões de euros, atingindo 43,4 % do total, sendo quase inteiramente constituídas por despesas de investimento, especialmente concentradas nos "transportes e comunicações", que atingem 951 milhões de euros.

Destacam-se também as "operações da dívida pública", que rondaram os 304 milhões de euros, representando 12,8 % do total da despesa paga em 2013.

No quadro que se segue podemos observar a execução da despesa da ARD por programas orçamentais (180), bem como a respetiva distribuição entre funcionamento e investimento.

QUADRO III.6

Despesa executada por programas

(ver documento original)

Da análise à repartição da despesa executada por programas sobressai o seguinte:

. Cerca de 81,2 % do total da despesa concentra-se em apenas quatro programas (181), um dos quais representa 43,3 % do total (o P-057-Infraestruturas e equipamentos coletivos);

. As despesas de investimento concentram-se essencialmente no "P-057-Infraestruturas e equipamentos coletivos", seguido pelo "P-043-Ambiente sustentável" e pelo "P-051-Desenvolvimento territorial equilibrado", os quais em conjunto representam 94,1 % da componente investimento;

. As despesas de funcionamento assumem maior destaque no "P-047-Saúde", seguido do "P-063-Gestão da dívida pública" e do "P-044-Educação e formação", que conjuntamente consumiram 78,6 % desta componente.

3.1.3 - Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente dos principais agregados económicos da despesa.

GRÁFICO III.1

Evolução da despesa por classificação económica

(ver documento original)

Da análise à evolução dos principais agregados da despesa da ARD (182) nos últimos cinco anos destacam-se os seguintes aspetos (eixo da esquerda):

. A despesa corrente tem rondado os 900 milhões de euros tendo, no entanto, ultrapassado os mil milhões no último ano;

. A despesa de capital, nos últimos dois anos, cresceu de um valor em torno dos 200 milhões de euros para mais de 1.200 milhões de euros, facto que é explicado essencialmente pelo processo de regularização da dívida comercial, no âmbito do PAEF;

. A despesa efetiva e a despesa total, que até 2011 vinham oscilando entre os 1.000 e 1.200 milhões de euros, viram o seu montante duplicar ao longo dos últimos dois anos.

Atendendo aos agrupamentos de classificação económica das despesas que concentram os valores mais proeminentes, sobressai o seguinte (eixo da direita):

. As despesas com o pessoal têm-se mantido em torno dos 350 milhões de euros, embora com uma queda na ordem dos 50 milhões de euros em 2012;

. Os custos com a aquisição de bens e serviços aumentaram significativamente ao longo dos últimos dois anos, quase duplicando o seu valor face a 2011;

. Os juros e outros encargos têm oscilado entre os 30 e os 55 milhões de euros, com uma clara tendência de crescimento nos últimos quatro anos;

. As transferências correntes têm crescido sustentadamente ao longo de todo o período, partindo da casa dos 330 milhões de euros em 2009 para os 470 milhões em 2013;

. A aquisição de bens de capital apresenta um crescimento exponencial nos últimos dois anos, motivado pela regularização de faturas em atraso;

. A soma dos restantes agrupamentos de classificação económica da despesa, entre os 100 e os 150 milhões de euros até 2011, triplicou a sua grandeza em 2012 e 2013, essencialmente em resultado do volume dos ativos financeiros, no primeiro, e dos passivos financeiros, no segundo.

3.2 - Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos

Em 2013 o universo dos organismos integrados no Sector Público Administrativo da Região como SFA era formado por 49 entidades, das quais seis eram empresas que passaram a integrar este subsector por força do disposto no n.º 5 do art.º 2.º da LEO, constituindo as designadas Entidades Públicas Reclassificadas (183).

De acordo com o Relatório da Conta da RAM, todos os SFA e EPR, à exceção do IASAÚDE, "adotaram, em 2013, a mesma aplicação informática, o Sistema Integrado de Apoio e Gestão para a Administração Pública", o que "permitiu que os serviços gerassem os outputs necessários à conta consolidada dos SFA da Região, fluxos financeiros originários, em operações orçamentais e extraorçamentais, entre o Governo Regional e os Serviços e Fundos Autónomos (...)" (184).

A análise efetuada à despesa daqueles organismos incluiu o confronto dos valores das contas de gerência de cada um dos SFA com os valores constantes da conta da Região (185), concluindo-se pela harmonia entre aqueles documentos, facto que se regista positivamente, atendendo às situações de divergência identificadas em anos anteriores.

3.2.1 - Execução Orçamental da Despesa

O mapa seguinte sintetiza a despesa orçamental paga em 2013 pelos SFA (186) (incluindo as EPR), bem como os respetivos níveis de execução face ao orçamento final.

QUADRO III.7

Execução orçamental dos SFA

(ver documento original)

O orçamento final dos SFA (incluindo as EPR) atingiu o montante global de 648,1 milhões de euros, tendo os pagamentos efetuados rondado os 533,4 milhões de euros, o que correspondeu a uma taxa de execução de 82,3 %.

Da análise à execução orçamental daqueles organismos destacam-se os seguintes aspetos:

. O peso das EPR no conjunto correspondeu a 10,6 % dos pagamentos, representando 56,7 milhões de euros;

. As despesas do IASAÚDE, IP-RAM têm um peso preponderante no total, na medida em que representam 68,7 % do total pago;

. As despesas de funcionamento corresponderam a 85,3 % do total, concentrando-se em especial no IASAÚDE, IP-RAM, na ALM e na Ponta do Oeste, S.A.;

. As despesas de investimento (14,7 % do total) tiveram maior expressão no Instituto de Desenvolvimento Empresarial, seguido pelo IASAÚDE, IP-RAM, e pelo fundo para a formação profissional.

3.2.2 - Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente da despesa dos SFA, atendendo à sua classificação económica, evidenciando-se desde logo uma significativa alteração na estrutura da despesa a partir de 2012, ano a partir do qual o ORAM passou a integrar as EPR.

GRÁFICO III.2

Evolução da despesa dos SFA

(ver documento original)

Da análise à evolução dos principais agregados da despesa dos SFA nos últimos cinco anos sobressai o seguinte (eixo da esquerda):

. A despesa corrente aumentou progressivamente, atingindo 477 milhões de euros em 2013;

. A despesa de capital assume valores relativamente baixos à exceção do ano 2012 em que disparou para 276,7 milhões de euros, por efeito dos passivos financeiros;

. Até 2011 a despesa efetiva foi igual à despesa total, tendo esta se afastado significativamente em 2012, quando os passivos financeiros atingiram 210,6 milhões de euros.

Por entre os agrupamentos de classificação económica que concentram os valores mais expressivos, destaca-se o seguinte (eixo da direita):

. As despesas com o pessoal mantiveram-se relativamente estáveis, oscilando entre 33,9 milhões de euros (2011) e 38,5 milhões de euros (2009);

. Os custos com a aquisição de bens e serviços cresceram significativamente ao longo de todo o período, duplicando o seu valor nos últimos quatro anos;

. As transferências correntes constituem a parcela mais significativa, representando mais de metade da despesa total com exceção do ano 2012;

. As transferências de capital têm um peso diminuto, oscilando entre 15,9 milhões de euros (2011) e 32,3 milhões de euros (2013);

. Os restantes agrupamentos de classificação económica da despesa assumem maior significado a partir de 2012, com especial destaque para os passivos financeiros (que nesse ano atingiram 210,6 milhões de euros), os juros e outros encargos, e as aquisições de bens de capital.

3.3 - Passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso

A LCPA (187) consagrou a regra de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, tendo para esse efeito limitado a assunção de novos compromissos à existência de fundos disponíveis (188).

No respeitante à regularização de dívidas de anos anteriores, as entidades com pagamentos em atraso a 31 de dezembro de 2011 tinham, por força do art.º 16.º da LCPA, de apresentar à DGO um plano de liquidação, até 90 dias após a entrada em vigor daquela lei (189).

Neste âmbito, para além da necessidade de as entidades disporem de informação atualizada dos planos de liquidação dos pagamentos e do registo das condições nos casos de cedência dos montantes a pagar a instituições financeiras, o n.º 3 do art.º 19.º do DL n.º 127/2012 fixou a obrigatoriedade de as entidades apresentarem juntamente com os documentos de prestação de contas um mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento. No entanto, os elementos informativos da conta da Região de 2013 não incluem o referido mapa.

Acerca desta matéria, no exercício do contraditório o SRPF veio justificar que "as sucessivas estratégias de pagamento que foram sendo apresentadas pela Região ao Ministério das Finanças consubstanciaram, todas elas, um plano estratégico não só para a regularização dos pagamentos em atraso, como para a regularização da dívida comercial da Região Autónoma da Madeira com referência a 31 de dezembro de 2011".

Refere por outro lado que "em virtude da vigência do PAEF-RAM, a Região tem estado impedida de efetuar pagamentos dessa dívida comercial sem uma validação prévia dos serviços do Ministério das Finanças, o que significa que na prática a Região só poderia celebrar acordos de regularização de dívida ou planos de liquidação de pagamentos exequíveis depois do Ministério das Finanças validar a estratégia de pagamentos", circunstância que "levou a que a Região estivesse impedida de celebrar acordos de pagamento exequíveis com os seus credores, situação que foi sendo colmatada ao longo do tempo mediante o desenvolvimento do processo junto do Ministério das Finanças, que embora sem aprovar formalmente a estratégia de pagamentos, foi autorizando, de forma tácita, a celebração de acordos".

Acrescenta também que, à data, "praticamente apenas faltam celebrar acordos de pagamento com algumas empresas de obras públicas, pelo que consideramos que o exigido no artigo 16.º da LCPA veio a ser cumprido, ainda que em prazos distintos dos indicados na Lei em virtude da vigência do PAEF-RAM", salientando ainda que "o cumprimento integral do artigo 16.º da LCPA, não só contrariaria o disposto no PAEF-RAM, e implicaria o incumprimento do estipulado no mesmo, com as consequências daí decorrentes, como não teria qualquer resultado positivo para a resolução da dívida".

De acordo com os dados constantes da Conta da RAM (ponto 14.3 do Relatório), no final de 2013 o valor global dos passivos (190) da Administração Pública Regional ascendia a 1,5 mil milhões de euros, 70 % dos quais eram da responsabilidade do GR, conforme resulta do quadro seguinte.

QUADRO III.8

Passivos a 31/12/2013

(ver documento original)

Face ao ano anterior, o valor global dos passivos evidenciou uma diminuição de 1.011,1 milhões de euros (- 40 %) dos quais 872,7 milhões de euros respeitavam a passivos do GR.

Esta redução é explicada pelo processo de regularização de dívidas em atraso, no âmbito do PAEF, através da operação de refinanciamento da dívida comercial (191) e, em menor grau, da utilização de receita própria (192).

Os passivos da APR a 31 de dezembro de 2013 eram constituídos em 69,5 % por contas a pagar (193), que atingiam cerca de 1.052,6 milhões de euros, observando-se que quase metade deste montante (520,7 milhões de euros) correspondia a pagamentos em atraso (194). A distribuição daqueles montantes pelos subsetores institucionais e os respetivos impactos no orçamento inicial de 2014, podem ser observados nos subpontos que se seguem.

3.3.1 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

No final de 2013 o montante das contas a pagar da responsabilidade do GR atingia quase 619 milhões de euros, a maior parte dos quais concentrados na SRPF e na VPGR. Aquele montante representava 37,7 % do orçamento inicial do ano seguinte, atingindo 61,1 % e 90,8 % da dotação inicial afeta aos referidos departamentos.

QUADRO III.9

Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

(ver documento original)

O montante dos pagamentos em atraso rondava os 443,7 milhões de euros, representando cerca de 27 % do orçamento para o ano seguinte, verificando-se que a SRPF e a VPGR eram responsáveis, em conjunto, por cerca de 95 % do total em atraso.

3.3.2 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Indireta

O quadro seguinte discrimina, por entidade (195), as contas a pagar e os pagamentos em atraso dos SFA e EPR, a 31 de dezembro de 2013, assim como o nível de comprometimento dos respetivos orçamentos para 2014.

QUADRO III.10

Contas a pagar e pagamentos em atraso nos SFA e EPR

(ver documento original)

O montante global das contas a pagar por parte dos SFA e EPR atingia 433,6 milhões de euros, concentrando-se essencialmente no IASAÚDE, IP-RAM, que era responsável por 86,9 % do total.

Aquele montante de contas a pagar comprometia 78,7 % do orçamento do ano seguinte para o conjunto daqueles organismos.

A maior parte das entidades apresenta uma percentagem de comprometimento relativamente baixa ou nula, concluindo-se que o referido nível de comprometimento resulta essencialmente da situação de cinco entidades, três das quais não dispõem de orçamento para fazer face às contas a pagar. De entre elas sobressai a Ponta Oeste, cujas contas a pagar representam mais do dobro do respetivo orçamento, o qual aliás mostra-se até insuficiente para satisfazer os pagamentos em atraso.

Observa-se ainda cerca de 77 milhões de euros dos pagamentos em atraso, concentram-se nas quatro sociedades de desenvolvimento e no IASAÚDE, IP-RAM, que em conjunto são responsáveis por 99,6 % do total em atrasado.

3.4 - Conclusões

Da análise efetuada à execução da despesa da APR em 2013 destacam-se as seguintes conclusões:

a) A despesa da Administração Direta paga em 2013 rondou os 2,4 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 76,8 % face à dotação disponível (cfr. os pontos 3.1 e 3.1.1).

b) A despesa efetiva atingiu 2,1 mil milhões de euros, representando 89,5 % dos pagamentos da despesa orçamental (cfr. o ponto 3.1.1).

c) As despesas de funcionamento ultrapassaram 1,1 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (721,5 milhões de euros) afetas às funções sociais (cfr. o ponto 3.1.2).

d) A despesa total dos SFA (incluindo as EPR) atingiu 533,4 milhões de euros, evidenciando uma taxa de execução de 82,3 % face ao orçamento final, sendo de assinalar que as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do IASAÚDE,IP-RAM) representam 85,3 % daquele valor (cfr. o ponto 3.2.1).

e) No final de 2013 os passivos da APR ascendiam a 1,5 mil milhões de euros, evidenciando uma redução de 40 % (cerca de mil milhões de euros) face ao ano anterior (cfr. o ponto 3.3).

f) Os pagamentos em atraso, a 31/12/2013, rondavam os 520,7 milhões de euros, dos quais 443,7 milhões de euros eram referentes à Administração Direta (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2).

3.5 - Recomendações

Em anteriores Pareceres o TC tem vindo a reiterar uma recomendação no sentido de que fosse implementado um sistema capaz de permitir uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das despesas globais desses organismos.

Na análise efetuada relativamente ao ano 2013 concluiu-se pela concórdia entre os documentos em causa, considerando-se ter sido dado acolhimento àquela recomendação.

O TC tem igualmente vindo a reiterar uma recomendação no sentido da adoção generalizada do regime de administração financeira do Estado, aprovado pela Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de julho, bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública.

Em 2013, foi dado acolhimento a esta recomendação com a implementação do POCP e adoção do GeRFiP na administração regional direta, bem como a adoção do SIGORAM por todos os serviços da administração pública regional.

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres que se considera não terem ainda sido acolhidas são as seguintes:

a) A satisfação atempada dos compromissos financeiros assumidos, evitando o pagamento de juros de mora, com o objetivo de cumprir o disposto no n.º 3 do art.º 18.º da LEORAM.

No contraditório, o SRPF defendeu que "a Região tem vindo a pagar pontualmente todos os novos compromissos que tem assumido, estando, adicionalmente, a regularizar os valores ainda em dívida contraídos antes de 2012, em linha com a estratégia de pagamentos aprovada pelo Ministério das Finanças", o que, aliado à "celebração de acordos de regularização de divida (ARD) com praticamente todos os credores da Região, tem permitido estancar os juros de mora".

Acrescenta que, os "juros de mora que ainda têm vindo a ser debitados têm como origem as faturas anteriores a 2012, os quais, ainda assim, têm uma expressão cada vez menos significativa, pelo facto da Região estar a pagar essas faturas, no âmbito dos ARD celebrados", concluindo assim que "a Região acatou esta recomendação".

Mas sem razão, pois se atentarmos nos prazos médios de pagamento apurados e publicitados pela DGO, verifica-se que ainda há um longo caminho a percorrer para acatar a recomendação, dado que no quarto trimestre de 2013 a demora média de pagamento era de 1.276 dias (no primeiro trimestre era de 1.864 dias).

b) Que o Governo Regional da Madeira, através da SRPF, dê cumprimento ao disposto no art.º 16.º da LCPA e no art.º 19.º, n.º 3, do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, no que se refere à inclusão nos documentos de prestação de contas do mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento.

Quanto à recomendação da alínea b), foi alegado que "para além do referido no ponto 3.3. supra, será de assinalar ainda que a Região apresentou em 2014 uma estratégia de pagamentos ao Ministério das Finanças, que consubstancia um plano de liquidação de todos os valores ainda em dívida, a qual tem servido de suporte à celebração de ARD para pagamento dessas responsabilidades, os quais são assinados pela Região e pelos credores, por mútuo acordo".

Capítulo IV

Património

O presente capítulo trata das parcelas patrimoniais da responsabilidade da SRPF, constituídas pelo conjunto dos bens e direitos com conteúdo económico e de carácter permanente de que a RAM é titular, como pessoa coletiva de direito público (196).

De fora, encontra-se o património artístico e cultural, integrado na SRCTT, e o património dominial transmitido ou concessionado à empresa de capitais exclusivamente públicos PATRIRAM, S.A.

No conjunto, esse universo patrimonial congrega duas classes principais de bens. O património corpóreo, constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis (prédios rústicos ou urbanos, e direitos a eles inerentes) e os direitos de arrendamento ou quaisquer outros direitos reais sobre as coisas, pertencentes ao domínio público ou privado da Região. E o denominado património financeiro, o qual integra as participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, e os créditos concedidos a terceiros (197).

A análise centra-se no acompanhamento da evolução dos principais inventários dominiais, carteiras de títulos e valores dos créditos e na identificação e análise das operações de maior significado do exercício, incluindo a verificação do cumprimento do limite máximo de 100 milhões de euros, fixado pelo art.º 9.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro, para as operações ativas do Tesouro Público Regional. Será ainda apreciada a evolução da carteira de concessões da Região.

As observações e esclarecimentos apresentados em contraditório, pelo Secretário Regional do Plano e Finanças (198), foram analisadas e ou transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do capítulo.

4.1 - Património dominial

De entre as atribuições da SRPF, destaca-se, no contexto dos bens dominiais, a responsabilidade pela gestão e administração do património regional, competindo-lhe, para o efeito, "acompanhar, controlar e gerir (...) o Património, à exceção do artístico e do cultural", e, paralelamente, "acompanhar e promover os procedimentos necessários à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [ver o art.º 2.º e o art.º 3.º, n.º 1, als. j) e k), do DRR n.º 4/2012/M, de 9 de abril].

A DRPA (199) é o serviço executivo a quem, de forma exclusiva ou partilhada (200), foi conferida a missão de prosseguir a política da SRPF na área do património. Como elemento nuclear dessas funções encontra-se a organização e atualização dos diversos cadastros e inventários dos bens da Região.

Com a publicação do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, foi adotado um novo regime para gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM, que procurou acolher e adequar às especificidades regionais "muitos dos primados plasmados no Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto" (201).

De entre as normas do regime jurídico regional, destaca-se o art.º 87.º

que estabelece os procedimentos de coordenação de gestão e de informação dos bens imóveis, e o n.º 4 do art.º 88.º que remete para portaria, do membro do Governo responsável pela área do património, a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos. A emissão da portaria acabou por sofrer algum atraso (202), acabando por ser aprovada em 2014 (203).

Em 2013, a DRPA (204) procedeu à migração para a plataforma

GeRFiP dos dados inseridos na aplicação CIBERAM, onde se encontrava o cadastro e o inventário dos bens móveis (205), e deu continuidade ao processo de identificação e regularização dos bens imóveis (públicos e privados) da RAM (206).

Destacam-se ainda as seguintes iniciativas desencadeadas pela DRPA em 2013:

. Procedeu à inserção na aplicação CIIDE de 2.246 novos imóveis (207), apresentando o CIBERAM, no final de 2013, um total de 3.454 imóveis, todos eles migrados para o GeRFiP.

. Interveio sobre um universo de 38 contratos de arrendamento (208) de imóveis afetos a serviços públicos (209), promovendo a denúncia de 10 e a redução da renda de 19 (uma redução média de 15 %) (210). Do total das intervenções resultou, desde o início do programa até ao final de 2013, uma diminuição global de encargos na ordem dos 1,5 milhões de euros.

. Lançou vários procedimentos (5 hastas públicas e 3 ajustes diretos) para rentabilização de património da RAM, na sequência dos quais foram outorgados contratos de arrendamento (9), no valor global de 29.760,00 euros (renda mensal), e de venda de uma parcela sobrante, pelo preço de 8.500,00 euros.

4.2 - Património financeiro

Compete à DRT (211) a gestão dos ativos financeiros da RAM, através do acompanhamento e administração das diversas carteiras - de participações (diretas ou indiretas, em entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito - de que a Região é titular.

O quadro seguinte resume o valor dos ativos financeiros detidos pela Região, cuja validação foi efetuada com base nos montantes indicados na conta da Região e nos documentos de prestação de contas das empresas e/ou institutos públicos, com referência a 31 de dezembro de 2013, os quais serão sucessivamente decompostos e analisados ao longo dos pontos subsequentes.

QUADRO IV.1

Composição da carteira, por subsector e tipo de ativos

(ver documento original)

No final do ano, as carteiras de ativos financeiros da RAM atingiram o montante de 620,1 milhões de euros, dos quais 56,5 % respeitavam a empréstimos concedidos e 43,5 % a participações no capital de empresas e associações, na sua maioria detidos pelo GR.

O valor em carteira revela um crescimento de 3,1 % face ao ano anterior relacionado com o aumento do volume de crédito (+12,0 %) já que o valor nominal das participações da RAM sofreu uma redução de 6,6 %, por força principalmente da venda da participação na ANAM e da extinção da RAMEDM.

4.2.1 - Evolução e composição das participações sociais da RAM

4.2.1.1 - Participações diretas

A carteira das participações sociais detidas diretamente pela RAM era, no final de 2013, constituída por 40 títulos (menos um que no ano transato), dos quais 33 eram de empresas (3 entidades públicas empresariais, 4 sociedades desportivas e 26 sociedades comerciais) e 7 de associações ou fundações.

A relação das entidades participadas, o capital subscrito, o peso da participação da Região e as variações observadas no exercício constam dos quadros seguintes.

QUADRO IV.2

Participações diretas em entidades societárias

(ver documento original)

A participação no capital das empresas totalizou 269,4 milhões de euros, o que representa uma descida de 18,6 milhões de euros em relação a 2012, explicada pela:

. Extinção da RAMEDM, S.A., com um capital social de 5 milhões de euros, concretizada através da publicação do DLR n.º 7/2013/M, de 14 de fevereiro. A empresa era detentora de um contrato de concessão de serviço público de construção e conservação das estradas regionais, que cessou os seus efeitos, tendo as suas atribuições transitado para a Direção Regional de Estradas da VPGR.

. Transição de quota de participação (4,5 %) no capital da ARM para o Município de Câmara de Lobos, na sequência do pagamento de 112,5 mil euros do capital social subscrito por aquela entidade (22.500 ações, ao valor unitário de 5 euros).

. Venda direta da participação da RAM (20 %) no capital social da ANAM, constituída por 2.700.000 ações, com o valor nominal de 13,5 milhões de euros (5 euros por ação), à ANA, S.A., pelo preço global de 1,0 euro.

O contrato de compra e venda de ações foi celebrado a 19 de julho de 2013 e implicou a transferência de todos os direitos (sociais e patrimoniais) inerentes à participação, ficando a RAM desobrigada dos encargos com os financiamentos contraídos pela ANAM. A alienação foi realizada nos termos do Acordo Quadro celebrado, a 24 de junho de 2013, entre o Estado e a RAM (212), que abrangeu ainda a cedência da concessão e dos direitos concessionários ao Estado (ver o ponto 4.2.2).

Do leque das participações que integram a carteira de empresas, há ainda a assinalar o seguinte:

. VIAMADEIRA (100 %) (213), a MADIBEL (10,8 %) e a ILMA (214) (2 %) têm processos de liquidação em curso.

. Através da publicação do DLR n.º 26/2013/M, foi promovida a primeira alteração aos estatutos da IHM (100 %) (215).

. Em 2013, foi realizado o remanescente das subscrições do capital social da GESBA (237,5 mil euros) e da SDPO (49 mil euros), bem como das parcelas da entrada de capital por realizar na SDNM (1.131,25 mil euros (216)) e na ARM (165 mil euros).

. No final de 2013, existiam ainda 4 empresas com capital social por realizar, totalizando um montante global na ordem dos 8,3 milhões de euros: ARM (1,6 milhões de euros), IGH (1,4 milhões), SDPS (3,4 milhões) e SDNM (1,9 milhões).

Algumas das alterações na carteira da RAM resultaram diretamente da execução de medidas acordadas em sede de PAEF-RAM, como sejam:

. A publicação, a 14 de agosto de 2014, do segundo Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM [medida 50, al. c)], relacionado com a Organização e gestão administrativa e financeira, com a análise da situação económica e financeira das entidades do SERAM, reportada a 31 de dezembro de 2013, e respetiva evolução comparativa face ao ano anterior (217).

. A aprovação do Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira (medida 59),

através da RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro, que, até ao final de 2013, teve os desenvolvimentos indicados no mapa seguinte:

(ver documento original)

De acordo com o Relatório de Avaliação Trimestral, "não obstante os desenvolvimentos verificados, a execução do Programa de privatizações e reestruturações do SERAM encontra-se significativamente atrasado face á calendarização prevista no PAEF-RAM".

Com efeito, a execução da maior parte das intervenções do programa de privatizações e reestruturações do SERAM deveria ter ocorrido em 2013, cobrindo a maioria das empresas diretamente participadas (30 entidades, no total), fossem elas sociedades comerciais (24), anónimas desportivas (4) ou entidades públicas empresariais (2).

De notar, por fim, que continuavam a integrar o perímetro da administração pública regional em 2013 (219) as seguintes empresas: PATRIRAM, SDNM, SDPS, SMD, SDPO, EJM e Porto Santo Golf Resort (sem qualquer atividade).

No referente às entidades de natureza associativa, o valor da participação pública regional em carteira sofreu uma redução significativa face ao ano anterior, passando dos 888,2 para os 406,7 mil euros.

QUADRO IV.3

Participações em Associações e Fundações

(ver documento original)

A redução observada deveu-se à extinção da Fundação Madeira Classic (220), na sequência da RCG n.º 1042/2012, de 14 de dezembro, que determinou a cessação da participação da RAM a partir de 1 de janeiro de 2013. Em seu lugar surgiu a Associação Notas e Sinfonias Atlânticas (ANSA), associação sem fins lucrativos, criada com a finalidade de gerir e dinamizar a Orquestra Clássica da Madeira, com uma participação maioritária da RAM (221), de 300 mil euros.

Outra novidade foi a mudança de designação do CITMA para ARDTI - Agência Regional para o Desenvolvimento, Investigação, Tecnologia e Inovação (222), acompanhada da ampliação do objeto social e da redução do fundo patrimonial, de que resultou o reforço do peso da RAM.

4.2.1.2 - Participações indiretas

A carteira das participações indiretas (i.e. a parte dos títulos detidos pelas sociedades onde a Região participa em mais de 50 % do capital) mantém a mesma relação de participadas de 2012.

QUADRO IV.4

Participações indiretas da RAM em 31/12/2013

(ver documento original)

A carteira apresentava em 2013 o valor nominal de 20,5 milhões de euros, evidenciando uma redução de 7,8 milhões face ao ano transato.

A alteração com maior impacto resultou da EEM não ter participado nas operações de reforço do capital do Banif, tendo desse modo visto o valor nominal da participação no banco descer em 7,7 milhões de euros. Em contraste, a HF reforçou a sua posição no Millenium BCP em 2,2 mil euros, fora de qualquer programa de recapitalização do banco.

Registe-se ainda o encerramento (ou pedido de encerramento) das empresas Comboios do Monte, participada pela HF e pela EEM, que nunca chegou a ter atividade e foi liquidada a 31 de julho de 2013, e MKC - Madeira Knowledge City, do universo da Madeira Tecnopólo, bem como a alienação da participação (15 %) da HF na Teleféricos da Madeira, que reduziram o valor nominal da carteira em 71,8 mil euros.

4.2.1.3 - Balanço das entidades participadas

Os principais componentes do Balanço das entidades de natureza empresarial, em que a Região detém mais de 50 % do capital social, estão sintetizados nos mapas seguintes (223), estruturados de acordo com o novo Sistema de Normalização Contabilística (SNC) (224), de observância obrigatória para as empresas que aplicam o POC (225).

QUADRO IV.5

Balanço sintético das Sociedades de Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2013

(ver documento original)

As sociedades de desenvolvimento apresentam (novamente) um agravamento geral da sua estrutura financeira, evidenciado pela deterioração do rácio de cobertura do ativo pelo passivo (1,4 contra 1,3 do ano anterior) e pela depreciação dos capitais próprios (+19 %), que passam a ser agora de -204,6 (226) milhões de euros - acentuando a situação de falência técnica das empresas.

Pese embora a descida (-3,9 %) observada no valor dos ativos (471,5 milhões de euros), a degradação dos capitais próprios (-32,7 milhões de euros), resultante dos prejuízos do exercício (-33,6 milhões de euros), levou a que o passivo global das empresas (676,1 milhões de euros) tenha aumentado em cerca de 13,3 milhões de euros (+2,0 %), por contrapartida do reforço da dívida financeira (+12,4 milhões de euros).

O aumento do endividamento foi suportado por empréstimos da RAM (+22,6 milhões), o que permitiu reduzir o financiamento bancário (-10,2 milhões de euros) e algum do restante passivo.

Uma nota final para as reservas e enfases emitidas pelo ROC que apontam para o não reconhecimento nos documentos de prestação de contas de 2013:

- Das perdas potenciais com as imparidades relacionadas com os projetos de investimento geridos pelas sociedades, cujos históricos de exploração não asseguram um retorno suficiente, e a consequente sobreavaliação do ativo não corrente.

- Das perdas acumuladas de 82,2 milhões de euros (227), decorrentes da contratação de instrumentos financeiros de cobertura de risco de taxas e juro (dois contratos SWAP por empresa), resultante da diferença entre o valor contabilístico e o justo valor daqueles instrumentos: na SMD, de 34,4 milhões; na Ponta Oeste, de 26,2 milhões; na SDNM, de 14,2 milhões; e na SDPS, de 7,4 milhões de euros.

Caso tivessem sido reconhecidas, como previsto na NCRF 27, as perdas acumuladas nos contratos de SWAP, o património líquido, do conjunto das sociedades de desenvolvimento, em 2013, agravar-se-ia e o passivo subiria naquele mesmo valor.

No caso da MPE, os (dois) contratos de SWAPS contratualizados encontram-se reconhecidos nos documentos de relato financeiro, acumulando o correspondente justo valor, no final de 2013, uma perda no montante de 7,1 milhões de euros.

O quadro seguinte apresenta os balanços das restantes empresas participadas (228) constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais (CSC).

QUADRO IV.6

Balanço sintético das restantes sociedades, em 31/12/2013

(ver documento original)

Antes de mais, assinale-se a saída da RAMEDM deste agrupamento (exerceu atividade até 14/02/2013), dado o peso significativo que detinha no total deste tipo de sociedades, representando só por si 47,7 % do ativo, 24,1 % do passivo e 73,3 % dos capitais próprios.

No cômputo global, tanto o ativo (1.642,7 milhões de euros) como o passivo (1.172,3 milhões de euros) registaram descidas face ano anterior, mais ligeira no primeiro caso (-3,1 %) e pronunciada no segundo (-8,4 %), de que resultou uma evolução favorável do património líquido na ordem dos 13,3 %. O resultado líquido global foi de 21,6 milhões de euros, invertendo a posição negativa observada em 2012.

Embora em regra o grupo apresente uma estrutura patrimonial equilibrada, existem situações que merecem atenção mais cuidada. A EJM, a MT e a IGH têm posições patrimoniais negativas, que nos dois primeiros casos, se agravaram face ao ano anterior em +5,9 % e em +118,1 %, respetivamente. A permanência em atividade das duas primeiras empresas tem vindo a ser assegurada através do apoio da RAM, no caso do JM, através de suprimentos (que acumulam o montante de 42,4 milhões de euros) ou ao financiamento bancário, que no caso da MT, já atinge os 12,7 milhões de euros.

Também a APRAM vem acumulando resultados deficitários volumosos, que, embora ligeiramente atenuados em 2013 (um resultado líquido de -14,7 milhões de euros), não deixam de ser significativos.

No que respeita ao nível de endividamento (bancário e à RAM), referir que duas empresas (a EEM e a APRAM) concentram 82 % dos empréstimos concedidos ao grupo, tendo os mesmos em termos globais baixado (-2,1 %) em 15,7 milhões de euros. A descida da dívida bancária foi mais pronunciada (-25,8 milhões de euros), mas acabou por ser contrabalançada pela subida dos empréstimos da RAM (+10,1 milhões de euros).

Uma nota sobre o grupo Água e Resíduos da Madeira (229) que está a viver um processo de reestruturação, tendo em vista a fusão das cinco empresas (230), que tem gerado flutuações significativas no valor dos respetivos capitais próprios, muito por força dos processos de reorganização e da avaliação patrimonial em curso. Em 2013, essas oscilações voltaram a repetir-se, observando-se um acréscimo no património líquido, do conjunto das empresas, de 65,4 milhões de euros (+44,6 %), com destaque neste particular para a IGSERV e o processo de (re)avaliação das suas participadas, em especial a IGA e a IGH (231).

Por último, referir a redução das perdas potenciais acumuladas, avaliadas ao justo valor (valor de mercado), dos contratos de swap negociados pela EEM (1 contrato), pela APRAM (3 contratos) e pela Valor Ambiente (1 contrato) (232) para, respetivamente, 7,0 milhões de euros (233), 12,3 milhões e 194 mil euros (não foi possível identificar a evolução ocorrida no caso do swap da Valor Ambiente).

Para finalizar, vejam-se os principais elementos do balanço das 3 entidades públicas empresariais, em que o do SESARAM apresenta uma estrutura adaptada, visto aplicar o POCMS.

QUADRO IV.7

Balanço sintético das EPERAM, em 31/12/2013

(ver documento original)

A estrutura financeira desequilibrada do conjunto destas empresas, com uma relação passivo/ativo na ordem dos 103,7 %, com uma tendência de agravamento face ao ano anterior (100,2 %), e capitais próprios negativos na ordem dos 23,4 milhões, é fortemente influenciada pelo SESARAM dado o seu peso relativo no agregado (62,6 % do ativo, 85,6 % do passivo e 69,8 % do resultado líquido negativo).

O SESARAM apresenta-se fortemente descapitalizado, com uma situação patrimonial líquida negativa expressiva, na ordem dos 164,5 milhões de euros, que se agravou em 10,4 % face ao ano anterior, totalmente dependente do financiamento de terceiros e dos recebimentos (atempados) da produção contratualizada com o GR.

Note-se que a conta de Clientes c/c (297,8 milhões de euros), conjuntamente com a de Acréscimo de proveitos (16,9 milhões de euros), do ativo corrente do SESARAM, exprime, sobretudo, o valor em dívida do IASAÚDE, IP-RAM cuja regularização em 2013 se manifestou na redução de 17,7 % (67,9 milhões de euros) daquelas rubricas do ativo face ao ano anterior (234). A maior parte das verbas, diz respeito a valores a haver dos contratos-programa celebrados com o GR, que entretanto foram objeto de um acordo de regularização (a terminar em 2017) e cujo montante em dívida (no final de 2013) rondava os 250,2 milhões de euros.

A diminuição global registada de 51,7 milhões de euros (-8,5 %) no passivo, em nada alterou a forte dependência do SESARAM do financiamento de terceiros, que se agravou em 2013 como demonstra a evolução do rácio do passivo/ativo que passou dos 132,4 %, em 2012, para os 141,8 %. Para essa evolução contribuiu a redução da dívida financeira (-55,3 milhões de euros), em especial a liquidação (no final de 2013) de um financiamento ao ABN AMRO BANK (de 50,0 milhões de euros) que tinha associado um instrumento de cobertura de risco de taxa de juro (swap collor ko), que se extinguiu nessa data (235).

O Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM, de agosto de 2014, faz referência a outros 2 contratos de SWAP, cuja desvalorização acumulada era de 8,6 milhões de euros no final de 2013 (236), que os documentos de prestação de contas nem fazem menção da sua existência.

Atenta a calendarização do acordo de regularização da dívida emergente dos contratos-programa celebrados com o GR, o SESARAM acordou com alguns dos seus credores, em 31 de dezembro de 2013, a regularização da dívida comercial envolvendo valores globais de 78,2 milhões de euros e um prazo de pagamento que se estende até 2021.

Na resposta ao contraditório, o SRPF veio salientar que, em 2014, foi realizado um aumento de capital no SESARAM de 6,8 milhões de euros e que o valor do CP para a produção de 2015 foi aumentado de 180 para 190 milhões de euros, "factos que, por si só, contribuirão de forma significativa para a melhoria da sustentabilidade financeira [da empresa]."

Em relação às outras EPE, refira-se que a sua estrutura financeira pouco se alterou, mantendo-se o rácio passivo/ativo (na IHM de 38,5 % e na CARAM 64,5 %) (237) e os valores do financiamento bancário ao nível do ano anterior. De todo o modo, os resultados deficitários vêm paulatinamente degradando os capitais próprios (-4,5 %, na IHM, e -7,3 %, na CARAM), ainda que sem risco (imediato) de solvência das empresas.

O SRPF, em contraditório, aditou que " todas estas três entidades estão, desde setembro de 2014, dentro do perímetro de consolidação, situação que garante, desde logo, um controlo mais apertado ao nível da sua gestão, bem como disponibilidades financeiras para que (...) cumpram com todas as suas obrigações perante terceiros, nomeadamente, mas não exclusivamente, perante entidades financeiras.". Mais acrescentou que a Região celebrou acordos de regularização de dívida com as três empresas, "os quais estão a ser escrupulosamente cumpridos" permitindo-lhes " (...) a regularização dos compromissos perante terceiros com previsibilidade e pontualidade". E que "no caso do CARAM, (...) os valores em dívida foram todos já regularizados."

4.2.1.4 - Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das empresas participadas em mais de 50 % pela Região, bem como a parcela desses resultados que, em função da participação, pode ser diretamente imputável à Região, estão identificados no quadro seguinte, dispostos por ordem decrescente:

QUADRO IV.8

Resultados líquidos das entidades participadas - 2012/2013

(ver documento original)

De 2012 para 2013 houve uma diminuição dos prejuízos que passaram dos -62,1 para -35,1 milhões de euros (-43,5 %) (238), dos quais -5,5 milhões de euros são diretamente imputáveis à RAM. Para esse resultado contribuíram duas situações com impacto significativo:

- A primeira resulta do encerramento, em fevereiro de 2013, da atividade da RAMEDM, que havia sido a empresa, com o melhor resultado líquido de 2012 (11,6 milhões de euros), e que, consequentemente, deixou de gerar resultados em 2013.

- A outra tem a ver com a natureza conjuntural dos resultados obtidos pela IGSERV, o mais expressivo de 2013 (59,2 milhões de euros), cuja a maior fatia deste (58,8 milhões de euros) deriva da regularização do valor da participação nas associadas, na sequência da avaliação do justo valor do respetivo património, com base numa avaliação económica realizada por perito idóneo e independente.

Notar que o efeito da reavaliação sobre os resultados não é passível de se voltar a repetir nos anos seguintes, sendo expectável que os resultados voltem a ter, em 2014, uma dimensão normal, que virá a afetar determinantemente os resultados do conjunto de empresas em apreciação.

Em relação à evolução dos resultados individuais, é de assinalar a entrada da IGSERV e da HF no conjunto das entidades (no total de 7) com resultados líquidos positivos, com outras três empresas (PATRIRAM, GESBA e CEIM) a melhorarem o seu desempenho. No conjunto, essas empresas atingiram um resultado acumulado na ordem dos 71,9 milhões, com a IGSERV a contribuir com 82,3 % desse valor.

Para o agregado de empresas com prejuízos (15 empresas), transitaram a Valor Ambiente e a IGA, fortemente afetadas por imparidades relacionadas com, respetivamente, dívidas a receber e a depreciação dos ativos de investimento afetos à concessão, na sequência da avaliação realizada por perito idóneo.

Das 5 empresas com piores resultados (SESARAM, APRAM, Ponta Oeste, IGA e SMD), que em conjunto acumularam 62,3 % dos prejuízos do exercício, 4 transitaram do ano anterior nessa posição, 3 delas (SESARAM, Ponta Oeste e SMD) com prejuízos agravados. A IGA, que é a exceção e tinha gerado lucros em 2012, viu os seus resultados fortemente afetados (em -17,0 milhões) pelas imparidades decorrentes da (re)avaliação dos bens afetos à concessão.

4.2.1.5 - Demonstração dos resultados das entidades participadas

Apresenta-se seguidamente uma análise geral sobre a evolução dos resultados económicos das empresas participadas, seguindo os mesmos 3 agrupamentos de empresas utilizados anteriormente na apreciação do balanço.

QUADRO IV.9

Demonstração de resultados das Soc. Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2013

(ver documento original)

Em 2013, o resultado operacional das sociedades de desenvolvimento agravou-se em 5,6 %, passando de -12,7 milhões de euros (em de 2012) para os -13,4 milhões do presente exercício, com a descida dos resultados operacionais a dever-se exclusivamente à SDPO (-2,2 milhões de euros). Apesar das maiores ou menores reduções, os resultados negativos das outras empresas não deixaram de ser significativos - entre -2,5 e -5,3 milhões de euros.

Os resultados atrás indicados evidenciam que as empresas não fora capazes de gerar rendimentos suficientes para fazer face às respetivas estruturas de funcionamento e /ou de financiamento.

Para a deterioração do resultado da SDPO contribuiu principalmente a quebra verificada nos trabalhos para a própria empresa (-1,5 milhões de euros) (239), nas vendas e prestações de serviços (-22,8 %) e o aumento dos gastos com provisões para riscos e encargos (650 mil euros) e pessoal (+16,3 %).

A MPE, pelo contrário, conseguiu uma melhoria significativa do RADJI, de 1,9 milhões de euros, reforçando e consolidando (+2,1 milhões de euros) a inversão ocorrida no ano transato. Para esse bom resultado, contribuiu uma melhoria tanto nos rendimentos (+7,8 % de crescimento das vendas e prestações de serviços), como nos gastos de exploração da empresa (-2,1 milhões de euros), se bem que cerca de metade deste valor (1,0 milhões) se deva à reversão de perdas no contrato de swap contratualizado pela empresa (240).

Os encargos com o financiamento do conjunto das empresas mantiveram-se num nível próximo dos 21,5 milhões de euros, ligeiramente acima do registado em 2012 (+0,6 %), contribuindo fortemente para os resultados líquidos negativos obtidos por todas as entidades. No caso específico das sociedades de desenvolvimento, os gastos com juros têm uma tal dimensão que chegam a superar [entre 2,5 (SDPS) a 15,2 vezes (SMD)] o volume de negócios da empresa.

Observe-se agora a situação das restantes sociedades constituídas ao abrigo do CSC.

QUADRO IV.10

Demonstração de resultados das restantes sociedades, em 31/12/2013

(ver documento original)

Uma chamada de atenção para o impacto que a RAMEDM, encerrada em fevereiro de 2013, tinha no agregado visto ter sido responsável, em 2012, por 24,1 % do ROAJI, não ter quaisquer encargos financeiros e ter apresentado os RL mais elevados não só do grupo, mas de todas participadas

Os resultados operacionais globais deste agrupamento passaram para os 57,4 milhões de euros, +43,9 milhões de euros que no ano transato, crescimento vincadamente influenciado pelo impacto liquido (de +37,4 milhões de euros), decorrente da reavaliação, realizada em 2013, às empresas do grupo do setor das águas e resíduos, desdobrado nos resultados da IGSERV (+58,8 milhões, em Ganhos imputados de associadas), da IGA (-17,0 milhões de euros, em Imparidades de investimento depreciáveis) e da IGH (-4,4 milhões, idem).

Anulado esse efeito conjuntural, o crescimento dos resultados operacionais mostra-se, ainda assim, significativo (+47,9 %), tendo passado de 13,5 para 19,6 milhões de euros.

As empresas que mais contribuíram para essa melhoria foram a APRAM, ao reduzir o resultado operacional negativo em 6,9 milhões de euros (de 14,2 para 7,3 milhões de euros, em 2013), a HF, ao inverter o resultado operacional deficitário do ano anterior, com um acréscimo de + 4,9 milhões de euros; e a EEM, ao melhorar os resultados em 1,6 milhões.

Em sentido contrário, destaque-se o agravamento observado no

ROAJI da Madeira Tecnopolo (-2,1 milhões), acentuando os prejuízos anteriores.

Consequentemente, o resultado líquido global destas empresas mais que duplicou, transitando dos anteriores -21,2 (2012) para os atuais 21,6 milhões de euros, não obstante o agravamento dos encargos financeiros em +7,6 milhões de euros (ou +21,2 %), que subiram para os 43,3 milhões de euros, em particular na Valor Ambiente (+3,9 milhões), na IGA (+2,5 milhões), e na APRAM (+1,0 milhões de euros).

O quadro seguinte espelha os resultados económicos das entidades públicas empresariais (241).

QUADRO IV.11

Demonstração de resultados das EPERAM, em 31/12/2013

(ver documento original)

Ao contrário do ano anterior, o resultado operacional das EPE piorou em 8,5 milhões de euros, atingindo desse modo um registo na ordem dos -11,9 milhões de euros.

Embora todas as empresas tivessem evoluído desfavoravelmente, os agravamentos na IHM (-2,2 milhões de euros) e no SESARAM (-6,3 milhões de euros) foram acentuados, com a particularidade de neste último caso ter sido invertida a escassa margem positiva alcançada no ano anterior (de 708,7 mil euros).

No cerne da regressão, estão principalmente os encargos com o pessoal, que no global das empresas subiram 15,2 milhões de euros (em média, +12,6 %), acréscimo imputável à retoma do pagamento dos subsídios de férias e de natal, na sequência da decisão do Tribunal Constitucional. No caso particular do SESARAM, para o agravamento (-14,7 milhões de euros) contou igualmente a convergência de encargos sobre remunerações entre sistemas públicos e privados, o qual acabou por ser atenuado pela melhoria registada nas prestações de serviços, que subiram 9,6 milhões de euros (+5,2 %).

O valor global dos encargos financeiros também sofreu um agravamento de 3,8 milhões de euros (+25,1 %), com o SESARAM a absorver 2,9 milhões dessa subida (+21,7 %). O resultado líquido global das EPE acabou assim por sofrer um agravamento de -4,7 milhões (+25,8 %).

A aferição, para as empresas participadas diretamente em mais de 50 % pela Região, do cumprimento da medida 61 a) do PAEF-RAM, em que o GR se comprometeu a promover a redução permanente em 15 % dos custos operacionais (v.g. aquisições de bens e serviços e custo com o pessoal) do conjunto do SERAM, tendo por referência os valores de 2009, consta do quadro seguinte.

QUADRO IV.12

Variação dos custos operacionais (CMVMC, FSE e Custos c/ Pessoal) - 2013/2009

(ver documento original)

No cômputo global destas empresas foi conseguida uma redução com os gastos nos consumíveis e no pessoal na ordem dos 6,5 % (-29,9 milhões de euros).

Sobre o facto do Relatório de Avaliação relativo ao 4º Trimestre de 2013 (242) não fazer qualquer abordagem à medida, sendo a última apreciação conhecida referente ao exercício de 2012 (243), o SRPF, em contraditório, esclareceu que a medida, só foi estabelecida para 2012 (justificando que a avaliação do Ministério das Finanças só se tenha reportado àquele ano). Mais adianta o responsável, que em 2013 não era expectável uma redução daqueles custos, dada a manutenção do aumento dos custos da energia e dos gastos com o pessoal, por imposição legal. Ainda assim, conclui o respondente, "Em 2013, verificou-se [no SERAM] um aumento dos gastos com o pessoal (...), compensado pelo decréscimo do CMVMC, o que fez com que naqueles dois anos os custos operacionais fossem muito aproximados."

4.2.2 - Concessões da Administração Regional Direta

A Administração Regional Direta detinha, no final de 2013,uma carteira constituída por 52 concessões ativas, cujos elementos principais estão identificados no quadro seguinte.

QUADRO IV.13

Concessões da Administração Regional Direta, em 31/12/2013

(ver documento original)

Comparativamente ao ano anterior, houve uma redução global de 13 concessões: 4 na VPGR (sendo que, relativamente a três delas, todas relacionadas com o uso privativo do domínio público marítimo, não foi dada qualquer explicação para a cessação antes do seu termo (244)), 2 na SRTT (245), 3 na SRARN (246) e 4 na SRERH (247). De entre elas, destacam-se, pela sua importância, as operações de:

- Cedência ao Estado da posição contratual da RAM no contrato de concessão celebrado com a ANAM, S.A., e dos direitos de utilização, gestão, e exploração dos bens de domínio público aeroportuário regional (248), a qual integrou-se no processo de venda direta à ANA, S.A., da participação da RAM na ANAM (cfr. também o ponto 4.2.1.1 do presente Capítulo).

As transferências de posição e de direitos, por contrato administrativo, celebrado em 6 de setembro de 2013, tiveram por contrapartida o montante de 80,0 milhões de euros (cláusula nona), valor que envolveu a cedência, a título precário, dos direitos da concessão, por um período de 50 anos, contados da data da assinatura do contrato de concessão com a ANA (i.e., a partir 14 de dezembro de 2012), sem prejuízo do domínio público aeroportuário se manter na esfera da RAM.

Em conformidade com o compromisso assumido (ponto 3, da cláusula nona do contrato) a RAM canalizou o montante recebido para a regularização de dívidas no setor da saúde.

- Revogação do contrato de concessão (construção e conservação de estradas regionais) com a RAMEDM, por acordo das partes, na sequência da decisão de extinção da empresa.

Por força das alterações produzidas, as concessões de serviço público diminuíram de 20 para 18, mantendo-se no entanto o número de concessões (8) detidas por sociedades de capitais (total ou maioritariamente) privados. Neste grupo, encontram-se as quatro concessões de serviços de transporte rodoviário suburbano de passageiros e uma outra relacionada com as ligações marítimas com o Porto Santo, cujas concessionárias são de capital exclusivamente privado. Permanece ainda a concessionária, também de capitais totalmente privados, da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira.

Completam o grupo, com uma participação minoritária de capitais públicos (de 20 %), as duas importantes concessões associadas à construção, exploração e manutenção da rede viária, em regime de Parceria Público Privada sem custos para o utilizador, das empresas VIALITORAL e VIAXPRESSO.

No âmbito do PAEF-RAM, o GR aceitou que a avaliação das PPP estaduais (249) fosse extensível às concessões rodoviárias existentes na Região. Em conformidade, em 2012, um consultor externo procedeu à avaliação das concessões atribuídas à VIALITORAL e à VIAEXPRESSO, uma das etapas preparatórias do processo negocial com as concessionárias, tendo em vista reduzir a despesa com essas concessões (250). Para a renegociação dos contratos com as concessionárias, foi entretanto solicitado ao Ministério das Finanças o apoio da Unidade Técnica de Apoio a Projetos, encontrando-se o processo num impasse (251).

4.2.3 - Operações de Crédito

O quadro seguinte espelha os empréstimos concedidos em 2013 pelo GR e pelos SFA.

QUADRO IV.14

Empréstimos concedidos em 2013

(ver documento original)

O conjunto dos empréstimos concedidos atingiu a quantia de 37,9 milhões de euros, menos 270,0 milhões (-85,1 %) que no ano transato, altura em foi decidido liquidar o empréstimo (de 190,0 milhões de euros) da Zarco Finance (252) em contrapartida da concessão de novos empréstimos pelo GR.

Os maiores beneficiários dos empréstimos concedidos pelo GR foram as sociedades de desenvolvimento (23,3 milhões), a APRAM (5,4 milhões de euros) e a EJM (3,6 milhões). Foram celebrados com essas empresas públicas 19 contratos de mútuo, no montante global de 35,1 milhões de euros, tendo sido desembolsados pelo GR 32,3 milhões de euros. Daquele valor, só 2,5 milhões de euros, foram destinados a regularizar encargos de exercícios anteriores, na sua maioria (2,0 milhões) das sociedades de desenvolvimento (SDNM, SDPO e SMD).

Os empréstimos concedidos pelos SFA foram mais modestos, na ordem dos 5,6 milhões de euros, representando ainda assim um acréscimo (+33,6 %). As principais verbas, geridas pelo IDE, ao abrigo do Programa Intervir + (253), foram dirigidas ao tecido empresarial da RAM, através dos sistemas de incentivos (SI): TURISMO (3,4 milhões de euros), QUALIFICAR + (1,2 milhões de euros) e Revitalização Empresarial (1,0 milhões).

No final de 2013, o volume dos créditos detidos pela RAM, com origem na concessão de empréstimos com prazo superior a um ano, era de 350,3 milhões de euros, mais +11,7 % que o verificado no ano transato.

QUADRO IV.15

Situação dos créditos reportada a 31/12/2013

(ver documento original)

O apoio às empresas domina (99,4 %) a carteira de créditos da RAM, com destaque para os empréstimos ao SERAM (95,8 %), em especial às sociedades de desenvolvimento (263,4 milhões de euros) e à EJM (42,4 milhões de euros). Mas o maior crescimento do volume de crédito (+65,9 %) registou-se no segmento dos incentivos às empresas privadas, gerido pelo IDE.

Os municípios voltaram a amortizar no exercício, 520,2 mil euros da sua dívida ao GR.

4.2.4 - Observância do limite para a realização de operações ativas

Nos termos do art.º 9.º do DLR n.º 42/2012/M, o Governo Regional foi "autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 100 milhões de euros", valor que incluía a eventual capitalização de juros, não contando os montantes referentes a reestruturações ou consolidações de créditos, ou seja, menos 200 milhões de euros que em 2012.

QUADRO IV.16

Observância do limite para operações ativas

(ver documento original)

O quadro evidencia o cumprimento do limite estabelecido no citado art.º 9.º, com as operações ativas a atingirem o volume de 39,5 milhões de euros.

As realizações de capital resultaram do pagamento do capital social subscrito na SDPO (o remanescente do 1.º aumento de capital), na SDNM (por realizar 1.927,5 mil euros), na ARM (por realizar 692.500,0 mil euros) e na GESBA (o remanescente).

4.3 - Conclusões

Na sequência da análise realizada ao Património em 2013, evidenciam-se as seguintes conclusões:

a) A carteira de ativos financeiros da RAM registou uma subida de 3,1 % face ao ano anterior, apresentando um valor de 620,1 milhões de euros, resultante do crescimento dos empréstimos concedidos pela Região (+12,0 %), em especial às Sociedades de Desenvolvimento (23,3 milhões de euros).

O valor das participações sociais diretas diminuiu 19,1 milhões de euros, devido principalmente à venda direta da ANAM e à extinção da RAMEDM (cfr. os pontos 4.2, 4.2.1.1 e 4.2.3).

b) A operação mais significativa do exercício foi a cedência ao Estado, por um período de 50 anos, dos direitos do domínio público aeroportuário e da posição contratual da RAM no contrato de concessão com a ANAM, pelo valor de 80,0 milhões de euros que foi utilizado para regularizar dívidas vencidas no setor da saúde (cfr. o ponto 4.2.2).

c) O património líquido das empresas, detidas maioritariamente pela RAM, era de 250,8 milhões de euros, tendo-se reduzido significativamente face a 2012 (-81,9 %, ou -1.137,5 milhões de euros), em resultado da extinção da RAMEDM (1.139,5 milhões) (cfr. o ponto 4.2.1.3).

d) Identificaram-se 17 contratos de SWAP, distribuídos pelas Sociedades de Desenvolvimento, a MPE, a APRAM, a EEM, a Valor Ambiente e o SESARAM, com perdas potenciais acumuladas próximas dos 117,4 milhões de euros (cfr. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.5).

e) Os resultados líquidos globais continuaram a posicionar-se em registo negativo (-35,1 milhões de euros, não obstante a melhoria de -43,5 % evidenciada face ao ano anterior (cfr. os pontos 4.2.1.4 e 4.2.1.5).

f) A meta prevista no PAEF-RAM, de redução permanente de 15 % nos custos operacionais do SERAM face a 2009, ainda não foi alcançada no conjunto das empresas objeto de análise (-6,5 %), não obstante o valor apurado refletir alguns custos exógenos, designadamente o aumento nos custos dos combustíveis (na EEM e na APRAM) ou nos encargos com o pessoal, por imposição legal (cfr. o ponto 4.2.1.5.).

4.4 - Recomendações

4.4.1 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

O TC tem vindo, em anteriores Pareceres, a reiterar uma recomendação que acentua a necessidade de enquadrar a matéria relacionada com o cadastro e inventariação dos bens imóveis do domínio privado da Região.

Em 2012, esta recomendação passou a dispor de apoio explícito no n.º 4 do art.º 88.º do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, cujos termos remetem para portaria do membro do Governo responsável pela área do património a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos. A referida portaria acabou de ser publicada em setembro de 2014 (254).

Capítulo V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

Os fluxos monetários com o setor público empresarial da RAM (255), decorrentes da atribuição de apoios (transferências correntes, de capital, subsídios e indemnizações compensatórias), das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, dos rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos), das vendas de bens de investimento ou quaisquer outros fluxos relacionados, constituem o principal objeto do presente capítulo.

Complementarmente são evidenciadas as operações financeiras relacionadas com as restantes carteiras de empresas, associações, fundações e concessões que integram o património financeiro da RAM.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos nos orçamentos e contas da RAM, do Tesoureiro e dos SFA, com os valores autorizados pelo Conselho do Governo Regional e a informação recolhida junto de diversas entidades.

A exposição é desenvolvida em três etapas: a apreciação dos fluxos de despesa, a avaliação das receitas obtidas e a determinação do saldo global com o SERAM.

Em observância do princípio do contraditório, procedeu-se à audição do Secretário Regional do Plano e Finanças, cujas alegações apresentadas (256) foram analisadas e levadas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo do capítulo.

5.1 - Fluxos financeiros do OR para as entidades participadas

Atenta a importância de que se revestem os fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector empresarial, o legislador contemplou, para além da sua análise em sede de parecer sobre as contas regionais (257), a obrigatoriedade de remessa pelo executivo, à ALM, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" [cfr. a al. b) do n.º 2 do art.º 13.º da LEORAM].

Embora a LEORAM não preveja, em sede de prestação de contas, a apresentação de um mapa, de estrutura idêntica à da correspondente informação (mapa) orçamental, sobre os fluxos financeiros entre o ORAM e o SERAM, o GR tem vindo a consolidar a prática de instruir a conta da Região com um anexo (258) relativo às "Transferências Orçamentais para as Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas", permitindo uma análise mais detalhada dos valores inscritos na conta.

Considera-se, no entanto, que essa solução não exclui ou substitui uma medida de carácter legislativo no âmbito de uma futura revisão da LEORAM, visando definir em lei o conteúdo e o detalhe da informação a ser prestada, tal como tem vindo a ser reiteradamente sugerido pelo Tribunal.

5.1.1 - Transferências correntes, subsídios e indemnizações compensatórias

O valor global dos apoios correntes concedidos às empresas públicas regionais e a outras entidades participadas, sob a forma de transferências ou de subsídios, atingiu o montante de 290,6 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 23,1 % (+54,6 milhões de euros) comparativamente a 2012.

QUADRO V.1

Beneficiários das transferências correntes e subsídios

(ver documento original)

A parcela mais significativa da despesa (93,4 %) era composta pelas Transferências correntes (271,3 milhões de euros), que registaram um acréscimo de 22,6 % face a 2012 e foram largamente dominadas (88,7 %) pelas verbas atribuídas ao SESARAM, através do IASAÚDE, IP-RAM (257,8 milhões de euros, mais 48,3 milhões de euros que no ano anterior) a título de contrapartida pela prestação dos cuidados de saúde primários e hospitalares, ao abrigo dos contratos-programa celebrados com a RAM, cresceram 23,1 %.

Nessas transferências, a parcela principal (176,9 milhões de euros) respeita ao pagamento da totalidade da produção de 2013 (de valor idêntico ao do ano anterior), sendo de assinalar que foi a primeira vez que a produção contratualizada foi integralmente paga no exercício em que a prestação de serviços foi realizada. Merece ainda destaque o facto de o respetivo contrato-programa ter sido outorgado no início do ano, mais precisamente a 22 de fevereiro, corrigindo a atuação de celebrar o contrato no final do período da produção, sistematicamente denunciada pelo TC. A tranche de menor valor (80,8 milhões de euros) refere-se à regularização da produção em dívida dos anos económicos de 2008 (779 mil euros), 2010 (32,8 milhões de euros) e 2011 (47,2 milhões de euros) (259).

No final de 2013, o SESARAM ainda tinha créditos vencidos no montante de 250,2 milhões de euros, referentes ao CP de 2011 (139,3 milhões de euros) e de 2012 (110,9 milhões de euros), cujo período de regularização vai até 2017.

As restantes transferências do GR destinaram-se ao pagamento de encargos financeiros das empresas públicas, a apoiar as sociedades anónimas desportivas participadas e a prestar auxílio a diversas atividades de interesse público prosseguidas pelas empresas, associações ou fundações, tendo por base contratos-programa ou protocolos.

QUADRO V.2

Execução orçamental das transferências correntes (sem SESARAM)

(ver documento original)

Após a significativa descida observada no ano anterior (-41,1 %), em 2013, as transferências correntes (sem os CP do SESARAM) cresceram 1,7 milhões de euros (+14,5 %), devido, no essencial, ao reforço dos pagamentos destinados à promoção turística, através da AP-RAM (1,5 milhões de euros) (260) e às sociedades desportivas, em especial à Marítimo Futebol, SAD (+1,0 milhões de euros), estando associados na sua maioria à regularização de encargos de anos anteriores.

De todo o modo, quer os novos contratos de apoio desportivo quer os transitados de anos anteriores refletem a redução de 15 % imposta pelo PAEF-RAM (Medida 19), seja por terem sido executados ao abrigo do novo Regulamento de Apoio ao Desporto na RAM (261)

(para os contratos referentes à época desportiva 2012/2013), seja por terem sido celebrados nos termos do art.º 24.º do DRR n.º 16/2012/M,

de 30 de março (262) (para os apoios referentes a épocas anteriores).

Nas restantes modalidades de apoio, a tendência geral foi de maior contenção nos apoios prestados, sendo no entanto de assinalar que a execução do agrupamento Subsídios (19,3 milhões de euros) cresceu 31,3 %, o que contrasta com o ocorrido em 2012 (-29,4 %).

QUADRO V.3

Evolução dos subsídios - 2013/2012

(ver documento original)

Estes apoios são constituídos, principalmente, pelas indemnizações compensatórias atribuídas às empresas que cumprem obrigações de serviço público (263). Em menor escala, temos ainda os subsídios associados aos Programas de Estágios Profissionais, geridos pelo Instituto de Emprego da Madeira - IP, e as indemnizações devidas ao CARAM relacionadas com o gado bovino apresentado para abate.

O crescimento da despesa com os subsídios está exclusivamente associado às IC (+4,7 milhões de euros) e é sobretudo resultante do pagamento (11,6 milhões de euros) de encargos de exercícios anteriores a 2013 (+71,3 % que o verificado no ano transato), já que as despesas assumidas no ano diminuíram 1,1 %. Por outro lado, os auxílios direcionados aos estágios profissionais desceram significativamente (-94,8 %), para valores na ordem dos 9,3 mil euros.

Note-se, finalmente, que os auxílios concedidos no âmbito do apoio ao emprego, de que foram beneficiárias as empresas de capitais públicos, continuaram a ser incorretamente classificados no setor institucional das sociedades privadas (05.01.03), não obstante o SRPF, no contraditório à Conta da RAM de 2011, se ter pronunciado no sentido da correção do procedimento.

No âmbito do atual contraditório, o responsável reitera que "de acordo com o serviço [IEM], serão tomadas de imediato medidas conducentes à correta classificação destes apoios (...)."

5.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e suprimentos

Os fluxos para as participadas classificados em despesas de capital atingiram o valor de 39,2 milhões de euros, dos quais 32,3 milhões de euros (82,3 %) respeitam a empréstimos de médio e longo prazo a empresas públicas, a maioria deles (23,3 milhões de euros) contratualizados com as sociedades de desenvolvimento (264).

QUADRO V.4

Transferências de capital e Ativos financeiros - 2013/2012

(ver documento original)

Comparativamente a 2012 registou-se uma forte descida nos fluxos financeiros (-85,3 %), justificada pelo volume excecional dos empréstimos concedidos pela RAM às sociedades de desenvolvimento e à MPE naquele ano, no âmbito da operação de liquidação do empréstimo obrigacionista (de 190,0 milhões de euros), que havia sido contraído através da Zarco Finance.

As transferências de capital inverteram a tendência dos últimos dois anos, apresentando desta feita uma quebra de 57,1 %, para os 5,4 milhões de euros, dos quais 3,9 milhões de euros, se destinaram à regularização de encargos transitados.

QUADRO V.5

Beneficiários das transferências de capital

(ver documento original)

Os novos projetos objeto de apoio financeiro pelo GR visaram a (o):

. A recuperação da Levada da Calheta-Ponta do Sol (265) pela IGA;

. A construção do Novo Cais Norte de Cruzeiros (266) pela APRAM;

. O realojamento das famílias afetadas pela intempérie de fevereiro de 2010 (267) e obras ao abrigo do Programa de Recuperação de Imóveis Degradados (PRID) (268) a cargo da IHM;

. A conclusão dos trabalhos de reconversão do Porto do Funchal (269) pela SMD (270).

Dos apoios a projetos mais antigos, destacam-se os atribuídos a dois investimentos da Valor Ambiente (271), no montante de 2,8 milhões de euros. Os apoios contratualizados com a empresa até 2019, representam encargos futuros do GR de 12,4 milhões de euros.

No que respeita aos empréstimos concedidos verificou-se uma redução de 86,6 %, muito por causa, da excecionalidade do volume de empréstimos concedidos, em 2012, às sociedades de desenvolvimento e à MPE (232,1 milhões).

QUADRO V.6

Beneficiários dos empréstimos concedidos pela RAM

(ver documento original)

Em 2013, o GR, na qualidade de acionista maioritário, concedeu às sociedades de desenvolvimento empréstimos (11 contratos de mútuo) no montante global de 23,3 milhões de euros com as seguintes finalidades: 15,6 milhões para atender às carências gerais das empresas (272); 5,3 milhões para fazer face aos encargos da dívida bancária (273); e 2,4 milhões para regularização de dívida comercial de anos anteriores (274).

O empréstimo à APRAM (5,4 milhões) destinou-se a fazer face ao serviço da dívida (275) enquanto os suprimentos à EJM (7 contratos (276), no valor global de 3,8 milhões de euros) visaram apoiar a tesouraria da empresa.

As operações que envolveram o capital social das empresas reportam-se à realização de capital subscrito pelo GR (GESBA, SDPO, SDNM e ARM) (277).

O montante de 412,2 milhões de euros, reportado em 2011 como estando em dívida às participadas por conta das indemnizações compensatórias e de outros apoios financeiros, foi reduzido para os 164,9 milhões de euros (-60,0 %), encontrando-se o mesmo distribuído da forma abaixo indicada.

QUADRO V.7

Valores reportados como dívida em 2011 - Situação no final de 2013 (278)

(ver documento original)

O volume mais significativo dos valores que permaneciam em dívida, eram referentes a:

- No SESARAM, uma parcela do CP de 2011, incluída num acordo de regularização (279), com uma programação financeira extensível até 2015;

- Na IHM, parte da IC compensatória de 2009 e a totalidade das IC de 2010 e 2011;

- No grupo HF, parte das IC de 2010 e 2011, as quais foram objeto de um acordo regularização com termo previsto em 2016 (280) ;

- Na Valor Ambiente, parcelas do CP de 2011 atinente a dois projetos de investimento ligados ao sistema de transferência, triagem, tratamento e valorização de resíduos sólidos da RAM (281).

No ano de 2013 foram pagos 94,7 milhões de euros do montante em dívida (-37,2 % que no ano anterior), canalizados para as entidades abaixo identificadas.

QUADRO V.8

Pagamentos (do reporte de 2011) ao longo de 2013

(ver documento original)

5.2 - Fluxos financeiros das entidades participadas para o OR

Os recebimentos provenientes das entidades participadas (87,1 milhões de euros), registaram um aumento significativo face ao ano anterior (+80,9 milhões de euros), em resultado da receita extraordinária (80 milhões de euros) obtida com a cedência ao Estado dos direitos no domínio público aeroportuário da RAM no contrato de concessão celebrado com a ANAM.

Também contribuiu para aquele fluxo, ainda que em menor escala, a devolução por parte da SMD de uma parcela do empréstimo (3,9 milhões de euros), que a empresa havia contraído no ano anterior e cuja utilização se encontrava condicionada àquele ano (282).

QUADRO V.9

Fluxos provenientes das entidades participadas

(ver documento original)

Expurgado o efeito das duas operações atrás indicadas, observa-se uma descida de 48,2 % das restantes receitas correntes, com particular ênfase na distribuição de lucros e dividendos, sobretudo por conta da não distribuição de dividendos por parte da EEM.

5.3 - Saldo global

Em jeito de balanço, o quadro seguinte sintetiza os fluxos monetários ocorridos entre a ARD, os SFA e as diversas entidades que integram a carteira de participações da RAM.

Os fluxos mostram um saldo global desequilibrado a favor das entidades participadas, na ordem dos 242,7 milhões de euros, o qual, mesmo assim, foi reduzido para metade (-51,0 %) comparativamente ao do ano transato.

QUADRO V.10

Saldo global dos fluxos financeiros

(ver documento original)

Para a descida significativa do saldo que tem vindo a ser observado e que radica no substancial volume de transferências anualmente recebidas pelo SESARAM (os encargos com o CP de 2013 foram de 176,9 milhões de euros), contribuiu:

- A não repetição da concessão de créditos, ocorrida em 2012, às sociedades de desenvolvimento e à MPE, para saldar o empréstimo obrigacionista contratado por aquelas empresas, através da Zarco Finance, e a regularização de outros créditos transitados, no valor global de 215,6 milhões de euros;

- A receita extraordinária de 80,0 milhões de euros da operação de venda da concessão da ANAM.

Excluídos os montantes do CP com o SESARAM e da cedência ao Estado dos direitos da referida concessão, o saldo global dos fluxos desce para os -145,8 milhões de euros, os quais refletem ainda a regularização de encargos de anos anteriores (98,5 milhões de euros).

5.4 - Conclusões

Na sequência dos resultados obtidos através da análise realizada no presente capítulo, destacam-se as seguintes conclusões:

a) Os fluxos líquidos do ORAM para as entidades participadas totalizaram os 242,7 milhões de euros, apresentando um decréscimo de 51,0 % face a 2012, fortemente influenciado pela não repetição de empréstimos extraordinários às sociedades de desenvolvimento e à MPE e pela cedência ao Estado dos direitos do domínio público aeroportuário e do contrato de concessão com a ANAM, no valor de 80,0 milhões de euros (cfr. os pontos 5.1, 5.2 e 5.3).

b) Os fluxos foram dominados, como é habitual, pelas transferências correntes para o SESARAM (257,7 milhões de euros), o qual, pela primeira vez, desde a sua constituição, recebeu a totalidade do valor da produção contratualizada no ano da prestação dos serviços (176,9 milhões de euros) e celebrou o respetivo contrato programa no início do período da prestação [cfr. o ponto 5.1.1].

c) Em 2013 foram regularizadas dívidas em atraso às entidades participadas no montante de 98,5 milhões de euros, refletindo algum abrandamento face ao ano anterior (151,9 milhões). No entanto, este abrandamento foi mais que compensado pelo pagamento (em regra) da totalidade dos encargos incorridos no exercício (cfr. os pontos 5.1.1 e 5.1.2).

Os valores em dívida àquelas entidades, insertos no reporte de 31/12/2011 (412,2 milhões de euros), apresentavam-se em 2013 reduzidos em cerca de 60 % (164,9 milhões de euros), tendo sido pagos no ano 94,7 milhões de euros (cfr. o ponto 5.1.2).

5.5 - Recomendações

5.5.1 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

Com a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, que adaptou à RAM o DL n.º 167/2008, de 26 de agosto (diploma que estabelece o regime jurídico aplicável à concessão de subvenções públicas (283)), foi acolhida a recomendação formulada em anteriores Pareceres que exortava à aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regulasse a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta (284).

Capítulo VI

Plano de Investimentos

Neste Capítulo procede-se à análise da execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, indo ao encontro do estabelecido na alínea e) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC.

Num primeiro momento, procede-se ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interconexões com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a programação dos investimentos previstos para 2013, assim como as correspondentes fontes de financiamento.

A apreciação à execução do Cap. 50 do orçamento regional recaiu sobretudo na repartição da despesa pelos Departamentos do Governo Regional (285), tendo, por seu turno, o exame à execução global do PIDDAR incidido sobre o grau de realização daqueles Departamentos bem como na sua distribuição por programas e nas correspondentes fontes de financiamento.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao "Plano de Investimentos", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças (286), não tendo todavia sido apresentadas quaisquer alegações.

6.1 - Enquadramento do planeamento

A organização e o funcionamento do sistema de planeamento na RAM encontram-se regulados pelo DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro, que procedeu à sua republicação.

Nos termos do disposto na alínea g) do art.º 5.º do DLR n.º 18/2007/M,

de 12 de novembro (287), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, encontravam-se delineados em três documentos, a saber:

. O Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM (PDES-RAM) 2007-2013;

. O Programa de Governo (2011-2015);

. O PIDDAR para 2013.

PDES-RAM 2007-2013

O Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM, para o período 2007-2013, assumiu o desígnio estratégico de manter ritmos elevados e sustentados de crescimento da economia e do emprego, assegurando a proteção do ambiente, a coesão social e o desenvolvimento territorial.

Para a prossecução daquele desígnio estratégico no horizonte 2013, o PDES-RAM definiu o seguinte conjunto de prioridades de natureza estratégica e temática:

(ver documento original)

O volume de investimentos a realizar, com vista à concretização de cada uma das prioridades para o período 2007-2013, totalizava 2.500 milhões de euros, prevendo-se o apoio daquele esforço financeiro através de financiamentos comunitários no âmbito dos diversos programas operacionais.

O PIDDAR para 2013

O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

O PIDDAR para o ano 2013 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 14 de dezembro de 2012 e posteriormente alterado por deliberação daquele órgão em 18 de julho de 2013, conforme as Resoluções n.º 1/2013/M, de 2 de janeiro, e n.º 19/2013/M, de 12 de agosto, respetivamente.

Este Plano anual marca o culminar da implementação da estratégia delineada no PDES-RAM, bem como dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013 (QREN) e, por outro lado, dá continuidade à concretização dos objetivos definidos no Programa do Governo Regional para o período 2011-2015.

Na estruturação do PIDDAR para 2013, as prioridades de desenvolvimento, definidas no PDES-RAM, apresentam-se decompostas em 19 Programas que se desdobram em 58 Medidas.

6.2 - Orçamento do PIDDAR

6.2.1 - Observância de normas e princípios gerais

Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter (288), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (289).

No que se refere à evidenciação das fontes de financiamento, o Mapa IX - "Programas e Projetos Plurianuais" anexo ao Orçamento da RAM para 2013, apresenta-se com uma estruturação distinta dos anos anteriores, procedendo à identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional) por programa e por medida, pelo que, nesta vertente, vai mais além da exigência constante da parte final da norma do n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM. Regista-se contudo que o referido mapa não apresenta a identificação dos projetos, conforme preconiza a mesma norma, embora essa identificação seja apresentada no documento do PIDDAR, aprovado pela ALM através da Resolução anteriormente referida.

Por outro lado, constata-se que o conteúdo do documento que apresentou o PIDDAR para 2013 não observou fielmente o instituído pelo n.º 2 do art.º 5.º do DLR n.º 26/2003/M, por não apresentar a agregação por concelho conforme determina a alínea d) do mencionado n.º 2, situação que também se verifica ao nível do Relatório de Execução.

Quer o documento de apresentação do PIDDAR quer o respetivo Relatório de Execução, embora detalhando sistematicamente as fontes de financiamento comunitário, nacional e regional afetas a cada projeto, não procedem à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos (290).

Regista-se por outro lado que ambos os documentos exibem sistematicamente nos respetivos mapas financeiros um "total geral" e um "total consolidado", não fornecendo qualquer informação sobre a conciliação entre os dois, ou tão-pouco alguma indicação acerca do processo de consolidação.

O IDR, quando questionado sobre a matéria, informou que a consolidação dos dados financeiros é feita tendo em atenção a classificação económica das despesas, justificando no entanto que, após " (...) levantamento, verificamos que as económicas expurgadas não correspondem às transferências da Administração Regional para os Serviços e Fundos Autónomos, mas sim as da Administração Central", acrescentando que tal situação "resulta do facto do Sistema de Informação de Gestão Orçamental (SIGO) seguir os princípios do Orçamento do Estado, não tendo sido salvaguardada a realidade da RAM".

Da análise efetuada aos dados do plano e da execução do PIDDAR, bem como da própria justificação apresentada pelo IDR, conclui-se que a administração não procedeu à consolidação dos dados financeiros do PIDDAR de 2013, visto que a informação que os mapas financeiros identificaram como tal corresponde a coisa diversa (no caso, representa o total geral abatido das transferências da Administração Central).

No que se refere à apresentação ao Relatório de Execução do

PIDDAR, regista-se que não foi observado o prazo legal estabelecido no art.º 16.º do DLR n.º 26/2003/M (final do 3.º trimestre seguinte ao período a que respeita), na medida em que a aprovação daquele documento pelo Conselho do Governo só ocorreu a 16 de outubro de 2014 (RCG n.º 959/2014), vindo ainda a ser objeto de uma correção operada através de uma errata (291) de 27 de outubro de 2014.

É de referir finalmente que o Relatório de Execução não identifica as dotações finais do PIDDAR por prioridades de desenvolvimento (292), não facultando assim dados que permitam conhecer os níveis de execução segundo aquela agregação. Refira-se aliás que a informação das dotações finais do PIDDAR foi fornecida unicamente no mapa VII, situação que não facilita a leitura imediata (293) das dotações finais e dos níveis de execução dos principais agregados do PIDDAR.

6.2.2 - Orçamento por prioridades de desenvolvimento

O PIDDAR para 2013 dispôs de um orçamento inicial na ordem dos 524,9 milhões de euros, o qual viria contudo a reduzir-se para 511,1 milhões de euros em sede de orçamento retificativo. No entanto, através das alterações orçamentais, em especial a abertura de créditos especiais (cfr. o ponto 6.3.1.) no âmbito do Capítulo 50, as dotações do PIDDAR viriam a ser reforçadas em 931,1 milhões de euros, atingindo assim o seu orçamento final o montante de 1.442,2 milhões de euros.

Em comparação com o ano anterior observa-se que o orçamento final do PIDDAR foi inferior em 21,5 %, ou seja, em cerca de 394,4 milhões de euros.

No gráfico que se segue podemos observar a distribuição das dotações orçamentais do PIDDAR segundo as prioridades estratégicas e temáticas, estabelecidas no PDES-RAM.

GRÁFICO VI.1

Orçamento do PIDDAR por prioridades de desenvolvimento

(ver documento original)

A distribuição daqueles recursos apresentou-se fortemente concentrada nas "Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos", em especial no que se refere às dotações finais, onde essa prioridade temática concentrou 1.054,9 milhões de euros, representando 73,1 % do total orçamentado do PIDDAR.

Em termos globais, e tomando por referência o orçamento final, observa-se que foram atribuídos apenas 20,9 % dos recursos às prioridades estratégicas (aproximadamente 301 milhões de euros), ficando os restantes 79,1 % afetos às prioridades temáticas (cerca de 1.141,2 milhões de euros).

6.2.3 - Orçamento e execução por departamento

O orçamento do PIDDAR foi maioritariamente direcionado para a VPG, seguida da SRPF, conforme evidencia o gráfico abaixo, verificando-se que no orçamento final os recursos afetos àqueles departamentos correspondem, respetivamente, a 71,4 % e a 15,8 %.

GRÁFICO VI.2

Orçamento e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

As alterações orçamentais mais significativas ocorreram na VPG, departamento que viu as respetivas dotações subirem de 165,5 milhões de euros no orçamento inicial para cerca de 1.030 milhões de euros no orçamento final, passando assim de 31,5 % para 71,4 % do total.

O volume de pagamentos do PIDDAR atingiu os 1.285,6 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 89,1 % face ao orçamento final (294).

6.2.4 - Fontes de financiamento

O quadro que se segue apresenta a estrutura de financiamento do PIDDAR de 2013, permitindo-nos comparar a previsão do orçamento retificativo com o orçamento final e a respetiva execução.

QUADRO VI.1

Fontes de financiamento do PIDDAR

(ver documento original)

O financiamento regional atingiu 1.161,7 milhões de euros representando 90,4 % do valor global dos pagamentos, observando-se um aumento bastante significativo do peso relativo desta componente face ao orçamento retificativo (71,5 %).

O financiamento comunitário previsto aproximou-se dos 140,4 milhões de euros no orçamento final, contudo a respetiva execução ficou-se pelos 94,2 milhões de euros, correspondendo a 7,3 % da despesa total paga.

O financiamento nacional atingiu 29,7 milhões de euros representando apenas 2,3 % da despesa total do PIDDAR.

Regista-se ainda que, pelas razões já referidas no ponto 6.2.1, os dados do PIDDAR não permitem identificar qual a parte dos pagamentos que foram financiados pelo Capítulo 50 do Orçamento Regional e quais os montantes que foram suportados pelos Serviços e Fundos Autónomos.

6.3 - Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano

A apreciação da execução do Capítulo 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre as alterações orçamentais introduzidas e sobre o grau de execução da despesa por parte de cada Departamento do Governo Regional.

6.3.1 - Alterações orçamentais

O quadro que se segue apresenta as dotações iniciais e finais do Capítulo 50, por Departamento, assim como o efeito global das alterações orçamentais ocorridas.

QUADRO VI.2

Alterações orçamentais ao Cap. 50

(ver documento original)

A dotação inicial do Cap. 50 do Orçamento Regional, na ordem dos 463,5 milhões de euros, obteve um reforço global de 883,4 milhões de euros, fixando-se a dotação final em 1.346,9 milhões de euros, o que representou um incremento na ordem dos 190 % face ao valor inicial.

A alteração mais significativa resultou da abertura de créditos especiais, que originaram um reforço das dotações do Cap. 50 em 855,2 milhões de euros, montante que foi afeto quase totalmente à VPG.

A utilização da dotação provisional permitiu igualmente um reforço do Cap. 50, na ordem dos 48,5 milhões de euros, distribuído por todos os departamentos à exceção da SRAS, sendo o mais beneficiado a SRPF, com cerca de 20,3 milhões de euros.

Em sentido inverso, as modificações introduzidas pelos restantes despachos de alteração orçamental e pelo orçamento retificativo retiraram ao Cap. 50, respetivamente, cerca de 6,4 milhões de euros e de 13,8 milhões de euros, afetando em especial a SRAS que viu o seu orçamento diminuído em cerca de 6,2 milhões de euros.

Comparando com o ano anterior, a dotação inicial do Cap. 50 foi inferior em 47,6 %, atenuando-se, no orçamento final, para 23,1 %.

6.3.2 - Distribuição da despesa realizada

Em 2013 a taxa de execução global do Cap. 50 atingiu 91,4 % da dotação disponível, ficando bastante acima dos melhores resultados registados em anos anteriores (295).

QUADRO VI.3

Despesa do Cap. 50 por classificação orgânica

(ver documento original)

O elevado valor daquele indicador foi influenciado especialmente pelo grau de execução da VPG, visto que, sendo o departamento com maior peso em valores absolutos, foi também o que apresentou maior realização na execução relativa. É de salientar também o facto de quase todos os departamentos apresentarem níveis de execução elevados, com exceção da SRAS que só despendeu 50 % da dotação final que lhe estava afeta.

Regista-se ainda o facto de não ser possível conciliar o valor da execução do Cap. 50 registado na Conta da RAM com o montante efetivamente executado no âmbito do PIDDAR, visto que o Relatório de Execução do PIDDAR não procedeu à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, nem tão-pouco logrou proceder à consolidação dos valores da execução dos dois subsectores.

6.4 - Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR incidiu, essencialmente, sobre o grau de realização financeira segundo as prioridades de desenvolvimento e por departamento do Governo Regional, bem como, na sua distribuição por programas e nas respetivas fontes de financiamento.

6.4.1 - Execução global por departamento

O significativo aumento da dotação global disponível no orçamento final do PIDDAR, embora beneficiando todos os departamentos, concentrou-se essencialmente na VPG, que viu as suas dotações aumentadas de 160,9 milhões de euros para cerca de 1.030 milhões de euros.

QUADRO VI.4

Previsão e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

Globalmente, o orçamento final do PIDDAR, na ordem dos 1.442,2 milhões de euros, foi executado em 89,1 %, correspondendo a um volume dos pagamentos de 1.285,6 milhões de euros, ficando assim por executar cerca de 156,6 milhões de euros.

A taxa de execução registada superou largamente as dos anos anteriores, representando mais do dobro da observada em 2012 (41 %), aproximando-se-lhe apenas a registada em 2008 (74,6 %).

O volume de execução do PIDDAR foi superior à despesa do Capítulo 50 da Conta da Região em 54,2 milhões de euros, todavia a sua taxa de execução ficou abaixo da alcançada pelo Capítulo 50 em 2,3 pontos percentuais.

Por departamentos, destaca-se a forte concentração dos investimentos na VPG e na SRPF, que, em conjunto, representam 90,3 % do total dos pagamentos. A VPG foi simultaneamente o departamento que apresentou maior taxa de execução, evidenciando-se no extremo oposto a SRAS, que executou apenas 49 % do respetivo orçamento.

6.4.2 - Execução global por prioridades de desenvolvimento

O quadro que se segue coloca em evidência o grau de execução financeira do PIDDAR, face ao orçamento final, segundo a ótica das prioridades de desenvolvimento estabelecidas no PDES-RAM.

QUADRO VI.5

Execução do PIDDAR por prioridades de desenvolvimento

(ver documento original)

A maior parte dos recursos do PIDDAR foi direcionada para as prioridades temáticas, que concentraram 79,1 % do orçamento final, contra os apenas 20,9 % das prioridades estratégicas, sendo essa assimetria ainda mais acentuada ao nível da execução.

O grau de execução das prioridades temáticas ficou acima da taxa média global, superando também a execução das prioridades estratégicas em cerca de 18 pontos percentuais.

As "Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos" assumem um peso preponderante na repartição dos recursos, representando 78,1 % do total executado, tendo o seu elevado grau de execução (95,1 %) influenciado positivamente o nível de execução global do PIDDAR.

6.4.3 - Execução global por programas

No quadro abaixo podemos observar a repartição dos recursos do PIDDAR entre os 19 programas que o compõem, assim como os respetivos níveis de execução financeira face ao orçamento final.

QUADRO VI.6

Execução do PIDDAR por programas

(ver documento original)

As alterações orçamentais beneficiaram sobretudo os programas "Infraestrutura e Equipamentos Coletivos", "Desenvolvimento Territorial Equilibrado" e "Ambiente Sustentável", que viram as suas dotações finais reforçadas, respetivamente, em 821,9 milhões de euros, 45,4 milhões de euros e 28,1 milhões de euros, face aos valores inscritos no orçamento inicial.

Sobressai aliás que aqueles três programas concentram a maior parte dos recursos do PIDDAR, representando, em conjunto, 87,7 % do orçamento final e 90,8 % do total da despesa executada.

6.4.4 - Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 1.161,7 milhões de euros, representando 90,4 % do total da despesa paga, tendo o remanescente sido assegurado por financiamento comunitário (7,3 %) e nacional (2,3 %).

QUADRO VI.7

Financiamento do PIDDAR por programas

(ver documento original)

O financiamento regional concentrou-se nos programas "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos" e "Desenvolvimento Territorial Equilibrado" que absorveram 90 % do total desta fonte de financiamento (1.045,2 milhões de euros). Já em termos relativos, observa-se que a componente de financiamento regional suportou mais de 90 % do financiamento em nove dos programas, sendo que em cinco deles não houve qualquer comparticipação financeira externa.

O financiamento comunitário dirigiu-se sobretudo aos programas "Ambiente Sustentável", "Desenvolvimento Empresarial" e "Educação e Formação", os quais, em conjunto, auferiram cerca de 71 milhões de euros, representando 75,4 % do total do financiamento comunitário do PIDDAR. O programa "Educação e Formação" foi simultaneamente um dos principais beneficiários em termos relativos, já que foi suportado em mais de 80 % por esta fonte de financiamento, o mesmo ocorrendo com o programa "Cooperação Inter-Regional".

O financiamento nacional direcionou-se essencialmente para os programas "Ambiente Sustentável" e "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", que absorveram 98,4 % do total desta fonte de financiamento.

6.4.5 - Execução do PIDDAR face ao PDES-RAM

No quadro que se segue procede-se à análise comparativa entre o investimento previsto no PDES-RAM 2007-2013 e a respetiva concretização através da despesa acumulada do PIDDAR na vigência daquele plano.

QUADRO VI.8

Execução PDES-RAM

(ver documento original)

A análise do peso de cada uma das prioridades de desenvolvimento no total do investimento e os correspondentes desvios entre o previsto e o executado permite-nos concluir que, contrariamente ao preconizado no PDES-RAM, a execução do PIDDAR privilegiou as prioridades temáticas em detrimento das estratégicas, observando-se um desvio de 31,3 pontos percentuais entre o previsto no PDES-RAM e aquilo que foi concretizado.

Sobressai também que, apesar de o total dos recursos aplicados no período de programação do PDES-RAM ter ultrapassado a previsão em 1.390 milhões de euros, tal não impediu a desafetação de fundos das prioridades estratégicas da ordem dos 290 milhões de euros, acumulando assim as prioridades temáticas um reforço de 1.680 milhões de euros.

Os desvios verificados face à previsão são explicados essencialmente pelo volume de execução das "Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos", que atingiu 2.174 milhões de euros, absorvendo 55,9 % do total da despesa executada. Tal significou que as verbas afetas àquela finalidade tiveram um reforço na ordem dos 1.834 milhões de euros, ultrapassando em 42,3 pontos percentuais o respetivo peso previsto no PDES-RAM.

As assimetrias observadas na concretização do PDES-RAM evidenciam-se também nas taxas de execução, verificando-se que, apesar do nível global de execução ter atingido os 155,6 %, mais de metade das prioridades ficaram aquém dos 86 % de execução, sendo que três delas não atingiram sequer os 40 %.

6.4.6 - Evolução da execução global

No quadro que se segue podemos observar a evolução da execução global do PIDDAR entre 2008 e 2013, quer em termos nominais, quer a preços constantes, do ano 2008, assim como as respetivas taxas de variação anual.

QUADRO VI.9

Evolução da execução global do PIDDAR

(ver documento original)

Os dois últimos anos caracterizaram-se por um significativo aumento do volume de execução do PIDDAR, verificando-se que, a preços correntes, o montante dos pagamentos de 2013 cresceu 70,7 % face ao ano anterior, sendo que esse volume de pagamentos, expurgado do efeito da variação de preços, representa um aumento real de 68,6 %.

Em termos globais, o período em análise caracteriza-se por uma grande oscilação nos pagamentos, evidenciada nas elevadas taxas de variação anual, sendo no entanto de assinalar uma tendência global de crescimento, visto verificar-se um incremento médio anual de 19,9 %, se considerado a preços correntes, o que, a preços constantes, representa um crescimento de 17,5 %.

6.5 - Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada ao plano de investimentos de 2013 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:

a) Não foram integralmente observadas as normas que enquadram a apresentação do PIDDAR e o respetivo Relatório de Execução, designadamente no que se refere ao n.º 2 do art.º 5.º do DLR n.º 26/2003/M, ao prazo legal de apresentação daquele Relatório, e ainda à consolidação dos dados financeiros dos subsetores (cfr. o ponto 6.2.1).

b) O orçamento final do PIDDAR elevou-se a 1.442,2 milhões de euros, tendo os pagamentos atingido os 1.285,6 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 89,1 % (cfr. os pontos 6.2.2, 6.2.3 e 6.4.1).

c) A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 1.161,7 milhões de euros (90,4 % do total), tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (7,3 %) e nacional (2,3 %) (cfr. os pontos 6.2.4 e 6.4.4).

d) Os pagamentos do PIDDAR, a preços correntes, registaram um aumento de 70,7 % face ao ano anterior, observando-se, nos últimos cinco anos, um incremento médio anual de 19,9 % (cfr. o ponto 6.4.6).

e) Contrariamente ao preconizado no PDES-RAM 2007-2013, a execução do PIDDAR ao longo daquele período de programação privilegiou as prioridades temáticas (298) em detrimento das estratégicas (299), registando-se um desvio de 31,3 pontos percentuais entre a execução e a programação do PDES-RAM, traduzido numa desafetação de fundos das prioridades estratégicas na ordem dos 290 milhões de euros, apesar de o total dos recursos aplicados naquele período ter ultrapassado a previsão em 1.390 milhões de euros (cfr. os pontos 6.4.2 e 6.4.5).

6.6 - Recomendações

6.6.1 - Novas recomendações

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional, através da Secretaria Regional do Plano e Finanças, a estrita observância das normas que enquadram a apresentação do PIDDAR e o respetivo Relatório de Execução.

Capítulo VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

Constitui o tema do presente capítulo a execução orçamental dos subsídios e outros apoios financeiros e a consistência das operações refletidas na Conta da Região, com a Conta do Tesoureiro e os elementos informativos disponibilizados pela DRT e por outras entidades públicas.

A análise direciona-se para os auxílios concedidos a diversos setores institucionais (com exceção das empresas públicas), em especial às instituições sem fins lucrativos, às empresas privadas e às autarquias locais, distinguindo-se os apoios pagos pelo GR dos executados pelos SFA.

O texto leva em consideração as alegações e os esclarecimentos apresentados pelo Secretário Regional do Plano e Finanças (300), no cumprimento do exercício do contraditório, cujo conteúdo se encontra vertido, na medida da sua pertinência, ao longo dos pontos do documento.

7.1 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional

A publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto (301), veio pela primeira vez estabelecer um regime geral aplicável à atribuição de subvenções públicas, corrigindo desse modo a anterior prática (como ainda aconteceu em 2013) de recorrer a normas avulsas, nomeadamente as inseridas no decreto legislativo orçamental (os art.os 32.º a 35.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro (302)), sempre criticada pelo TC em anteriores pareceres.

O valor dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional, com fundamento naquelas disposições legais, totalizou 427,8 milhões de euros, dos quais 320,4 milhões de euros (74,9 %) foram executados através dos SFA e 107,4 milhões de euros (25,1 %) pelo orçamento da ARD.

No quadro do PAEF-RAM, as medidas com impacto do domínio dos apoios (303) foram executadas ainda em 2012, conforme se retira dos Relatórios de Avaliação Trimestral, do 3.º e 4.º Trimestre de 2012 e 4.º Trimestre de 2013.

A este propósito, o DLR n.º 42/2012/M (que aprovou o ORAM), no seu art.º 36.º (transferências e apoios para entidades de direito privado), veio estabelecer como regra para 2013 a manutenção do nível de apoios do ano anterior (304).

Segundo a DRT (305), em termos globais, foram respeitados os objetivos do PAEF-RAM, dado que os apoios concedidos no ano diminuíram face ao ano transato. Note-se, no entanto, que os pagamentos do ano a este título, registaram um aumento significativo face a 2012, pois o GR iniciou a regularização dos encargos transitados de anos anteriores.

7.1.1 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Direta

A despesa global do GR com subsídios e outros apoios financeiros, que subiu de forma expressiva (+23,4 %) em 2013, atingindo os 107,4 milhões de euros, apresenta uma distribuição e evolução por agrupamento económico conforme abaixo evidenciado:

QUADRO VII.1

Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

(ver documento original)

A subida foi particularmente acentuada (+76,9 %) nas transferências de capital (+14,2 milhões de euros), conquanto o acréscimo em transferências correntes (+9,1 milhões de euros) tenha também sido expressivo (+ 16,7 %). Já os subsídios tiveram uma evolução oposta (-20,5 %), apresentando uma retração de 2,9 milhões.

Quase todas aquelas evoluções parcelares estão em linha com o verificado em 2012, exceto no caso das transferências correntes (-7,9 %), que contribuíram, conjuntamente com os subsídios (-36,6 %), para o decréscimo global (-6,2 %) observado nesse ano.

Os incrementos ocorridos no ano estão associados:

. Aos apoios ao desporto (operados através de transferências correntes), em resultado da integração dos contratos programa de desenvolvimento desportivo (CPDD) na esfera exclusiva da SRERH/DRJD (306) e da regularização de encargos de anos anteriores com as deslocações dos clubes desportivos.

. À regularização das comparticipações aos investimentos das autarquias da RAM (através de transferências de capital), e à construção de infraestruturas desportivas.

O gráfico seguinte apresenta a repartição dos apoios financeiros pelos diversos departamentos da ARD, a qual reflete a novidade, já atrás assinalada, dos auxílios ao desporto terem sido integralmente executados através da ARD (via orçamento da DRJD).

GRÁFICO VII.1

Repartição orgânica dos apoios financeiros (milhares de euros)

(ver documento original)

Dispondo, por ordem decrescente, os três departamentos responsáveis pelo maior volume de apoios atribuídos (87 %), temos:

. Na liderança a SRERH, que concentra 54 % dos montantes atribuídos, predominantemente dirigidos para as instituições sem fins lucrativos (36,9 milhões de euros) e sociedades privadas (17,2 milhões de euros), sob a forma de "Transferências correntes".

. Logo a seguir a SRPF, com 16 % das verbas afetas, orientadas principalmente para as autarquias locais (11,0 milhões de euros) e para a regularização de dívidas bancárias dos clubes e associações desportivas (4,8 milhões de euros), sob a forma de "transferências de capital e correntes", respetivamente.

. E por último a SRCTT, que concedeu 14 % dos auxílios, na sua maioria orientados para as empresas públicas (5,5 milhões de euros) e para as instituições sem fins lucrativos (5,4 milhões de euros), sob a forma de "Subsídios" e "Transferências correntes", respetivamente.

O ordenamento departamental foi ligeiramente alterado face ao ano anterior, tendo contudo a SRERH (+ 12,3 milhões de euros) reforçado a sua posição dominante. As mudanças surgem com a ascensão à segunda posição da SRPF (+ 9,2 milhões de euros) e a descida da SRCTT para a terceira (- 3,7 milhões de euros). A SRARN, não obstante ter aumentado os apoios concedidos (+ 1,7 milhões de euros) face ao ano anterior deixou de constar dos lugares cimeiros.

O quadro seguinte espelha os apoios atribuídos em função da natureza institucional dos beneficiários.

QUADRO VII.2

Distribuição dos apoios por sector institucional

(ver documento original)

Os principais beneficiários, que por si só acumularam 92 % das subvenções públicas, continuam a ser, as instituições sem fins lucrativos (48,7 milhões de euros), logo seguidas das sociedades privadas (20,1 milhões de euros) e das empresas públicas (18,8 milhões de euros).

Comparativamente ao ano anterior, nota-se uma troca de posição entre os dois últimos colocados, por força da descida acentuada (-20,3 %) dos valores canalizados para as empresas públicas (-4,8 milhões de euros), principalmente em transferências de capital. O setor das instituições sem fins lucrativos, pelo seu lado, beneficiou de mais 12,4 milhões de euros, principalmente transferências correntes (+3,7 milhões de euros) e de capital (8,6 milhões de euros), na sua maioria associados aos CPDD.

Destaque, ainda, para:

. O reforço (+ 214,6 %) dos apoios concedidos às autarquias locais da RAM (+7,8 milhões de euros), a maior parte dos quais utilizada na regularização de comparticipações transitadas de anos anteriores.

. As transferências excecionais para as sociedades financeiras (+7,8 milhões de euros), com a finalidade de regularizar dívidas bancárias anteriores a 2011, relacionadas com as deslocações dos clubes e associações desportivas, no quadro da sua participação nas competições regionais, nacionais e internacionais.

7.1.1.1 - Instituições sem fins lucrativos

A) Transferências correntes

Dos apoios financeiros encaminhados para as instituições sem fins lucrativos (C.E. 04.07.01), a parcela mais significativa (66,4 %) assumiu a forma de "Transferências correntes" (32,4 milhões de euros, ou seja, mais 12,9 % que em 2012). A maioria dos pagamentos destinou-se a suportar encargos transitados, dos quais 89 % referentes a 2012 e, 2 %, a anos anteriores.

Os auxílios foram predominantemente orientados para as atividades de ensino (54,8 %), desportivas (19,4 %) e de promoção turística (13,0 %) que totalizam 87,2 % dos apoios.

GRÁFICO VII.2

Repartição dos apoios financeiros por atividades (milhares de euros)

(ver documento original)

O quadro identifica os 10 principais beneficiários dos auxílios, o seu peso relativo e a respetiva evolução face ao ano anterior.

QUADRO VII.3

Instituições sem fins lucrativos (maiores beneficiários de transferências)

(ver documento original)

Os dados revelam que os dez principais beneficiários (307) acumularam 22,5 milhões de euros (70 % dos apoios) e que esse volume de despesa representou um reforço, face ao ano anterior, de 11,8 % (se não se contar com o efeito da integração da DRJD na ARD o crescimento foi de 30,2 %).

A grande maioria destes apoios (72 %) foi processada no âmbito de competência da SRERH, seguida a grande distância pela SRCTT (16 %). Notar ainda que, no âmbito do PAEF-RAM, o regime legal dos auxílios concedidos pela SRERH às escolas e às associações e clubes desportivos foi objeto de revisão (em 2011 e em 2012 respetivamente), no sentido de reduzir os montantes a atribuir.

B) Transferências de Capital

As transferências de capital (C.E. 08.07.01) ascenderam a 16,3 milhões de euros, a maior parte das quais utilizada para regularizar encargos transitados de 2012 (26 %) ou de anos anteriores (63 %).

A parcela mais importante dos apoios, 12,6 milhões de euros, continuou a destinar-se à construção de infraestruturas desportivas. O restante foi utilizada para comparticipar as obras das Fábricas das Igrejas Paroquiais das Feiteiras, de Santa Cecília, de S. Jorge e do Campanário (a edificação ou restauro de igrejas e outras estruturas paroquiais), e a construção, ampliação ou apetrechamento de escolas e creches.

As transferências de capital assumem no entanto uma importância particular pelo facto de se apresentarem como os auxílios públicos com maior progressão em 2013 (+8,6 milhões de euros), tendo mais que duplicado (+112 %) as verbas do ano transato, sobretudo, devido ao aumento dos apoios às infraestruturas desportivas (65 %).

Os subsídios para as entidades sem fins lucrativos, como tem sido habitual, não têm uma expressão relevante.

7.1.1.2 - Sociedades Privadas

O segundo maior setor beneficiário de auxílios públicos foi o das sociedades privadas (20,2 milhões de euros), onde predominaram as "Transferências correntes" (16,3 milhões de euros), na esmagadora maioria geridas pela SRERH, que cresceram 13,1 %.

As atividades beneficiárias das transferências foram, por ordem decrescente de importância: o ensino básico e pré-escolar (49,6 %), a prática desportiva desenvolvida pelas SAD (42,7 %), o ensino profissional (7,2 %) e, por fim, um conjunto diversificado de outras atividades (0,5 %). O pagamento dos encargos do ano prevaleceu largamente (94 %), sobre o dos transitados das gerências anteriores.

O crescimento evidenciado deveu-se exclusivamente à subida (117 %) dos apoios às SAD (+3,8 milhões de euros) a qual reflete, o pagamento dos encargos com a época desportiva 2012/13 e, simultaneamente, a passagem integral para a ARD (através da DRJD) do encargo com estes os apoios (quando no ano transato, houve ainda 1,2 milhões de euros processados pelo ex-IDRAM). Os restantes apoios acabam por evidenciar um decréscimo de 16,7 %.

QUADRO VII.4

Sociedades privadas (maiores beneficiários das transferências correntes)

(ver documento original)

A lista dos principais beneficiários de apoios públicos, pouco se alterou face a 2012. Os três principais beneficiários mantêm a mesma posição, o quarto é novo (por troca com uma outra creche e jardim de infância) e o último desceu uma posição.

Passando agora para o agrupamento "Subsídios", onde imperam as indemnizações compensatórias às empresas concessionárias de transportes suburbanos de passageiros, observou-se, em 2013, uma quebra dos apoios, na ordem dos -2,3 milhões de euros (-46,1 %) que resultou da excecionalidade dos pagamentos feitos em 2012, relacionada com a regularização de IC vencidas (3,0 milhões de euros).

Em 2013, foram pagas todas as IC do ano (1,8 milhões de euros) e uma parte das transitadas de 2010 (714,7 mil euros) (308), em conformidade (309) com os acordos de regularização de dívida em vigor (310).

As obrigações transitadas pagas fazem parte das IC incluídas no reporte da dívida do final de 2011, verificando-se que no final de 2013 já havia sido regularizado 53,7 % daquela dívida.

QUADRO VII.5

IC reportados como dívida em 2011, ainda por regularizar em 2013

(ver documento original)

7.1.1.3 - Municípios - Linhas de crédito bonificadas

A coberto das duas linhas de crédito instituídas, pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril (311), em favor dos municípios, foram pagas bonificações de juros (70 %) no valor de 124,0 mil euros (312).

QUADRO VII.6

Distribuição dos juros bonificados

(ver documento original)

As linhas de crédito surgiram para apoiar os planos de investimento municipais e os projetos, das autarquias e das associações de municípios ou empresas concessionárias destas, comparticipados pelo III Quadro de Apoio Comunitário.

A execução, que registou uma descida de 62,3 % relativamente a 2012, corresponde ao pagamento das bonificações dos juros referentes às quatro prestações anuais de cada um dos empréstimos. Todavia, da listagem dos pagamentos não constam as bonificações para os municípios da Ponta do Sol, do Porto Moniz e de S. Vicente e para a EIMRAM.

7.1.1.4 - Municípios - Cooperação financeira

Tendo em vista a regularização dos créditos vencidos resultantes de contratos-programa formalizados entre a RAM, através da SRPF, e os Municípios no quadro da cooperação financeira regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, o Conselho do Governo, através da Resolução 1095/2012, de 20 de dezembro (313), autorizou a celebração de acordos de pagamento com os 11 municípios, no montante total de

(euro) 16 455 834,92, distribuído pelos anos de 2013 (euro) 9 755 309,55) e 2014 (euro) 6 700 525,37), nos termos do disposto no art.º 16.º da Lei 8/2012, de 21 de fevereiro e do art.º 11.º, n.º 2, do DLR n.º 5/2012/M,

de 30 de março.

Em 2013, releva ainda o valor de (euro) 4.425.242,43 correspondente às transferências devidas pelo Governo Regional aos municípios no referido ano por conta "dos contratos-programa em vigor", em relação aos quais o Conselho do Governo, através da Resolução 1135/2012, de 28 de dezembro, considerou haver a necessidade de "contratualizar e ajustar os termos da cooperação técnica e financeira" (314).

O quadro sintetiza a distribuição da comparticipação financeira da Região em projetos de investimento municipais, que emerge dos referenciados acordos de pagamento e ainda dos contratos-programa.

QUADRO. VII.7

Comparticipação financeira da RAM em 2013

(ver documento original)

A sua análise revela que a programação financeira prevista nos acordos de pagamento para 2013 foi respeitada, tendo sido pago o montante global de (euro) 9.386.467,05, sobejando para 2014 "6.700.523,37(euro) [que foram] totalmente pagos nesse mesmo ano, o que faz com que à data esteja totalmente liquidada a dívida aos municípios referente a contratos-programa" (316).

Ao invés, nos contratos-programa registou-se uma taxa de execução financeira global de 16,5 %, em resultado da diferença verificada entre o montante global previsto nos referidos contratos (euro).4.425.242,43) e o volume das transferências efetuadas para os municípios (euro) 731.825,25), explicada pelo " facto dos municípios beneficiários desses apoios não terem remetido à Secretaria Regional do Plano e Finanças autos de vistoria e medições de trabalhos, e respetivas faturas, que permitissem uma taxa de execução superior, já que o processamento destes apoios está condicionado à apresentação dos comprovativos da execução física das obras comparticipadas".

Explicitando ainda que "todos os apoios processados foram pagos no ano económico de 2013, não tendo existido qualquer despesa referente a trabalhos executados, e enviados à SRPF para processamento, que tenham ficado por pagar".

No final de 2013, o valor da dívida inscrito no Mapa de Pagamentos em Atraso (MPA), nas rubricas de classificação económica da despesa "08.03 a 08.06 - Administrações Públicas", em passivos e contas a pagar do GR, incluído, abrangia apenas "os valores a pagar em 2014 contratualizados e calendarizados em acordos de pagamento. Estes valores tinham resultado de EANP ao abrigo de contratos-programa para financiamento de investimentos municipais e que transitaram de 2011, no valor de 16.086.992,42" (317), não incluindo o montante da comparticipação do GR que não foi transferida naquele ano para os Municípios (euro) 3.693.417,18).

No contraditório, sustentou-se que " o saldo remanescente do valor não executado 3.693.417,18(euro) (4.425.242,43(euro)-731.825,25(euro), não foi registado no MPA, uma vez que não havia entrado na SRPF autos de medição e documentos por processar" por contraposição "aos valores ainda em dívida em 31/12/2013 decorrentes da execução dos contratos-programa anteriores a 2011, no valor de 6.700.523,37(euro), objeto dos ARD, os quais já constituíam dívida efetiva em virtude dos respetivos municípios terem já apresentado os autos de medição e as respetivas faturas comprovativas da execução física e financeira dos projetos apoiados".

Num contexto em que os projetos de investimento incluídos nos contratos-programa celebrados com os Municípios de Câmara de Lobos, Ponta do Sol, Ribeira Brava e Santa Cruz também figuram nos acordos de pagamento firmados com a Região, a argumentação ventilada não se mostra (ainda) suficientemente esclarecedora quanto aos motivos que determinaram a reprogramação financeira do "saldo de 31/12/2011" referente a empreitadas iniciadas em anos anteriores, particularmente, em 2008 e 2009).

Na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, e depois de em 2012 terem sido celebrados 2 CP (318) com os municípios da Calheta e de Machico, foram outorgados mais 3 CP, desta vez com os municípios da Ponta do Sol, Ribeira Brava e Santa Cruz, destinados a cofinanciar as iniciativas de reconstrução de zonas afetadas (319), sob a responsabilidade dos mesmos.

QUADRO VII.8

Comparticipação das obras de reconstrução pós-intempérie

(ver documento original)

Até ao final do período, o nível de execução dos contratos (despesa declarada pelos municípios ao GR) situava-se nos 907,5 mil euros, tendo o GR regularizado 99 % desse valor e feito transitar 6,9 mil euros de encargos verificando-se que o valor não pago não consta da relação dos pagamentos em atraso, nem sequer como passivo.

7.1.2 - Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos Autónomos

Não obstante a extinção do IDRAM (entidade responsável pela movimentação de 3,3 milhões de euros em 2012) o volume dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Indireta da RAM (SFA) atingiu os 320,4 milhões de euros, mais 52,3 milhões de euros (+19,5 %) que no ano anterior.

GRÁFICO VII.3

Distribuição dos apoios financeiros por SFA (milhares de euros)

(ver documento original)

Comparativamente aos montantes despendidos no ano anterior destacam-se os apoios atribuídos pelo IASAÙDE, IP-RAM, com mais 54,4 milhões de euros e pelo IDE, com mais 1 milhão de euros (destinados a apoiar o tecido económico da Região, suportados em fundos comunitários).

O IASAÚDE, IP-RAM foi responsável por 84 % do total dos apoios financeiros (320) concedidos (269,6 milhões de euros), destinados:

. Ao SESARAM (257,7 milhões de euros), ao abrigo do CP de 2013 (176,9 milhões de euros) e do acordo de regularização de dívidas da produção de 2008, 2010 e 2011 (80,8 milhões de euros,). Tendo, deste modo, os pagamentos da produção de cuidados de saúde crescido 23,9 %.

. À IHM com a finalidade pagar indemnizações compensatórias (subsídios, de 11 milhões de euros) relacionadas com os domínios da habitação para fins sociais, comparticipar as despesas do Programa para a Recuperação de Imóveis Degradados (transferências de capital, de 885,4 mil euros).

. À Associação Portuguesa de Familiares e Amigos de Doentes de Alzheimer (21,3 mil euros) e à Fundação Portuguesa "A Comunidade Contra a Sida" (27,5 mil euros).

Entre os SFA que apresentam reduções nas prestações executadas, o que mais se destaca é o Fundo de Gestão dos Programas de Formação Profissional, que reduziu em 1,9 milhões de euros os apoios concedidos ao abrigo do Programa Operacional de Valorização do Potencial Humano e Coesão Social, financiado pelo FSE.

7.2 - Encargos no âmbito dos subsídios e outros apoios financeiros

Os valores reportados como dívida no final de 2013, derivados dos contratos programa de produção celebrados com o SESARAM, das indemnizações compensatórias às sociedades privadas concessionárias do serviço de transporte rodoviário de passageiros e dos contratos-programa com os municípios, encontram-se refletidos no quadro seguinte.

QUADRO VII.9

Valores reportados em dívida no final de 2013

(ver documento original)

O valor dos compromissos transitados para 2014 era de 260,3 milhões de euros, observando-se uma redução na ordem dos 90,9 milhões de euros (-25,9 %), face ao valor de 2012.

Relativamente à situação de partida (31/12/2011) houve uma diminuição dos compromissos da ordem dos 127 milhões de euros (-32,8 %).

7.3 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise realizada aos subsídios e outros apoios financeiros concedidos a entidades públicas e privadas, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional Direta e Indireta totalizou os 427,8 milhões de euros, dos quais 320,4 milhões de euros (74,9 %) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 107,4 milhões de euros (25,1 %) no orçamento do Governo Regional (cfr. o ponto 7.1.)

b) Na ARD, o maior volume dos apoios públicos foi dirigido para as associações e clubes desportivos (30,5 milhões de euros) e para as escolas privadas, do ensino particular e cooperativo, creches e jardins-de-infância (27,1 milhões de euros) (cfr. o ponto 7.1.1).

c) Nos SFA, as transferências do IASAÙDE para o SESARAM (257,8 milhões de euros) são claramente dominantes, seguindo-se a larga distância os programas de incentivo económico da responsabilidade do IDE (25,1 milhões de euros). (cfr. o ponto 7.1.2).

d) A dívida reportada em 2011 (de 387,2 milhões de euros), decorrente das indemnizações compensatórias às concessionárias privadas do transporte rodoviário de passageiros, dos contratos-programa com os municípios e dos contratos de produção com o SESARAM, encontrava-se no final de 2013 reduzida para os 260,3 milhões de euros. (cfr. o ponto 7.2.).

e) O Mapa dos Pagamentos em Atraso de 2013 não inclui a dívida relacionada com o contrato-programa celebrado com o município de Santa Cruz no âmbito do cofinanciamento das obras de reconstrução da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, no montante de 6,9 mil euros (cfr. o ponto 7.1.1.4.).

7.4 - Recomendações

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres encontram-se ultrapassadas, tendo as autoridades regionais tomado as medidas necessárias ao correspondente atendimento.

No domínio dos subsídios e outros apoios financeiros, regista-se a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, que vem consagrar o regime geral de atribuição das subvenções públicas.

No caso da formalização atempada dos acordos jurídicos que titulam a atribuição de subsídios e outros apoios financeiros em tempo útil, a mesma também foi acolhida, com a outorga no início do período da produção do CP com o SESARAM.

Capítulo VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicado nos termos do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.

A análise à dívida pública direta (321) incide essencialmente sobre o recurso ao crédito em 2013 e a respetiva aplicação, dando-se também ênfase à sua evolução face ao ano anterior.

No que se refere às responsabilidades indiretas, procede-se à análise da concessão de avales em 2013, aferindo-se o volume global de responsabilidades, a 31 de dezembro, resultantes da prestação de garantias, assim como a respetiva evolução face ao período anterior, dando-se também particular atenção às situações de incumprimento por parte dos beneficiários.

Contempla-se ainda a análise da dívida administrativa nas suas diversas componentes e da respetiva evolução face ao ano anterior, procurando-se também propiciar um quadro global da situação de endividamento e dos encargos que lhe estão associados.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do

art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, o documento contendo a análise efetuada à "Dívida e Outras Responsabilidades" foi sujeito a contraditório através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as respetivas alegações (322) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

8.1 - Dívida direta dos Serviços Integrados

Nos termos do disposto no art.º 87.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (323) e no art.º 30 da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA) (324), a Lei (325) que aprovou o Orçamento do Estado para 2013 impôs, por meio do n.º 1 do art.º 142.º, a regra do endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, quando daí resulte um aumento do seu endividamento líquido (326). Isto, naturalmente, sem prejuízo do regime de exceção estabelecido pelo art.º 10.º da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios) (327).

O referido art.º 142.º, no seu n.º 2, estabeleceu contudo exceções àquele regime ao permitir a sua não aplicação aos empréstimos e amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários, à regularização de dívidas vencidas ou para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental das regiões autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do membro do Governo da República responsável pela área das finanças.

Em harmonia com o disposto nas normas acima referidas, o diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2013 (328), por meio do seu art.º 6.º, n.º 1, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional até ao montante resultante do art.º 10.º da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho, e do art.º 142.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013.

O referido art.º 6.º determina ainda (n.º 2) que ao valor previsto no n.º 1 acresce "o montante dos saldos previstos e não utilizados no ano de 2012 decorrentes do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região".

Nesse propósito, o art.º 20.º, n.º 5, do diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2013 autorizou também o Governo Regional "a proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais como contrapartida do aumento de receitas e dos saldos previstos e não utilizados no ano de 2012 decorrentes do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região".

Registe-se ainda, relativamente aos referenciais de fixação dos limites de endividamento, definidos no art.º 30.º da LFRA, que, segundo os dados fornecidos pela Direção Regional do Tesouro, o limite estabelecido pelo n.º 3 da referida norma evidenciava em 2013 um grau de utilização de 95 %.

8.1.1 - Recurso ao crédito em 2013

O quadro seguinte evidencia a dotação orçamental final relativa a receita dos "Passivos financeiros" e a correspondente execução.

QUADRO VIII.1

Recurso ao crédito em 2013

(ver documento original)

Conforme resulta daqueles dados, em 2013 a receita creditícia da Região atingiu quase 1.211,4 milhões de euros, correspondendo a 68,4 % do valor orçamentado. A parcela mais significativa daquele montante proveio da operação de financiamento junto da banca, com aval do Estado, destinada ao refinanciamento da dívida comercial, sendo a parte remanescente oriunda do empréstimo concedido pelo Estado, conforme se descreve no ponto seguinte.

Note-se que, relativamente ao empréstimo concedido pelo Estado, o valor da receita registada em passivos financeiros (na rubrica da classificação económica da receita 12.06.03) não coincide com o valor efetivo do embolso ocorrido no ano, resultando essa diferença

(euro) 3.877.827,66) do facto de ter sido efetuada uma devolução ao Estado, para posterior reutilização, a qual foi contabilizada como despesa (na rubrica da classificação económica da despesa 10.06.05) (330).

É de registar ainda que, em 2013, a Região não realizou qualquer operação de dívida flutuante.

8.1.1.1 - Dívida pública fundada

A) Empréstimo do Estado

No âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM, em janeiro de 2012, foi formalizado um contrato de empréstimo do Estado à Região, até ao montante máximo de 1.500 milhões de euros, pelo prazo de 21 anos, destinado à liquidação das dívidas elegíveis da Região, tendo em vista o reequilíbrio das suas finanças públicas nos termos estabelecidos naquele Programa (331).

De acordo com a cláusula segunda desse contrato, os desembolsos são realizados nas datas de pagamento das dívidas elegíveis (conforme validação pela IGF, quanto às dívidas comerciais, e pelo IGCP, quanto às obrigações financeiras), sendo os montantes a utilizar transferidos para uma conta da Região junto do IGCP exclusivamente movimentada por aquele Instituto.

No exercício orçamental de 2012 as verbas utilizadas pela Região através daquele mecanismo atingiram um montante global de (euro) 635.070.183,60, o que correspondeu a um desembolso de 42 % do plafond máximo contratualizado.

Em 2013, situou-se em (euro) 353.382.392,10 o valor embolsado pela Região naquele âmbito, o que equivale a aproximadamente 24 % do referido montante máximo.

Por conseguinte, até ao final de 2013, o montante global embolsado pela RAM atingia (euro) 988.452.575,70, representando cerca de 66 % dos 1,5 mil milhões contratualizados.

B) Refinanciamento da dívida comercial

Ao abrigo do disposto no art.º 107.º, n.º 3, da Lei do Orçamento do Estado para 2012 e do art.º 6.º do diploma que aprovou o ORAM para aquele ano, em 2012 o Governo Regional decidiu (332) contrair empréstimos amortizáveis, com garantia do Estado, até ao montante de 1.100 milhões de euros, destinados ao refinanciamento da dívida comercial da RAM. Todavia, tal operação não chegou a ter concretização em 2012, no sentido em que não produziu quaisquer efeitos financeiros naquele exercício orçamental.

Em 2013, a Região deu continuidade ao processo iniciado em 2012 com vista à concretização desse financiamento, nomeadamente com a aprovação da documentação necessária à efetivação da garantia do Estado e à celebração dos contratos de empréstimo (333). Procedeu, igualmente, às necessárias alterações orçamentais, ao abrigo do disposto no art.º 20.º, n.º 5, do diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2013, por meio da Resolução 487/2013, do CG de 23 de maio.

O financiamento pretendido pela Região viria a ser repartido por nove instituições de crédito, tendo os correspondentes contratos sido outorgados a 3 de junho (334) de 2013, com um prazo de utilização inicialmente fixado em 90 dias a contar da respetiva data de assinatura, e posteriormente alargado, até 30 de junho de 2014, por via de aditamentos aos correspondentes contratos (335).

As condições de financiamento contratualizadas com as diversas instituições bancárias são em tudo idênticas (336), tendo os empréstimos sido concedidos por um prazo de 15 anos, com um período de carência de capital de 5 anos, decorrendo a respetiva amortização, em prestações semestrais iguais e sucessivas, entre 2018 e 2028. De acordo com as cláusulas contratuais, há a possibilidade de prorrogação ou renovação dos prazos, tendo a RAM a faculdade de proceder ao reembolso antecipado total ou parcial.

Quanto ao custo deste financiamento, foi fixada a taxa Euribor a 6 meses acrescida de um spread de 4 %, sendo os juros pagos semestralmente. A esta remuneração acresce ainda a taxa de garantia do Estado, fixada em 0,2 % ao ano (337).

No quadro seguinte apresenta-se a distribuição dos montantes máximos contratados com cada um dos financiadores e os desembolsos concretizados em 2013.

QUADRO VIII.2

Execução do financiamento de 1100M(euro)

(ver documento original)

Observa-se assim que até ao final de 2013 o montante embolsado pela RAM no âmbito desta operação de financiamento atingia 854,1 milhões de euros, correspondendo a 77,7 % do valor global contratado.

8.1.1.2. Aplicação do produto dos empréstimos

Os dois quadros que se seguem evidenciam a afetação da receita proveniente do recurso ao crédito em 2013, nos moldes relatados no ponto 8.1.1.1 - A) e B), respetivamente.

QUADRO VIII.3

Aplicação do empréstimo do Estado

(ver documento original)

Do montante global embolsado pela RAM, em 2013, no âmbito do empréstimo concedido pelo Estado, a parte mais significativa foi afeta aos passivos financeiros (241,5 milhões de euros, ou seja, 68,3 % do total), tendo o remanescente sido aplicado no pagamento de juros (15 %), na liquidação de dívida comercial (10 %) e na concessão de empréstimos (6,5 %).

A receita proveniente dos empréstimos contraídos junto de diversas instituições bancárias, destinados ao refinanciamento da dívida comercial (338), foi aplicada quase na totalidade no pagamento de encargos com a aquisição de bens de capital (quadro abaixo).

QUADRO VIII.4

Aplicação dos empréstimos avalizados

(ver documento original)

Regista-se o facto de, em ambas as operações de financiamento, verificar-se que parte do respetivo produto encontra-se imputada a operações extraorçamentais.

Questionada sobre esta matéria, a SRPF veio confirmar que parte do financiamento "encontra-se imputado a operações extraorçamentais, por corresponderem a Penhoras, retenções por dívidas ao fisco e à Segurança Social, e retenções para desconto de Garantia e da Caixa Geral de Aposentações, realizadas no âmbito dos pagamentos de faturas (incluídas na dívida comercial), efetuados com o produto dos empréstimos contraídos no âmbito da operação de financiamento até ao montante de 1.100 milhões de euros, e do empréstimo PAEF-RAM", acrescentando ainda que "esses pagamentos foram precedidos de validação prévia por parte da Inspeção-Geral de Finanças".

Importa antes de mais realçar que, por princípio, a imputação do produto de qualquer empréstimo ao pagamento de operações extraorçamentais é incongruente porquanto aquela receita creditícia não admite outra aplicação que não seja em despesa orçamental, e, mais restritamente, apenas em algumas espécies de despesa orçamental (339), donde, por maioria de razão, não tem fundamento a sua aplicação em pagamentos extraorçamentais.

Ponderada a justificação apresentada pela SRPF no contexto da análise dos contornos das operações contabilísticas envolvidas, somos levados a concluir que tal explicação resulta de um equívoco, extensível à própria imputação da receita a operações extraorçamentais. Isto porque, sendo certo que todas as operações referidas pela SRPF têm natureza extraorçamental, pois que, em essência, em todas elas estamos perante retenções, tal não pode ser confundido com o plano em que ocorreu a despesa, que esse naturalmente é orçamental. Dito de outro modo, aquelas retenções (operações extraorçamentais) só ocorrem porque houve uma despesa (orçamental) que lhes deu origem.

No exercício do contraditório o SRPF defendeu que "todos os valores pagos por conta do empréstimo dos 1.100 milhões de euros decorrem de despesa orçamental e estão devidamente refletidos nas rubricas orçamentais pelo respetivo valor ilíquido", acrescentando, relativamente às retenções constantes dos mapas anexos à Conta, que " (...) a informação espelha os movimentos efetivos de tesouraria associados aos pagamentos das verbas do empréstimo, sendo que no mesmo, nas classificações orçamentais estão expressos os valores líquidos pagos e nas classificações extraorçamentais os descontos/retenções associados às várias faturas pagas".

Visto que as alegações vêm corroborar as conclusões anteriormente extraídas, conclui-se que a supramencionada imputação de receita creditícia ao pagamento de operações extraorçamentais não reflete corretamente as operações efetivamente registadas na conta, tratando-se sim de uma incorreção na estrutura dos referidos mapas anexos, na parte em que procedem a tal imputação.

Relativamente à aplicação do empréstimo do Estado importa ainda realçar que uma parte significativa do respetivo produto foi canalisada para o pagamento de despesas correntes, mormente "Juros e outros encargos", o que constitui uma violação do disposto no art.º 33.º da LFRA, na parte em que prescreve que a contração de dívida fundada "destina-se exclusivamente a financiar investimentos ou a substituir e a amortizar empréstimos anteriormente contraídos".

Ao invés, em contraditório, o SRPF defendeu que "o artigo 9.º da 112/97, de 16 de setembro e 8/2012, de 21 de fevereiro, a Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, e os Decretos-Leis 229/95, de 11 de setembro, 287/2003, de 12 de novembro, 32/2012, de 13 de fevereiro, 127/2012, de 21 de junho, 298/92, de 31 de dezembro e 164/99, de 13 de maio, de 9 de fevereir (...)">Lei 64/2012, de 20 de dezembro, veio alterar o artigo 28.º da Lei Orgânica 1/2007 (artigo 33.º da Lei Orgânica 1/2010, na versão republicada), introduzindo um n.º 2 que autoriza a Região a contrair dívida fundada para outras finalidades que não apenas" as acima citadas.

Em face da mencionada alteração legal, que dispõe que "No âmbito de programas de ajustamento económico e financeiro das Regiões, pode ser contraída dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, desde que autorizado pelo membro do Governo responsável pela área das finanças", e da obtenção de todas as necessárias autorizações do Ministério das Finanças, o SRPF concluiu que o entendimento expresso no relato se apresentava errado.

Mas não se afigura que seja esse o caso. Observe-se, em primeiro lugar, que a disposição do atual n.º 1 não foi alterada, e que a leitura do aditamento (que veio constituir o n.º 2 do artigo em causa) não pode ser feita de forma isolada, devendo, antes, conformar-se com as duas exigências capitais preexistentes: que toda a dívida fundada carece de aprovação da Assembleia Legislativa, e que se destina exclusivamente a financiar investimentos ou a substituir outros empréstimos.

Ora, a norma do n.º 2 não dispensa nenhuma dessas exigências, pois apenas acresce que "pode ser contraída dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso", não se afastando do pressuposto de que essas dívidas deverão ter, na sua génese, despesas de investimento. Dito de outro modo, o limite imposto pelo n.º 1 compele a que os encargos a consolidar ou a regularizar provenham de despesas de investimento.

Na linha do parecer sobre a Conta da Região de 2012, o Tribunal não acompanha o ponto de vista subjacente às alegações oferecidas no contraditório por manifesta falta de apoio na norma aqui trazida à colação. Admite-se, contudo, que a solução jurídica do problema em análise encontra resposta na previsão normativa do art.º 38.º, n.º 2, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (340), que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, na parte em que consente o recurso à dívida fundada "para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental das regiões autónomas (...)".

8.1.2 - Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2013

No quadro seguinte evidencia-se a posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, a 31 de dezembro de 2013, e a respetiva variação líquida face ao período anterior.

QUADRO VIII.5

Movimento da dívida direta

(ver documento original)

Da análise aos dados do quadro anterior, em conjugação com o relatório da Conta da RAM, sobressai o seguinte:

. Em 2013 a dívida pública direta da RAM aumentou 62,9 %, totalizando 2.515,6 milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um aumento líquido de 971,4 milhões de euros face ao ano anterior;

. O aumento registado deveu-se ao embolso de um montante global de 1.207,5 milhões de euros, proveniente dos empréstimos bancários avalizados pelo Estado e do empréstimo direto do Estado, no âmbito do PAEF-RAM.

8.1.3 - Evolução da dívida face à receita

O gráfico seguinte evidencia a evolução registada no volume da receita e da dívida direta (escala da esquerda) nos últimos seis anos, em confronto com o rácio da dívida sobre a receita (escala da direita).

GRÁFICO VIII.1

Evolução da dívida face à receita

(ver documento original)

Observa-se que no final de 2013 o stock da dívida pública direta representava cerca de 101 % da receita total do ano e 196 % da receita efetiva, evidenciando este último indicador um considerável aumento face ao ano anterior.

Tal evolução assume especial significado atendendo ao facto de naquele ano a receita efetiva ter apresentado um aumento de 33,1 %, o qual, apesar da sua magnitude, foi no entanto insuficiente para acompanhar o crescimento da dívida (62,9 %).

O exame dos dados em referência leva a concluir que o forte crescimento dos referidos rácios nos últimos seis anos resulta do desequilíbrio entre o crescimento do stock da dívida, que atingiu uma média anual de 31,9 %, e o desempenho da receita efetiva, que apresentou um crescimento médio anual de, apenas, 2 %.

O rácio entre o stock da dívida pública direta e o Produto Interno Bruto da Região (341) apresentou também um forte crescimento, especialmente nos últimos dois anos, passando de 11,1 % em 2007 para 38,3 % em 2012 e atingindo os 61,8 % em 2013.

8.2 - Dívida direta dos SFA

À semelhança dos anos anteriores, o DLR que aprovou o Orçamento da RAM para 2013 proibiu o recurso ao crédito, considerado este em todas as suas formas, incluindo a modalidade de celebração de contratos de locação financeira, bem como a concretização de operações de derivados, por parte das entidades públicas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, com exceção para as operações decorrentes do PAEF-RAM (342).

Acerca desta matéria, a Conta da Região de 2013, através do seu anexo XXI ao relatório, anuncia não ter havido qualquer movimento da dívida dos Serviços, Institutos e Fundos Autónomos.

Contudo, e conforme já ocorrido no ano anterior, aquele anexo exclui expressamente as Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) sem que haja razão para tal exclusão, na medida em que a aludida norma do ORAM se aplica a todas as entidades que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, e, que todos os restantes mapas da Conta da Região relativos aos SFA incluem aquelas entidades (343).

Verifica-se assim que, pelo segundo ano consecutivo, a DROC não espelhou na Conta da RAM a dívida daquelas entidades a 31 de dezembro e a respetiva variação face ao ano anterior, donde se conclui que, relativamente às entidades em causa, não está a ser observado o disposto na alínea 2) do ponto V do art.º 27.º da LEORAM (344).

Em contraditório, o SRPF alegou que "por existirem dúvidas quanto à inclusão da informação das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) no Anexo XXI da Conta da RAM, (...) a opção tomada foi a não inclusão dessa informação no referido" anexo, acrescentando que, de "futuro, este aspeto será acautelado na Conta da Região (...)".

Acrescentou também que, por "outro lado, e mais importante ainda, é podermos afirmar que não existiu violação do artigo 8.º do ORAM 2013, porquanto, por um lado, as EPR não contraíram novos empréstimos não autorizados pela RAM ou fora do âmbito do PAEF-RAM e, por outro lado, os SFA efetivamente não contraíram quaisquer empréstimos".

Tendo sido solicitado à DROC a identificação dos montantes e composição da dívida de todos aqueles organismos (incluindo as EPR), aquela entidade informou nada haver a reportar relativamente aos SFA. Já quanto às EPR foi reportada a existência de dívida em cinco entidades, nos termos sintetizados no quadro seguinte.

QUADRO VIII.6

Recurso ao crédito pelas EPR - Dívida em 31/12/2013

(ver documento original)

Aqueles dados mostram que no final de 2013 a dívida das cinco entidades em causa rondava os 655,5 milhões de euros, evidenciando um aumento de 2,5 % (16 milhões de euros) face ao ano anterior. Observa-se no entanto que cerca de 45 % dessa dívida (ou seja, 294,4 milhões de euros) era constituída por empréstimos da RAM na qualidade de acionista/sócia.

Excluindo da análise as dívidas à RAM, em 2013 todas as empresas reduziram a sua dívida, resultando globalmente numa diminuição de 2,8 % (10,3 milhões de euros). De assinalar que a redução da dívida perante as entidades externas à administração foi compensada por um aumento do volume de empréstimos da RAM (mais 26,3 milhões de euros, ou seja, mais 9,8 % que no ano anterior).

8.3 - Dívida administrativa

O quadro seguinte caracteriza os principais agregados da dívida administrativa da Região, apurada com referência a 31 de dezembro de 2013. O conceito de dívida administrativa aqui patente corresponde ao conjunto dos Passivos (345) do Sector Público Administrativo, na asserção introduzida pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA).

Para efeitos da LEO, nos termos do seu art.º 2.º, n.º 5, a partir de 2012 as entidades públicas reclassificadas em contas nacionais passaram a integrar o Sector Público Administrativo (346).

QUADRO VIII.7

Dívida administrativa (passivos) em 2013

(ver documento original)

Observa-se que no final de 2013 a dívida administrativa da Região atingia 1,5 mil milhões de euros, dos quais cerca de 1,1 mil milhões (70,4 % do total) eram da responsabilidade da administração direta.

Em termos agregados, para o conjunto das administrações públicas, verifica-se que o agrupamento "Juros e outros encargos" representa a maior fatia do total (36,8 %), seguindo-se o da "Aquisições de bens e serviços" (23,3 % do total). Assume também especial destaque o facto de cerca de 80 % dos valores em dívida serem provenientes de despesas correntes.

Conforme evidencia o quadro abaixo, do conjunto dos passivos das administrações públicas, a 31 de dezembro de 2013, cerca de 1,1 mil milhões de euros (69,5 %) representavam contas a pagar (347), e destas, cerca de 520,7 milhões constituíam pagamentos em atraso (348).

QUADRO VIII.8

Composição dos passivos

(ver documento original)

Em termos globais os pagamentos em atraso correspondiam a 49,5 % das contas a pagar, contudo essa proporção era mais elevada nas EPR (90,5 %) e no Governo Regional (71,7 %), sendo muito inferior nos SFA (7,2 %).

Por subsector, o Governo Regional destaca-se como principal responsável pelos pagamentos em atraso, visto que o respetivo montante (443,7 milhões de euros) correspondia a 85,2 % do total em atraso a 31 de dezembro.

Apesar dos dados atrás descritos, há a registar a evolução positiva face ao ano anterior, já que o montante global da dívida administrativa sofreu uma diminuição significativa, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.9

Variação da dívida administrativa (passivos)

(ver documento original)

A diminuição líquida registada foi superior a mil milhões de euros, o que representou um abatimento ao valor global do ano anterior na ordem dos 40 %. Essa redução foi mais significativa no Governo Regional, em que atingiu 45 %, correspondendo a um decréscimo de 872,7 milhões de euros.

8.4 - Responsabilidades por garantias prestadas

As responsabilidades da RAM por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da Região, nas quais esta assume a posição de devedor acessório, na medida em que garante do cumprimento de obrigações fiduciárias contraídas por terceiros.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos, se e quando, as garantias prestadas vierem a ser executadas (349).

Assim, numa ótica patrimonial, as responsabilidades por garantias prestadas pela RAM constituem um encargo, ou uma dívida, potencial, cuja dimensão real está dependente da medida em que os beneficiários dos avales concedidos venham eventualmente a entrar em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.

A concessão de avales por parte da RAM encontra-se regulada pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, na redação dada pelo DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril, e com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho.

8.4.1 - Concessão de avales em 2013

Dando cumprimento ao disposto no art.º 3.º do diploma que encerra o regime jurídico da concessão de avales, a ALM estabeleceu, no

art.º 13.º do DLR n.º 42/2012/M, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2013, fixando-o em 10 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.

A informação apresentada pelo Anexo XLV da Conta da RAM de 2013, assim como o conteúdo das RCG autorizadoras de avales, permite concluir que em 2013 a RAM emitiu apenas uma garantia financeira, no montante de 5 milhões de euros, que beneficiou a GESBA - Empresa de Gestão do Sector da Banana, Lda (350).

Observa-se assim que o volume financeiro das operações avalizadas pela RAM em 2013 manteve-se próximo do nível historicamente baixo registado no ano anterior (351).

Os dados evidenciam ainda que foi cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM em 2013, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, verificou-se um decréscimo de 77,7 milhões de euros (352).

8.4.2 - Responsabilidades da RAM por avales concedidos

No quadro abaixo apresenta-se a estrutura das responsabilidades da RAM decorrentes da prestação de garantias, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31 de dezembro de 2013:

QUADRO VIII.10

Estrutura das responsabilidades a 31/12/2013

(ver documento original)

Os dados patentes no quadro, em conjugação com o respetivo detalhe contante do Anexo XLIV da Conta da RAM, merecem os seguintes destaques:

. No final de 2013 o montante global das responsabilidades da RAM por garantias prestadas situava-se na ordem dos 1.167,7 milhões de euros;

. O valor das prestações de juros em situação de incumprimento, incluído naquele montante, aproximava-se dos 2,9 milhões de euros;

. As entidades empresariais são as principais beneficiárias das garantias, representando 95,7 % do total, de entre as quais sobressaem as empresas de capitais públicos, com 1.104,5 milhões de euros, ou seja, 94,6 % do total;

. Daquelas responsabilidades por garantias prestadas em benefício das empresas do sector público destacam-se as do SESARAM, E.P.E. (245 milhões de euros), da EEM, S.A. (220 milhões), da APRAM, S.A. (172,5 milhões), da SMD, S.A. (121,2 milhões) e da Ponta Oeste, S.A. (104,9 milhões), as quais, em conjunto, representavam 74 % do valor global das responsabilidades existentes em 31 de dezembro de 2013.

8.4.3 - Beneficiários em situação de incumprimento

No final de 2013, o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, aproximava-se dos 7,9 milhões de euros, valor que era constituído principalmente por prestações de capital, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.11

Incumprimento a 31/12/2013

(ver documento original)

Contrariando à evolução observada no ano anterior, em 2013 registou-se uma significativa redução dos valores em incumprimento, a qual foi extensiva aos três grupos de entidades, tendo o seu montante global evidenciado um decréscimo de 29,7 % face ao registado em 2012.

Os incumprimentos com maior significado centram-se no conjunto de beneficiários constante do quadro abaixo, os quais representam 97,5 % do valor total.

QUADRO VIII.12

Situação de alguns dos avales concedidos (353)

(ver documento original)

Observa-se que a diminuição dos valores em incumprimento foi também acompanhada de uma ligeira diminuição do número de entidades com montantes significativos em incumprimento, embora ambos os indicadores tenham permanecido bastante acima dos níveis observados em 2011 e anos anteriores (354).

Destaca-se ainda o facto de que 46,5 % do total dos valores em incumprimento concentra-se em apenas três entidades (Ilhas Verdes, Lda.., Club Sport Marítimo e Tunimadeira, Lda..).

Em relação aos beneficiários de aval apontados no quadro, o SRPF, no exercício do contraditório, veio indicar as entidades cujos incumprimentos foram entretanto sanados, dando ainda conta dos principais procedimentos adotados por aquela Secretaria Regional no acompanhamento e resolução de cada uma das situações, conforme se segue:

a) "Entidades cujas prestações em atraso foram total ou parcialmente regularizadas no ano 2014": Club Sport Marítimo da Madeira; Clube de Futebol Andorinha; Iate Clube Quinta do Lorde; Clube Desportivo Portosantense; Sporting Clube do Porto Santo; Centro Social Desportivo de Câmara de Lobos; Grupo Recreativo Cruzado Canicense; Província Portuguesa Sociedade Salesiana - Corporação Missionária; União Desportiva de Santana; ATMAD - Associação de Ténis da Madeira; Associação Desportiva de Machico; Associação Desportiva Pontassolense; Clube Desportivo e Recreativo dos Prazeres; Associação Náutica da Madeira; Clube Naval do Funchal; Associação Desportiva e Cultural de Santo António da Serra.

b) "Entidades cujas prestações em atraso beneficiaram de um acordo de regularização de dívida, sendo que o respetivo valor foi capitalizado ao empréstimo original, nos termos permitidos pelo contrato original": SDPS - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S.A.; SDNM - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.

c) "Entidades cujos avales concedidos aos respetivos empréstimos foram executados pela entidade credora, assumindo a RAM a totalidade da divida vencida e vincenda": Associação de Futebol da Madeira; Clube de Futebol União; Porto Seguro - Sociedade de Pescas, Lda.

Relativamente a estas entidades foi ainda referido que "nos dois primeiros casos, a RAM celebrou um Acordo de Regularização de Dívida com as entidades credoras, que possibilita o pagamento da dívida em consonância com o plano de pagamento dos contratos originalmente contratados pelos mutuários e beneficiários do aval da RAM".

d) ILHAS VERDES - Reciclagem e Gestão de Resíduos Sólidos, Lda.: Foi indicado que, no âmbito do Processo de Execução Fiscal n.º 141/13.4 TC.FUN, instaurado pelo Millennium BCP contra a Empresa, "a RAM foi citada para reclamar os seus créditos, visto que disponha de garantia real (2.ª hipoteca) sobre imóveis da Empresa. Aos 15.05.2014, a reclamação da RAM foi considerada procedente pelo Juiz, tendo graduado o crédito da RAM em conjunto com os demais créditos apresentados no processo. A 29.01.2015, o Juiz decidiu a venda de bens penhorados, mediante propostas em carta fechada. Aguardam-se os desenvolvimentos do processo".

e) TUNIMADEIRA - Pesca e Reparação Naval, Lda.: Em referência à situação deste beneficiário, o SRPF informou que "o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., em 16.07.2014, responde ao n/ ofício n.º 748 de 18.07.2013. A SRPF contra argumenta aos 07-01-2015. Aguarda-se a posição do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.".

f) JOSÉ DOS SANTOS: Em atualização da situação relativa a este beneficiário, foi referido que "o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., em 16.07.2014, responde ao n/ oficio n.º 748 de 18.07.2013. A SRPF contra argumenta aos 07-01-2015. Aguarda-se a posição do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.".

g) MADIF - Comércio e Indústria de Transformação de Frutas da Madeira, Lda..: Foi indicado que, no âmbito do processo de execução, que opõe o BANIF e a executada RAM, em março de 2014 deu "entrada no competente Tribunal a oposição da RAM à ação executiva com o n.º 29/14.1TCFUN, ao que o BANIF vem contestar os seus fundamentos. O processo foi redistribuído para a Instância Central do Funchal, Seção de Execução (J1), estando a aguardar marcação da audiência prévia".

8.4.4 - Pagamentos e reembolsos por execução de avales

8.4.4.1 - Pagamentos

Em 2013 a Região suportou prestações de capital e de juros num montante global de 95,6 mil euros, em resultado de situações de incumprimento por parte dos beneficiários das garantias, conforme evidenciado no quadro abaixo.

QUADRO VIII.13

Pagamentos por execução de avales

(ver documento original)

Esta situação contraria a tendência registada nos três anos anteriores, nos quais a Região não havia suportado quaisquer pagamentos referentes à execução de avales.

8.4.4.2 - Reembolsos

Em consequência dos pagamentos por execução de avales realizados em anos anteriores, e no âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em 2013 foram efetuados reembolsos por parte das entidades constantes do quadro seguinte.

QUADRO VIII.14

Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales

(ver documento original)

Estes reembolsos, efetuados no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, totalizaram 40,5 mil euros, valor que representa uma diminuição de 26 % face ao montante recuperado no ano anterior, assumindo-se como o mais baixo valor anual recuperado desde 2006.

8.4.4.3 - Evolução dos pagamentos e reembolsos

Por diversas vezes a Região tem vindo a ser interpelada para efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se assim aos beneficiários em situação de incumprimento. Tais situações centram-se, essencialmente, no conjunto de beneficiários constante do quadro abaixo (355).

QUADRO VIII.15

Pagamentos e reembolsos por beneficiário

(ver documento original)

Pelos montantes envolvidos, destacam-se os casos das empresas Irmãos Castro, Lda., e MEC - Madeira Engineering, Cª. Lda., que deviam à RAM cerca de 2,8 e de 1,2 milhões de euros, respetivamente.

Neste contexto, no exercício do contraditório o SRPF veio reafirmar que tem sido estratégia daquela Secretaria Regional "resolver os casos mais problemáticos mediante o pagamento às entidades bancárias dos valores avalizados (...), celebrando-se, em paralelo, acordos de regularização dessa dívida com os beneficiários dos avales, em prestações mais adequadas à libertação de meios que as atividades desenvolvidas pelas mesmas proporcionam", acrescentando que, não obstante, "existem casos em que não foi possível a celebração de acordo de regularização da dívida assumida pela Região, pelo que estão em curso ou a ser preparadas ações judiciais contra os seguintes beneficiários de aval":

a) IRMÃOS CASTRO, Lda.: A informação apresentada refere que "aos 13.02.2014, a RAM recebeu da CGD o saldo credor a seu favor, apurado na sequência Sentença de Graduação de Créditos proferida pelo Tribunal Judicial do Porto Santo, aos 24.01.2008, no âmbito do Processo de Falência n.º 8/99 da sociedade "Irmãos Castro, Lda,", no valor de 42.209,94(euro)", e que a "SRPF está a estudar a viabilidade, em termos de custo-benefício, de mover uma ação executiva contra a sociedade "Irmãos Castro, Lda." e respetivos sócios, para pagamento da importância assumida pela RAM perante o Grupo CGD, atendendo a que existem outros processos em Tribunal que foram instaurados pela RAM, análogos ao que se pretende instaurar contra as mesmas entidades", acrescentando que, quanto "ao Processo de Falência n.º 8/99 da sociedade "Irmãos Castro, Lda.", o mesmo foi extinto em 15.06.2010, conforme comunicação datada de 09.09.2014, do Tribunal da Comarca da Madeira, Porto Santo - Inst. Local - Secção Comp. Gen. - JI".

Foi ainda referido que, relativamente ao crédito assumido pela RAM perante os restantes bancos do consórcio bancário, continuam "a decorrer as seguintes ações:

- Intervenção em Processo de Execução n.º 4347/99 da 1.ª secção da 11.ª Vara Cível de Lisboa: quanto ao recurso interposto neste processo, em que a RAM se opôs à suspensão da instância, aguarda-se notificação do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa;

- Ação para Reclamação de créditos instaurada no âmbito da venda do 2.º imóvel com a inscrição n.º 01166: aguarda-se despacho a admitir a reclamação;

- Ação Declarativa Ordinária de condenação contra o réu exequente Augusto Gonçalves Marques, que corre termos pelo 2.º Juízo do Tribunal Judicial de Santa Cruz, sob o n.º 1413/09.8TBSCR: aguarda-se pela marcação da audiência final.

Informa por fim que, o "Processo sob o n.º 13/12.TCFUN (Ação executiva para pagamento de quantia certa, 2.699.815,75(euro) [...]), encontra-se extinto" (...) e que os "Acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa, relativamente aos recursos interpostos pela RAM, foram no sentido da manutenção das decisões da 1.ª Instância, ou seja, a decisão de extinção da execução, com o fundamento na inexequibilidade do título" estando "em curso a avaliação global deste processo de forma a definir a estratégia a seguir (...)".

b) MEC - MADEIRA ENGINEERING, Cia. Lda.: Foi referido que, "continua a decorrer a ação executiva contra a empresa" (Processo 285/09.7TCFUN), com vista à recuperação dos créditos assumidos pela RAM, "estando em curso diligência de penhora de bens da executada".

c) SOUSAS & CABRAL, Lda.: A informação refere que, em relação à ação executiva em curso contra esta empresa (Processo 726/11.3TCFUN), "em particular sobre a contestação, por parte da RAM, da Petição de Oposição à execução requerida pela RAM, estamos a aguardar o agendamento de audiência de discussão e julgamento pelo competente Tribunal", acrescentando que "no âmbito deste processo, permanecem em curso diligências de penhora na execução, tendo sido requerida a penhora do direito a duas heranças, de quem os executados são beneficiários".

d) NUNES - Sociedade de Pescas, Lda.: Foi referido que "aos 27.05.2014 foi alterado o Acordo de Regularização de Dívida celebrado em 08.06.2009, tendo sido solicitado à Direção Regional dos Assuntos Fiscais a desistência da instância no processo de execução fiscal (...)", contudo, a "Empresa incumpriu com o primeiro pagamento fixado para 30.06.2014 e que constituía condição da eficácia da Adenda ao Acordo de Regularização de Dívida", pelo que, em "24.09.2014, foi remetida nova Certidão de Dívida à Direção Regional dos Assuntos Fiscais, no sentido de retomar o processo de execução fiscal. Por insistência da Empresa e atendendo a que foi regularizada toda a dívida vencida, em 03.02.2015, notificamos, novamente, a Direção Regional dos Assuntos Fiscais da desistência da instância no processo de execução fiscal (...)".

e) JOSÉ NELSON AGRELA MENEZES: Mantém-se a situação relativa à ação executiva que "corre os seus termos na 1.ª Secção da Vara de Competência Mista do Tribunal do Funchal, sob o n.º 608/07.3TCFUN, porém prossegue os seus termos a execução no Tribunal Judicial da Ponta do Sol, com as diligências a cargo do agente de execução para a obtenção de património imobiliário e averiguação sobre créditos do executado, em particular, a efetivação da penhora da eventual indemnização do prémio de seguro da embarcação "Baía do Paúl"-FN-163-C a pagar pela seguradora AXA PORTUGAL, Companhia de Seguros, S.A., no âmbito do processo judicial litigioso entre José Nelson Agrela Menezes e a Seguradora que corre os seus termos no Tribunal Marítimo de Lisboa".

f) MARIA ASSIS TEIXEIRA FÉLIX: Foi referido que " (...), permanece a penhora mensal sobre a pensão da Executada, tendo o Advogado da RAM requerido a transferência da quantia retida e ainda não transferida na totalidade a favor da RAM pelo Agente de Execução", tendo também sido "requerida a penhora do direito da Executada a metade (1/2) de um prédio urbano (...)".

g) Rui Armando Caldeira Ribeiro (Maria Lígia Caldeira Rocha): Na sequência da execução do aval pela CGD e do pagamento da dívida em 2013 por parte da RAM, em "07.02.2014, foi celebrado entre a RAM e Maria Lígia Caldeira Rocha um Acordo de Regularização de Dívida, o qual foi aprovado pela Resolução 58/2014 de 6 de fevereiro. O 1.º pagamento mensal do Acordo ocorreu em 24.02.2014".

h) Maria Isabel Costa Silva e Sotero Trindade Gouveia Silva: A informação apresentada refere que, na "impossibilidade de celebração de acordo de pagamento da importância assumida pela RAM perante a CGD, foi decidido enveredar pela execução fiscal, (...). De acordo com comunicação da Direção Regional dos Assuntos Fiscais, de 30.10.2014, foram efetuadas penhoras de vencimentos e salários, as quais foram devolvidas. Aguarda-se procedimentos".

Já em "relação ao processo da IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM" foi mencionado que esta entidade "instaurou nova ação contra os atuais titulares do direito de superfície, a qual corre os seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, sob a designação de Processo ação administrativa comum n.º 48/15.OBEFUN de 04-02-2015".

i) PORTO SEGURO - Sociedade de Pescas, Lda.: Foi referido que "em 21.04.2014, o Tribunal deu por encerrado o Processo de Execução n.º 297/11.0 TCFUN, (...) tendo a RAM assumido 73,58 % da ação executiva, com um perdão de juros, no valor de 26.924,73(euro). Na impossibilidade de celebração de acordo de pagamento da importância assumida pela RAM perante a CGD, foi decidido enviar o processo para a Direção Regional dos Assuntos Fiscais, para fins de execução fiscal, (...)".

Quanto ao Acordo de Regularização de Dívida celebrado entre a RAM e a Empresa, em 09.07.2009, "atendendo ao continuado incumprimento, no ano 2013, este processo também foi remetido para a Direção Regional dos Assuntos Fiscais, para fins de execução fiscal".

8.4.5 - Cobrança de comissões de aval

Em 2013, a receita proveniente da cobrança de comissão sobre os avales prestados pela Região atingiu o montante global de 1.514,2 mil euros (incluindo juros de mora), valor que representa 95,4 % do total liquidado no ano, conforme resulta do quadro abaixo.

QUADRO VIII.16

Cobrança de comissões sobre avales

(ver documento original)

Os dados demonstram que sete entidades não tinham regularizado integralmente os respetivos encargos até 31 de dezembro, o que envolvia um montante global de 73,7 mil euros.

Comparativamente ao ano anterior regista-se uma degradação no nível de cobrança desta receita, quer em termos do número de entidades com pagamentos por regularizar quer em relação ao montante global em atraso (356).

No âmbito do contraditório o SRPF informou que, no "decorrer do ano 2014, foram pagos os valores devidos à Região, total ou parcialmente (...), com exceção da Associação de Futebol da Madeira, apesar das insistências efetuadas pela SRPF".

Referiu também que, em "relação ao Clube de Futebol União, o valor recebido respeita ao valor da Certidão de Dívida apresentada à Direção Regional dos Assuntos Fiscais, através do n/ ofício n.º 929 de 14.08.2013, para efeitos de processo de execução fiscal, tendo a SRPF sido notificada da extinção do processo fiscal respetivo em 20.06.2014. Assim, pelo n/ ofício n.º 82 de 20.01.2015, o Clube de Futebol União foi notificado para pagar as taxas de aval vencidas após a data da Certidão de Dívida, estando a decorrer o prazo de pagamento voluntário (...)".

Acrescentou finalmente que, "atendendo ao incumprimento continuado, em 20.01.2015, a Associação de Futebol da Madeira foi notificada para pagar as taxas de aval em mora, estando esta Secretaria Regional a analisar um requerimento apresentado para pagamento em prestações".

8.4.6 - Evolução das responsabilidades da RAM

O quadro seguinte apresenta a evolução das responsabilidades da RAM, entre 2012 e 2013, resultantes das garantias prestadas, discriminadas por tipo de entidade beneficiária.

QUADRO VIII.17

Evolução das responsabilidades da RAM

(ver documento original)

A análise àqueles dados permite concluir pelo seguinte:

. Em 2013, as responsabilidades detidas pela RAM resultantes da prestação de garantias decresceram 77,7 milhões de euros, o que representa uma redução de 6,2 % face ao ano anterior;

. Aquela redução foi originada, principalmente, pelo decréscimo do volume das garantias prestadas a favor do sector público empresarial, na ordem dos 66,7 milhões de euros, embora a diminuição tenha sido extensiva às demais tipologias de entidades;

. O decréscimo do volume das responsabilidades associadas ao sector público empresarial é explicado sobretudo pela amortização de empréstimos por parte do SESARAM, E.P.E., e da Valor Ambiente, S.A., na ordem dos 50 milhões de euros e 9 milhões de euros, respetivamente.

8.5 - Quadro global da dívida

8.5.1 - Encargos globais da dívida

Os quadros que se seguem sintetizam os montantes globais orçamentados e os pagamentos realizados a título de passivos financeiros e de encargos correntes da dívida pública, em conformidade com as respetivas rubricas de classificação económica constantes da Conta da Região.

QUADRO VIII.18

Passivos Financeiros

(ver documento original)

Em 2013 os pagamentos relativos a passivos financeiros atingiram 249,3 milhões de euros, esgotando assim a quase totalidade do montante orçamentado.

Observe-se no entanto que o valor efetivo das amortizações ocorridas no ano (vide o quadro 20) é inferior àquele montante (em (euro) 3,9 milhões de euros), visto o mesmo incluir a devolução de parte de um empréstimo, conforme resulta do referido no ponto 8.1.1.

QUADRO VIII.19

Juros e outros encargos correntes da dívida

(ver documento original)

Os pagamentos contabilizados nas rubricas de juros e outros encargos correntes da dívida rondaram os 54,7 milhões de euros, atingindo assim 99 % da respetiva previsão orçamental.

O quadro abaixo agrega a totalidade dos encargos com o serviço da dívida, permitindo uma análise mais circunstanciada da estrutura de distribuição das diferentes componentes.

QUADRO VIII.20

Encargos globais com o serviço da dívida

(ver documento original)

Dos elementos acima destacam-se os seguintes aspetos:

. Em 2013, os encargos globais com o serviço da dívida atingiram um montante de 300,2 milhões de euros, 81,8 % dos quais respeitantes a amortizações;

. Os encargos com o serviço da dívida pública direta atingiram 288,4 milhões de euros (96,1 % do total), sendo constituídos maioritariamente por amortizações (236 milhões de euros);

. O pagamento de juros e outros encargos atingiu quase 54,8 milhões de euros, evidenciando um aumento de 26,4 % (11,4 milhões de euros) face ao ano anterior, o qual foi induzido pelo incremento nos juros da dívida direta, na ordem dos 20,4 milhões de euros (65,3 %).

Há ainda a registar o facto de a soma dos juros e outros encargos correntes da dívida reportados pelos anexos ao Relatório da Conta da RAM (cfr. quadro 20) excederem (em (euro) 84.439,53) os montantes contabilizados nos subagrupamentos 03.01 - "Juros da dívida pública" e 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida pública" (cfr. quadro 19).

Concluir-se que o referido excesso provém do subagrupamento 03.05 - "Outros juros", da SRPF, mais especificamente da rubrica 02 - "Outros", na qual foram contabilizados juros de mora, em obediência às orientações da Circular n.º 6/ORÇ/2012, emitida pela DROC.

Observa-se que, atendendo à sua substância, o referido montante deve efetivamente ser computado como encargo da dívida, na medida em que refere-se a juros de mora associados à dívida administrativa. Todavia, atenta a natureza residual atribuída pelo classificador económico da despesa à rubrica em causa, afigura-se-nos que, contrariamente ao indicado na referida circular, tais encargos não deveriam ser aí contabilizados. Isto porque, tendo o dito classificador reservado os dois primeiros subagrupamentos acima referidos para os encargos da dívida, a contabilização deste tipo de encargos em subagrupamentos diversos tenderá a induzir menor rigor no apuramento dos encargos da dívida.

Acresce ainda que, a análise à globalidade dos valores contabilizados no dito subagrupamento 03.05 leva a concluir-se que a prática adotada pela SRPF apresenta-se inconsistente, visto que não foram considerados todos os valores de idêntica natureza contabilizados na rubrica 03.05.02, verificando-se que, além do montante acima referido considerado pela SRPF nos anexos ao relatório, a dita rubrica contém ainda diversos registos (totalizando (euro) 66.477,92) que, apesar de apresentarem idêntica descrição, não mereceram o mesmo tratamento.

No exercício do contraditório o SRPF veio alegar que a "classificação orçamental dos juros de mora D.03.05.02.J0.00 - Juros de mora decorre de orientações da Direção Geral do Orçamento, relativamente a esta matéria, estando as mesmas expressas na Circular 1371 - Instrução para preparação do Orçamento do Estado para 2013 aprovadas por despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 6 de julho de 2012, e nas Circulares subsequentes com as orientações relativas à preparação dos Orçamentos dos anos de 2014 e de 2015".

Mais refere que, segundo aquelas instruções, "todos os registos associados a juros de mora devem estar registados na rubrica D.03.05.02, constando na alínea um J associando a despesa a juros de mora. As demais despesas com juros devem ficar registadas na D.03.05.02 alínea O0.00- Outras", tendo ainda acrescentado que a "inclusão da totalidade das verbas afetas a juros de mora em rubrica especifica para o efeito decorre da necessidade de facilitar a identificação das despesas desta natureza aquando do reporte de informação ao INE, para efeitos de apuramento dos valores em contas nacionais".

Tais explicações não afetam as considerações tecidas no relato, reiterando-se que o tratamento preconizado naquelas circulares, não é o mais adequado à contabilização daqueles encargos, visto que o classificador das despesas públicas reservou para os encargos da dívida os subagrupamentos 03.01 - "Juros da dívida pública" e 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida pública". A disseminação de encargos daquela natureza em subagrupamentos distintos tenderá a induzir menor rigor no apuramento dos encargos da dívida.

Acrescente-se que esta posição não coloca em causa a necessidade da inclusão da totalidade das verbas afetas a juros de mora numa rubrica específica (antes pelo contrário, visto que essa destrinça tem utilidade), somente se advoga que a contabilização de verbas relativas a encargos da dívida não seja remetida para fora dos subagrupamentos a esse fim reservados, pois tal não é incompatível com a invocada necessidade de individualização dos juros de mora já que esta poderá ser operada dentro dos ditos subagrupamentos.

Referir ainda que os anexos XXXIX e XL ao Relatório da Conta da RAM de 2013 apresentam certas incorreções, entretanto corrigidas em errata anexa ao ofício n.º 5875/14/SRF, de 21/11/2014, remetido a esta Secção Regional pela SRPF em resposta ao pedido de clarificação daqueles anexos, e através do ofício da SRPF n.º 2968, de 27/11/2014, dirigido à ALM, encontrando-se igualmente publicada no sítio do GR na internet.

8.5.2 - Situação global de endividamento

No quadro abaixo procede-se à agregação dos montantes globais dos diferentes tipos de dívida das entidades que integram o Sector Público Administrativo da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2013, nos termos que resultam do pontos 8.1.2, 8.2 e 8.3.

QUADRO VIII.21

Endividamento global da RAM

(ver documento original)

No final de 2013 o endividamento global do Sector Público Administrativo regional rondava os 4,5 mil milhões de euros, o qual era constituído maioritariamente por dívida direta, que representava 64,3 % do total.

À semelhança ano anterior, há ainda a registar o facto de o Relatório da Conta da RAM de 2013 não ser totalmente claro quanto à identificação do total da dívida da Região, visto que o ponto respetivo não contém qualquer menção (357) ao montante dos créditos sub-rogados (identificado no quadro acima).

Em contraditório o SRPF informou que "na Conta da Região de 2014 este aspeto será tido em consideração no Relatório", salientando contudo que "a dívida da Região na ótica de Maastricht (ponto 8.6.2) inclui essas importâncias, além de que no mapa anexo LI estão devidamente expressos os valores afetos à operação de sub-rogação de créditos".

Importa por fim referir, atentos os princípios orçamentais da sustentabilidade e da equidade intergeracional, que, de acordo com os dados do mapa XVII anexo ao ORAM para 2014 (358), as responsabilidades contratuais plurianuais da Região foram avaliadas pela SRPF em cerca de 8 mil milhões de euros, dos quais cerca de 4,8 mil milhões até ao ano 2018.

No exercício do contraditório, o SRPF veio contestar a alusão aos dados do anexo XVII ao ORAM para 2014 neste contexto, por considerar que a mesma " (...) não só não diz respeito ao ano em que está a incidir a avaliação das contas (2013), como leva a que se confunda - demagogicamente - dívida com responsabilidades potenciais futuras".

Sobre este assunto referir que se a conta da RAM de 2013 tivesse respeitado, como devia, as regras da prestação de contas, contemplaria um anexo com a quantificação das responsabilidades futuras estimadas no final de 2013 (o que dispensaria o recurso aos dados do orçamento inicial de 2014, cuja proposta, foi apresentada à ALM em novembro de 2013).

8.5.3 - Operações de gestão da dívida e regularização de passivos

No que concerne ao uso da autorização conferida ao Governo Regional pelo n.º 1 do art.º 8.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro, referente às operações de gestão da dívida pública regional, os dados apresentados pela SRPF indicam que no exercício em referência não foram realizadas quaisquer operações neste domínio.

Quanto à observância do disposto no n.º 4 do mencionado art.º 8.º, por parte das entidades públicas situadas fora do perímetro das administrações públicas em contas nacionais (359), foram autorizadas operações de financiamento na ordem dos 26,8 milhões de euros, assim distribuídas:

QUADRO VIII.22

Empréstimos autorizados no âmbito do n.º 4 do art.º 8.º

(ver documento original)

Ao abrigo do artigo 11.º do DLR n.º 42/2012/M, na redação dada pelo DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto, o Governo Regional encontrava-se igualmente autorizado a realizar diversas operações de aquisição de ativos e assunção e regularização de passivos e responsabilidades.

De acordo com a informação prestada pela SRPF, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 daquele artigo não foram realizadas quaisquer operações. Já no que se refere à previsão da alínea b) da dita norma foram celebrados noventa e dois acordos de pagamento (360) que totalizaram (euro) 6.335.707,30.

Relativamente ao disposto no n.º 2 do mesmo artigo, que autorizava o Governo a celebrar acordos de pagamento com credores, observando certas condições, foram celebrados dezanove acordos de regularização de dívida, envolvendo um montante global na ordem dos 93,8 milhões de euros. Na sua maior parte os montantes em dívida respeitam a fornecimentos de bens ou de serviços de consumo corrente, concentrando-se maioritariamente em duas entidades, conforme se observa no mapa abaixo.

QUADRO VIII.23

Acordos de pagamento celebrados ao abrigo do n.º 2 do artigo 11.º

(ver documento original)

8.5.4 - Dívida com garantia do Estado

O quadro seguinte apresenta as operações de financiamento da Administração Regional que se encontram cobertas por garantia do Estado.

QUADRO VIII.24

Dívida da Região avalizada pelo Estado

(ver documento original)

Observa-se assim que a 31 de dezembro de 2013 o montante das responsabilidades efetivas do Estado por garantias prestadas a favor de entidades da Administração Regional totalizava 988,3 milhões de euros.

8.6 - Défice e endividamento (Ótica da contabilidade nacional)

Atendendo aos princípios e regras de estabilidade orçamental e limites de endividamento, inscritos nos artigos 10.º-A e 87.º da LEO, procedeu-se à recolha da informação resultante dos procedimentos previstos no artigo 21.º da LFRA (362), atinentes ao apuramento do contributo da Região para o défice e a dívida das administrações públicas, de acordo com a metodologia do SEC (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais) (363) e do respetivo Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo Eurostat.

8.6.1 - Défice da Administração Regional

A informação relativa à conta consolidada da administração pública regional, na ótica da contabilidade nacional, apresentada no Relatório da Conta da RAM de 2013 (ponto 3.2), mostra que no apuramento de setembro de 2014, para efeitos da notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), a estimativa do saldo da administração pública regional, em 2013, evidenciava uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 81,3 milhões de euros.

Este resultado corresponde já à revisão de dados incorporada na notificação do PDE de outubro de 2014, efetuada pela autoridade estatística nacional (364), visto que a estimativa apurada (365) aquando da notificação de abril de 2014 situava-se em 90,1 milhões de euros, conforme resulta do quadro abaixo.

Note-se que a notificação de outubro de 2014 obedece ao novo Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), refletindo por isso as diversas alterações metodológicas introduzidas por aquele normativo, que se traduziram na revisão dos dados da notificação de abril também relativamente aos períodos anteriores, conforme o quadro evidencia.

QUADRO VIII.25

Estimativa do saldo da administração pública regional

(ver documento original)

No exercício do contraditório o SRPF fez questão de sublinhar que "as variações ocorridas entre a notificação de abril de 2014 e de outubro de 2014 devem-se, maioritariamente, a critérios metodológicos, não tendo subjacente qualquer situação irregular ou de falta de reporte de informação", facto que resulta claramente das referências feitas ao novo quadro metodológico introduzido pelo SEC 2010.

Tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2014, o contributo dos subsectores da administração regional para o montante do saldo apurado distribui-se conforme o quadro que se segue.

QUADRO VIII.26

Decomposição do saldo da RAM

(ver documento original)

Regista-se ainda o significativo aumento do número de entidades reclassificadas, essencialmente em resultado dos novos critérios de classificação das unidades institucionais públicas introduzidos pelo SEC 2010, traduzindo-se na reclassificação de nove entidades no Sector Institucional das Administrações Públicas, resultando assim que, tendo em conta as que permanecem do período anterior, existem agora dezasseis entidades naquela situação (366).

8.6.2 - Dívida da RAM

De acordo com a última compilação do Banco de Portugal (setembro de 2014), o valor da dívida bruta da RAM, a 31/12/2013, atingia 4.290 milhões de euros, conforme resulta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.27

Dívida da RAM

(ver documento original)

Note-se que, à semelhança do ocorrido com a estimativa do défice, os valores da dívida apurados pelo Banco de Portugal em setembro de 2014 sofreram também uma significativa revisão motivada essencialmente pelas alterações metodológicas introduzidas pelo SEC 2010, razão pela qual essa revisão foi extensiva aos períodos anteriores, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.28

Revisão dos valores da dívida

(ver documento original)

A distribuição daquela dívida pode ser observada no quadro seguinte, donde se extrai que no final de 2013 a parte referente ao Governo Regional e Serviços e Fundos Autónomos representava 74,3 % do total (cerca de 3,2 mil milhões de euros), cabendo ao sector público empresarial os restantes 25,7 % (1,1 mil milhões de euros).

QUADRO VIII.29

Decomposição da dívida da RAM

(ver documento original)

8.6.3 - Limite de endividamento

A Lei que aprovou o Orçamento do Estado (367) para 2013, no seu art.º 142.º, n.º 1, impôs a regra do endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, prevendo no entanto algumas exceções, conforme referido no ponto 8.1.

Tendo em conta os dados da segunda notificação de 2014 no âmbito do PDE, apurados pelo INE, em 2013 a RAM apresentou uma capacidade líquida de financiamento (B.9) de 81,3 milhões de euros, cuja respetiva decomposição consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.30

Decomposição do saldo da RAM em 2013

(ver documento original)

Conclui-se assim que em 2013 a Região observou o limite de endividamento legalmente fixado.

8.7 - Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2013, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A receita creditícia da Região em 2013 atingiu 1.211,4 milhões de euros (68,4 % do valor orçamentado), provindo de uma operação de financiamento junto da banca, com aval do Estado, e do empréstimo concedido pelo Estado (cfr. os pontos 8.1.1 e 8.1.1.1).

b) Em 2013 a dívida pública direta da RAM aumentou 62,9 % (cerca de 971,4 milhões de euros), totalizando 2,5 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que corresponde a 61,8 % do PIB (cfr. os pontos 8.1.2 e 8.1.3).

c) Parte da receita creditícia foi utilizada no pagamento de despesas correntes com fundamento no n.º 2 do art.º 33.º da LFRA, desconsiderando o disposto no n.º 1 dessa mesma disposição que prescreve que a dívida fundada se destina exclusivamente a financiar investimentos ou a amortizar outros empréstimos (cfr. o ponto 8.1.1.2).

d) A Conta da Região não espelha a dívida direta das EPR contrariando o disposto na alínea 2) do ponto V do art.º 27.º da LEORAM (cfr. o ponto 8.2).

e) No final de 2013, os passivos de todo o Sector Público Administrativo da Região atingiam 1,5 mil milhões de euros, evidenciando uma diminuição líquida na ordem dos mil milhões de euros, ou seja 40 %, face ao ano anterior. Do conjunto dos passivos cerca de 1,1 mil milhões de euros (69,5 %) representavam contas a pagar, e destas, cerca de 520,7 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.3).

f) No final de 2013 o montante das responsabilidades da RAM pela prestação de garantias financeiras situava-se na ordem dos 1.167,7 milhões de euros, tendo evidenciado um decréscimo de 77,7 milhões de euros (6,2 %) face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.4.2 e 8.4.6).

g) Os encargos globais com o serviço da dívida atingiram 300,2 milhões de euros (constituídos em 81,8 % por amortizações), dos quais cerca de 288,4 milhões de euros respeitam à dívida direta (cfr. o ponto 8.5.1).

h) O pagamento de juros e outros encargos atingiu quase 54,8 milhões de euros, evidenciando um aumento de 26,4 % (11,4 milhões de euros) face ao ano anterior, induzido pelo incremento de 65,3 % nos juros da dívida direta (cfr. o ponto 8.5.1).

i) No final de 2013 o endividamento global do Sector Público Administrativo regional rondava os 4,5 mil milhões de euros, sendo constituído em 64,3 % por dívida direta (cfr. o ponto 8.5.2).

j) Na ótica da contabilidade nacional, e segundo a notificação de outubro de 2014, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, observando o novo Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), regista-se que a administração pública regional evidenciou em 2013 uma capacidade líquida de financiamento no montante de 81,3 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2013, em 4,3 mil milhões de euros (cfr. os pontos 8.6.1 e 8.6.2).

8.8 - Recomendações

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio da dívida e outras responsabilidades e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) A fixação e enunciação expressa de critérios objetivos de definição do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.

b) A Conta da RAM deverá espelhar a dívida direta das EPR em observância ao disposto na alínea 2) do ponto V do art.º 27.º da LEORAM.

Capítulo IX

Operações Extraorçamentais

No âmbito do Parecer sobre a conta, o Tribunal aprecia a atividade financeira da RAM sob o aspeto da " (...) movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações", nos termos da alínea f) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável por força do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei.

A atividade financeira da Região compreende a movimentação de fundos públicos, quer em execução do respetivo orçamento, quer através de operações extraorçamentais, cabendo à Direção Regional do Tesouro (368), enquanto serviço da Administração Regional Direta, a gestão desses fundos e a sua relevação na conta da Tesouraria do Governo Regional.

As denominadas operações extraorçamentais (369) constituem o objeto principal deste capítulo, baseando-se a análise técnica, essencialmente, em informação fornecida pela conta e em outros elementos remetidos pela Secretaria Regional do Plano e Finanças.

Analisa-se a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria (370), previstos no ponto IV do art.º 27.º da LEORAM, verificando a sua consistência com os elementos constantes da conta da Região, bem como o cumprimento da LEORAM e demais legislação relativa à administração financeira.

Como novidade, e com relevância para a análise, destaca-se a norma do art.º 23.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro (371), por força da qual as receitas próprias dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as empresas públicas reclassificadas, deixaram de ter expressão obrigatória na tesouraria do Governo Regional (372). Em consequência, o grupo "Contas de Ordem" (373) não integra a conta da RAM de 2013, em particular as operações extraorçamentais.

Para além daquela norma, sobressai ainda no mesmo DLR que o seu art.º 54.º alterou o mecanismo de contabilização, previsto no art.º 3.º do DLR n.º 11/83/M, de 1 de agosto (374), das receitas provenientes de taxas de seguros destinadas ao Serviço Regional de Proteção Civil, IP-RAM, que passaram a ser registadas e classificadas em operações extraorçamentais.

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, o documento contendo a análise efetuada às operações extraorçamentais foi sujeito a contraditório, através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, cujas alegações (375) foram analisadas e levadas em consideração sempre que o Tribunal as considerou relevantes.

9.1 - Operações extraorçamentais

Os fluxos financeiros não orçamentais, mas com expressão na tesouraria, inscritos no "Quadro IX.1 - Operações extraorçamentais" (376), ascenderam a cerca de 125,7 milhões de euros pelo lado da receita e de 121,3 milhões de euros pelo lado da despesa, representando, respetivamente, 4,8 % e 4,9 % do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do GR (excluindo os saldos transitados (377)).

QUADRO IX.1

Operações extraorçamentais - 2013 (378)

(ver documento original)

Contrariamente ao ano de 2012, em que foi apurado um saldo negativo de 38,5 milhões euros, a comparação entre os recebimentos e os pagamentos do ano mostra um saldo positivo de cerca de 4,4 milhões de euros, com a contribuição predominante das "Operações de tesouraria-Retenção de receitas do Estado", onde as entradas excederem em quase 4 milhões de euros as saídas.

Esse saldo provém essencialmente do desempenho dos itens IRS/IRC e CGA, cujos saldos positivos resultam da retenção, para além do termo do ano económico, na Tesouraria do GR, dos valores a entregar ao Estado (379).

Destacam-se as entradas (65,9 milhões de euros) e as saídas (65,8 milhões de euros) no grupo dos "Recursos próprios de terceiros", representativas de, respetivamente, 52,4 % e 54,2 % do total dos fluxos de entrada e de saída das operações extraorçamentais, muito por conta do "Fundo de Equilíbrio Financeiro" com 50,5 milhões de euros (entradas e saídas).

Numa perspetiva evolutiva, e desconsiderando as "Contas de ordem" (380), a execução de 2013 traduz um aumento das entradas de fundos de 31,7 % (30,3 milhões de euros) e uma redução das saídas de fundos de 9,2 % (-12,2 milhões de euros).

QUADRO IX.2

Variação anual das operações extraorçamentais (2012/13)

(ver documento original)

Em termos absolutos, a variação mais significativa face ao ano anterior ocorreu no grupo "Operações de tesouraria-Retenção de receitas do Estado", com um acréscimo de 21,5 milhões de euros nas entradas, devido ao aumento da massa salarial (381) e das taxas gerais de IRS.

Por outro lado, nas saídas extraorçamentais sobressaem os "Recursos próprios de terceiros" com uma redução de 34,2 milhões de euros, explicada pela variação negativa na rubrica Diversos (382), relacionada com o valor da "Manifestação dos saldos bancários" em 2012 (383) e a menor expressão dos pagamentos relativos ao FET-M (384).

9.2 - Conclusões

Em 2013, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 125,7 milhões de euros pelo lado da receita e a 121,3 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo nas entradas um acréscimo relativamente ao ano anterior (385) de 31,7 % (30,3 milhões de euros) e nas saídas um decréscimo de 9,2 % (-12,4 milhões de euros) resultantes, essencialmente, da retenção, para além do termo do ano económico, na Tesouraria do GR, dos valores a entregar ao Estado de IRS/IRC de contribuições para a CGA (cfr. o ponto 9.1).

Capítulo X

As Contas da Administração Pública Regional

Procede-se em seguida à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional com o objetivo de apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as EPR, e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional, SFA e EPR), evidenciando-se ainda o efeito do valor dos pagamentos em atraso sobre o saldo global.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional do Plano e Finanças, cujas alegações (386) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

10.1 - Análise global da execução

10.1.1 - Princípio do equilíbrio

O quadro que se segue coloca em evidência os principais saldos da conta da RAM de 2013, assim como a respetiva evolução face ao ano anterior:

QUADRO X.1

Evolução global da Conta da Região (Administração Direta)

(ver documento original)

Em 2013 não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um défice de 784,3 milhões de euros, agravando-se face ao ano anterior em 335,7 milhões de euros.

A análise do quadro revela ainda que:

. O saldo efetivo manteve-se negativo em 2013, evidenciando um agravamento de 346,5 milhões de euros, face ao ano anterior, explicado, pelo crescimento da despesa efetiva (45,7 %) em ritmo superior ao da receita efetiva (33,1 %).

. Tanto o saldo corrente como o saldo de capital foram excedentários em, respetivamente, 3,8 e 113,9 milhões de euros.

. Os juros da dívida aumentaram cerca de 10,8 milhões de euros (25,1 %) face ao ano anterior.

Em contraditório, o SRPF alegou que "Em 2013, por via do n.º 6 do artigo 46.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, está suspensa a aplicação do disposto nos artigos 16.º (Equilíbrio orçamental) e 40.º (Limites à dívida regional), da mesma, até que, por lei, se reconheça estarem reunidas as necessárias condições para a sua execução.". Mais referiu que esta norma foi reforçada com a sua inclusão nas leis que aprovam o OE de 2014 e de 2015, considerando "que a Lei Orgânica 2/2013, prevalece sobre a LEORAM" devendo tal suspensão "ser extensível ao estabelecido no artigo 4.º da LEORAM".

Defendeu ainda o SRPF, que se o cálculo do equilíbrio fosse efetuado considerando apenas as despesas de 2013, aquele princípio estaria a ser observado e que, se se excluíssem "da análise os valores registados na execução referentes a pagamento de encargos de anos anteriores, verificamos que o saldo efetivo é positivo em 239,8 milhões de euros, o saldo primário é positivo em 293,7 milhões de euros, o saldo corrente ascende a + 177 milhões de euros e o saldo de capital é de +1.024,8 milhões de euros.".

Embora se tome devida nota da argumentação apresentada pelo SRPF e das rigorosas condições em que se tem vindo a processar o reequilíbrio financeiro da RAM, há também que atender ao facto de que o legislador só entendeu manifestar-se no sentido da suspensão daquele normativo a partir de 1 de janeiro de 2014 (387).

Em 2013, o grau de cobertura das despesas pelas receitas, piorou face ao ano anterior, exceto no que se refere ao grau de cobertura das despesas correntes pelas receitas de igual natureza.

QUADRO X.2

Grau de cobertura das despesas pelas receitas

(ver documento original)

10.1.2 - Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta da Região de 2013:

QUADRO X.3

Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

(ver documento original)

O saldo de encerramento da Conta da Região ascendeu a 217,6 milhões de euros, dos quais 194,8 milhões de euros eram saldo do Governo Regional.

10.1.3 - Conta geral dos Serviços e Fundos Autónomos

O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:

QUADRO X.4

Conta geral dos SFA

(ver documento original)

Destaca-se o facto das receitas correntes (455,6 milhões de euros) terem sido insuficientes para financiar as despesas de idêntica natureza (477,0 milhões de euros), subsistindo um saldo corrente deficitário à volta dos -21,3 milhões de euros.

Por comparação com 2012, as receitas correntes e as despesas correntes apresentaram variações significativas na ordem dos 12,1 % e 13,4 %, respetivamente. Em face das reduções verificadas nas receitas (74,5 %) e despesas de capital (79,6 %), situação induzida pela redução dos Passivos financeiros, em 201,8 milhões de euros, os quais respeitam apenas às entidades reclassificadas no perímetro da APR, as receitas orçamentais (576,9 milhões de euros) e as despesas orçamentais (533,4 milhões de euros) diminuíram 22,8 % e 23,5 %, respetivamente.

A receita efetiva (546,4 milhões de euros) evidenciou um aumento 6,2 %, originado pelo crescimento das transferências correntes provenientes do orçamento da RAM, de 61,9 milhões de euros. Por seu turno, a despesa efetiva (523,4 milhões de euros) apresentou um crescimento de 7,5 %, influenciado sobretudo pelo aumento das transferências correntes em 45,2 milhões de euros.

10.1.4 - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (390), incluindo os saldos de gerência (391), atingiram cerca de 2 713,3 milhões de euros (1 838,8 milhões de euros, em 2012).

O saldo final da Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos ascendeu a cerca de 217,6 milhões de euros, o que representa um aumento de 143,5 %, relativamente ao ano anterior, observando-se que a sua maior parte tem origem no Governo Regional.

QUADRO X.5

Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

(ver documento original)

Importa, no entanto, referir que em resultado do acatamento de recomendações emanadas no Relatório de n.º 16/2012-FS/SRMTC (Auditoria à DRAJ), o saldo inicial de 2013 de operações extraorçamentais, engloba o valor de 18.129.933, 69(euro), correspondente a parte das receitas consignadas ao Estado nos termos do n.º 2 do art.º 14.º do DL n.º 247/2003, antes retidas pela SRPF (392).

No quadro anterior foi ainda evidenciada a existência de perto de 5,6 milhões de euros de Reposições abatidas nos pagamentos em 2013, desagregadas por departamentos nos mapas Anexo XXXIII e

XXXIV (393), dos quais 3,6 milhões de euros resultam de transferências efetuadas na SRAS e 1,5 milhões de euros, de juros e outros encargos afetos à SRPF.

10.2 - Conta Consolidada da Administração Pública Regional

A apresentação da Conta consolidada do setor público administrativo da RAM está prevista no n.º 2 do art.º 26.º da LEORAM, pese embora não se encontrem definidas as normas que devem reger a consolidação de contas na ótica da contabilidade pública.

Não obstante, à semelhança dos anos anteriores, o Relatório que acompanha a Conta da Região de 2013 apresenta a conta da Administração Pública Regional consolidada na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional.

No que toca à consolidação na ótica da contabilidade pública, observa-se que o Relatório apresenta a decomposição da despesa consolidada (designadamente através dos Quadros 11 e 12 e dos Anexos XXVI a XXVIII), todavia o mesmo não se verifica relativamente à receita consolidada, para a qual a informação apresentada restringe-se aos valores agregados da conta consolidada (Quadro 9).

Da análise aos dados apresentados, patenteados no quadro abaixo, conclui-se que os procedimentos de consolidação efetuados traduziram-se na agregação das receitas e das despesas, dos diversos organismos que integram a Administração, com o ajustamento dos montantes relativos às transferências, correntes e de capital, e aos ativos e passivos financeiros.

QUADRO X.6

Conta consolidada da RAM de 2013

(ver documento original)

A consolidação das contas das entidades públicas da RAM de 2013 evidencia o seguinte:

. A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 2.692,1 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2.459,9 milhões de euros, evidenciando ambas um aumento, face ao ano anterior, na ordem dos 53,3 % e 52,1 %, respetivamente, explicado essencialmente pela operação de refinanciamento da dívida comercial.

. O saldo corrente consolidado foi deficitário em 17,5 milhões de euros, apesar de registar uma melhoria em relação a 2012 (em que atingiu -72,1 milhões de euros), por seu turno, o saldo de capital foi excedentário em 249,7 milhões de euros (210,9 milhões de euros, em 2012).

. O saldo global (394) da Conta Consolidada rondou os 238,3 milhões de euros, advindo maioritariamente da Administração Direta, e apresentou uma melhoria de 69,9 % face a 2012.

. O saldo de Tesouraria cifrou-se em cerca de 293 milhões de euros, a maior parte do qual referente a operações orçamentais do Governo Regional, tendo aumentado 88,9 % em relação a 2012.

No quadro que se segue confronta-se o saldo transitado para a gerência seguinte com o valor dos pagamentos em atraso à data de 31 de dezembro de 2013.

QUADRO X.7

Saldo corrigido

(ver documento original)

O saldo da Conta Consolidada de 2013 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso apresentou um défice na ordem dos 282,4 milhões de euros, evidenciando uma melhoria significativa face ao ano anterior, em que aquele indicador rondou os 795 milhões de euros.

No que se refere à conta consolidada na ótica da contabilidade nacional, os dados apresentados no Relatório correspondem à segunda notificação de 2014, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE).

QUADRO X.8

Síntese da Conta da APR (ótica das Contas Nacionais)

(ver documento original)

Registe-se que a referida notificação (outubro de 2014) é a primeira que obedece ao novo Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), pelo que os respetivos dados refletem as diversas alterações metodológicas introduzidas por aquele normativo.

Conforme resulta do quadro acima, a Conta da APR em 2013, em contabilidade nacional (396), apresentou uma receita total na ordem dos 1.486,6 milhões de euros e uma despesa total próxima de 1.405,3 milhões de euros, evidenciando uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 81,3 milhões de euros.

10.3 - Adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública

Por força do art.º 3.º da Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março, a partir de 2012 a RAM estava obrigada a adotar o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e os respetivos planos de contas sectoriais. Tal obrigação acabou por ser também vertida na medida 45 do PAEF-RAM, onde a Região se comprometeu a introduzir o POCP e um sistema de gestão financeira e orçamental integrado, através do GeRFiP, até ao último trimestre de 2012.

A adoção do POCP por todos os serviços do Governo Regional teve concretização no ordenamento jurídico regional através do art.º 50.º do diploma que aprovou o ORAM para 2013, tendo o mesmo sido efetivamente implementado a partir de janeiro daquele ano com recurso ao sistema de informação contabilística GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhada).

Além da implementação do POCP na administração regional direta, em 2013 verificou-se também adoção do SIGORAM (Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM) por todos os serviços da administração pública regional (direta e indireta).

A Conta da RAM de 2013 apresentou, pela primeira vez, o Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional (serviços simples e integrados) (397) e, bem assim, um novo volume, contendo o Balanço e a Demonstração de Resultados de cada um dos SFA e EPR (398).

O ano 2013 marca assim o primeiro exercício em que a contabilidade patrimonial é aplicada em todos os organismos da administração pública regional.

No que se refere ao conteúdo do Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional, é possível confirmar que os saldos de abertura e encerramento das disponibilidades no balanço encontram-se em conformidade com a conta geral dos fluxos financeiros da Região.

Aquelas demonstrações financeiras apresentam um total de balanço, a 31 de dezembro de 2013, de 3.078.131.190,59 euros, com um total de fundos próprios negativo em 508.134.492,68 euros e um resultado líquido de 46.457.275,05 euros.

Na medida em que aquelas peças contabilísticas não foram objeto de auditoria, não se expressa uma opinião sobre a justeza da representação da posição financeira da Região e do resultado das suas operações apresentados naquelas demonstrações financeiras. Não obstante, e embora em grande parte aqueles dados possam representar fielmente a realidade (399), assinala-se, no que se refere ao ativo imobilizado, que o próprio Relatório da conta realça que as dificuldades ao nível da implementação "impedem que a informação patrimonial apresentada reflita a totalidade da informação afeta ao Governo Regional, no que respeita à componente do capital fixo".

Refira-se que tal situação é uma consequência da situação da inventariação do património da Região, já que, conforme é referido no Capítulo IV

(ponto 4.1), o processo de identificação e regularização dos bens imóveis da RAM não se encontra ainda concluído.

Por fim, regista-se que, estando todos os organismos da APR a aplicar a contabilidade patrimonial, encontram-se reunidas as bases para que sejam apresentadas as demonstrações financeiras consolidadas da Região, pese embora se reconheça a existência de importantes questões por resolver no que toca à completa inventariação do património.

Embora essa consolidação não tenha sido contemplada em 2013, o relatório da conta da Região assume tal objetivo, afirmando que "estão a ser efetuados esforços no sentido de num futuro próximo" a mesma ser apresentada.

10.4 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2013, a Conta da Região não observou o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um défice de 784,3 milhões de euros, pese embora a vigência desse princípio tenha sido suspensa para os exercícios de 2014 e de 2015 (cfr. o ponto 10.1.1).

b) A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 2.692,1 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 2.459,9 milhões de euros, verificando-se um aumento, face ao ano anterior, na ordem dos 53,3 % e 52,1 %, respetivamente (cfr. o ponto 10.2).

c) O saldo da Conta Consolidada de 2013 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso apresentou um défice na ordem dos 282,4 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2).

d) No exercício de 2013 a contabilidade patrimonial foi aplicada em todos os organismos da administração pública regional (cfr. o ponto 10.3).

10.5 - Síntese da Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional (400)

A verificação realizada compreendeu a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento.

O trabalho de campo envolveu uma apreciação sintética da fiabilidade do sistema de controlo interno e a análise da legalidade e regularidade, por amostragem, de um conjunto de operações representativas dos fluxos financeiros registados na conta.

Da ação realizada destacam-se as seguintes observações:

1 - A conta do Tesoureiro do ano de 2013 foi apresentada, pela primeira vez, por via eletrónica, encontrando-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis, sendo os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas consistentes entre si;

2 - As operações que integram o débito e o crédito da conta encontram-se, devidamente sustentadas pelos correspondentes registos contabilísticos, não tendo sido detetada, na amostra documental analisada, qualquer irregularidade que afete o valor do saldo para a gerência seguinte;

3 - Em 2013 foi implementado na Administração Pública Regional, e consequentemente, na Direção Regional do Tesouro, o sistema informático GeRFiP que procede ao registo contabilístico dos processos Orçamentais, Administrativos e Financeiros, de acordo com as regras definidas no Plano Oficial de Contabilidade Pública;

4 - Com a entrada em vigor da nova orgânica da Direção Regional de Orçamento e Contabilidade (DRR n.º 8/2013/M, de 15 de maio), a competência para conferir, verificar e autorizar os pagamentos dos serviços sem autonomia deixou de estar cometida a qualquer entidade, embora, a parte relativa à autorização do pagamento, tenha sido exercida, "de facto", pela DRT;

5 - O Manual de Procedimentos e de Funcionamento da Tesouraria do Governo Regional, datado de 2005, encontra-se desajustado da realidade atual;

6 - Tendo presente o facto de 2013 ser o primeiro ano de implementação de um novo sistema de informação, considera-se que o sistema de controlo interno, na parte respeitante aos pagamentos, é satisfatório carecendo, no entanto, de ser melhorado, sobretudo, em matéria de clarificação das competências e responsabilidades dos intervenientes no circuito.

(1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(2) Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei 28/92, de 01/09). De acordo com o seu art.º 24.º, n.º 3, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da Assembleia Legislativa da Madeira

[cfr. ainda o art.º 38.º, al. b), do Estatuto Político Administrativo da RAM (EPARAM)].

(3) Até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, ver ainda a alínea o) do art.º 69.º do EPARAM.

(4) Em especial na zona euro, cujo PIB caiu 0,4 % em 2013, com a Alemanha e a França a apresentarem fraco crescimento (0,4 % e 0,2 %, respetivamente) e a Espanha e Itália a contraírem 1,2 % e 1,9 %, respetivamente (dados Eurostat em 14/10/2014).

(5) No caso da zona euro o BCE procedeu a dois cortes nas suas taxas de referência (maio e novembro), tendo a sua taxa para as operações principais de refinanciamento sofrido um corte de 25 p.b. em cada ocasião, fixando-se assim em 0,25 % no final do ano.

(6) Fonte dos dados quantitativos: Eurostat e INE (setembro/outubro de 2014).

(7) Dados do desemprego e do PIB da RAM divulgados pelo INE (em outubro e dezembro de 2014, respetivamente).

(8) O valor do saldo refere-se à notificação de outubro de 2014 no âmbito do PDE. O PIB utilizado é o que resulta da nova série de Contas Regionais (SEC 2010, base 2011) divulgada pelo INE (dados publicados a 18/12/2014).

(9) Cfr. o art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC. De harmonia com o art.º 29.º, n.º 3, da LOPTC, o coletivo conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.

(10) As referências apresentadas, entre parênteses, reportam-se à Parte II - Relatório, com exceção para as ressalvas identificadas, seguindo uma numeração idêntica à dos respetivos capítulos.

(11) A saber: Turismo; Agricultura e Desenvolvimento Rural, Pesca, Indústria, Comércio e Serviços; Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos; Governação Regional e Sub-Regional.

(12) Ou seja: Inovação, Empreendedorismo e Sociedade do Conhecimento; Desenvolvimento Sustentável - Dimensão Ambiental; Potencial Humano e Coesão Social; Cultura e Património; Coesão Territorial e Desenvolvimento Equilibrado.

(13) Conforme decorre da estatuição do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

(14) Registe-se que, na sequência das alterações introduzidas na Lei 98/97, de 26/08, pela Lei 48/2006, de 29/08, o não acatamento reiterado e injustificado das recomendações deste Tribunal passou a constituir fundamento autónomo de imputação de responsabilidade financeira sancionatória, conforme resulta de forma expressa da atual al. j) do n.º 1 do art.º 65.º da LOPTC.

(15) A verificação externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional consta do Relatório 2/2015-FS/SRMTC, aprovado em 22 de janeiro de 2015.

(16) As parcelas em que se decompõe o saldo de abertura não são coincidentes com as do saldo de encerramento do ano anterior, pelo facto de, em resultado do acatamento de recomendações emitidas no Relatório de n.º 16/2012-FS/SRMTC (Auditoria à DRAJ), o saldo do Governo Regional ter sido diminuído em (euro) 18.129.933,69, em contrapartida do aumento, em igual montante, do saldo das operações extraorçamentais.

(17) Cfr. o ponto 8.3. do presente relatório.

(18) De acordo com a segunda notificação de 2014 no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos.

(19) Através do ofício n.º S 970, de 25/3/2015.

(20) Embora a LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro) não contemple uma norma que regule esta obrigação informativa, tal como sucede com a Conta Geral do Estado (cfr. o art.º 63.º da LEO, que dispõe do seguinte modo: "O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro.").

(21) Aprovado pela Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de julho e pelo DL n.º 232/97, de 3 de setembro, respetivamente.

(22) A caracterização e identificação dos novos sistemas de informação e o seu nível de operacionalidade em 2013 constam do Relatório 17/2014-FS/SRMTC (Auditoria aos sistemas de gestão financeira, orçamental e de recursos humanos da APR-2013), para onde se remete para maior desenvolvimento sobre a matéria.

(23) Ver, entre outros, os art.os 30.º, 32.º, 42.º, 43.º, 44.º e 46.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro.

(24) Em julho de 2013, foi introduzido no GERFIP um módulo específico para a gestão centralizada dos fundos disponíveis. Esta função, que não era inicialmente disponibilizada pelo sistema, passou a garantir que o registo dos compromissos só pudesse ser executado até ao limite dos meios financeiros disponíveis.

(25) Foi criado para organizar e estruturar o ORAM nos moldes requeridos pela plataforma GERFIP e demais sistemas de informação, possibilitando a agregação de toda a informação sobre a elaboração e a execução do orçamento de todas as entidades que integram o perímetro da APR.

(26) Cfr. o relatório da Conta da Região (ponto 1.) e o volume II, tomo I - Mapas desenvolvidos - Governo Regional.

(27) Com exceção do IASAÚDE (que utiliza o NAVISION), todos os outros SFA's e as EPR's mantiveram os seus sistemas informáticos locais (no caso, o SIAG - Sistema Integrado de Apoio à Gestão Financeira), obrigatoriamente certificados, nos termos do art.º 50.º, n.º 2, do DLR n.º 42/2012/M.

(28) Para maior detalhe, ver o capítulo II - Receita.

(29) O RIGORE Central é composto pelas soluções de análise da informação agregada e consolidada (que permitirá responder a todas as necessidades de análise e suporte à decisão governamental e de emissão de mapas para cumprimento de obrigações legais) e de consolidação de contas (que integra as áreas orçamental e patrimonial, assenta na eliminação dos recebimentos e pagamentos e das operações patrimoniais internos ao perímetro orçamental).

(30) Assumem o papel de "interlocutores sectoriais da SRPF", de acordo com a circular da DROC, n.º 1/ORÇ/2013, de 31 de maio.

(31) Não obstante o reforço das atribuições destas unidades orgânicas resultante quer do art.º 48.º, n.º 2, do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro (ORAM para 2013), quer do DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio (Execução do ORAM para 2013), nos seus art.os 8.º e 26.º, a "Auditoria aos sistemas de gestão financeira, orçamental e de recursos humanos da APR-2013" (Relatório 17/2014-FS/SRMTC) evidenciou que, na prática, a ação das UG de recolha, validação prévia e agregação da informação dos reportes se circunscreve à ARD, não abarcando os SFA's e as EPR's, contrariamente ao disposto naqueles normativos.

No contraditório, defendeu-se que "devido a alterações profundas de procedimentos decorrentes da mudança do sistema informático, aliadas ao facto das Unidades de Gestão estarem em estruturação ou em reorganização (...) não foi possível a estas entidades assegurarem o circuito previamente definido para os reportes desta informação. Passada essa fase, em 2014, o circuito da informação referente aos reportes encontra-se de acordo com o definido nas várias orientações relativas a esta matéria".

(32) Com a aprovação da estrutura organizativa da SRPF pelo DRR n.º 4/2012/M operou-se a transferência para a DRAF das atribuições e competências de natureza fiscal, que (até então) eram exercidas pela DROC (cfr. o preâmbulo do DRR n.º 8/2013/M, de 15 de maio).

(33) Publicada no JORAM, I Série, n.º 75, de 14 de junho.

(34) Através de 2 departamentos:

. O Departamento de Controlo da Despesa (DCD), que integra 3 Secções: a de Verificação da Despesa (SVD); de Empreitadas (SE); e de Controlo e Registo (SCR); e

. O Departamento de Controlo de Vencimentos (DCV), que inclui a Secção de Vencimentos (SV) e a Secção de ajudas de custo e horas extraordinária (SACHE).

(35) Publicado no JORAM, II Série, n.º 121, de 27 de junho.

(36) Remetido à SRMTC, em 16/7/2014, através do ofício n.º 238 da IRF.

(37) Através do ofício n.º 403 da IRF, de 16/12/2014, registado na SRMTC, com o n.º 3742, da mesma data, subscrito pelo Inspetor Regional de Finanças.

(38) A 11 de abril de 2013, o Inspetor Regional de Finanças exarou sobre o relatório 2/2013, o parecer "Concordo" submetendo o documento "À consideração superior de Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças".

(39) O quadro normativo dimanado da LOPTC, que os órgãos de controlo interno não podem nem devem ignorar, estabelece prazos de prescrição do procedimento por responsabilidades financeiras reintegratórias e sancionatórias a efetivar pelo Tribunal, de 10 e 5 anos, respetivamente, contados a partir da infração, nos termos do art.º 70.º, n.º 2, daquela Lei.

(40) Pelo DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto, foi dada nova redação ao n.º 1 do art.º 37.º do DLR n.º 42/2012/M, passando a competência da IRF de "acompanhamento e fiscalização do cumprimento do disposto nos art.os 32 a 36.º" (redação originária) a circunscrever-se ao "controlo do cumprimento do disposto nos art.os 32.º a 36.º" (nova redação).

(41) Sendo que essa comunicação deverá indicar, nomeadamente, a entidade processadora, o nome do beneficiário, o montante atribuído, a data da decisão, a finalidade do apoio e o número atribuído pela Secretaria Regional do Plano e Finanças (cfr. art.º 37.º, n.º4).

(42) Cfr. o ofício n.º 4222/14/SRF, de 14/08/14.

(43) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55 -B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, e 2/2012, de 6 de janeiro.

(44) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(45) Através do ofício n.º S 616, de 23/2/2015.

(46) Alterada pelas Leis n.os 51/2013, de 24 de julho e 83/2013, de 9 de dezembro.

(47) Em 2013, foi também publicada a LO n.º 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), com entrada em vigor a 1 de janeiro de 2014.

(48) Aprovada pela Lei 91/2001, de 20 de agosto, alterada pela LO n.º 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, 52/2011, de 13 de outubro e 37/2013, de 14 de junho, e pela Lei 41/2014, de 10 de julho, que também republicou a LEO em anexo.

(49) Extinta através do DLR n.º 7/2013/M, de 14 de fevereiro, tendo as suas atribuições sido absorvidas pela Direção Regional de Estradas, serviço integrado na Vice- Presidência do Governo Regional. Com incidência em 2013, refira-se também a revogação do regime de autonomia administrativa e financeira de cinco SFA existentes em 2012: quatro deles, com fundamento no art.º 60.º do DLR 42/2012/M, de 31 de dezembro (LREC, IP-RAM; FGPDRP; CEHA; FMSC) e outro - o IDRAM, IP-RAM-, nos termos do DLR n.º 11/2012/M, de 26 de junho.

(50) Decorrente dos compromissos assumidos no âmbito do Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação na União Económica e Monetária e transposta para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro, que estabelece os requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados Membros.

(51) Cfr. a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (art.os 2.º, 4.º, 6.º, 21.º, 43.º , 44.º).

(52) Nos termos do art.º 2.º, n.º 6, da LEO "são aplicáveis aos orçamentos dos subsectores regional e local os princípios e as regras contidos no título II, bem como, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 17.º, devendo as respectivas leis de enquadramento conter as normas adequadas para o efeito".

(53) O SIGORAM foi criado com o objetivo de permitir aos serviços da SRPF acompanhar todas as entidades do perímetro orçamental, possibilitando a agregação de toda a informação sobre a elaboração e a execução orçamental de todas as entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional (APR) - Serviços Integrados (SI), Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e Entidades Públicas Reclassificadas (EPR).

(54) Bem como o Sistema Central de Encargos Plurianuais (SCEP), o Sistema de Informação de Projetos de Investimento (SIPI) e o sistema Serviços e Fundos Autónomos (SFA). Para maiores desenvolvimentos sobre os sistemas de informação implementados na APR, ver o Relatório 17/2014-FS/SRMTC, de 2 de outubro, consultável em

www.tcontas.pt.

(55) Referir que a Circular n.º 5/ORÇ/2012, de 31 de agosto, fixou as instruções gerais para a elaboração e remessa dos projetos de orçamento de 2013, e que a Circular n.º 6/ORÇ 2012, de 15 de outubro de 2012, definiu as instruções gerais relativas ao registo das propostas de orçamento para 2013 de todos os serviços da APR no SIGORAM.

(56) Após a aprovação do ORAM pela ALM, cabe à Direção Regional do Orçamento e Contabilidade (DROC) autorizar a entrada em modo de execução dos orçamentos iniciais dos diferentes organismos e serviços e, no caso dos Serviços Integrados, transpor os orçamentos aprovados para o GeRFiP e proceder aos registos dos congelamentos/cativações ou quaisquer outras operações contabilísticas estabelecidas no diploma que aprova o orçamento, sendo os SFA responsáveis pelo lançamento do orçamento nos respetivos sistemas contabilísticos.

(57) Publicada no JORAM, I Série, n.º 155, de 26 de novembro.

(58) Mediante ofício assinado pelo Presidente do Governo Regional a 19 de novembro de 2012. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 36.º da Lei 13/91, de 05/06, alterada pela Lei 130/99, de 21/08, e pela Lei 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional".

(59) Na mesma data (a 20 de novembro de 2012), o GR remeteu a proposta do ORAM ao Ministério das Finanças para os efeitos consignados na parte final da medida 1 do PAEF-RAM, que estabelece que "As propostas de orçamento para os anos de aplicação deste Programa serão analisadas pelo Ministério das Finanças no mês de outubro do ano anterior ao exercício a que dizem respeito", tendo sido objeto de parecer da DGO, de 5/12/2012, e da GPEARI, de 6/12/2012, conforme consta do ofício n.º 601, de 07/07/2014, da SRPF.

Ainda no âmbito do PAEF-RAM, relativamente à medida 2, de acordo com a qual "O GR aceita que o relatório do ORAM de 2012 passe a incluir as seguintes secções: a) estratégia orçamental de médio prazo; b) análise de riscos orçamentais e c) análise referente à despesa fiscal, utilizando para tal os termos definidos no PAEF para a República Portuguesa", o relatório do ORAM de 2013, tal como no ano anterior, só continha a análise dos riscos orçamentais e da despesa fiscal, não compreendendo a estratégia orçamental de médio prazo, particularmente relevante para uma melhor integração do processo orçamental anual no quadro da política orçamental de médio prazo. Como justificação, a SRPF informou que "nos sucessivos relatórios do Ministério das Finanças sobre o PAEF-RAM esta questão não foi levantada, talvez porque as propostas de orçamento da RAM apresentadas têm estado sempre vinculadas à estratégia orçamental definida". Contudo, até à data da apresentação do ORAM para 2013, o Governo Regional não rececionou qualquer informação do Ministério das Finanças relacionada com o documento de estratégia orçamental apresentado em 2012 para efeitos de parecer prévio (cfr. o ofício n.º 601, de 07/07/2014, da SRPF).

(60) Conforme consta do ofício n.º 1003 da ALM, de 12 agosto de 2014.

(61) No PAEF-RAM, o GR comprometeu-se a aplicar na Região as medidas previstas na LOE em matéria de redução da despesa (cfr. as medidas 12, 13, 14 a 21 e 61 do programa), as quais encontram correspondência nos art.os 41.º a 43.º; 45.º a 46.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro. Do lado da receita, o GR também se vinculou a aplicar na Região as medidas incluídas na LOE sobre esta matéria (cfr. as medidas 27 a 35 do aludido programa), acolhidas nos art.os 15.º a 18.º do diploma orçamental da Região antes citado.

(62) Quanto ao subsídio de Natal, manteve-se o seu pagamento (em regime de duodécimos), como ressalta do art.º 28.º

Na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril, que declarou a inconstitucionalidade das normas dos art.os 29.º, 31.º e 77.º da LOE que determinavam a suspensão do subsídio de férias, operou-se a reposição em 2013 do subsídio de férias aos trabalhadores públicos, aposentados, reformados e demais pensionistas através da Lei 39/2013, de 21 de junho, que, na RAM, ditou a (primeira) alteração do orçamento regional, mediante a publicação do DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto.

(63) O parecer prévio do membro do governo responsável pela área das finanças exigido pelo n.º 4 do art.º 75.º estava regulamentado na Portaria 16/2013, de 17 de janeiro.

(64) Em caso de incumprimento do estabelecido no art.º 68.º, n.os 4 e 5, é aplicável o disposto nos n.os 2 a 4 do artigo 16.º da LO n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, alterada pelas LO n.os 1/2010, de 29 de março, e 2/2010, de 16 de junho, que se traduz na "retenção de 10 % do duodécimo das transferências orçamentais do Estado" que "aumenta para 20 % a partir do 1.º trimestre de incumprimento", sendo "As verbas retidas transferidas para as Regiões Autónomas assim que forem recebidos os elementos que estiveram na origem dessas retenções".

Já no caso do incumprimento dos objetivos de redução do pessoal (em 2 %) e ou dos planos semestrais, "pode haver lugar a uma redução nas transferências do Orçamento do Estado para as regiões autónomas no montante equivalente ao que resultaria, em termos de poupança, com a efetiva redução de pessoal no período em causa" (art.º 68.º, n.º 7).

(65) Referir que, por força do art.º 141.º, n.º 4, da LOE, com base nos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as regiões autónomas, nas transferências mencionadas nos n.os 1 e 2 do aludido art.º 141.º estão incluídas todas as verbas devidas até ao final de 2013, por acertos de transferências decorrentes da aplicação do disposto nos art.os 37.º e 38.º da Lei 1/2007, de 19 de fevereiro, alterada pelas Leis Orgânicas n.º 1/2010, de 29 de março e 2/2010, de 16 de junho.

(66) Corrigido pela Declaração de Retificação n.º 25/2013, de 10 de maio.

(67) O parecer da DGO, de 5/12/2012, sobre a proposta de ORAM de 2013, menciona a este propósito que "o art.º 6.º sobre endividamento líquido, não resulta claro, no seu n.º 2, ao referir que acresce ao valor do n.º 1 o montante dos saldos previstos e não atualizados em 2012. Tal parece estabelecer um novo limite para além do referido no n.º 1, «aumentar o endividamento líquido regional até ao montante do art.º 10.º da Lei Orgânica 2/2012 de 16 de junho e da proposta do OE 2013».

(68) Os valores apresentados constam do orçamento final. No montante dos juros da dívida pública, foram considerados todos os encargos do subagrupamento 03.01 - Juros e outros encargos - Juros da dívida pública.

(69) De acordo com o conceito substancial de equilíbrio orçamental consagrado no citado normativo, não basta que o orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas, exigindo-se que as receitas efetivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, exceto se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente o não permitir.

(70) De harmonia com o art.º 16.º da LEORAM, compete ao GR aprovar as "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução. A execução do ORAM foi complementada, designadamente, pelas circulares da DROC n.os 1/ORÇ/2013 (Execução do ORAM para 2013) e 2/ORÇ/2013 (Registo dos compromissos e cálculo dos fundos disponíveis).

(71) Todas as normas citadas neste ponto pertencem ao DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio, salvo indicação em contrário.

(72) Alterou o DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio.

(73) Do ponto de vista da sanção jurídica, o art.º 12.º, n.º 1, al. c), aludia a que o incumprimento dos deveres de informação constituía fundamento para o apuramento de responsabilidades financeiras, nos termos da Lei 98/97, de 26 de agosto.

(74) O Sistema Central de Encargos Plurianuais (SCEP).

(75) Este diploma contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.

(76) Ver ainda a Circular n.º 7/ORÇ/2012, de 31 de dezembro, com as instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação.

(77) Previstos nos n.os 2 e 3 do art.º 5.º do DL n.º 71/95, aplicável por força do n.º 1 do art.º 20.º do DLR n.º 42/2012/M.

(78) Desconsidera-se nesta conclusão o facto de a relação das alterações orçamentais autorizadas no 2.º trimestre de 2013 ter sido remetida à ALM e ao TC, nos termos do n.º 2 e 3, respetivamente, do art.º 5.º do DL n.º 71/95, no dia 01/08/2013, quando deveria ter sido enviada até ao dia 31/07/2013.

(79) A que se refere o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM.

(80) Relativamente ao 1.º trimestre não se verificou a publicação no JORAM, o que de acordo com as alegações da SRPF, "resulta de lapso, nos serviços afetos à publicação dos mesmos". No que respeita ao 2.º trimestre, a publicação é de 13 de agosto, quando deveria ter ocorrido até 30 de julho.

(81) Aprovado pelo DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro.

(82) Aprovado através do DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto.

(83) Em cumprimento do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril.

(84) Através do ofício da DROC n.º S 3.105, de 10/12/2014 remetido à SRMTC na sequência de um pedido de esclarecimento a propósito das divergências identificadas no Relatório da Conta da RAM.

(85) Apenas enquadráveis nas disposições do art.º 20.º do ORAM 2013.

(86) No âmbito do preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da LEORAM, e nos art.os 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, do DL n.º 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do Secretário Regional do Plano e Finanças.

(87) Conforme resulta do disposto na alínea a) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, em conjugação com o art.º 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

(88) Publicadas no JORAM, I Série, n.º 134, de 26 de setembro de 2013 ("com a designação dos mapas incorreta") e no JORAM, I Série, n.º 181, de 27 de dezembro de 2013, respetivamente. No contraditório, invocou-se ainda que "a não publicação dos mapas do 1.º trimestre de 2013 resulta de lapso, nos serviços afetos à publicação dos mesmos, sendo que os serviços do JORAM retificarão esta situação através da publicação dos mapas".

(89) Com exceção das entidades que aplicam o Sistema de Normalização Contabilística ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade (n.º 3 do citado art.º 11.º).

(90) Os serviços simples e com autonomia administrativa.

(91) Aprovado pela Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de julho.

(92) Publicada no JORAM, I Série, n.º 158, de 21/10/2014.

(93) A primeira, através do ofício n.º SAI05875/14/SRF, de 21/11/2014 (registado na SRMTC, com o n.º 3523, de 21/11/14), no âmbito da elaboração do capítulo sobre a "Dívida e outras Responsabilidades", com fundamento em "lapsos dos Anexos XXXIX e ANEXO XL do Relatório da Conta da Região 2013" a segunda, mediante o ofício n.º S 3.105, de 10/12/2014, da DROC, no âmbito da elaboração do presente capítulo, devido a "falhas na extração da informação do sistema GERFIP utilizada para elaborar a relação das alterações orçamentais enviada ao TC", na sequência de pedidos de esclarecimento feitos pela SRMTC, e a terceira, a coberto do oficio n.º 685, de 2 de março 2015, em sede do contraditório do Capítulo II - Receita, resultante de "incorreções no Mapa I - Receitas por classificação económica do GR constante do Volume II Tomo I da Conta da RAM".

Ver a propósito os pontos 1.5.2. do presente capítulo, 8.5.1. do capítulo da "Dívida e outras Responsabilidades" e 2.3.1. do capítulo da "Receita", para onde se remete.

(94) Cfr. o oficio n.º 685, de 2 de março 2015.

(95) Em consonância com o n.º 1 do citado art.º 73.º, "[o] Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado (...) até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de dezembro seguinte, precedendo parecer do Tribunal de Contas (n.º 2).

(96) Com a assinatura do PAEF-RAM, o GR comprometeu-se, na medida 5, a "uniformizar os prazos de apresentação do ORAM (...) com os prazos aplicáveis à República [T4-2012] ".

(97) A Região, em 2013, no âmbito da 7.ª revisão da LEO, apresentou uma proposta (não acolhida), visando uniformizar aqueles prazos, em sede de audição da "Proposta de Lei 124/XII", sobre a revisão da lei de enquadramento orçamental, e através do parecer da 2ª Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e Turismo da ALM, de 30 de janeiro de 2013, do seguinte teor: " São ainda aplicáveis às Regiões Autónomas, com as devidas adaptações, o disposto no n.º 1 do artigo 12.º-E e no n.º 1 do artigo 73.º, devendo as respetivas leis de enquadramento conter as normas adequadas para o efeito".

A informação recolhida nos trabalhos preparatórios evidencia também que a "alteração da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região efetuar-se-á apenas após a publicação da revisão da Lei de Enquadramento do OE, na medida em que está em curso a 8ª revisão daquela Lei" (cfr. o ofício n.º 601 da SRPF, de 07/07/2014).

Anote-se que a aprovação de tal medida não depende exclusivamente da vontade dos órgãos de governo próprio da Região [ver a alínea r) do art.º 164.º da CRP sobre a competência legislativa exclusiva da Assembleia da República].

(98) Designadamente a LEORAM, a LFRA, a Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios), bem como a LOE de 2013, na parte respeitante às transferências orçamentais para a RAM.

(99) A análise não abarca os fluxos procedentes da RAM, ou nela gerados, e destinados à UE, por serem objeto de tratamento a nível nacional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado.

(100) As alegações apresentadas constam do ofício n.º S 685, de 2/3/2015, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(101) Dos quais 1.211,4 milhões de euros (86,8 %) respeitam a "Passivos Financeiros".

(102) Aprovado pelo DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro.

(103) Ver o DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto, que resultou num aumento de 373,8 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental).

(104) Que se traduziram, em termos líquidos, num aumento das receitas de 1.105,3 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental).

(105) Ver o ponto 6.1 do Relatório da Conta da RAM de 2013.

(106) Cfr. o art.º 4.º (50 milhões de euros) e o art.º 6.º (62,5 milhões de euros).

(107) Com um orçamento inferior ao de 2012, em -328 milhões de euros.

(108) Das quais, 245,9 milhões de euros dos empréstimos de Sociedades Financeiras, com o aval do Estado, e 314,7 milhões de euros do empréstimo decorrente do PAEF-RAM.

(109) Embora prevista, não foi realizada nenhuma transferência, no montante de 62,5 milhões de euros, do empréstimo do BEI, ao abrigo do artigo 6.º da Lei de Meios.

(110) De acordo com as alegações do SRPF, a não arrecadação deste volume de receitas comunitárias "decorreu da conjuntura económico-financeira que a Região sentiu em 2013, que implicou que no decorrer da execução, os organismos públicos adiassem a apresentação de pedidos de pagamento para efeitos de cofinanciamento, para os anos seguintes."

(111) Dos quais 191,7 milhões de euros a título de transferências de Solidariedade e 0,09 milhões euros de outras transferências do Estado, nomeadamente relacionadas com a participação em projetos cofinanciados.

(112) Das quais 50,4 % do OE - Lei de Meios e 49 % da UE.

(113) A execução orçamental em 2013 do capítulo "Outras receitas de capital", que ascendeu a 80 milhões de euros, entregues pela ANA-Aeroportos de Portugal, S.A., resultou na totalidade do contrato de concessão de serviço público aeroportuário relativo aos aeroportos situados na RAM.

(114) Em 2012, as receitas efetivas totalizaram 962,9 milhões de euros.

(115) Tal como previsto no n.º 1 do art.º 4.º da LM e no n.º 3 do

art.º 141.º da Lei 66-B/2012, de 30 de dezembro.

(116) Ao abrigo do artigo 4.º da referida Lei.

(117) Nos termos do art.º 5.º da LM.

(118) Em 2012, foram de 68,5 milhões de euros.

(119) Cfr. Relatório 3/2015-FS/SRMTC - Auditoria à execução da Lei de Meios em 2013.

(120) Importa referir o papel da DRAF no âmbito do Plano Estratégico de combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras (ver as medidas 53 e 54 do PAEF-RAM) que procedeu a correções à matéria coletável no valor de 47,3 milhões de euros, tendo a cobrança coerciva em 2013 ascendido a 46,5 milhões de euros e o valor das regularizações voluntárias a 65,2 milhões de euros.

(121) Ver o ponto 6.2.1 do Relatório da Conta da RAM de 2013.

(122) Percentagem significativamente inferior à do ano precedente (43,5 %).

(123) Contempla os 43 SFA com execução em 2013 e as EPR (SDNM - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.;

PATRIRAM - Titularidade e Gestão de Património Público Regio-nal, S.A.; Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S.A.; Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S.A.; Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S.A.;

Empresa do Jornal da Madeira, Lda).

(124) No Cap. 11 - Serviços e Fundos Autónomos.

(125) Tais como o Mapa de execução orçamental, o Mapa dos pagamentos em atraso, e o Mapa dos Fundos Disponíveis, em conformidade com o disposto nos art.os 10.º e 11.º do DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio.

(126) Como previsto na Medida 45 do PAEF-RAM. À exceção do IASAÚDE, todos os SFA adotaram, em 2013, a mesma aplicação informática, o Sistema Integrado de Apoio à Gestão para a Administração Pública.

(127) Relativo à execução orçamental das receitas. Os trabalhos envolveram a verificação da consistência dos documentos de prestação de contas dos SFA com as informações constantes dos mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM e a comparação dos recebimentos de 2013 com os do período orçamental anterior.

(128) De acordo com o qual "Os serviços, institutos e fundos autónomos, incluindo-se as empresas públicas reclassificadas ficam dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional, desde que cumpridos os requisitos necessários ao efeito."

(129) Ver o Capítulo IX - Operações Extraorçamentais do presente documento.

(130) Ponto 11.1 do Relatório da Conta da RAM (pág.96), relativo aos SFA.

(131) De acordo com a medida 48 do PAEF-RAM, "O GR obriga-se a promover a revogação do regime de autonomia financeira para os SFA cuja adequada gestão não careça deste regime (avaliação concluída até T3-2012 e aplicação a partir de 1 de janeiro de 2013."

(132) Nos termos do DLR n.º 11/2012/M, de 26 de junho.

(133) Nos termos do art.º 60.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro.

(134) Nos termos do DLR n.º 7/2013/M, de 14 de fevereiro. A Porto Santo Golf Resort, S.A., foi reclassificada, embora não apresente qualquer atividade.

(135) A saber: SDNM - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.; PATRIRAM - Titularidade e Gestão de Património Público Regional, S.A.; Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S.A.; Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S.A.; Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S.A.; e Empresa do Jornal da Madeira, Lda..

(136) Receita total deduzida dos Passivos financeiros, os quais respeitam exclusivamente às entidades reclassificadas no perímetro da APR.

(137) Dos quais cerca de 51,8 % são referentes ao IDE, 19,6 % ao FGAPFP, 12,9 % ao IDR e 9,3 % ao IEM, IP-RAM.

(138) Verificando-se que os aumentos mais significativos ocorreram no IASaúde, IP-RAM (65,3 milhões de euros) e nos FE (3,7 milhões de euros), não tendo as EPR beneficiado de transferências correntes do ORAM em 2013.

(139) A Medida 22 do PAEF dispõe o seguinte: "O GR compromete-se a reduzir as transferências para os Serviços e Fundos Autónomos de forma permanente, no mínimo, em 500 mil euros, expurgando os efeitos das medidas referentes às remunerações."

(140) Cfr. o n.º 1 do art.º 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

(141) As quais de acordo com o disposto no art.º 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, e no n.º 5 do art.6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro, excluem as transferências correntes e de capital, da Administração Regional, do OE, do OSS e da UE.

(142) Por força do disposto no n.º 3 do mesmo art.º 6.º, fora dos casos em que se estejam verificados os pressupostos enunciados no n.º 1 deste artigo, a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira apenas pode ocorrer por imperativo constitucional.

(143) A cessação dessa autonomia foi assumida na medida 48 do PAEF-RAM. Ver, a este propósito, o Relatório de Avaliação do PAEF-RAM relativo ao 4.º trimestre de 2012, do MF.

(144) Refira-se ainda que a medida 49 do PAEF-RAM, no sentido de tornar imperativa a cessação do regime da autonomia financeira aos SFA que não cumpram a regra do equilíbrio orçamental, foi contemplada no artigo 38.º do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro, cujos termos dispunham assim: "Fica o Governo Regional autorizado a fazer cessar o regime de autonomia financeira e a aplicar o regime geral de autonomia administrativa aos serviços e fundos autónomos que não tenham cumprido a regra do equilíbrio orçamental prevista no n.º 1 do artigo 25.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei 52/2011, de 13 de outubro, sem que para tal tenham sido dispensados nos termos do n.º 3 do mesmo artigo ou que não cumpram o disposto no presente diploma e no decreto regulamentar regional de execução orçamental".

(145) Não representam a totalidade das transferências da UE para a RAM, pois há algumas que não têm registo na Conta da Região

(cfr. o ponto 2.3.2.1).

(146) Desagregado no Mapa I, da Conta da RAM por Eixo: I - Inovação, Desenvolvimento Tecnológico e Sociedade do Conhecimento; II - Competitividade da Base Económica Regional; III - Desenvolvimento Sustentável; IV - Coesão Territorial e Governação; V - Compensação dos Sobrecustos da Ultraperificidade.

(147) O valor recebido em 2013, diz respeito exclusivamente ao PCT-MAC enquanto o de 2012, apenas contemplou o INTERREG.

(148) Esta percentagem em 2012 era de 1,1 %.

(149) 95,4 % das transferências da União Europeia, em 2013, registadas como receita do GR.

(150) Note-se que do QREN fazem parte os Programas INTERVIR+ (FEDER), RUMOS (FSE), POVT (Fundo de Coesão) e PCT-MAC (FEDER).

(151) Nas receitas correntes, não indica a que programa comunitário, fundo ou incentivo está associada. Apesar dessa informação constar do Quadro 25, do relatório da Conta, identificaram-se incorreções na distribuição dos valores pelas várias fontes de financiamento (a soma das receitas de capital relativa aos 5 eixos do QREN-INTERVIR+ (FEDER), não dá 48.652 mil euros, como indicado, nem a soma das respetivas receitas correntes dá 2.350 mil euros), confundindo mesmo os programas e respetivos fundos com o próprio Quadro de Referência Estratégica (QREN) onde eles se inserem, como se observa da análise efetuada àquele quadro (pág. 37). Por outro lado, as transferências correntes e de capital, orçamentadas, não apresentaram qualquer desagregação.

Embora o SRPF tenha alegado que esta situação se encontra ultrapassada ao nível do orçamento da Região "com a apresentação de um mapa anexo que expressa a origem e aplicação de fundos comunitários, e com a desagregação da receita por fonte de financiamento", verifica-se que o mapa existente no relatório da conta da RAM abrange o valor global da receita comunitária para a RAM (200,5 milhões de euros), sem discriminar as verbas comunitárias do ORAM.

Refira-se, aliás, que a falta do invocado "mapa de origem e aplicações de fundos" exigido pela al. f) do n.º 2 do art.º 13.º da LEORAM já tinha sido admitida pelo SRPF no exercício do contraditório apresentado no âmbito do capítulo referente ao "Processo Orçamental", através do ofício n.º S 616, de 23/2/2015, para onde se remete.

Mantém-se assim o reparo feito pelo Tribunal em pareceres anteriores sobre esta conduta.

(152) O lapso na identificação da receita de 43,8 milhões de euros do "Fundo de Coesão" como sendo proveniente do "Fundo Solidariedade Intempéries U.E." foi retificado no decurso do exercício do contraditório, mediante o envio de errata ao mapa I - Receitas por classificação económica do Governo Regional, do Volume II, Tomo I, da Conta da RAM de 2013.

(153) Através dos vários ofícios remetidos à SRMTC, entre os meses de junho e setembro de 2014.

(154) No ano anterior aquele valor era de 48,8 %.

(155) Gestor dos POs INTERVIR+ (FEDER) e RUMOS (FSE) e organismo intermédio do POVT (Fundo de Coesão).

(156) Em 2013, 127,5 milhões de euros, do FEDER, do Fundo de Coesão e do FSE (no âmbito do RUMOS e do POPRAM III).

(157) Perfazendo o valor de 101,2 milhões de euros, dos quais 51 milhões de euros registados como receitas do GR e 50,2 milhões de euros dos SFA e EPR provenientes da UE.

(158) 13,5 milhões de euros pagos pelo IDR a empresas, Associações, Municípios e outras entidades (FEDER e F. Coesão).

(159) Em RPT do IDR, do IDE ou do FGPFP.

(160) Como é o caso do PRODERAM nas transferências do FEADER (806.592,83 (euro) registados em 06.03.11 e 10.03.10) realizadas pelo IFAP; do IVBAM nas transferências do IFAP relativas ao FEAGA (7.867,93 (euro)

em 06.03.05); de vários Fundos Escolares nas verbas provenientes do PROALV transferidas pela Agência Nacional Erasmus (101.498,41 (euro) em 06.03.07).

(161) Diferenças entre os valores: FEDER (INTERVIR+) pago pelo IDR ao SRPC (2.353.952,83 (euro) e o registo na conta de gerência (-363.303,16 (euro); FEDER (PCT MAC) transferido pela ADC para a SRARN (288.868,69 (euro) e o registo na conta da RAM (-12.401,61(euro); PROALV transferido pela Agência Nacional ERASMUS para a SRERH e Fundos Escolares (127.236,52 (euro) e o registo nas contas (-25.738,11 (euro); do FEAGA para a SRARN (9.540,12 (euro) sem registo na conta da RAM.

(162) Designadamente, o Mapa de Fluxos de Caixa e o Mapa 8.3.4 - Transferências de Capital - Receita.

(163) O valor relativo ao FEADER certificado pelo IFAP através do ofício n.º 10940, de 9/7/2014, diverge do valor que a SRARN refere ter recebido (2.188,7 mil euros) através do ofício n.º 10940, de 9/7/2014.

(164) Com exceção do programa LIFE em que a informação foi obtida junto do próprio beneficiário (PNM). Este Quadro não inclui as transferências dirigidas diretamente a outras entidades fora do perímetro orçamental, efetuadas pelo IFAP e pela Agência Nacional ERASMUS.

(165) Programa do QCA III, já encerrado.

(166) O IFAP transferiu do FEADER para entidades da RAM, em 2013, 26,7 milhões de euros.

(167) Saliente-se que as verbas relativas ao FEADER, transferidas pelo IFAP para entidades da RAM, representaram 14 % dos fundos transferidos pela UE em 2013, ainda que apenas uma pequena parte desse valor passasse pela APR.

(168) Ao abrigo destes fundos foi transferido para entidades da Região um total de 28,3 e 0,3 milhões de euros, respetivamente.

(169) Consubstanciada na transferência para o Eixo II do PO RUMOS

de 10 milhões de euros (FSE), provenientes do Eixo IV do PO INTERVIR+ (FEDER).

(170) O ORAM foi aprovado pelo DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro, e alterado pelo DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto, tendo as normas para a sua execução sido aprovadas pelo DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio, alterado pelo DRR n.º 12/2013/M, de 26 de julho.

(171) Entidades que, por terem sido reclassificadas no perímetro das administrações públicas em Contas Nacionais, passam a integrar o Setor Público Administrativo, equiparadas a SFA, nos termos do

art.º 2.º, n.º 5.º, da LEO.

(172) Define as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas. O DL n.º 127/2012, de 21 de junho, estabeleceu os procedimentos necessários à aplicação da LCPA.

(173) É uma aplicação informática que permite o registo contabilístico, em modo partilhado, dos processos orçamentais, administrativos e financeiros dos Serviços Integrados, de acordo com as regras do POCP.

(174) A versão integral das alegações (ofício da SRPF n.º S 945, de 20/03/2015) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(175) Em 2012 a taxa de execução face ao orçamento final foi de 46,4 % enquanto, face à dotação disponível, foi de 48,6 %.

(176) Ou, menos 737,3 milhões de euros do que o montante do orçamento final.

(177) Cerca de 298,5 milhões de euros, maioritariamente de capital (242,9 milhões de euros).

(178) Acerca deste último aspeto vide o Relatório 12/2014-FS/SRMTC - Auditoria aos encargos com juros de mora na Administração Regional.

(179) Acerca desta matéria vide o Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades.

(180) Conforme referido na introdução deste capítulo, a estruturação da totalidade da despesa por programas orçamentais ocorreu pela primeira vez em 2013.

(181) A saber: o P-044-Educação e formação; o P-047-Saúde; o P-057-Infraestruturas e equipamentos coletivos; e o P-063-Gestão da dívida pública.

(182) Neste âmbito, assinala-se que a evolução da despesa apresentada no quadro 34 e gráfico 8 do Relatório da Conta da RAM está incorreta porque, para os anos anteriores a 2013, os dados indicados não corresponderem ao ano respetivo.

(183) Comparativamente ao ano anterior, o universo apresenta um decréscimo de 6 entidades, o que resulta do facto de terem sido extintos o IDRAM, IP-RAM, o CEHA, o LREC, IP-RAM, o FGPDRP, o FMSC e ainda a RAMEDM, S.A.

(184) Conforme o Capítulo 11 - Serviços e Fundos Autónomos (pág. 95).

(185) Designadamente com o Anexo XXII do Relatório e com os mapas do Volume II, Tomo II.II.

(186) Por simplificação agregou-se os 29 fundos escolares como um todo.

(187) Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, complementada pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho.

(188) Os conceitos de «Compromissos», «Compromissos plurianuais», «Passivos», «Contas a pagar», «Pagamentos em atraso» e «Fundos disponíveis» encontram-se definidos no art.º 3.º da Lei 8/2012.

(189) Na regulamentação o DL n.º 127/2012, de 21 de junho, estabeleceu que os planos de liquidação não podem ter um prazo máximo superior a 5 anos, permitindo-se, no entanto, que este prazo possa, em situações excecionais, ter uma duração de 10 anos (n.º 2 e 3 do

art.º 18.º).

(190) Nos termos do art.º 3.º, alínea c), da LCPA, «Passivos», são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obrigação legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de: i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos); ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei.".

(191) Acerca desta matéria vide o Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades.

(192) Em contraditório o SRPF salientou que a redução financiada por receitas próprias foi de "cerca de 11,8 % dos passivos (119,7 milhões de euros)", enquanto o "refinanciamento da dívida comercial (...) [foi] responsável pela redução de 88,2 % dos passivos conforme se demonstra no quadro seguinte".

(ver documento original)

(193) As «contas a pagar» constituem, nos termos da lei "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis".

(194) Segundo o art.º 4.º do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, "consideram-se pagamentos em atraso as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes", excluindo-se deste âmbito "os pagamentos objeto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória, as situações de impossibilidade de cumprimento por ato imputável ao credor e os montantes objeto de acordos de pagamento desde que o pagamento seja efetuado dentro dos prazos acordados".

(195) À exceção dos 29 fundos escolares, que encontram-se agregados como um todo.

(196) Em consonância com o disposto nos art.º 227.º, n.º 1, al. h), da CRP, a RAM dispõe de poderes para "administrar e dispor do seu património". O art.º 69.º, al. i), do EPARAM estabelece que compete ao GR "administrar e dispor do património regional e celebrar os atos e contratos em que a Região tenha interesse".

(197) De fora ficam os débitos e os saldos de tesouraria que são analisados no Capítulo da Dívida.

(198) Através do ofício com a ref.ª DRT, Proc. 5.3.2 P8, n.º 206, de 11/3/2015.

(199) A orgânica da DRPA consta do DRR n.º 18/2012/M, de 1 de agosto, que revogou o DRR n.º 11/2008/M, de 18 de junho.

(200) A inventariação e inscrição dos imóveis do domínio privado é competência exclusiva da DRPA. Apesar de não existir legislação regional específica, o inventário e a gestão dos bens do domínio público da RAM, ou sob sua administração, é da responsabilidade da DRPA nos termos gerais da respetiva orgânica.

Assinalar ainda que os inventários dos bens móveis do domínio privado são da competência própria dos serviços a que estejam afetos - cfr. o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto e que a gestão do parque de veículos da RAM está regulada pelo DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto.

(201) Conforme a nota preambular. Em síntese, o regime jurídico instituído pelo DLR n.º 7/2012/M visa atender às aludidas especificidades e disciplinar o património imobiliário do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos, através da consagração de instrumentos jurídicos necessários a uma útil administração imobiliária, designadamente a cedência, o arrendamento e a constituição do direito de superfície. O DL n.º 280/2007, de 7 de agosto, trouxe para o centro das preocupações da gestão dos bens imóveis do Estado a adoção de tecnologias de informação adequadas, o suporte às exigências da contabilidade patrimonial (POCP e planos de contas sectoriais), e a concretização de normas mais exigentes de gestão, controlo e avaliação patrimoniais.

(202) Devido, na explicação da Diretora Regional do Património, à introdução do programa GeRFiP, que obrigou a "definir os eixos de atuação na estrutura do inventário e cadastro dos bens imóveis da RAM" e a adaptar a base de dados CIBERAM às normas de inventariação aprovadas pela Portaria 671/2000, de 17 de abril.

(203) Cfr. a Portaria 171/2014, de 29 de setembro, retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13 de outubro.

(204) Cfr. o citado ofício n.º 3.094, de 27 de agosto de 2014, que enumera as ações desenvolvidas pela DRPA em 2013.

(205) Seguindo as normas instituídas pelo DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto. Existe ainda uma outra base de dados, dedicada aos veículos automóveis, que é gerida pela Direção de Serviços de Materiais e Equipamentos, da Vice-Presidência, em parceria com a DRPA.

(206) A plataforma SIGRAM, concebida e desenvolvida pela empresa BESI em 2009, mantém-se inoperacional. Sobre esta questão, ver o Relatório 7/2011-FS/SRMTC.

(207) Em cumprimento do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região", elaborado em 2012 no quadro da medida 46 do PAEF-RAM.

(208) Esta afirmação expressa no ofício n.º 3.094, de 27 de agosto de 2014, não é consistente com a informação constante do ficheiro Excel, anexo (II) ao mesmo ofício, que só referencia 34 contratos de arrendamento, dos quais 11 foram objeto de denúncia, 3 de cessão, 18 de redução e os restantes 2 reportam-se a realojamentos de serviços públicos em imóveis da PATRIRAM.

(209) No âmbito do PAEF-RAM (medida 26), e em execução do "Plano de ação para a redução dos custos com os arrendamentos para a instalação de serviços públicos".

(210) Dos restantes 9 contratos, 5 senhorios não aceitaram as reduções propostas e 4 não responderam, conforme informa a DRPA no seu ofício n.º 3.094.

(211) Com o DRR n.º 4/2012/M, de 9 de abril (que aprovou a orgânica da SRPF), a Direção Regional de Finanças (serviço integrado na SRPF, cuja orgânica consta do DRR n.º 5/2008/M, de 26 de março), passou a designar-se por Direção Regional do Tesouro, a qual tem por missão administrar a tesouraria do Governo Regional, executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM.

(212) Ao abrigo da autorização concedida pela RCG n.º 729/2013, de 18 de julho, e no cumprimento da disciplina instituída pelo DRR n.º 11/2013/M, de 15 de julho (diploma que aprovou o processo de alienação), em desenvolvimento do DLR n.º 37/2012/M, de 12 de dezembro, que regula a alienação das participações detidas pela RAM.

(213) O contrato de transmissão das ações dos acionistas privados da VIAMADEIRA para a RAM, de outubro de 2011, representativo de 80 % do capital social da empresa, no valor de 400 mil euros, foi regularizado a 7 de janeiro de 2013, por conta do ORAM de 2012.

(214) A sentença de declaração de insolvência data de 3 de junho de 2013 (cfr. o Relatório do Setor Empresarial - RAM, de agosto de 2014).

(215) Aprovados em anexo ao DLR n.º 27/2004/M, de 24 de agosto. A alteração criou um mapa de pessoal para integrar na empresa os trabalhadores em funções públicas que não optassem pelo regime de contrato individual de trabalho. Determinou a aprovação de um regulamento interno de organização e funcionamento da empresa e alterou a sigla da empresa de EPE para EPERAM.

(216) Cfr. a RCG n.º 1007/2012, de 22/11.

(217) O primeiro Relatório foi publicado a 16 de agosto de 2013.

(218) Cfr. o Relatório de Progresso e o Relatório de Avaliação Trimestral, referentes ao 4.º Trimestre de 2013, de 21/01 e de 13/03/2014, respetivamente.

(219) Por força do estabelecido no art.º 2.º, n.º 5, da LEO. Comparativamente com 2012 saiu a RAMEDM (entretanto extinta).

(220) Entidade instituída por escritura pública, outorgada a 8 de março de 2006, tendo por fundadores originários a RAM e a Associação Orquestra Clássica da Madeira, com o objetivo de promover a educação e a cultura musical na Região.

(221) Os outros associados são: a Associação Orquestra Clássica da Madeira, o Conservatório Escola das Artes e representantes dos músicos e professores.

(222) Associação privada sem fins lucrativos, cujos sócios fundadores foram a RAM e a Universidade da Madeira e que conta ainda entre os associados com a Portugal Telecom, a Empresa de Cervejas da Madeira, a Cimentos Madeira, a Excitos, a MCC - Computadores, a Taboada & Barros e a Madeira Tecnopólo.

A associação tem por objeto o apoio a atividades de investigação e de desenvolvimento experimental, de promoção da difusão tecnológica, de formação e de informação científica e técnica, bem como a ações que contribuam para a modernização e desenvolvimento da RAM.

(223) As empresas do grupo IGSERV estão individualmente refletidas, embora exista conta consolidada. O grupo HF também apresentou as contas consolidadas, mas só a HF, S.A., se encontra refletida no mapa.

(224) Aprovado pelo DL n.º 158/2009, de 13 de julho, que entrou em vigor em 2010, e cujos mapas-modelo foram definidos pela Portaria 986/2009, de 7 de setembro.

(225) Apesar do SNC não se aplicar ao SESARAM o seu Balanço e Demonstração de Resultados foram adequados à estrutura estabelecida pelo SNC.

(226) Não inclui os capitais próprios da Madeira Parques. Caso o fizesse o valor seria de -196,1 milhões de euros.

(227) A depreciação (perda) ocorrida até 2012, com aqueles instrumentos financeiros, de -94,2 milhões, foi atenuada em 2013, para os 82,2 milhões de euros.

(228) As 5 empresas com o maior volume de ativos estão autonomizadas enquanto as restantes 9 estão agregadas na coluna "Outras entidades".

(229) Em que se insere a IGH, e que integra as empresas IGSER, IGA, ARM e Valor Ambiente.

(230) No contexto do Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira, aprovado no âmbito do PAEF-RAM.

(231) Em resultado da relevação contabilística das empresas participadas (método da equivalência patrimonial) pelo justo valor dos respetivos ativos e passivos, com base em avaliação concluída em dezembro de 2013, por perito idóneo e independente (a American Apppraisal), de que resultaram rendimentos e ganhos (em subsidiárias), decorrentes da regularização do "badwill" apurado no exercício anterior.

(232) Embora não se encontre espelhado nos documentos de prestação de contas da empresa, o contrato é referenciado no Ponto 7 do Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM, de agosto de 2014, produzido no âmbito do PAEF-RAM.

No contraditório foi referido que a discrepância resulta do facto da empresa ter registado o valor comunicado pela instituição de crédito enquanto a RAM utilizou os montantes estimados pelo IGCP.

(233) O Relatório Anual do SERAM, de agosto de 2014, identifica o valor de -7,3 milhões de euros, diferindo do valor apresentado nos documentos de prestação de contas.

(234) De acordo com informação prestada no contraditório, o montante de 16,9 milhões de euros, registado na conta de Acréscimo de proveitos, foi anulado em 2014.

(235) Os documentos de prestação de contas não quantificam as eventuais perdas ou ganhos no fecho do contrato.

(236) Em 2012, segundo informação prestada no contraditório, a desvalorização era de 11,6 milhões de euros.

(237) Em 2012 foram de, respetivamente, 38,6 % e 66,5 %.

(238) Em 2011, tinha havido um agravamento de 200,6 %.

(239) Capitalização de encargos com obras em curso, que pararam completamente em 2013.

(240) Nas sociedades de desenvolvimento, os contratos de swap, caso estivessem contabilizados, apresentariam igualmente reversões de perdas na ordem dos 12,0 milhões, para perdas globais atualizadas ao final do exercício de 82,2 milhões de euros.

(241) Seguindo o modelo do anexo ao Relatório sobre a conta da Região, os dados relativos ao SESARAM foram ajustados à estrutura do SNC. Esse ajustamento consistiu em integrar nas contas outros rendimentos e ganhos: os proveitos suplementares, os outros proveitos operacionais e os proveitos extraordinários; e outros gastos e perdas: os impostos, os outros custos operacionais e os custos extraordinários. As outras contas apresentam uma correspondência direta.

(242) De 13 de março de 2014.

(243) De 15 de março de 2013.

(244) Nomeadamente as concessões de exploração que se prolongavam, até 2018 e 2019 da zona balnear do Garajau e teleférico de acesso, do estaleiro naval da Ribeira dos Socorridos e do estaleiro para embarcações de recreio de Água de Pena. Em contraditório, o SRPF equacionou a possibilidade (sem poder o confirmar, por falta de esclarecimentos por parte da VP), das concessões não terem sido incluídas por se tratar "de um lapso no mapa (...) em anos anteriores".

(245) As de exploração do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil e de exploração, em exclusivo, dos jogos de fortuna ou azar no Casino do Porto Santo.

(246) As de 3 Postos de venda (os n.os 9, 13 e 18), no Centro de Abastecimento de Produtos Agrícolas do Funchal.

(247) As de exploração, fornecimento de refeições confecionadas ou exploração de bares: à Escola B+S Bispo D. Manuel Ferreira Cabral (2), às Escolas Básicas do 1.º Ciclo, Prés e Infantários (1) e à Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclo do curral das Freiras (1).

(248) A operação foi: 1) Autorizada, pelas RCG n.º 889/2013, de 06/09, e RCM n.º 49/2013, de 30/07; 2) Realizada, ao abrigo do DRR n.º 11/2013/M, de 15/07 (que aprova o processo de alienação da ANAM) e do DLR n.º 25-A/2013/M, de 26/07 (que procedeu à revisão do regime dos bens de domínio público regional aeroportuário); 3) Concluída, com a titulação da entrega dos bens concessionados por Auto de Cedência e Aceitação, de 12/09 desse mesmo ano, outorgada pela Diretora-Geral do Tesouro e Finanças e da Diretora Regional do Património; 4) Seguida, ainda, de revisão da concessão, por contrato celebrado entre o Estado e a ANAM.

A operação foi precedida: 1) Da integração dos aeroportos situados na RAM na rede aeroportuária gerida pela ANA e da harmonização das relações concessionárias entre Estado/ANA e RAM/ANAM, em conformidade com as linhas gerais estabelecidas no Acordo Quadro, outorgado a 24/07/2013, na sequência das autorizações concedidas pelas RCG n.º 539/2013, de 13/06, e RCM n.º 38/2013, de 14/06;

2) Da publicação da 1.ª alteração do DL n.º 254/2012, de 28/11, realizada ao abrigo do DL n.º 108/2013, de 31/07, que possibilitou a referida integração.

(249) Avaliação em curso no quadro do Programa de Assistência Económica e Financeira acordado entre o Governo da República e a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu.

(250) Neste âmbito, encontrava-se prevista, para 2013, a adaptação à Região do DL n.º 111/2012, de 23 de maio, que atualiza o regime das PPP e cria a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP).

(251) Cfr. o Relatório de Progresso - 4.º Trimestre de 2013, do Programa de Privatizações, de 21 de janeiro de 2014.

(252) Através das sociedades de desenvolvimento e MPE, que haviam firmado um empréstimo com a empresa.

(253) Designação do Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e Coesão do Territorial da RAM, cofinanciado pelo FEDER

(254) Cfr. a Portaria 171/2014, de 29/09, retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13/10.

(255) O SERAM integra as empresas públicas regionais, nos termos do art.º 3.º, e as empresas participadas da Região, nos termos do

art.º 4.º, ambos do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, alterado pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, que aprovou o regime do sector empresarial regional. Numa aceção ampla, o SERAM é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pela Região ou por quaisquer outras entidades públicas regionais, de carácter administrativo ou empresarial. Este capítulo inclui as empresas públicas que, em 2012, foram abrangidas no subsector dos SFA como entidades públicas reclassificadas (EPR).

(256) Através do ofício da DRT n.º 207/2015, de 11 de março, inserto na documentação de suporte ao presente Relatório.

(257) Nos termos do disposto no art.º 41.º, n.º 1, alínea d), por força da remissão do art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.

(258) No caso da Conta da RAM de 2013, o Anexo LII.

(259) Os montantes relativos a 2010 e 2011 foram processados de acordo com a programação financeira definida pela RCG n.º 1030/2013, de 16 de outubro.

(260) Os valores em dívida à AP-RAM (cfr. as RCG n.os 459 e 460/2010, ambas de 06/05, e 191 e 246/2011, de 22/02 e 14/03, respetivamente), respeitam a encargos transitados de 2011, que os responsáveis afirmaram, em contraditório, ter integrado o reporte realizado no âmbito do PAEF-RAM.

Todavia, como a DRT não os fez constar da relação remetida no âmbito dos trabalhos preparatórios do Parecer sobre a Conta da Região de 2011, os mesmos não constam dos quadros 5.6 e 5.7.

(261) Aprovado pela RCG n.º 810/2012, de 27/09, retificada pelas RCG n.º 865/2012, de 27/09, e n.º 905/2012, de 11/10, aditada pela RCG n.º 1046/2012, de 06/12, e complementada pela Portaria (conjunta dos SRERH e do SRPF) n.º 1/2013, de 11/01 (Plano Regional de Apoio ao Desporto), que fixa os valores a atribuir a cada área de apoio ao desporto para a época 2012/2013.

(262) Decreto de execução orçamental de 2012, que dispõe no seu n.º 1 que "Por norma, e sem prejuízo do disposto no número seguinte e no n.º 2 do artigo 34.º do Decreto Legislativo Regional 5/2012/M, de 30 de março, é aplicada a todas as entidades uma redução de 15 % dos apoios a conceder em 2012.".

(263) Decorrentes da exploração de atividades de interesse económico geral que lhes estão confiadas, não suficientemente cobertas pelas receitas normais, em conformidade com os contratos-programa ou protocolos que lhes estão subjacentes.

(264) As mencionadas operações foram abordadas no ponto 4.2.3. do Capítulo Património.

(265) Aprovado pela da RCG n.º 546/2009, de 07/05, previa uma comparticipação financeira até 313,5 mil euros, a repartir pelos anos de 2010-2012.

(266) Aprovado através da RCG n.º 494/2013, de 12/06, previa uma comparticipação até 2,7 milhões de euros, a executar em 2013 e 2014.

(267) Aprovado pela RCG n.º 256/2010, de 27/06, alterada pela RCG n.º 743/2013, de 30/07, previa um apoio máximo de 454,9 mil euros, a executar em 2013.

(268) Aprovado pela da RCG n.º 516/2013, de 12/06, previa um apoio máximo de 454,9 mil euros, a executar em 2013.

(269) Aprovado pela RCG n.º 141/2013, de 27/02, previa um apoio máximo de 1,0 milhões, a executar em 2013.

(270) Conforme explicado no contraditório ao Parecer de 2012, a propósito de um caso semelhante ocorrido com a SDPO, a inserção dos apoios à SMD numa rubrica diferente das restantes resulta do facto de se estar perante uma empresa reclassificada, havendo instruções da DGO para tratar estas entidades como fazendo parte integrante do setor público administrativo

(271) Relacionados com a "Construção da 3.ª Fase do Aterro Sanitário da Estação de Tratamento de Resíduos Sólidos da Meia Serra" (2,1 milhões de euros) e um outro conjunto de obras e estudos relacionados com a Estação de Tratamento da Meia Serra, o Centro de Processamento de Resíduos Sólidos do Porto Santo e as Estações de Triagem das Zonas Leste, Oeste e do Porto Novo (18,2 milhões de euros).

Autorizados pelas RCG n.º 654/2011, de 11 de maio, alterada pela RCG n.º 654/2011, de 11/05, e RCG n.º 799/2011, de 13 de junho.

(272) RCG n.os 55, 57, 59 e 61/2013, todas de 06/12.

(273) RCG n.os 1001, 1003, 1005 e 1007/2013, todas de 09/10.

(274) RCG n.os 1008, 1009 e 1010/2013, todas de 09/10.

(275) RCG n.º 862/2013, de 28/08.

(276) Celebrados ao abrigo da RCG n.º 17/2013, de 16/01.

(277) A este propósito ver a análise constante do Ponto 4.2.1.1. da Capítulo do Património.

(278) Foram feitas as seguintes correções ao quadro dos valores em dívida no final de 2013, com base nas informações apresentadas em contraditório:

. Foram anulados os apoios identificados como dívida (do IEM) à IHM (euro) 9,9 mil), à Valor Ambiente (euro) 12,7 mil), à IGA (euro) 8,0 mil), à RAMEDM (euro) 8,7 mil) e à APRAM (euro) 3,7 mil), por terem sido regularizados em 2012.

. As dívidas ao Marítimo - Futebol, SAD e ao Académico/Marítimo Andebol, SAD foram corrigidas em +14,9 e -6,5 mil euros, respetivamente.

. Foi anulada a dívida (da SRARN) à IGA, no montante de 208,7 mil euros.

(279) Que abrangeu também parte do CP de 2012 (110,0 milhões de euros), neste caso a liquidar até 2017. Cfr. a RCG n.º 1094/2012, de 06/12, alterada pe1a RCG n.º 1030/2013, de 16/10.

(280) Cfr. a RCG n.º 877 e 938/2012, de 04/10 e de 06/11, respetivamente.

(281) Celebrados ao abrigo das RCG n.º 654 e 799/2011, de 11/05 e 13/06, a primeira delas revista pela RCG n.º 810/2013, de 20/08.

O valor global (atualizado) do investimento é 17,4 milhões de euros, cuja execução financeira se estende até 2019.

(282) A qual deveria ter sido classificada na C.E. 15.01.01 - Reposições não abatidas aos pagamentos.

(283) O conceito de subvenção pública compreende as indemnizações compensatórias.

(284) Em linha com o disposto no art.º 31.º, n.º 4, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, quando dispõe que "O regime das indemnizações compensatórias consta de diploma próprio".

(285) A análise das transferências efetuadas para os municípios no âmbito do PIDDAR é efetuada no Capítulo VII - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.

(286) Cfr. o ofício n.º 262, de 06/02/2015.

(287) Na redação dada pelo DLR n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro, que procedeu à sua republicação.

(288) Cfr. o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro).

(289) Cfr. o n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM.

(290) Embora, relativamente ao Capítulo 50, se possa recorrer à informação da Conta da RAM, tais dados não são necessariamente iguais, nomeadamente no que se refere às transferências para os SFA, que podem não coincidir com os valores efetivamente executados no âmbito do PIDDAR.

(291) Cfr. o ofício do IDR n.º 3461/2014, de 27/10/2014.

(292) Para as análises constantes deste capítulo que envolvem a utilização daqueles dados houve necessidade de os solicitar expressamente ao IDR.

(293) Pelo facto daquele mapa, por natureza, conter a máxima decomposição.

(294) A análise da execução financeira global do PIDDAR encontra-se desenvolvida no ponto 6.4.

(295) Entre os anos 2000 e 2012 as taxas de execução oscilaram entre 35,8 % (registada em 2011) e 77,1 % (em 2008).

(296) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela Direção Regional de Estatística.

(297) Considerando a média geométrica.

(298) A saber: Turismo; Agricultura e Desenvolvimento Rural, Pesca, Indústria, Comércio e Serviços; Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos; Governação Regional e Sub-Regional.

(299) Ou seja: Inovação, Empreendedorismo e Sociedade do Conhecimento; Desenvolvimento Sustentável - Dimensão Ambiental; Potencial Humano e Coesão Social; Cultura e Património; Coesão Territorial e Desenvolvimento Equilibrado.

(300) Através do ofício com a ref.ª DRT n.º 279, de 31/03/2015, reproduzido no Anexo ao presente relatório.

(301) Que adapta à RAM o DL n.º 167/2008, de 26 de agosto.

(302) Cfr. o Capítulo VIII, epigrafado de "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", que engloba os art.os 32.º - "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", 33.º - "Subsídios e outras formas de apoio abrangidos pelo artigo 32.º deste diploma", 34.º - "Apoio humanitário" e 35.º - "Indemnizações compensatórias".

(303) Cfr. as medidas 18, 24 b) e 41, mas em especial a 19 que fixou a meta de redução da despesa com os subsídios e outros apoios em, pelo menos, 22 milhões de euros face a 2011, sendo que na área do desporto a descida não deveria ser inferior a 15 %.

(304) Salvo as exceções previstas no n.º 2 do citado artigo, designadamente os apoios no âmbito da ação social, proteção civil, promoção turística, ou outros que resultem da aplicação de regulamentos próprios.

(305) Cfr. o ofício n.º 704/2014, de 18 de agosto.

(306) Em 2012, até 26/06/2012, uma parcela significativa das transferências correntes (41 %, ou 3,3 milhões de euros), derivadas dos CPDD, foi processada pelo SFA/IDRAM.

(307) A listagem conta com a entrada de 3 novas entidades (a Fundação Salesianos, o Colégio Infante D. Henrique e a Escola Superior de Enfermagem S. José de Cluny), uma das quais (Colégio do Infante) não tinha recebido em 2012 qualquer apoio. O mesmo sucedeu este ano a 2 das instituições que saíram da lista (Escola Salesiana de Artes e Ofícios e Província Portuguesa Sacerdotes Coração de Jesus).

(308) Estão ainda por regularizar parte das IC 2010 e a totalidade de 2011, cujo plano de pagamentos se estende até 2016.

(309) Ficou por pagar uma das doze prestações (9,7 mil euros) acordadas pagar no ano à Empresa de Automóveis do Caniço, Lda.

(310) Cfr. a RCG n.º 939, 940 e 941/2012, todas de 6/11.

(311) Alterado pelo art.º 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de novembro, e que continua a vigorar por força do art.º 4.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro.

(312) Através da dotação da rubrica orçamental 04.02.01 - Transferências correntes - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras.

(313) Publicada no JORAM, I Série, n.º 175, de 28 de dezembro de 2012. Todos os acordos de pagamento formalizados com os Municípios foram assinados em 21 de dezembro de 2012, conforme informação prestada pela SRPF, através da DRT, mediante o ofício n.º 2951, de 2/6/2014.

(314) Cfr. o terceiro considerando da referida resolução.

(315) O valor global previsto na RCG n.º 1095/2012 (euro) 9.755.309,55), para 2013, engloba a comparticipação financeira relacionada com projetos de outra natureza ao abrigo de contratos programa celebrados entre a Secretaria Regional da Educação e Cultura e os municípios de Câmara de Lobos, Machico e Santa Cruz, que totaliza (euro) 368.842,50, que não foi tida em consideração no quadro supra, e daí o resultado alcançado (euro) 9.386.467, 05).

(316) Referir que os elementos informativos trazidos ao conhecimento do Tribunal pela SRPF, nos pareceres sobre as contas da Região de 2011 e 2012, revelaram que o volume de EANP transitados de 2011, resultantes de autos de medição processados pela SRPF, se situou na ordem dos 16,2 milhões de euros.

(317) De acordo com informação prestada pela SRPF, através do ofício n.º 704, de 12/08/2014, registado na SRMTC, em 12/8/2014, com o n.º 2460.

(318) Ao abrigo da RCG n.º 438/2012, de 27 de junho.

(319) Cfr. a RCG n.º 682/2013, de 05/07.

(320) Se bem que, no caso do IASAÚDE, IP-RAM, a expressão "apoios financeiros" seja errónea já que, essas verbas destinam-se a pagar os serviços prestados pelo SESARAM.

(321) Na aceção que é dada pela Lei 7/98, de 3 de fevereiro.

(322) A versão integral das alegações (ofício da SRPF n.º SAI00562/15, de 10/02/2015) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(323) Lei 91/2001, de 20 de agosto, alterada pela Lei Orgânica 2/2002, de 28 de agosto, pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, 52/2011, de 13 de outubro, 37/2013, de 14 de junho, e, mais recentemente, pela Lei 41/2014, de 10 de julho, que também republicou a LEO em anexo.

(324) Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro, alterada pelas Leis Orgânicas n.os 1/2010, de 29 de março, e 2/2010, de 16 de junho, e pela 112/97, de 16 de setembro e 8/2012, de 21 de fevereiro, a Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, e os Decretos-Leis 229/95, de 11 de setembro, 287/2003, de 12 de novembro, 32/2012, de 13 de fevereiro, 127/2012, de 21 de junho, 298/92, de 31 de dezembro e 164/99, de 13 de maio, de 9 de fevereir (...)">Lei 64/2012, de 20 de dezembro. A Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a nova LFRA, revogou a Lei Orgânica 1/2007, com efeitos a partir de 01/01/2014.

(325) Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro.

(326) Na densificação daquele conceito, o n.º 3 do mesmo artigo dispõe que "[o] montante de endividamento líquido regional, compatível com o conceito de necessidade de financiamento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC95), é equivalente à diferença entre a soma dos passivos financeiros, qualquer que seja a sua forma, incluindo, nomeadamente, os empréstimos contraídos, os contratos de locação financeira e as dívidas a fornecedores, e a soma dos ativos financeiros, em especial o saldo de caixa, os depósitos em instituições financeiras e as aplicações de tesouraria".

(327) Ao abrigo daquela norma, para 2013 encontrava-se excecionado um aumento do endividamento líquido até 25 milhões de euros.

(328) DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto.

(329) Na Conta da RAM a distribuição da dotação orçamental entre os dois artigos apresenta-se de forma diversa, verificando-se que o mapa da receita inclui o valor (euro) 912.785 no artigo 03, contudo tal não se apresenta correto na medida em que esse valor foi inscrito no artigo 02 do orçamento inicial e não foi objeto de alteração no orçamento retificativo.

(330) Segundo se extrai da justificação apresentada pela SRPF

(Cfr. ofício n.º 5875/14/SRF, de 21/11/2014), a contabilização da devolução ao Estado como despesa (ao invés de abatimento à receita) deveu-se ao facto da operação ter tido origem numa entrega fundos por parte da SMD, S.A. (correspondente à parcela não utilizada de um empréstimo concedido pela RAM em 2012), que foi contabilizada como receita da RAM em 2013.

(331) Esta operação de endividamento foi autorizada, pelo Ministro de Estado e das Finanças, ao abrigo da exceção prevista no n.º 2 do

art.º 107.º da Lei que aprovou o OE para 2012, tendo a mesma sido aprovada pelo CG de 27 de janeiro de 2012 (RCG n.º 42/2012).

(332) Através da RCG n.º 1092/2012, de 6 de dezembro.

(333) Respetivamente através da RCG n.º 12/2013, de 10 de janeiro, e da RCG n.º 460/2013, 16 de maio.

(334) À exceção de dois deles que foram assinados a 2 de agosto.

(335) A formalização dos aditamentos ocorridos foi aprovada, respetivamente, pelas RCG n.º 865/2013 e n.º 1165/2013.

(336) A uniformidade das condições de financiamento decorre das próprias condições fixadas para a concessão da Garantia do Estado, aprovadas pelo Despacho 7067-A/2013, da Secretária de Estado do Tesouro.

(337) Conforme o Despacho 7067-B/2013, da Secretária de Estado do Tesouro.

(338) Recorde-se que esta operação de financiamento (até 1.100 milhões de euros) articula-se com um conjunto de Acordos de Princípio assinados entre a RAM e um determinado conjunto de credores, em dezembro de 2012, com vista à regularização de dívidas comerciais (acerca desta matéria vide o ponto 3.8. do Relatório 12/2014-FS/SRMTC.

(339) Destina-se "exclusivamente a financiar investimentos ou a substituir e a amortizar empréstimos anteriormente contraídos",

cfr. o art.º 33.º da LFRA.

(340) Com entrada em vigor a 1 de janeiro de 2014 (art.º 74.º).

No que aqui interessa, o art.º 38.º da citada Lei, epigrafado "Dívida fundada" dispõe o seguinte:

"1 - A contração de dívida fundada carece de autorização das respetivas Assembleias Legislativas, nos termos dos estatutos político -administrativos das regiões autónomas, e destina-se exclusivamente a financiar investimentos ou a substituir e a amortizar empréstimos anteriormente contraídos, obedecendo aos limites fixados de harmonia com o disposto na presente lei.

2 - No âmbito de programas de ajustamento económico e financeiro das Regiões, pode ainda ser contraída dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, ou para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental das regiões autónomas, desde que autorizado pelo membro do Governo responsável pela área das finanças".

(341) Os valores do PIB aqui utilizados são os que resultam da nova série de Contas Regionais (SEC 2010, base 2011) divulgadas pelo INE (dados publicados a 18/12/2014).

(342) Cfr. o n.º 3 do art.º 8.º do diploma.

(343) Ver os anexos XV a XXV do Volume I da Conta.

(344) A norma invocada estabelece que a Conta da Região compreende, entre outros, os mapas referentes ao "Movimento da dívida pública".

(345) Passivos são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade (...)", cfr. o art.º 3.º, alínea c), da LCPA (Lei 8/2012, de 21/02).

(346) Em resultado nomeadamente das alterações introduzidas pela Lei 22/2011, de 20 de maio.

(347) Contas a pagar são "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis", cfr. o art.º 3.º, alínea d), da LCPA.

(348) Pagamentos em atraso são "as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento (...)", cfr. o art.º 3.º, alínea e), da LCPA.

(349) A real dimensão dos encargos para a Região irá depois depender da efetividade com que esta consiga exercer o seu direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

(350) Trata-se de uma operação de crédito em conta corrente, pelo prazo de um ano, destinada a antecipar pagamentos aos produtores de banana.

(351) Em 2012 o volume de garantias prestadas foi de 4 milhões de euros, o mais baixo desde o ano 2000.

(352) Sobre a variação anual das responsabilidades da RAM vide o ponto 8.4.6.

(353) Só se consideraram os beneficiários com incumprimento superior a (euro) 50.000,00.

(354) Face a 2012 o número de beneficiários com valores em incumprimento acima dos (euro) 50.000 diminuiu de 29 para 25. No entanto esse conjunto de entidades era de apenas 13 em 2011.

(355) Neste quadro só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o respetivo historial de pagamentos e reembolsos ocorridos.

(356) Em 2012 o montante era de 19,6 mil euros e envolvia apenas quatro entidades.

(357) Essa dívida consta do anexo LI ao Relatório da Conta da RAM de 2013 sem que exista no texto qualquer remissão.

(358) Denominado de "Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, agrupadas por departamentos".

(359) Nos termos daquela norma, a contratação de financiamentos de prazo superior a um ano por parte destas entidades, bem como a concretização de operações de derivados, ficaram sujeitas a parecer prévio favorável do SRPF.

(360) Envolvendo a RAM, o BANIF, as associações e clubes desportivos e as agências de viagens.

(361) O valor global das responsabilidades efetivas indicado pela DGTF foi de (euro) 994.739.510,99, tendo a diferença origem no empréstimo do BEI à RAM, que foi apresentado com uma dívida de (euro) 104.166.666,67 a 31/12/2013. Todavia tal cifra não corresponde ao valor em dívida àquela data, contendo um excesso de (euro) 6.388.888,89 (valor que coincide com o montante das amortizações ocorridas no ano).

(362) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, vigente a partir de 1 de janeiro de 2014.

(363) O quadro metodológico de produção de dados em contas nacionais foi alterado em 2014, tendo o SEC 95 sido substituído pelo novo Sistema Europeu de Contas, designado SEC 2010, implementado por todos os Estados-Membros em setembro de 2014 (segunda notificação de 2014 relativa ao PDE).

(364) Conforme resulta do ofício n.º 153/CD/2014, de 15/10/2014, do Instituto Nacional de Estatística.

(365) De acordo com a informação fornecida pelo INE e pela DRE (ofício n.º 395/DREM, de 03/10/2014, da Direção Regional de Estatística).

(366) As entidades e respetivos contributos para o saldo da Administração Regional em 2013 (em milhões de euros) são os seguintes: EJM, Lda. (0,9); SDNM, S.A. (-3,1); PATRIRAM, S.A. (9,0); Ponta do Oeste, S.A. (-10,0); SMD, S.A. (-7,2); SDPS, S.A. (-3,1); APRAM, S.A. (-6,9); Académico Marítimo Madeira Andebol, SAD (0,1); ADERAM (-0,2); ARDITI (-0,5); CARAM, EPE (-0,2); Casa da Luz, Lda. (0,1); Clube Amigos do Basquete da Madeira, Basquetebol, SAD (0,0); IHM, EPERAM (4,5); Madeira Tecnopolo, S.A. (-3,5); SESARAM, E.P.E. (-24,8).

(367) Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro.

(368) Cfr. o art.º 17.º do DRR n.º 4/2012/M, de 9 de abril.

(369) Segundo o DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "Neste agrupamento englobam-se as operações que não são consideradas receita/despesa orçamental, mas com expressão na tesouraria".

(370) Referir que, em 2012, o Governo Regional abriu diversas contas no IGCP, E.P.E., para onde foi transferida a maior parte das disponibilidades de tesouraria da Região, em cumprimento da medida 56 do PAEF-RAM, por força da qual, "Durante o período de vigência do Programa, a REGIÃO compromete-se a cumprir a regra da unidade de Tesouraria, conforme estabelecida na Lei aplicável. Para efeitos do cumprimento deste princípio, a REGIÃO obriga-se a abrir as contas necessárias na Tesouraria do Estado, para as quais transferirá todas as disponibilidades que estejam depositadas noutras instituições de crédito até ao final de fevereiro de 2012".

(371) Aprovou o Orçamento da RAM para 2013. Alterado pelo DLR n.º 28/2013/M, de 6 de agosto.

(372) De acordo com norma citada "Os serviços, institutos e fundos autónomos, incluindo-se as empresas públicas reclassificadas ficam dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional, desde que cumpridos os requisitos necessários ao efeito."

(373) Onde se incluíam os movimentos extraorçamentais relativos às receitas próprias geradas pelas referidas entidades. O ponto 11.1 do Relatório da Conta da RAM de 2013 (pág. 96), relativo aos SFA, alude a que, na elaboração das contas de gerência, "a contabilização das receitas próprias devolvidas pelo Tesouro, de Contas de ordem, foi efetuada, na rubrica orçamental-16.01.00 - Saldo da gerência anterior".

(374) O citado art.º 54.º alterou os art.os 1.º e 3.º do DLR n.º 11/83/M, de 1 de agosto, revisto pelo DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro. No que aqui interessa, o n.º 1 do art.º 3.º passou a ter a seguinte redação: "1 - Todos os valores obtidos e previstos no presente diploma serão depositados nos cofres da Região e posteriormente entregues para o Serviço Regional de Proteção Civil, IP-RAM, através de operações extraorçamentais".

(375) Através do ofício n.º S 223, de 22/01/1015, que consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(376) Reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentada no quadro 77 do volume I do Relatório da Conta da RAM (pág. 92), não refletindo as reposições abatidas aos pagamentos, que são analisadas no capítulo X. - As Contas da Administração Pública Regional.

(377) Os saldos das Operações extraorçamentais são analisados no capítulo X. - As Contas da Administração Pública Regional (ponto 10.1.4), sendo de salientar que, em resultado do acatamento das recomendações emanadas no Relatório 16/2012-FS/SRMTC (Auditoria à DRAJ), o saldo inicial de 2013 engloba o valor de 18.129.933,69 (euro), correspondente a parte das receitas consignadas ao Estado nos termos do n.º 2 do art.º 14.º do DL n.º 247/2003, retidas pela SRPF.

(378) O Relatório da Conta da RAM de 2013 (pág. 91) esclarece que, "pela adoção das parametrizações da plataforma GeRFiP, divulgadas a nível nacional", existiram adaptações em algumas rubricas extraorçamentais, de 2012 para 2013.

(379) Para o resultado alcançado, contribuiu essencialmente o saldo de 2,2 milhões de euros do IRS, com movimentos de entrada e de saída de, respetivamente, 27,9 e 25,7 milhões de euros.

(380) Que, em 2012, movimentaram 59,8 e 60,1 milhões de euros, respetivamente, em entradas e saídas de operações extraorçamentais.

(381) Influenciado pela reposição, em 2013, do subsídio de férias para os trabalhadores públicos, aposentados, reformados e demais pensionistas (ver a Lei 39/2013, de 21 de junho).

(382) Em 2012 contabilizou nas saídas 32,3 milhões de euros em Manifestação de saldos bancários e 4, 97 milhões de euros no FET-M.

(383) Que nesse ano contabilizou nas saídas 32, 3 milhões de euros (-31 milhões de euros, em 2013).

(384) Menos 2,9 milhões de euros que em 2012 (4,97 milhões de euros).

(385) Desconsiderando as Contas de Ordem que deixaram, em 2013, de ter expressão obrigatória na tesouraria do Governo Regional.

(386) Apresentadas através do ofício da SRPF n.º S 950, de 23/03/2015, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(387) Nos termos do artigo 74.º, da mencionada Lei Orgânica 2/2013, epigrafado de "Entrada em vigor" estabelece-se que "A presente lei orgânica entra em vigor em 1 de janeiro de 2014".

(388) As parcelas do saldo de abertura não são coincidentes com as do saldo de encerramento do ano anterior, o que é justificado pelo facto de, em resultado do acatamento de recomendações emitidas no Relatório de n.º 16/2012-FS/SRMTC (Auditoria à DRAJ), o saldo do Governo Regional ter sido diminuído em (euro) 18.129.933,69 em contrapartida do aumento do saldo das operações extraorçamentais.

(389) Das quais, 408.191.988,91 (euro) do ORAM e 11.985,21(euro), de SFA.

(390) Nos termos da LEORAM, em concreto do ponto IV do art.º 27.º, o Governo Regional apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. os Anexos XXXIII a XXXVI).

(391) Cfr. o quadro - Anexo XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

(392) Montante que foi deduzido ao saldo inicial do GR que em vez de 89.152.339,31 (euro) (cfr. a Conta da RAM de 2012) passou a ser de 71.022.405,62 (euro).

(393) Não registadas no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais", "pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo balanceamento em rubrica da despesa, quer por na maior parte dos casos não se verificar um fluxo financeiro correspondente", subtraindo na "devida rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos no ano" (cfr. o Cap. 10 - Operações Extraorçamentais, do Relatório da Conta da RAM relativo a 2013.

(394) Contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

(395) Cfr. o ponto 8.3 do presente relatório.

(396) Enquanto a contabilidade pública obedece à ótica de caixa, registando fluxos de pagamento e recebimento no período em que estes ocorrem, a contabilidade nacional obedece a uma ótica económica, seguindo uma lógica de compromissos, ou de acréscimo, relevando as receitas e despesas no período a que se reportam, independentemente do período em que ocorram os seus fluxos de liquidação. A contabilidade nacional comporta ainda outro importante ajustamento que tem a ver com a delimitação do universo de consolidação, por meio do qual podem ser integradas no sector das administrações públicas entidades não incluídas nas contas em contabilidade pública.

(397) Em anexo ao Volume II, Tomo I.

(398) Concretamente, o Volume II, Tomo III. Note-se que, embora a compilação destes dados na conta da RAM seja novidade, a maior parte os SFA já aplicavam o POCP, ou os respetivos planos de contas sectoriais.

(399) Além da área das disponibilidades já acima referida, confirmou-se também que o valor global dos empréstimos obtidos constante do balanço encontra-se em conformidade com os dados que resultam do capítulo da dívida.

(400) Relatório 2/2015-FS/SRMTC, aprovado em 22 de janeiro de 2015.

ANEXO

Respostas dos serviços e organismos

(artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM e artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC)

Gestão Financeira e Controlo Interno

(ver documento original)

Capítulo I

Processo Orçamental

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Capítulo II

Receita

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Capítulo III

Despesa

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Capítulo IV

Património

(ver documento original)

Capítulo V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

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Capítulo VI

Plano de Investimentos

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Capítulo VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

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Capítulo VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

(ver documento original)

Capítulo IX

Operações Extraorçamentais

(ver documento original)

Capítulo X

As Contas da Administração Pública Regional

(ver documento original)

208737969