Parecer 1/2018

Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2017

Sumário

1 - Em 2017, a conjuntura económica regional beneficiou de significativas melhorias em alguns indicadores, como seja a inversão da tendência verificada quer no emprego quer no desemprego, com o primeiro a crescer 3,8 p.p. e o segundo a decair em 2,5 p.p., face ao ano anterior (12,9%), embora este se apresente ainda a um nível elevado (10,4%).

Segundo a estimativa do INE, em 2016, o Produto Interno Bruto regional cresceu 2,7% (para cerca de 4,35 mil milhões de euros) e, embora não existam dados oficiais para 2017 é expectável, tendo em conta os restantes indicadores e a evolução da economia portuguesa, uma evolução positiva daquele indicador.

2 - O resultado da execução orçamental, à semelhança dos últimos anos, foi influenciado pelas operações de substituição de dívida financeira, de permuta de dívida comercial por dívida financeira e de saneamento financeiro das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR). Essa opção teve como reflexo uma redução, pelo segundo ano consecutivo, da dívida global do setor da administração pública regional em 2,3%, baseada na queda da dívida administrativa de todo o sector das administrações públicas em 33,4%, tendo como contraponto um incremento da dívida direta daquele setor em 2,0% (para 4,2 mil milhões de euros).

3 - Do conjunto das receitas e despesas efetivas do sector das administrações públicas resultou um saldo efetivo negativo de 157,4 milhões de euros que resultou da arrecadação de 1,248,8 milhões de euros de receitas efetivas e do dispêndio de 1.406,2 milhões de euros de despesas efetivas, sendo que o saldo primário foi positivo em 78,7 milhões de euros.

Em contabilidade nacional, para efeitos do PDE, os dados evidenciaram igualmente um saldo positivo do conjunto das administrações públicas da RAM, o qual atingiu um excedente de 79,6 milhões de euros em 2017, assinalando o quinto ano consecutivo de superavit, embora o menor daqueles cinco anos.

4 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter, em 2017, um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a implementação do SNC-AP, cujo processo se encontra a decorrer. Esta é uma debilidade relevante (assinalada no parecer do ano anterior) que apenas será ultrapassada com sucesso com a plena implementação pela Administração Pública Regional (APR) do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP).

O Tribunal nota positivamente que, no quadro da transição para o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), a Região, em 2017, acompanhou a publicação dos vários normativos e orientações técnicas que divulgam o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), deu continuidade à formação profissional dos recursos humanos da APR, e assegurou que todas as entidades incluídas no perímetro de consolidação de contas obtiveram as credenciais de acesso à plataforma Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP), que será utilizada para a integração da informação prevista na Norma Técnica n.º 1/2017 e para a agregação de toda a informação necessária à obtenção da conta consolidada da RAM.

5 - Pela primeira vez, a Região apresentou o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2017-2020. O referenciado quadro de programação orçamental, para além de não ter respeitado o calendário orçamental (até 31 de maio de cada ano), atribuiu aos limites da despesa pública um carácter indicativo, e submeteu, apenas, a despesa financiada por receitas gerais aos tetos estabelecidos, contrariando o disposto no art.º 20.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

6 - O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (495,4 milhões de euros) voltou a registar uma melhoria (+17,2%), muito por força do reforço de capital nas EPERAM e da operação de reestruturação dos contratos de swap das Sociedades de Desenvolvimento que fez transitar para o Governo Regional a responsabilidade pelos encargos vencidos e vincendos desses contratos.

Na vertente económica, verificou-se uma melhoria do conjunto das empresas em análise, observando-se uma subida das vendas (+7,5%) e do resultado operacional antes de juros e impostos (+80,6%, para os 11,6 milhões de euros). Contrariando a tendência estiveram as sociedades de desenvolvimento e a Horários do Funchal, que agravaram os respetivos resultados em 2,1 e 1,9 milhões euros.

Os resultados líquidos, por seu turno, ascenderam a 23,3 milhões de euros, o que representa uma melhoria de 64,7 milhões de euros face ao ano anterior, motivada, sobretudo pelo impacto da cessão, para o Governo Regional, dos contratos de swap das Sociedades de Desenvolvimento que tiveram um impacto positivo nos resultados da ordem dos 40,4 milhões de euros.

Dos 15 contratos de SWAP existentes em 2016, passou-se para 5 em 2017, sendo 3 detidos pela APRAM, um pela MPE e outro pelo SESARAM. Segundo a avaliação do IGCP esses contratos, apresentavam perdas potenciais acumuladas próximas dos 20,9 milhões de euros. O SESARAM passou no exercício a refletir o justo valor dos contratos nas contas, algo que já era comum nas outras empresas.

Os contratos detidos pelas sociedades de desenvolvimento foram objeto de reestruturação, transitando para RAM a responsabilidade pelos encargos vencidos e vincendos.

7 - A situação de dependência dos SFA face às transferências do Orçamento Regional, diminuiu, em 2017, de 80,7% para 70,7% do total das receitas.

8 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 346,3 milhões de euros, 63,5% dos quais respeitam a juros e outros encargos. Esses encargos globais aumentaram 38,7% (96,6 milhões de euros) em virtude, sobretudo, da operação de reestruturação dos contratos de permuta de taxa de juro das sociedades de desenvolvimento assumida pela RAM (47,4 milhões de euros) e de, ao contrário do ano anterior, terem sido considerados no Relatório anexo à Conta os juros de mora (58,1 milhões de euros), apesar da diminuição das amortizações de capital (13,3 milhões de euros).

9 - A RAM tem utilizado diferentes mecanismos para transferir para as EPR os fundos necessários à amortização dos seus empréstimos, mas a Conta da Região não fornece informação clara e explícita que permita identificar qual a dívida das EPR paga através de empréstimos contraídos pela RAM, e se os valores transferidos são ou não reembolsáveis.

10 - No âmbito da Estratégia de Pagamento de valores em dívida, foram regularizados, em 2017, menos 62,3 milhões de euros do que o previsto (dos 240,7 milhões de euros que se previa regularizar só foram pagos 178,4 milhões de euros) sem que da Conta conste uma justificação para o desvio.

11 - À luz do que precede, o Tribunal de Contas emite um parecer globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira do exercício orçamental de 2017.

Introdução

Enquadramento legal

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, nos termos conjugados dos art.os 214.º, n.º 1, al. b), da CRP, e 5.º, n.º 1, al. b), da LOPTC1), e do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM(2).

Em cumprimento daquele ditame constitucional e dos invocados preceitos legais, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 2017, remetida à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC), pelo Governo Regional, em 2 de julho de 2018, dentro do prazo fixado pelo art.º 24.º, n.º 2, da LEORAM(3).

No Parecer que agora se emite, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira (RAM) no ano de 2017, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos aspetos referidos no n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável ex vi do n.º 3 do imediato art.º 42.º

Estrutura do Parecer

O Parecer é constituído por um único volume, organizado em duas partes, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I - Parecer, que encerra a decisão do Coletivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira(4), e o juízo sobre a Conta, elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise, dirigidas, de acordo com o n.º 3 do art.º 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, apresentando ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2017 numa perspetiva de legalidade e correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira naquele exercício económico.

Por sua vez, a Parte II - Relatório, fornece uma apreciação mais desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da RAM de 2017, nos diferentes domínios de controlo, e apresenta uma estrutura assente na repartição sequencial dos onze capítulos que o integram, a saber: Cap. I - Processo Orçamental, Cap. II - Receita, Cap. III - Despesa, Cap. IV - Património, Cap. V- Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM, Cap. VI - Plano de Investimentos, Cap. VII - Subsídios e outros apoios Financeiros, Cap. VIII - Dívida e outras responsabilidades, Cap. IX - Operações Extraorçamentais, Cap. X - As Contas da Administração Pública Regional e Cap. XI - Controlo Interno.

A Parte II - Relatório inclui ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que se reiteram, as acolhidas pelo Governo Regional, e as novas recomendações, bem como a análise das respostas dadas no exercício do contraditório, em conformidade com o previsto no art.º 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência, e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, e no art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC(5).

Enquadramento económico

Para melhor compreender a situação financeira da RAM, interessa fazer uma breve referência aos principais fatores externos e internos que influenciaram o ano orçamental de 2017.

A envolvente macroeconómica externa caracterizou-se pela aceleração do ritmo de crescimento da atividade mundial para 3,7% (3,3%, em 2016)(6), em resultado da aceleração da atividade das economias avançadas, particularmente dos EUA e do Japão, que cresceram acima do observado no período anterior, respetivamente 2,2% e 1,7%(7) e da forte recuperação das economias de mercados emergentes e em desenvolvimento, com destaque para a Rússia e para o Brasil, que saíram da recessão, refletindo (respetivamente) a subida do preço das matérias-primas e os efeitos de uma política monetária expansionista na retoma da procura interna(8).

Na área do euro, a atividade económica acompanhou o movimento de expansão das economias avançadas, tendo o Produto Interno Bruto registado um crescimento de 2,4% (1,9%, em 2016)(9), ancorado na recuperação das exportações, em linha com a retoma da economia mundial, e no comportamento robusto da procura interna, num contexto monetário e financeiro favorável marcado pela continuidade da orientação acomodatícia da política monetária do Banco Central Europeu, através da extensão do programa alargado de compra de ativos até ao final do ano(10) e da manutenção das taxas de juro aplicáveis às operações principais de refinanciamento, à facilidade permanente de cedência de liquidez e à facilidade permanente de depósito inalteradas, tendo em vista proporcionar maior liquidez aos bancos e facilitar as condições de financiamento dos agentes económicos.

A conjuntura económica portuguesa manteve a trajetória de recuperação moderada iniciada em 2013, verificando-se uma aceleração em 2017, à qual não é alheio o contexto externo favorável, em que se registou a aceleração da atividade e comércio mundiais e a manutenção de uma política monetária acomodatícia por parte do Banco Central Europeu, proporcionando condições monetárias e financeiras favoráveis.

Em 2017, o Produto Interno Bruto registou um crescimento de 2,8% (1,9% em 2016)(11), baseado na evolução da procura interna (3 p.p.), face à observada em 2016 (2 p.p.), particularmente impulsionada pelo crescimento do investimento, que registou um aumento de 9,2% (1,7%, em 2016), acompanhado do desempenho positivo das exportações, que subiram 7,8% (4,4% em 2016). O ano em referência evidenciou ainda a queda da taxa de desemprego para os 8,9% (11,1%, em 2016) e o aumento do emprego em 3,3% (2,1%, em 2016(12)).

Registaram-se progressos em questões macroeconómicas fundamentais, tais como a melhoria das contas externas e do saldo orçamental estrutural e a redução dos rácios de endividamento das administrações públicas e do setor privado não financeiro.

Na RAM, a conjuntura económica beneficiou, igualmente, de significativas melhorias em alguns indicadores, como seja a inversão da tendência verificada quer no emprego quer no desemprego, com o primeiro a crescer 3,8 p.p. e o segundo a decair em 2,5 p.p., face ao ano anterior (12,9%), embora este se apresente ainda a um nível elevado (10,4%)(13). Segundo a estimativa do INE, em 2016, o Produto Interno Bruto regional cresceu 2,7% (para cerca de 4,35 mil milhões de euros) e, embora não existam dados oficiais para 2017 é expectável, tendo em conta os restantes indicadores e a evolução da economia portuguesa, uma evolução positiva daquele indicador.

O resultado da execução orçamental, à semelhança dos últimos anos, foi influenciado pelas operações de substituição de dívida financeira, de permuta de dívida comercial por dívida financeira e de saneamento financeiro das EPR. Tal teve como reflexo uma redução, pelo segundo ano consecutivo, da dívida global do setor da administração pública regional em 2,3%, baseada na queda da dívida administrativa de todo o sector das administrações públicas em 33,4%, embora tendo como contraponto um incremento da dívida direta daquele setor em 2,0%, em função do aumento da dívida direta do Governo Regional em 6,3%.

Do conjunto das receitas e despesas efetivas do sector das administrações públicas resultou um saldo primário de 78,7 milhões de euros. Em contabilidade nacional, para efeitos do PDE, os dados evidenciaram igualmente um saldo positivo do conjunto das administrações públicas da RAM, o qual atingiu um excedente de 79,6 milhões de euros em 2017, assinalando o quinto ano consecutivo de superavit, embora o menor daqueles cinco anos.

Parte i

Parecer

1. Conclusões

Da apreciação efetuada ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, destacam-se, como parte integrante do presente Parecer, as principais conclusões do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2017:

Processo Orçamental

1 - A Conta da RAM e o respetivo Relatório são omissos no que respeita à informação qualitativa respeitante às alterações orçamentais dos serviços da administração regional indireta (SFA e EPR), embora, em 2017, se tenha observado uma melhoria quanto à informação quantitativa sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) daquele subsetor da administração (cfr. o ponto 1.5. da Parte II do presente Parecer).

2 - Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado, registando-se, todavia, o empenho do Governo Regional em apresentar aqueles documentos no prazo definido para o Estado (cfr. o ponto 1.6. da Parte II do presente Parecer.).

3 - Foi apresentado, pela primeira vez, em simultâneo, com a apresentação da proposta do decreto legislativo regional do ORAM para 2017, o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2017-2020, pese embora não tenha sido respeitado o calendário orçamental estabelecido no art.º 20.º, n.os 1 e 2, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), que impõe a sua apresentação até 31 de maio de cada ano (cfr. o ponto 1.1.B. da Parte II do presente Parecer).

O quadro plurianual de programação orçamental (2017-2020), incluído no DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, atribuiu aos limites definidos um carácter indicativo, e submeteu apenas a despesa financiada por receitas gerais aos tetos estabelecidos, contrariando o disposto no art.º 20.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (cfr. o ponto 1.1.B. da Parte II do presente Parecer).

Receita

4 - Em 2017, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1.769 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1.632,1 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 141,7 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1. da Parte II do presente Parecer).

5 - A receita efetiva do Governo Regional (ARD), no montante de 1.158,6 milhões de euros, registou uma diminuição de 128 milhões de euros (-10%) face a 2016 (cfr. o ponto 2.1. da Parte II do presente Parecer).

6 - A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foram os "Impostos Indiretos" com 522,9 milhões de euros (32%) e os "Impostos Diretos" com 297,4 milhões de euros (18%), seguidos dos "Passivos Financeiros" com 325 milhões de euros (19,9% da receita orçamental cobrada). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 241,9 milhões de euros (14,8% da receita orçamental cobrada) registando uma redução de 2,5 milhões de euros face ao ano anterior [cfr. o ponto 2.1.1 da Parte II do presente Parecer].

7 - Em 2017, a RAM arrecadou impostos no montante de 820,3 milhões de euros (50,3% do total da receita do ano), sendo esse valor inferior em 10,4% ao montante arrecadado em 2016, sobretudo por força da diminuição da cobrança do IRC, que registou uma redução de 93,6 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1.1.2. da Parte II do presente Parecer).

8 - A situação de dependência dos SFA face às transferências do Orçamento Regional, diminuiu, em 2017, de 80,7% para 70,7% do total das receitas, por via da redução na maioria dos Serviços, que apresentavam taxas inferiores, mantendo-se acentuada (90%/99%) em alguns Serviços tradicionalmente dependentes (cfr. o ponto 2.2. da Parte II do presente Parecer).

Despesa

9 - A despesa orçamental da Administração Regional Direta rondou os 1,5 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 88,7%, face à dotação disponível. A despesa efetiva atingiu 1,3 mil milhões de euros, representando 83,9% da execução orçamental (cfr. o ponto 3.1.1. da Parte II do presente Parecer).

10 - As despesas de funcionamento da ARD ultrapassaram os 1,2 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (718,7 milhões de euros) afetas às funções sociais (cfr. o ponto 3.1.2. da Parte II do presente Parecer).

11 - A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 807,6 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 89,2%, com as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do SESARAM e do IASAUDE) a absorverem 89,1% daquele montante (cfr. o ponto 3.2.1. da Parte II do presente Parecer).

12 - No final de 2017, os passivos da APR ascendiam a 332,7 milhões de euros, evidenciando uma redução de 34,9% (-178,4 milhões de euros) face ao ano anterior, mantendo assim a tendência de 2016 (cfr. o ponto 3.3. da Parte II do presente Parecer).

13 - Em 31/12/2017 as contas a pagar da ARD rondavam os 169,5 milhões de euros enquanto as da Administração Regional Indireta eram de 68,4 milhões de euros. Os pagamentos em atraso rondavam os 22,1 milhões de euros, dos quais 14,2 milhões de euros tinham origem nas EPR (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2. da Parte II do presente Parecer).

14 - O Prazo Médio de Pagamento da APR em 2017 foi de 101 dias, ou seja, menos 116 dias que no ano anterior (cfr. o ponto 3.3.3. da Parte II do presente Parecer).

15 - A Conta da RAM de 2017 e o Relatório anexo são omissos quanto à execução do Quadro Plurianual de Programação Orçamental, neste que foi o seu ano inaugural. Os limites definidos no referenciado Quadro Plurianual, aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, foram respeitados globalmente, à exceção de 4 programas (P 057 - Governação, P 050 - Saúde, P 043 - Turismo, Cultura e Património e P 059 - Finanças e Gestão da Dívida Pública), situação que não mereceu qualquer justificação na Conta da RAM de 2017 (cfr. o ponto 3.5. da Parte II do presente Parecer).

Património

16 - A carteira de ativos financeiros da RAM, valorizada em 868,9 milhões de euros, evidenciou uma subida de 17,1% face ao ano anterior, sobretudo devido ao aumento das participações diretas (+77,0 milhões de euros), em especial do SESARAM (75,0 milhões de euros) [cfr. pontos 4.2.1, 4.2.2 e 4.2.4. da Parte II do presente Parecer).

17 - O aumento do stock de crédito concedido (+ 50,5 milhões de euros) resultou principalmente dos empréstimos do GR às EPR, em particular às Sociedades de Desenvolvimento (28,0 milhões de euros) e à APRAM (15,6 milhões de euros) [cfr. pontos 4.2.3 e 4.2.4 da Parte II do presente Parecer].

18 - O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (495,4 milhões de euros) voltou a registar uma melhoria (+17,2%), muito por força do reforço de capital nas EPERAM e da operação de reestruturação dos contratos de swap das sociedades de desenvolvimento que fez transitar para o GR a responsabilidade pelos encargos vencidos e vincendos desses contratos (cfr. os pontos 4.2.1.3., 4.2.1.4. e 4.2.1.6. da Parte II do presente Parecer).

19 - Continuou o esforço de saneamento financeiro das empresas participadas, refletido na descida do passivo (-8,8%) e da dívida financeira (-7,6%), com especial incidência no SESARAM (cfr. os pontos 4.2.1.3. e 4.2.1.4. da Parte II do presente Parecer).

20 - Na vertente económica, é de assinalar o quadro geral de melhoria do conjunto das empresas em análise, observando-se uma subida das vendas (+7,5%) e do resultado operacional antes de juros e impostos (+80,6%, para os 11,6 milhões de euros). Contrariando a tendência estiveram as Sociedades de Desenvolvimento e a HF, que agravaram os respetivos resultados em 2,1 e 1,9 milhões euros.

Os resultados líquidos, por seu turno, ascenderam a 23,3 milhões de euros, o que representa uma melhoria de 64,7 milhões de euros face ao ano anterior, motivada, sobretudo pelo impacto da cessão, para o GR, dos contratos de swap das sociedades de desenvolvimento que tiveram um impacto positivo nos resultados da ordem dos 40,4 milhões de euros (cfr. os pontos 4.2.1.3, 4.2.1.5. e 4.2.1.6. da Parte II do presente Parecer).

21 - Dos 15 contratos de SWAP existentes em 2016, passou-se para 5 em 2017, detidos pela APRAM (3), MPE (1) e SESARAM (1), que segundo a avaliação do IGCP, apresentavam perdas potenciais acumuladas próximas dos 20,9 milhões de euros. O SESARAM passou no exercício a refletir o justo valor dos contratos nas contas, algo que já era comum nas outras empresas. Os contratos detidos pelas Sociedades de Desenvolvimento foram objeto de reestruturação, transitando para RAM a responsabilidade pelos encargos vencidos e vincendos (cfr. os pontos 4.2.1.3, 4.2.1.4 e 4.2.1.6. da Parte II do presente Parecer).

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

22 - Houve uma evolução favorável (-15,6%) no saldo líquido dos fluxos entre o ORAM e as entidades participadas (-331,5 milhões de euros), na ordem dos 61,2 milhões de euros (cfr. o ponto 5.3. da Parte II do presente Parecer).

23 - Ao nível das despesas de capital, sobressaem os reforços do capital das EPERAM, em especial no SESARAM (75,0 milhões de euros) e o volume dos empréstimos às Sociedades de Desenvolvimento (28,0 milhões de euros) e à APRAM (15,6 milhões de euros) [cfr. ponto 5.1.2. da Parte II do presente Parecer].

24 - Os recebimentos das participadas (19,1 milhões de euros) cresceram 25,5%, fruto dos dividendos provenientes da VIAEXPRESSO, da SDM e da PATRIRAM (cfr. o ponto 5.2. da Parte II do presente Parecer).

Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional

25 - A RAM corporizou no PDES a quantificação do investimento previsto para o respetivo período de programação, em obediência ao disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, de, de 23 de agosto, acatando a recomendação constante no Parecer à Conta da RAM de 2016 (cfr. o ponto 6.1.1. da Parte II do presente Parecer).

26 - O orçamento final do PIDDAR ascendeu a 593,6 milhões de euros, tendo o volume financeiro despendido rondado os 371,9 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 62,7% (cfr. os pontos 6.2.2, 6.2.3 e 6.4.1. da Parte II do presente Parecer).

27 - A execução do PIDDAR foi suportada principalmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 231,4 milhões de euros, representando 62,2% dos pagamentos, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (20,6%) e nacional (17,2%) [cfr. o ponto 6.4.4. da Parte II do presente Parecer].

28 - O volume dos investimentos do PIDDAR evidenciou uma redução de 2,9% face ao ano anterior, estando assim em queda pelo quarto ano consecutivo (cfr. o ponto 6.4.5. da Parte II do presente Parecer).

29 - A execução do PDES, em relação à previsão plurianual indicada no "Plano de Financiamento 2014-2020" (cfr. o ponto 6.1.1), ficou-se pelos 37,8% (1,2 mil milhões de euros) quando, pressupondo uma execução linear, seria expectável que a meio do período de programação, ela se aproximasse dos 50% (cfr. o ponto 6.4.5. da Parte II do presente Parecer).

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

30 - Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela RAM totalizaram os 339,8 milhões de euros, os quais foram na sua maioria (72%) executados pelos SFA (243,6 milhões de euros), em consequência do predomínio do contrato-programa celebrado com o SESARAM (194,4 milhões de euros), o que concretiza uma diminuição de 101,8 milhões de euros (-23,1%), face ao ano transato, dada a redução das transferências para o SESARAM, motivada pela regularização integral, no exercício anterior, das dívidas do GR para com aquela entidade (cfr. os pontos 7.1. e 7.1.2. da Parte II do presente Parecer).

31 - Excetuando as transferências para o SESARAM, a despesa do GR (96,2 milhões de euros), que subiu 7,3%, foi direcionada para as instituições sem fins lucrativos (45,2 milhões de euros) e para as sociedades privadas (19,8 milhões de euros), para apoiar em especial o ensino (27,0 milhões de euros) e as associações e clubes desportivos (20,4 milhões de euros). Nos SFA, os principais beneficiários dos apoios foram as sociedades privadas (28,1 milhões de euros) e as famílias (12,9 milhões de euros), ao abrigo dos programas geridos pelo IDE, IEM, e IQ, cofinanciados por fundos europeus (cfr. os pontos 7.1.1 e 7.1.2. da Parte II do presente Parecer).

Dívida e Outras Responsabilidades

32 - A Região não demonstrou a observância do limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do art.º 40.º da LFRA, relativamente a 2017 (cfr. o ponto 8.1. da Parte II do presente Parecer).

33 - O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado pela Região em 2017 rondou os 325 milhões de euros, provindo de emissões obrigacionistas (250 milhões de euros) e de empréstimos obtidos junto da banca comercial (75 milhões de euros), sendo a principal finalidade a amortização de dívida financeira do Setor das Administrações Públicas Regional (cfr. os pontos 8.2.1, 8.2.1.2 e 8.2.1.3. da Parte II do presente Parecer).

34 - Em 2017 a dívida direta dos serviços integrados aumentou 6,3%, para 3,5 mil milhões de euros, o que significou um acréscimo líquido de 208,5 milhões de euros (cfr. o ponto 8.2.2. da Parte II do presente Parecer).

35 - No final de 2017 a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais era cerca de 631,9 milhões de euros, demonstrando uma diminuição de 16,6% (125,5 milhões de euros) face ao ano anterior (cfr. o ponto 8.3. da Parte II do presente Parecer).

36 - A RAM tem utilizado diferentes mecanismos para transferir para as EPR os fundos necessários à amortização dos seus empréstimos, mas a Conta da Região não fornece informação clara e explícita que permita identificar qual a dívida das EPR paga através de empréstimos contraídos pela RAM, e se os valores transferidos são ou não reembolsáveis (cfr. o ponto 8.3. da Parte II do presente Parecer).

37 - O montante dos passivos do setor das administrações públicas da Região, no final de 2017, atingia 332,7 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 178,4 milhões de euros, ou seja, 34,9%, face ao ano anterior. Cerca de 71,5% dos passivos (237,9 milhões de euros) representavam contas a pagar e, destas, 22,1 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.4. da Parte II do presente Parecer).

38 - No âmbito da Estratégia de Pagamento de valores em dívida, foram regularizados, em 2017, menos 62,3 milhões de euros do que o previsto (dos 240,7 milhões de euros que se previa regularizar só foram pagos 178,4 milhões de euros) sem que da Conta conste uma justificação para o desvio (cfr. o ponto 8.4. da Parte II do presente Parecer).

39 - No final de 2017 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 886,6 milhões de euros, tendo sido cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, se verificou um decréscimo de 129,2 milhões de euros (cfr. os pontos 8.5.1, 8.5.2 e 8.5.6. da Parte II do presente Parecer).

40 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 346,3 milhões de euros, 63,5% dos quais respeitam a juros e outros encargos. Esses encargos globais aumentaram 38,7% (96,6 milhões de euros) em virtude, sobretudo, da operação de reestruturação dos contratos de permuta de taxa de juro das SDR assumida pela RAM (47,4 milhões de euros) e de, ao contrário do ano anterior, terem sido considerados no Relatório anexo à Conta os juros de mora (58,1 milhões de euros), apesar da diminuição das amortizações de capital (13,3 milhões de euros) [cfr. o ponto 8.6.1. da Parte II do presente Parecer].

41 - Os juros de mora associados a acordos de regularização de dívida continuam a ser classificados na rubrica de CE "03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros", ao contrário do entendimento já manifestado nos Pareceres sobre as Contas da RAM referentes aos anos 2013 a 2016 (cfr. o ponto 8.6.1. da Parte II do presente Parecer).

42 - No final de 2017 o endividamento global do setor das administrações públicas da Região rondava os 4,5 mil milhões de euros, sendo constituído em 91,7% por dívida direta (cfr. o ponto 8.6.2. da Parte II do presente Parecer).

43 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2018, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a RAM evidenciou em 2017 um saldo positivo de 79,6 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2017, em 4.866 milhões de euros (cfr. os pontos 8.7.1, 8.7.2 e 8.7.3. da Parte II do presente Parecer).

Operações extraorçamentais

44 - Em 2017, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 136,8 milhões de euros pelo lado da receita e a 137 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo relativamente ao ano anterior, um aumento das entradas de fundos de 13,2% (16 milhões de euros) e das saídas de 13,6% (16,4 milhões de euros) [cfr. o ponto 9.1. da Parte II do presente Parecer].

Contas da Administração Pública Regional

45 - A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 1,9 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,7 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 0,7% e 4,3%, respetivamente (cfr. o ponto 10.2. da Parte II do presente Parecer).

46 - Considerando o conjunto das receitas e das despesas efetivas da APR, observa-se um saldo efetivo(14) negativo (-157,4 milhões de euros), em resultado dos correspondentes saldos alcançados pelo GR (-136,1 milhões de euros) e pelos SFA (-21,3 milhões de euros).

O saldo primário foi positivo ascendendo a 78,7 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2. da Parte II do presente Parecer)

47 - Na ótica da contabilidade nacional, a Conta da Administração Regional em 2017 evidenciou um saldo positivo de 79,6 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2. da Parte II do presente Parecer).

Controlo Interno

48 - Em 2017, no quadro da transição para o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), a Região acompanhou a publicação dos vários normativos e orientações técnicas que divulgam o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), deu continuidade à formação profissional dos recursos humanos da APR, e assegurou que todas as entidades incluídas no perímetro de consolidação de contas obtiveram as credenciais de acesso à plataforma Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP), que será utilizada para a integração da informação prevista na Norma Técnica 1/2017 e para a agregação de toda a informação necessária à obtenção da conta consolidada da RAM (cfr. o capítulo XI da Parte II do presente Parecer).

49 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a implementação do SNC-AP, cujo processo se encontra a decorrer (cfr. o capítulo XI da Parte II do presente Parecer).

2. Recomendações

Conforme decorre do art.º 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, com vista à correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados(15).

Salientam-se seguidamente as recomendações feitas em pareceres anteriores, que já tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não acatadas, e se formulam também novas recomendações, sugeridas pela análise à Conta da Região de 2017.

Recomendações acolhidas

O Governo Regional deu acolhimento às recomendações formuladas pelo Tribunal em anos anteriores sobre:

a) A elaboração de um mapa síntese, por classificação económica da receita e da despesa, das alterações introduzidas ao conjunto dos orçamentos dos SFA e das EPR.

b) O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de aprovar, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, através da publicação do DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

c) A incumbência de o representante da Região no Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras propor o agendamento, com carácter de urgência, da aprovação e implementação dos conceitos e critérios necessários ao cálculo dos indicadores que vinculam as contas regionais na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (cfr. os art.os 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro).

d) A corporização no PDES da quantificação do investimento previsto para o respetivo período de programação, em obediência ao disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, de, de 23 de agosto.

Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram

Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas e que o Tribunal renova no presente Parecer:

1 - O cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM, na parte respeitante ao orçamento final de 2017 pois aquele documento contemplava um défice de 85,7 milhões de euros.

2 - A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região(16), que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças Regionais e com a Lei do Enquadramento Orçamental do Estado tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso.

3 - A implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional que, não obstante, está dependente da implementação do SNC-AP.

4 - A avaliação da manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA, atento o enquadramento fornecido pelo art.º 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

5 - A adoção de medidas para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de Fundos da UE, detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos Fundos Comunitários.

Novas Recomendações

Apresentam-se três novas recomendações que o Governo Regional deverá colocar no centro das preocupações, para que, a breve prazo, possam ser corrigidas as causas que estão na origem das deficiências que as determinaram:

1 - Cumpra as regras de equilíbrio orçamental e de limite à dívida regional, estabelecidas nos art.os 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, quantificando no relatório anexo à Conta da Região a situação de cada uma delas, sendo de salientar que a Vice-Presidência, no contraditório, assumiu a intenção de esses elementos informativos virem a ser apresentados no futuro(17).

2 - Proceda à apreciação, no relatório anexo à Conta, da execução do Quadro Plurianual de Programação Orçamental, realçando-se que, no contraditório, a Vice-Presidência manifestou o propósito de, nos futuros relatórios anexos à Conta da Região, acolher esta recomendação.

3 - Inclua no relatório sobre a Conta da RAM, com carácter sistemático, uma listagem dos contratos de cobertura de risco de taxa de juro de todas as entidades do setor das Administrações Públicas da Região e de idênticas operações de cobertura com aval da RAM, com as principais condições, incluindo o valor de mercado (marked-to-market), uma vez que se tratam de responsabilidades financeiras contingentes.

3. Legalidade e Correção Financeira

Em 2017, foi observado, o princípio do equilíbrio orçamental consagrado na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região em virtude de o resultado da execução orçamental da APR ter evidenciado um saldo primário positivo.

Equilíbrio orçamental (execução)

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2017

A Região no relatório anexo à Conta que apresentou não demonstrou a observância das novas regras sobre o equilíbrio orçamental da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (cfr. o art.º 16.º), não obstante já ter sido manifestada a intenção de esses elementos informativos virem a ser apresentados no futuro.

A Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2017(19) revelou que a mesma é coincidente com a Conta apresentada pelo Governo Regional.

A receita total consolidada da Administração Regional aproximou-se dos 1,9 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou em 1,7 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 0,7% e 4,3%, respetivamente.

O saldo da Região mostrou-se igualmente positivo na ótica da contabilidade nacional, tendo a Conta da APR evidenciado uma capacidade líquida de financiamento (B.9) de 79,6 milhões de euros(20).

4. Gestão Financeira

A apreciação global à execução financeira da Conta do Governo Regional de 2017 evidencia que a receita orçamental arrecadada ascendeu a 1.487,1 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 91,5%, enquanto os pagamentos de despesa orçamental rondaram os 1.543,8 milhões de euros, correspondentes a uma taxa de execução de 87,0%. O saldo transitado para o exercício seguinte foi da ordem dos 162,7 milhões de euros.

Mapa de Origens e Aplicações de Fundos

(ver documento original)

O saldo efetivo da Conta do Governo Regional foi deficitário em 136,1 milhões de euros, visto que a despesa efetiva atingiu 1.294,7 milhões de euros, enquanto a receita efetiva rondou os 1.158,6 milhões de euros. O agravamento do saldo efetivo face ao ano anterior deveu-se ao comportamento da receita efetiva, que desceu cerca de 128,0 milhões de euros (10,0%), enquanto que a despesa efetiva evidenciou uma redução na ordem dos 21,0 milhões de euros (1,6%).

A receita corrente representou 61,7% das origens de fundos, mostrando-se insuficiente para cobrir a despesa corrente que representou 69,3% das aplicações de fundos, o que se traduziu num saldo corrente deficitário em 128,8 milhões de euros.

A receita fiscal, com 820,3 milhões de euros, constituiu a maior fonte de financiamento do orçamento da RAM, correspondendo a 48,1% das origens de fundos, tendo evidenciado uma redução de 10,4% face ao ano anterior (-95,7 milhões de euros), derivada essencialmente da queda do IRC.

Os passivos financeiros, com cerca de 325,0 milhões de euros, corresponderam a 19% das origens de fundos, constituindo assim a segunda maior fonte de financiamento após a receita fiscal. As transferências do Orçamento do Estado representaram 14,2% das origens de fundos (241,9 milhões de euros).

Na vertente da despesa, o agrupamento das transferências correntes atingiu a maior expressão, ascendendo a 23,6% das aplicações de fundos (403,0 milhões de euros), seguindo-se-lhe o das despesas com o pessoal, que rondaram 348,1 milhões de euros (20,4% das aplicações de fundos).

A taxa de execução financeira do PIDDAR rondou os 62,7%, correspondendo a uma despesa na ordem dos 371,9 milhões de euros, a qual foi suportada em 62,2% por financiamento regional e em 20,6% por fundos comunitários.

A execução da receita comunitária do GR foi de apenas 44,0% (32,5 milhões de euros), o que indicia a manutenção de uma elevada sobreavaliação desta fonte de financiamento, situação que se estendeu também aos SFA, cuja execução foi igualmente de 44,0% (54,9 milhões de euros).

Observa-se que a dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional diminuiu face ao ano anterior, passando de 80,7% para 70,7% do total das receitas.

A dívida direta dos serviços integrados aumentou 6,3% (cerca de 208,5 milhões de euros) face ao ano anterior, totalizando 3,5 mil milhões de euros no final de 2017. Por seu turno, a dívida financeira das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais rondava os 631,9 milhões de euros, patenteando uma diminuição de 16,6% (125,5 milhões de euros) face ao ano anterior.

O conjunto dos passivos do setor das administrações públicas da Região, no final de 2017, atingiu o montante de 332,7 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 34,9% (ou seja, 178,4 milhões de euros) face a 2016.

O montante das responsabilidades da Região por garantias financeiras prestadas atingiu 886,6 milhões de euros, consubstanciando um decréscimo de 12,7% face ao ano anterior.

O valor da carteira de ativos financeiros da RAM evidenciou uma subida de 17,1%, para os 868,9 milhões de euros, tendo o valor agregado dos resultados líquidos das empresas detidas ascendido a 23,3 milhões de euros, evidenciando uma melhoria de 64,6 milhões de euros relativamente a 2016.

5. Juízo sobre a conta

Considerando as observações, conclusões e recomendações, anteriormente formuladas, o Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo (LOPTC), um juízo globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2017.

Sem prejuízo desta opinião, o Tribunal chama à atenção para o impacto das seguintes ênfases:

Ênfases

. Permanece em falta as demonstrações financeiras consolidadas - conta patrimonial consolidada e demais informação financeira consolidada - de todo o setor das administrações públicas da Região, o que constitui uma limitação à apreciação da posição financeira e das alterações na posição financeira, do conjunto da Administração Pública Regional.

. A Região continuou a não demonstrar a observância do critério do equilíbrio e do limite de endividamento, fixados na Lei de Finanças das Regiões Autónomas (art.os 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro), reflexo da falta de aprovação e implementação dos conceitos e critérios necessários ao cálculo de tais indicadores que vinculam as contas regionais.

. Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região harmonizada com a Lei das Finanças Regionais e com a Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado), tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública em curso.

6. Decisão

Face ao que antecede, o Coletivo constituído nos termos do art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC, decide aprovar o presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano económico de 2017, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos de apreciação e aprovação, em observância do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da Lei 28/92, de 1 de setembro, e no art.º 38.º, al. a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

Este Parecer será objeto de publicação na II Série do Diário da República, bem como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no art.º 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da LOPTC, ficando igualmente contemplada a sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, bem como no site do Tribunal de Contas na Internet, após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera ainda oportuno salientar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 12 dias do mês de dezembro do ano de dois mil e dezassete. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Vítor Manuel da Silva Caldeira. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Relatora, Laura Maria de Jesus Tavares da Silva. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Nuno António Gonçalves.

Fui Presente

A Procuradora-Geral Adjunta, Teresa de Jesus Oliveira de Almeida.

PARTE II

Relatório

CAPÍTULO I

Processo Orçamental

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, do Vice-Presidente do Governo Regional, do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (ponto 1. Alínea C, ponto 1.1.1. Alínea B e pontos 1.7. e 1.8.) e do Ministro das Finanças (ponto 1. Alínea C e pontos 1.7. e 1.8. deste documento), cujas alegações(21) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

A) Enquadramento legal

No Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira (RAM), em obediência ao preceituado na alínea a) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei 98/97, de 26 de agosto(22), aplicável pelo n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a atividade financeira da Região no ano a que a conta se reporta, designadamente no tocante ao cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira(23) (Lei 28/92, de 1 de setembro) e da demais legislação aplicável à administração financeira regional.

A análise efetuada no presente capítulo incidiu sobre os procedimentos e os atos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do orçamento regional do ano de 2017, bem como sobre a respetiva conta.

Para o efeito, e dada a sua influência no exercício orçamental de 2017, foram examinados o DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, que aprovou o Orçamento da RAM (ORAM) para 2017, bem como o DRR n.º 3/2017/M, de 7 de março, que estabeleceu as normas de execução do orçamento regional do mesmo ano, a Lei 42/2016, de 28 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado de 2017, e o DL n.º 71/95, de 15 de abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais, adaptado à Região pelo DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

Foi, igualmente, considerada a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), em cujo contexto sobressaem os preceitos atinentes ao equilíbrio orçamental (art.º 16.º(24)) e aos limites à dívida regional (art.º 40.º (25)), aplicáveis ao presente exercício orçamental.

Adicionalmente, e porque as finanças da RAM constituem uma das parcelas a considerar para efeitos da consolidação e estabilidade orçamental no quadro das vinculações externas do Estado Português(26), foi também considerada a Lei de Enquadramento Orçamental (doravante, LEO), aprovada, em anexo, pela Lei 151/2015, de 11 de setembro, apenas, no respeitante à disciplina normativa contida nos seus art.os 1.º e 2.º e 4.º a 19.º, face à estatuição do prazo de transição de três anos aplicável às demais normas (concretamente, os art.os 3.º e 20.º a 76.º), ex vi do art.º 8.º, n.º 2, na redação da Lei 37/2018, de 7 de agosto(27), que recalendarizou a produção dos seus efeitos para "a partir de 1 de abril de 2020".

B) Organização do processo orçamental da Região

Em 2017, a organização do processo orçamental da Região continuou a reger-se pelas normas que disciplinam esta matéria contidas nos vários diplomas legais mencionados no ponto precedente, entre as quais as normas de direito regional, as quais, como o Tribunal já assinalou nos pareceres anteriores, se revelam desconformes com o modelo dimanado das orientações internacionais e comunitárias neste domínio e (entretanto) acolhido no ordenamento nacional pela citada Lei 151/2015, de 11 de setembro.

Diploma (este) que marcou o início de um amplo processo de reforma orçamental do Estado(28), e que envolve, igualmente, a harmonização contabilística das entidades do setor das administrações públicas (onde se inclui o subsetor da administração regional), em linha com as boas práticas internacionais de contabilidade e relato financeiro expressas nas IAS e nas IFRS(29), corporizada no DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, que aprovou o sistema de normalização contabilística para as Administrações Públicas, com vigência diferida para 1 de janeiro de 2018(30).

Reforma que, a nível nacional, ainda se encontra em desenvolvimento, tendo a Região, no exercício em análise, "acompanh[ado] a publicação dos vários normativos e orientações técnicas que divulgam o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), e deu continuidade à formação profissional dos recursos humanos necessária à adoção pela RAM e com início no ano económico de 2018".

O relatório da Conta revela, ainda, que a Região, em 2017, "assegurou que todas as entidades que compõem o perímetro de consolidação de contas obtiveram as credenciais de acesso à plataforma Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP) [...] imprescindíveis para efetuar os testes de validação das parametrizações dos sistemas de informação em conformidade com o normativo SNC-AP, bem como efetuar os testes de validação dos ficheiros de reporte previstos na Norma Técnica 1/2017, da UniLEO, que estabelece as instruções para a integração de informação orçamental e económico-financeira no S3CP"(31).

Neste quadro pautado por pequenos avanços na implementação da reforma encetada pela LEO, o Governo Regional da Madeira, através da Vice-Presidência, informou que, relativamente à revisão da LEORAM, "em 2017 foram desenvolvidos trabalhos inerentes à preparação da proposta de Lei do Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, estando a redação dessa proposta em análise interna". Expressou, ainda, a "intenção" do Governo Regional que a referida "proposta acompanhe o calendário" resultante da "proposta de lei que adia a entrada em vigor e produção de efeitos da Lei de Enquadramento Orçamental"(32).

Na linha do Parecer anterior, o Tribunal continua a acompanhar a implementação pela Região da revisão do regime legal do enquadramento orçamental, perspetivada no quadro da previsão normativa da alínea r) do art.º 164.º da CRP, atinente à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República, e ainda da substituição do POCP pelo novo referencial contabilístico que ressalta do SNC - AP.

C) Aplicação da Lei das Finanças das Regiões Autónomas

A Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014 (cfr. o art.º 74.º), introduziu novas regras sobre o equilíbrio orçamental e os limites da dívida regional (cfr. os seus art.os 16.º e 40.º, respetivamente) que tardam, no entanto, a ser aplicadas pela Região, face à falta de "clarificação dos conceitos, regras e critérios, inerentes à aferição com rigor do grau de cumprimento dos referidos artigos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA)"(33).

Neste conspecto, a mencionada Lei atribuiu ao Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras(34), entre outras, a competência para acompanhar a aplicação da mencionada Lei, e analisar as políticas orçamentais regionais e a sua coordenação com os objetivos da política financeira nacional, em cujo âmbito se insere a aferição do grau de cumprimento do disposto naqueles preceitos legais.

No exercício em análise, verifica-se que a aprovação tardia do documento metodológico sobre a harmonização dos critérios para a aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional, previstas na LFRA, pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, na reunião de 30 de janeiro de 2018(35), que, segundo a Região(36), aguarda (ainda) a aprovação do Ministro das Finanças, mais uma vez, impede que o Tribunal emita um juízo sobre o cumprimento (ou não) daquelas regras pela Região.

Não obstante, a recomendação feita pelo Tribunal, no Parecer do ano anterior, sobre a necessidade de o representante do Governo Regional no Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras propor o agendamento, com carácter de urgência, da aprovação e implementação dos conceitos e critérios necessários ao cálculo dos indicadores que vinculam as contas regionais na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, considera-se respeitada.

No contraditório, o Ministro das Finanças informou que "(...) o documento metodológico de apoio à operacionalização das regras do equilíbrio orçamental, do quadro plurianual e do limite à dívida regional, previstas nos art.os 16.º, 20.º, e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, aprovada pelo Conselho de Acompanhamento das Politicas Financeiras, não carece de aprovação ou homologação por parte do Ministro das Finanças".

Resposta que não alinha com a informação reiterada pela Região, no contraditório, segundo a qual "(...) para efeitos de aferição do cumprimento do disposto nos citados artigos é imprescindível que esteja aprovado, por S. Exa. O Ministro das Finanças, o documento metodológico que operacionaliza o cálculo das regras orçamentais (Artigo 16.º) e limites à dívida (artigo 40.º)", e onde foi acentuado que "o cumprimento desta recomendação não depende em exclusivo da Região".

Nem com aquela que o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras trouxe ao conhecimento do Tribunal, nesta sede, onde referiu que o documento metodológico aprovado na reunião de 30 de janeiro de 2018 " (...) aguarda o sancionamento do Senhor Ministro das Finanças por se tratar de um documento interpretativo da LFRA, e bem assim, por o Conselho ser um órgão consultivo daquele membro do Governo".

De outro lado, e em sintonia com o disposto no art.º 15.º, n.º 8, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), que obriga o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF) a informar as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas sobre os pareceres emitidos e as atas das suas reuniões, verificou-se que este remeteu à Assembleia Legislativa da Madeira as atas das pertinentes reuniões (9.ª, 10ª e 11.ª)(37).

1.1. A proposta do orçamento da RAM para 2017

A proposta do Orçamento Regional para 2017, aprovada pelo Governo Regional, através da Resolução 807/2016, de 10 de novembro(38), foi apresentada à Assembleia Legislativa da Madeira (ALM), em 11 de novembro de 2016(39), o que configura o incumprimento do prazo determinado pelo n.º 1 do art.º 9.º da LEORAM, que sinaliza a data limite de 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita. A inobservância do prazo consignado no invocado preceito legal constitui uma prática reiterada, já referenciada pelo Tribunal de Contas em anos anteriores(40).

Assinalar, ainda, que a votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 16 de dezembro de 2016, ocorreu, também, para além do prazo estipulado no art.º 14.º, n.º 1, da citada Lei de Enquadramento do Orçamento da Região (até 15 de dezembro)(41).

De um modo geral, a proposta do orçamento respeitou a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos art.os 10.º, 11.º e 12.º da LEORAM, quanto ao articulado do decreto legislativo regional e aos mapas orçamentais.

1.1.1. Condicionamentos ao Orçamento

A) O Orçamento do Estado

O Orçamento do Estado para o referido ano, aprovado pela Lei 42/2016, de 28 de dezembro, incluiu as seguintes medidas, com reflexo na atividade financeira da Região:

a) A fixação do montante das transferências para a RAM em 241 889 967 (euro) (Mapa XVIII), no âmbito da LFRA(42) (art.º 56.º).

b) A manutenção da regra do endividamento líquido nulo (art.º 58.º, n.º 1) salvaguardadas as exceções constantes do n.os 2 e 3 da invocada norma legal(43).

c) A possibilidade de retenção das transferências do OE para a RAM tendo em vista a satisfação de débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da ADSE, do SNS, da Segurança social e da DGTF, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como das verbas resultantes da não utilização ou da utilização indevida de fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI), com o limite correspondente a 5% do montante da transferência anual (art.º 12.º, n.os 1 e 2).

d) A atribuição de 375 000 (euro) para cada um dos dois grupos de projetos das regiões autónomas, no âmbito do Orçamento Participativo Jovem Portugal (OPP) [(art.º 3.º, n.º 4, al. c)] e a autorização concedida ao Governo para proceder às transferências orçamentais para as regiões autónomas relativas ao OPP, após a aprovação de cada projeto beneficiário (art.º 56.º, n.º 5).

e) A atribuição do apoio correspondente a 50% da despesa relativa à obra de construção do Hospital Central da Madeira (art.º 57.º, n.º 2).

f) A obrigação dos contratos-programa na área da saúde celebrados pelo Governo Regional, através do membro responsável pela área da saúde, e pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do Serviço Regional de Saúde com natureza de entidade pública empresarial, ou outra, deverem ser autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, os quais podem envolver encargos até um triénio (art.º 113.º, n.º 2)(44.)

g) A atribuição do montante de 10 091 462 (euro), destinado à política do emprego e formação profissional (art.º 93.º, n.º 2).

h) A repristinação, durante o ano de 2017, do disposto nos art.os 2.º e 19.º da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho, que fixa os meios que asseguram o financiamento das iniciativas de apoio e reconstrução na Região Autónoma da Madeira na sequência da intempérie de fevereiro de 2010, e a autorização para a Região reafectar os saldos existentes dos financiamentos obtidos no âmbito da referida Lei Orgânica, até ao limite de 7 000 000 (euro), para as intervenções decorrentes dos incêndios que afetaram a região autónoma em agosto de 2016 (art.º 59.º, n.os 1 e 2).

i) A regularização das dívidas resultantes de comparticipações pagas pela Região a beneficiários da ADSE nela domiciliada, mediante o encontro de contas entre a ADSE e a RAM (art.º 16.º).

No plano nacional, há ainda a reter que o DL n.º 25/2017, de 3 de março(45), continuou a obrigar as Regiões Autónomas a prestar à DGO a informação elencada no art.º 98.º do referido diploma, mantendo a obrigação dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira prestarem informação (à DGO), trimestralmente e nos termos por esta definidos, sobre celebração de contratos em regime de parcerias público-privadas, concessões e execução de contratos em vigor, de modo a permitir a existência de um registo atualizado e completo destas operações ao nível das regiões autónomas (art.º 99.º).

B) O Quadro Plurianual de Programação Orçamental

Estabelece a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, nos seus art.os 17.º e 20.º, que a elaboração dos orçamentos das regiões autónomas obedece a um quadro de programação orçamental, o qual consta de documento que especifica o quadro de médio prazo para as respetivas finanças(46).

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental, definido no correlativo art.º 20.º, exige não só a sua aprovação pela Assembleia Legislativa, sob proposta do Governo, a qual deve ser apresentada até 31 de maio de cada ano (n.os 1 e 2 da invocada norma), revestindo a forma de decreto legislativo regional, mas também que, do ponto de vista do seu conteúdo, este quadro plurianual de programação orçamental defina os limites de despesa do conjunto do sector público administrativo regional, em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade(47), e, ainda, os limites vinculativos para cada programa orçamental, para cada agrupamento de programas, e para o conjunto de todos os programas, para o primeiro, para o segundo e para os terceiro e quarto anos económicos seguintes, respetivamente (n.os 4 e 5)(48).

Em 2017, e pela primeira vez (após a vigência da Lei Orgânica acima identificada), embora com atraso face ao calendário orçamental que ressalta do art.º 20.º, n.os 1 e 2, da mencionada Lei Orgânica, a Região apresentou o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2017-2020, em simultâneo, com a proposta do decreto legislativo regional do ORAM para 2017, aprovada pelo DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro (em concreto, o seu art.º 61.º e quadro anexo ao diploma orçamental).

No contraditório, foi alegado que "Não houve possibilidade de efetuar a apresentação do quadro plurianual referente ao período 2017-2020, em data anterior, na medida em que o mesmo assenta em cenário macroeconómico da RAM elaborado com recurso a um modelo macro econométrico, de natureza estrutural, o qual foi construído pela Direção Regional de Estatística da Madeira com a colaboração e coordenação do coordenador da Equipa Multidisciplinar de Modelização e Análise Quantitativa (EMMAQ) do Departamento de Análise, Estudos e Previsão do Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais (GPEARI) do Ministério das Finanças, durante os anos de 2015 e 2016. Dado que a sua elaboração resulta de um trabalho muito complexo e que os trabalhos subjacentes ao mesmo terminaram em data aproximada da apresentação da proposta de orçamento da Região, afigurou-se que o mesmo deveria acompanhar a proposta de Orçamento".

Enquanto instrumento disciplinador das finanças públicas, que enquadra e define o limite da despesa, por programa orçamental, e que deve estar alinhado com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade, o quadro plurianual de programação orçamental constitui, assim, uma restrição vinculativa ao orçamento anual das administrações regionais, que supõe a sua aprovação em data anterior às negociações orçamentais que precedem a apresentação (pelo Governo Regional) da proposta de orçamento à Assembleia Legislativa, no prazo previsto na LEORAM (até 2 de novembro). É isso que resulta da leitura da norma do art.º 20.º da referenciada Lei Orgânica.

Ademais, o diploma orçamental de 2017 atribui carácter indicativo aos limites da despesa de 2018 a 2020 e determina que os limites da despesa por programa e área possam ser modificados em virtude de alterações orçamentais (art.º 61.º, n.os 3 e 4, respetivamente) desconsiderando, assim, o disposto no art.º 20.º, n.º 5, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, cujo conteúdo normativo impõe o cumprimento dos tetos da despesa definidos no horizonte plurianual programado. A citada Lei só permite a atualização do quadro plurianual de programação orçamental(49), anualmente, para os quatro anos seguintes, no decreto legislativo regional que aprova o Orçamento (n.º 3).

Constata-se, igualmente, que o referenciado quadro de programação orçamental circunscreve os limites da despesa pública a uma única fonte de financiamento (as receitas gerais)(50), não abrangendo a despesa financiada por receitas próprias dos serviços(51).

Sobre a elaboração do Quadro Plurianual de Programação Orçamental, foi alegado que " (...) por uma questão de coerência e de modo a ser respeitado o n.º 4 do artigo 20.º da LFRA [foi ] utilizado o mesmo critério seguido pela Administração Central (...), quer no que respeita à consideração das receitas gerais como única fonte de financiamento, quer no que respeita à inclusão dos n.os 3 e 4 do referido artigo 61.º [do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro], sendo de notar que na Lei que aprova o quadro plurianual de programação orçamental do Orçamento de Estado consta artigo similar (ver artigo 2.º da Lei 7-C/2016, de 31 de março, conforme DOC 1)". Foi ainda referido que "(...) a redação do artigo 20.º da LFRA é idêntico à do artigo 12.º - D, da LEO, no que respeita aos n.os 4 a 6 (LFRA) que têm correspondência com os n.os 3, 5 e 9 da LEO".

Importa, no entanto, esclarecer que a invocada LEO, no art.º 12.º-D, trazido à colação pela Região, no seu n.º 4, dispõe que "O quadro plurianual de programação orçamental define os limites da despesa da administração central financiada por receitas gerais (...)", norma que não encontra expressão na LFRA.

De outro lado, contrariando o disposto no art.º 17.º, n.º 2, da LFRA, que obriga que "A elaboração dos orçamentos [seja] enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental que tenha em conta as perspetivas macroeconómicas apreciadas e discutidas pelo Conselho", a estratégia orçamental apresentada pelo Governo Regional para o exercício em análise não contou com esta informação(52).

No âmbito do contraditório, o CAPF informou que "(...) da ordem de trabalhos da 8.ª Reunião do CAPF, realizada em 8 de setembro de 2016, constou, como matéria objeto de discussão, a apreciação das perspetivas macroeconómicas (n.º 2 do artigo 17.º) e a análise (para emissão de parecer) dos pressupostos relativos às estimativas das receitas fiscais do Orçamento das Regiões Autónomas para 2017 (n.º 6 do artigo 15.º)". Mas "(...) a Região Autónoma da Madeira não enviou ao Conselho os elementos necessários, sendo que o Representante da RAM alegou que esta discussão era extemporânea e que deveria ser objeto de discussão em reunião posterior (...) marcada para o dia 27 de outubro de 2016 (...) realiz[ada] em 24 de janeiro de 2017, revelando-se, nessa altura, extemporânea a apreciação das perspetivas macroeconómicas e a análise dos pressupostos relativos às estimativas das receitas fiscais do Orçamento das Regiões Autónomas para 2017". Juntou, ainda, cópia da mencionada Ata n.º 8.

Por seu lado, a Vice-Presidência reconheceu que, por lapso, foi enviada ao Tribunal a informação referente a 2018, tendo, nesta sede, remetido um conjunto de elementos designados "DOC 2", que abarca "a troca de informação entre o Governo Regional e o CAPF referente a esta matéria". Entre a referida documentação, há a destacar a falta de referência à mencionada Ata n.º 8, onde os "Representantes da Região consideraram que [a] matéria deveria ser objeto de discussão em reunião posterior, tendo sugerido a 3.ª semana de outubro, uma vez que nessa altura a proposta de Orçamento do Estado para 2017 já será conhecida", e o facto de a informação (que juntou) relacionada com os pressupostos das receitas fiscais ter sido enviada pelo Governo Regional, através da DROT, ao CAPF, em 14/11/2016(53), isto é, após a data (inicialmente) aprazada para a realização da 9.ª reunião daquele órgão ( 27 de outubro de 2016), e a apresentação à Assembleia Legislativa da Madeira do ORAM para 2017 (11 de novembro de 2016), o que comprova a argumentação do CAPF sobre a extemporaneidade da aprovação dos pressupostos das receitas fiscais do ORAM para 2017, na 9.ª reunião, realizada a 24 de janeiro de 2017.

1.2. O orçamento da RAM para 2017

1.2.1. Perímetro orçamental

O orçamento de 2017 integra os serviços da Administração Regional direta, 26 serviços e fundos autónomos(SFA's) e 13 empresas públicas regionais, tendo o universo dos serviços da Administração Pública Regional (APR) sido alterado, na sequência da suspensão de 16 Fundos Escolares, nos termos do art.º 41.º, n.º 2, do decreto orçamental e da extinção do Parque Natural da Madeira, por força do DLR n.º 21/2016/M, de 13 de maio(54).

1.2.2. Principais medidas com impacto orçamental

O Orçamento Regional de 2017 foi aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, e produziu efeitos a 1 de janeiro, apresentando as seguintes principais novidades:

a) A aprovação, em anexo, do quadro plurianual de programação orçamental para o período 2017-2020 (art.º 61.º).

b) A obrigação de o Governo Regional informar a Assembleia Legislativa da Madeira sobre a anulação de créditos (art.º 12.º)

c) A caducidade dos encargos de anos anteriores a 31 de dezembro de 2017, respeitantes a contratos-programa de desenvolvimento desportivo, que não fossem regularizados até essa data, por motivos não imputáveis aos serviços da administração pública regional (art.º 13.º, n.º 4).

d) A adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais concretizada pela alteração da taxa do IRS, e pela manutenção da taxa do IRC, a derrama regional e a contribuição sobre o setor bancário (art.os 17.º a 20.º).

e) A obrigação de o Governo Regional divulgar a informação sobre a execução orçamental, sobre os valores da dívida financeira e não financeira e sobre as contas trimestrais do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira, nos termos do decreto regulamentar regional de execução orçamental (art.º 21.º, n.º 2).

f) A autorização dada ao Governo Regional para, em casos excecionais, devidamente justificados, efetuar as alterações orçamentais indispensáveis, decorrentes de "alterações orgânicas do Governo Regional, da estrutura dos serviços da responsabilidade dos membros do Governo Regional (..)" e "De reajustamentos orçamentais decorrentes das necessidades de execução dos projetos de reconstrução [entre outros], na sequência dos incêndios de agosto de 2016, e bem assim de situações previstas no artigo 37.º" (que incide sobre o apoio humanitário). E ainda para proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais afetas a projetos decorrentes (entre outros) "dos incêndios de agosto de 2016, de projetos financiados pelo fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas a que se refere o artigo 49.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro" [art.º 22.º, als. b) e d), segmento final, e n.º 4, al. a)].

g) A afetação do produto da receita obtida com o imposto incidente sobre as bebidas não alcoólicas aos programas de saúde (art.º 23.º).

h) A inaplicabilidade do regime das cativações orçamentais às dotações afetas aos "contratos-programa que tenham por finalidade o pagamento de dívida financeira de entidades públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais; à "aquisição de produtos químicos e farmacêuticos «02.01.09», produtos vendidos nas farmácias «02.01.10», material de consumo clínico «02.01.11», serviços de saúde «02.02.22» e outros serviços de saúde «02.02.23»; às "despesas com fontes de financiamento associadas à Lei de Meios e ao fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas a que se refere o artigo 49.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro", às "rendas"(55), e às "dotações com compensação em receita e despesas financiadas com receitas próprias inscritas nos orçamentos dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais".

E a permissão para que "As dotações afetas a projetos e atividades cofinanciadas por fundos europeus com fonte de financiamento comunitário, incluindo a respetiva contrapartida nacional, s[ejam] descongeladas automaticamente, a partir do momento em que os projetos subjacentes às mesmas têm candidatura aprovada", remetendo a competência para a " extinção das cativações orçamentais (...), no que for aplicável à Assembleia Legislativa da Madeira, (...) ao respetivo órgão, nos termos das suas competências próprias de gestão orçamental " [art.os 24.º, n.º 2, als b), d), e), e g), e n.os 4 e 6].

i) A afetação prioritária dos saldos de gerência das entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais ao pagamento das dívidas de anos anteriores, definindo o prazo para requerer a dispensa da entrega dos saldos de gerência (art.º 25.º, n.º 4).

j) A obrigação de reporte da informação por parte das entidades públicas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP -RAM, de todos os elementos necessários à avaliação da execução das despesas do PIDDAR, e a definição dos termos do envio do relatório da execução orçamental, das demonstrações financeiras previsionais para o ano em curso e seguinte, e do balancete analítico trimestral, à DROT (art.º 27.º, n.os 2 e 3).

k) A subordinação da assunção de compromissos plurianuais pelo Instituto de Segurança Social da Madeira IP -RAM a parecer favorável do membro do Governo Regional da respetiva tutela (art.º 30.º, n.º 3). E a atribuição dessa competência, nos serviços e organismos da administração pública regional e demais entidades abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, com as sucessivas alterações, que não tenham pagamentos em atraso, ao respetivo órgão de direção quando estejam em causa projetos cofinanciados por fundos europeus, nos termos fixados no decreto de execução orçamental (n.º 4 da referida norma).

l) A elevação do montante das despesas das entidades públicas, incluindo as integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, que carecem de autorização prévia do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças, com exclusão do Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM (art.º 33.º).

m) O aditamento ao leque das competências exclusivas do Conselho do Governo, em matéria de gestão do património imóvel da Região, da competência para a renovação de contratos de arrendamento ou locação de imóveis para a instalação de serviços do Governo Regional, bem como para a concessão, cedência ou oneração, por qualquer forma, de imóveis da Região, com exclusão das cedências temporárias das casas de abrigo da RAM (art.º 31.º).

n) A inclusão, entre as diversas formas de concessão de subsídios e outros apoios a entidades públicas e privadas, do apoio a "projetos e iniciativas de inclusão social", permitindo-se, igualmente, a "cri[ação] [de] linhas de crédito bonificadas" no âmbito das "pescas" (art.º 35.º).

o) A exclusão dos apoios "no âmbito da educação, quando esteja demonstrado que daí resulta uma poupança líquida para o orçamento da Região Autónoma da Madeira", e da "atividade da agricultura e da pesca" [n.º 2, als c) e f)] dos limites definidos no n.º 1 (valores anteriormente concedidos às entidades de direito privado para a mesma finalidade) [art.º 39.º).

p) A suspensão do regime de autonomia administrativa e financeira do "fundo escolar", previsto nos art.os 31.º a 34.º do DLR n.º 4/2000/M, de 31 de janeiro, na redação conferida pelo DLR n.º 21/2006/M, de 21 de junho, de 16 escolas do 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e ensino secundário (art.º 41.º)

q) A reposição do subsídio de insularidade aos trabalhadores em funções públicas da Região Autónoma da Madeira a exercer funções na ilha da Madeira, definindo os termos da sua aplicação (art.º 59.º).

r) A atribuição ao departamento do Governo Regional com a área das Finanças, através da Direção Regional do Património e de Gestão dos Serviços Partilhados da competência para proceder à fiscalização, controlo e acompanhamento do cumprimento da cobrança de rendas provenientes dos contratos de arrendamento e concessão celebrados pela administração pública regional (art.º 62.º).

s) A permissão para o Governo Regional, excecionalmente, e por motivos de interesse público, desde que daí não resulte qualquer atraso na entrega de recursos financeiros a terceiros, utilizar os saldos bancários e de tesouraria que estejam à sua disposição, incluindo os consignados, sendo que neste caso o valor utilizado deverá ser reposto até ao final do ano económico de 2017 (art.º 64.º).

Notar que o conteúdo deste preceito mostra-se suscetível de ofender as normas atinentes aos princípios e regras orçamentais que regulam o processo e a execução orçamental, consagradas no art.º 105.º da Constituição da República Portuguesa e nos art.os 6.º, 7.º, 8.º e 18.º da LEORAM, com implicações jurídico-financeiras no quadro da LOPTC [(cfr. o art.º 65.º, n.º1, als g) e i)], a apurar, eventualmente, em processo próprio.

O diploma de 2017, afora as modificações introduzidas na redação dos correspondentes preceitos, repetiu as normas sobre a proibição das entidades públicas integradas no setor público administrativo celebrarem qualquer negócio jurídico, assumirem obrigações geradoras de novos compromissos financeiros e tomarem qualquer decisão que envolva o aumento de despesa, que contrariem ou tornem inexequíveis os compromissos assumidos pela RAM (n.º 3 do art.º 2.º) e a impossibilidade de as referidas entidades acederem a financiamento ou concretizar operações de derivados, sem prévia autorização do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças (art.º 9.º, n.º 1).

Quanto às entidades do setor empresarial da RAM que não integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais que, numa base anual, apresentam capital próprio negativo, o legislador regional continuou a exigir que o acesso ao financiamento junto de instituições de crédito fosse precedido de prévia autorização do membro do governo com a tutela das finanças (art.º 9.º, n.º 2).

Na linha do ano precedente, o articulado do diploma de 2017 incorporou (entre outras) as normas atinentes à possibilidade de o Governo Regional aumentar o endividamento líquido até ao montante resultante da LOE para 2017 (art.º 6.º)(56), contrair empréstimos e realizar outras operações de endividamento idênticas e nos mesmos termos às autorizadas para o Estado (art.º 7.º), realizar operações de gestão da dívida pública regional (art.º 8.º), adquirir ativos, assumir e regularizar passivos e responsabilidades de entidades públicas e celebrar acordos para a sua regularização (art.º 13.º)(57), e conceder avales (art.º 15.º).

Manteve, também, as disposições normativas sobre a contenção e controlo da despesa com os trabalhadores do setor público regional e a aquisição de serviços, com diversas especificidades(58), acolhidas no Capítulo X, bem como sobre as unidades de gestão (art.º 54.º), a consignação de receitas a determinadas despesas (art.º 63.º)(59), as retenções de verbas (art.º 70.º), e a obrigatoriedade da adoção pelos serviços do Governo Regional do SNC-AP, a par de outros preceitos que incidem sobre outras matérias(60).

Aproveitou também para proceder à alteração de diversos diplomas regionais, nomeadamente, o DLR n.º 17/2007/M, de 12 de novembro, que incide sobre os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração direta e indireta da Região Autónoma da Madeira e o DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, que versa sobre o regime jurídico da concessão dos avales.

1.3. Equilíbrio orçamental

O quadro abaixo reflete a evolução global do orçamento final nos últimos dois anos(61), fornecendo também a informação necessária à apreciação do equilíbrio orçamental, na ótica da LEORAM (n.º 2 do art.º 4.º) (62).

QUADRO I.1

Evolução global do Orçamento Regional

(ver documento original)

Da análise aos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

a) À semelhança dos anos anteriores, o orçamento final aprovado para 2017, não cumpria o princípio do equilíbrio orçamental, estabelecido na LEORAM(64), apresentando um saldo primário deficitário (-85,7 milhões de euros). Assentando a análise no orçamento inicial aprovado, aquele saldo era deficitário em 20,4 milhões de euros.

b) O decréscimo da despesa efetiva (-10,8 milhões de euros) não foi suficiente para compensar a redução da expectativa de cobrança da receita efetiva (- 59,4 milhões de euros) face ao ano anterior, apontando para um agravamento, em 25%, do saldo global de 2017 (dos -129 milhões de euros, previstos no orçamento inicial, para -243 milhões de euros, no orçamento final).

c) O saldo corrente, deficitário em cerca de 157,4 milhões de euros, sofreu um agravamento (14%) em relação a 2016 devido, essencialmente, ao acréscimo de 1,3% da dotação orçamental alocada à despesa corrente e à diminuição de 0,3% da receita corrente orçada.

d) O saldo de capital continuou positivo (5,4 milhões de euros), apresentando, um aumento de 51%, provocado por um crescimento da receita orçada (3,9%), proporcionalmente superior ao das despesas orçamentadas.

A evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas em 2016 e 2017, ilustrada no quadro seguinte, reforça as conclusões anteriores:

QUADRO I.2

Grau de cobertura pela receita

(ver documento original)

No contraditório, a RAM defendeu que a análise que antecede devia ser alterada em face de um conjunto de argumentos(65) que, não têm correspondência com o conceito legal ínsito à regra do equilíbrio em análise visto: considerarem dados da proposta de orçamento inicial e não do orçamento final aprovado, excluírem algumas despesas (caso das despesas de anos anteriores); incluírem na apreciação os orçamentos dos SFA e as EPR; ou, reportarem-se ao resultado da execução orçamental (tratada no local especifico para o efeito, no Capítulo X - As Contas da APR).

Foi ainda defendido que "deve ser considerada a totalidade da informação dos Serviços da Administração Pública Regional, integrados na proposta de Orçamento do ano de 2017", e que "[S]erá de notar que para efeitos do cálculo do artigo 16.º e 40.º da LFRA é considerado o universo dos serviços e entidades integrados nos subsetores do Governo Regional, Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas.".

A aceitarem-se os argumentos apresentados estar-se-ia a reescrever a lei de enquadramento orçamental, iniciativa essa que teria todo o cabimento, e até o apoio do Tribunal, em sede de revisão daquele documento (tal como o Tribunal tem vinda a pugnar há vários anos), mas nunca em sede de apreciação do resultado da execução orçamental.

1.4. Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

As normas de execução orçamental aplicáveis ao Orçamento da Região de 2017(66) foram definidas no Decreto Regulamentar Regional 3/2017/M, de 7 de março, o qual, em matéria de disciplina orçamental, entre outros, incorporou dispositivos relacionados com a legalidade das despesas (art.º 3.º), a utilização das dotações orçamentais (art.º 6.º)(67) , a cabimentação (art.º 7.º), o regime duodecimal (art.º 5.º), as alterações orçamentais (art.º 8.º)(68) , os saldos de gerência (art.º 13.º)(69,) a definição do regime aplicável às EPR (art.º 9.º), a tipificação e tramitação do reporte da informação de carácter orçamental financeiro e patrimonial à DROT pelos serviços e entidades públicas incluídas no universo das administrações públicas em contas nacionais (art.º 12.º), a regulamentação das Unidades de Gestão (art.º 10.º), os prazos para autorização e pagamento de despesas (art.º 15.º(70)), a divulgação de informação sobre a execução orçamental e contas públicas (art.º 28.º), as sanções decorrentes do incumprimento do dever de reporte e informação (art.º 2.º), e a adoção e aplicação do sistema de normalização contabilística da administração pública (SNC-AP) na Administração Pública Regional (art.º 27.º).

1.5. Alterações orçamentais

As alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GR a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório, por força do preceituado no art.º 20.º da LEORAM.

Neste âmbito releva a norma da al. a) do n.º 1, do art.º 22.º do DLR n.º 42-A/2016/M, em cujos termos a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, designadamente o DL n.º 71/95, de 15 de abril(71), o qual foi adaptado à RAM pelo DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro(72). De forma direta, aquela norma autorizou o GR a efetuar as alterações orçamentais decorrentes das situações identificadas na al. b) do mesmo número e nos números seguintes do referido artigo.

Através do DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro, o GR aprovou as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, dando assim, em 2017, cumprimento à norma do n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, e consequentemente, acolhimento a sucessivas recomendações do Tribunal de Contas nesse sentido.

Por outro lado, o DRR n.º 3/2017/M, de 11 de março, consagrou, no n.º 1, do seu art.º 8.º, que as alterações orçamentais da esfera do GR, obedecem ao disposto neste novo diploma, cujas adaptações face ao DL n.º 71/95, de 15 de abril, tiveram por base as especificidades da APR, incidindo essencialmente ao nível da competência para a autorização das alterações orçamentais e da publicação das mesmas.

Nesta sequência o executivo regional, através da Circular n.º 3/ORÇ/2017, de 18 de abril, emitiu um conjunto de instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação, destinadas a todos os serviços da APR.

Na ação do GR, assinala-se que os prazos de envio à ALM e ao TC, da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2017(73), foram respeitados em todos os trimestres. A publicação trimestral no JORAM dos mapas I a VIII(74), modificados em virtude das alterações orçamentais efetuadas, ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do art.º 5.º do DRR n.º 1/2017/M.

Nos pontos que se seguem, é efetuada uma análise às alterações orçamentais das receitas e das despesas do Governo Regional e dos SFA/EPR, que assentou nos vários elementos disponibilizados e sobre os quais o GR dispensou alguma atenção no âmbito da Conta da RAM de 2017 diploma.

Saliente-se no entanto, no que respeita às alterações orçamentais dos serviços da Administração Regional Indireta (SFA e EPR), que embora em 2017, se observe uma melhoria no que respeita à apresentação de informação quantitativa sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) daquele subsetor da administração, com a inclusão de novos mapas no Volume II da Conta (Tomo II.I e Tomo II.II)(75), a conta e o respetivo Relatório são omissos (contrariamente ao efetuado para o subsetor Governo Regional(76)), no que respeita à informação qualitativa, o que não permite uma apreciação do processo de alterações orçamentais assim como uma análise direta à execução daquele grupo de serviços face ao orçamentado.

Assim, não se podendo obter uma perspetiva completa do comportamento da APR, nos vários domínios objeto de análise, sem ter em conta a ação dos SFA, enquanto parte integrante daquela Administração e interveniente do próprio orçamento da Região, considera-se necessário que a informação disponibilizada pela RAM relativamente a estes Serviços esteja em harmonia com a que apresenta para o subsetor Governo Regional.

1.5.1. Alterações orçamentais da receita da ARD

Tendo por base os elementos constantes do orçamento inicial(77), da Conta e a relação trimestral das alterações orçamentais, evidenciam-se no quadro seguinte as alterações ao orçamento da receita da ARD de 2017, onde sobressai o reforço de 108,9 milhões de euros (6,5%) nas receitas inicialmente previstas, exclusivamente por via da abertura de créditos especiais.

QUADRO I.3

Alterações orçamentais da receita

(ver documento original)

Os despachos de abertura de créditos especiais concentraram-se (93,7%) nos capítulos dos Passivos Financeiros (75 milhões de euros) e dos Saldos da gerência anterior (27 milhões de euros), justificando-se o aumento no primeiro caso, pela integração do produto dos empréstimos amortizáveis de longo prazo(78), e no segundo, pela consubstanciação, em termos orçamentais, de saldos não utilizados do ano anterior(79).

O aumento associado aos Impostos Indiretos (3,1 milhões de euros) decorreu da contabilização dos encargos de cobrança do IVA(80).

1.5.2. Alterações orçamentais da despesa da ARD

Os pontos seguintes sumariam a análise efetuada às alterações introduzidas ao orçamento da despesa, segundo as suas diferentes formas e estruturadas, de acordo com a classificação orgânica e económica.

1.5.2.1. Por classificação orgânica

No exercício de 2017 o resultado líquido das alterações orçamentais efetuadas resultou num reforço do orçamento inicial de 6,5% (ou seja, mais 108,9 milhões de euros) motivado pela abertura de créditos especiais.

QUADRO I.4

Alterações da despesa por departamento

(ver documento original)

Da análise às alterações orçamentais, sintetizadas no quadro, salientam-se os seguintes aspetos:

. A SRF foi a principal beneficiada pelas alterações orçamentais autorizadas ao longo do ano tendo visto o seu orçamento crescer cerca de 87,4 milhões de euros (+15%) face ao inicialmente previsto, especialmente à custa da abertura de créditos especiais.

. A utilização da dotação provisional, responsável pela redução líquida do orçamento inicial da SRF em cerca de 627,5 milhões de euros, teve como maiores beneficiários, a SRE (354,3 milhões de euros), a PGR (152 milhões de euros) e a SRIAS (121,2 milhões de euros).

1.5.2.2. Por classificação económica

As alterações orçamentais privilegiaram as despesas correntes, cujas dotações obtiveram um reforço de 94,9 milhões de euros (8%) face ao orçamento inicial, enquanto nas despesas de capital esse aumento foi de 13,9 milhões de euros (2,9%). O efeito dessas alterações saldou-se num reforço, entre o orçamento inicial e o final, de 1% do peso relativo da despesa corrente em detrimento da despesa de capital.

QUADRO I.5

Alterações da despesa por natureza económica

(ver documento original)

Relativamente às Despesas Correntes, o agrupamento "Encargos correntes da dívida" foi o que registou, em termos absolutos, o maior acréscimo, de 71 milhões de euros (ou seja, + 46,8% que a dotação inicial), absorvendo cerca de 65,2% do reforço total.

Já do lado das despesas de capital o reforço foi maioritariamente direcionado para as "Outras despesas de capital", cujo incremento atingiu 19,3 milhões de euros, ou seja, cerca de 242,3% face à sua dotação inicial.

Inversamente destacam-se as reduções observadas nos Capítulos 05 - Subsídios e 09 - Ativos financeiros, relacionados com a reafectação de verbas através de "outras alterações orçamentais", efetuadas ao abrigo do art.º 22º, do DLR 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

No que concerne à forma assumida pelas alterações orçamentais, destacam-se os seguintes aspetos:

A) Reforço de dotações como contrapartida da abertura de créditos especiais

A abertura de créditos especiais (108,9 milhões de euros) visou, sobretudo, o reforço do agrupamento "Encargos correntes da dívida" (55,8 milhões de euros) e consecutivamente as "Outras despesas de capital" (20,3 milhões de euros) e "Aquisição de bens e serviços correntes" (13,9 milhões de euros).

Os reforços em causa destinaram-se, primordialmente a permitir a regularização:

- De encargos transitados de 2012;

- Do acordo de regularização de dívida das SCUTS;

- Do acordo de regularização de dívida do IASAÚDE com a Associação Nacional de Farmácias e com o BCP;

- De juros e outros encargos decorrentes de SWAPS;

- E de juros decorrentes de acordos de regularização de dívida, transitados.

B) Transferência de verbas com contrapartida na dotação provisional

A dotação provisional inscrita no orçamento inicial era de 47,5 milhões de euros (39,6 milhões de euros afetos a despesas correntes e os restantes 8 milhões de euros a despesas de capital) dos quais foram utilizados(81) cerca de 1,7 milhões de euros.

No âmbito das despesas correntes foram reforçados os agrupamentos "Encargos correntes da dívida" (1 milhão de euros), Transferências correntes" (475,5 mil euros) e "Aquisição de bens e serviços" (142 mil euros). À semelhança do ano anterior, existem indícios que algumas das alterações (82) autorizadas extravasaram os limites legais uma vez que não visaram acautelar despesas imprevisíveis nem inadiáveis, como foram os casos dos reforços da:

. Rubrica (294.067 (euro)) afeta ao pagamento de despesas do Plano Regional de Apoio ao Desporto - PRAD (Despacho 21-Alt/VP/2017);

. Rubrica (1.022.842 (euro)) associada à regularização de juros relativos a acordos de regularização de dívida transitados em SCEP (Despacho 32-Alt/VP/2017);

. Rubrica (111.992 (euro)) associada ao Apoio às Casas do Povo e Associações das Casas do Povo (Despacho 104-Alt/SRF/2017).

Esta prática (reiterada) do Governo Regional pode consubstanciar uma utilização indevida da dotação provisional e o desrespeito pelo princípio da especificação, tal como está consagrado no art.º 7.º, n.º 2, da LEORAM, que foi objeto de reparo pelo Tribunal de Contas no Parecer do ano anterior.

No contraditório invocou-se que " (...) a utilização da dotação provisional, nas situações assinaladas (...) só ocorreu depois de estarem esgotadas todas as possibilidades de resolução através da gestão flexível. Os reforços destinaram-se a despesas que pela sua natureza, aquando da elaboração da proposta do Orçamento de 2017 não eram certas ou não estavam previstas e que foram consideradas inadiáveis. Dado que a Região ainda dispõe de valores consideráveis de dívidas por regularizar, estando as mesmas dependentes da celebração de acordos/validação, tem sido opção do Governo considerar na dotação provisional os valores passíveis de ser afetos a essas finalidades, sendo assim a dotação provisional utilizada em função da sua concretização".

A argumentação apresentada para a utilização da dotação provisional confirma que as despesas em causa não eram imprevisíveis e inadiáveis no sentido do n.º 4 do art.º 20.º da LEORAM que confere à utilização daquela dotação um caráter excecional. A posição que se defende visa acautelar a transparência do orçamento evitando que seja omitida à Assembleia informação (à custa da utilização da dotação provisional) sobre a previsão dos encargos a liquidar em cada departamento governamental no ano seguinte.

C) Transferência de verbas entre rubricas de despesa

Em termos líquidos, as transferências de verbas entre rubricas de despesa(83) traduziram-se num reforço da despesa de corrente em detrimento da despesa de capital, de cerca de 11,1 milhões de euros.

Os agrupamentos "Encargos correntes da dívida" e "Transferências correntes" beneficiaram dos reforços mais significativos, na ordem dos 14,2 milhões de euros e dos 2,8 milhões de euros, respetivamente. Ao invés, foram principalmente as "Ativos financeiros" e a" Aquisição de bens e serviços correntes", que sofreram as maiores reduções que ascenderam, respetivamente, a 9 milhões de euros e a 5,3 milhões de euros.

1.5.3. Alterações orçamentais dos SFA e das EPR's

Muito embora o GR tenha apresentado os mapas relativos ao orçamento inicial e ao orçamento revisto dos SFA(84), não consta do relatório qualquer referência à evolução observada e aos motivos subjacentes às modificações introduzidas aos orçamentos iniciais, nem foi facultada informação sobre a modalidade adotada.

Daí que o Tribunal de Contas observe a conveniência de, no futuro, a conta da Região passar a compreender a mencionada informação, atento o peso e a importância dos SFA e das EPR's no contexto do orçamento regional.

QUADRO I.6

Previsão orçamental dos SFA's e EPR's

(ver documento original)

Não obstante, com base nos mapas referidos, constatou-se que o orçamento inicial dos SFA (incluindo as EPR's) sofreu um reforço de 80,3 milhões de euros sendo que, do lado da receita, as alterações resultam essencialmente da orçamentação dos saldos de gerência anterior (+64,8 milhões de euros) e do aumento das transferências correntes face ao inicialmente previsto (+21,1 milhões de euros).

O acréscimo orçamental autorizado foi utilizado para reforçar dotações dos agrupamentos destinados à aquisição de bens e serviços correntes (+44,7 milhões de euros), ao pagamento de despesas com pessoal (+15,9 milhões de euros) e à aquisição de bens de capital (+ 15,3 milhões de euros).

1.6. A Conta da Região

A aprovação da Conta da Região constitui(85) uma competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o Governo Regional da Madeira o dever de a submeter à apreciação até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com o disposto no n.º 2 do art.º 24.º da LEORAM e na alínea o) do art.º 69.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM(86).

Resulta, também, do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os art.os 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, ambos da LOPTC, aplicável ex vi do art.º 42.º, n.º 3, dessa mesma Lei, que a apreciação e aprovação da Conta da Região pela ALM é precedida do Parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.

A conta de 2017 foi aprovada pelo plenário do CGR, de 25 de junho de 2018, através da Resolução 403/2018(87), tendo seguido, em termos gerais, a estrutura e a metodologia das contas de anos anteriores, continuando a apresentar, a par dos mapas orçamentais, as demonstrações financeiras patrimoniais individuais (balanço e demonstração de resultados) do Governo Regional, dos SFA e das EPR's baseadas em diferentes referenciais contabilísticos.

À semelhança do ano anterior, permanece em falta o relato patrimonial consolidado da Administração Pública Regional, o que limita a apreciação da posição financeira da Região e do desempenho orçamental de todo o setor público administrativo regional. Situação que foi confirmada no contraditório, onde se remeteu a sua justificação para "os motivos já invocados no ano anterior e no relatório da conta".

Na linha do sucedido no ano precedente, em 2017, o Relatório da Conta reiterou a dificuldade em "apresent[ar] as contas consolidadas" em virtude da " aplicação de vários planos de contas sectoriais no perímetro de consolidação do orçamento da Administração Pública Regional", salientando, no entanto, que " (...) está a ser desenvolvido um trabalho contínuo e consistente, em conjunto com os serviços da Administração Central, com o intuito de a breve prazo ser possível obter os resultados esperados com a implementação do novo modelo contabilístico".

Neste âmbito, o Relatório da Conta destaca que "a plataforma S3CP será utilizada não só para a integração da informação prevista na Norma Técnica 1/2017 da UniLEO [que estabelece as instruções para a integração de informação orçamental e económico-financeira no Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas], mas também para agregar toda a informação necessária à obtenção da conta consolidada da RAM, cumprindo assim a recomendação da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas constante no parecer à Conta da Região de 2016".

No quadro da implementação do novo modelo contabilístico (SNC-AP) na Região, o Relatório da conta informa que, em 2017, " (...) o Governo Regional acompanhou a publicação dos vários normativos e orientações técnicas que divulgam o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), e deu continuidade à formação profissional dos recursos humanos necessária à adoção pela RAM e com início no ano económico de 2018", continuando, à semelhança do ano anterior, a dispor de "dois serviços autónomos integrados nas entidades piloto (... ) estando a desenvolver ao nível da APR, em simultâneo com o estabelecido a nível nacional, procedimentos com vista à utilização, pelas várias entidades, do novo sistema contabilístico"(88).

Referiu ainda que, "no segundo semestre de 2017, algumas entidades da RAM deram início ao processo de submissão e validação dos vários ficheiros (15 no total, sendo que a totalidade dos serviços simples do Governo Regional está considerada como um único serviço), de modo a assegurar que a plataforma S3CP cumpre todos os requisitos e validações da informação orçamental e financeira de cada entidade"(89).

Em matéria de prestação de contas, releva ainda que a Conta da Região de 2017 foi remetida ao Tribunal, a 2 de julho de 2018 (90), pouco depois do termo do prazo previsto para a apresentação da Conta Geral do Estado (art.º 73.º, n.º 1, da Lei 91/2001, de 20 de agosto, com as sucessivas alterações), mas muito antes do prazo legal definido na LEORAM(91).

Nos anteriores Pareceres, o Tribunal tem vindo a observar a necessidade de a Região uniformizar o prazo de apresentação das contas com os prazos previstos para a CGE, os quais serão encurtados, após a entrada em vigor da LEO, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro. Recomendação que, ainda, não foi acolhida pelo Governo Regional(92).

No contraditório, foi salientado que " (...) os serviços do Governo Regional têm vindo a desenvolver reiterados esforços no sentido de cumprir com o disposto no calendário definido para o Estado. Em 2017, fruto desse trabalho foi possível aprovar a Conta da Região de 2017 no Plenário do Conselho do Governo do dia 25 de junho" e reafirmado(93) que " (...) à data, já estão a ser desenvolvidos trabalhos no sentido de concretizar a adaptação da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região e deste modo ser acatada a recomendação que tem vindo a ser formulada nesse sentido".

O resultado da execução orçamental de 2017 consta das contas provisórias trimestrais e da conta da Região, cuja publicação ocorreu com um ligeiro atraso, no 3.º trimestre(94) , face ao prazo previsto no art.º 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM (90 dias após o termo do mês a que se referem).

1.7. Conclusões

a) O orçamento final do GR aprovado para 2017 apresentou o saldo primário deficitário de 85,7 milhões de euros, não tendo sido observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM(95) (cfr. o ponto 1.3.).

b) A Conta da RAM e o respetivo Relatório são omissos no que respeita à informação qualitativa respeitante às alterações orçamentais dos serviços da administração regional indireta (SFA e EPR), embora, em 2017, se tenha observado uma melhoria quanto à informação quantitativa sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) daquele subsetor da administração (cfr. o ponto 1.5.).

c) Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado registando-se, todavia, o empenho do Governo Regional em apresentar aqueles documentos no prazo definido para o Estado (cfr. o ponto 1.6.).

d) Foi apresentado, pela primeira vez, em simultâneo, com a apresentação da proposta do decreto legislativo regional do ORAM para 2017, o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2017-2020, pese embora não tenha sido respeitado o calendário orçamental estabelecido no art.º 20.º, n.os 1 e 2, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), que impõe a sua apresentação até 31 de maio de cada ano (cfr. o ponto 1.1.B.).

e) O quadro plurianual de programação orçamental (2017-2020) incluído no DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, atribui aos limites definidos um carácter indicativo, e submete apenas a despesa financiada por receitas gerais aos tetos estabelecidos, contrariando o disposto no art.º 20.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (cfr. o ponto 1.1.B.).

f) Há indícios de que a dotação provisional foi utilizada para reforçar dotações insuficientemente dotadas, no montante global de 1,4 milhões de euros, quando a lei determina que este tipo de alteração se destina, exclusivamente, a suportar despesas imprevisíveis e inadiáveis, concretizando a eventual inobservância do princípio da especificação, constante do art.º 7.º, n.º 2, da Lei 28/92, de 1 de setembro(96) (cfr. o ponto 1.5.2.2.).

1.8. Recomendações

1.8.1. Acatamento de recomendações de anos anteriores

1. No exercício orçamental em análise, a RAM deu acolhimento às recomendações relacionadas com:

a) A elaboração de um mapa síntese, por classificação económica da receita e da despesa, das alterações introduzidas ao conjunto dos orçamentos dos SFA e das EPR.

b) O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de aprovar, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, através da publicação do DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

c) A incumbência de o representante da Região no Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras propor o agendamento, com carácter de urgência, da aprovação e implementação dos conceitos e critérios necessários ao cálculo dos indicadores que vinculam as contas regionais na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (cfr. os art.os 16.º e 40.º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro).

2. Continuam sem acolhimento as recomendações atinentes:

e) Ao cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM;

f) À tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região(97), que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças Regionais e com a Lei do Enquadramento Orçamental do Estado tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso.

1.8.2. Recomendação Nova

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional, através da Vice-Presidência, que dê cumprimento às regras de equilíbrio orçamental e de limite à dívida regional estabelecidas nos art.os 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas devendo quantificar no relatório anexo à Conta da Região a situação de cada uma delas, assinalando, nesse contexto, que já foi assumida a intenção de esses elementos informativos virem a ser apresentados no futuro (98).

CAPÍTULO II

Receita

A análise que se segue incidiu sobre a orçamentação da receita e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria(99), os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e os correspondentes relatórios e a restante documentação remetida pela DROT e pelas entidades certificadoras da receita regional.

Apreciou-se, igualmente, a execução orçamental das receitas dos SFA e a sua evolução face ao ano anterior, bem como os fluxos financeiros provenientes da União Europeia para a RAM e os principais aspetos com impacto na programação/execução dos fundos comunitários em 2017.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição por escrito do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações(100) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

2.1. Análise global da receita da Administração Regional Direta

A estrutura global da receita registada na Conta da RAM referente a 2017, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:

QUADRO II.1

Estrutura da receita

(ver documento original)

O valor dos recebimentos ascendeu a um total de 1.769 milhões de euros, tendo-se arrecadado 1.052,8 milhões de euros de "Receitas Correntes" (59,5%), 430,9 milhões de euros(101) de "Receitas de Capital" (24,4%) e 136,8 milhões de euros (7,7%) de "Operações Extraorçamentais", correspondendo 145 milhões de euros (8,2%) ao saldo da gerência anterior e cerca de 3,3 milhões de euros a "Reposições não abatidas nos pagamentos" (0,2%).

A receita orçamental arrecadada atingiu em 2017 cerca de 1.632,1 milhões de euros, verificando-se, relativamente ao ano anterior, uma diminuição da taxa de execução de 95,9% para 92%. Esta descida foi determinada pelo comportamento das "Reposições não abatidas nos pagamentos", com uma execução de 99%, inferior à registada no ano precedente (128,2%), mas também das "Receitas Correntes" cuja taxa de execução (93,6%), foi inferior à alcançada em 2016 (101,6%).

A receita efetiva(102) ascendeu a cerca de 1.158,6 milhões de euros, menos 128 milhões de euros (-10%)(103) que em 2016 (Quadro II.2), sobretudo em consequência da redução dos "Impostos diretos" (-95,7 milhões de euros) das "Transferências de capital" (-17,4 milhões de euros) e das RNAP (-13,2 milhões de euros.

2.1.1. Previsão e execução orçamental

A estimativa inicial de cobrança definida no ORAM(104), de 1.665 milhões de euros, foi reforçada e fixada nos 1.773,9 milhões de euros na sequência da abertura de créditos especiais(105).

Das fontes de receita previstas no orçamento final, destacam-se:

o As receitas fiscais com 877,4 milhões de euros (49,5%), das quais 515,2 milhões de euros atribuídos aos "Impostos Indiretos" (particularmente ao IVA e ao ISP com, respetivamente, 371,8 e 61 milhões de euros) e 362,2 milhões de euros aos "Impostos Diretos" (essencialmente ao IRS e ao IRC, com 213,7 e 148,5 milhões de euros, respetivamente);

o As transferências correntes e de capital no valor de 327,3 milhões de euros (18,5%), em especial as provenientes do OE (241,9 milhões de euros) no âmbito da LFRA, bem como da UE (73,8 milhões de euros) essencialmente ao abrigo do período de programação dos fundos europeus 2014-2020.

o Os "Passivos financeiros" no valor de 325 milhões de euros (18,3%), em consequência da inscrição das verbas a arrecadar por conta dos empréstimos a contrair junto de várias instituições de crédito destinados, maioritariamente, à amortização de outros empréstimos.

A variação positiva na previsão da receita de 2017 face à do ano anterior (32,8 milhões de euros), deveu-se aos "Passivos financeiros"(106).

A receita efetiva prevista, apresentou uma quebra de 59,4 milhões de euros(107).

2.1.1.1. Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro seguinte:

QUADRO II.2

Execução da receita, por capítulos

(ver documento original)

O desvio global de -141,7 milhões de euros entre as cobranças e o valor orçamentado(108) resultou, de uma sobreavaliação da maioria dos capítulos das receitas, com destaque para:

o Os "Impostos Diretos", em -64,8 milhões de euros, para o que contribuiu decisivamente a execução do IRC muito aquém (-70,4 milhões de euros) do valor previsto;

o As "Transferências de Capital", em cerca de -40,9 milhões de euros, em consequência do erro na estimativa de cobrança das receitas comunitárias (-41,1 milhões de euros);

o Os "Ativos Financeiros", com menos 21 milhões de euros, essencialmente devido à previsão orçamental de uma verba (18,4 milhões de euros) afeta ao programa de privatizações que não se concretizou(109);

o As "Outras receitas correntes" com um desvio de -12,2 milhões de euros, dado que o valor orçamentado no artigo Prémios, taxas por garantias de risco e diferenças de câmbio (13,6 milhões de euros) se revelou excessivo(110).

Para o cômputo das receitas regionais cobradas, concorreram essencialmente:

o Os "Impostos Indiretos" no valor de 522,9 milhões de euros (32%) e os "Impostos Diretos", com perto de 297,4 milhões de euros (18,2%);

o Os "Passivos Financeiros" com 19,9% do total arrecadado em 2017, associados à utilização do produto dos empréstimos contraídos junto de Instituições Financeiras, no montante de 325 milhões de euros;

o As "Transferências Correntes" no montante de 184,5 milhões de euros (93,6% do OE(111) e 5,5% do OSS(112)), representando 11,3% do total das cobranças e as "Transferências de Capital" com 101,9 milhões de euros (67,8% do OE(113) e 31,7% da UE(114)), representativas de 6,2% da receita cobrada;

o O saldo da gerência anterior no montante de 145 milhões de euros (11,1%).

Saliente-se no entanto, que as receitas registadas na Conta da RAM encontram-se subavaliadas em 99,6 mil euros, dada a incorreta contabilização daquele valor, correspondente ao subsídio de mobilidade, em "Reposições Abatidas nos Pagamentos" (operação extraorçamental) em vez de em receitas orçamentais(115).

As receitas orçamentais registaram uma diminuição de 37,8 milhões de euros (-2,3%) face ao ano anterior, devido ao decréscimo de 128 milhões de euros (-10%) nas receitas efetivas cobradas (1.158,6 milhões de euros(116)), que ocorreu essencialmente por via do desempenho:

o Das "Receitas Correntes"(asseguradas em 77,9% pelas receitas fiscais), que registaram um decréscimo de 93,6 milhões de euros (-8,2%), resultante da redução na cobrança dos "Impostos Diretos" em cerca de 95,7 milhões de euros (-24,3%) e das "Transferências Correntes" em 2,2 milhões de euros (-1,2%)(117), não compensada pelo aumento residual nas outras receitas de natureza corrente.

o Das "Receitas de Capital" que, excetuando as de natureza não efetiva (os ativos e passivos financeiros tiveram um aumento de 66,7 milhões de euros(118)), registaram uma quebra de 21,3 milhões de euros, em todos os grupos, particularmente no das "Transferências de Capital" com -17,4 milhões de euros (-14,6%)(119).

o Das "Reposições não abatidas nos pagamentos", com menos 13,2 milhões de euros(120).

A redução de 2,5 milhões de euros (-1 %) nas transferências do OE, ilustrado no Quadro II.5 (241,9 milhões de euros(121), representando 14,8% da receita orçamental), deveu-se essencialmente ao decréscimo de receita proveniente das Transferências de Solidariedade (-1,8 milhões de euros) e do "Fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas" (-0,7 milhões de euros(122)), ao abrigo dos art.os 48.º e 49.º da LFRA. As transferências do OSS registaram um aumento de aproximadamente 0,3 milhões de euros.

A receita total arrecadada pela RAM por conta da denominada Lei de Meios (Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho) totalizava, em 31/12/2017, perto de 608,5 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 56,3%, e reflete um aumento de 10,6 milhões de euros face a 2016, essencialmente explicado pelo reforço do Fundo de Coesão.(123)

QUADRO II.3

Receitas da Lei de Meios até 31-12-2017

(ver documento original)

A diferença entre o financiamento total estimado em 2010 e o montante arrecadado pela RAM até agora está relacionado, em grande medida, com a não utilização da linha de financiamento disponibilizada pelo BEI, e com à sobreavaliação da expectativa de cobrança proveniente de outras fontes de financiamento enquadradas no artigo 8.º daquela Lei.

A reafetação de saldos dos financiamentos obtidos no âmbito da Lei de Meios, para as intervenções decorrentes dos incêndios de agosto de 2016, ao abrigo do n.º 2, do artigo 59.º, da Lei 42/2016, de 28 de dezembro (OE para 2017)(124), ascendeu a 426.254,06 (euro).

2.1.1.2. Receitas fiscais

Em 2017, a RAM arrecadou impostos no montante de 820,3 milhões de euros (50,3% do total da receita do ano(125)), menos 10,4% do que em 2016, essencialmente por força da diminuição da cobrança dos "Impostos Diretos" em perto de 95,7 milhões de euros.

QUADRO II.4

Receita fiscal

(ver documento original)

Para essa evolução, concorreu de forma decisiva a diminuição na cobrança do IRC em cerca de -93,6 milhões de euros (-54,5%) que atingiu em termos absolutos, o valor mais baixo neste imposto (78,1 milhões de euros) desde 2012. Tal decorre por um lado, da situação de exceção atribuída aos bons resultados do ano de 2016, obtidos por via da aplicação do programa PERES(126), que motivou uma antecipação de regularização da cobrança prevista para 2017, pelos sujeitos passivos, particularmente os licenciados no CINM, e por outro, da saída de entidades influentes na receita fiscal da Zona Franca da Madeira.

Contudo, para a variação negativa nos Impostos diretos (-24,3%), face a 2016, contribuiu também a descida na cobrança do IRS (-2,1 milhões de euros) em virtude da diminuição da taxa de retenção na fonte do 1.º escalão, bem como das alterações introduzidas pela reforma do IRS, com impacto na receita.

Os "Impostos Indiretos" com uma cobrança de 522,9 milhões de euros, em 2017, reforçaram a sua preponderância na receita fiscal (63,7%)(127), mantendo-se o valor cobrado muito próximo ao do exercício anterior (-26 mil euros), influenciado pelo aumento da generalidade desta categoria de impostos, com exceção do IVA, que registou um decréscimo de 8,9 milhões de euros, motivado pelos acertos a que se refere a Portaria 77-A/2014, de 31 de março, que regulamenta o apuramento do valor da receita a transferir para as Regiões Autónomas, nos termos da LFRA(128), em função do montante de receita do IVA inscrito no OE para o respetivo ano.

A taxa de execução da receita fiscal, foi de 93,5% (104,2% em 2016), e deve-se à sobreavaliação na estimativa dos Impostos Diretos, mais precisamente do IRC (52,6%), tendo a cobrança do IRS e da maioria dos Impostos Indiretos ultrapassado o orçamentado.

Analisando a estrutura da receita fiscal, destacam-se pela sua representatividade no total dos impostos, o IVA com 45,6% (374,2 milhões de euros), seguido do IRS, do IRC e do ISP com 26,7%, 9,5% e 7,7%, respetivamente (219,3, 78,1 e 63,1 milhões de euros).

Tendo por referência a receita efetiva, o peso percentual dos impostos, diminuiu de 71,2% em 2016 para 70,8% em 2017.

2.1.2. Execução e evolução por tipo de receita

O quadro seguinte evidencia a distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias de receita e a sua evolução entre 2016 e 2017.

QUADRO II.5

Evolução e tipos de receita

(ver documento original)

Excluindo as transferências correntes e de capital provenientes do exterior da RAM e os passivos financeiros, as receitas geradas na RAM totalizaram 1.022,3 milhões de euros, diminuindo 7,4% em relação a 2016. Estas receitas, alimentadas em 80,2% pelos impostos e em 14,2% pelo saldo da gerência anterior, representaram cerca de 62,6% da receita orçamental percentagem inferior à observada no ano anterior (66%). Para o decréscimo, contribuiu sobretudo, a variação negativa nos Impostos Diretos, nas Reposições não abatidas nos Pagamentos, e na Venda de Bens de Investimento, em respetivamente, -95,7, -13,2 e -3,5 milhões de euros.

Os recebimentos provenientes de operações extraorçamentais, aumentaram entre 2016 e 2017, 13,2%.

A receita total, entre 2016 e 2017, diminuiu 1,2%, o que corresponde, em termos absolutos, a uma redução aproximada de 21,9 milhões de euros preponderantemente motivada pela redução, em 16,9 milhões de euros, das transferências da UE.

2.2. Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos Autónomos

Em 2017, o universo dos SFA foi alterado com a "suspensão"(129) da autonomia administrativa e financeira atribuída a 16 Fundos Escolares (SFA)(130), bem como pela extinção da ADERAM e a alienação da EJM, Lda.(131) passando a contemplar um total de 37 organismos, dos quais 26 SFA e 11 EPR(132).

Do confronto entre o Mapa Anexo XXII da Conta da Região(133) com as contas de gerência dos SFA remetidas à SRMTC, concluiu-se, em geral, pela sua conformidade(134) (135).

Embora em 2017, se observe uma melhoria no que respeita à apresentação da informação quantitativa sintetizada sobre o orçamento dos SFA, esta(136) continua a não permitir o confronto direto da execução face ao orçamentado, para além da Conta da RAM e o respetivo relatório serem omissos no que respeita à informação qualitativa, ou seja, não esclarecem as razões da execução orçamental observada (cfr. Capítulo 1-ponto 1.5 do presente documento).

Tal como ocorreu nos anos anteriores, os SFA, incluindo as EPR, foram dispensados de manifestar as receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do GR, nos termos do art.º 26.º do DLR n.º 42-A/2016/M, não tendo sido contempladas as rubricas 17.04.00 da receita e 12.03.00 da despesa, no Orçamento e Conta da RAM(137).

Os SFA arrecadaram em 2017 perto de 836,3 milhões de euros, para os quais concorreram cerca de 600,1 milhões de euros de receitas correntes e, aproximadamente, 171,4 milhões de euros de receitas de capital, perfazendo as restantes receitas, 64,9 milhões de euros.

QUADRO II.6

Estrutura das receitas orçamentais dos SFA em 2017

(ver documento original)

Do total das receitas(139), 405,5 milhões de euros respeitam aos SFA propriamente ditos, e 430,8 milhões de euros às EPR, verificando-se uma inversão face ao ano anterior(140), em que o peso das EPR nas receitas da administração indireta era de 47,9%, aumentando para 51,5%, em 2017.

A receita efetiva(141) ascendeu a 651,6 milhões de euros, sendo 396,6 milhões de euros afeta aos SFA e 255 milhões de euros a EPR(142).

As transferências correntes e de capital (602,9 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA, representando 72,1% do total cobrado e 92,5% da receita efetiva. Neste âmbito, sobressai a predominância das transferências correntes do orçamento regional (331,6 milhões de euros(143)) e de SFA (194,8 milhões de euros(144)), que juntos perfazem 63% do total arrecadado. Com um peso menos significativo (14,3%), observam-se os Ativos e Passivos financeiros (120 milhões de euros(145)) e as transferências correntes e da capital da UE, que ascenderam conjuntamente a cerca de 54,9 milhões de euros(146) (6,6%).

Tal como no ano anterior, em 2017, as transferências para o SESARAM, EPE, foram efetuadas via IASAÚDE, IP-RAM, ascendendo as mesmas a 194,8 milhões de euros (menos 112,6 milhões de euros do que em 2016).

QUADRO II.7

Execução e Evolução das receitas orçamentais dos SFA

(ver documento original)

Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a uma diminuição das receitas orçamentais de cerca de 137 milhões de euros (-14,1%), para o que contribuiu a redução das receitas dos SFA (-101,7 milhões de euros) e das EPR (-35,4 milhões de euros).

Aquela evolução resultou essencialmente do decréscimo das "Transferências correntes" da administração regional, em 222,3 milhões de euros (-109,9 milhões de euros do ORAM e -112,5 milhões de euros essencialmente do IASAUDE para o SESARAM), bem como da União Europeia com menos 4,7 milhões de euros.

A cobrança das receitas da administração regional indireta, ficou aquém do valor orçamentado (1.005,1 milhões de euros) em cerca de 168,8 milhões de euros, devendo-se aquele desvio ao excessivo otimismo da orçamentação das transferências correntes e de capital, da UE e do ORAM em, respetivamente, -69,9 e -52,4 milhões de euros.

A dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional, diminuiu, em 2017, de 80,7% para 70,7%(147) do total das receitas correntes e de capital, sendo esta evolução influenciada não só pela diminuição daquele rácio no SESARAM, no IFCN e no IVBAM(148), mas também na maioria das restantes entidades(149).

A expressão das transferências assumiu particular relevância no IASAÚDE, IP-RAM, na ALM, na ADERAM e no CEPAM, consubstanciando, respetivamente, 99,8%, 99,4%, 93,4% e 89,1% das suas receitas orçamentais (excluindo o saldo da gerência anterior e as reposições não abatidas nos pagamentos)(150).

Sem prejuízo da relevância das atribuições das entidades dotadas de autonomia administrativa e financeira que foram criadas pela RAM durante os últimos anos, assinala-se que a Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia(151) quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias(152) correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da UE(153).

A elevada dependência do ORAM continua presente em vários SFA e ainda que, por decisão do GR, várias entidades/serviços tenham perdido nos últimos anos, o regime de autonomia financeira de que dispunham, nomeadamente, através de "suspensão", reestruturação, fusão ou extinção de serviços. Não obstante se observe em muitas entidades, uma redução da dependência, mantêm-se ativas instituições que sistematicamente vêm apresentando um grau de dependência muito elevado, importando voltar a avaliar o custo/benefício e a viabilidade dessas entidades face aos critérios legais acima invocados(154).

2.3. Fluxos financeiros com a União Europeia

2.3.1. Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Os recebimentos da UE registados no Orçamento e na Conta de 2017, como Transferências Correntes e de Capital, e ainda em Operações Extraorçamentais sob a forma de receitas consignadas, em Recursos Próprios de Terceiros, foram os seguintes:

QUADRO II.8

Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

(ver documento original)

A cobrança das receitas do GR provenientes da UE ascendeu a 32,5 milhões de euros(158), face a uma previsão de 73,9 milhões de euros.

Evidenciando uma redução de 16,9 milhões de euros face ao ano precedente, tais transferências (contabilizadas na quase totalidade na rubrica Transferências de Capital) representaram, em 2017, 44%(159) do valor orçamentado (em 2016 aquela taxa foi de 44,5%), o que revela, mais uma vez, uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 41,4 milhões de euros(160).

Para esse desvio contribuiu essencialmente a baixa execução das "Transferências de Capital" (44%), mas também das "Transferências correntes" (34,9%), o que se deveu ao empolamento, já recorrente, nas previsões das receitas do FEDER no âmbito do programa Madeira 14-20 e do Fundo de Coesão no âmbito do PO SEUR em 17,3 e em 23,5 milhões de euros, respetivamente(161) (ambos inseridos no Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020, designado por Portugal 2020).

No contraditório o VP alegou que "[A] diferença entre o valor da execução e o valor de orçamento em Transferências da UE, não adveio de erro ou sobreavaliação (...), mas sim dos valores inscritos nas despesas nas correspondentes fontes de financiamento em sede de proposta orçamental", e salientou que "a metodologia que tem sido seguida tem sido no sentido de associar a receita comunitária à respetiva despesa, sendo que a não execução da despesa, implica automaticamente a não arrecadação de receita", embora admita que "[P]oderiam existir outros critérios para a inscrição da receita comunitária, mas este é aquele que se apresenta como o mais consistente."

Note-se que a execução dos fundos oriundos destes dois programas, que atingiram no seu conjunto o valor de 26,7 milhões de euros(162), representa 82,2 % das receitas comunitárias do GR em 2017, a que se seguem as transferências de 3 milhões de euros, do FEDER (INTERVIR+) ao abrigo do anterior período de programação (2007-2013)(163).

As receitas comunitárias dos serviços da administração regional indireta alcançaram os 54,9 milhões de euros (dos quais, 95,7% afetos aos SFA e 4,3% a EPR)(164), traduzindo uma quebra de 6,4 milhões de euros face ao ano anterior e um desvio de -69,9 milhões de euros face ao orçamento final.

Considerando a APR no seu conjunto, por comparação com 2016, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM diminuiu em cerca de 23,4 milhões de euros (para 87,4 milhões de euros(165)), o que se deveu também, e sobretudo, à redução das transferências comunitárias para o GR (-16,9 milhões de euros), com particular destaque para as relativas ao Fundo de Coesão através do PO SEUR, com menos 10,3 milhões que em 2016.

Embora nos últimos anos se venha observando a uma melhoria da informação patenteada pela Conta, através da especificação do Programa/Fundo da UE de onde provinham as receitas do GR, e pelo respetivo Relatório e anexos, que passaram a desagregar as receitas por fonte de financiamento comunitário, destacando-se a apresentação (no Orçamento e Conta) do "mapa de origem e aplicações de fundos" exigido pela al. f) do n.º 2 do art.º 13.º da LEORAM, subsistem ainda imprecisões nestes documentos que importa corrigir(166). O grau de agregação de alguns programas e fundos, sem uma explicação do seu conteúdo, assim como o uso de designações diferentes para o mesmo programa(167), nos vários documentos da Conta, também dificulta a correspondência entre os valores transferidos (pelas entidades certificadoras/pagadoras) e os contabilizados.

No que respeita aos SFA, a execução das receitas da UE constantes do "MOAFC-Mapa de origem e aplicação de fundos comunitários"(168), apresenta divergências face aos valores contabilizadas nos restantes mapas da Conta (Anexo XXII, e XIX à Conta da RAM e Volume II, Tomo II.I) cujos totais estão reproduzidos no Quadro II.8.

A maioria das receitas contabilizadas pelos SFA em 2017, enquadrou-se nos programas do Portugal 2020, em particular nas vertentes FSE (31,3%) e FEDER (43,4%) do programa Madeira 14-20, alcançando cerca de 41,1 milhões de euros(169), e no Fundo de Coesão no âmbito do POSEUR (10,9%)(170), e em menor escala no programa INTERVIR+ do QREN (16,3%)(171).

2.3.2. Fluxos financeiros da UE para a RAM

2.3.2.1. Transferências de fundos da UE em 2017

Comparando os registos de fluxos financeiros provenientes da UE contabilizados na Conta da RAM com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades certificadoras/pagadoras de fundos comunitários, e obtida pontualmente junto de beneficiários diretos(172) (Quadro II.9), verifica-se que os dados refletidos na conta sobre a execução das receitas comunitárias (87,5 milhões de euros) ultrapassam o valor total das verbas comunitárias transferidas certificadas pelas entidades nacionais responsáveis (85,7 milhões de euros).

O grau de contabilização evidenciado na Conta da RAM, superior ao valor das transferências apuradas em 2017, em cerca de 1,7 milhões de euros, decorre essencialmente, do recebimento por parte de alguns SFA e mesmo do GR, de verbas transferidas para a RAM no ano anterior, e que ficaram em saldo de Recursos Próprios de Terceiros, de alguns SFA, em particular do IDR(173). Expurgando esse valor, o valor registado na Conta da RAM seria de 83,8 milhões de euros, inferior assim ao valor transferido.

Observou-se ainda que alguns SFA, na classificação económica atribuída às receitas da UE, consideraram essas receitas como transferências da Administração Central atendendo à natureza do organismo nacional que transferiu a verba e não à origem do financiamento(174). Neste âmbito, a RAM justificou, à semelhança dos anos anteriores, que tem procurado seguir um critério uniforme e de conformidade com a classificação económica considerada pela entidade de origem dos fundos, que divulgou no Relatório da Conta de 2017(175). Não obstante, serem em paralelo, identificados os diferentes fundos pelas "fontes de financiamento" nos sistemas informáticos internos e no SIGORAM, a diversidade de critérios dificulta o apuramento do valor real dos fluxos da UE refletidos na conta, condicionando assim a fiabilidade da informação(176).

Conforme explicitado pelo TC, nos Pareceres anteriores, dada a diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região (entidades gestoras, organismos intermédios e executores no âmbito da administração direta e indireta) e uma vez que os fundos transferidos são na sua maioria registados em RPT, visto destinarem-se a terceiras entidades, torna-se necessário que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários, dada a sua importância para análise da execução da receita comunitária.

Nesta sequência, a RAM passou a contemplar na Conta dos últimos anos (no volume II, tomo II, do Relatório sobre a Conta da RAM), a desagregação das operações extraorçamentais relacionadas com os fundos da UE das principais entidades regionais com intervenção na gestão e/ou no pagamento desses fundos (IDE, IDR, IQ), os quais em 2015 apresentaram um detalhe muito satisfatório. Contudo, no caso do IDR (principal entidade gestora de fundos europeus), a partir de 2016 a RAM, voltou a não desagregar aqueles mapas, ignorando o alerta deixado pelo TC no Parecer da Conta de 2016.

Tal como em 2016, também na Conta de 2017, a análise efetuada aos referidos mapas, não permite identificar, no caso do IDR, o Fundo/Programa a que respeitam as transferências ali registadas (83,8 milhões de euros) na rubrica 17.05.01, uma vez que os valores estão agrupados em função da entidade responsável pela transferência (77,7 milhões de euros da ADC), impedindo que se conheça qual parte oriunda da UE, e o respetivo Programa e Fundo, e qual a parte correspondente à comparticipação pública nacional, assegurada pelo OSS.

Só com base em mapas com a desagregação, enviados à SRMTC(177), foi possível confirmar os recebimentos dos fundos do IDR (registados em RPT) face às transferências efetuadas, sobretudo pela ADC.

Em contraditório, a VP informou que "(...) a ausência da desagregação das operações extraorçamentais afetas ao IDR, decorreu de lapso na agregação da informação, dado que o SFA havia comunicado essa informação no âmbito da Conta da Região " e juntou os documentos em causa, não tendo no entanto, diligenciado pela correção do mapa de "Operações Extraorçamentais - Recursos Próprios de Terceiros" constante do Volume II, Tomo II.I, da Conta da RAM de 2017.

Dos Fundos transferidos para a APR, em 2017, 93,1% foram recebidos pelo IDR, e registados em operações extraorçamentais/RPT (79,8 milhões de euros(178)).

QUADRO II.9

Proveniência dos fluxos financeiros da UE

(ver documento original)

No que respeita ao enquadramento dos Fundos provenientes da UE, destacam-se, pela sua representatividade no total das transferências, os programas operacionais do período de programação 2014-2020 inseridos no QEC/ Portugal 2020 (94,1%), em particular o programa Madeira 2014-2020 (43,3% FEDER e 18% FSE), o PO SEUR (27,4%), a que se segue o Fundo de Solidariedade da UE(180) (4,1%).

Os fluxos comunitários diminuíram 12,5 milhões de euros (-12,7%) face ao ano transato, não só em consequência da redução dos fluxos inerentes aos já encerrados programas do QREN (-11,4 milhões de euros) em particular do POVT (Fundo de Coesão), mas também aos Programas Operacionais Madeira 14-20 e SEUR, no âmbito do Portugal 2020 (-5,5 milhões de euros), onde se destaca o FSE com menos 9,1 milhões de euros e o Fundo de Coesão com menos 2,9 milhões de euros.

Identificaram-se ainda outras transferências da UE para entidades regionais, do PRODERAM 2020 (14,9 milhões de euros), através do FEADER, do FEAGA (27,4 milhões de euros), do MAR 2020 através do FEAMP (2,1 milhões de euros), assim como de outros programas comunitários(181), num total de 45,1 milhões de euros, que não passaram pela Administração Pública Regional (direta ou indireta), porquanto foram entregues diretamente às entidades executoras/beneficiárias.

Refira-se que o FEDER, constituiu em 2017 a principal fonte de financiamento comunitário de projetos da RAM (37,3 milhões de euros), seguido do FEAGA (27,4 milhões de euros) e do Fundo de Coesão (23,8 milhões de euros), refletindo-se apenas uma parte nas contas públicas.

Aliás, o valor das transferências comunitárias confirmadas pelas entidades pagadoras, destinadas a projetos executados por entidades da RAM, independente da sua natureza (publicas ou privadas), foi de 130,8 milhões de euros dos quais apenas 65,9% passaram por entidades da APR.

2.3.2.2. Programação/Execução dos Fundos comunitários em 2017

Em 2017, encerrados os programas do QREN, bem como os correspondentes aos setores da Agricultura e Pescas, relativos ao período 2007-2013, a RAM beneficiou essencialmente das transferências resultantes dos programas integrados no novo quadro Portugal 2020, continuando a usufruir de outras intervenções de menor impacto financeiro, ao abrigo de programas comunitários em áreas de Investigação e Desenvolvimento, Ambiente, e Educação Formação e outros não havendo nestes últimos qualquer participação da Região na gestão e pagamentos.

Outras intervenções como o FEAGA e o Fundo de Solidariedade da União europeia, merecem referência dado o papel importância nas transferências de 2017.

Período de Programação 2014-2020 (Portugal 2020)

Neste âmbito, a RAM tem acesso aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI(182)) através dos Programas inseridos no Quadro Estratégico Comum (QEC) - Portugal 2020, de onde sobressai:

. O Programa Operacional para a RAM - Programa Madeira 14-20, cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE, aprovado pela CE, em 18/12/2014 com uma comparticipação comunitária de 403,3 milhões de euros, mas que em 11/12/2017(183), viu a sua dotação reduzida em 2,1 milhões de euros FSE, com a reafectação correspondente à Iniciativa para o Emprego dos Jovens do POISE. A dotação passou para 401,2 milhões de euros (274,4 e 126,8 milhões de euros, respetivamente do FEDER e do FSE). Em 2017, atingiu-se os 114,7 milhões de euros de execução de Fundo (72,3 milhões de euros FEDER e 42,3 milhões de euros FSE), correspondendo a 29% do total dos fundos programados.

. O Fundo de Coesão, ao qual a RAM acede através do Programa Operacional da Sustentabilidade e Utilização Eficiente de Recursos (PO SEUR), embora de âmbito nacional é operacionalizado na RAM, através de contrato de delegação de competências da respetiva gestão no IDR. Em 2017, a RAM contando com uma dotação global de Fundo de 295,5 milhões de euros, atingiu uma execução da despesa comunitária de 56 milhões de euros (19% do valor programado).

. O Programa de Cooperação Territorial INTERREG V-A Espanha-Portugal (Madeira-Açores-Canárias, MAC 2014-2020), foi aprovado em 3/6/2015, com um orçamento de 130 milhões de euros, posteriormente reforçado em 17/10/2017 [Decisão C (2017)7091], para 148,8 milhões de euros, com o financiamento FEDER de 85%. Aquele montante destina-se a projetos de cooperação das várias Regiões. A despesa comunitária validada atingiu em 2017 (primeiro ano de execução) os 49.739 euros(184), o que corresponde a 0,43% do Fundo Programado (11,6 milhões de euros).

. Também de âmbito regional, o acesso ao FEADER faz-se através do Programa de Desenvolvimento Rural da RAM - PRODERAM 2020, que conta com uma dotação de 179,4 milhões de euros, tendo atingido em 2017, uma execução da despesa comunitária, de 33,2 milhões de euros (18,5% da programação).

. A RAM beneficia do Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e da Pesca-FEAMP, através do Programa MAR 2020, de âmbito nacional, onde conta com uma dotação máxima de fundo, de 28,3 milhões de euros. Em 2017, a execução daquele fundo alcançou os 5 milhões de euros, representando 18 % do total programado.

. A Região usufrui de apoios do FSE no Programa Operacional Inclusão Social e Emprego (POISE), de âmbito nacional, por via de candidaturas apresentadas àquele programa pelo IEM, IP-RAM. Este programa visando o reforço da integração de pessoas em risco de pobreza e o combate à exclusão Social, enquadra apoios destinados à RAM, através da Iniciativa Emprego Jovem, no montante de 15,4 milhões de euros, fruto da necessidade de reajustamento da componente FSE do Madeira 14-20, atrás referida (que reafectou verbas para o POISE para assegurar o apoio do FSE à IEJ). A execução acumulada em 2017 (2,5 milhões de euros) representa 16% face ao Programado.

Outras Intervenções/Programas(185)

Visando a ajuda europeia à Região no âmbito da candidatura submetida ao Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE) relativa aos incêndios florestais na Madeira, em agosto de 2016, a Comissão Europeia atribuiu uma contribuição financeira global no montante de 3,9 milhões de euros para cobrir os custos das medidas de emergência, das operações de limpeza e do restabelecimento de infraestruturas públicas vitais. Depois de ter transferido um adiantamento de 10% daquele valor em 2016, foram transferidos em 2017, os restantes 3,5 milhões de euros(186).

2.4. Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2017, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1.769 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1.632,1 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 141,7 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1).

b) A receita efetiva do Governo Regional (ARD), no montante de 1.158,6 milhões de euros, registou uma diminuição de 128 milhões de euros (-10%) face a 2016 (cfr. o ponto 2.1).

c) A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foram os "Impostos Indiretos" com 522,9 milhões de euros (32%) e os "Impostos Diretos" com 297,4 milhões de euros (18%), seguidos dos "Passivos Financeiros" com 325 milhões de euros (19,9% da receita orçamental cobrada). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 241,9 milhões de euros (14,8% da receita orçamental cobrada) registando uma redução de 2,5 milhões de euros face ao ano anterior [cfr. o ponto 2.1.1].

d) Em 2017, a RAM arrecadou impostos no montante de 820,3 milhões de euros (50,3% do total da receita do ano), sendo esse valor inferior em 10,4% ao montante arrecadado em 2016, sobretudo por força da diminuição da cobrança do IRC, que registou uma redução de 93,6 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1.1.2).

e) A situação de dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional, diminuiu, em 2017, de 80,7% para 70,7% do total das receitas, por via da redução na maioria dos Serviços, que apresentavam taxas inferiores, mantendo-se acentuada (90%/99%) em alguns Serviços tradicionalmente dependentes (cfr. o ponto 2.2).

f) Em 2017, a execução da receita comunitária do GR foi de cerca de 32,5 milhões de euros (44%) o que, representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 41,1 milhões de euros, situação que se estendeu aos SFA, em que aquele desvio foi de 69,9 milhões de euros, sendo a execução da receita de 54,9 milhões de euros (44 %) [cfr. o ponto 2.3.1].

g) No domínio da execução da receita comunitária, não existe informação desagregada das operações extraorçamentais, em particular na principal entidade gestora de fundos europeus da Administração Regional sujeita à disciplina orçamental (cfr. o ponto 2.3.2.1).

2.5. Recomendações

2.5.1. Acatamento de recomendações de anos anteriores

a) No domínio da receita, e ainda que tenham sido "suspensos" e extintos, serviços com autonomia administrativa e financeira, vários SFA continuam com elevada dependência do ORAM, não estando acolhida a recomendação para que a RAM diligenciasse no sentido de "Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA", atento o enquadramento dado pelo art.º 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

Neste âmbito, o GR veio reiterar a sua posição, de que "(...) apesar do não atingimento de dois terços de receitas próprias face às despesas totais em alguns dos Serviços Autónomos, a autonomia administrativa e financeira tem sido necessária para garantir níveis de gestão e de qualidade essencialmente no que concerne à área da saúde e na parte respeitante à gestão de fundos comunitários, conforme dispõe o n.º 4 do artigo 6.º da Lei 8/90.". Realçou, "contudo, que está a ser feito um acompanhamento rigoroso do desempenho destas entidades no sentido de garantir o cumprimento das regras orçamentais, sendo que nos últimos anos têm sido tomadas medidas concretas no sentido do acatamento da recomendação dessa Secção.".

b) Não foi acatada em 2017, a recomendação do Tribunal de Contas ao Governo Regional no sentido de providenciar para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de Fundos da UE, detalhassem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos Fundos Comunitários.

O GR referiu aqui que "[N]os últimos anos tem sido dado um especial enfoque ao cumprimento das recomendações (...).Contudo, devido à dimensão do documento, ao tempo disponível para a sua elaboração e ao sucessivo grau de exigência subjacente ao mesmo que é acompanhado por sucessivas novas recomendações nem sempre tem sido possível apresentar todo o detalhe exigido", realçando contudo, que "os serviços do Governo Regional continuam empenhados em apresentar toda a melhor informação de modo a que a Conta da Região exprima com rigor, clareza e transparência a devida informação afeta a cada ano, sendo que as situações apontadas serão objeto da devida análise no sentido do seu aperfeiçoamento e correção.".

CAPÍTULO III

Despesa

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações(187) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência.

Neste capítulo examina-se a execução das despesas da Administração Regional Direta (ARD) na perspetiva da sua estrutura e evolução, tendo em atenção as regras aplicáveis à execução do orçamento da Região para 2017(188). Também é objeto de análise a execução orçamental da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR)(189), genericamente designados por Administração Regional Indireta.

Aprecia-se ainda o volume dos passivos da Administração Pública Regional, segundo aquela tipologia de entidades, bem como as contas a pagar e os pagamentos em atraso, tendo por referência o estabelecido na Lei 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA)(190), bem como o prazo médio de pagamento (PMP) dos serviços da APR(191) e ainda o quadro de programação orçamental plurianual (QPPO)(192). A esta análise estão subjacentes os princípios orçamentais da LEO, em particular os da unidade e universalidade, da especificação, da anualidade e da transparência.

Em 2017, e na sequência da alteração da estrutura orgânica do Governo Regional(193), foi criada a VP, a SREI, e a SRTC, em substituição da SRAPE, SRF, SRETC, tendo sido estabelecido(194) que seria mantida a estrutura do GR constante no orçamento inicial de 2017 até ao final do ano económico.

3.1. Despesa da Administração Direta

O quadro seguinte evidencia a execução global da despesa da administração regional em 2017, sendo o total dos pagamentos da ARD de 1.680,8 milhões de euros, dos quais cerca de 1.543,9 milhões de euros respeitam a despesa orçamental e o remanescente a operações extraorçamentais.

QUADRO III.1

Execução global da despesa

(ver documento original)

A taxa de execução da despesa orçamental foi de 88,7%, inferior à taxa do ano anterior, que foi da ordem dos 91,4%.

A execução orçamental esteve condicionada pelas medidas de contenção previstas no art.º 24.º do diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2017, com o "objetivo de adequar o ritmo da execução da despesa às reais necessidades e assegurar a manutenção de uma folga orçamental que permitisse suprir riscos e necessidades emergentes no decurso da execução".

Assim foram congeladas verbas na ordem dos 44,6 milhões de euros, que incluem, para além do montante do congelamento inicial (26,9 milhões de euros), os diferenciais (positivos), entre o valor final dos cativos e o saldo dos congelamentos e descongelamentos por rubrica orçamental (17,7 milhões de euros).

Devido à menor execução da receita fiscal, alguns dos reforços efetuados pela dotação provisional, foram compensados com o congelamento de despesas pelo mesmo valor e consequentemente, no final de 2017 os valores congelados superaram os valores constantes no orçamento inicial.

QUADRO III.2

Cativações orçamentais

(ver documento original)

Em 2017 as medidas de contenção determinaram um valor de congelamentos (44,6 milhões de euros) inferior ao ano anterior (267,3 milhões de euros), mas o volume de descongelamentos também foi inferior, originando dotações cativas no final do ano, no valor de 32,5 milhões de euros, representando 2% do orçamento inicial e 1,8% do orçamento final.

3.1.1. Execução da despesa face ao orçamento

A) Segundo a classificação económica

O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação final disponível.

QUADRO III.3

Despesa orçamental por classificação económica

(ver documento original)

A despesa efetiva(198) foi de 1.294,7 milhões de euros, correspondendo a 83,9% dos pagamentos da despesa orçamental.

O total da despesa orçamental foi fortemente influenciado pelas despesas correntes que representaram cerca de 76,5% dos pagamentos, com destaque para as "transferências correntes" e para as "despesas com pessoal" que cumulativamente representam quase metade do total.

Já nas despesas de capital, o maior destaque vai para os "passivos financeiros", com 8,2% do total dos pagamentos, seguido dos "ativos financeiros", que atingiram 7,9% do total.

Relativamente à taxa de execução, foram as despesas correntes que evidenciaram o maior nível de concretização, atingindo os 94,1%, contra os 74,6% das despesas de capital. Em termos absolutos, ficaram por executar 197,5 milhões de euros das dotações disponíveis, na sua maioria associados aos agrupamentos "Aquisição de bens de capital" (-62,6 milhões de euros que o permitido pelo orçamento disponível) e "Outras Despesas de Correntes" (-31,4milhões de euros).

O serviço da dívida cifrou-se nos 346,3 milhões de euros, sendo 219,8 milhões de euros respeitantes a Juros e outros encargos e 126,5 milhões de euros à componente de Passivos Financeiros.

B) Segundo a classificação orgânica

A estrutura das dotações orçamentais concentrou-se fortemente na Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública (SRF), que absorveu 37,8% do orçamento (670,6 milhões de euros), seguida das Secretarias Regionais da Saúde e da Educação, com orçamentos a rondar os 394,1 milhões de euros e 356,4 milhões de euros, respetivamente.

QUADRO III.4

Despesa orçamental por classificação orgânica

(ver documento original)

Em matéria de execução, as Secretarias Regionais com maior peso foram a SRF, a SRS e a SRE, perfazendo conjuntamente o montante de 1.299,4 milhões de euros, o que representa cerca de 84,2% do total dos pagamentos.

Numa perspetiva de evolução relativamente ao período homologo, constata-se um ligeiro aumento dos pagamentos na ordem dos 1,2%, que corresponde a aproximadamente a 18,5 milhões de euros, essencialmente devido às despesas de natureza financeira, mais concretamente pelo aumento dos "Ativos Financeiros".

3.1.2. Caraterização da despesa executada

As despesas de funcionamento ultrapassaram os 1,2 mil milhões de euros, representando 79,8% do total dos pagamentos, enquanto as de investimento (20,2%) permaneceram pelos 311,4 milhões de euros.

QUADRO III.5

Despesa executada por funções

(ver documento original)

As funções sociais (786,1 milhões de euros) absorveram 50,9% do total da despesa, sendo que 718,7 milhões de euros estão relacionados com despesas de funcionamento, distribuídas maioritariamente pelas áreas da Saúde e da Educação (691,4 milhões de euros).

As funções económicas (289,8 milhões de euros) absorveram 18,8% do total dos gastos, na esmagadora maioria (76,3%) destinados a investimentos na área dos "Transportes e comunicações" (221 milhões de euros).

De destacar também as "Operações da dívida pública", que rondam os 345,9 milhões de euros, representando 22,4% da despesa total.

No quadro que se segue podemos observar a execução orçamental da ARD por programas, bem como a respetiva distribuição entre despesas de funcionamento e de investimento do plano.

QUADRO III.6

Despesa executada por programas

(ver documento original)

Da análise à repartição dos pagamentos por programas sobressai o seguinte:

a) Quatro dos programas(199) agregam 84,6% da despesa (1,3 mil milhões de euros), absorvendo o maior (P-050-Saúde), pagamentos na ordem dos 380,3 milhões de euros;

b) As despesas de investimento (681,4 milhões de euros) estão concentradas (85,3%) em dois programas: o "P-050- Saúde" (375,2 milhões de euros) e o "P-045- Promoção dos transportes sustentáveis" (206 milhões de euros);

c) As despesas de funcionamento (862,5 milhões de euros) assumem maior destaque no "P-059- Finanças e Gestão da Dívida Pública" (372,7 milhões de euros), seguido do "P-046- Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" (318,9 milhões de euros), que conjuntamente absorveram 80,2% desta componente da despesa.

Em termos comparativos com o ano anterior, evidencia-se um aumento de cerca de 18,5 milhões de euros da despesa total executada, mais concretamente através da redução das despesas de funcionamento em 338,5 milhões de euros, compensada com o aumento das despesas de investimento em 357 milhões de euro.

3.1.3. Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente dos principais agregados económicos da despesa da ARD.

GRÁFICO III.1

Evolução dos principais agregados da classificação económica da despesa

(ver documento original)

Entre 2013 e 2015 a evolução da despesa foi fortemente influenciada pela regularização da dívida comercial no âmbito do PAEF, pelo que se torna relevante destacar os seguintes aspetos:

a) A despesa corrente, que rondou até 2013 os 1,1 mil milhões de euros, atingiu, em 2014, o seu máximo, com cerca de 1,3 mil milhões de euros. Após essa data, a tendência inverteu-se, tendo a despesa corrente evidenciado uma redução de 9,5% em 2015, de 1,4% em 2016, e de 1% em 2017, cifrando-se em 1,2 mil milhões de euros.

b) A despesa de capital, que em 2013 era cerca de 1,3 mil milhões de euros, registou uma descida para menos de metade do ano anterior (-57,6%), tendo atingido os 543,7 milhões de euros em 2014. Em 2015 a voltou a acelerar (+43,8%), posicionando-se nos 781,7 milhões de euros, para, em 2016, voltar a diminuir para cerca de 331,7 milhões de euros. Em 2017 registou um ligeiro aumento, cifrando-se nos 362,2 milhões de euros.

c) A despesa total, comparativamente a 2016, aumentou cerca de 1,2%, quedando-se pelos 1,5 mil milhões de euros.

GRÁFICO III.2

Evolução da despesa por agrupamentos da classificação económica

(ver documento original)

Atendendo aos agrupamentos de classificação económica das despesas, sobressai o seguinte:

a) Até 2015 a despesa com o pessoal manteve-se em torno dos 360 milhões de euros, tendo, nos últimos 2 anos sofrido uma redução de cerca de 10 milhões de euros, cifrando-se em 348 milhões de euros em 2017(200);

b) A aquisição de bens e serviços reduziu-se ligeiramente em 2017, para os 203 milhões de euros, ficando ainda assim acima dos valores verificados antes da vigência do PAEF, em que rondavam em média, os 198 milhões de euros;

c) Os juros e outros encargos, atingiram o pico em 2014 (313,9 milhões de euros devido ao pagamento de juros de mora) tendo, em 2015 sofrido uma redução acentuada e voltando a subir ligeiramente em 2016. Em 2017 constatou-se uma subida exponencial para os 219,8 milhões de euros, devido à operação de reestruturação dos swaps de empresas públicas da Região;

d) As transferências correntes têm vindo a oscilar ao longo dos anos tendo atingido um máximo de 493,6 milhões de euros em 2016, voltando a diminuir, em 2017, para os 403 milhões de euros, devido à diminuição das transferências destinadas à regularização de dívidas de anos anteriores da área da saúde;

e) A despesa com a aquisição de bens de capital atingiu em 2013 (957 milhões de euros), motivado pela regularização de faturas em atraso. No entanto a partir de 2014, entrou numa fase de estabilização, quedando-se em 2017 na ordem dos 74,7 milhões de euros;

f) A despesa do conjunto dos restantes agrupamentos atingiu o seu máximo em 2015, chegando a atingir os 679,3 milhões de euros, essencialmente por conta da evolução dos passivos financeiros. Em 2016 voltou a decrescer para o montante de 245,2 milhões de euros e em 2017 sofreu um leve incremento, para os 295,3 milhões de euros.

3.2. Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos

De acordo com a Conta, em 2017, o universo dos organismos integrados na Administração Regional Indireta era formado por 37 organismos, sendo que 26 eram Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e 11 empresas ou associações que passaram a integrar este subsector por força do disposto no n.º 5 do art.º 2.º da LEO, constituindo as designadas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR)(201).

No ano em análise, ocorreram alterações do universo, devido à extinção de 16 fundos escolares (SFA). Apesar da Empresa Jornal da Madeira ter sido alienada e da ADERAM ter sido extinta em 2017, estas entidades continuaram a ter expressão no subsetor dos SFA uma vez que, enquanto parte do subsector da Administração Pública Regional da Madeira(202), tiveram execução financeira.

Do confronto entre as contas de gerência de cada um dos SFA/EPR e os valores constantes da Conta da Região(203), não resultou qualquer discrepância de relevo(204).

Os SFA executaram em 2017, perto de 952,6 milhões de euros, para os quais concorreram cerca de 633,1 milhões de euros de despesas correntes e, aproximadamente, 174,5 milhões de euros de despesas de capital, perfazendo as operações extra-orçamentais, 145 milhões de euros.

Do total das despesas, 495,9 milhões de euros respeitam aos SFA propriamente ditos, e 456,7 milhões de euros às EPR.

QUADRO III.7

Estrutura das despesas orçamentais dos SFA em 2017

(ver documento original)

3.2.1. Execução Orçamental da Despesa

O mapa seguinte sintetiza a despesa orçamental paga em 2017 pelos SFA(205) (incluindo as EPR), bem como os respetivos níveis de execução face ao orçamento final.

QUADRO III.8

Execução orçamental dos SFA

(ver documento original)

O orçamento final dos SFA (incluindo as EPR) atingiu o montante global de 905,1 milhões de euros, tendo os pagamentos rondado os 807,6 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 89,2%.

Da análise à execução orçamental daquelas entidades destacam-se os seguintes aspetos:

a) As EPR foram responsáveis por 50,9% (411,4 milhões de euros) do total dos pagamentos realizados pelo conjunto dos SFA;

b) As despesas do IASAÚDE, IP-RAM (283,2 milhões de euros) e do SESARAM (310,7 milhões de euros) têm um peso preponderante no total dos SFA/EPR, na medida em que representam 73,5% do total pago. Saliente-se, no entanto, que os montantes afetos ao setor da saúde estão sobreavaliados, pois, uma parte das despesas do SESARAM são financiadas por transferências do IASAUDE(206) ao abrigo de CP.

c) As despesas de funcionamento corresponderam a 89,1% do total, concentrando-se (82%) em especial no IASAÚDE, IP-RAM e no SESARAM;

d) As despesas de investimento rondaram os 10,9% do total e tiveram maior expressão nos Institutos de Desenvolvimento Empresarial (27,9 milhões de euros) e de Emprego da Madeira (18,5 milhões de euros), logo seguidos pela IHM (13,5 milhões de euros).

3.2.2. Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente da despesa dos SFA, atendendo à sua classificação económica, evidenciando-se desde logo uma significativa alteração que se iniciou em 2012, ano a partir do qual foram integradas as primeiras EPR.

GRÁFICO III.3

Evolução da despesa por principais agregados dos SFA

(ver documento original)

Da análise à evolução dos principais agregados da despesa dos SFA nos últimos cinco anos sobressai o seguinte:

a) A despesa corrente, que rondava os 477 milhões de euros em 2013, tem sofrido oscilações nos últimos 5 anos, tendo atingido o seu máximo em 2016 (814,3 milhões de euros), para voltar a diminuir em 2017, para os 633,1 milhões de euros;

b) A despesa de capital atingiu o máximo em 2017 com pagamentos da ordem dos 174,5 milhões de euros determinados, essencialmente, pelo aumento dos "passivos financeiros".

GRÁFICO III.4

Evolução da despesa por agrupamentos dos SFA

(ver documento original)

De entre os agrupamentos de classificação económica que concentraram os montantes de despesa mais expressivos, destacam-se:

a) As Despesas com pessoal que evidenciaram um incremento considerável nos últimos anos, tendo passado de 34,3 milhões de euros em 2013, para 198,7 milhões de euros em 2017.

b) As Aquisições de bens e serviços que passaram, de 2014 para 2015, do patamar dos 100 milhões de euros para o dos 250 milhões de euros, devido à inclusão das EPR. No entanto em 2017, reduziram-se consideravelmente devido à extinção dos Fundos Escolares, ficando-se pelos 180,7 milhões de euros e representando a terceira parcela mais significativa da despesa com cerca de 22,4% do total.

c) Entre 2014 e 2015, observou-se uma diminuição acentuada das Transferências Correntes, em cerca de 86,0% e no ano seguinte voltaram a ter um crescimento exponencial (mais 304,9 milhões de euros do que em 2015), uma vez que as transferências correntes para o SESARAM, EPE voltaram a ser efetuadas através do orçamento do IASAUDE, IP-RAM. Em 2017, este agregado, à semelhança de 2016, assumiu-se como a principal parcela da despesa (com 28,3% do total).

d) As Transferências de capital em 2017, evidenciaram um crescimento face ao ano anterior, cifrando-se nos 26,3 milhões de euros.

e) As Restantes despesas atingiram o máximo dos últimos 5 anos em 2017, alcançando os 173,7 milhões de euros, fortemente influenciadas pelo aumento nos pagamentos da rubrica da classificação económica "Passivos Financeiros".

3.3. Passivos, contas a pagar, pagamentos em atraso e Prazo Médio de Pagamento

A LCPA(207) consagrou a regra de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, tendo para esse efeito limitado a assunção de novos compromissos à existência de fundos disponíveis(208).

No respeitante à regularização de dívidas de anos anteriores, as entidades com pagamentos em atraso a 31 de dezembro de 2011 tinham, por força do art.º 16.º da LCPA, de apresentar à DGO um plano de liquidação, até 90 dias após a entrada em vigor daquela Lei(209).

Em obediência ao n.º 3 do art.º 19.º do DL n.º 127/2012, que fixou a obrigatoriedade de as entidades apresentarem juntamente com os documentos de prestação de contas, um mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento, a conta da Região incluí (desde 2014) o "Anexo L.I - Plano de liquidação de valores em dívida" por setor/tipo de despesa e o "Anexo L.II - Acordos de Regularização de Dívida".

De acordo com os dados constantes da Conta da RAM (ponto 14.3 do Relatório), no final de 2017 o valor global dos passivos(210) da Administração Pública Regional ascendia a 332,7 milhões de euros, dos quais 77,7% eram da responsabilidade do GR, 15,3% das EPR e cerca de 7% dos SFA.

QUADRO III.9

Passivos a 31/12/2017

(ver documento original)

Face ao ano anterior, o valor global dos passivos evidenciou uma diminuição de 178,4 milhões de euros (- 34,9%), sendo a maior diminuição de cerca de 114,6 milhões de euros relativo ao subsetor do GR, seguida do subsector EPR com uma redução de 60,2 milhões de euros e por fim os SFA com uma baixa de cerca de 3,6 milhões de euros.

Esta evolução é explicada, sobretudo, pelo processo de regularização de dívidas em atraso, através da operação de refinanciamento da dívida comercial/administrativa(211).

Os passivos da APR, a 31 de dezembro de 2017, eram constituídos em 71,5% por contas a pagar(212), que atingiam cerca de 237,9 milhões de euros, observando-se que cerca de 22,1 milhões de euros correspondiam a pagamentos em atraso(213).

Face ao período homólogo anterior verifica-se uma diminuição de 50% nos pagamentos em atraso, o que reflete um maior controlo na gestão dos compromissos assumidos e a concretização da Estratégia de pagamento de valores em dívida, que tem como preocupação central a redução dos encargos com juros de mora e a eliminação de eventuais riscos de litigância.

3.3.1. Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

O montante das contas a pagar da responsabilidade do GR era de 170 milhões de euros, a maior parte dele concentrado (77,9%) na SRF, que representava 9,1% do orçamento inicial do ano seguinte.

QUADRO III.10

Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

(ver documento original)

O montante dos pagamentos em atraso rondava os 6,8 milhões de euros, representando cerca de 0,4% do orçamento inicial de 2018, verificando-se que a SRF (5,1 milhões de euros) e a SRAPE (994,7 mil euros) eram responsáveis, em conjunto, por cerca de 89,5% do total em atraso.

No contraditório, o Vice-Presidente informou que " (...) os pagamentos em atraso afetos à SRF (...) estão maioritariamente afetos a juros de mora, que aguardavam a celebração de acordos de regularização de dívida, e a processos expropriativos que estavam a ser objeto de regularização, sendo que mais de 76% dos documentos têm data anterior a 2012. Em relação à SRAPE, os pagamentos em atraso estão, de igual modo afetos em mais de 66% a documentos com data anterior a 2011 e que, à data, já foram maioritariamente resolvidos".

3.3.2. Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Indireta

O quadro seguinte discrimina, por entidade(214), as contas a pagar e os pagamentos em atraso dos SFA e EPR, a 31 de dezembro de 2017, assim como o nível de comprometimento dos respetivos orçamentos iniciais para 2018.

QUADRO III.11

Contas a pagar e pagamentos em atraso nos SFA e EPR

(ver documento original)

O montante global das contas a pagar por parte dos SFA e EPR atingia 68,4 milhões de euros (comprometendo 7,6% do orçamento do ano seguinte, para o conjunto daqueles organismos), com o SESARAM (25,5 milhões de euros) e o IASAÚDE (21,5 milhões de euros) a serem responsáveis por 68,8% do total.

Apesar da maior parte das entidades apresentar uma percentagem de comprometimento do orçamento de 2018 relativamente baixa ou nula, numa delas, o Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A., o volume de contas a pagar (1,2 milhões de euros) é superior ao do orçamento inicial (868,1 mil euros).

Assinale-se ainda, o peso significativo dos pagamentos em atraso, nos orçamentos iniciais do Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A. (75%) e da Sociedade de Desenvolvimento do Norte (55,2%).

Merece ainda referência o facto dos pagamentos em atraso, estarem concentrados em cinco entidades (SESARAM, EPE, SDNM, S.A., SDPO, S.A., SMD, S.A. e IASAUDE, IP-RAM), que em conjunto são responsáveis por cerca de 95,5% do total em atraso.

3.4. Prazo médio de pagamento

Em 2017, o prazo médio de pagamento(215) da Administração Publica Regional foi de 101 dias, registando uma redução de cerca de 116 dias, relativamente ao ano anterior. Esta redução é uma repercussão da regularização dos valores em dívida, efetuada no decurso dos últimos anos.

QUADRO III.12

Prazo Médio de Pagamento - 2012-2016

(ver documento original)

3.5. Quadro Plurianual de Programação Orçamental

Visando a disciplina das finanças públicas e o cumprimento dos compromissos de coordenação das políticas económicas e orçamentais assumidos com a UE, a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, incorporou o Pacto Orçamental e introduziu o princípio da plurianualidade(216), abrangendo a aprovação de um quadro plurianual de programação orçamental (QPPO), alinhado com as Grandes Opções do Plano e com o Plano de Estabilidade e Crescimento.

Este quadro plurianual de programação orçamental define os limites de despesa do conjunto do sector público administrativo regional e os limites vinculativos para cada programa orçamental, para cada agrupamento de programas, e para o conjunto de todos os programas, para o primeiro, o segundo e para os terceiro e quarto anos económicos seguintes(n.os 4 e 5)(217), constituindo uma restrição vinculativa ao orçamento anual das administrações regionais(218).

Em 2017, e pela primeira vez, a Região apresentou este quadro para o período de 2017-2020, juntamente com a proposta do decreto legislativo regional do ORAM para 2017(219).

O diploma orçamental de 2017 atribui carácter indicativo aos limites da despesa de 2018 a 2020 e determina que os limites da despesa por programa e área possam ser modificados em virtude de alterações orçamentais, desconsiderando assim, o disposto no art.º 20.º, n.º 5, da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, cujo conteúdo normativo impõe o cumprimento dos tetos da despesa definidos no horizonte plurianual programado. Acresce salientar que o referido quadro circunscreve os limites da despesa pública a uma única fonte de financiamento, sendo estas as receitas gerais(220).

O quadro seguinte mostra o valor aprovado no QPPO para o ano de 2017, bem como os desvios verificados na execução orçamental face aos limites fixados.

QUADRO III.13

QPPO 2017 - Previsão, execução e desvio

(ver documento original)

Comparando a execução total da despesa(221) da APR com o QPPO aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, verifica-se que os limites impostos foram cumpridos, à exceção de 4 programas (P 057 - Governação, P 050 - Saúde, P 043 - Turismo, Cultura e Património e P 059 - Finanças e Gestão da Dívida Pública).

A Conta da RAM de 2017 e o seu relatório anexo são omissos quanto à execução do QPPO, neste que foi o seu ano inaugural, tendo a VP informado a este propósito que "(...) nos futuros relatórios anexos à Conta da Região, será tido em atenção o solicitado".

3.6. Conclusões

Da análise efetuada à execução da despesa da APR em 2017, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A despesa orçamental da Administração Direta rondou os 1,5 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 88,7%, face à dotação disponível. A despesa efetiva atingiu 1,3 mil milhões de euros, representando 83,9% da execução orçamental (cfr. o ponto 3.1.1.).

b) As despesas de funcionamento da ARD ultrapassaram os 1,2 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (718,7 milhões de euros) afetas às funções sociais (cfr. o ponto 3.1.2).

c) A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 807,6 milhões de euros, tendo uma taxa de execução de 89,2%, com as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do SESARAM e do IASAUDE) a absorverem 89,1% daquele montante (cfr. o ponto 3.2.1).

d) No final de 2017, os passivos da APR ascendiam a 332,7 milhões de euros, evidenciando uma redução de 34,9% (-178,4 milhões de euros) face ao ano anterior, mantendo assim a tendência de 2016 (cfr. o ponto 3.3).

e) Em 31/12/2017 as contas a pagar da ARD rondavam os 169,5 milhões de euros enquanto as da Administração Regional Indireta eram de 68,4 milhões de euros. Os pagamentos em atraso rondavam os 22,1 milhões de euros, dos quais 14,2 milhões de euros tinham origem nas EPR (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2).

f) O Prazo Médio de Pagamento da APR em 2017 foi de 101 dias, ou seja, menos 116 dias que no ano anterior (cfr. o ponto 3.3.3).

g) A Conta da RAM de 2017 e o seu relatório anexo são omissos quanto à execução do Quadro Plurianual de Programação Orçamental, neste que foi o seu ano inaugural (cfr. o ponto 3.5);

h) Os limites definidos no QPPO, através do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, foram respeitados globalmente à exceção de 4 programas (P 057 - Governação, P 050 - Saúde, P 043 - Turismo, Cultura e Património e P 059 - Finanças e Gestão da Dívida Pública), situação que não mereceu qualquer justificação na Conta da RAM de 2017 (cfr. o ponto 3.5).

3.7. Recomendações

3.7.1. Recomendação Nova

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional que proceda à apreciação, no Relatório anexo à Conta, da execução do Quadro Plurianual de Programação Orçamental, situação que se mostra em linha com a propósito manifestado pela VP no contraditório.

CAPÍTULO IV

Património

O presente capítulo trata das parcelas patrimoniais da responsabilidade da VPGR(222), constituídas pelo conjunto dos bens e direitos com conteúdo económico e de carácter permanente de que a RAM é titular, como pessoa coletiva de direito público(223). De fora encontra-se o património artístico e cultural, integrado na SRTC, e o património dominial transmitido ou concessionado à empresa de capitais exclusivamente públicos PATRIRAM, S.A.

No conjunto, esse universo patrimonial congrega o património corpóreo, constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis e os direitos de arrendamento ou quaisquer outros direitos reais sobre as coisas, pertencentes ao domínio público ou privado da Região. Integra ainda o denominado património financeiro, o qual é composto pelas participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, e pelos créditos concedidos a terceiros(224).

A análise centra-se no acompanhamento da evolução dos principais inventários dominiais, carteiras de títulos e montantes de crédito e na identificação e análise das operações de maior significado do exercício, incluindo a verificação do cumprimento do limite máximo para as operações ativas do Tesouro Público Regional, fixado no diploma (DLR) que aprova o ORAM. Complementarmente dá-se conta da evolução da carteira de concessões da Região.

As observações e esclarecimentos apresentados em contraditório, pelo Vice-Presidente do GR(225), foram apreciados e tidos em consideração ao longo do capítulo.

4.1. Património dominial

De entre as atribuições da VP(226), destaca-se, no contexto dos bens dominiais, a responsabilidade pela gestão e administração do património regional, competindo-lhe, para o efeito, "acompanhar, controlar e gerir (...) o Património, à exceção do artístico e do cultural" e, paralelamente, "acompanhar e promover os procedimentos necessários à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [ver o art.º 2.º, al. b), e o art.º 3.º, n.º 1, al. j), do DRR n.º 3/2015/M, de 28 de maio].

A DRPaGeSP(227) é o serviço executivo a quem, de forma exclusiva ou partilhada, foi conferida a missão de prosseguir a política da VP na área do património. Como elemento nuclear dessas funções encontra-se a organização e atualização dos diversos cadastros e inventários dos bens da Região.

O DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril(228), estabelece o regime aplicável na gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM(229), acolhendo e adequando às especificidades regionais "muitos dos primados plasmados no Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto"(230).

De entre as normas do regime jurídico regional, pontua o art.º 87.º, que estabelece os procedimentos de coordenação de gestão e de informação dos bens imóveis, e o n.º 4 do art.º 88.º, que remete para Portaria(231) do membro do Governo responsável pela área do património, a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos.

Em 2013, a DRPaGeSP procedeu à migração dos dados inseridos nas aplicações CIBERAM (bens móveis) e CIIDE(232) (bens imóveis) para a plataforma GeRFiP. O cadastro e inventário dos bens móveis da RAM passou a ser atualizado no GeRFiP, enquanto o dos bens imóveis continuou a ser gerido ao nível do CIIDE, assegurando depois aquela Direção Regional a migração para o sistema de gestão e execução orçamental(233).

Até ao final de 2017, constava do GeRFiP um total de 5.356 imóveis(234) (mais 59 imóveis que em 2016), sistematizados, seguindo as exigências do POCP, da seguinte forma:

QUADRO IV.1

Imóveis da RAM

(ver documento original)

A carteira de imóveis é largamente dominada (68%) pelos bens do domínio público, onde imperam (73%) os Terrenos e recursos naturais. No domínio privado, são os Edifícios e outras construções (55%) que assumem maior presença.

No âmbito do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região"(235), foram identificados no exercício os seguintes factos principais:

. Foram celebrados seis novos contratos de arrendamento (despesa), visando a instalação de dois novos postos de turismo (com a renda mensal de, respetivamente 300,00(euro)e de 1.200,00(euro) + IVA), do Serviço de Finanças do Porto Santo (com a renda mensal de 2.189,63(euro)), do Núcleo Museológico Jorge Brum do Canto (renda mensal de 1.791,45(euro)), do arquivo de diversos serviços do GR (renda mensal de 8.400,00(euro)) e do Centro de Recursos Educativos Especializados de Santa Cruz (renda mensal de 600,00(euro));

. Foram cedidos de arrendamento e a título precário e oneroso (receita), uma cafetaria localizada na Praça da Serra de Água (por hasta pública, em contrapartida de uma renda mensal de 261,00(euro)), e duas salas e uma arrecadação do prédio onde funcionou a EBS de Machico (em contrapartida de uma renda mensal de 100,00(euro));

. Foram resolvidos os contratos de arrendamento com três quiosques (n.º 1, 4 e 5), localizados no miradouro do Pico dos Barcelos;

. Foi alienado, através de hasta pública, pelo valor de 45,5 mil euros, uma fração de prédio urbano, no Porto Santo, localizado na rua Estevão de Alencastre.

O quadro seguinte confronta os fluxos financeiros emergentes da gestão do domínio privado da RAM identificados pela DRPaGeSP com os valores registados na Conta da RAM levando a concluir que existe um conjunto de operações sobre imóveis que não se encontram referenciados pela DRPaGeSP, conforme resulta do diferencial apurado.

QUADRO IV.2

Fluxos financeiros associados à gestão do domínio privado da RAM

(ver documento original)

De todo o modo cumpre evidenciar que as despesas do GR com rendas superam em muito as receitas geradas pelo seu património imobiliário sendo certo que, para este desequilíbrio concorre, em grande medida, a operação de venda de receitas futuras realizada pela PATRIRAM(236), em dezembro de 2007. Em contrapartida da transmissão dos direitos de rentabilização de uma parcela dos imóveis do domínio privado da RAM por 50 anos, a PATRIRAM outorgou, em 27/12/2007, um contrato de arrendamento com o GR e este, por sua vez, celebrou contratos de subarrendamento com oito Departamentos do GR. Para financiar essa operação a PATRIRAM cedeu, a uma entidade financeira internacional, por 150 milhões de euros, 90% das rendas a pagar pelo GR, nos próximos 30 anos.

À data estimou-se que a operação representaria, ao fim dos 30 anos, a preços correntes, um encargo total de 450 milhões de euros, estando-lhe subjacente uma taxa de juro fixa da ordem dos 4%, circunstância que, à luz da evolução recente das taxas de juro, se afigura justificar uma intervenção do executivo no sentido de procurar reequilibrar o contrato.

4.2. Património financeiro

Compete à DROT (Direção Regional do Orçamento e Tesouro), o acompanhamento e administração das diversas carteiras de participações sociais (de entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito da RAM(237).

QUADRO IV.3

Composição(238) da carteira, por subsector e tipo de ativos no final de 2017

(ver documento original)

Os ativos financeiros, detidos na esmagadora maioria pelo GR, totalizavam um montante de 868,9 milhões de euros, mais 17,1% que no ano transato, encontrando-se repartidos entre as participações sociais (82,7%) e os empréstimos concedidos (17,3%).

O domínio das participações sociais sobrevém a partir de 2016, com a conversão em capital, de créditos concedidos pelo GR a entidades do SERAM. Todavia, em 2017, os créditos concedidos tiveram um dinamismo significativo (+50,1% que no ano anterior) em razão, sobretudo, dos empréstimos às empresas públicas reclassificadas, em especial às sociedades de desenvolvimento (28 milhões de euros) e à APRAM (15,6 milhões de euros).

O crescimento das participações (+12,0%) foi marcado pelo reforço de capital nas entidades públicas empresariais, em especial, no SESARAM (75,0 milhões de euros).

4.2.1. Evolução e composição das participações sociais da RAM

4.2.1.1. Participações diretas

A carteira das participações sociais da RAM era, no final de 2017, constituída por 28 títulos (menos quatro que no ano transato(239)), representativos do capital de 22 empresas (três entidades públicas empresariais, uma sociedade desportiva e 18 sociedades comerciais, um das quais, a ILMA - Indústria de Lacticínios da Madeira, Lda., em processo de extinção) e 6 associações ou fundações.

De notar, que do perímetro da administração pública regional, em 31/12/2017, constavam onze EPR, dez empresas(240) e uma associação (a ARDITI).

QUADRO IV.4

Participações diretas em entidades societárias

(ver documento original)

O capital social da RAM nas empresas participadas atingiu os 718,1 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 77,0 milhões de euros, em relação a 2016.

Contribuíram positivamente para essa evolução as operações de reforço de capital nas empresas SESARAM (75 milhões de euros), IHM (700,0 mil euros(241)), CARAM (100,0 mil euros(242)) e SDM (1.750,0 mil euros(243)), bem como a aquisição de uma quota(244) na Startup Madeira, Lda (4,0 mil euros), representativa de 1,63% do capital social.

O reforço da posição da RAM (+23,86%) no capital da SDM (a concessionária da Zona Franca da Madeira), foi realizado em dinheiro, por deliberação tomada na assembleia geral, de 14 de fevereiro de 2017. A operação, que incorporou um prémio de 505.7 mil euros, teve um custo global de 2.255, 7 mil euros.

Em sentido contrario, contribuindo para o decréscimo do valor da carteira, assinala-se a alienação da EJM (-50, mil euros) e o encerramento das empresas VIAMADEIRA (-500,0 mil euros) e MADIBEL (-49,7 mil euros), que se encontravam em liquidação há alguns anos. A alienação da quota na EJM foi realizada por venda direta(245) à Sociedade de Radiodifusão, Publicações e Publicidade, Lda., pelo valor de 10,0 mil euros, através de escritura pública de 29 de maio de 2017.

Assinale-se ainda que o processo de liquidação da ILMA continua ainda em curso.

No âmbito do Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira(246), até ao final de 2017, registaram-se os seguintes desenvolvimentos(247):

QUADRO IV.5

Execução do Programa de Privatizações e Reestruturações do SERAM

(ver documento original)

A carteira das participações em associações e fundações, decresceu uma unidade, em resultado da dissolução da Agência de Desenvolvimento da RAM(248) (ADERAM), passando a ser constituída por 6 entidades.

QUADRO IV.6

Participações em Associações e Fundações

(ver documento original)

As variações nas participações na ARDITI e na RELACRE, de, respetivamente, +2,05% e -0,01%, decorreram de meras alterações no valor dos fundos patrimoniais, não tendo envolvido fluxos financeiros da parte da RAM.

4.2.1.2. Participações indiretas

A carteira das participações indiretas(249) apresenta um decréscimo de 5,9 mil euros (-0,5%), face a 2016, devido principalmente à extinção da ADERAM, que era participada pela RAM através da Madeira Tecnopólo e da StartUp.

QUADRO IV.7

Participações indiretas da RAM em 31/12/2017

(ver documento original)

O restante ajustamento, está associado à evolução da cotação da participação da HF no Millenium BCP, que diminuiu 6oo euros.

4.2.1.3. Indicadores gerais das entidades participadas

O quadro seguinte reflete os principais indicadores das empresas participadas diretamente pela RAM, em mais de 50%. Para efeitos de análise, este subconjunto do SERAM (17 entidades, 10 delas EPR) foi dividido em três grupos: G1 - As sociedades de desenvolvimento e a Madeira Parques Empresariais (5); G2 - As outras sociedades comerciais (9) G3 - As entidades públicas empresariais (3).

Em termos gerais, observa-se, uma melhoria na estrutura financeira e na exploração económica do conjunto das empresas, refletido na evolução favorável tanto do passivo, da dívida financeira e do capital próprio, como dos resultados de exploração e líquido do exercício.

QUADRO IV.8

Participadas - Indicadores gerais

(ver documento original)

O capital próprio global das participadas subiu 17,2%, para os 495,4 milhões de euros, fruto principalmente do reforço de capital realizado nas EPE (75,8 milhões de euros) e do impacto nos resultados líquidos (de cerca de 40 milhões de euros), da reestruturação e transição dos contratos de Swap das sociedades de desenvolvimento para a esfera de responsabilidade do GR.

Sublinhe-se a continuidade do esforço de saneamento financeiro (embora mais ligeiro do que no ano anterior), refletido na descida do passivo (-8,8%) e da dívida financeira (-7,6%), neste particular, centrada nas EPE, em especial no SESARAM (-78,2 milhões de euros). As sociedades de desenvolvimento, embora tivessem subido a sua dívida financeira, acabaram por beneficiar da substituição de dívida bancária (-18 milhões de euros) por dívida ao sócio RAM (+28 milhões de euros).

Em termos económicos, o quadro geral é também de melhoria, observando-se não apenas uma subida nas vendas (+7,5%) e no ROAJI (+80,6%), mas também a apresentação, pela primeira vez, de um lucro de 23,3 milhões de euros, fruto da operação de reestruturação dos contratos de swap. Fora desta tendência, estiveram as sociedades de desenvolvimento, se bem que tivessem acompanhado a redução (-45%) dos encargos financeiros, observada globalmente.

O número médio de trabalhadores registou um ligeiro aumento (+0,6%), embora a GESBA e a ARM (20, ou +3%) tivessem realizado recrutamentos com algum significado, de 59 ( +25%) e 20 (+3%) novos trabalhadores, respetivamente.

No respeitante aos swaps, em 2017, mantinham-se ativos 5 contratos(250), distribuídos pela APRAM (3), MPE (1) e SESARAM (1), cujo valor de mercado apontava para uma perda potencial na ordem 20,9 milhões de euros.

4.2.1.4. Balanço das entidades participadas

Os principais componentes do Balanço das entidades maioritariamente participadas estão sintetizados nos mapas seguintes, de acordo com a estrutura do Sistema de Normalização Contabilística (SNC)(251).

QUADRO IV.9

Balanço sintético das Sociedades de Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2017 (G1)

(ver documento original)

Não obstante o significativo reforço do capital realizado em 2016 através da conversão de empréstimos da RAM, no montante de 289 milhões de euros, em capital, dada a incapacidade de retorno dos empreendimentos geridos, direta ou indiretamente pelas sociedades de desenvolvimento, estas empresas terminaram o exercício de 2017 em situação de falência técnica(252), com duas delas (SMD e SDNM) a evidenciarem ainda capitais próprios negativos.

O esforço de saneamento financeiro destas sociedades prosseguiu no exercício, através:

a) Da redução do passivo global (-8,9%) e da substituição de dívida bancária (-18 milhões de euros) por dívida ao sócio RAM (+28 milhões de euros), ainda que desta última operação tenha resultado um aumento da dívida financeira total, na ordem dos 14 milhões de euros.

b) Da diminuição do passivo não financeiro, com destaque para a cessão da posição contratual nos contratos swap, celebrados com o Banco Santander Totta (BST) para a RAM, que passou a assumir não apenas os encargos financeiros vincendos, como todo o histórico associado. Essa reconfiguração contratual beneficiou as contas das sociedades através da anulação dos encargos vencidos em dívida (-40 milhões de euros, em Outras contas a pagar, do passivo corrente), por contrapartida de anulação de perdas, na conta de rendimentos financeiros.

A reestruturação dos contratos de swap(253), realizada ao abrigo dos art.os 8.º, n.º 1 al. b), e 13.º, n.º 2, do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro (ORAM), normalizou a relação comercial com o BST, determinou a assunção pela RAM da regularização das dívidas das sociedades(254).

c) Da redução na dívida corrente a Fornecedores e a outras entidades (-7,2 milhões de euros), com origem numa reclassificação contabilística de dívidas a fornecedores de 2016, da Ponta Oeste, que por estarem abrangidas por acordos de pagamento foram afetas ao passivo não corrente (Outras dívidas a pagar)(255).

A melhoria na estrutura financeira agregada das sociedades de desenvolvimento (todas EPR) refletiu-se na descida do rácio de cobertura do ativo pelo passivo (de 0,98, para 0,91) e na evolução favorável do património líquido (de 10,7, para 38,5 milhões de euros), consubstanciada em reduções tanto do ativo (-2,4%) como principalmente do passivo (-8,9%). Note-se ainda que a evolução observada no resultado global, que passou de um prejuízo de 26 milhões de euros (em 2016) para um lucro de 29,0 milhões de euros (em 2017), foi fortemente influenciada pela operação de cessão dos swaps à RAM.

Das empresas do grupo, a MPE (também integrada nas EPR) é a que apresenta uma estrutura financeira mais equilibrada, não obstante a deterioração dos capitais próprios, os quais voltaram a ter uma quebra de 3,4% no exercício, muito semelhante à do ano transato (-3,5%), determinada, principalmente, pelo prejuízo do ano, de 522,3 mil euros. O passivo da empresa é dominado pelo crédito bancário (24,0 milhões de euros), que em 2017 foi reforçado (+6,5%) em 2,0 milhões de euros(256). No global, o ativo e o passivo da MPE diminuíram em, respetivamente, 3,0% e 2,7%, mantendo praticamente o nível o rácio de cobertura do ativo pelo passivo (0,6) do ano anterior.

Nos documentos de certificação legal de contas destas entidades, os ROC apontam reservas para o não reconhecimento contabilístico das perdas potenciais com as imparidades relacionadas com os projetos de investimento geridos pelas sociedades de desenvolvimento, cujos históricos de exploração não asseguram um retorno suficiente, conduzindo, por conseguinte a uma sobreavaliação do ativo não corrente. Também dão ênfase à operação de reestruturação dos contratos de swap, que ao transitarem para a esfera jurídica da RAM, fizeram cair as reservas que eram anteriormente levantadas.

O quadro seguinte apresenta os balanços das restantes empresas participadas(257) constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais (CSC).

QUADRO IV.10

Balanço sintético das restantes sociedades, em 31/12/2017 (G2)

(ver documento original)

Uma nota prévia para assinalar que o agrupamento deixou de contar com a EJM - Empresa Jornalística da Madeira (que era refletida na coluna Outras entidades), visto ter sido alienada no final de maio de 2017, e que as contas da APRAM de 2016 foram reexpressas nos documentos de prestação de contas de 2017(258).

Este é o conjunto de empresas detidas maioritariamente pela RAM que apresenta, globalmente, uma estrutura financeira mais equilibrada. No entanto, em 2017, o agrupamento viu diminuir o respetivo capital próprio em 10 milhões de euros (-2,5%), muito por influência da APRAM (-16 milhões de euros) mas, também, em menor medida, por um conjunto de outras entidades (GESBA, HF e MT, num total de 520 mil euros). O somatório dos resultados líquidos saldou-se num prejuízo de 1,4 milhões de euros.

A empresa financeiramente mais desequilibrada é a APRAM seguida, a grande distância, pela MT. A primeira, embora capitalizada, todos os anos perde uma fatia significativa do seu património, em consequência do seu modelo de negócio altamente deficitário. Em 2017, teve um prejuízo de 13 milhões de euros, o que ainda assim representou uma melhoria de 27%, face ao ano anterior, salientando-se que a intenção do GR de proceder à reestruturação do setor portuário não registou progressos no exercício.

A MT, com um património líquido negativo expressivo (de -13 milhões de euros) e igualmente com uma exploração persistentemente deficitária (resultado líquido de -102 mil euros), encontra-se em falência técnica. Também aqui, o GR ainda não tomou medidas para reformar o modelo de funcionamento da empresa, em conformidade com o anunciado no programa de reestruturação do SERAM.

Ambas as empresas necessitam de uma injeção regular de liquidez para se manterem em atividade. Todavia, como no ano anterior, a MT contou com o apoio da RAM para liquidar toda a sua dívida bancária (convertendo-a em dívida ao sócio) e para reforçar o capital próprio. Em 2017, não houve quaisquer alterações na sua dívida financeira, havendo a registar suprimentos na ordem dos 12 milhões de euros. Já a APRAM continua a procurar aliviar o peso da dívida financeira. Depois de, em 2016, ter abatido 27 milhões de euros à dívida (bancária e à RAM), no exercício de 2017, limitou-se a trocar dívida bancária por dívida ao sócio RAM, no montante de 15,6 milhões de euros.

Em termos agregados, notou-se uma descida nos valores do ativo (-4,1%) e do passivo (-4,7%), que atingiram os 1.392 e os 990 milhões de euros, respetivamente, bem como uma melhoria no resultado líquido (-78,0%), com o prejuízo total a cair para os 1, 4 milhões de euros.

Por ordem decrescente, a EEM, a PATRIRAM e a ARM são as empresas que apresentaram os maiores lucros (12,7 milhões de euros, no total). Contudo, o maior contributo para a melhoria do resultado conjunto (redução do prejuízo em 4,9 milhões de euros) partiu da APRAM (-13,2 milhões de euros), a empresa que sistematicamente apresenta o maior prejuízo do agrupamento. Somente outras duas empresas obtiveram resultados negativos, foram elas a HF e a MT, com, respetivamente, 1,0 milhões e 102,3 mil euros.

O endividamento global (bancário e à RAM) decresceu cerca de 3%, conquanto a redução da dívida bancária fosse mais pronunciada (-6,45%), sendo os respetivos stocks no final do ano de 542 e 478 milhões de euros. A EEM (58,3%)e a APRAM (32,8%) concentram a maior parte da dívida. A EEM (-13,5 milhões de euros), a APRAM (-15,6 milhões de euros) e a ARM (- 4,4 milhões de euros) foram as únicas a abater dívida bancária, enquanto a GESBA registou um aumento de 1,3 milhões de euros.

Por último, referir que os encargos com os 3 contratos de swap da APRAM, reconhecidos no passivo ao justo valor de mercado (9,9 milhões de euros), tiveram uma evolução favorável (de 3,4 milhão de euros, ou -25,5%), face ao exercício anterior.

Apresentam-se finalmente, no quadro seguinte, os principais elementos do balanço das três Entidades Públicas Empresariais(259) da RAM (G3).

QUADRO IV.11

Balanço sintético das EPERAM, em 31/12/2017 (G3)

(ver documento original)

Na sequência do esforço de saneamento financeiro dos últimos anos, o agregado das Entidades Públicas Empresariais apresentou, pela primeira vez, um património líquido positivo, de 32,5 milhões de euros, o que consubstancia, face ao ano anterior, um incremento de 77,0 milhões de euros.

O SESARAM manteve um património líquido negativo apesar do esforço financeiro de capitalização desenvolvido pelo GR que injetou no exercício 75,8 milhões de euros no capital destas sociedades (75,0 milhões de euros, no SESARAM, 700,0 mil euros, na IHM e 100,0 mil euros, no CARAM), visando o reforço da solvabilidade (SESARAM) ou regular funcionamento (IHM e CARAM) das empresas.

Em 2017, os prejuízos, foram de 2,9 milhões de euros, na IHM, 84,8 mil euros, no CARAM, e de 795,1 mil euros, no SESARAM, tendo-se desagravado face a 2106, em 7,3%, 88,5% e 74,3%, respetivamente.

O saneamento financeiro do grupo passou igualmente por reduzir o passivo (-26%), cifrado no final de 2017, em 280 milhões de euros, em especial a dívida bancária (em 87,5 milhões de euros, -30%) e a dívida a fornecedores e outros credores (15,7 milhões de euros, -27,5%), o qual foi acompanhado por um decréscimo, menos acentuado, do ativo (-6,5%), para os 312 milhões de euros.

No SESARAM, o passivo total desceu 28,5%, para os 223 milhões, com a dívida bancária a ser reduzida em 78,2 milhões de euros (-32,7%) e a dívida a fornecedores e a outros credores em 15,1 milhões de euros (-33,6%). O ativo também diminuiu 13,5%, para os 112 milhões de euros. No final de 2017, a empresa detinha um contrato de swap(260), cuja perda potencial (2,9 milhões de euros) passou a estar refletida nas contas (em "Provisões para riscos e encargos, outras "), ao justo valor de mercado.

A IHM e a CARAM reduziram igualmente, de forma expressiva (em -17% e em 16,7%), a sua dívida bancária e, mais modestamente (-5,8% e -4,5%), as obrigações para com os fornecedores e outros credores.

4.2.1.5. Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das empresas participadas em mais de 50%, bem como a parcela que (em função da participação) é diretamente imputável à RAM, estão identificados no quadro seguinte, dispostos por ordem decrescente:

QUADRO IV.12

Resultados líquidos das entidades participadas - 2017/2016

(ver documento original)

Em 2017, o conjunto das empresas em análise obteve um lucro de 23,3 milhões de euros (dos quais 23,3 milhões diretamente imputáveis à RAM), o que representa uma melhoria de 64,7 milhões de euros face ao ano anterior.

Para esse resultado contribuiu a evolução favorável registada em quase todas as empresas, à exceção da GESBA, da HF e da StartUp. Porém, a melhoria nas sociedades de desenvolvimento (+55,0 milhões de euros), fortemente influenciada pela reestruturação dos contratos de swap, de que elas eram titulares, foi determinante. A transição dos encargos (vencidos e vincendos) associados a esses contratos, para a RAM, gerou um impacto favorável nos resultados daquelas empresas, na ordem dos 40,4 milhões de euros, o que absorve cerca de 61% da evolução observada.

Ao grupo das seis empresas que, em 2016, apresentaram lucros, juntaram-se, em 2017, três das sociedades de desenvolvimento (a SMD, a SDPO e a SDNM) tendo saído a HF. O lucro destas sociedades de desenvolvimento (29,2 milhões de euros) representou a 2/3 do resultado do grupo, que foi de 43,9 milhões de euros.

4.2.1.6. Demonstração dos resultados das entidades participadas

Apresenta-se seguidamente uma análise geral sobre a evolução dos resultados económicos das empresas participadas, seguindo os mesmos 3 agrupamentos de empresas atrás utilizados na apreciação do balanço.

QUADRO IV.13

Demonstração dos resultados das Soc. Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2017 (G1)

(ver documento original)

O mapa espelha o fraco retorno dos investimentos efetuados pelas Sociedades de Desenvolvimento, que tem conduzido a uma persistente descapitalização das empresas.

Em 2017, o resultado operacional agregado (ROAJI) das sociedades voltou a ser negativo (-11,0 milhões de euros), agravando-se significativamente (+23,4%, ou -2,1 milhões de euros), face ao ano transato. Enquanto a SMD aligeirou o prejuízo em 322,9 mil euros (-9,2%), o da SDPO agravou-se em 2,1 milhões de euros (+183,6%). Na SDPS e na SDNM o aumento do prejuízo operacional foi mais ligeiro, na ordem dos 7,8% e 5,7%, respetivamente.

A forte degradação no resultado operacional da SDPO deveu-se, essencialmente, a não ter voltado a ocorrer, no âmbito da celebração de acordos de regularização de dívidas o perdão de juros de mora (-1,7 milhões de euros) verificado em 2016, e à diminuição das Vendas (-313 mil euros) associada à perda de receitas resultante da concessão do Porto de Recreio da Calheta (o concessionário beneficia, nos termos contratuais, de um período de carência, das rendas, de 7 anos).

Apenas a SDNM (+5,0%) e, em especial, a SDPS (+28,5%) conseguiram incrementar o volume de vendas. No caso da SDPS o incremento (associado à exploração do campo de golfe), foi dissipado pelas perdas de receita ligadas a um contrato-programa com o IDRAM, de 2009, que expirou.

A melhoria observada no resultado líquido das sociedades de desenvolvimento (+55,0 milhões de euros), não obstante a sua fraca performance económica, ficou a dever-se à transição para a RAM dos contratos de swap, e à redução da dívida bancária, dos últimos dois anos. Em resultado dessas operações, as sociedades acabaram por suportar menos juros (686,0 mil euros, i.e., -16,7 milhões de euros, em relação a 2016, e, no caso dos swaps, beneficiaram da reversão dos encargos financeiros (40,4 milhões de euros) suportados até então com os contratos.

A MPE, a empresa voltou aos resultados operacionais positivos (212,4 mil euros), sobretudo devido à alteração na forma de registo dos encargos com o novo contrato de swap. Enquanto nos dois contratos anteriores os encargos eram reconhecidos em Provisões (encargos operacionais, que em 2016 foram de 472 mil euros), com o novo contrato(261) passaram a ser tratados como encargos financeiros. Em termos de atividade económica propriamente dita, tanto as vendas (-0,7%), como os gastos operacionais (+13,2%) tiveram uma evolução desfavorável. O resultado líquido da empresa manteve-se em registo negativo (-522,4 mil euros), embora melhorando (-5,6%) face ao ano anterior, não obstante a subida significativa dos encargos com os juros(262) (+269,7 mil euros) derivada da reestruturação(263) dos contratos de swap que, ao contrário dos das sociedades de desenvolvimento, foram mantidos na esfera jurídica da empresa.

Observe-se agora a situação nas restantes sociedades constituídas ao abrigo do CSC.

QUADRO IV.14

Demonstração de resultados das restantes sociedades, em 31/12/2017 (G2)

(ver documento original)

Uma análise comparativa às contas das empresas revela uma evolução favorável (+26,0%, ou seja, +4,2 milhões de euros) do resultado de exploração do agrupamento face ao ano anterior, para a qual contribuiu decisivamente a APRAM (4,3 milhões de euros, de redução de prejuízo) e a EEM (+3,1 milhões de euros de lucro).

A APRAM continua a ser a empresa com o maior prejuízo de exploração, de -7,6 milhões de euros. A parte mais significativa da melhoria do resultado da empresa decorreu da variação favorável do justo valor nos 3 contratos de swap detidos pela empresa, de 2,4 milhões de euros, para um ganho no ano de 3,4 milhões de euros. O restante, resultou da evolução das vendas (+9,4%), dos encargos com as imparidades (-36,5%) e dos fornecimentos e serviços externos (-11,8%).

A EEM continua a ser a responsável pelo maior contributo para os resultados operacionais do SERAM, com 19,6 milhões de euros estando a evolução favorável face a 2016 (+18,9%) associada, principalmente, à subida da compensação tarifária / vendas (com mais 19,6 milhões de euros), a qual reflete o reforço da convergência tarifária (+13,8 milhões de euros) e o ajustamento decorrente da taxa de ocupação do domínio público municipal (+4,9 milhões de euros)(264), e à não repetição de operações de desreconhecimento de créditos (-9,6 milhões de euros), ligadas à respetiva incobrabilidade. Tais ganhos foram, no entanto, contrabalançados pelo acréscimo nalguns dos gastos de exploração, como o consumo de matérias-primas (+14,0 milhões de euros) e as provisões para outros riscos e encargos (9,0 milhões de euros).

Globalmente, o agrupamento voltou a gerar um prejuízo de 1,4 milhões de euros, melhorando significativamente o resultado (-78,0%) face ao ano anterior, para o qual contribuiu igualmente a redução (-13,8%) dos encargos financeiros, em 2,6 milhões de euros. Em termos individuais, a APRAM (-13,2 milhões de euros) foi quem mais contribuiu para aquele resultado, embora a HF, invertendo o resultado do ano anterior, e a MT também tivessem gerado prejuízos.

Finalmente apresenta-se um quadro com os resultados económicos das entidades públicas empresariais(265).

QUADRO IV.15

Demonstração de resultados das EPERAM, em 31/12/2017 (G2)

(ver documento original)

O resultado operacional agregado (2,1 milhões de euros) registou uma evolução favorável, face a 2016 de dois milhões de euros, para o qual contribuiu o conjunto das 3 EPE.

O SESARAM, que continua a ser a única empresa do agrupamento com o ROAJI positivo (5,0 milhões de euros), foi quem, em temos absolutos, mais contribuiu para essa melhoria (-1,1 milhões de euros). Para tal, contou com a subida (5,6%) nos principais rendimentos de exploração (+11,6 milhões de euros), em especial, com o reforço (+9,4 milhões de euros) na produção de cuidados de saúde financiada pelo GR ao abrigo do Contrato Programa de 2017, que totalizou 210,0 milhões de euros. A subida nos restantes rendimentos (+2,2 milhões de euros), deveu-se ao aumento da faturação a entidades externas (subsistemas de saúde, seguradoras e outras entidades).

Os encargos operacionais subiram menos que proporcionalmente (4,9%), ainda que se tenha verificado um acréscimo nos fornecimentos e serviços externos (11,3% ou +2,7 milhões de euros)(266) e procedido, pela primeira vez, ao registo dos encargos com os swaps (2,6 milhões de euros).

A evolução favorável na IHM e no CARAM (que melhoraram o prejuízo operacional em 197,8 e 679,3 mil euros) deveu-se, respetivamente, ao reforço do subsídio de exploração (+750,7 mil euros, para o montante global de 3,6 milhões de euros(267)), que mais que compensou a subida dos encargos operacionais (+9,7%) e à redução nos gastos operacionais (-33,4%), relacionada com a não repetição, em 2017, do reconhecimento de imparidades nos créditos a clientes.

De assinalar, por fim, o reforço da tendência de diminuição dos encargos financeiros (-15,3%), cujo montante global foi de 6,2 milhões de euros. O SESARAM suportou cerca 98% desse montante, e contribuiu para 97% da redução, o qual continuou a ser determinante para o computo do prejuízo do exercício da empresa (3,8 milhões de euros).

4.2.2. Concessões da Administração Regional Direta

A Administração Regional Direta detinha, no final de 2017, uma carteira constituída por 56 concessões ativas, mais uma que no período anterior, cujos elementos relevantes estão identificados no quadro seguinte.

QUADRO IV.16

Concessões da Administração Regional Direta, em 31/12/2017

(ver documento original)

O aumento observado resultou de:

o Não ter sido renovada a concessão da exploração da Escola Básica da Calheta, cujo concessionário era a sociedade VIGOFARIA, Unipessoal, Lda;

o Ter sido concessionada pela SRA, a exploração de um estaleiro na foz da Ribeira dos Socorridos e a exploração de uma cafetaria na Casa do Sardinha(269), ambas adjudicadas por concurso público, respetivamente, às empresas Tecnovia, SA(270) e Escala Constante, Lda.

No exercício em análise foi revogado por mútuo acordo e novamente adjudicada, por ajuste direto, ao mesmo titular (SDM, SA), por um período de 10 anos, a concessão de serviço público da Zona Franca da Madeira.

A carteira passou assim a ser constituída por 42 concessões de interesse geral e 14 concessões de serviço público, nas áreas: do transporte rodoviário de passageiros (6), do transporte marítimo (1), das PPP SCUT (2), da exploração de parques empresariais (1), de águas e resíduos (1), de parques científico (1), do ensino profissional (1) e da Zona Franca da Madeira (1).

4.2.3. Operações de Crédito

Os empréstimos (de prazo superior a 1 ano) concedidos às empresas, pela RAM atingiram os 53,5 milhões de euros, refletindo um decréscimo de 28,8%, face ao ano anterior(271).

QUADRO IV.17

Empréstimos concedidos em 2017

(ver documento original)

O crédito concedido pela ARD (44,6 milhões de euros) foi totalmente orientado para o SERAM/EPR, em benefício das sociedades de desenvolvimento (28,0 milhões de euros), da APRAM (15,6 milhões de euros), da ARM (750 mil euros) e da EJM (262,5 mil euros). No caso EJM, o empréstimo, que revestiu a forma de suprimento, integrou a operação de alienação, tendo sido direcionado para reestruturação da empresa, nomeadamente para suportar os acordos de rescisão de contratos de trabalho.

Os empréstimos dos SFA (9,0 milhões de euros), foram concedidos pelo IDE, no quadro dos programas financiados por fundos comunitários, de apoio ao tecido empresarial da RAM. O QREN (período 2013-17) deixou de ter execução em 2017 tendo os apoios sido concedidos ao abrigo do quadro estratégico Portugal 2020, através dos programas Valorizar(272) (4,6 milhões de euros) e Empreender(273) (4,4 milhões de euros).

Em 2017, o volume global dos créditos detidos pela RAM sobre empresas(274), municípios e particulares, cresceu 50,5%, para os 150,4 milhões de euros.

QUADRO IV.18

Situação dos créditos reportada a 31/12/2017

(ver documento original)

O apoio às empresas (99,3%) domina a carteira de crédito, constituída na sua maioria por empréstimos ao SERAM (78,7%).

Os municípios (de Santa Cruz e Machico) amortizaram a parcela final (118,5 mil euros) do empréstimo subscrito em 1997(276), para fazer face a encargos assumidos com o investimento em infraestruturas, saldando a sua dívida para com a RAM.

Assinale-se, por último, a redução do crédito aos particulares (-27,6 mil euros), com origem na execução de garantias prestadas pela RAM (-12,8 mil euros) e no reembolso de verbas adiantadas ao abrigo do programa Iniciativas Locais de Emprego (-14,8 mil euros), gerido pelo IEM.

4.2.4. Observância do limite para a realização de operações ativas

Nos termos do art.º 10.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30/12, o Governo Regional foi "autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 200 milhões de euros" (o dobro do ano anterior), que inclui a eventual capitalização de juros, não contando os montantes referentes a reestruturações ou consolidações de créditos.

QUADRO IV.19

Observância do limite para operações ativas

(ver documento original)

O quadro evidencia o cumprimento do limite estabelecido no citado artigo, com as operações ativas a atingirem o volume de 131,6 milhões de euros, repartidas entre a realização de capital (59,3%) e a concessão de crédito (40,7%).

A maioria das aquisições correspondem a aumentos do capital social (SESARAM, IHM, CARAM e SDM), no valor de 78.055,7 mil euros, às quais se soma a aquisição de uma quota na empresa Startup, no valor de 5 mil euros. As aquisições de capital na SDM e Sartup envolveram o pagamento de um prémio de 505,7 e 1,0 mil euros, respetivamente.

4.3. Conclusões

Na sequência da análise realizada ao Património da RAM, evidenciam-se as seguintes conclusões:

a) A carteira de ativos financeiros da RAM, valorizada em 868,9 milhões de euros, evidenciou uma subida de 17,1% face ao ano anterior, sobretudo devido ao aumento das participações diretas (+77,0 milhões de euros), em especial do SESARAM (75,0 milhões de euros) [cfr. pontos 4.2.1, 4.2.2 e 4.2.4].

b) O aumento do stock de crédito concedido (+ 50,5 milhões de euros) resultou principalmente dos empréstimos do GR às EPR, em particular às sociedades de desenvolvimento (28,0 milhões de euros) e à APRAM (15,6 milhões de euros) [cfr. pontos 4.2.3 e 4.2.4].

c) O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (495,4 milhões de euros) voltou a registar uma melhoria (+17,2%), muito por força do reforço de capital nas EPERAM e da operação de reestruturação dos contratos de swap das sociedades de desenvolvimento que fez transitar para o GR a responsabilidade pelos encargos vencidos e vincendos desses contratos (cfr. os pontos 4.2.1.3., 4.2.1.4. e 4.2.1.6.).

d) Continuou o esforço de saneamento financeiro das empresas participadas, refletido na descida do passivo (-8,8%) e da dívida financeira (-7,6%), com especial incidência no SESARAM (cfr. os pontos 4.2.1.3. e 4.2.1.4.).

e) Na vertente económica, é de assinalar o quadro geral de melhoria do conjunto das empresas em análise, observando-se uma subida das vendas (+7,5%) e do resultado operacional antes de juros e impostos (+80,6%, para os 11,6 milhões de euros). Contrariando a tendência estiveram as sociedades de desenvolvimento e a HF, que agravaram os respetivos resultados em 2,1 e 1,9 milhões euros.

Os resultados líquidos, por seu turno, ascenderam a 23,3 milhões de euros, o que representa uma melhoria de 64,7 milhões de euros face ao ano anterior, motivada, sobretudo pelo impacto da cessão, para o GR, dos contratos de swap das sociedades de desenvolvimento que tiveram um impacto positivo nos resultados da ordem dos 40,4 milhões de euros (cfr. os pontos 4.2.1.3, 4.2.1.5. e 4.2.1.6.).

f) Dos 15 contratos de SWAP existentes em 2016, passou-se para 5 em 2017, detidos pela APRAM (3), MPE (1) e SESARAM (1), que segundo a avaliação do IGCP, apresentavam perdas potenciais acumuladas próximas dos 20,9 milhões de euros. O SESARAM passou no exercício a refletir o justo valor dos contratos nas contas, algo que já era comum nas outras empresas. Os contratos detidos pelas sociedades de desenvolvimento foram objeto de reestruturação, transitando para RAM a responsabilidade pelos encargos vencidos e vincendos (cfr. os pontos 4.2.1.3, 4.2.1.4 e 4.2.1.6).

CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações(277) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência.

Os fluxos monetários com as empresas públicas da RAM(278), decorrentes da atribuição de apoios (transferências correntes, de capital e subsídios), das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, de rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos), da venda de bens de investimento e de outros fluxos relacionados com a posição de domínio da Região, constituem o objeto de análise do presente capítulo.

Complementarmente são evidenciadas as operações financeiras com as restantes participadas, que integram o património financeiro da RAM.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos nos orçamentos e contas da RAM, do Tesoureiro e dos SFA, com os valores autorizados pelo Conselho do Governo Regional e com a informação recolhida junto de diversas entidades.

A exposição é desenvolvida em três etapas: a apreciação dos fluxos de despesa, a avaliação das receitas geradas e a determinação do saldo global com o SERAM.

5.1. Fluxos financeiros do ORAM para as entidades participadas

Atenta a importância dos fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector empresarial, o legislador estabeleceu, para além da sua análise em sede de Parecer sobre as Contas Regionais(279), a obrigatoriedade de remessa pelo executivo, à ALM, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" [cfr. a al. b) do n.º 2 do art.º 13.º da LEORAM].

Embora a LEORAM não preveja, em sede de prestação de contas, a apresentação de um mapa, de estrutura idêntica à da correspondente informação (mapa) orçamental, sobre os fluxos financeiros entre o ORAM e o SERAM, o GR consolidou a prática de instruir a conta da Região com um anexo(280) relativo às "Transferências Orçamentais para as Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas", permitindo uma análise mais detalhada dos valores inscritos na Conta.

Considera-se, no entanto, que essa solução não exclui ou substitui uma medida de carácter legislativo no âmbito de uma futura revisão da LEORAM, visando definir em lei o conteúdo e o detalhe da informação a ser prestada.

Com a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, foi adaptado à RAM o regime nacional (DL n.º 167/2008, de 26 de agosto) aplicável à concessão de subvenções públicas (que compreende as indemnizações compensatórias) e foi acolhida a recomendação formulada em anteriores Pareceres que exortava à aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regulasse a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta (em linha com o disposto no art.º 31.º, n.º 4, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, quando dispõe que "O regime das indemnizações compensatórias consta de diploma próprio").

5.1.1. Transferências correntes e subsídios

Os apoios concedidos às empresas públicas e outras entidades participadas, sob a forma de transferências correntes ou de subsídios, foram de 211,2 milhões de euros, o que representa um decréscimo de 111,4 milhões de euros (-34,5%), comparativamente a 2016.

QUADRO V.1

Participadas beneficiárias de transferências correntes e subsídios

(ver documento original)

A parcela mais significativa dos apoios (97,9%), atribuída sob a forma de Transferências correntes (206,8 milhões de euros), foi também a que evidenciou a maior redução, na ordem dos 111,0 milhões de euros (-34,9%).

A despesa é largamente dominada (94%) pelas verbas pagas ao SESARAM (194,8 milhões de euros), através do IASAÚDE- IPRAM, onde imperam as transferências por conta da prestação dos cuidados de saúde, primários e hospitalar, à população da RAM (194,4 milhões de euros), realizadas ao abrigo de um contrato-programa celebrado com o GR(281). Acresce, em 2017, uma nova verba (441,4 mil euros), proveniente do OE, que visa cobrir as prestações de serviços de saúde aos trabalhadores do Setor Local da Região(282).

Apesar do reforço do CP de 2017 em 9,4 milhões de euros(283) e do novo montante proveniente do OE, as transferências para o SESARAM caíram -112,4 milhões, face a 2016, dado a empresa nesse ano ter recebido mais 106,7 milhões de euros para regularização de dívida de CP anteriores e de parte da verba do contrato de 2017 (15,6 milhões de euros) ter transitado para 2018.

As restantes transferências (12,0 milhões de euros) foram realizadas ao abrigo de contratos programa, visando principalmente a promoção turística (46,4%), através da AP-RAM, a atribuição de indemnizações compensatórias (16,1%) à IHM e ao CARAM, o apoio ao Marítimo Futebol, SAD (13,1%) e o apoio ao funcionamento e a atividades promovidas por diversas entidades (10,3%).

QUADRO V.2

Evolução das transferências correntes

(s/ produção do SESARAM)

(ver documento original)

O acréscimo observado neste conjunto de transferências (+1,4 milhões de euros) deveu-se essencialmente aos novos apoios para programas de doutoramento e bolsas de pós-doutoramento (839,3 mil euros) administrados pela ARDITI, e ao reforço da promoção turística (+ 459,6 mil euros) e das indemnizações compensatórias à IHM (+183,6 mil euros), decorrentes das atividades no domínio da habitação social.

As descidas mais expressivas estão relacionadas com o encerramento da atividade da ADERAM, em julho de 2017, que, por esse motivo deixou de receber apoios para pagar o serviço da dívida contraída para a implementação de projetos de interesse regional e para o seu funcionamento.

Uma nota final para voltar a assinalar:

a) A inconsistência na classificação institucional da ADERAM e da ARDITI, que ora aparecem integradas no setor das "Sociedades privadas" (CE 04.01.02), ora no das "Entidades públicas reclassificadas" (CE 04.04.03) ora no das "Instituições sem fins lucrativos" (CE 04.07.01), apesar das circulares emitidas pela ex-SRF, no sentido de corrigir a situação;

b) A incorreta classificação económica das Indemnizações Compensatórias pagas à IHM e ao CARAM que passaram, a partir de 2015, a ser classificadas como transferências correntes (04.04.03), quando, de acordo com as notas explicativas ao classificador económico(284), o registo deveria de ser realizado no agrupamento subsídios. Situação que decorre, de acordo com os responsáveis, de orientações da DGO para as entidades integradas no perímetro da Administração Pública Regional(285).

Em sede de contraditório, a VP relembrou que a situação decorre da integração em 2015 das referidas empresas no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, enquanto Entidades Públicas Reclassificadas e da orientação da DGO. Contudo acrescentou que no âmbito do parecer à proposta de revisão dos classificadores orçamentais elaborada pela UNILEO foi solicitada a clarificação dos registos orçamentais associados às transferências e subsídios para as EPR, esperando a sanação destas questões com a publicação dos novos classificadores orçamentais.

A despesa com Subsídios (4,4 milhões de euros) apresenta um decréscimo de 8,3% face ao ano anterior(286). Contudo tal só acontece porque o pagamento da IC de 2016 à HF (1,0 milhões de euros) apresenta-se líquido das prestações suplementares adiantadas à empresa nesse mesmo ano. Levando em conta essa operação, a despesa com subsídios sobe para os 6,7 milhões de euros, o que representa na realidade um acréscimo de 38,8%, face ao ano transato.

QUADRO V.3

Evolução dos subsídios

(ver documento original)

Os subsídios dizem sobretudo respeito às indemnizações compensatórias (IC) atribuídas às empresas que cumprem obrigações de serviço público(288) nos domínios do transporte coletivo de passageiros e do regadio. Pelo agrupamento foram ainda processados pequenos montantes, associados aos programas de emprego promovidos pelo IEM - IPRAM, cofinanciados pelo FSE.

Os pagamentos ao grupo Horários do Funchal correspondem ao pagamento das IC de 2016 (2,3 milhões de euros) e dos primeiros 4 meses de 2017 (1,0 milhões de euros) à HF, SA e das IC de 2016 (758,9 mil euros) e metade das de 2017 (379,4 mil euros), à Companhia dos Carros de S. Gonçalo, SA. O processamento das IC esteve suspenso, a aguardar acordo com a CMF(289). Contudo, após a autarquia ter comunicado que não iria assumir competências em matéria de transportes, o GR avançou com a contratualização dos apoios às duas empresas(290).

Das IC de 2017, por liquidar, ficaram os meses de maio a dezembro à HF e metade do ano à Companhia de Carros de S. Gonçalo.

O GR, através da RCG n.º 1037/2016, de 4 de janeiro de 2017, decidiu regularizar as IC de 2016 à HF, SA, realizando um pagamento (de 1 milhão de euros) líquido das prestações suplementares adiantadas à empresa em 2016 (2,3 milhões de euros), acertando assim com aquelas prestações as referidas indemnizações(291).

Sucede que esta operação colide com os princípios do orçamento bruto e da não compensação da despesa, plasmados na LEORAM(292) e na LEO(293), que determinam que "todas as despesas devem ser inscritas pela sua importância integral, sem dedução de qualquer espécie". O incumprimento do citado normativo, que resulta numa subavaliação dos pagamentos e recebimentos espelhados na conta em Ações e outras participações (receita)) e Subsídios (despesa) constitui uma clara violação das normas de elaboração e execução orçamental, que tipifica uma infração financeira prevista no art.º n.º 65.º, n.º 1, al. b) da LOPTC(294).

No contraditório, a VP replicou que aquando da inscrição em orçamento "fê-lo pelo montante aprovado em sede de indemnização compensatória (IC) a atribuir à empresa Horários do Funchal, S.A. O valor apurado como devido, naquele momento, a título de IC teve subjacente a salvaguarda e a mais correta utilização dos dinheiros públicos, nomeadamente através da consideração de valores transferidos anteriormente que, materialmente, visavam o mesmo fim."

A IC de 2017 paga à ARM, relacionada com a tarifa social da água ao regadio, sofreu uma redução (19,9%) de 556,1 mil euros, tal como os subsídios atribuídos no âmbito dos Programas de Emprego que evidenciaram uma diminuição de 7,1%.

5.1.2. Transferências de capital, aumentos de capital e suprimentos

Os fluxos de capital em análise (139,4 milhões de euros) integram as transferências (12%), as concessões de empréstimos de médio e longo prazo (32%) e os reforços de capital em numerário (56%), realizados nas participadas.

QUADRO V.4

Transferências de capital e ativos financeiros

(ver documento original)

O aumento observado nestes fluxos (+63,3%) deveu-se essencialmente aos reforços de capital (Ativos Financeiros) realizados nas EPERAM, em especial no SESARAM.

As transferências de capital para o SERAM também cresceram 8,2%, devido ao reforço da comparticipação na despesa de investimento da SESARAM (+3,0 milhões de euros). O total do apoio à empresa foi de 3,4 milhões de euros, mesmo assim bem abaixo do orçamentado (28,4%, de taxa de execução).

QUADRO V.4.1

Beneficiários das transferências de capital

(ver documento original)

As transferências (16,8 milhões de euros) foram, mais uma vez, dominadas pelos apoios ao IHM (9,9 milhões de euros) nos domínios da habitação com fins sociais (8,8 milhões de euros) e da recuperação, reconstrução, reabilitação, beneficiação ou valorização de imóveis da própria entidade (384,5 mil euros), realizadas ao abrigo programa PRID (300,0 mil euros) ou danificados pelos incêndios de agosto de 2016 (426,3 mil euros).

Igualmente importantes foram as verbas transferidas para a ARM (2,6 milhões de euros), destinadas a comparticipar os encargos de financiamento das empreitadas que integram a concessão do Sistema de Transferência, Tratamento, Triagem e Valorização de Resíduos Sólidos da Região (2,1 milhões de euros) e a construção da nova ETAR (496,8 mil euros), em Câmara de Lobos.

As operações com ativos financeiros (122,6 milhões de euros)(295) tiveram um acréscimo de 75,6%, o qual adveio da capitalização das empresas participadas (78,0 milhões de euros), que teve um forte incremento (+459%) no exercício. Já os empréstimos concedidos de médio e longo prazo (44,6 milhões de euros) decaíram 20%.

QUADRO V.4.2

Empréstimos e reforços de capital realizados

(ver documento original)

Os capitais das EPERAM (IHM, CARAM e SESARAM) foram reforçados em 75,8 milhões, tendo o SESARAM recebido o grosso (75,0 milhões) dessas verbas. A RAM reforçou ainda a sua participação no capital da StartUp (5,0 mil euros, por uma quota de 1,63%) e na SDM (2,3 milhões de euros, por 23,86%), o que envolveu o pagamento de prémios (de, respetivamente, 1,0 e 505,7 mil euros) pelas parcelas de capital adquiridas.

O grosso dos empréstimos foi canalizado para as empresas do SERAM financeira e economicamente mais debilitadas: as sociedades de desenvolvimento (28,0 milhões de euros) e a APRAM (15,6 milhões de euros). Parte das verbas, foi destinada a satisfazer os compromissos resultantes de acordos de regularização de dívidas em curso (9,1 milhões de euros), o restante para responder às necessidades funcionais das empresas.

Foram também realizados contratos de suprimento com a EJM (262,5 mil euros) e a ARM (750,0 mil euros), no primeiro caso, para concluir a reestruturação da empresa, no âmbito do processo de alienação, e, no caso da ARM, para atender ao serviço da dívida, de um empréstimo de que a RAM é avalista.

Os empréstimos concedidos pela RAM foram titulados por 7 novos contratos (5 de mútuo e 2 de suprimentos), no valor global de 57,3 milhões de euros.

Da dívida às participadas, reportada pelo GR em 2011 (412,2 milhões de euros), só continuam por regularizar 189,7 mil euros, à Ponta Oeste, SA, e 37,3 mil euros, ao Marítimo - Futebol, SAD, representativos de 0,1% do valor reportado.

5.2. Fluxos financeiros das entidades participadas para o ORAM

Os recebimentos com origem nas empresas participadas voltaram a subir, desta feita 25,5%(296), ascendendo aos 19,1 milhões de euros, novamente em consequência do acréscimo de dividendos (+3,4 milhões de euros), desta vez centrados na VIAEXPRESSO, na SDM e na PATRIRAM.

QUADRO V.5

Fluxos provenientes das entidades participadas

(ver documento original)

Enquanto os dividendos da SDM subiram significativamente, os da VIALITORAL registaram uma quebra acentuada. A VIAEXPRESSO e a PATRIRAM não haviam distribuído rendimentos no ano anterior.

Destaque ainda o crescimento (+33,3 0%) nas rendas provenientes da SDM, de 314,2 mil euros.

5.3. Síntese dos fluxos financeiros

O saldo global dos fundos movimentados entre o ORAM e as entidades que integram a carteira de participações da RAM foi de -331,5 milhões de euros, revelando uma melhoria de 61,2 milhões de euros (-15,6%), face ao ano anterior.

QUADRO V.6

Saldo global dos fluxos financeiros

(ver documento original)

O pagamento dos cuidados de saúde ao SESARAM (refletido no agrupamento EPERAM), pela sua dimensão e constância, influencia significativamente os fluxos entre o ORAM e as participadas. Em 2017, o respetivo montante (137,1 milhões de euros, em transferências correntes) constituiu 55% da despesa e o agrupamento das EPERAM (onde se integra a SESARAM), foi responsável por 86% do saldo global.

A evolução favorável no saldo contou com o contributo tanto das receitas (+25,5%) como das despesas (-15,6%) e centrou-se nos agrupamentos "EPERAM" e "Participadas em + de 50%". Nas EPERAM, pela ausência de despesa com prestações de saúde em dívida, ao contrário do sucedido em 2016, nas "Participadas em + de 50%", pela redução de empréstimos e suprimentos e pelo aumento dos dividendos recebidos.

5.4. Conclusões

Na sequência da análise desenvolvida no presente capítulo, destacam-se as seguintes conclusões:

a) Houve uma evolução favorável (-15,6%) no saldo líquido dos fluxos entre o ORAM e as entidades participadas (-331,5 milhões de euros), na ordem dos 61,2 milhões de euros (cfr. o ponto 5.3).

b) Os fluxos predominantes da despesa, as transferências correntes (206,8 milhões de euros), decresceram (-34,9%), em razão do menor volume de contratação com o SESARAM (-112,4 milhões de euros) decorrente da regularização, nos exercícios anteriores, dos encargos em dívida (cfr. o ponto 5.1.1).

O aumento de 1,4 milhões de euros (+13,6%) nas restantes transferências, deveu-se aos novos apoios aos programas e bolsas de doutoramento e pós-doutoramento, e ao reforço da promoção turística e das ajudas à atividade da IHM (cfr. o ponto 5.1.1).

c) Os encargos com subsídios (6,7 milhões de euros), que no essencial correspondem às indemnizações compensatórias pagas ao grupo HF e à ARM, pelos preços sociais praticados no transporte de passageiros e no fornecimento de água ao regadio, subiram 38,8%.

O montante incorpora a parcela das IC de 2016 regularizada à HF (2,3 milhões de euros), por contrapartida das prestações suplementares atribuídas à empresa naquele ano situação que contraria o princípio da não compensação, estatuído nos artigos 5.º, n.º 2, e 15.º, n.º 3, da LEORAM e LEO, respetivamente, levando a que a conta esteja subavaliada naquele valor (cfr. 5.1.1).

d) Ao nível das despesas de capital, sobressaem os reforços do capital das EPERAM, em especial no SESARAM (75,0 milhões de euros) e o volume dos empréstimos às Sociedades de Desenvolvimento (28,0 milhões de euros) e à APRAM (15,6 milhões de euros) [cfr. ponto 5.1.2].

e) Os recebimentos das participadas (19,1 milhões de euros) cresceram 25,5%, fruto dos dividendos provenientes da VIAEXPRESSO, da SDM e da PATRIRAM (cfr. o ponto 5.2).

CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e do Vice-Presidente do Governo, cujas alegações(297) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência.

O presente capítulo apresenta a análise da execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, indo ao encontro do estabelecido na alínea e) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC.

Procede-se, num primeiro momento, ao enquadramento do PIDDAR, enquanto instrumento de planeamento, e à identificação das suas interligações com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a distribuição dos investimentos previstos para 2017.

A apreciação à execução do Capítulo 50 do orçamento regional recai, sobretudo, na repartição da despesa pelos Departamentos do Governo Regional(298), bem como no exame à execução global do PIDDAR, incidido sobre o grau de realização daqueles Departamentos, e na sua distribuição por programas e correspondentes fontes de financiamento.

6.1. Enquadramento do planeamento

A organização e o funcionamento do sistema de planeamento da RAM encontram-se regulados pelo DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro, que procedeu à sua republicação.

Nos termos da alínea g) do art.º 5.º do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro(299), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, são delineados pelos seguintes documentos:

. O Plano de Desenvolvimento Económico e Social (PDES) para o período 2014-2020;

. O Programa do XII Governo Regional da Madeira;

. O PIDDAR para 2017.

6.1.1. PDES 2014-2020

Segundo o PDES 2014-2020, designado «Compromisso Madeira@2020», foi aprovada pelo DLR n.º 2/2014/M, de 10 de abril, a estratégia de desenvolvimento regional para o período de programação assenta em cinco pilares estratégicos:

. Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia;

. Competitividade e Internacionalização;

. Formação de Competências;

. Coesão Social;

. Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial.

Ao nível das políticas públicas foram definidas as seguintes prioridades temáticas:

. Promoção da Competitividade da Economia;

. Formação do Capital Humano;

. Promoção do Emprego e da Inclusão Social;

. Desenvolvimento Sustentável.

Conforme se referiu nos Pareceres anteriores, a análise ao PDES 2014-2020 evidenciou que o GR não havia procedido à quantificação do volume de investimento para o período de programação, incumprindo o disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, que determina que o PDES deve conter um plano de financiamento indicativo.

Essa deficiência foi corrigida através do DLR n.º 18/2018/M, de 22 de agosto, que alterou o DLR n.º 2/2014/M, de 10 de abril, aditando ao PDES 2014-2020, o ponto 5 designado de "Plano de Financiamento 2014-2020", que integra a quantificação dos investimentos a concretizar na RAM de 2014 a 2020, estratificados pelos cinco pilares estratégicos, num total de 3.306,1 milhões de euros. Simultaneamente foi acatada pelo GR a recomendação do Tribunal de Contas de corporizar no PDES a quantificação do investimento previsto para o respetivo período de programação.

6.1.2. PIDDAR para 2017

O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo GR no ano a que respeita, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

O PIDDAR para o ano 2017 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 16 de dezembro de 2016(300).

Este Plano anual dá continuidade à implementação da estratégia delineada no PDES e dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020. Contribui, simultaneamente, para a concretização dos objetivos definidos no Programa do GR para o período 2015-2019.

6.2. Orçamento do PIDDAR

6.2.1. Observância de normas e princípios gerais

Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter(301), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas"(302).

O Mapa IX - "Programação plurianual do investimento por programas e medidas" anexo ao ORAM para 2017, procede à identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional), por programa e ainda por medida. Apesar de não ser apresentada a identificação dos projetos, conforme preconiza o n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM, essa caracterização consta do PIDDAR, aprovado pela ALM através da Resolução anteriormente referida.

Quer o documento de apresentação do PIDDAR, quer o respetivo Relatório de Execução, embora detalhando as fontes de financiamento comunitário, nacional e regional afetas a cada projeto, não procedem à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, não sendo assim possível conhecer-se, com base naqueles documentos, quais os recursos canalisados para aquele Plano por via do orçamento do Governo Regional e quais os que provém dos SFA.

Regista-se por outro lado que ambos os documentos exibem sistematicamente nos respetivos mapas financeiros um "total geral" e um "total consolidado", não exibindo, contudo, qualquer informação sobre a conciliação entre os dois, ou tão-pouco informação sobre os procedimentos e critérios de consolidação.

O Relatório de Execução do PIDDAR foi apresentado no prazo legal estabelecido no art.º 16.º do DLR n.º 26/2003/M, tendo a sua aprovação ocorrido no Conselho do Governo, de 13 de setembro de 2018, através da RCG n.º 559/2018.

Quanto ao seu conteúdo observa-se que a identificação das dotações finais do PIDDAR é fornecida unicamente no "Mapa VII - Investimento por Programas, Medidas e Projetos", situação que impede uma perceção imediata das dotações finais e dos níveis de execução dos principais agregados do PIDDAR.

Em sede de contraditório, a VP informou que "(...) a Região utiliza a plataforma SIGORAM, que resulta de uma réplica do SIGO-SOE utilizado pela Administração Central, para efeitos de elaboração do PIDDAR.

Nos últimos anos temos vindo a proceder a diversos ajustamentos/melhorias à plataforma disponibilizada aos serviços da RAM, de modo a que a mesma reflita com maior exatidão a realidade regional, o que tem sido um processo evolutivo.

Deste modo o IDR, IP-RAM, em articulação com a ESPAP, procederá à análise da viabilidade técnica de ser melhorada a informação fornecida nos mapas do PIDDAR.".

6.2.2. Orçamento por Pilares Estratégicos

O PIDDAR para 2017 dispôs de um orçamento inicial próximo dos 579,5 milhões de euros, o qual, por via das alterações orçamentais, foi reforçado para 593,6 milhões de euros no final da gerência (mais 14,1 milhões de euros, ou 2,4% face ao orçamento inicial).

Comparando com o ano anterior, observa-se que os orçamentos inicial e final do PIDDAR de 2017 foram inferiores em, respetivamente, 0,2%, (0,9 milhões de euros) e 4,7% (29,5 milhões de euros).

No gráfico pode-se observar a repartição das dotações orçamentais em 2017 segundo os cinco pilares estratégicos estabelecidos no PDES.

GRÁFICO VI.1

Orçamento do PIDDAR por Pilares Estratégicos

(ver documento original)

Os recursos orçamentais encontravam-se maioritariamente afetos ao pilar estratégico dois (PE02-Competitividade e Internacionalização), o qual representava 52,1% (ou seja, 301,6 milhões de euros) no orçamento inicial, que, por via das alterações orçamentais, viu o seu peso relativo ser reduzido em 0,1%.

Dentro de cada pilar estratégico, encontram-se os programas de acordo com o quadro.

QUADRO VI.1

Orçamento do PIDDAR por Pilares Estratégicos e respetivos Programas

(ver documento original)

Considerando o orçamento final, verifica-se que os programas com mais dotação inscrita são o P45-Promoção dos transportes sustentáveis (239,3 milhões de euros), o P52-Ordenamento urbano e territorial (75,2 milhões), e o P46-Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida (51,6 milhões de euros). Aqueles três programas, num total de quinze, consomem 61,7 % do total orçamentado.

6.2.3. Orçamento por departamento

O orçamento do PIDDAR foi maioritariamente direcionado para a SRF, seguida da SRAPE, verificando-se que, no orçamento final, os recursos afetos àqueles departamentos correspondem, respetivamente, a 38,5% e 21,5% do total.

QUADRO VI.2

Orçamento do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

A apreciação da consistência da informação apresentada pelo GR resultou na identificação de divergências entre os montantes indicados no Mapa IX anexo ao ORAM 2017o e:

a) Os montantes do orçamento inicial indicados para a PG (790.000,00(euro)), a SRIAS (50.282.245,00(euro)) e a SRE (43.573.420,00(euro)) no Mapa VII da Execução do PIDDAR 2017;

b) O montante do total do orçamento inicial do PIDDAR (579.451.515,00(euro)).

As alterações orçamentais mais expressivas ocorreram na SRF e na SRE, com um reforço de verbas de 4,4 e 3,8 milhões de euros, respetivamente. O reforço do orçamento final do PIDDAR beneficiou todos os departamentos à exceção da SRA e da SRS, que viram as suas dotações reduzidas face ao previsto inicialmente.

GRÁFICO VI.2

Orçamento do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

6.3. Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano

A apreciação da execução do PIDDAR, na sua componente corporizada no Capítulo 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre as diversas alterações orçamentais introduzidas assim como no grau de execução da despesa por parte de cada Departamento do Governo Regional.

QUADRO VI.3

Alterações orçamentais ao Cap. 50

(ver documento original)

O orçamento inicial reservou para o Capítulo 50 uma dotação global próxima dos 438,7 milhões de euros. No entanto, as alterações orçamentais aprovadas vieram reforçar as dotações inicialmente afetas àquele capítulo em cerca de 5,2 milhões de euros, fixando o orçamento final em 443,9 milhões de euros, o que representou um incremento na ordem dos 1,2%.

A alteração mais significativa prendeu-se com a abertura de créditos especiais, com um reforço de 16,5 milhões de euros, afeto essencialmente à SRF (13,1 milhões de euros). A utilização da dotação provisional teve pouca expressão no reforço das dotações, contribuindo apenas com cerca de meio milhão de euros.

As modificações introduzidas pelos restantes despachos de alteração orçamental diminuíram globalmente as verbas do Cap. 50 em 11,8 milhões de euros, tendo a redução incidido maioritariamente na SRF (8,9 milhões de euros).

Comparando com as dotações homólogas do ano anterior, conclui-se que, em 2017, a dotação do Cap. 50, quer a inicial, quer a final, foram inferiores em, respetivamente, 4,9% e 6,8%.

6.3.1. Distribuição da despesa realizada

A taxa de execução global do Cap. 50, em 2017, rondou os 70,1% da dotação final, conforme evidencia o quadro abaixo, registando-se um aumento na ordem dos 2% face ao nível de execução registado no ano anterior.

QUADRO VI.4

Despesa do Cap. 50 por classificação orgânica

(ver documento original)

Após três anos consecutivos de variação negativa na execução do capítulo 50, em 2017, verificou-se um aumento de 2%, situando-se nos 70%, acima da média da última década (62,7%).

A execução global foi suportada especialmente pela SRF, visto que detendo 39,6% do orçamento final, foi responsável metade da despesa executada. De registar que dois dos departamentos governamentais tiveram uma taxa de execução abaixo de 50% [a PG (0,9%) e a SRS (29,0%)] sendo que a SRE e a SRF evidenciaram taxas próximas dos 90%.

Por fim, regista-se o facto de não ter sido possível conciliar o valor da execução do Cap. 50 registado na Conta da RAM com o montante executado no âmbito do PIDDAR, visto que o Relatório de Execução do PIDDAR não procedeu à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos (cfr. o ponto 6.2.1).

6.4. Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR incidiu, essencialmente, sobre o grau de realização financeira por departamento do Governo Regional, bem como, na sua distribuição por programas e nas respetivas fontes de financiamento.

6.4.1. Execução global por departamento

QUADRO VI.5

Previsão e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

Globalmente, o orçamento final do PIDDAR, na ordem dos 593,6 milhões de euros, foi executado em 62,7%, correspondendo a um volume de pagamentos próximo de 371,9 milhões de euros, menos 221,7 milhões de euros que o permitido pela dotação orçamental.

À semelhança do ocorrido com o Cap. 50, a taxa de execução do PIDDAR beneficiou de uma ligeira recuperação com relação a 2016, em que a taxa foi 61,5%, após 3 anos consecutivos em queda.

O volume de pagamentos do PIDDAR foi superior ao do Cap. 50 da Conta da Região em quase 60,5 milhões de euros. Por departamentos, destaca-se a forte concentração dos na SRF, seguida da SRAPE, as quais, em conjunto, representam 63,2% do total. Os níveis de execução mais elevados foram alcançados pela SRF, SRE e SRIAS, as únicas com taxas acima da taxa de execução global, evidenciando-se, no extremo oposto, a PG e a SRS.

6.4.2. Execução global por pilares estratégicos e programas

O quadro espelha a taxa de execução face ao orçamento final e a repartição dos recursos do PIDDAR pelos 5 pilares estratégicos do PDES e pelos 15 programas que o integram.

QUADRO VI.6

Execução do PIDDAR por pilares estratégicos e programas

(ver documento original)

O PE02-Competitividade e Internacionalização destaca-se dos demais pilares estratégicos, com uma execução de 81,7% do orçamento final (308,4 milhões de euros) e um peso de 67,8% (252,0 milhões de euros) do total executado. Para tal, muito contribuiu o programa "45 - Promoção dos Transportes Sustentáveis" que atingiu 55,4% (206,0 milhões de euros) do total da despesa executada.

Por outro lado, o PE05-Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial, teve uma execução orçamental de apenas 29,1% (41,8 milhões de euros), ainda assim com o projeto "P54-Infraestruturas ambientais", com uma taxa de execução de 78,5% a alavancar aquela execução, mas sem grande impacto atenta a sua reduzida dimensão relativa (3,5 milhões de euros).

O PE02-Competitividade e Internacionalização foi o único cuja taxa de execução orçamental (81,7%) superou a taxa de execução global, o mesmo acontecendo com cinco programas.

6.4.3. Distribuição territorial do investimento

O gráfico caracteriza a distribuição geográfica dos pagamentos do PIDDAR, observando-se que os projetos de âmbito regional e intermunicipal representam 64,2% do volume financeiro executado.

GRÁFICO VI.3

Repartição territorial do investimento

(ver documento original)

Os investimentos individualizáveis por concelho corresponderam a 26,4% do total, observando-se que o Funchal e São Vicente foram os concelhos que receberam maior volume de investimento.

6.4.4. Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 231,4 milhões de euros, representando 62,2% do total da despesa paga (371,9 milhões de euros), tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (20,6%) e nacional (17,2%).

QUADRO VI.7

Fontes de financiamento do PIDDAR por programas

(ver documento original)

O financiamento regional foi principalmente direcionado para o programa "Promoção dos Transportes Sustentáveis", seguido do "Ensino, Competências e Aprendizagem ao Longo da Vida", tendo estes dois programas absorvido 76,7% do total desta fonte de financiamento (177,4 milhões de euros). Esta fonte assegurou mais de metade do financiamento de seis dos quinze programas.

O financiamento comunitário concentrou-se maioritariamente em quatro programas (P42, P48, P45 e P53), os quais, em conjunto, obtiveram 56,1 milhões de euros, representando 73,4% do total. O programa "Desenvolvimento Empresarial" foi o que mais beneficiou do financiamento comunitário, tendo sido suportado em 81,4% por esta fonte.

O financiamento nacional direcionou-se principalmente para os programas "Promoção dos Transportes Sustentáveis" e "Ensino, Competências e Aprendizagem ao Longo da Vida", que conjuntamente absorveram 68,7% dessa fonte de financiamento.

6.4.5 - Evolução da execução global

No quadro que se segue podemos observar a evolução da execução global do PIDDAR entre 2012 e 2017, quer em termos nominais, quer a preços constantes, do ano 2012, assim como as respetivas taxas de variação anual.

QUADRO VI.8

Evolução da execução global do PIDDAR

(ver documento original)

Nos últimos quatro anos registaram-se sucessivas quebras no volume financeiro da execução do PIDDAR, verificando-se que, a preços correntes, o montante da despesa paga em 2017 diminuiu 2,9% face ao ano anterior (4,1% a preços constantes).

Globalmente, o período em análise caracteriza-se por uma grande oscilação dos pagamentos, evidenciada nas elevadas taxas de variação anual. Em virtude das taxas de variação negativas verificadas nos últimos quatro anos, observa-se um decréscimo médio anual de 13,2%, a preços correntes (13,4% a preços constantes).

A execução do PDES, em relação à previsão plurianual indicada no "Plano de Financiamento 2014-2020" (cfr. o ponto 6.1.1), ficou-se pelos 37,8% (1,2 mil milhões de euros) quando, pressupondo uma execução linear, seria expectável que a meio do período de programação, ela se aproximasse dos 50%:

QUADRO VI.9

Evolução da execução global do PDES 2014-2020

(ver documento original)

Todos os pilares estratégicos evidenciam uma execução reduzida, com exceção do pilar "Competitividade e Internacionalização", cuja taxa de execução se fixou nos 60%. Os pilares "Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia", com 10% de execução, e "Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial" com 19,9%, registam as taxas de execução mais baixas.

6.5. Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos na análise efetuada à execução do plano de investimentos de 2017 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A RAM corporizou no PDES a quantificação do investimento previsto para o respetivo período de programação, em obediência ao disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, de, de 23 de agosto, acatando recomendação constante no Parecer à Conta da RAM de 2016 (cfr. o ponto 6.1.1).

b) O orçamento final do PIDDAR ascendeu a 593,6 milhões de euros, tendo o volume financeiro despendido rondado os 371,9 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 62,7% (cfr. os pontos 6.2.2, 6.2.3 e 6.4.1).

c) A execução do PIDDAR foi suportada principalmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 231,4 milhões de euros, representando 62,2% dos pagamentos, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (20,6%) e nacional (17,2%) [cfr. o ponto 6.4.4].

d) O volume dos investimentos do PIDDAR evidenciou uma redução de 2,9% face ao ano anterior, estando assim em queda pelo quarto ano consecutivo (cfr. o ponto 6.4.5).

e) A execução do PDES, em relação à previsão plurianual indicada no "Plano de Financiamento 2014-2020" (cfr. o ponto 6.1.1), ficou-se pelos 37,8% (1,2 mil milhões de euros) quando, pressupondo uma execução linear, seria expectável que a meio do período de programação, ela se aproximasse dos 50% (cfr. o ponto 6.4.5).

6.6. Recomendações

A RAM corporizou no PDES a quantificação do investimento previsto para o respetivo período de programação, em obediência ao disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, de, de 23 de agosto, acatando a recomendação constante no Parecer à Conta da RAM de 2016.

CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

O presente capítulo aborda a execução orçamental dos subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela RAM(306) e apresenta as operações subjacentes, através da informação disponibilizada pela DROT.

A análise segue a estrutura dos setores institucionais em que se integram os beneficiários das prestações e incide sobre as principais entidades e operações representativas da despesa, nomeadamente as instituições sem fins lucrativos, as empresas privadas e as autarquias locais, diferenciando os apoios pagos pelo GR dos SFA. Os auxílios às empresas públicas (incluindo EPR) são genericamente referenciados, porquanto foram objeto de apreciação em capítulo próprio(307).

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e do Vice-Presidente do Governo Regional cujas alegações(308) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

7.1. Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional

A publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto(309), veio estabelecer um regime geral aplicável à atribuição de subvenções públicas, corrigindo a prática de recorrer a normas avulsas, nomeadamente as inseridas no decreto legislativo orçamental.

Não obstante, á semelhança de anos anteriores, o DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro (que aprovou o ORAM para 2017), nos seus artigos art.os 35.º a 40.º(310), autorizou o GR a conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas, às ações e projetos de caráter socioeconómico, cultural, desportivo e religioso que visassem a salvaguarda das tradições e património ou a promoção e o desenvolvimento da RAM.

Em relação aos apoios a entidades privadas, aquele diploma determinou, como regra geral, que em 2017 (art.º 39.º) não poderia ser ultrapassado, dentro da mesma finalidade, o volume de apoios concedido no ano anterior(311).

No global, o valor dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional, com fundamento naquelas disposições legais, totalizou 339,8 milhões de euros, dos quais 243,6 milhões de euros foram executados pelos SFA (71,7%) e 96,2 milhões de euros pela ARD (28,3%), o que se traduz num decréscimo de 23,1% face ao ano anterior.

Os SFA dominam a execução dos apoios, em virtude do volume das transferências (do IASAÚDE) para o SESARAM, destinado a financiar o contrato-programa anual que regula a produção de cuidados de saúde, primários e hospitalar, que deverão ser assegurados à população da RAM.

7.1.1. Apoios financeiros concedidos pela Administração

Regional Direta

A despesa do GR com subsídios e outros apoios financeiros (96,2 milhões de euros) registou um acréscimo de 7,3%, face ano anterior, influenciado pelo aumento observado nos subsídios e nas transferências de capital.

QUADRO VII.1

Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

(ver documento original)

O acréscimo nos subsídios (+18,6%), está associado às indemnizações compensatórias (IC), atribuídas a sociedades privadas, pelo serviço público de transporte coletivo de passageiros interurbano. O aumento das transferências de capital (+23,5%), deve-se, à regularização de encargos transitados com o investimento em infraestruturas desportivas, realizado pelos clubes e associações e, aos apoios ao investimento realizado pelas EPR(313).

O gráfico seguinte espelha a repartição dos apoios financeiros pelos diversos departamentos do GR.

GRÁFICO VII.1

Repartição orgânica dos apoios financeiros

(milhares de euros)

(ver documento original)

Em 2017, a SRE voltou a concentrar o maior volume dos apoios atribuídos (55%), canalizando-os predominantemente para as instituições sem fins lucrativos (34,0 milhões de euros) e para as sociedades privadas (14,2 milhões de euros).

Seguiu-se a SRIAS (15%), sobretudo devido aos apoios concedidos às EPR (11,5 milhões de euros), igualmente sob a forma de "Transferências correntes e de capital". A SRETC (14%) ocupa a terceira posição, pelos auxílios dispensados maioritariamente às instituições sem fins lucrativos (7,3 milhões de euros), sob a forma de "Transferências correntes", e às sociedades privadas (2,3 milhões de euros) e públicas (2,2 milhões de euros), através de "Subsídios".

O quadro seguinte reflete os apoios atribuídos em função da natureza institucional dos beneficiários.

QUADRO VII.2

Distribuição dos apoios por sector institucional

(ver documento original)

As instituições sem fins lucrativos (45,2 milhões de euros) continuam a emergir como os principais beneficiários das subvenções. A posição dos outros setores manteve-se idêntica à do ano anterior, aparecendo em seguida as sociedades privadas (19,8 milhões de euros), as EPR (16,9 milhões de euros) e as empresas públicas (7,4 milhões de euros).

Quase todos os principais setores institucionais apresentaram um crescimento nos apoios atribuídos, mas o dos auxílios às EPR (+16%) foi mais significativo (+2,3 milhões de euros), do que os das sociedades privadas (+10%, ou +1,8 milhões de euros) e das instituições sem fins lucrativos (+6%, ou +2,7 milhões de euros). Em quebra, estiveram as empresas públicas (-12%), que receberam menos um milhão de euros.

7.1.1.1. Instituições sem fins lucrativos

A) Transferências correntes

Dos apoios atribuídos às instituições sem fins lucrativos (C.E. 04.07.01/03), a parcela mais significativa (80%) assumiu a forma de "Transferências correntes" (35,2 milhões de euros), que se mantiveram praticamente iguais às de 2016. A maioria dos pagamentos (99,96%) correspondeu a encargos do próprio exercício.

À semelhança dos anos anteriores, e como espelhado no gráfico, os auxílios foram predominantemente orientados para as atividades de ensino (50,0%), desportivas (19,5%) e de promoção turística (15,7%), que totalizaram 85,2% da despesa. A grande maioria dos apoios foi processada pela SRE (68%), seguida a grande distância pela SRETC (21%).

GRÁFICO VII.2

Repartição dos apoios financeiros por atividades

(milhares de euros)

(ver documento original)

Os 10 principais beneficiários dos auxílios, receberam 25,3 milhões de euros (72% do total).

QUADRO VII.3

Instituições sem fins lucrativos - Maiores beneficiários

(ver documento original)

A listagem dos principais beneficiários manteve-se praticamente idêntica à do ano anterior e com a mesma ordenação(314). Os apoios aos dois maiores beneficiários tiveram uma evolução oposta, com as verbas a serem reduzidas aos clubes e associações desportivas (-14,8%) e a serem reforçadas para a Associação de Promoção da RAM (+8,8%). Nas restantes entidades, assinalam-se as subidas das Casas do Povo (+22,2%) e do Hospício Princesa Dona Maria Amélia (+5,9%), instituição ligada ao ensino pré-escolar e básico. Observou-se igualmente um aumento das verbas destinadas às atividades culturais (+19%) e aos grupos recreativos (+14%).

Os apoios ao ensino mantiveram-se praticamente ao mesmo nível (+0,2%) de 2016.

O decréscimo dos apoios aos clubes e associações desportivas (-1,2 milhões de euros), está associado em exclusivo à redução de gastos com encargos transitados, uma vez que os apoios para as épocas desportivas em curso (2016/17 e 2017/18), até cresceram 437,8 mil euros (+6,8%).

B) Transferências de Capital

As transferências de capital (C.E. 08.07.01) atingiram os 9,9 milhões de euros, o que consubstancia um acréscimo de 2,7 milhões de euros (+37,4%), comparativamente ao exercício transato.

Os pagamentos foram integralmente realizados pela SRE, 88% dos quais foram direcionados para o investimento em infraestruturas desportivas (8,7 milhões de euros) e o restante para a construção, ampliação ou apetrechamento de escolas e creches (1,0 milhões euros) e para as atividades culturais (130,0 mil euros). A maioria da despesa (80%) esteve associada à regularização de encargos transitados.

7.1.1.2. Sociedades Privadas

A) Transferências correntes

O apoio às sociedades privadas foi concretizado, principalmente (86%), através de "Transferências correntes" (15,0 milhões de euros), maioritariamente processadas pela SRE, as quais registaram um decréscimo de 544,5 mil euros (-3,5%), face ao ano anterior. A maioria da execução (90%) correspondeu a encargos do próprio ano.

As atividades mais beneficiadas foram o ensino pré-escolar, básico e profissional (59%), em especial as creches e jardins-de-infância, e o desporto profissional (33%) desenvolvido pelas SAD.

Do sobrante (1,2 milhões de euros), sobressai o pagamento da 2.ª tranche da indemnização, estabelecida por sentença judicial, à empresa de construção civil Arlindo Correia e Filhos & SA, no valor de 1,1 milhão de euros pela resolução do contrato de concessão da "Beneficiação/Adaptação do Forte de S. João Batista - Machico".

QUADRO VII.4

Sociedades privadas - Maiores beneficiários

(ver documento original)

A lista dos principais beneficiários manteve-se quase idêntica à do ano transato, continuando a ser dominada pelo apoio às SAD. No global, a redução foi mais acentuada nas transferências para as SAD (-6,2%), do que para as sociedades ligadas ao ensino (-0,5%).

B) Subsídios

Os subsídios às sociedades privadas (2,4 milhões de euros), constituídos na esmagadora maioria (93%) pelas indemnizações compensatórias (IC) aos concessionários do serviço público de transporte rodoviário suburbano de passageiros (Rodoeste, EAC e SAM), apresentaram um acréscimo de 176%, face a 2016.

A acentuada subida ficou a dever-se à regularização das IC de 2016 (1,5 milhões de euros) e de metade das IC de 2017 (746,6 mil euros). Recorde-se que o processamento das indemnizações havia ficado suspenso com a entrada em vigor do novo regime jurídico de transporte de passageiros(315), que passou, para os municípios, as competências em matéria de transporte coletivo de passageiros. Entretanto, a situação foi desbloqueada, com a celebração de contratos interadministrativos com 10 dos municípios da RAM, o que permitiu ao GR continuar a assegurar a prestação daqueles serviços.

Ainda em 2017, foi totalmente saldada a dívida referente às indemnizações compensatórias, reportada em 2011, no âmbito do PAEF, e objeto de acordos de regularização(316), com o pagamento de 17,2 mil euros à Rodoeste.

C) Transferências de capital

Os apoios sob a forma de transferências de capital (2,4 milhões euros) cresceram 47,5% face a 2016, sobretudo, em resultado dos pagamentos:

- Somague, SA e à Construtora do Tâmega, SA (1.174,5 e 454,7 mil euros, respetivamente), no quadro do Acordo de Transação, associado à "Empreitada Via Rápida Machico-Caniçal, Troço entre o Túnel da Queimada e o Nó do Caniçal";

- À empresa Madeira Quintas, Lda (274,9 mil euros), no âmbito do acordo de rescisão da concessão da Quinta do Monte, no valor global de 824,8 mil euros, como compensação pelas melhorias e beneficiações realizadas pela ex-concessionária na propriedade, definida em sentença judicial(317);

- À Fundação Berardo (150,0 mil euros), no âmbito de uma sentença judicial.

Os pagamentos relacionados com intervenções na rede escolar (378,2 mil euros), associados, em geral, a contratos-programa de comparticipação financeira na construção, modernização e ou apetrechamento das escolas integradas no sistema de ensino da Região, decaíram (-25%), face ao exercício transato.

7.1.1.3. Municípios - Linhas de crédito bonificadas

A coberto das duas linhas de crédito(318) instituídas, pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril(319), em favor dos municípios, foram pagas bonificações de juros no valor de +6,1 mil euros(320) (-71,2% que em 2016).

QUADRO VII.5

Bonificação de juros aos Municípios

(ver documento original)

7.1.1.4 - Municípios - Cooperação financeira

A) Comparticipação dos projetos de investimento municipais

No quadro da cooperação financeira regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho(321), a Região celebrou em 2017 um contrato de comparticipação financeira com o município da Calheta, para a realização da obra de "Beneficiação do Troço do Caminho Real - Sítio das Florenças e o Lombo do Atouguia", no valor de 200,0 mil euros, cuja execução foi de 199,0 mil euros.

Ascendendo a dotação global inscrita no ORAM a 1,9 milhões de euros, distribuída pelos municípios da Calheta, Funchal e Ribeira Brava, a taxa de execução orçamental quedou-se pelos 10,5%.

B) Concessão excecional de auxílio

Desde 2012 que, na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, têm vindo a ser celebrados contratos-programa com os municípios destinados a cofinanciar as iniciativas de reconstrução das zonas afetadas.

Até 2016, foram celebrados contratos com os municípios da Calheta (2), Ribeira Brava (4), Machico (1), Ponta do Sol (1), Santa Cruz (1) e Câmara de Lobos (3), tendo apenas um deles (o n.º DROT 3/SRF/2016, de C. Lobos) transitado para 2017. Em 2017, foram celebrados 3 novos contratos, repartidos novamente pelos municípios de Câmara de Lobos e Ribeira Brava, no valor global de 907,2 mil euros.

QUADRO VII.6

Comparticipação das obras de reconstrução pós-intempérie

(ver documento original)

7.1.2. Apoios financeiros concedidos pelos Fundos e Serviços Autónomos

Os apoios financeiros concedidos pelos SFA ascenderam a 243,6 milhões de euros, tendo o seu decréscimo (-31%, ou -108,4 milhões de euros), face ao ano anterior, ficado a dever-se principalmente à ausência de transferências do IASAÚDE para regularizar dívidas ao SESARAM (que em 2016, atingiram 106,7 milhões de euros).

Excluindo as transferências para o SESARAM, onde predomina o contrato-programa de 194,4 milhões de euros celebrado com o GR, os apoios concedidos pelos SFA foram de 48,8 milhões de euros, o que representa uma subida na ordem dos 4,0 milhões de euros (+9,0%), face a 2016.

GRÁFICO VII.3

Apoios concedidos pelos SFA, sem as transferências para o SESARAM (mil euros)

(ver documento original)

A origem dos apoios manteve-se semelhante ao ano anterior, com 4 dos SFA a concentrar 93% dos apoios concedidos:

. O IDE (18,5 milhões de euros), concretizou os apoios concedidos principalmente através das transferências de capital para as sociedades privadas (98%), ao abrigo dos sistemas de incentivos do Madeira 14-20 (cofinanciados pelo FEDER e pelo FSE) de apoio ao tecido empresarial regional. Em 2017 o montante de incentivos distribuídos evidenciou um acréscimo de 5,9 milhões de euros face ao ano anterior (+46,5%);

. O IEM (15,3 milhões de euros, mais 422,1 mil euros que em 2016), concedeu apoios em especial através de transferências correntes para as famílias (63%) e de subsídios às sociedades privadas (32%), ao abrigo do Plano Regional de Emprego que é cofinanciado pelo FSE;

. O IDR (6,3 milhões de euros), atribuiu incentivos, na maioria sob a forma de transferências de capital para as sociedades públicas (64%) e para as autarquias locais (26%), no âmbito de projetos apoiados pelos programas Madeira 14-20, POSEUR, POVT e QREN FEDER, cofinanciados pelo PIDDAR. Comparativamente a 2016, houve um acréscimo de 1,8 milhões de euros (+38,3%);

. O IQ (5,2 milhões de euros), realizou transferências correntes para as empresas privadas (100%), ao abrigo do PO Rumos e Madeira 14-20 (cofinanciado pelo FSE), visando o apoio à educação e formação profissional, ao emprego e à coesão social na RAM. Face ao ano transato, os apoios concedidos sofreram uma redução de 3,9 milhões de euros (-43,0%).

7.2. Conclusões

Na sequência da análise realizada à concessão de subsídios e outros apoios às diferentes entidades (públicas e privadas), destacam-se as seguintes conclusões:

1 - Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela RAM totalizaram os 339,8 milhões de euros, os quais foram na sua maioria (72%) executados pelos SFA (243,6 milhões de euros), em consequência do predomínio do contrato-programa celebrado com o SESARAM (194,4 milhões de euros). Estes apoios registaram uma diminuição de 101,8 milhões de euros (-23,1%), face ao ano transato, dada a redução das transferências para o SESARAM, motivada pela regularização integral, no exercício anterior, das dívidas do GR para com aquela entidade (cfr. os pontos 7.1. e 7.1.2.).

2 - A despesa do GR(322) (96,2 milhões de euros), que subiu 7,3%, foi direcionada para as instituições sem fins lucrativos (45,2 milhões de euros) e para as sociedades privadas (19,8 milhões de euros), para apoiar em especial o ensino (27,0 milhões de euros) e as associações e clubes desportivos (20,4 milhões de euros) [cfr. o ponto 7.1.1]

3 - Nos SFA, excetuando as transferências para o SESARAM, os principais beneficiários dos apoios foram as sociedades privadas (28,1 milhões de euros) e as famílias (12,9 milhões de euros), ao abrigo dos programas geridos pelo IDE, IEM, e IQ, cofinanciados por fundos europeus (cfr. o ponto 7.1.2).

CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e do Vice-Presidente do Governo, cujas alegações(323) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável por força do n.º 3 do art.º 42.º daquela lei às contas das regiões autónomas, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.

Em concreto, procede-se à análise da dívida pública direta(324), incidindo sobre o recurso ao crédito em 2017 e a respetiva aplicação, assim como da dívida dos SFA e da dívida administrativa, incluindo as respetivas evoluções face ao ano anterior.

Com referência às responsabilidades indiretas, examina-se a concessão de avales em 2017, aferindo-se o volume global de responsabilidades, a 31 de dezembro, resultantes da prestação de garantias, assim como a evolução face ao período homólogo anterior, com particular atenção às situações de incumprimento por parte dos beneficiários.

Por fim, procura-se espelhar o endividamento global da RAM e sua evolução, bem como dos encargos que lhe estão associados. A análise contempla ainda a informação sobre o défice e a dívida regionais, na ótica da contabilidade nacional.

8.1. Limites ao endividamento

Ao abrigo do disposto no art.º 87.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)(325), a lei que aprovou o Orçamento do Estado para 2017(326) estabeleceu, por meio do n.º 1 do seu art.º 58.º, a denominada regra de endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, quando daí resulte um aumento do seu endividamento líquido.

Contudo, o n.º 2 do referido art.º 58.º determinou exceções àquele regime ao autorizar a sua não aplicação aos empréstimos "destinados exclusivamente ao financiamento de projetos com a comparticipação dos FEEI ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia, bem como o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 159/2014, de 27 de outubro, os quais não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas, nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB de cada uma das regiões autónomas do ano n-1".

Adicionalmente, o n.º 3 daquele artigo autorizou as Regiões Autónomas a "contrair dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de (euro) 75.000.000 mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças".

A lei que aprovou o OE, introduziu, ainda, uma norma repristinatória, o art.º 59.º, que prevê a manutenção em vigor, em 2017, dos art.os 2.º e 19.º da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho, que fixa os meios que asseguram o financiamento das iniciativas de apoio e reconstrução na Região Autónoma da Madeira na sequência da intempérie de fevereiro de 2010, autorizando igualmente a RAM a "reafetar os saldos existentes dos financiamentos obtidos no âmbito da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho, até ao limite de (euro) 7 000 000, para as intervenções decorrentes dos incêndios que afetaram a região autónoma em agosto de 2016".

O ORAM de 2017(327) estabeleceu, nos seus Capítulos III - Operações passivas e IV - Operações ativas, regularização de responsabilidades e prestação de garantias, as normas relevantes relativas à dívida e outras responsabilidades.

Por sua vez, a Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA)(328) fixou, no n.º 1 do art.º 40.º, os limites à dívida regional(329).

A RAM, através da VP(330), não demonstrou, uma vez mais, o cumprimento do limite de endividamento da RAM em 2017, alegando "não estarem reunidas as condições" para tal, reiterando que "continuaram por clarificar os conceitos regras e critérios, inerentes à aferição com rigor do grau de cumprimento do artigo 40.º da Lei Orgânica 2/2013 - Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA)". No entanto, apresentou a informação de que "apenas em 2018 foi aprovado documento metodológico sobre a harmonização de critérios para a aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional previstos na Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Este documento aguarda sancionamento do Ministro das Finanças.".

O referido documento metodológico elaborado pela CAPF(331) foi aprovado a 30 de janeiro de 2018, com os votos a favor de todos os seus representantes, com exceção dos representantes das Regiões Autónomas, que votaram contra, na medida em que a LFRA "contempla regras que não são cumpríveis, destacando que os critérios são negativos, porquanto assentam numa lógica punitiva, reconhecendo-se antecipadamente que já se encontravam desajustadas a quando da sua publicação e que a aplicação dos artigos da LFRA teriam consequências potencialmente nefastas para as Regiões Autónomas." (332) .

O Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF)(333) transmitiu que "no que se refere ao acompanhamento do grau de cumprimento, pela Região Autónoma da Madeira, do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), (...) que o documento metodológico elaborado com vista à clarificação dos conceitos, regras e critérios, inerentes à aferição com rigor do grau de cumprimento dos referidos artigos da LFRA, embora aprovado pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF), aguarda o sancionamento do Senhor Ministro das Finanças por se tratar de um documento interpretativo da LFRA e, bem assim, por o Conselho ser um órgão consultivo daquele membro do Governo.". Mais informou que, não obstante, "solicitou, em fevereiro de 2018, à Região Autónoma da Madeira o envio da informação necessária para operacionalizar o cálculo das regras orçamentais de acordo com os referidos preceitos, não tendo, contudo, sido remetida qualquer documentação para o efeito".

Por sua vez, o Ministério das Finanças(334) veio informar que o referido documento metodológico aprovado pelo CAPF não carecia de aprovação ou homologação por parte do Ministro das Finanças(335).

Na linha da posição defendida no Parecer do ano anterior conclui-se que o artigo 40.º da LFRA se encontra em vigor, sendo forçoso concluir que, em 2017, a Região não voltou a demonstrar a observância do limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do referido art.º 40.º.

No contraditório, a VP realçou e comprovou documentalmente que "(...) na sequência das Recomendações dessa Secção, no âmbito da proposta de Orçamento da Região para 2019, foi adicionado no Relatório que acompanha a proposta de Orçamento o ponto 3.6.1.1. Regras Orçamentais, onde é apresentado o cálculo do limite de endividamento da Região subjacente ao artigo 46.º(336) da LFRA."(337). Acrescentou que "Nos futuros relatórios da Conta da Região este cálculo será contemplado".

De referir, neste contexto, que o Governo da República também não aplicou a "Sanção por violação dos limites à divida regional total" prevista no art.º 45.º da LFRA, ou seja, a "retenção nas transferências do Estado que lhe sejam devidas nos anos subsequentes, de valor igual ao excesso de endividamento, face ao limite máximo determinado".

De harmonia com o disposto no OE, foram introduzidas algumas exceções ao endividamento líquido nulo, como sejam a da contração de "dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de (euro) 75 000 000"(338), a da repristinação dos art.os 2.º e 19.º da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho(339), e a reafetação dos saldos "existentes dos financiamentos obtidos no âmbito da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho, até ao limite de (euro) 7 000 000, para as intervenções decorrentes dos incêndios que afetaram a região autónoma em agosto de 2016"(340).

Em consonância, o diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2017, por meio do seu art.º 6.º, n.º 1, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional até ao montante resultante da Lei que aprova o OE para 2017. Determinou ainda o referido art.º 6.º, no seu n.º 2, que ao valor previsto no n.º 1 acresce "o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao final do ano de 2016.", balizado, obviamente, pelo art.º 59.º do OE para 2017.

8.2. Dívida direta dos Serviços Integrados

8.2.1. Recurso ao crédito em 2017

O quadro seguinte indica a dotação orçamental final relativa à receita dos "Passivos financeiros" e a correspondente execução.

QUADRO VIII.1

Recurso ao crédito em 2017

(ver documento original)

Em 2017 a receita creditícia da Região foi executada no total orçamentado, 325 milhões de euros, tendo aquele montante sido arrecadado através das cinco operações de financiamento descritas no ponto 8.2.1.2.

8.2.1.1. Dívida pública flutuante

Para fazer face a necessidades transitórias e pontuais de tesouraria durante o ano económico de 2017, através da RCG n.º 910/2016, de 30 de novembro, e ao abrigo do disposto no art.º 115.º do EPARAM(341) e no art.º 39.º da LFRA, o GR adjudicou aos bancos BPI, BCP, CGD, BIC, CEMG e CCCAM a contração de empréstimos, na modalidade de conta corrente, no montante de 85 milhões de euros(342).

Não chegou a ocorrer qualquer utilização de fundos dos créditos contratados junto dos bancos BIC, CEMG, BPI e CCAM(343).

Apesar da Conta da RAM não expressar os montantes utilizados junto do BCP e da CGD, uma vez que se concretizaram através de movimentos entre contas bancárias e das contas correntes se encontrarem obrigatoriamente saldadas no final do ano, considera-se relevante que os montantes utilizados e reembolsados fossem espelhados nos movimentos da dívida flutuante.

8.2.1.2. Dívida pública fundada

Em 2017, o recurso ao crédito de médio e longo prazo aproximou-se dos 325 milhões de euros, montante obtido nas operações de financiamento descritas seguidamente.

A) Empréstimo obrigacionista "RAM 2016-2022" 75 M(euro)

Através da Resolução 1000/2016, de 22 de dezembro, o Conselho do Governo deliberou a contração de um empréstimo obrigacionista, até ao montante de 75 milhões de euros, ao abrigo do n.º 3 do artigo 41.º da Lei 7-A/2016, de 30 de março, e do artigo 9.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, destinado à consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso(344).

Esta emissão obrigacionista, denominada "RAM 2016-2022", foi adjudicada ao consórcio formado pelo BCP, CBI e CGD, sendo outorgado a 22 de dezembro de 2016 o correspondente contrato de organização, montagem, colocação e garantia de subscrição, assim como o contrato de serviço de agente pagador.

Aquelas obrigações foram emitidas em duas séries, ocorrendo a primeira, no montante de 45 milhões de euros, a 27 de dezembro de 2016, e a segunda, no valor de 30 milhões de euros, a 24 de janeiro de 2017. A emissão tem um prazo de 6 anos, a contar da data de subscrição da 1.ª série, vencendo juros semestrais, à taxa Euribor a 6 meses com um spread ponderado pela taxa das OT acrescida de 1,3%(345), sendo o reembolso em 3 prestações anuais, iguais e sucessivas, a efetuar na 8.ª, 10.ª e 12.ª datas de pagamento de juros.

A segunda série destinou-se à substituição de dívida de empréstimos anteriormente contraídos.

B) Empréstimo BST 32,2 M(euro)

Atendendo à RCG n.º 21/2017, de 19 de janeiro, foi aprovada a operação de reestruturação dos contratos de permuta de taxa de juro celebrados entre o BST e a SMD, a SDPS, a SDNM e a PO, com a correspondente regularização dos fluxos de pagamento por parte da RAM(346).

Os pagamentos devidos ao BST, no âmbito dos contratos alvo de reestruturação, encontravam-se suspensos desde maio de 2014, em virtude da pendencia de ações judiciais interpostas pelas sociedades de desenvolvimento regional que, em primeira e segunda instâncias, tiveram sentenças favoráveis ao BST.

Para sanar a situação, a RAM, nos termos do art.os 8.º e 13.º, n.º 2 do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, assumiu o encargo de 32.248.836,70(euro) referente às quantias vencidas dos contratos originais de permuta de taxa de juro celebrados entre o BST e as SDR, assumindo as posições contratuais das SDR através de Novation Agreements celebrados a 30 de março de 2017.

Nessa mesma data foi celebrado um novo contrato de empréstimo entre o BST e a RAM, pelo prazo de 5 anos, com reembolso no final de cada ano de contrato(347), vencendo juros anuais e postecipados a uma taxa base fixa, acrescida de 2,725%(348), não podendo a taxa remuneratória fixa ser superior a 3,515%, caso em que a taxa de juro remuneratória passa a ser variável, à taxa Euribor a 12 meses, acrescida de 2,725%.

C) Empréstimo obrigacionista "RAM 2017-2022" 220 M(euro)

Através da Resolução 332/2017, de 18 de maio, o Conselho do Governo deliberou a contração de um empréstimo obrigacionista, até ao montante de 220 milhões de euros, ao abrigo do artigo 8.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, destinado à amortização de empréstimos da Região e das suas empresas públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, com a garantia pessoal do Estado(349).

Esta emissão obrigacionista, denominada "RAM 2017-2022", foi adjudicada ao consórcio formado pelo BPI, BCP, BST e CBI, sendo outorgado a 25 de maio de 2017 o correspondente contrato de organização, montagem, colocação e garantia de subscrição, assim como o contrato de serviço de agente pagador.

As obrigações foram emitidas a taxa variável, mediante oferta particular, com um prazo de 5 anos, a contar da data de subscrição, vencendo juros semestrais e postecipados, à taxa Euribor a 6 meses (floor de 0%), adicionada de um spread interpolado entre a OT a 3,85% (abril de 2021) e a OT 2,2% (outubro de 2020) para a vida média da emissão, acrescido de 0,4%, sendo o reembolso efetuado na data de pagamento do último cupão, ao valor nominal. A RAM pagará ainda uma comissão de garantia de 0,2% ao Estado.

D) Empréstimo BIC 22,8 M(euro)

Por meio da Resolução 874/2017, de 23 de novembro, o Governo Regional deliberou a contração de um empréstimo de longo prazo, até ao montante de 22,75 milhões de euros, destinado à consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, ao abrigo do n.º 3 do artigo 58.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro, no artigo 7.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, e no art.º 38.º da LFRA(350).

Aquele empréstimo foi contratado junto do BIC a 30 de novembro de 2017, por um prazo de 7 anos, com carência de 3 anos de capital, a reembolsar em 8 prestações semestrais constantes e sucessivas, e pagamento de juros semestral e postecipado, à taxa Euribor a 6 meses (floor 0%) acrescida de 1,75%.

E) Empréstimo CEMG 20 M(euro)

Através da Resolução 874/2017, de 23 de novembro, o Governo Regional autorizou ainda a contração de outro empréstimo de longo prazo, até ao montante de 20 milhões de euros, destinado à consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 58.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro, no artigo 7.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, e no art.º 38.º da LFRA.

Na situação vertente, o empréstimo foi contratado junto da CEMG a 13 de dezembro de 2017, por um prazo de 84 meses, com carência de 36 meses de capital, a reembolsar em 8 prestações semestrais constantes e sucessivas, e pagamento de juros semestral, à taxa Euribor a 6 meses (floor 0%) acrescida de 1,8%.

8.2.1.3. Aplicação do produto dos empréstimos

O quadro que se segue evidencia a afetação da receita proveniente do recurso ao crédito em 2017, em função da respetiva origem e montantes.

QUADRO VIII.2

Aplicação do produto dos empréstimos em 2017

(ver documento original)

Em termos globais, a receita proveniente dos financiamentos obtidos (325 milhões de euros) foi utilizada essencialmente na amortização de outros empréstimos, finalidade que absorveu 38,8% do total (126 milhões de euros), e em aumento de capital e concessão de empréstimos às EPR (ativos financeiros), que representaram 34,6% do total (112,4 milhões de euros) que os canalizaram para a amortização da dívida financeira.

A totalidade das amortizações devidas e pagas pela RAM em 2017 foram financiadas por receita proveniente dos novos passivos financeiros.

Destaca-se ainda a utilização no pagamento de juros e outros encargos, que atingiu 44,8 milhões de euros, representando 13,8% do total.

8.2.2. Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2017

A posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, a 31 de dezembro de 2017, e a respetiva variação líquida face ao período anterior consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.3

Movimento da dívida direta

(ver documento original)

Da análise aos dados do quadro anterior, em conjugação com o Relatório da Conta da RAM, destacam-se os seguintes aspetos:

. Em 2017 a dívida pública direta da RAM aumentou 6,3%, totalizando 3,5 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um acréscimo líquido de 208,5 milhões de euros;

. A variação líquida registada resulta do incremento dos novos empréstimos, na ordem dos 325,1 milhões de euros, atenuado pelas amortizações registadas, na ordem dos 116,6 milhões de euros;

. Relativamente à composição da dívida, à semelhança do ocorrido em 2016, ocorreu um significativo aumento da dívida obrigacionista em contrapartida de uma redução da dívida bancária.

. Dos aumentos verificados destaca-se o do empréstimo de 105 mil euros, junto do NB, que respeita à assunção pela RAM de um empréstimo contraído pela ADERAM(352).

8.3. Dívida direta dos SFA

O DLR que aprovou o Orçamento da RAM para 2017 condicionou, à prévia autorização do membro do GR responsável pela área das finanças, o acesso ao financiamento ou a concretização de operações de derivados, por parte das entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais(353).

A Conta da Região de 2017, no seu anexo XXI, evidencia a dívida daquele subsetor a 31 de dezembro e a respetiva variação face ao período precedente, verificando-se, a par da inexistência de dívida direta dos SFA, a seguinte evolução ao nível das EPR:

QUADRO VIII.4

Dívida direta das EPR (excluindo a dívida à RAM)

(ver documento original)

No final de 2017, a dívida direta das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais era cerca de 631,9 milhões de euros, demonstrando uma diminuição de 16,6% (125,5 milhões de euros) face ao ano anterior.

A redução da dívida de todas as entidades, perante entidades externas à administração, foi financiada pelo empréstimo obrigacionista contraído pela Região, denominado "RAM 2017-2022", até ao montante de 220 milhões de euros, que se destinou à amortização de empréstimos da RAM e das suas empresas públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais.

O montante utilizado para as amortizações dos empréstimos das EPR(354) foi de cerca de 124 milhões de euros, ou seja, a quase totalidade da dívida das EPR vincenda em 2017.

A transferência dos montantes necessários à amortização dos empréstimos das EPR operou-se através de diversos mecanismos, sejam contratos-programa, aumentos de capital ou a concessão de empréstimos enquanto sócia. No entanto, com base na informação disponibilizada na Conta da Região, não foi possível identificar(355) qual o montante atribuído a cada entidade sendo aconselhável que, de futuro, aquele documento (ou os seus anexos) passe a identificar clara e explicitamente qual a dívida das EPR assumida pela RAM e quais os mecanismos utilizados. Concretamente, se os valores transferidos são ou não reembolsáveis e, sendo reembolsáveis, se ocorreu alguma alteração a essa condição ao longo do ano económico.

Por fim, alerta-se para a noção de curto prazo que está a ser considerada para o SESARAM(356). A informação constante do quadro anterior quer-se na ótica da exigibilidade de cada empréstimo, e não das respetivas amortizações, como está a acontecer neste caso concreto.

8.4. Dívida administrativa

O quadro seguinte caracteriza os principais agregados da dívida administrativa da Região, com referência a 31 de dezembro de 2017. O conceito de dívida administrativa aqui patente corresponde ao conjunto dos Passivos(357) do setor das administrações públicas, na definição introduzida pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA)(358).

Nos termos do art.º 2.º, n.º 4, da LEO(359), o setor das administrações públicas integra as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, sendo designadas por entidades públicas reclassificadas (EPR).

QUADRO VIII.5

Dívida administrativa (passivos) em 2017

(ver documento original)

No final de 2017, a dívida administrativa da Região atingia 332,7 milhões de euros, dos quais cerca de 258,6 milhões (77,7% do total) eram da responsabilidade da administração direta.

Em termos agregados, para o conjunto das administrações públicas, verifica-se que a rubrica "Juros e outros encargos" representava a maioria do passivo (62,6%), seguindo-se, com um peso relativo muito mais pequeno, a da "Aquisições de bens e serviços" (16,8%). Sobressai também o facto de 85,9% dos valores em dívida terem origem em despesa corrente.

Do conjunto dos passivos das administrações públicas, a 31 de dezembro de 2017, cerca de 237,9 milhões de euros (71,5%) representavam contas a pagar(360), e destas, aproximadamente 22,1 milhões constituíam pagamentos em atraso(361), conforme evidencia o quadro abaixo.

QUADRO VIII.6

Composição dos passivos em 2017

(ver documento original)

Globalmente os pagamentos em atraso correspondiam a 9,3% das contas a pagar, contudo essa proporção era bastante mais significativa nas EPR (30,4%), sendo menos expressiva no Governo Regional e nos SFA (4,0% e 5%, respetivamente).

As EPR destacam-se como principal responsável pelos pagamentos em atraso, visto que o respetivo montante (14,2 milhões de euros) correspondia a 64,2% do total em atraso a 31 de dezembro.

Não obstante os elevados montantes em dívida, regista-se uma evolução favorável face ao ano anterior, já que o valor global dos passivos sofreu uma diminuição de 34,9%, representando 178,4 milhões de euros, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.7

Variação da dívida administrativa (passivos)

(ver documento original)

A redução registada foi suportada maioritariamente pelo GR, com uma diminuição de 114,6 milhões de euros (30,7%), seguido das EPR, que reduziram mais de metade o respetivo montante.

No âmbito da Estratégia de Pagamento de valores em dívida(363), conclui-se(364) que só foram regularizados 178,4 milhões de euros dos 240,7 milhões de euros que se previa fossem regularizados em 2017, ou seja, 74,1% do total, tendo sido reescalonados os restantes 62,3 milhões de euros.

No contraditório, a VP esclareceu que "(...) a diferença entre o valor que a RAM previa regularizar durante o ano de 2017 (240,7ME) e a variação dos Passivos em 2017 (178,4 ME) resulta fundamentalmente do facto do valor em divida em 31-12-2017 conter faturas emitidas em 2017 (na sua grande maioria faturas emitidas no final do ano de 2017) e que por esse motivo não constavam no valor inicial (240,7ME). Por outro lado, em 2017 estavam previstos regularizar alguns montantes que, por diversas razões, entre as quais destaca-se a não aceitação por parte de algumas empresas (designadamente do setor da Construção Civil) das condições propostas pela RAM para a celebração de um Acordo de regularização de dívida, não foi possível concretizar o seu pagamento."(365).

A 31/12/2017, o montante global da dívida por regularizar, assumindo poupanças estimadas, totalizava 315 milhões de euros, montante que deverá ser liquidado maioritariamente entre 2018 e 2019, de acordo com o previsto no referido anexo L.I, que se estende até ao ano 2026.

8.5. Responsabilidade por garantias prestadas

As responsabilidades da RAM por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da Região, nas quais esta assume a posição de devedor acessório, na medida em que garante o cumprimento de obrigações fiduciárias contraídas por terceiros.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos, se e quando, as garantias prestadas vierem a ser executadas(366).

Assim, numa ótica patrimonial, as responsabilidades por garantias prestadas pela RAM constituem um encargo, ou uma dívida, potencial, cuja dimensão real está dependente da medida em que os beneficiários dos avales venham eventualmente a entrar em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.

A concessão de avales, por parte da RAM, encontra-se regulada pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, na redação dada pelo DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril, e com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho, pelo artigo 62.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, e pelo artigo 56.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

8.5.1. Concessão de avales em 2017

Em observância ao disposto no art.º 3.º do diploma que encerra o mencionado regime jurídico da concessão de avales, a ALM estabeleceu, no art.º 15.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2017, fixando-o em 10 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.

Segundo o Anexo XLV da Conta da RAM de 2017, apenas foi emitida uma garantia financeira em 2017, no montante de 2,8 milhões de euros, a qual teve por beneficiária uma empresa do sector público(367).

Todavia, a respetiva RCG n.º 169/2017, de 23 de março, autorizou a concessão do aval da RAM "para garantir todas as responsabilidades financeiras das seguintes operações a contratar no Banco Santander Totta, S.A.:

a) Operação de reestruturação, para um único Swap, com um montante notional subjacente à data de celebração de (euro) 7.701.818,00 (...), do Contrato de Permuta de Taxa de Juro, ref.ª 1063130/1063103, e do Contrato de Permuta de Taxa de Juro, ref.ª 2033510 (...);

b) Operação de crédito sob a forma de Contrato de Empréstimo, até ao montante de (euro) 2.792.684,70 (...), pelo prazo de 5 anos, que se aplicará exclusivamente para pagamento de parte das quantias vencidas decorrentes dos referidos contratos."

Assim, estamos perante um volume financeiro de operações avalizadas pela RAM em 2017 de 2.792.684,70 (euro), embora fosse avalizada mais do que uma operação.

O volume financeiro das operações avalizadas pela RAM em 2017 manteve-se num nível historicamente baixo pelo sexto ano consecutivo.

Os dados evidenciam ainda que foi cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM em 2017, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, se verificou um decréscimo de 129,2 milhões de euros(368).

8.5.2. Responsabilidades da RAM por avales concedidos

O quadro apresenta a estrutura das responsabilidades da RAM decorrentes da prestação de garantias, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31 de dezembro de 2017.

QUADRO VIII.8

Estrutura das responsabilidades a 31/12/2017

(ver documento original)

Os dados patentes no quadro, em conjugação com o respetivo detalhe constante do Anexo XLIV da Conta da RAM, merecem os seguintes destaques:

. No final de 2017 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 886,6 milhões de euros;

. O valor das prestações de juros em situação de incumprimento, incluído naquele montante, rondava 0,8 milhões de euros;

. As entidades empresariais eram as principais beneficiárias daquelas garantias, representando 98,2% do total, de entre as quais sobressaem as empresas de capitais públicos, com 863,2 milhões de euros, ou seja, 97,4% do total;

. Das responsabilidades por garantias prestadas em benefício das empresas do sector público destacam-se as referentes à EEM (220 milhões), ao SESARAM (150 milhões de euros), à APRAM (133,2 milhões), à SMD (109,3 milhões) e à PO (93,8 milhões), as quais, em conjunto, representavam 79,6% do valor global das responsabilidades em 31 de dezembro de 2017.

8.5.3. Beneficiários em situação de incumprimento

No final de 2017 o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, aproximava-se dos 2,2 milhões de euros, valor que era maioritariamente constituído por prestações de capital, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.9

Incumprimento a 31/12/2017

(ver documento original)

O exercício de 2017 assinala uma diminuição do montante em incumprimento, na ordem dos 44,4% (ou seja, 1.774,2 mil euros) face ao ano anterior, bem como do número de beneficiários nessa situação de 8 para 6, contrariando a tendência de aumento registada nos dois anos precedentes.

Os incumprimentos com maior significado centram-se no conjunto de beneficiários indicados no quadro, os quais representam quase 100% do total em incumprimento.

QUADRO VIII.10

Principais situações de incumprimento em 2017(369)

(ver documento original)

Embora o número de entidades em situação de incumprimento tenha reduzido, verificou-se o agravamento do respetivo montante em duas situações e uma nova entidade em incumprimento (ASSICOM).

Destaca-se ainda o facto de uma única entidade ser responsável por 74,0% do total em incumprimento (a Ilhas Verdes, Lda..).

No exercício do contraditório, a VP disponibilizou um ponto de situação detalhado de cada um dos avales em incumprimento elencados no Quadro VIII.10, evidenciando-se que em novembro de 2018 se mantinham os incumprimentos.

8.5.4. Pagamentos e reembolsos por execução de avales

8.5.4.1. Pagamentos

Em 2017 a Região suportou encargos num montante global de 582,8 mil euros, em resultado de situações de incumprimento definitivo por parte dos seguintes beneficiários das garantias.

QUADRO VIII.11

Pagamentos por execução de avales em 2017

(ver documento original)

O montante suportado reduziu 24,1% face ao ano anterior, correspondendo ao terceiro ano consecutivo em que tal sucede.

8.5.4.2. Reembolsos

No âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em consequência dos pagamentos efetuados por conta de avales executados em anos anteriores, foram reembolsados, no ano 2017, 106,5 mil euros.

QUADRO VIII.12

Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales em 2017

(ver documento original)

Estes reembolsos, efetuados integralmente no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, com exceção da beneficiária Maria Assis Teixeira Félix, que resultou de penhora sobre rendimentos fixada por sentença judicial, apresentaram um valor significativamente superior ao recuperado no ano anterior, representando, ainda assim, apenas 18,3% dos pagamentos suportados pela RAM a título de execução de avales.

8.5.4.3. Evolução dos pagamentos e reembolsos

Recorrentemente a Região tem vindo a ser interpelada para efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se aos beneficiários em situação de incumprimento. Tais situações centram-se, essencialmente, no conjunto de beneficiários constante do quadro abaixo(370).

QUADRO VIII.13

Pagamentos e reembolsos acumulados por beneficiário a 31/12/2017

(ver documento original)

Observa-se que a maior parte dos valores por recuperar concentram-se em apenas três entidades, de entre as quais se destaca a empresa Irmãos Castro, Lda., da qual a RAM tem a haver cerca de 2,7 milhões de euros.

Em sede de contraditório, a VP remeteu o histórico dos procedimentos levados a cabo para ressarcir a Região dos pagamentos efetuados por execução de avales.

8.5.5. Cobrança de comissões de aval

Em 2017, a receita proveniente da cobrança de comissão sobre os avales concedidos pela Região atingiu o montante global de 1,5 milhões de euros, valor que corresponde à totalidade dos montantes liquidados no ano.

Observa-se assim que, em 3 anos consecutivos, a administração conseguiu efetuar no próprio exercício a cobrança da totalidade dos montantes liquidados, situação que não ocorreu nos períodos precedentes.

Das 13 entidades beneficiárias de aval que procederam ao pagamento das respetivas comissões de aval, só numa situação é que se verificou o aumento do respetivo valor face ao ano transato, em virtude de ter beneficiado de um novo aval em 2017.

Não se vislumbra na Conta de 2017 qualquer justificação para não ter sido liquidada e cobrada qualquer comissão de aval à ASSICOM (entidade que, como se viu, se encontrava em situação de incumprimento), que, de acordo com Anexo XLIV, beneficiou de um crédito de 4,5 milhões de euros avalizado pela RAM(372). A VP, em contraditório, esclareceu que "(...) as duas taxas de aval referentes ao ano de 2017, já se encontram pagas, pelo montante de 10.886,56(euro) e 11.224,08(euro), em 23/04/2018 e em 11/07/2018, respetivamente. E foram ainda liquidados juros de mora referente aos atrasos verificados, pelo montante de 689,736(euro) e 554,01 (euro) em 21/06/2018 e 19/07/12018, respetivamente.".

8.5.6. Evolução das responsabilidades da RAM

O quadro que se segue sintetiza a evolução registada em 2017 das responsabilidades da RAM resultantes das garantias prestadas, discriminadas por tipo de entidade beneficiária.

QUADRO VIII.14

Evolução das responsabilidades da RAM

(ver documento original)

A análise àqueles dados permite concluir pelo seguinte:

. Em 2017, as responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias diminuíram em 129,2 milhões de euros, o que representa um decréscimo de 12,7% face ao ano anterior;

. Embora a diminuição se tenha verificado em todas as tipologias de entidades, o decréscimo deveu-se essencialmente à redução do volume das garantias prestadas a favor do sector público empresarial, que atingiu os 121,1 milhões de euros;

. A redução do volume das responsabilidades associadas ao sector público empresarial estendeu-se a todas as entidades, com exceção da MPE, que beneficiou de um aval em 2017, assumindo, no entanto, especial significado o do SESARAM (75 milhões de euros), que resultou da regularização antecipada de um empréstimo em 16/07/2017(373).

8.6. Quadro global da dívida

8.6.1. Encargos globais da dívida

Os quadros que se seguem sintetizam os montantes orçamentados e os pagamentos realizados a título de passivos financeiros, e os encargos correntes da dívida pública, em conformidade com os dados constantes da Conta da Região.

QUADRO VIII.15

Passivos financeiros em 2017

(ver documento original)

Em 2017 os pagamentos relativos a passivos financeiros rondaram os 126,5 milhões de euros, esgotando em 99,8% o montante orçamentado.

Conforme se poderá confirmar adiante no quadro VIII.17, a amortização da dívida direta e indireta (por avales executados) ocorreu exclusivamente através da receita proveniente dos passivos financeiros.

QUADRO VIII.16

Juros e outros encargos correntes da dívida em 2017

(ver documento original)

Os pagamentos contabilizados nas rubricas de juros e outros encargos correntes da dívida ascenderam a 219,7 milhões de euros, representando 98,7% da respetiva previsão orçamental, cuja estrutura e distribuição pelos correspondentes empréstimos consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.17

Encargos globais com o serviço da dívida em 2017

(ver documento original)

A apreciação da consistência da informação da Conta com a dos seus anexos informativos resultou na identificação de uma incorreção(374) no Anexo XL que foi corrigida através de uma errata e comunicada ao Tribunal aquando do exercício do contraditório.

Relativamente aos 13.199,19(euro) registados na rubrica de CE "03.06.01 - Outros encargos financeiros", do orçamento da Secretaria Regional de Educação, a VP, em sede de contraditório, informou que a despesa "(...) está relacionada com o normal funcionamento dos serviços (comissões bancárias resultantes de transferências bancárias e manutenções de conta) e não com encargos associados ao serviço da dívida". O que não ficou claro foi a que título é que a SRE realiza estas despesas, quando a gestão do sistema de meios de pagamento do Tesouro Regional é da competência da Direção de Serviços do Tesouro da DROT(375).

No que respeita aos encargos com o serviço da dívida destacam-se os seguintes aspetos:

. Em 2017, os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 346,3 milhões de euros, 36,5% dos quais respeitam a amortizações e 63,5% a juros e outros encargos;

. Relativamente ao ano anterior, verifica-se um aumento de 38,7% dos encargos globais com a dívida (mais 96,6 milhões de euros), embora as amortizações tenham decrescido 13,3 milhões de euros, explicado por um aumento dos juros de 104,4% (109,9 milhões de euros), associado aos juros pagos na sequência da operação de reestruturação dos contratos de permuta de taxa de juro das SDR(376) e de, ao contrário de 2016, terem sido considerados os juros de mora, no montante de 58,1 milhões de euros. Os juros decorrentes de operações de cobertura de taxa de juro atingiram 50,7 milhões de euros.

Registe-se que os supramencionados juros de mora associados a acordos de regularização de dívida estão classificados na rubrica de CE "03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros"(377).

Recorde-se que o TC, nos Pareceres sobre as Contas da RAM referentes aos anos 2013 a 2016, manifestou o entendimento de que a contabilização daquele tipo de encargos na referida rubrica era desadequada, visto não refletir a verdadeira natureza dos encargos em apreço, ao remetê-los para uma rubrica de carácter residual. Esse entendimento radica no facto do classificador económico das despesas públicas ter reservado para os encargos da dívida os subagrupamentos 03.01 - "Juros da dívida pública" e 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida pública", resultando daí naturalmente que a prática de disseminação de encargos daquela natureza em subagrupamentos distintos tende a degradar a transparência da prestação de contas.

Na sequência do contraditório, a VP reiterou "(...) a informação que tem vindo a ser veiculada em anos anteriores", que radica no cumprimento de orientações da Direção-Geral do Orçamento segundo as quais os juros de mora associados a acordos de regularização de dívida devem ser classificados na rubrica de CE "03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros". No entanto, referiu que: (...) para obviar estas questões, no âmbito do parecer da Vice-Presidência do Governo Regional, à proposta de revisão dos classificadores orçamentais, elaborada pela Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (UNILEO), foi solicitada a clarificação dos registos orçamentais associados à atribuição de transferências e subsídios para as entidades públicas reclassificadas.

À data, de acordo com informação da UNILEO "... o projeto dos classificadores orçamentais está em fase de recolha de contributos no Ministério das Finanças. Após análise e integração destes contributos, será realizada a auscultação formal do anteprojeto de diploma legal, incluindo os anexos do classificador funcional e do classificador económicos". Esperamos assim, que com a publicação dos novos classificadores orçamentais estas questões sejam sanadas.".

8.6.2. Situação global de endividamento

O quadro agrega os montantes globais dos diferentes tipos de dívida do setor das administrações públicas da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2017, nos termos que resultam dos pontos 8.2.2, 8.3, 8.4 e do Anexo LI da Conta da RAM.

QUADRO VIII.18

Endividamento global da RAM em 31/12/2017

(ver documento original)

No final de 2017 o endividamento global do setor das administrações públicas da Região rondava os 4,5 mil milhões de euros, o qual era constituído maioritariamente por dívida direta, que representava 91,7% do total.

Comparativamente ao ano anterior, regista-se uma redução global na ordem dos 104,8 milhões de euros, originada essencialmente pela diminuição dos passivos, em 178,4 milhões de euros, que foi, no entanto, atenuada por um aumento da dívida direta em 83 milhões de euros. Por tipologia das entidades, aquela variação é explicada principalmente pela diminuição das dívidas das EPR, em 185,7 milhões de euros, contrabalançada pelo aumento da dívida do GR, em 84,6 milhões de euros.

Por fim, importa referir ainda, atentos os princípios da sustentabilidade das finanças públicas e da equidade intergeracional(378), que as responsabilidades contratuais plurianuais da Região foram avaliadas em cerca de 7,2 mil milhões de euros(379), a 31 de dezembro de 2017, dos quais 3,7 mil milhões se vencem entre 2018 e 2022.

8.6.3. Evolução do endividamento

O gráfico seguinte evidencia a evolução registada a partir de 2012 no volume global do endividamento e na estrutura da respetiva composição(380).

GRÁFICO VIII.2

Evolução do endividamento global

(ver documento original)

Globalmente observa-se que a tendência de crescimento do endividamento da RAM apresentou uma inflexão em 2016, registando-se novamente em 2017 uma redução de 2,3%, face ao ano anterior.

No período em análise assume particular destaque a inversão das posições relativas da dívida direta e da dívida administrativa, tendo esta última, que predominava em 2012, ano em que foi aprovada a LCPA, vindo a perder peso de forma consistente, enquanto a dívida direta vem assumindo cada vez maior preponderância.

Quanto à distribuição da dívida entre os sectores das administrações públicas, observa-se que a dívida do GR, sendo a mais expressiva, não registou variações muito significativas no período em análise. Por outro lado, destaca-se a progressiva perda de importância da dívida dos SFA, e, em sentido contrário, o crescimento do peso do sector das EPR, que, em parte, se deve ao aumento do perímetro destas entidades.

8.6.4. Operações de gestão da dívida e regularização de passivos

Nos termos do art.º 8.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, foram realizadas as operações descritas no ponto 8.2.1.2, bem como as seguintes alterações contratuais:

. A 8 de junho de 2017 foi efetuado um primeiro aditamento ao contrato de empréstimo celebrado a 14 de novembro, entre a RAM e o BCP, no montante máximo de 10 milhões de euros, que visou a antecipação do pagamento de uma prestação de capital dentro do próprio ano de 2017;

. A 11 de setembro de 2017 foi efetuado um terceiro aditamento contrato de empréstimo celebrado a 14 de novembro, entre a RAM e o NB, alterado a 26 de junho e 11 de dezembro de 2015, no montante máximo de 70 milhões de euros, que visou a alteração do respetivo plano de reembolso, para antecipação de amortização de 2017 no próprio ano.

Com referência às EPR e às empresas do SERAM com capital próprio negativo, não ocorreram quaisquer operações de financiamento ou de derivados previstas no art.º 9.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro(381).

Ao abrigo dos n.os 1, 2 e 3 do art.º 13.º do referido diploma, o Governo Regional encontrava-se autorizado a realizar diversas operações de assunção e regularização de passivos e responsabilidades e a celebrar acordos de pagamento para regularização de encargos de anos anteriores de, respetivamente, entidades públicas, EPR e entidades desportivas.

De acordo com os dados fornecidos pela VP, só se realizaram operações ao abrigo do n.º 2 da mencionada norma, assim discriminadas:

a) Acordos de Regularização de Dívida

A 17 de março de 2017 foi celebrada uma Transação Judicial entre a AFAVIAS - Engenharia e Construções, S.A. e a RAM, em que se acordou pôr termo ao litígio que as opunha no processo de ação administrativa comum n.º 127/15.4BEFUN, pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, no valor de 96.386.437,67(euro), em que a primeira era autora e a segunda ré. Foi reduzido o valor em dívida para 55.750.000 (euro), a pagar entre 2017 e 2019(382).

A Região celebrou ainda adendas/aditamentos, com redução do montante total a pagar, aos ARD n.os 2/SRF/2017, 2/SRA/2013 e 2/DRPRGOP/2013, e outra ao ARD n.º 6/VP/2015 para reprogramação dos montantes.

b) Reestruturação dos contratos de permuta de taxa de juros das SD (EPR)

Atendendo à RCG n.º 21/2017, de 19 de janeiro, foi aprovada a operação de reestruturação dos contratos de permuta de taxa de juro celebrados entre o BST e a SMD, a SDNM, a PO e a SDPS, com a correspondente regularização dos fluxos de pagamento por parte da RAM. Os pagamentos dos fluxos devidos ao BST, no âmbito dos contratos alvo de reestruturação, encontravam-se suspensos desde maio de 2014, uma vez que foram interpostas ações judiciais relativamente aos mesmos e que, em primeira e segunda instâncias, tiveram sentenças favoráveis ao BST.

Para sanar esta situação, a RAM, nos termos do artigo 8.º e do n.º 2 do artigo 13.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, assumiu em 2017 o montante de 47,5 milhões de euros referentes às quantias vencidas até ao final daquele ano, decorrentes originariamente dos contratos de permuta de taxa de juro celebrados entre o BST e a SDR, assumindo as posições contratuais das SDR através de Novation Agreements celebrados a 30 de março de 2017(383).

A este respeito, uma vez que o Capítulo da Dívida no Relatório da Conta da RAM inclui os encargos com a dívida e que os contratos de permuta de taxa de juro representam responsabilidades contingentes para a RAM, tal como se veio a efetivar com elevada expressão no caso em apreço, considera-se que o GR deverá passar a integrar na Conta uma listagem dos contratos (e das suas especificidades, tais como designação da cobertura de risco, valor contratual/nocional, valor de mercado, e datas de início e fim), em que a RAM e as EPR sejam outorgantes.

No âmbito do contraditório, a VP apresentou um mapa "com as condições em vigor de swaps vivos à data da Administração Pública Regional", o qual se considera dever passar a integrar a Conta da RAM(384), tendo ainda solicitado que a recomendação formulada a este propósito fosse considerada acatada, uma vez que a aludida informação nunca havia sido solicitada no âmbito da Conta da Região.

c) Assunção da dívida da aderam (EPR)

A 26 de julho de 2017 realizou-se uma assembleia geral extraordinária da ADERAM, com a presença do associado RAM, onde foi deliberada, por unanimidade, a dissolução da Associação(385), a nomeação da comissão liquidatária(386), a aprovação das contas e do balanço do exercício para efeitos da dissolução, reportados a 10 de julho de 2017, e a liquidação do património social por transmissão global a favor da RAM(387).

De acordo com a ata da referida assembleia geral, a RAM assumiu um passivo total de 199.795,30(euro), dos quais 150.000,00(euro) diziam respeito a um financiamento bancário junto do NB, sob a forma de crédito em conta corrente, contratado a 20 de agosto de 2011, e alterado a 4 de agosto de 2014 e a 20 de outubro de 2016.

Através da RCG n.º 902/2017, de 30 de novembro, foi autorizada a celebração de um novo contrato com o NB, em substituição do anterior, com revisão em baixa das condições de taxa de juros, pelo montante em dívida de 105.000,00(euro)(388).

O contrato celebrado a 14 de dezembro, por um prazo de 24 meses, será reembolsado em prestações de capital trimestrais constantes, sendo o pagamento de juros igualmente trimestral, à taxa Euribor a 3 meses acrescida de 2,25%.

8.6.5. Dívida com garantia do Estado

O quadro seguinte apresenta as operações de financiamento do setor da Administração Pública da RAM que se encontravam cobertas por garantia do Estado.

QUADRO VIII.19

Dívida da Região avalizada pelo Estado em 31/12/2017

(ver documento original)

Observa-se, assim, que a 31 de dezembro de 2017 o montante das responsabilidades efetivas do Estado resultantes de garantias prestadas a favor de entidades do setor da Administração Pública Regional situava-se em cerca de 1,4 mil milhões de euros.

Em 2017 foi concedida uma garantia pessoal do Estado ao empréstimo obrigacionista contraído, no montante de 220 milhões de euros, emitida a 9 de junho de 2017(389).

Os pagamentos efetuados pela Região ao Estado relativos a comissões de garantia atingiram 2,6 milhões de euros, o que representa 57,5% dos outros encargos com o serviço da dívida em 2017.

8.7. Défice e endividamento na ótica da Contabilidade Nacional

Atendendo ao princípio de estabilidade orçamental, inscrito no artigo 10.º da LEO(390), e à regra de fixação de limites ao endividamento, constante do art.º 87.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto(391), procedeu-se à recolha da informação resultante dos procedimentos previstos no artigo 21.º da LFRA(392), atinentes ao apuramento do contributo da Região para o défice e a dívida das administrações públicas, de acordo com a metodologia do SEC 2010 (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais)(393) e do respetivo Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo Eurostat.

8.7.1. Défice da Administração Regional

A informação relativa à conta consolidada da administração pública regional, na ótica da contabilidade nacional, apresentada no Relatório da Conta da RAM de 2017 (ponto 3.2), mostra que no apuramento efetuado em março de 2018, para efeitos da notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), a estimativa do saldo da administração pública regional, em 2017, evidenciava uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 85,2 milhões de euros.

Este resultado corresponde aos dados incorporados na notificação do PDE de abril de 2018 efetuada pela autoridade estatística nacional(394). No entanto, na revisão daquela estimativa, para efeitos da notificação de outubro de 2018, o saldo sofreu uma ligeira diminuição para 79,6 milhões de euros.

QUADRO VIII.20

Saldo da administração pública regional em Contas Nacionais

(ver documento original)

Nos valores relativos à notificação de outubro de 2018 foi ainda revisto, em baixa, o saldo de 2016, tendo o valor final sido fixado em 223,9 milhões de euros.

Tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2018, o contributo dos subsectores da administração regional para o montante do saldo apurado distribui-se conforme o quadro que se segue.

QUADRO VIII.21

Decomposição do saldo da RAM

(ver documento original)

Nas notificações de 2018, à semelhança do ocorrido em 2017, não se registou a reclassificação de novas entidades no sector das administrações públicas, permanecendo atualmente treze organismos nessa situação(395).

8.7.2. Dívida da Administração Regional

De acordo com a última compilação do Banco de Portugal (setembro de 2018), o valor da dívida bruta da RAM, a 31/12/2017, atingia 4.866 milhões de euros, conforme resulta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.22

Dívida da administração pública regional em Contas Nacionais

(ver documento original)

Os valores da dívida bruta apurados em 2018 pelo Banco de Portugal não sofreram qualquer revisão relativamente aos anos anteriores. Em 2017, verifica-se um ligeiro aumento da dívida de 13 milhões de euros (0,3%) face ao ano anterior.

A distribuição daquela dívida pode ser observada no quadro, donde se extrai que no final de 2017 a parte referente ao Governo Regional e aos Serviços e Fundos Autónomos representava cerca de 84,8% do total (4,1 mil milhões de euros), cabendo às Entidades Públicas Reclassificadas os remanescentes 15,2%.

QUADRO VIII.23

Decomposição da dívida da RAM

(ver documento original)

Nota. - O montante dos empréstimos foi arredondado por excesso para que o total seja igual ao da Conta da RAM.

8.7.3. Evolução do Défice e da Dívida da Administração Regional

No quadro seguinte evidencia-se a evolução do saldo e da dívida bruta das administrações públicas da Região, nos últimos cinco anos, bem como os respetivos rácios face ao PIB Regional(396).

QUADRO VIII.24

Défice e dívida da Administração Regional

(ver documento original)

No período em referência assistiu-se a uma expressiva melhoria do saldo das administrações públicas da RAM, passando-se de um ciclo de elevados défices (observados até 2012) para um período de superavits a partir de 2013, cujo volume tem vindo a crescer anualmente, com exceção de 2017 em que há um retrocesso para o nível registado em 2013.

Por seu turno o volume da dívida bruta registou uma tendência crescente até ao ano 2015 que infletiu em 2016, com uma redução de 1,6% face ao ano anterior, observando-se, em 2017, um aumento de 0,3%.

Face ao Produto Interno Bruto da Região, o saldo das administrações públicas evoluiu de um período de défices (verificados até 2012) para um período de superavits, atingindo o seu expoente máximo em 2016, com 5,1% do PIB regional.

Já a dívida bruta, que ultrapassou os 100% do PIB regional em 2012, tem vindo a aumentar desde então, verificando-se, contudo, que em 2016 desceu de 116,5% para 111,5% do PIB regional, estimando-se que este rácio possa ter diminuído novamente em 2017, em montante que dependerá do crescimento do PIB regional, uma vez que a dívida se manteve relativamente estável(397).

8.8. Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2017, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A Região não demonstrou a observância do limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do art.º 40.º da LFRA, relativamente a 2017 (cfr. o ponto 8.1).

b) O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado pela Região em 2017 rondou os 325 milhões de euros, provindo de emissões obrigacionistas (250 milhões de euros) e de empréstimos obtidos junto da banca comercial (75 milhões de euros), sendo a principal finalidade a amortização de dívida financeira do Setor das Administrações Públicas Regional (cfr. os pontos 8.2.1, 8.2.1.2 e 8.2.1.3).

c) Em 2017 a dívida direta dos serviços integrados aumentou 6,3%, para 3,5 mil milhões de euros, o que significou um acréscimo líquido de 208,5 milhões de euros (cfr. o ponto 8.2.2).

d) No final de 2017 a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais era cerca de 631,9 milhões de euros, demonstrando uma diminuição de 16,6% (125,5 milhões de euros) face ao ano anterior (cfr. o ponto 8.3).

e) A RAM tem utilizado diferentes mecanismos para transferir para as EPR os fundos necessários à amortização dos seus empréstimos, mas a Conta da Região não fornece informação clara e explícita que permita identificar qual a dívida das EPR paga através de empréstimos contraídos pela RAM, e se os valores transferidos são ou não reembolsáveis (cfr. o ponto 8.3).

f) O montante dos passivos do setor das administrações públicas da Região, no final de 2017, atingia 332,7 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 178,4 milhões de euros, ou seja, 34,9%, face ao ano anterior. Cerca de 71,5% dos passivos (237,9 milhões de euros) representavam contas a pagar e, destas, 22,1 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.4).

g) No âmbito da Estratégia de Pagamento de valores em dívida, foram regularizados, em 2017, menos 62,3 milhões de euros do que o previsto (dos 240,7 milhões de euros que se previa regularizar só foram pagos 178,4 milhões de euros) sem que da Conta conste uma justificação para o desvio (cfr. o ponto 8.4).

h) No final de 2017 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 886,6 milhões de euros, tendo sido cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, se verificou um decréscimo de 129,2 milhões de euros (cfr. os pontos 8.5.1, 8.5.2 e 8.5.6).

i) Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 346,3 milhões de euros, 63,5% dos quais respeitam a juros e outros encargos. Esses encargos globais aumentaram 38,7% (96,6 milhões de euros) em virtude, sobretudo, da operação de reestruturação dos contratos de permuta de taxa de juro das SDR assumida pela RAM (47,4 milhões de euros) e de, ao contrário do ano anterior, terem sido considerados no Relatório anexo à Conta os juros de mora (58,1 milhões de euros), apesar da diminuição das amortizações de capital (13,3 milhões de euros)[cfr. o ponto 8.6.1].

j) Os juros de mora associados a acordos de regularização de dívida continuam a ser classificados na rubrica de CE "03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros", ao contrário do entendimento já manifestado nos Pareceres sobre as Contas da RAM referentes aos anos 2013 a 2016 (cfr. o ponto 8.6.1).

k) No final de 2017 o endividamento global do setor das administrações públicas da Região rondava os 4,5 mil milhões de euros, sendo constituído em 91,7% por dívida direta (cfr. o ponto 8.6.2).

l) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2018, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a RAM evidenciou em 2017 um saldo positivo de 79,6 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2017, em 4.866 milhões de euros (cfr. os pontos 8.7.1, 8.7.2 e 8.7.3).

8.9. Recomendações

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional que:

a) Cumpra o disposto no art.º 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas sobre os limites à dívida regional, apresentando na Conta da RAM o cálculo do endividamento, não obstante já ter sido manifestada a intenção de esses elementos informativos virem a ser apresentados no futuro.

b) Com carácter sistemático, inclua no relatório sobre a Conta da RAM uma listagem dos contratos de cobertura de risco de taxa de juro de todas as entidades do setor das Administrações Públicas da Região e de idênticas operações de cobertura com aval da RAM, com as principais condições, incluindo o valor de mercado (marked-to-market), uma vez que se tratam de responsabilidades financeiras contingentes.

CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

No âmbito do Parecer sobre a Conta, o Tribunal aprecia a atividade financeira da RAM sob o aspeto da "(...) movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações", nos termos da alínea f) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável por força do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei.

A atividade financeira da Região compreende não só a movimentação de fundos públicos em execução do respetivo orçamento, como as denominadas operações extraorçamentais, concretamente analisa-se, em articulação com o Capítulo X- As Contas da Administração Pública Regional, a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do art.º 27.º da LEORAM, verificando a sua consistência com os restantes elementos constantes da Conta da Região, bem como com outros remetidos pela VP.

Em 2017, tal como nos anos anteriores, os Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Empresas Públicas Reclassificadas, foram "dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional", por via do art.º 26.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro(398), não se observando, consequentemente, na Conta da RAM e, em particular, nas operações extraorçamentais, movimentos no grupo "Contas de Ordem".

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e do Vice-Presidente do Governo Regional, que confirmou a apreciação efetuada pelo Tribunal(399).

9.1. Operações extraorçamentais

Os fluxos financeiros não orçamentais, mas com expressão na tesouraria, inscritos no "Quadro IX.1 - Operações extraorçamentais"(400), ascenderam a cerca de 136,8 milhões de euros pelo lado dos recebimentos e a 137,0 milhões de euros pelo lado dos pagamentos, representando, respetivamente, 8,4% e 8,1% do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do GR em 2017 (excluindo os saldos transitados(401)).

QUADRO IX.1

Operações extraorçamentais - 2017

(ver documento original)

Ao comparar os recebimentos com os pagamentos do ano, constata-se um saldo positivo de cerca de 115 mil euros(402), que resultou predominantemente dos movimentos de "Recursos próprios de terceiros", cujas saídas ultrapassaram as entradas em cerca de 354,1 mil euros. Este saldo ficou a dever-se, essencialmente, ao comportamento do item que regista o movimento das verbas do Fundo de Estabilização Tributário, cujo fluxo de saída de fundos se apresentou superior ao de entrada, em 375,7 mil euros.

Destacam-se as entradas (82,4 milhões de euros) e as saídas (82,8 milhões de euros) no grupo dos "Recursos próprios de terceiros", representativas de, respetivamente, 60,2% e 60,4% do total das operações extraorçamentais, influenciado sobretudo pelo "Fundo de Equilíbrio Financeiro" com 52,6 milhões de euros (entradas e saídas destinadas aos municípios da RAM), seguido do item Diversos-Crédito conta corrente com 11,2 milhões de euros, e do item Diversos-Outros(403) com 5,2 milhões de euros.

Realce ainda, para a movimentação das Receitas do Estado (48,4 milhões de euros de retenções e 48,3 milhões de euros de entregas), no âmbito das quais se destacou o IRS/IRC, com valores na ordem dos 29,4 milhões de euros.

Face ao ano anterior, a execução de 2017 traduz um aumento das entradas de fundos de 13,2% (16 milhões de euros) e das saídas de 13,6% (16,4 milhões de euros).

QUADRO IX.2

Variação anual das operações extraorçamentais (2016/17)

(ver documento original)

O aumento dos recebimentos extraorçamentais resulta, essencialmente, do acréscimo de 13,8 milhões de euros no grupo "Recursos próprios de terceiros", explicado sobretudo pela contração de empréstimo na modalidade de conta corrente (responsável pela movimentação de mais 11,2 milhões de euros que em 2016 e que se encontram registados em Diversos), para fazer face às necessidades de tesouraria, a saldar no final do ano.

9.2. Conclusões

Em 2017, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 136,8 milhões de euros pelo lado da receita e a 137 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo relativamente ao ano anterior, um aumento das entradas de fundos de 13,2% (16 milhões de euros) e das saídas de 13,6% (16,4 milhões de euros) [cfr. o ponto 9.1)].

CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

Procede-se em seguida à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional em 2017 com o objetivo de apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as EPR, e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional, SFA e EPR), evidenciando-se ainda o efeito do valor dos pagamentos em atraso sobre o saldo global.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações(404) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

10.1. Análise global da execução

10.1.1. Princípio do equilíbrio

O quadro que se segue coloca em evidência os principais saldos da Conta do Governo Regional em 2017, assim como a respetiva evolução face ao ano anterior:

QUADRO X.1

Evolução global da Conta da Região

(Administração Direta)

(ver documento original)

Da sua análise, sobressai o cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução de 2017, um saldo primário positivo de 21 milhões de euros, ainda assim, menor do que no ano anterior, em cerca de 55,2 milhões de euros.

Observa-se ainda que:

a) O saldo efetivo, que já era negativo em 2016, evidenciou, em 2017, um agravamento de 367,2% (-107 milhões de euros), em relação a 2016, explicado, por uma redução da receita efetiva (-10%) superior à da despesa efetiva (-1,6%);

b) O saldo corrente, continuou deficitário (-128,8 milhões de euros) registando um agravamento de 81,5 milhões de euros face ao ano anterior, devido uma diminuição da receita corrente (-8,2%) proporcionalmente mais acentuada do que a da despesa corrente (-1%);

c) O saldo de capital, excedentário em 68,7 milhões de euros, registou uma melhoria na ordem dos 14,9 milhões de euros, relativamente a 2016;

d) Os juros da dívida pública aumentaram cerca de 51,8 milhões de euros (49,2%) face ao ano anterior.

Tal como referido no Capítulo I, a Conta da Região e, bem assim, o seu Relatório anexo, são omissos quanto à evidenciação do critério de equilíbrio da LFRA(406).

Em 2017, o grau de cobertura das despesas pelas receitas, piorou face ao ano anterior.

QUADRO X.2

Grau de cobertura das despesas pelas receitas

(ver documento original)

10.1.2. Conta geral dos fluxos financeiros do Governo Regional

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta do Governo Regional em 2017, em consonância com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional, objeto de uma verificação externa(407) que concluiu que:

"1. A Conta do Tesoureiro do ano de 2017 encontrava-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis, sendo os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas consistentes entre si (...);

2.(...) os recebimentos, os pagamentos e os saldos, inicial e final de 2017, encontram-se fidedignamente refletidos no Mapa de Fluxos de Caixa, exceto quanto:

a) À desagregação dos saldos de gerência por fontes de financiamento (...);

b) À incorreta contabilização como "Reposições Abatidas nos Pagamentos", em vez de o serem como receitas orçamentais, de 99,6 mil euros referentes ao recebimento do subsídio social de mobilidade, com que o Estado comparticipa as viagens aéreas entre as regiões autónomas e o continente (...)

3 - Permanecem os constrangimentos relacionados com os pagamentos através de contas bancárias junto do IGCP, que além de dificultarem a execução diária das operações de pagamento, complexificam significativamente a revisão e o controlo das operações, nomeadamente por entidades externas (...)"

Em conformidade com a matéria exposta e sintetizada nas conclusões da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou à DROT que notificasse as entidades públicas da RAM para passarem a registar as receitas do subsídio social de mobilidade em conformidade com o disposto no DL n.º 26/2002, de 14/02.

QUADRO X.3

Conta geral dos fluxos financeiros do GR

(ver documento original)

O saldo de encerramento da Conta da Região ascendeu a 163,6 milhões de euros, dos quais 162,7 milhões de euros pertenciam ao GR e 0,9 milhões de euros a operações extraorçamentais.

10.1.3. Conta geral dos Serviços e Fundos Autónomos

O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:

QUADRO X.4

Conta geral dos SFA

(ver documento original)

As receitas correntes (600,1 milhões de euros) e de capital (171,4 milhões de euros) não foram suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza (633,1 milhões de euros e 174,5 milhões de euros, respetivamente), evidenciando saldos negativos da ordem dos 33 milhões de euros e de 3,1 milhões de euros. Essa insuficiência foi coberta pelo saldo da gerência anterior que ascendeu a 64,8 milhões de euros.

Por comparação a 2016, as receitas orçamentais (836,3 milhões de euros) e as despesas orçamentais (807,6 milhões de euros) diminuíram 14,1% e 10,9%(409), por via da redução, respetivamente, das receitas correntes e das despesas correntes em 27,7% e 22,3%(410). As receitas de capital e as despesas de capital registaram um aumentaram 43,7% e 89,8%, respetivamente(411).

A receita efetiva (651,6 milhões de euros) evidenciou uma redução de 26,1%, face a 2016, originada essencialmente pelo decréscimo das transferências correntes do ORAM e de SFA da APR em -222,3 milhões de euros(412). Por seu turno, a despesa efetiva (672,8 milhões de euros) apresentou uma diminuição de 20,7%, influenciada sobretudo pela diminuição das transferências correntes em -116,6 milhões de euros, respetivamente(413).

10.1.4. Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional(414), incluindo os saldos de gerência(415), atingiram cerca de 1 856,3 milhões de euros(416) (1 867 milhões de euros, em 2016).

O saldo final da conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos ascendeu a cerca de 163,6 milhões de euros, o que representa uma redução de 25,8%, relativamente ao ano anterior, observando-se que a maior parte pertence ao Governo Regional. A parcela do saldo inerente às operações extraorçamentais deveu-se em exclusivo aos Recursos Próprios de Terceiros transitados de 2016(417).

QUADRO X.5

Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

(ver documento original)

A desagregação, por departamento do Governo Regional, do recebimento de 688,7 mil euros a título de Reposições abatidas nos pagamentos consta dos Mapas Anexos XXXIII e XXXIV(419,) salientando-se que 503,8 mil euros (73,2%), afetos à Secretaria Regional da Saúde, resultam essencialmente da reposição de uma transferência a cargo do IASAUDE (de 489,0 mil euros).

10.2. Conta Consolidada da Administração Pública Regional(420)

A apresentação da Conta consolidada do setor público administrativo da RAM está prevista no n.º 2 do art.º 26.º da LEORAM, pese embora não se encontrem definidas as normas por que se deve reger essa operação contabilística. Não obstante, à semelhança dos anos anteriores, o Relatório que acompanha a Conta da Região de 2017 apresenta a Conta da Administração Pública Regional consolidada na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional.

No que toca à consolidação na ótica da contabilidade pública, o Relatório apresenta a execução orçamental consolidada do GR e SFA (incluindo EPR), assim como a decomposição da despesa (designadamente através dos Quadros 7 e 8 e dos Anexos XXVI a XXVIII), pese embora o mesmo não se verifique relativamente à receita cuja informação se limita ao valor agregado (Quadro 5(421)).

Da análise aos dados apresentados, conclui-se que os procedimentos de consolidação se traduziram na agregação das receitas e das despesas, dos diversos organismos que integram a Administração, com o ajustamento dos montantes relativos às transferências, correntes e de capital e aos ativos e passivos financeiros(422).

QUADRO X.6

Conta consolidada da RAM de 2017

(ver documento original)

A análise ao quadro evidencia os seguintes aspetos:

a) A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 1,9 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,7 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 0,7% e 4,3%, respetivamente;

b) O saldo primário da APR refletido na Conta da RAM, foi positivo em 78,7 milhões de euros, evidenciando uma redução face ao ano anterior (em que atingiu 166,7 milhões de euros). De acordo com o critério definido no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM, aquele saldo é de 12,6 milhões de euros;

c) O saldo global(425) da Conta Consolidada atingiu 191,5 milhões de euros, maioritariamente proveniente da Administração Direta, evidenciando um decréscimo de 33,2% face ao ano anterior;

d) O saldo de Tesouraria, rondou os 212 milhões de euros (aumentando 31,1%% face a 2016), a maior parte do qual decorrente das operações orçamentais do Governo Regional.

Considerando o conjunto das receitas e das despesas efetivas da APR, observa-se um saldo efetivo(426) negativo (-157,4 milhões de euros), em resultado dos correspondentes saldos alcançados pelo GR (-136,1 milhões de euros) e pelos SFA (-21,3 milhões de euros). O saldo primário foi positivo ascendendo a 78,7 milhões de euros.

No quadro que se segue confronta-se o saldo transitado para a gerência seguinte com o valor dos pagamentos em atraso à data de 31 de dezembro de 2017.

QUADRO X.7

Saldo corrigido

(ver documento original)

O saldo da Conta Consolidada de 2017 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidencia um superavit de 169,3 milhões de euros, quando, no ano anterior, era de 242,3 milhões de euros.

No que se refere à conta consolidada na ótica da contabilidade nacional(428), os dados apresentados pelo GR no Relatório anexo à Conta de 2017 correspondem à primeira notificação de 2018, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE):

QUADRO X.8

Síntese da Conta da APR na ótica das Contas Nacionais

(ver documento original)

Conforme resulta do quadro, a Conta da APR em 2017, apresentou uma receita total próxima dos 1.396,2 milhões de euros e uma despesa total de cerca de 1.311,0 milhões de euros, evidenciando uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 85,2 milhões de euros.

No entanto, aqueles dados, reportados a março de 2018, viriam a sofrer uma revisão em baixa aquando da segunda notificação (em setembro de 2018)(429), tendo o saldo da RAM sido fixado nos 79,6 milhões de euros.

10.3. Adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do Sistema de Normalização Contabilística da Administração Pública (SNC-AP)

A extensão da aplicação da contabilidade patrimonial a todos os organismos da Administração Pública Regional iniciou-se em 2013, com a adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) por todos os Serviços do Governo Regional, e a implementação do sistema de informação contabilística GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhada). Paralelamente à implementação do POCP na Administração Regional Direta, verificou-se a adoção do SIGORAM (Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM) por todos os Serviços da Administração Pública Regional (direta e indireta).

Em 2017, o artigo 65.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, veio determinar a obrigatoriedade de adoção e de preparação dos sistemas (informáticos de contabilidade) para a aplicação do Sistema de Normalização Contabilística da Administração Pública (SNC-AP) no GR, bem como de utilização de sistemas informáticos de contabilidade devidamente certificados por todas as restantes entidades integradas no setor da Administração Pública Regional em contas nacionais que permitam a integração central de informação contabilística deste subsetor.

Conforme descrito no Relatório da Conta de 2017, a par da formação em SNC-AP, ministrada ao longo de 2017 aos recursos humanos da Administração Regional da Madeira, todas as entidades que integram o perímetro de consolidação de contas da Região obtiveram as credenciais de acesso à plataforma Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP), com o desiderato de permitir a integração de informação orçamental e económico-financeira e a agregação da informação necessária à produção das contas consolidadas da RAM.

À semelhança do ano anterior, a Conta da RAM apresentou o Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional (serviços simples e integrados), bem como o Balanço e a Demonstração de Resultados de cada um dos SFA e EPR(430).

No que se refere ao conteúdo do Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional, é possível confirmar que os saldos de abertura e encerramento das disponibilidades no Balanço encontram-se em conformidade com a conta geral dos fluxos financeiros daquela entidade.

Aquelas demonstrações financeiras apresentam um total de balanço, a 31 de dezembro de 2017, de 3,4 mil milhões de euros, com um total de fundos próprios de -626,8 milhões de euros e um resultado líquido negativo de 80,8 milhões de euros.

Na medida em que aquelas peças contabilísticas não foram objeto de auditoria, não se expressa uma opinião sobre a conformidade da representação da posição financeira do GR e do resultado das suas operações, apresentados naquelas demonstrações financeiras.

Subsistem importantes questões por resolver no que toca ao completo reconhecimento do património imóvel, na medida em que o processo de inventariação e registo dos bens imóveis da Região não se encontra ainda concluído(431).

Em 2017, manteve-se a situação da aplicação dos vários planos de contas setoriais na APR dificultar a elaboração das demostrações financeiras consolidadas, pelo que o GR aguarda a entrada em vigor do SNC-AP para implementar o processo de consolidação das contas da RAM.

10.4. Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2017, a Conta do subsetor Governo Regional observou o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução de 2017, um saldo primário positivo de 21 milhões de euros, mas menor do que no ano anterior em cerca de 55,2 milhões de euros (cfr. o ponto 10.1.1).

b) A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 1,9 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,7 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 0,7% e 4,3%, respetivamente (cfr. o ponto 10.2).

c) O saldo da Conta Consolidada de 2017 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidenciou um superavit de 169,3 milhões de euros.

Na ótica da contabilidade nacional, a Conta da Administração Regional em 2017 evidenciou um saldo positivo de 79,6 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2).

CAPÍTULO XI

Controlo Interno

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações(432) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

Em linha com a recomendação do Tribunal de Contas formulada neste domínio em anteriores Pareceres, o Relatório da Conta da Região de 2017 continuou a apresentar informação(433) relacionada com o sistema de controlo interno da Administração Financeira Regional(434), que abrange os procedimentos de controlo interno das operações de execução do orçamento da Região desenvolvidos pelo departamento do Governo Regional com a tutela das finanças(435), através da Direção Regional de Orçamento e Tesouro (DROT), da Inspeção Regional de Finanças (IRF), no que respeita ao controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas e à auditoria financeira, administrativa e de gestão, respetivamente, e do Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR), quanto à gestão dos fundos comunitários e aos controlos realizados(436).

O exercício orçamental a que respeita a Conta continuou a ser caracterizado pela implementação e disseminação do SNC-AP e da reforma da contabilidade e contas públicas na Região, em simultâneo com o Estado, dando, assim, execução ao disposto no DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, que aprovou o sistema de normalização contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP)(437).

Com reflexo no exercício de 2017, há a destacar a publicação do DL n.º 85/2016, de 21 de dezembro(438), que impôs ao membro do Governo responsável pela área das finanças a apresentação de um plano de ação que contemplasse a "disseminação e implementação gradual e consistente do SNC -AP, durante o ano de 2017, por todas as entidades que integram as administrações públicas" (art.º 4.º aditado pelo referenciado Decreto-Lei), ficando estas ["todas as entidades públicas"] obrigadas a "assegurar as condições e tomar as decisões necessárias para a transição para o SNC - AP" (art.º 14.º do DL n.º 192/2015, na redação do DL n.º 85/2016)(439).

Em execução daquele comando normativo, foi publicada a Portaria 128/2017, de 5 de abril, que estabeleceu a tal estratégia de disseminação e implementação do SNC-AP, bem como da reforma da contabilidade e das contas públicas em geral, na sequência da qual a Região "mant[eve] o plano de formação dos recursos humanos da Administração Pública Regional definido para 2017 [e] assegurou que todas as entidades que compõem o perímetro de consolidação de contas obtiveram as credenciais de acesso à plataforma Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP) [...] imprescindíveis para efetuar os testes de validação das parametrizações dos sistemas de informação em conformidade com o normativo SNC-AP, bem como efetuar os testes de validação dos ficheiros de reporte previstos na Norma Técnica 1/2017, da UniLEO, que estabelece as instruções para a integração de informação orçamental e económico-financeira no S3CP" (440).

Neste conspecto, o Relatório da Conta revela, ainda, que" (...) esta plataforma S3CP será utilizada não só para a integração da informação prevista na Norma Técnica 1/2017(441), mas também para agregar toda a informação necessária à obtenção da conta consolidada da RAM, cumprindo assim a recomendação da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas constante no parecer à Conta da Região de 2016".

À semelhança do exercício orçamental anterior, em 2017, o Relatório da Conta reiterou a dificuldade da Região "apresent[ar] as contas consolidadas" em virtude da " aplicação de vários planos de contas sectoriais no perímetro de consolidação do orçamento da Administração Pública Regional", salientando, no entanto, que " (...) está a ser desenvolvido um trabalho contínuo e consistente, em conjunto com os serviços da Administração Central, com o intuito de a breve prazo ser possível obter os resultados esperados com a implementação do novo modelo contabilístico".

Informa, no entanto, o aludido Relatório que "Em 2018, todos os serviços da APR que utilizam a plataforma GeRFiP, já estão a utilizar o SNC-AP, em substituição do POCP, sendo que continua a ser dada prioridade aos trabalhos necessários à implementação integral do SNC-AP nos serviços da APR (...)"(442)

Sopesada a informação constante do Relatório da Conta da Região com aquela que foi enviada no contexto dos trabalhos preparatórios do presente Parecer(443), o Tribunal considera que, no ano a que se reporta a Conta, a recomendação formulada nos anteriores Pareceres sobre a necessidade de (a Região) implementar um sistema de informação que permita a obtenção da conta e da informação consolidada de toda a Administração Pública Regional não está acolhida, por se encontrar dependente da introdução do novo modelo contabilístico (SNC-AP), cujo plano de implementação (na Região) está a decorrer, e tem sido objeto de acompanhamento pelo Tribunal.

De outro lado, emerge, também, dos novos regimes jurídicos constantes do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, que aprovou o SNC-AP, e da Lei 151/2015, de 11 de setembro, que aprovou a LEO(444), um novo modelo de controlo interno a adotar pelas entidades públicas(445), que obrigará à revisão da legislação atinente ao (atual) sistema de controlo interno da administração financeira do Estado e à adaptação da estrutura organizacional das entidades públicas abrangidas pelo âmbito de aplicação dos convocados diplomas, com repercussão, também, na Região, encontrando-se em desenvolvimento o plano de implementação da LEO(446), a nível nacional.

11.1. Direção Regional do Orçamento e Tesouro

Através do DRR n.º 13/2017/M, de 7 de novembro, foi aprovada a nova estrutura orgânica do XII Governo Regional da Madeira, a qual (entre outras) se consubstanciou na criação de (três) novos departamentos, entre os quais a Vice-Presidência do Governo, que absorveu as atribuições e competências da extinta Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública, passando, por esta razão, a DROT a funcionar (desde 20 de outubro de 2017) sob a alçada do novo departamento regional(447).

Seguindo a linha adotada na anterior estrutura orgânica do XII Governo Regional da Madeira, também a nova (estrutura) determinou que a organização interna dos departamentos regionais criados "contempl[e] um serviço que assegure o desenvolvimento das atribuições cometidas às Unidades de Gestão, previstas no artigo 54.º do Decreto Legislativo Regional 42 -A/2016/M, de 30 de dezembro "(cfr. o art.º 12.º, n.º 4, do DRR n.º 13/2017/M, de 7 de novembro).

As UG continuam assim (à semelhança dos anos precedentes) a desempenhar um papel preponderante na articulação com a DROT, nas matérias de âmbito orçamental e financeiro, sendo responsáveis pela agregação da informação e pela sua validação junto das entidades tuteladas (serviços simples, integrados, serviços e fundos autónomos e as entidades que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais), impendendo, no entanto, sobre estas (últimas) a responsabilidade pelo conteúdo da informação reportada (às UG) [art.º 54.º, n.º 4, do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 dezembro].

Factualidade que, associada à intervenção das UG na concretização de todas as demais atribuições, previstas no referenciado art.º 54.º, entre as quais "promover a aplicação do SNC-AP nos serviços tutelados" [n.º 2, al. g)] constitui, segundo o Relatório da conta (ponto 16.1.3.), uma "salvaguarda da qualidade e fiabilidade da informação orçamental e financeira necessária ao controlo orçamental e financeiro exercido pela SRF".

Afora a modificação introduzida pelo DRR n.º 7/2017/M, de 16 de junho, sem reflexo na análise efetuada no âmbito deste capítulo, o estatuto orgânico da DROT, previsto no DRR n.º 12/2015/M, de 17 de agosto(448), permaneceu inalterado.

A DROT dispõe de uma panóplia de atribuições (art.º 3.º) que imprimem à sua atuação um caráter transversal a todas as entidades que compõem o perímetro da APR, particularmente, ao nível do controlo da legalidade e da regularidade das despesas públicas, da uniformização de procedimentos, metodologias, acompanhamento, controlo e análise da execução orçamental e reporte de informação a diversas entidades nacionais e regionais, destacando o relatório da conta (à semelhança do ano anterior) as principais áreas da sua intervenção em 2017 (ponto 16.1.2).

O exercício da atividade da DROT assenta na cooperação de "todos os serviços e organismos e, em especial, os órgãos de controlo interno e os órgãos de fiscalização existentes nos departamentos do Governo Regional, as unidades de gestão, bem como todas as instituições públicas de recolha de dados sobre as finanças públicas, com a DROT para a prossecução das suas atribuições" (art.º 4.º do DRR n.º 12/2015/M).

Com referência ao ano de 2017, o Tribunal desenvolveu, no âmbito da sua ação de fiscalização e controlo financeiro(449), uma auditoria direcionada para o sistema de controlo interno associado ao registo dos encargos plurianuais da Administração Pública da RAM no Sistema Central de Encargos Plurianuais (SCEP), que serve de suporte à elaboração dos mapas anexos ao ORAM(Mapa XVII), do Mapa das Responsabilidades Contratuais Plurianuais da Conta da RAM (Mapa Anexo LVII), bem como dos documentos da prestação da Conta da RAM.

A auditoria concluiu que o sistema implementado apresentava insuficiências ao nível da fiabilidade da informação disponibilizada na referida plataforma(450), que a DROT terá de suprir, atenta a responsabilidade que detém na RAM(451) pela centralização da informação contabilística de carácter plurianual.

11.2. Inspeção Regional de Finanças

O resultado da atividade desenvolvida em 2017 pela Inspeção Regional de Finanças (IRF) vertida no respetivo relatório de atividades(452) e no Relatório da Conta da Região (ponto 16.1.1.3.) traduziu-se na conclusão de seis ações, que abrangeram a administração regional e local (uma), o setor público empresarial (uma) e o controlo dos fundos comunitários (quatro).

No quadro fornecido pela norma ínsita na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC, à qual subjaz um dever específico de colaboração dos órgãos de controlo interno com o TC, a IRF, no ano a que se refere o presente Parecer, remeteu ao Tribunal três relatórios: um referente à "Auditoria ao cumprimento da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA)" [n.º 2/2017-IRF, de 20 de setembro de 2017](453), o outro sobre a "Auditoria à dívida do Governo Regional a uma entidade do Setor Público Empresarial da RAM" (n.º 1/2017-IRF, de 3 de outubro de 2017)(454) e outro, ainda, sobre a "Auditoria orientada a aquisições de bens e serviços" (n.º 4/2016-IRF, de 29 de dezembro)(455).

Quanto ao cumprimento da obrigação de prestação de contas pelas entidades beneficiárias dos subsídios e outros apoios, prevista no n.º 2 do art.º 40.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, a IRF informou que "(...) em 2017 iniciou uma auditoria ao cumprimento das regras de atribuição do subsidio social de mobilidade com o Porto Santo (...)" salientando que " (...) no âmbito das auditorias de conformidade realizadas (...), em particular das ações de verificação do cumprimento da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) foram analisados, entre outros, processos de despesa relativos a subsídios e outros apoios, tendo-se verificado se estes se encontravam instruídos com os documentos exigidos legal e contratualmente" (456).

11.3. Instituto de Desenvolvimento Regional

A informação constante do Relatório da Conta (ponto 17.2.1.1.) aponta para a realização de um "total de doze verificações no local: cinco no âmbito do Feder (projetos públicos) e sete no âmbito do FSE" nas tipologias de projetos que não foram delegadas nos Organismos Intermédios, encontrando-se em sintonia com os dados constantes do quadro 135 "Madeira 14-20-Verificações no local realizadas no período de 2014-2017", que evidencia um total de 12 operações(457)

No âmbito do programa POSEUR, o Relatório informa que não foram efetuadas verificações no local em 2017, face à baixa execução ocorrida no referido ano.

11.4. Conclusões

50 - No quadro da transição para o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), a Região, em 2017, acompanhou a publicação dos vários normativos e orientações técnicas que divulgam o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), deu continuidade à formação profissional dos recursos humanos da APR, e assegurou que todas as entidades incluídas no perímetro de consolidação de contas obtiveram as credenciais de acesso à plataforma Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP), que será utilizada para a integração da informação prevista na Norma Técnica 1/2017 e para a agregação de toda a informação necessária à obtenção da conta consolidada da RAM (cfr. o ponto 11.).

51 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a implementação do SNC-AP, cujo processo se encontra a decorrer (cfr. o ponto 11.).

11.5. Recomendações

11.5.1. Acatamento de recomendações de anos anteriores

Continua por concretizar a recomendação, formulada nos Pareceres anteriores, sobre a implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional que, não obstante, está dependente da implementação do SNC-AP.

(1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(2) Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei 28/92, de 01/09). De acordo com o seu art.º 24.º, n.º 3, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da Assembleia Legislativa da Madeira [cfr. ainda o art.º 38.º, al. b), do Estatuto Político Administrativo da RAM (EPARAM)].

(3) Até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, ver ainda a alínea o) do art.º 69.º do EPARAM.

(4) Cfr. o art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC. De harmonia com o art.º 29.º, n.º 3, da LOPTC, o Coletivo conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.

(5) O capítulo I - "Processo Orçamental" foi, também, submetido a contraditório de outras três entidades, especificamente, o anterior membro do Governo Regional da Madeira com a tutela das Finanças, a Presidente do Conselho de Acompanhamento das Politicas Financeiras e o Ministro das Finanças.

(6) Tendo por base os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2018.

(7) Em 2016, o PIB dos EUA cresceu 1,6% enquanto o PIB do Japão cresceu 1,0%, de acordo com os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2018).

(8) Em 2017, o crescimento no conjunto das economias avançadas atingiu 2,3% enquanto nas economias dos mercados emergentes foi de 4,7%, valores que comparam, respetivamente, com 1,7%, e 4,4% registados no ano anterior, segundo os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2018).

(9) Entre os maiores países da área do euro, cuja atividade económica acelerou em 2017, destaca-se a Alemanha com 2,5%, a França com 2,3% e a Itália com 1,5%, enquanto a Espanha desacelerou para 3,0%, de acordo com os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2018).

(10) Reduzindo, no entanto, o montante das compras mensais, a partir de abril de 2017, de 80 para 60 mil milhões de euros até ao final de dezembro de 2017.

(11) De acordo com dados do Banco de Portugal constantes do Boletim Económico, de outubro de 2018, e ainda com o INE (Atividade Económica em 2017, tendo por base a informação disponível em 8 de outubro de 2018).

(12) De acordo com os dados do INE, constantes do Destaque, de 21 setembro de 2018 - "Resultados anuais finais para 2016 e provisórios para 2017" e do Banco de Portugal, incluídos nos Boletins Económicos de maio e outubro, ambos de 2018.

(13) De acordo com as "Estatísticas do Emprego da Região Autónoma da Madeira", 4.º trimestre 2017, tendo por referência a informação disponível em 7 de fevereiro de 2018 e o Boletim Trimestral de Estatística, 4.º Trimestre de 2017, elaborado com a informação disponível até ao dia 23 de março de 2018.

(14) Ou saldo global na terminologia do art.º 9.º da Lei 41/2014, de 10 de julho, também adotada no Relatório da Conta da RAM (cfr. pág. 16). No entanto, de modo a evitar confusão com o conceito de "Saldo global" utilizado no ponto 8 do Quadro 5 do Relatório (acima reproduzido), optou-se por utilizar a expressão "saldo efetivo".

(15) Conforme decorre da estatuição do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

(16) Em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da Conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

(17) Através do oficio 5175, de 26/11/2018, a VP no contraditório ao ponto 8.1 informou que, no Relatório da Proposta de Orçamento para 2019 (ponto 3.6.1.1), é apresentado o cálculo do limite de endividamento da RAM subjacente ao artigo 40.º da LFRA e que nos futuros Relatórios da Conta da RAM esse cálculo será apresentado.

(18) No cálculo da despesa primária e do saldo primário, a RAM deduziu os "juros e outros encargos", no valor de 219,8 e de 16,4 milhões de euros, respetivamente para o GR e SFA. Enquanto que para o cálculo do "saldo primário" constante do ponto 10.1.1, utilizou-se o critério definido no n.º 2, do art.º 4.º da LEORAM, em que se exclui apenas os "juros da dívida pública", que são de 157,1 e 12,9 milhões de euros, respetivamente, para o GR e para os SFA, dando lugar a saldos primários de respetivamente 21 e -8,4 milhões de euros.

(19) A verificação externa teve em consideração o âmbito descrito no art.º 54.º da LOPTC, compreendendo, nomeadamente, a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência de 2017, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento e se as operações analisadas foram efetuadas de acordo com as regras e normas fixadas.

(20) De acordo com a segunda notificação de 2018 no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos.

(21) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 4412, de 12/10/2018, do ofício do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras n.º 1212/GCJOR/2018, de 8 de outubro, e do ofício n.º 1747/2018, de 19 de outubro, do Gabinete do Ministro das Finanças, todos reproduzidos no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(22) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(23) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(24) Que dispõe o seguinte:

"1 - Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 por cento da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo."

25 Segundo o qual:

"1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite."

26 Cfr. a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (art.os 2.º, 4.º, 6.º, 21.º, 43.º , 44.º).

(27) Procedeu à segunda alteração à Lei 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, alterada pela Lei 2/2018, de 29 de janeiro, recalendarizando a produção integral de efeitos da mesma.

(28) Designadamente, "quanto à estrutura e composição da lei de enquadramento orçamental", mas também em matéria de "princípios indispensáveis a um processo orçamental compatível com o Estado social que a Constituição consagra e de regras e instrumentos de gestão e controlo suscetíveis de promover o seu cumprimento". In., Publicação ocasional n.º 4/2017, de setembro, do Conselho de Finanças Públicas.

(29) IAS (International Accounting Standard) e IFRS (International Financial Reporting Standards).

(30) Por força do disposto no DL n.º 85/2016, de 21 de dezembro (cfr. o art.º 3.º, que alterou o art.º 18.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro). Em 2017, foi publicada a Portaria 128/2017, de 5 de abril (que estabeleceu a estratégia de disseminação e implementação do SNCAP, bem como da reforma da contabilidade e contas públicas em geral), na sequência da qual "as entidades públicas abrangidas pela aplicação do SNC-AP solicitaram ao Coordenador da Unidade de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (UniLEO) as credenciais de acesso ao Portal do Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP)", conforme informou a Vice-Presidência, através do ofício n.º 314, de 25/1/2018, recebido na SRMTC, no mesmo dia, com o n.º 212, e reiterou no ofício n.º 3129, de 24/7/2018, recebido na SRMTC, no mesmo dia, sob o n.º 2119/2018.

(31) Conforme a informação constante do ponto 4.2. do relatório da conta da Região e confirmada pelo ofício da Vice-Presidência, n.º 3 129, de 24/7/2018, recebido na SRMTC, no mesmo dia, com o número 2119/2018.

(32) Através do ofício da Vice-Presidência n.º 3 129, de 24/7/2018, recebido nesta Secção Regional, no mesmo dia, sob o n.º 2119/2018.

No entretanto, foi publicada a Lei 37/2018, de 7 de agosto, que recalendariza a produção dos efeitos dos art.os 3.º (revisão da legislação financeira pública), 5.º (regulamentação dos programas orçamentais) e 8.º (entrada em vigor e produção de efeitos) da Lei 151/2015, de 11 de setembro para o decurso da revisão "em paralelo com os projetos de implementação da referida lei", "até ao final do primeiro semestre de 2019" e "a partir de 1 de abril de 2020", respetivamente.

(33) Razões invocadas pelo Governo Regional no âmbito Parecer sobre a Conta da Região de 2016.

(34) Cfr. os art.os 15.º, 40.º, 44.º e 45.º todas da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(35) De acordo com a ata provisória do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, n.º 12, remetida pela Vice-Presidência, através do ofício n.º 2231, de 25/5/2018, recebido na SRMTC, no mesmo dia, com o n.º 1285/2018.

(36) Conforme informação prestada pela Vice-Presidência, através do ofício n.º 2231, de 25/5/2018, recebido na SRMTC, no mesmo dia, com o n.º 1285/2018, de acordo com a qual "(...) segundo informação recolhida junto da Direção-Geral do Orçamento (DGO), o documento metodológico aprovado na 12.ª reunião, com os votos contra das regiões autónomas, ainda aguarda a aprovação por S. Exª o Ministro das Finanças".

(37) Registados na Assembleia Legislativa da Madeira com os n.os 5579 P-º 6.1/P, de 23 de novembro de 2017, e 5883 P-º 6.1/P, de 5 de fevereiro de 2018.

(38) Publicada no JORAM, I Série, n.º 198, de 11 de novembro de 2016.

(39) Mediante o ofício assinado pelo Presidente do Governo Regional, em exercício, n.º 1.599, de 11 de novembro de 2016. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 36.º da Lei 13/91, de 05/06, alterada pela Lei 130/99, de 21/08, e pela Lei 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional".

(40) Sobre esta matéria, ver, nomeadamente, os Pareceres sobre a Conta da RAM dos anos de 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016.

(41) Conforme consta do ofício n.º 5185 Pº 6.1/P, de 24 de julho de 2018, recebido nesta Secção Regional, na mesma data, sob o n.º 2121.

(42) Dos quais 172 778 548 (euro), nos termos do art.º 48.º da LO n.º 2/2013, e 69 111 419 (euro), nos termos do art.º 49.º da LO n.º 2/2013. Referir que, por força do art.º 56.º, n.º 3, da LOE, ao abrigo dos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as regiões autónomas, nas transferências decorrentes dos n.os 1 e 2 estão incluídas todas as verbas devidas até ao final de 2017, por acertos de transferências decorrentes da aplicação do disposto nos art.os 48.º e 49.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro.

(43) Ou seja, " o valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento de projetos com a comparticipação dos FEEI ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia, bem como o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 159/2014, de 27 de outubro, os quais não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas, nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB de cada uma das regiões autónomas do ano n -1." (art.º 58.º, n.º 2). E a possibilidade de "contrair dívida fundada para a consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de (euro) 75 000 000, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças "(art.º 58.º, n.º 3).

(44) Os contratos-programa tornam-se eficazes com a sua assinatura e são publicados, no caso das regiões autónomas, no Jornal Oficial (art.º 133.º, n.º 3).

(45) Corrigido pela Declaração de retificação n.º 11/2017, de 7 de abril, publicada no DR, 1ª Série, n.º 70.

(46) Art.º 17.º, n.os 2 e 3, da LFRA.

(47) Aprovado em abril, nos termos do cronograma do Semestre Europeu.

(48) A este propósito, a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, prevê que as regras orçamentais numéricas aplicáveis ao conjunto das administrações públicas devem promover «[a] adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objectivos orçamentais a médio prazo do Estado-Membro (alínea b) do artigo 5.º).

(49) Neste conspecto, a atual LEO, com as sucessivas alterações, determina a aplicação às regiões as regras e princípios contidos no Título II da mencionada Lei (cfr. o art.º 2, n.º 6).

(50) Sobre estas, o Conselho de Finanças Públicas, no relatório de 21 de maio de 2012, sustenta que "Como aproximação pode dizer-se que as receitas gerais correspondem às receitas fiscais, correntes e futuras".

(51) De acordo com o glossário do Conselho de Finanças Públicas, tratam-se de "cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos, resultantes da sua atividade especifica da administração e alienação do património e quaisquer outras que por lei ou contrato lhes devam pertencer, e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos".

(52) Neste aspeto, há a referir que a resposta dada pela Vice-Presidência do Governo Regional, através do ofício n.º 3 129, de 24/7/2018, recebido na SRMTC, na mesma data, sob o n.º 2119/2018, refere-se às perspetivas macroeconómicas para o ORAM de 2018, não abrangendo o ORAM de 2017.

(53) Através do ofício da DROT, n.º PT 30-SRFDROT-2016-S0001780.

(54) No decorrer do ano de 2017, verificaram-se alterações no universo das Empresas Públicas Reclassificadas, com a alienação, em 31/05/2017, da Empresa Jornalística da Madeira, Unipessoal Lda., e a extinção da ADERAM, em 10/7/2017, tendo estas entidades sido considerados no subsetor dos SFA, para efeitos da Conta da Região, conforme revela o relatório da conta (ponto 11).

(55) De acordo com o art.º 24.º, n.º 3, às dotações orçamentais afetas a" Rendas, água, eletricidade e comunicações" do Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, E. P. E., é aplicável o regime das cativações orçamentais.

(56) De acordo com o n.º 2 do art.º 6.º "Acresce ao valor previsto no número anterior, o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao ano de 2016".

(57) De acordo com o n.º 4 da referida norma "Os encargos (...) caducam em 31 de dezembro de 2017, caso não estejam regularizados até essa data por motivos não imputáveis aos serviços da administração pública regional".

(58) Designadamente, a inclusão dos preceitos sobre os encargos com contratos de aquisição de serviços (art.º 49.º) e sobre os contratos de prestação de serviços celebrados com entidades singulares (art.º 50.º).

(59) Nos termos do n.º 2 o Governo Regional fica autorizado à consignação de receita própria das escolas básicas e secundárias elencadas no n.º 2 do art.º 41.º, nos termos a fixar no decreto de execução orçamental.

(60) Nomeadamente, sobre os mercados públicos (art.os 28.º a 34.º), e a contratação de seguros (art.º 68.º).

(61) Os valores apresentados resultam do orçamento final da ARD, após alterações orçamentais.

(62) Segundo o qual, não basta que o Orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas, exigindo-se que as receitas efetivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente não o permitir.

Para o efeito, consideram-se efetivas as receitas orçamentais com exclusão dos ativos financeiros, passivos financeiros e saldos da gerência anterior, assim como as despesas orçamentais com exclusão dos ativos financeiros e passivos financeiros, em conformidade com o critério do património financeiro líquido, definido no art.º 9.º da LEO (Lei 91/2001, de 20/08, na redação dada pela Lei 22/2011, de 20/05 e mantida na sua 8.ª alteração - Lei 41/2014, de 10/07, e condicionalmente revogada pela Lei 151/2015, de 11/09) e os glossários da DGO e do Conselho de Finanças Públicas (abril 2015).

(63) Respeita a todos os encargos do subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública (cfr. DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro). No entanto, a RAM na sua análise considera todo o agrupamento 03 - Juros e outros encargos, o que soma 222.638,8 mil euros (151.663,1 mil euros no caso de orçamento inicial), o que não corresponde ao conceito de equilíbrio a que a RAM se encontra vinculada pela LEORAM.

(64) O relatório que acompanhou a conta da RAM não forneceu nenhum comentário sobre a não aplicação do critério de equilíbrio orçamental estabelecido no art.º 16.º da LFRA (cfr. o ponto 1. do presente Capítulo).

(65) Alegando que "conforme disposto no ponto 3.6 Proposta de orçamento para 2017, Quadro 13 - Saldo Consolidado da APR, Ótica da Contabilidade Pública, 2017, do Relatório do ORAM 2017 o saldo primário do orçamento inicial de 2017 ascende a 55,1 milhões de euros. Excluindo dos valores iniciais de 2017, as dotações afetas à regularização de dívidas de anos anteriores (coluna Estimativa Execução 2017), verificamos que o valor do Saldo primário passa para 143,4 milhões de euros aferindo-se deste modo que a Região cumpre com o princípio do equilíbrio orçamental preconizado na Lei de Enquadramento Orçamental (LEORAM). Esse cumprimento está de igual modo expresso no apuramento dos valores do orçamento da Região em contas nacionais (vide ponto 3.6.2- Saldo ótica contabilidade nacional do Relatório do ORAM 2017. Por outro lado, considerando a execução de 2017, da totalidade dos serviços incluídos na Administração Pública Regional verificamos que a Região cumpriu com o disposto no artigo 4.º da LEORAM, apresentando quer o Saldo Global, quer o Saldo Primário positivo, conforme atesta a informação constante na Conta da Região de 2017, no Capítulo 3 - Conta Consolidada da Administração Pública Regional. Considerando apenas o subsetor do Governo Regional, verificamos que o Saldo Global da execução de 2017 é igualmente positivo, se excluirmos os pagamentos associados à regularização de encargos de anos anteriores, conforme expresso no Quadro 12 - Saldos em Contabilidade pública apurados em 2017, excluindo EANP-GR, constante no Cap. 5. Avaliação das Metas Orçamentais do Relatório da Conta da Região de 2017".

(66) De harmonia com o art.º 16.º da LEORAM, compete ao GRM aprovar as "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução.

A execução do ORAM foi complementada, designadamente, pelas circulares da DROC n.os 3/ORÇ/2016, de 27 de julho, alterada em 12 de agosto, ambas designadas "Instruções para a preparação do Orçamento da RAM para 2017", 1/ORÇ/2017, de 4 de janeiro (registo dos compromissos e cálculo dos fundos disponíveis); 2/ORÇ/2017, de 23 de março (Execução do Orçamento da Região para 2017); 3/ORÇ/2017, de 18 de abril (Processo de Alterações Orçamentais da Competência do Governo Regional e a sua Tramitação); e 5/ORÇ/2017, de 21 de dezembro (Operação de Encerramento e Transição de Ano Económico).

(67) Cabendo ao membro do Governo Regional responsável pela área das finanças a competência para determinar o congelamento extraordinário de dotações orçamentais da despesa afeta aos orçamentos de funcionamento e dos investimentos do plano dos diferentes serviços e entidades integrados no universo das administrações públicas em contas nacionais (art.º 6.º, n.º 7).

(68) Remetendo a matéria das alterações orçamentais da competência do Governo Regional para as regras estabelecidas no DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro (n.º 1 do art.º 8.º).

(69) Como novidade, permite a dispensa da reposição do saldo de gerência dos institutos públicos e dos serviços e fundos autónomos, que não excedam 500 euros (n.º 6).

(70) Como novidade, estabelece a possibilidade de os processos de despesa darem entrada na DROT, após 20 de dezembro de 2017 e até 29 de dezembro de 2017, desde que se trate de despesas que "pela sua natureza, tenham necessariamente de ser continuadas ou realizadas após [20 de dezembro]", precedendo autorização do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças (n.º 2 do art.º 15.º).

(71) Este diploma contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.

(72) Este diploma estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais da competência do GR.

(73) Previstos nos n.os 2 e 3 do art.º 5.º do DRR n º1/2017/M, de 23 de fevereiro.

(74) A que se refere o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM.

(75) Relativos a "Alterações orçamentais" da receita e da despesa, respetivamente.

(76) Através dos pontos 6.1 e 7.3 do Relatório da Conta da RAM: "Alterações orçamentais" da receita e da despesa, respetivamente, e do "Anexo II - Conta Geral das receitas e despesas orçamentais".

(77) Aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

(78) Contraídos ao abrigo do n.º 3, do art.º 58.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro (OE 2017), do art.º 8.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro e do art.º 38.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), no valor de 75 milhões de euros.

(79) Ao abrigo do disposto no n.º 4 do art.º 22.º do DLR n.º 42-A/2016/M de 30 de dezembro, conjugado com a al. c) do n.º 1 do art.º 2.º do DRR n.º 1/2017/M.

(80) Remetendo a RAM neste âmbito, para as recomendações constantes do relatório de Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2016 com o n.º 11/2017-FS/SRMTC.

(81) No âmbito do preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da LEORAM, e nos art.os 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, do DL n.º 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública.

(82) Conforme estipulado no n.º 4, do art.º 20º, da Lei 28/92 de 1 de setembro, este tipo de alteração orçamental, destina-se exclusivamente a despesas não previsíveis e inadiáveis.

(83) Conforme resulta do disposto na alínea a) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, em conjugação com o art.º 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais das Finanças e da Administração Pública, e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

(84) Resumidos por capítulo/agrupamento da receita e da despesa e detalhados por rubrica / subrubrica, no Volume II, Tomo II.I e II.II da Conta.

(85) Nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da CRP, acolhida na al. b) do art.º 38.º do EPARAM.

(86) Aprovado pela Lei 13/91, de 5 de junho, alterada pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto e 12/2000, de 21 de junho.

(87) Publicada no JORAM, I Série, n.º 100, de 29/6/2018.

(88) Cfr. os pontos 1., e 4.2. do Relatório da Conta da Região, volume I.

(89) Cfr. o ponto 4.2. do Relatório da Conta.

(90) Através do ofício n.º 2731, de 29/6/2018, subscrito pelo Vice-Presidente do Governo Regional, recebido sob o n.º 1671, de 2/7/2018.

(91) Após a entrada na SRMTC, a Conta de 2017 foi objeto de três erratas, remetidas ao Tribunal, através dos ofícios n.os 4574, de 23/10/2018, 4544, de 22/10/2018, e 5175, de 26/11/2018, as duas primeiras já publicitadas no sítio da Vice-Presidência, na Internet, com a designação "Elementos revistos".

(92) Nos Pareceres anteriores, o Tribunal de Contas tem vindo a recomendar a uniformização dos prazos de prestação das contas pela Região com os prazos previstos para a Conta Geral do Estado, face ao disposto no n.º 1 do art.º 73.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto, incluindo as sucessivas alterações, republicada pela Lei 41/2014, de 10 de julho "[o] Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado (...) até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de dezembro seguinte, precedendo parecer do Tribunal de Contas (n.º 2).

Com a entrada em vigor da LEO, aprovada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro (a partir de 1 de abril de 2020, nos termos do art.º 8.º, n.º 2, na redação da Lei 37/2018, de 7 de agosto), o «Governo submete à Assembleia da República (...) as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central e da segurança social que integram a Conta Geral do Estado, até 15 de maio do ano seguinte ao ano económico a que as mesmas respeitam" (art.º 66.º, n.º 1, da citada Lei), sendo, ainda, "a Conta Geral do Estado submetida dentro daquele prazo a certificação do Tribunal de Contas, que a deve emitir até 30 de setembro" (n.º 6 do citado preceito).

(93) Em linha com a informação constante do ofício da Vice-Presidência n.º 3 129, de 24/7/2018, recebido nesta Secção Regional, no mesmo dia, sob o n.º 2119/2018, onde este departamento do Governo Regional remeteu a solução legal do problema, atinente à uniformização do prazo de apresentação das contas, para o calendário que resultar da "proposta de lei que adia a entrada em vigor e produção de efeitos da Lei de Enquadramento Orçamental".

(94) A conta provisória do 1.º trimestre (período de 1 de janeiro a 31 de março) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 109, de 21 de junho de 2017; a conta provisória do 2.º trimestre (período de 1 de janeiro a 30 de junho) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 172, de 29 de setembro de 2017; a conta provisória do 3.º trimestre (de 1 de janeiro a 30 de setembro) consta do JORAM, I Série, n.º 1, de 2 de janeiro de 2018. A conta definitiva da RAM foi publicada no JORAM, I Série, n.º 102, de 3 de julho de 2018.

(95) Não tendo a RAM prestado qualquer informação sobre o cumprimento, em 2017, do disposto no art.º 16.º da LFRA.

(96) "Será inscrita no orçamento da Secretaria Regional das Finanças uma dotação provisional destinada a fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis."

(97) Em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

(98) Através do oficio 5175, de 26/11/2018, a VP no contraditório ao ponto 8.1 informou que, no Relatório da Proposta de Orçamento para 2019 (ponto 3.6.1.1), é apresentado o cálculo do limite de endividamento da RAM subjacente ao artigo 40.º da LFRA e que nos futuros Relatórios da Conta da RAM esse cálculo será apresentado.

(99) Designadamente a LEORAM, a Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), bem como a LOE de 2017, em particular na parte respeitante às transferências orçamentais para a RAM (art.º 56.º) e outras medidas com reflexo potencial na receita da RAM (art.º 3.º n.º 1, c), art.os 57.º, 59.º e 93.º, n.º 2) [cfr. O ponto 1.1.1. A), do Capítulo I].

(100) As alegações apresentadas constam do ofício n.º 5178, de 26/11/2018, reproduzido no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(101) Dos quais 261,8 milhões de euros (75,4%) respeitam a "Passivos Financeiros".

(102) Obtida deduzindo à receita orçamental, os ativos financeiros, os passivos financeiros e o saldo da gerência anterior.

(103) De 2015 para 2016 registou-se um acréscimo de 78,3 milhões de euros (6,5%).

(104) Aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

(105) Que se traduziram, em termos líquidos, num aumento das receitas de 108,9 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental). No período homologo anterior o aumento foi de 93,6 milhões de euros.

(106) Com um orçamento superior, em 63,2 milhões de euros, face a 2016.

(107) Sobretudo devido à redução de 43 milhões de euros na previsão da cobrança de receitas de capital, em especial, das receitas comunitárias (-37 milhões de euros).

(108) Que atingiu o dobro do observado em 2016 (-71,1 milhões de euros).

(109) Das receitas contabilizadas neste capítulo (3,6 milhões de euros), apenas 87,9 mil euros respeitam à alienação de partes sociais de empresas, correspondendo a maior parcela (3,3 milhões de euros) a "Derivados financeiros" .

(110) Deste valor apenas foi cobrado o montante de 1,5 milhões de euros.

(111) No valor de 172,8 milhões de euros a título de transferências de Solidariedade (ao abrigo do art.º 48.º da LFRA).

(112) No valor de 10,1 milhões de euros.

(113) Correspondente a 69,1 milhões de euros do Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas (ao abrigo do art.º 49.º da LFRA).

(114) No valor de 32,4 milhões de euros, provenientes essencialmente do FEDER e do Fundo de Coesão.

(115) Cfr. o Relatório 8/2018-FS/SRMTC, relativo à Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do GR de 2017.

(116) Em 2016, as receitas efetivas totalizaram 1.286,6 milhões de euros.

(117) Devido à diminuição das transferências correntes do OE, em 1,8 milhões de euros e da UE, em 0,9 milhões de euros.

(118) Mais 63,2 milhões de euros nos Passivos Financeiros e mais 3,5 milhões de euros nos Ativos Financeiros.

(119) Em consequência da diminuição das receitas da UE (-16 milhões de euros) e das transferências do OE no âmbito da LFRA (-0,7 milhões de euros).

(120) O valor atingido em 2016 (16,5 milhões de euros), deveu-se essencialmente à entrega de saldos de gerência do Fundo de Estabilização Tributário (9 milhões de euros). Em 2017, o montante dos saldos entregues foi de apenas 3,3 milhões de euros, maioritariamente provenientes de entidades dependentes da SRE, casos do CEPAM e do IQ, com, respetivamente, 1,2 e 0,6 milhões de euros.

(121) Dos quais 172,8 milhões de euros de Transferências de Solidariedade (ao abrigo do art.º 48.º da LFRA) e 69,1 milhões do Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas (ao abrigo do art.º 49.º da LFRA), conforme previsto no art.56.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro (OE 2017).

(122) Cujo valor representa 40% das transferências de solidariedade estabelecidas no art.48.º (tal como em 2016), percentagem definida no n.º 3, do art.49.º

(123) O montante recebido foi de 10,5 milhões de euros.

(124) De acordo com o qual a RAM "Fica autorizada a reafectar os saldos existentes dos financiamentos obtidos no âmbito da Lei orgânica 2/2010, de 16 de junho, até ao limite de (euro) 7 000 000, para as intervenções decorrentes dos incêndios que afetaram a região autónoma em agosto de 2016.".

(125) 54,9%, em 2016.

(126) Programa Especial de Redução do Endividamento do Estado, que permitiu aos contribuintes a regularização das dívidas de natureza fiscal que à data de adesão se encontrassem em cobrança voluntária ou coerciva e com prazo legal de cobrança findo em 31 de maio de 2016."

(127) 57,1% em 2016.

(128) Cuja receita é determinada de acordo com o regime de capitação, ajustado pelo diferencial entre as taxas regionais e as taxas nacionais do IVA.

(129) Cfr. o n.º 2, do art.º 38.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

(130) EB dos 1.º, 2.º e 3.º Ciclos/PE Bartolomeu Perestrelo; EB dos 2.º e 3.º ciclos de: Caniço; Dr. Alfredo F.Nóbrega Júnior; Dr. E.Brazão de Castro; Estreito C. Lobos; Horácio Bento Gouveia; Santo António; EBS: Bispo D. Manuel Ferreira Cabral; da Calheta; Gonçalves Zarco; Padre Manuel Álvares; da Ponta do Sol; do Porto Moniz; Prof. Dr. Francisco Freitas Branco; de Santa Cruz; e ES Jaime Moniz.

(131) Respetivamente, em 10/7/2017 e 31/5/2017.

(132) Menos 19 que em 2016, dos quais 17 SFA e 2 EPR.

(133) Relativo à execução orçamental das receitas. Os trabalhos envolveram a verificação da consistência dos documentos de prestação de contas dos SFA com as informações constantes dos mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM e a comparação dos recebimentos de 2017 com os do período orçamental anterior.

(134) A diferença de -2.311.117,42 (euro), face aos mapas de fluxos de caixa (receita) das contas de gerência, corresponde à reposição de saldos da gerência anterior, por sua vez subtraídos aos valores de saldos da gerência anterior- receitas próprias, e encontra-se justificada pela metodologia já adotada pela RAM em anos anteriores.

Subsiste, no entanto, uma divergência no valor de 540,80 (euro) no IQ-IP-RAM, em Operações extraorçamentais (saldo de gerência anterior-outras). Em contraditório, a VP reproduziu a explicação da SRE, de acordo com a qual, a identificação daquele valor na "plataforma da CRAM 2017" não coincide com o lançamento feito na "plataforma eletrónica do TdC", e que "[A]pesar de alertados para o facto (...) o IQ não corrigiu o[s] Fluxos de Caixa submetido[s] ao TdC", mais informando a SRE que "o montante de 540,80 (euro) refere-se efetivamente a operações extraorçamentais conforme apresentado na Conta da RAM".

(135) Mais precisamente no Anexo XXII-IV e XX-V, onde o valor dos Ativos Financeiros totaliza 152.275.007,22 (euro), em vez de 76.137.533,61 (euro), devido à repetição deste valor, na coluna de receitas de funcionamento normal e SFA propriamente ditos. A VP veio explicar em contraditório, que a "repetição se deveu a um erro de parametrização na plataforma informática de agregação das Contas de Gerência dos SFA/EPR. Este erro será corrigido na CRAM 2018".

(136) Contrariamente ao que acontece no subsetor da ARD.

(137) Ver o Capítulo IX - Operações Extraorçamentais do presente documento.

(138) Cfr. o Classificador económico das receitas e despesas públicas: "Reposições não abatidas nos pagamentos" e "Saldo da gerência anterior".

(139) Para o qual contribuem essencialmente as receitas do IASAUDE (33,9%), do SESARAM (37,3%) e da APRAM (4,5%).

(140) Em que aqueles valores eram de, respetivamente 507,2 e 466,2 milhões de euros.

(141) Receita total deduzida dos Passivos financeiros (os quais respeitam exclusivamente às entidades reclassificadas no perímetro da APR), dos ativos financeiros, e do saldo da gerência anterior.

(142) Em 2016, aqueles valores eram de respetivamente, 881,1, 497,6 e 383,5 milhões de euros.

(143) Das quais 328,8 milhões de euros para SFA e 2,8 milhões de euros para EPR. No relatório da Conta, a RAM alertou para a divergência entre as transferências correntes do ORAM para o IASAUDE registadas no GR (298,2 milhões de euros) e o valor registado como receita daquele Instituto (282,6 milhões de euros), que ficou a dever-se ao facto de o GR ter efetuado o pagamento no prolongamento do ano económico, tendo aquele SFA considerado 15,6 milhões de euros como receita de 2018.

(144) Exclusivamente para EPR, correspondendo esta ultima essencialmente à transferência do IASAUDE para o SESARAM.

(145) Quase integralmente detidos por EPR, exceto, 49.960,62 (euro), correspondente a Ativos afetos a SFA propriamente ditos.

(146) Correspondendo 52,6 milhões de euros a SFA e 2,3 milhões de euros a EPR. Daquele valor, cerca de 43% constituem receita do IDE, 25,2% do IEM, IP-RAM, 10% do IQ, IP-RAM e 15,6% do IDR.

(147) Voltando a aproximar-se do valor de 2015 (71%).

(148) Onde aquela taxa diminuiu, respetivamente, 24,6, 16,7 e 3,3 pontos percentuais, mantendo-se, contudo, acima dos 70%.

(149) A ALM e o IASAÚDE apresentaram reduções pouco significativas mantendo taxas semelhante a 2016.

(150) Em 2016, aquelas percentagens foram de 99,7% para a ALM, 99,9% para o IASAUDE, 98,7% para a ADERAM e de 70,3% para o CEPAM, e de 78,8% e 91,2% respetivamente para o IVBAM e o IFCN.

O CEPAM foi a entidade que mais aumentou a sua dependência do ORAM (89,1%), seguido do IHM (67,8%), sendo os restantes aumentos referentes ao IQ, IEM e IDE, mas onde as respetivas taxas se mantêm abaixo dos 30%.

(151) Cfr. o n.º 1 do art.º 6.º Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

(152) As quais de acordo com o disposto no art.º 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, e no n.º 5 do art.º 6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro, excluem as transferências correntes e de capital, da Administração Regional, do OE, do OSS e da UE.

(153) Por força do disposto no n.º 3 do mesmo art.º 6.º, fora dos casos em que se estejam verificados os pressupostos enunciados no n.º 1 deste artigo, a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira apenas pode ocorrer por imperativo constitucional.

(154) Refira-se ainda que a medida 49 do PAEF-RAM, que visava tornar imperativa a cessação do regime da autonomia financeira aos SFA que não cumprissem a regra do equilíbrio orçamental, foi tal como nos anos anteriores, contemplada no articulado do diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2017 (cfr. o art.º 41.º, n.º 1, do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro).

(155) Na Conta da RAM (Mapa I, Vol.II, Tomo I) constata-se que embora os valores de 111.839 (euro) (previsto) e de 119.952,8 (euro) (execução) contribuam para o subtotal 06.09.01-União-Europeia-Instituições (respetivamente 388.080 (euro) e 135.365,55 (euro)), aqueles valores não aparecem no mapa desconhecendo-se a sua origem, e induzindo a um erro nos subtotais. No Quadro 20 do relatório da Conta da RAM, o total das receitas correntes é de 15.412,75 (euro), valor este também observado no MOAFC, contrariando assim o valor inscrito naquele mapa da Conta, onde esta receita comunitária parece estar sobreavaliada.

(156) O Quadro 20, do relatório da Conta da RAM imputa incorretamente a execução inscrita nesta linha ao PO RUMOS, do período 2007-2013.

(157) O valor recebido inscrito na Conta da RAM (Mapa I, Vol.II, Tomo I) e reproduzido no quadro (1.845,1) diverge do valor constante do quadro 20 e 21 do relatório da Conta, bem como do MOAFC - Anexo LX (2.185,63).

(158) Deste total, 91,5% (29,7 milhões de euros) foi transferido pelo IDR, através da respetiva rubrica de RPT (12.05).

(159) Consiste na mais baixa execução daquela receita desde 2011.

(160) Em 2016, o desvio entre o montante orçado e o cobrado, foi de -61,6 milhões de euros.

(161) À semelhança do observado no ano anterior, em que aqueles desvios foram de, respetivamente, +42,9, e +26,8 milhões de euros.

(162) Valor destinado maioritariamente à SRAPE (22,6 milhões de euros).

(163) Valor essencialmente destinado à SRETC (2,9 milhões de euros), constituindo receita da RAM em 2017, quando transferido de operações extraorçamentais do IDR, para o GR.

(164) Respetivamente, 52,6 e 2,3 milhões de euros.

(165) O valor apresentado na Conta da RAM, no Mapa de Origens e Aplicação de Fundos é de 87,6 milhões de euros (dos quais 32,7 relativos ao GR e 54,9 aos SFA/EPR).

(166) Ainda que no contraditório não tenham sido clarificadas as inconsistências assinaladas na nota de rodapé do Quadro II.8., a VP informou que as diferenças se deviam à parametrização utilizada para efeitos de elaboração do MOAFC, referindo que "[E]sta situação está a ser revista de modo a que se evitem as situações descritas na próxima Conta da Região."

(167) Como exemplo, o FEDER-Cooperação Transfronteiriça, FEDER- Cooperação Transnacional e o FEDER-PCT MAC 2014-2020, assim designados no Orçamento e Conta, surgem no MOAFC como FEDER Cooperação (QEC), não identificando a qual dos PO se refere, concluindo-se depois de cruzamento de informação, que inclui apenas o PCT MAC 2014-2020.

(168) O Anexo LX à Conta da RAM (MOAFC) regista como receita de corrente dos SFA, 23.667,2 mil euros, quando a conta indica o montante de 23.688,2 mil euros, o que leva a que o total da UE para os SFA não coincida nestes documentos.

(169) Dos quais, 23,9 milhões de euros do FEDER e 17,2 milhões de euros do FSE.

(170) Cerca de 6 milhões de euros.

(171) Cerca de 567,1 mil euros.

(172) Caso do IFCN e da ARDITI e Outros.

(173) Refira-se como exemplo que o IDR pagou de FEDER ao abrigo do INTERVIR+ em 2017, a entidades da APR, o valor de 3,6 milhões de euros (dos quais 3,0 para o GR e 0,6 para SFA) com recurso a saldos transitados, dado que não ocorreu nenhuma transferência para a RAM no âmbito desse programa.

(174) Como é o caso do IVBAM nas transferências do IFAP relativas ao POSEIMA (649,32 (euro)); de vários Fundos Escolares nas verbas provenientes do ERASMUS (145.736, (euro)) transferidas pela Agência Nacional Erasmus, do GR em verbas transferidas deste mesmo Programa (50.915,92 (euro)), todas registadas em 06.03.07.

(175) Cap.11- SFA (pág.101 e 102).

(176) Resultando numa incoerência, bem visível no caso das transferências efetuadas pela Agência Nacional ERASMUS, para os vários Fundos Escolares (145.736(euro)) e para o GR (50.915,92 (euro)), registadas como transferências da Administração Central (06.03.07), sendo as transferências idênticas da mesma agência, para outros SFA da RAM (CEPAM e IQ, IP-RAM, Fundo escolar da EBS Machico, no valor de 92.748,91 (euro)) registadas como transferências da UE (06.09.01).

(177) Anexo 5, ao Ofício do IDR, n.º 2348, de 16/7/2018.

(178) Valor correspondente ao total das transferências da ADC (com exceção das do PO SEUR AT e do MAC) e do MAI.

(179) O Quadro não inclui as transferências efetuadas diretamente para outras entidades fora do perímetro orçamental, efetuadas pela ADC relativamente ao PO MAC, pelo IFAP e pela Agência Nacional ERASMUS.

(180) Concretiza a ajuda europeia a conceder à Região no âmbito da candidatura submetida à UE relativa aos incêndios florestais na Madeira de agosto de 2016.

(181) ERASMUS+ (619.377,2 (euro)) e PO MAC 2014-2020 (64.932,01 (euro)).

(182) FEDER, Fundo de Coesão, FSE, FEADER e FEAMP.

(183) Através da Decisão da Comissão C (2017)8690.

(184) Aferida através da despesa elegível reembolsável validada pelo Interlocutor Regional da Madeira (cfr. o capítulo 11 do relatório da conta da RAM).

(185) A conta da RAM e o relatório nada referem sobre o FSUE ou outras intervenções comunitárias na RAM.

(186) Operacionalizada entre o MAI e o IDR.

(187) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 5173, de 26/11/2018, reproduzido no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não formulou quaisquer alegações.

(188) O ORAM foi aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro. As regras de execução foram aprovadas pelo DRR n.º 3/2017/M, de 7 de março.

(189) Entidades que, por terem sido reclassificadas no perímetro das administrações públicas em Contas Nacionais, passaram a integrar o Setor Público Administrativo, equiparadas a SFA, nos termos do art.º 2.º, n.º 5.º, da LEO.

(190) Define as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas. A última redação foi dada pela Lei 22/2015, de 17/03. O DL n.º 127/2012, de 21 de junho, cuja última alteração foi operada pelo DL n.º 99/2015, de 2 de junho, estabeleceu os procedimentos necessários à aplicação da LCPA.

(191) Cfr. a Resolução de Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro que aprovou o Programa de redução de prazos de pagamento a fornecedores de bens e serviços, denominado Programa Pagar a Tempo e Horas.

(192) Definido no art.º 20º da Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro.

(193) Cfr. o DRR n.º 9/2017/M, de 21 de agosto e DLR n.º 13/2017/M, de 7 de novembro.

(194) O n.º 1, do art.º 16º, do DRR n.º 13/2017/M, estabelece que "Até à aprovação do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2018 mantém-se a expressão orçamental da organização e funcionamento do Governo Regional, aprovada pelo Decreto Legislativo Regional 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.".

(195) Em relação à Dotação disponível (corresponde ao orçamento final deduzido das cativações).

(196) Em relação ao Orçamento final.

(197) Em relação à dotação disponível (corresponde à dotação do orçamento final deduzida das cativações).

(198) Corresponde à despesa total líquida de ativos e passivos financeiros em conformidade com o critério do património líquido, definido no art.º 9.º da LEO (Lei 91/2001, de 20/08, vigente desde a 5.ª alteração, promovida pela Lei 22/2011, de 20/05) e com o glossário da DGO. A versão da LEO em vigor em 2017 é a que resulta da 8.ª alteração, refletida na Lei 41/2014, de 10/07 (ver o art.º 8.º na versão da Lei 37/2018, de 7 de agosto, que procedeu à 2.ª alteração à Lei 151/2015).

(199) A saber: o P-045-Promoção dos transportes sustentáveis; o P-046-Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida; o P-050-Saúde; e o P-059-Finanças e Gestão da Dívida Pública.

(200) Esta situação está influenciada pela consolidação das alterações orgânicas ocorridas em 2016, nomeadamente: da transferência para o Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM, das despesas com o pessoal afeto aos Centros de Atividades Ocupacionais, aos Núcleos de Lares e Residências Apoiadas e ao Serviço Técnico Sócio Educativo de apoio à deficiência profunda, que estavam incluídos na SRIAS; e da criação em 2016 do Instituto das Florestas e Conservação da Natureza, em resultado da fusão da ex-direcção Regional de Florestas e Conservação da Natureza e do Parque Natural da Madeira, pelo que as despesas com pessoal da extinta Direção Regional de Florestas e Conservação da Natureza deixam de ter expressão neste agrupamento da despesa, no Subsetor do Governo Regional (cfr. Ponto 7.4 da CRAM de 2017).

(201) Destacadas a cinzento no Quadro III.8.

(202) Cfr. e-mail do INE, com entrada na SRMTC n.º 2727/2018 de 9/10/2018.

(203) Designadamente com o Anexo XXII - I do Relatório e com os Mapas do Volume I.

(204) Excetuando-se o caso do Instituto para a Qualificação, onde se constata divergência no montante das "operações extraorçamentais", de 540,81(euro).

(205) Por simplificação, agregaram-se os 13 fundos escolares como um todo.

(206) Cfr. Resolução 4/2017 de 09/01, alterada pela Resolução 255/2017 de 26/04.

(207) Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, complementada pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho.

(208) Os conceitos de «Compromissos», «Compromissos plurianuais», «Passivos», «Contas a pagar», «Pagamentos em atraso» e «Fundos disponíveis» encontram-se definidos no art.º 3.º da Lei 8/2012.

(209) Na sua regulamentação pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho, estabeleceu-se que os planos de liquidação não podiam ter um prazo superior a 5 anos, permitindo-se, no entanto, que este prazo possa, em situações excecionais, ter uma duração de 10 anos (n.os 2 e 3 do art.º 18.º).

(210) Nos termos do art.º 3.º, alínea c), da LCPA, «Passivos», são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obrigação legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de: i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos); ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei.".

(211) Acerca desta matéria vide o Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades.

(212) As «contas a pagar» constituem, nos termos da lei "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis".

(213) Segundo o art.º 4.º do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, "consideram-se pagamentos em atraso as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes", excluindo-se deste âmbito "os pagamentos objeto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória, as situações de impossibilidade de cumprimento por ato imputável ao credor e os montantes objeto de acordos de pagamento desde que o pagamento seja efetuado dentro dos prazos acordados".

(214) À exceção dos 13 fundos escolares, que se encontram agregados.

(215) O PMP calcula-se de acordo com a fórmula constante da Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro tendo os prazos indicados sido validados pela Direção-Geral do Orçamento (www.dgo.pt).

(216) No art.º 17.º e à semelhança do estipulado na Administração Central, no art.º 14.º da Lei 151/2015, de 11 de setembro.

(217) A este propósito, a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, prevê que as regras orçamentais numéricas aplicáveis ao conjunto das administrações públicas devem promover «[a] adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objectivos orçamentais a médio prazo do Estado-Membro (alínea b) do artigo 5.º).

(218) Sobre esta questão vide Capítulo I - Processo Orçamental, do Parecer da CRAM 2017.

(219) Art.º 61.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

(220) Segundo o Conselho de Finanças Públicas, no Relatório de 21 de maio de 2012, sustenta que "Como aproximação pode dizer-se que as receitas gerais correspondem às receitas fiscais, correntes e futuras".

(221) Dado não termos os dados da execução da despesa financiada por receitas próprias.

(222) Cfr. a estrutura governamental, aprovada pelo DRR n.º 13/2017/M, de 7 de novembro, que produziu efeitos, a partir de 20 de outubro desse ano, data de nomeação dos novos membros do Governo. Com a nova estrutura, foi extinta a SRF, passando as respetivas atribuições (relevantes para este capítulo) para o domínio da VP, cuja nova orgânica foi aprovada pelo DRR n.º 7/2018/M, de 14 de maio.

(223) Em consonância com o disposto no art.º 227.º, n.º 1, al. h), da CRP, a RAM dispõe de poderes para "administrar e dispor do seu património". O art.º 69.º, al. i), do EPARAM estabelece que compete ao GR "administrar e dispor do património regional e celebrar os atos e contratos em que a Região tenha interesse".

(224) De fora ficam as obrigações financeiras e os saldos de tesouraria que são analisados no Capítulo da Dívida.

(225) Cfr. os ofícios da VP n.os 4926 e 5171, de 13 e 26 de novembro de 2018, respetivamente.

(226) As atribuições e competências, embora integradas no novo departamento, mantiveram-se nos mesmos serviços da ex-SRF, até a aprovação das novas leis orgânicas.

(227) Cfr. a orgânica publicada no DRR n.º 10/2015/M, de 14 de agosto, alterada pelo DRR n.º 5/2017/M, de 20 de março. Através do DRR n.º 12/2018/M, de 24 de setembro, procedeu-se à redefinição das atribuições na área do património e serviços partilhados e ajustou-se a denominação para DPRI.

(228) Alterado pelo DLR 24/2017/M, de 3 de agosto.

(229) A inventariação e inscrição dos imóveis do domínio público e privado é competência exclusiva da DRPaGeSP (cfr. o DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, a Portaria 171/2014, de 29 de setembro, e a orgânica da DRPaGeSP, aprovada pelo DRR 10/2015/M, de 14 de agosto).Por seu turno, os inventários dos bens móveis do domínio privado são da competência própria dos serviços a que estejam afetos - cfr. o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto.

A gestão do parque de veículos da RAM está regulada pelo DLR n.º 22/2009/M, de 12 de agosto.

(230) O mencionado DL "corporiza a reforma do regime do património imobiliário público, guiando-se por objectivos de eficiência e racionalização dos recursos públicos e de adequação à actual organização do Estado".

(231) Cfr. a Portaria 171/2014, de 29/09, retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13/10.

(232) Que era para ser substituída pela plataforma SIGRAM, concebida e desenvolvida pela empresa BESI, em 2009. Sobre esta questão, ver o Relatório 7/2011-FS/SRMTC.

(233) Existe ainda uma outra base de dados, dedicada aos veículos automóveis, que é gerida pela Direção Regional de Planeamento, Recursos e Gestão de Obras Públicas, da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas, a quem, entre outras, compete "Coordenar a utilização, gestão e manutenção dos equipamentos e viaturas ao serviço do Governo Regional e promover a aquisição e gestão dos materiais destinados à manutenção dos mesmos", nos termos do DRR n.º 20/2016/M, de 25 de agosto, em parceria com a DRPaGeSP.

(234) Valor que conjuga com o total de inscrições reportado pelo serviço (5.425) se forem retiradas as alienações (1), os abates (6) e as transferências (62), entretanto ocorridos.

(235) Aprovado pela RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro.

(236) Cfr. o Relatório 15/2009-FS/SRMTC.

(237) Cfr. o DRR n.º 12/2015/M, de 17/08, alterado pelos DRR n.º 1/2016/M, de 11/01, e DRR n.º 7/2017/M, de16/06, segundo o qual a Direção Regional do Orçamento e Tesouro tem por missão executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM, designadamente controlar os empréstimos concedidos e administrar os ativos financeiros da Região.

(238) A validação dos dados apresentados foi efetuada com base nos elementos indicados na Conta da Região e nas informações constantes dos documentos de prestação de contas das empresas e/ou institutos públicos.

(239) Decorrente da venda da EJM - Empresa Jornal da Madeira e da extinção da VIAMADEIRA - Concessão Viária da Madeira, S.A, da MADIBEL - Indústria de Alimentos e Bebidas, SA e da ADERAM - Agência de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.

(240) A PATRIRAM, a SDNM, a SDPS, a SMD, a SDPO, a APRAM, o CARAM, a IHM, o SESARAM e a MT. Menos uma que no anterior, em resultado da alienação da EJM.

(241) Autorizado pela RCG n.º 795/2017, de 10/10.

(242) Autorizado pela RCG n.º 335/2017, de 25/05.

(243) Autorizado pela RCG n.º 105/2017, de 27/02.

(244) A quota na Startup foi adquirida à Oitante, SA (sociedade veículo constituída na sequência da resolução do BANIF), pelo preço de 5,0 mil euros, através de contrato celebrado a 7 de setembro de 2017.

(245) No âmbito do processo aprovado pelo DRR n.º 19/2016/M, de 2 de agosto e nos termos do caderno de encargos anexo àquele diploma.

(246) Aprovado pela RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro.

(247) Cfr. o Relatório de Progresso -Ano de 2017, de 19/07/2018.

(248) A ADERAM foi dissolvida após a Assembleia Geral, de 26 de julho de 2017, em reunião que também aprovou as contas finais e a liquidação do património social, por transmissão global para a RAM.

(249) Títulos detidos pelas sociedades onde a Região participa em mais de 50% do capital.

(250) Em 2017 concretizou-se a assunção dos swaps das Sociedades de Desenvolvimento pela RAM, a conversão dos contratos da Madeira Parques Empresariais num único e a liquidação de um dos contratos do SESARAM.

(251) Aprovado pelo DL n.º 158/2009, de 13/07, que entrou em vigor em 2010, e cujos mapas-modelo foram definidos pela Portaria 986/2009, de 7/09. O Balanço e a Demonstração de Resultados do SESARAM (elaboradas segundo o referencial contabilístico estabelecido pelo POCP Saúde) foram adaptados à estrutura estabelecida pelo SNC.

(252) Perda de mais de metade do capital social (cfr. o art.º 35.º do CSC).

(253) A operação autorizada pela RCG n.º 21/2017, de 19/01, envolveu igualmente os contratos de swap da MPE. Referir neste contexto que as ações judiciais relacionadas com estes contratos tiveram, em 1.ª e 2.ª instâncias, sentenças desfavoráveis à Região.

(254) Em 10 de março de 2017, foram submetidos à fiscalização prévia do Tribunal de Contas quatro contratos de cessão das posições contratuais das Sociedades de Desenvolvimento (SMD, SDPS, SDNM e SDPO) nos contratos de SWAP para a RAM no âmbito da denominada "Operação de restruturação de contratos swap das Empresa Regionais da Madeira e regularização dos fluxos de pagamentos em dívida" que visou o reequilíbrio financeiro dos contratos swap, com a previsão de valores a pagar inferiores aos valores dos contratos reestruturados, e um perdão parcial de juros de mora, bem como a regularização dos fluxos. Esta operação teve parecer favorável do IGCP, E.P.E.

O Tribunal decidiu devolver definitivamente as minutas dos contratos porquanto a LOPTC não inclui no elenco dos atos sujeitos à fiscalização prévia aqueles de que resulte o aumento da dívida pública fundada das Regiões Autónomas.

(255) Em sede de contraditório, a VP referiu que "O Balanço relativo ao exercício findo em 31 de dezembro de 2017 contem uma reclassificação na coluna de 2016, da rubrica de fornecedores (corrente) para não corrente (Outras dívidas a pagar), relativo aos saldos a pagar objeto de acordo e que deveriam estar em não corrente. A nota 15 do anexo de 2017, refere apenas o que são os 7.116.742 euros relativos a 2016 são os saldos dos acordos com fornecedores, mas não refere, por lapso, que foi reclassificado.".

(256) O novo contrato de empréstimo foi celebrado com o BST, no âmbito da operação de reestruturação dos contratos de swap acima referida. Dessa operação resultou a substituição de dois contratos de swap por um único, que se manteve na esfera jurídica da empresa e a integração da Provisão constituída anteriormente (-3,1 milhões de euros, de passivo corrente) e na regularização dos pagamentos que haviam ficado suspensos. No final de 2017, o justo valor de mercado do contrato de swap da MPE era de 8.057.694 euros.

(257) As 4 empresas com o maior volume de ativos estão autonomizadas enquanto outras 4 estão agregadas na coluna "Outras entidades".

(258) Para refletir a contabilização de impostos diferidos dos subsídios ao investimento, que ainda não havia sido efetuado, cfr. nota 2.3 do Anexo ao Balanço e Demonstrações dos Resultados.

(259) Para assegurar a comparabilidade dos dados, o Balanço do SESARAM foi adaptado, visto aplicar o POCMS.

(260) Com a liquidação do empréstimo de 75 milhões de euros, extinguiu-se (em junho de 2017) o outro instrumento de cobertura de risco de taxa de juro detido pela empresa.

(261) Que os substituiu, no quadro da renegociação com o Banco Santander Totta, que envolveu igualmente os contratos de swap celebrados com as sociedades de desenvolvimento, atrás referidos.

(262) A subida dos juros está associada ao novo contrato de swap e ao empréstimo associado que foi contraído para fazer face aos encargos vencidos, cujos pagamentos tinham ficado suspensos, enquanto decorreu o contencioso com o banco.

(263) Consubstanciada na substituição dos dois anteriores contratos de swap por um novo, liquidação a desconto dos encargos vencidos e contração de um novo empréstimo.

(264) Respeita ao ajustamento devido à EEM dos encargos suportados com a taxa de ocupação do domínio público municipal, entre 2006 e 2015, que com a publicação do Orçamento do Estado de 2016, passariam a ser elegíveis para a compensação tarifária. Todavia o ROC emitiu uma reserva quanto ao reconhecimento dos encargos, por não se encontrar definido o mecanismo a seguir na repercussão dos mesmos na compensação tarifária.

(265) Seguindo o modelo do anexo ao Relatório sobre a conta da Região, os dados relativos ao SESARAM foram ajustados à estrutura do SNC. Esse ajustamento consistiu em integrar nas contas outros rendimentos e ganhos: os proveitos suplementares, os outros proveitos operacionais e os proveitos extraordinários; e outros gastos e perdas: os impostos, os outros custos operacionais e os custos extraordinários. As outras contas apresentam uma correspondência direta.

(266) Em particular, no âmbito dos subcontratos relacionados com a assistência ambulatória, o transporte de doentes e os meios complementares de diagnóstico.

(267) Concedidos pelo GR, através da SRIAS, para apoio a particulares na reabilitação ou recuperação de imóveis degradados ou destruídos pelos incêndios de agosto de 2016, ou como indemnização compensatória à empresa, pela implementação dos programas de habitação social.

(268) De acordo com a Lei 52/2015, de 09/06.

(269) Procedimento autorizado pela RCG n.º 22/2017, de 25/01.

(270) Adjudicada pela RCG n.º 895/2016, de 05/12.

(271) Contando com o crédito de 2016 resultante da assunção da dívida bancária da MT, no montante de 12,2 milhões de euros.

(272) Sistema de incentivos à valorização e qualificação empresarial.

(273) Sistema de incentivos ao empreendedorismo.

(274) A partir de 2016, o Mapa da DROT deixou de incluir as prestações suplementares na carteira de créditos detida pela RAM. Do ponto de vista técnico as prestações suplementares não configuram um empréstimo dos sócios às sociedades, porque não têm um prazo de restituição ou reembolso estipulado, nem vencem juros.

(275) Os saldos de 2016 dos créditos concedidos pelo GR às Empresas e pelos SFA a Particulares foram corrigidos. No primeiro caso, por causa da anulação do stock de crédito à MADIBEL, em consequência da alienação da empresa em 2016. No segundo, na sequência da correção comunicada pelo IEM, do montante dos apoios concedidos a particulares ao abrigo das Iniciativas Locais de Emprego.

(276) Autorizado pela RCG n.º 1224/1992, de 03/12.

(277) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 5174, de 26/11/2018, reproduzido no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não formulou quaisquer alegações.

(278) O SERAM integra as empresas públicas regionais e as empresas participadas da Região (cfr. os art.os 3.º e 4.º, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, alterado pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro), que aprovou o regime do sector empresarial regional. Numa aceção ampla, o SERAM é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pela Região ou por quaisquer outras entidades públicas regionais, de carácter administrativo ou empresarial. Por esse motivo a análise realizada no presente capítulo inclui as entidades públicas reclassificadas (EPR) apesar de orçamentalmente se considerarem integradas no subsector dos SFA.

(279) Nos termos do disposto no art.º 41.º, n.º 1, alínea d), por força da remissão do art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.

(280) No caso da Conta da RAM de 2017, o Anexo LII.

(281) Outorgado pelos Secretário Regionais das Finanças e da Administração Pública e da Saúde.

(282) Cfr. o art.º 45.º, n.º 4, da Lei 42/2016, de 28 de dezembro (LOE), a regularização dos encargos de saúde dos trabalhadores da Administração Local passa a ser feito mediante retenção pela DGAL, sobre as transferências do OE para as autarquias locais.

(283) Dos 200,6 milhões de euros negociados em 2016, passou-se para os 210,0 milhões de euros, no atual exercício.

(284) Ver o Anexo III do DL n.º 26/2002, de 14/02: "Consideram-se «Subsídios» os fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para as empresas públicas (equiparadas ou participadas) e empresas privadas, destinadas ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua atividade, de níveis de preços inferiores aos respetivos custos de produção."

(285) Cfr. a explicação dada no contraditório aos capítulos do Parecer de 2016.

(286) Em 2016, havia sido de 42,6%

(287) Contrariamente ao entendimento do Tribunal as indemnizações compensatórias devidas à IHM EPE e ao CARAM passaram, a partir de 2015, a ser processadas em rubricas dos agrupamentos 04. e 08. (Transferências correntes e Transferências de capital).

(288) Decorrentes da exploração de atividades de interesse económico geral que lhes estão confiadas (nos domínios do transporte rodoviário de passageiros, dos programas habitacionais com fins sociais, do sistema de gestão do regadio e dos serviços de abate de animais), e não suficientemente cobertas pelas receitas normais, em conformidade com os contratos-programa ou protocolos que lhes estão subjacentes.

(289) O adiamento do processamento das IC de 2016 foi então justificado pela demora na celebração de contrato interadministrativo com a Câmara Municipal do Funchal, exigível na sequência da adaptação do novo regime jurídico de transporte de passageiros (Lei 52/2015, de 09/06) à RAM, realizado pelo DLR n.º 37/2016/M, de 17/08.

(290) Ao abrigo do art.º 4.º do DLR n.º 37/2016/M, de 17/08, e dos art.os 37.º, e 38.º, n.º 3, do DLR n.º 17/2015/m, de 30/12, e art.º 38.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 31/12.

(291) Operação sem reflexo/acerto contabilístico nas contas da HF, SA.

(292) Lei 28/92, de 01/09, art.º 5.º, n.º 2.

(293) Lei 151/2015, de 11/09, art.º 15.º, n.º 3.

(294) Lei 98/97, de 26/08, alterada (10.ª alteração) pela Lei 2/2016, de 28/12.

(295) Ver ainda o Capitulo V - Património, pontos 4.2.3. e 4.2.4.

(296) Depois de, no ano anterior, terem mais que duplicado (+105,4%).

(297) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo n.º 5278, de 28/11/2018, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(298) A análise das transferências efetuadas para os municípios no âmbito do PIDDAR é efetuada no Capítulo VII - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.

(299) Na redação dada pelo DLR n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro, que procedeu à sua republicação.

(300) Cfr. a Resolução da ALM n.º 44/2016/M, de 16 de dezembro, publicada a 30 de dezembro de 2016.

(301) Cfr. o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro).

(302) Cfr. o n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM.

(303) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela Direção Regional de Estatística.

(304) Taxa média de crescimento anual considerando a média geométrica.

(305) Uma vez que o PDES 2014-2020 foi aprovado em 2014, foi apenas vertido para o PIDDAR em 2015.

(306) A análise não contempla, designadamente, os apoios concedidos à Administração Central, à Segurança Social, à Administração Local sedeada fora da Região e aos Fundos e Serviços Autónomos, exceto as EPR (visto tratarem-se de transferências destinadas ao funcionamento normal e a investimento).

(307) Cfr. o Capítulo V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM.

(308) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 5172, de 26/11/2018, reproduzido no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não apresentou quaisquer alegações.

(309) Que adaptou à RAM o DL n.º 167/2008, de 26 de agosto.

(310) Ver, em particular, o Capítulo VIII, epigrafado de "Concessão de subsídios e outras formas de apoio".

(311) Salvo as exceções previstas no n.º 2 do citado artigo, designadamente os apoios no âmbito da saúde, da ação social, da proteção civil, da promoção turística, do regadio público, dos que resultem da aplicação de regulamentos próprios e os destinados a suportar encargos decorrentes de empréstimos detidos pelo SERAM e pelas EPR.

(312) Não foram consideradas as transferências e os subsídios atribuídos pelo GR com destino à Administração Central (Subagrupamento 03), à Segurança Social (Subagrupamento 06), às Autarquias Locais sedeadas fora da RAM e aos Fundos e Serviços Autónomos, exceto as EPR (dado não terem perdido o seu estatuto próprio, ainda que com limitações).

(313) Analisado com mais pormenor no Capítulo V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM (ponto 5.1.2).

(314) Em 2017, entraram as Casas do Povo (e instituições associadas), por troca com o Auxílio Maternal do Funchal (ensino pré-escolar) que saiu da lista dos dez maiores beneficiários.

(315) Aprovado pela Lei 52/2015, de 09/06), adaptado à RAM pelo DLR n.º 37/2016/M, de 17/08.

(316) Cfr. os ARD refletidos nas RCG n.os 939, 940 e 941/2012, todas de 6 de novembro.

(317) Cfr. RCG n.º 76/2016, de 29/02.

(318) As linhas de crédito surgiram para apoiar os planos e os projetos de investimento das autarquias e das associações de municípios ou empresas concessionárias destas, comparticipados pelo III Quadro de Apoio Comunitário.

(319) Alterado pelo art.º 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de novembro.

(320) Através da dotação da rubrica orçamental 04.02.01 - Transferências correntes - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras.

(321) Cfr. o art.º 22.º da Lei 73/2013, de 3/09 e o art.º 4.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30/12.

(322) As empresas públicas e EPR (20,3 milhões de euros) foram objeto de análise própria no Cap. V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM.

(323) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo, n.º 5175, de 26/11/2018, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(324) Na aceção que é dada pela Lei 7/98, de 3 de fevereiro.

(325) Lei 91/2001, de 20 de agosto, cuja última redação foi dada pela Lei 41/2014, de 10 de julho, condicionalmente revogada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro (alterada pela Lei 2/2018, de 29 de janeiro e pela Lei 37/2018, de 7 de agosto).

(326) Lei 42/2016, de 28 de dezembro.

(327) Aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

(328) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(329) A norma em causa determina que:

"1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite."

(330) Cfr. o ofício n.º 2795, de 03/07/2018, da VP.

(331) O cálculo previsto no documento metodológico baseia-se nos dados da contabilidade pública, clarificando a forma de cálculo da receita corrente líquida cobrada e do passivo exigível (dívida financeira e passivos do Mapa de Pagamentos em Atraso).

(332) Cfr. o ofício n.º 1001, de 07/03/2018 e ainda os ofícios n.os 2231, de 25/05/2018, 3129, de 24/07/2018 e 4.412, de 12/10/2018, todos da VP. A VP informou também que a versão provisória da ata da 12.ª reunião do CAPF onde foi aprovado o referido documento metodológico ainda não tinha sido aprovada.

(333) Cfr. o ofício n.º 1212/GCJOR/GCJOR/2018, de 08/10/2018, do CAPF.

(334) Cfr. o ofício n.º 1747, de 19/10/2018, do Gabinete do Ministro das Finanças.

(335) Sobre esta matéria ver o capítulo I do Processo Orçamental.

(336) Depreende-se que a referência ao art.º 46.º ao invés do art.º 40.º se trata de um lapso.

(337) Analisado o aludido ponto 3.6.1.1, verifica-se que foi efetuado o cálculo do endividamento ínsito à proposta de orçamento para 2019 e assinalado o incumprimento do respetivo limite motivado pelo montante do stock de dívida que obsta ao cumprimento do preceituado do referido art.º 40.º da LFRA.

(338) Cfr. o n.º 3 do art.º 58.º do OE para 2017.

(339) Cfr. o n.º 1 do art.º 59.º do OE para 2017, respeitante aos meios financeiros extraordinários postos á disposição da RAM para a reconstrução das infraestruturas danificadas, bem como ao apoio ao sector privado e à ajuda às vítimas das intempéries de fevereiro de 2010.

(340) Cfr. o n.º 2 do art.º 59.º do OE para 2017.

(341) Lei 13/91, de 5 de junho, alterada pela Lei 130/99, de 21 de agosto.

(342) Os montantes e datas de assinatura dos respetivos contratos foram os seguintes, por instituição de crédito: BPI - 10 M(euro) - 03/01/2017; BCP - 15 M(euro) - 30/12/2016; CGD - 15 M(euro) - 30/12/2016; BIC - 5 M(euro) - 30/12/2016; CEMG - 20 M(euro) - 30/12/2016; CCCAM - 20 M(euro) - 03/01/2017.

(343) De acordo com a informação constante dos Anexos XXXIX e XL da Conta da RAM de 2017.

(344) Esta operação de financiamento foi autorizada pelo Despacho 1336/16-SEATF, de 20 de dezembro de 2016.

(345) O spread veio a fixar-se em 3,403%.

(346) De acordo com a referida Resolução, esta operação obteve parecer favorável do IGCP. A reestruturação foi extensível à MPE, mas a restruturação foi efetuada diretamente entre o BST e a própria MPE, com aval da RAM.

(347) Nos 3 primeiros anos a prestação é de 2.686.328,04 euros, a quarta prestação é de 12.541.572,32 euros e a quinta de 11.648.280,26 (euro).

(348) De acordo com o Anexo XXXVII da Conta da RAM de 2017, a RAM optou pela taxa de juro remuneratória fixa, pese embora, nos termos contratuais, pudesse ter optado pela taxa variável.

(349) Autorizada pelo Despacho 4700/2017-SEAF, de 17 de maio.

(350) Esta operação de financiamento foi autorizada pelo Despacho 960/17-SEAFin, de 9 de novembro de 2017.

(351) Cfr. o referido no Anexo XLII - Aplicação do produto de empréstimos, segundo o qual a finalidade do empréstimo obrigacionista seria a amortização de capital de empréstimos da RAM e das EPR. Assim, através do Anexo XLII - I, verifica-se que, com base nas verbas desse empréstimo, a RAM amortizou, 96 milhões de euros enquanto as EPR amortizaram 124 milhões de euros.

(352) Acerca desta operação de assunção de dívida vide o ponto 8.6.4.

(353) Cfr. o n.º 1 do art.º 9.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

(354) Cfr. o Anexo XLII-I da Conta da RAM de 2017.

(355) De acordo com o apuramento realizado com base na informação disponível, em concreto correspondendo os montantes do Quadro VIII. 4 - Dívida direta das EPR e do Anexo XXI da Conta, com os constantes do Anexo XLII-I da Conta, os montantes foram repartidos da seguinte forma: SESARAM - 74,9 M(euro); APRAM - 15,6 M(euro); IHM - 7,9 M(euro); SDPS - 5 M(euro); PO - 5,4 M(euro); SMD - 5,8 M(euro); SDNM - 5,7 M(euro); CARAM - 0,5M(euro); outras - 3,2 M(euro).

(356) Ao invés das restantes entidades o SESARAM considera de curto prazo as amortizações que vai pagar no ano seguinte independentemente do empréstimo que lhes deu origem ser de curto ou de médio e longo prazo. Atenta a dimensão relativa do SESARAM essa diferença conceptual acaba por enviesar a informação contabilística e a própria análise.

(357) Passivos são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade (...)" (cfr. o art.º 3.º, alínea c), da LCPA).

(358) Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pelas Leis 20/2012, de 14 de maio, 64/2012, de 20 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro e 22/2015, de 17 de março.

(359) Lei 151/2015, de 11 de setembro.

(360) Contas a pagar são "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis", cfr. o art.º 3.º, alínea d), da LCPA.

(361) Pagamentos em atraso são "as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento (...)", cfr. o art.º 3.º, alínea e), da LCPA.

(362) A coberto do ofício n.º 2795, de 03/07/2018.

(363) A Estratégia de Pagamento de valores em dívida foi apresentada pela Região em abril de 2014 e revista em julho de 2015, tendo sido aprovada pelo Ministério das Finanças em novembro daquele ano.

(364) Mais concretamente a partir do confronto entre a informação de 2016 e de 2017 do Anexo L.I da Conta da RAM.

(365) Os Relatórios sobre as Contas devem, sempre que a dimensão dos desvios o justifique, explicar as razões subjacentes ao incumprimento dos planos. Já no respeitante aos esclarecimentos apresentados considera-se que a primeira parte da justificação é equivoca dado que se desconhece o valor das faturas de 2016 em idêntica situação às de 2017, para estimar o impacto líquido na Estratégia de Pagamento dos valores em dívida.

(366) A real dimensão dos encargos para a Região irá depender da eficácia do direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

(367) A beneficiária foi a MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S.A.

(368) Sobre a variação anual das responsabilidades da RAM vide o ponto 8.5.6.

(369) Considerou-se como critério os incumprimentos superiores a cinco mil euros.

(370) Só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o historial de pagamentos e reembolsos.

(371) O valor do reembolso refere-se ao Contrato de Dação em Cumprimento, de 30/12/2015, por meio do qual foi dado o prédio urbano denominado "Complexo Desportivo de Gaula". A RAM celebrou com as entidades credoras (a 11/06/2014) dois acordos de regularização que possibilitam o pagamento da divida em consonância com o plano de pagamentos originalmente contratado entre o mutuário e o beneficiário do aval, pagamentos esses que se estendem até 2023.

(372) Através da RCG n.º 378/2010, de 8 de abril.

(373) Cfr. a observação [12] ao Anexo XLIV da Conta da RAM de 2017.

(374) Na sua versão original, o total do Mapa era de 345.683.121,22(euro), em vez de 345.643.121,22(euro), porque as outras despesas do empréstimo de 20 milhões de euros concedido pela CEMG (40.000,00(euro)), não estavam a somar na respetiva linha.

(375) Cfr. a alínea a) do art.º 8.º da Portaria 30/2016, de 21 de janeiro.

(376) Cfr. a operação descrita no ponto 8.2.1.2 B).

(377) A contabilização destes encargos na mencionada rubrica da despesa resulta das orientações emitidas pela DROC na Circular n.º 6/ORÇ/2012, relativa à preparação do Orçamento da RAM para 2013, e reproduzida nas Circulares subsequentes, nomeadamente na Circular n.º 3/ORÇ/2016, referente à preparação do Orçamento de 2017. Idênticas instruções foram emitidas pela DGO através da Circular A-1371, relativa ao OE para 2013, e nas Circulares subsequentes.

(378) Cfr. os artigos 11.º e 13.º da LEO, respetivamente (na redação da Lei 151/2015, de 11 de setembro).

(379) Cfr. os dados do Anexo LVII que respeita ao mapa das responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos. Refira-se a este respeito que no âmbito da Auditoria aos procedimentos de identificação, registo e reporte dos encargos plurianuais na Conta da RAM de 2017 - o montante dos encargos plurianuais apurado é divergente, uma vez que o SCEP é um sistema dinâmico e reflete diferentes montantes consoante as alterações que sejam efetuadas, ou seja, consoante o período em que se extrai a informação do mesmo.

(380) Por simplificação o montante dos créditos sub-rogados, identificado no quadro 18, foi agregado à dívida administrativa.

(381) Cfr. o ofício n.º 2795, de 03/07/2018.

(382) Em 2017, 16,725 milhões de euros e em 2018 e 2019, 19,5125 milhões de euros.

(383) De acordo com a informação prestada pela VP o ofício n.º 2795, de 03/07/2018. Os respetivos contratos não foram remetidos à SRMTC.

(384) Dele devendo constar ainda, a informação da operação titulada pela MPE, uma vez que foi avalizada pela RAM constituindo, por esse motivo, uma contingência financeira (ainda que indireta).

(385) Nos termos da alínea i) do art.º 17.º dos estatutos da ADERAM, tal como descrito na ata da assembleia geral.

(386) Nos termos do n.º 1 do art.º 33.º dos estatutos da ADERAM (cfr. a ata da assembleia geral).

(387) Nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 148.º do CSC aplicável por analogia ao art.º 10.º do CC, incluindo a integração dos seus trabalhadores nos serviços da administração regional ao abrigo do art.º 52.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

(388) Entre a data da liquidação da ADERAM e a assinatura do contrato entre a RAM e o NB ocorreram pagamentos de prestações, em concreto amortizações de capital de 45 mil euros, a coberto, tal como esclareceu a VP, em sede de contraditório, dado que "[A] extinção da ADERAM (...) foi-o nos termos e para os efeitos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo. 141.º do Código das Sociedades Comerciais, tendo todos os seus ativos e passivos sido transmitidos, na sua globalidade e nos termos do artigo 148º do Código das Sociedades Comerciais, à Região Autónoma da Madeira. Tal transmissão na qual se inclui o empréstimo com montante em dívida, à data, de 150.000,00(euro), é eficaz desde (...) 26 de julho de 2017, o que legitima os pagamentos efetuados pela Região, no cumprimento do serviço da dívida decorrente do aludido empréstimo.".

(389) Cfr. a operação descrita no ponto 8.2.1.2 C).

(390) Na redação dada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro.

(391) Na redação da Lei 41/2014, de 10 de julho, parcialmente revogada pela Lei 151/2015, de 11 de setembro.

(392) Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro, e pela Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(393) O atual quadro metodológico de produção de dados em contas nacionais, designado SEC 2010, foi implementado por todos os Estados-Membros em setembro de 2014, tendo substituído o denominado SEC 95.

(394) Cfr. a comunicação por correio eletrónico, de 09/10/2018, do INE.

(395) De acordo com comunicação por correio eletrónico, de 09/10/2018, do INE, as entidades e respetivos contributos para o saldo da Administração Regional em 2017 (em milhões de euros) são os seguintes: EJM (-0,435); SDNM ( -0,937); PATRIRAM (8,219); PO (-0,487); SMD (0,096); SDPS (-0,828); APRAM (-1,846); ADERAM (0,234); ARDITI (-1,164); CARAM (0,622); IHM (10,162); MT (-0,089); SESARAM (85,159).

(396) PIB da RAM a preços correntes, conforme as Contas Regionais (SEC 2010, base 2011) divulgadas pelo INE. O valor de 2016 é provisório.

(397) Dado o facto de o montante do PIB Regional de 2017 não se encontrar disponível, à data da análise, torna-se impossível calcular com rigor o rácio do défice e da dívida para esse ano. No entanto, assumindo que o valor do PIB tenha crescido à mesma taxa do ano anterior (2,7%), o saldo atingirá um superavit na ordem dos 1,8% e o rácio da dívida rondará os 108,8% do PIB.

(398) Aprovou o Orçamento da RAM para 2017.

(399) Através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 5250, de 27/11/1018, que consta da documentação de suporte do presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(400) O mapa reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentados no quadro 78 do volume I do Relatório da Conta da RAM (pág. 95), pese embora dele não constem as reposições abatidas aos pagamentos, como previsto no DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "quer pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo registo em rubrica da despesa, quer por na maior parte dos casos não se verificar um fluxo financeiro efetivo", subtraindo na "respetiva rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos em excesso pagos no ano".

As reposições abatidas nos pagamentos, registadas nos "Mapas relativos à situação de tesouraria" anexos ao Relatório da Conta da RAM, são analisadas no Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.

(401) Os saldos das operações extraorçamentais são analisados no Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional (ponto 10.1.4).

(402) Em 2016, foi apurado um saldo negativo de 294,2 mil euros.

(403) Os vários mapas de prestação de contas apresentados pelo Governo Regional não identificam a tipologia/natureza dos fluxos envolvidos neste item.

(404) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.os 5329, de 30/11/2018, e 5355, de 3/12/2018, reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(405) Considerou-se apenas o subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública (cfr. DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro), seguindo estritamente o disposto do n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM segundo o qual "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir".

No Relatório da Conta da RAM, para efeitos de cálculo do saldo primário, foi considerado no Quadro 5 - Conta Consolidada da Região Autónoma de 2017, todo o agrupamento "03 - Juros e outros encargos", o qual totaliza 219.757,5 mil euros, resultando num saldo primário de 83.608,6 mil euros.

Todavia, no Quadro 11 - Resultado da Conta do subsetor do Governo Regional, a RAM considerou as despesas registadas no subagrupamento 03.01 e 03.02 (juros da dívida pública e outros encargos), no total de 161.614,9 mil euros, resultando no apuramento de um saldo primário de 25.466,0 mil euros.

Além da discrepância de conceitos, tanto um como outro, concretizam uma interpretação mais ampla do conceito de "juros da dívida pública" do que a subjacente ao n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM.

(406) Cfr. o Ponto 1.3 do mesmo Capítulo. A Lei Orgânica 2/2013, de 2 de setembro, que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014, introduziu novas regras sobre o equilíbrio orçamental (art.º 16.º) que tardam, no entanto, a ser aplicadas pela Região, face à falta de "clarificação dos conceitos, regras e critérios, inerentes à aferição com rigor do grau de cumprimento dos referidos artigos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA).".

(407) Cfr. o Relatório 8/2018-FS/SRMTC, aprovado em 18 de outubro de 2018.

(408) O total indicado no quadro apresenta uma diferença (-2.311.117,42 euros), face ao montante apurado pela SRMTC, com base nas contas de gerência dos SFA em resultado da diferente metodologia adotada pela RAM (de não consideração, pela DROT, do valor dos saldos da gerência anterior, objeto de reposição nos cofres da Tesouraria do Governo Regional), a qual, no entanto, não coloca em causa as conclusões sobre a execução do setor em análise.

Subsiste, no entanto, uma divergência de 540,81 (euro), no IQ-IP-RAM, em Operações Extraorçamentais, conforme já assinalado nos pontos 2.2, do Capítulo II - Receita e 3.2 do Capítulo III - Despesa.

(409) Respetivamente, -137 e -98,7 milhões de euros.

(410) Respetivamente, -230,1 e -181,3 milhões de euros.

(411) A saber, 52,1 e 82,6 milhões de euros.

(412) menos 109,9 milhões de euros do ORAM e menos 112,5 milhões de euros do IASAUDE para o SESARAM.

(413) Por via da redução das transferências do IASAUDE para o SESARAM.

(414) Nos termos da LEORAM, em concreto do ponto IV do art.º 27.º, o GR apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. os Anexos XXXIII a XXXVI).

(415) Cfr. o quadro - Anexo XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

(416) A diferença face ao valor constante do Quadro X.3 do presente Capítulo, deve-se aos movimentos inerentes à conta corrente das operações de tesouraria, num total de 11.191.030,26 (euro) (essencialmente decorrente da RCG n.º 1030/2016, de 29 de dezembro).

(417) No valor de 1.236,8 mil euros, já que o saldo daquelas operações em 2017, foi negativo em 354,1 mil euros (cfr. o ponto 9.1 do Cap. IX).

(418) O valor apresentado como "Despesa Orçamental" (1.544.546.135,01(euro)), corresponde à despesa orçamental efetivamente paga (1.543.857.403,25(euro)) acrescida das reposições abatidas nos pagamentos (688.731,76 (euro)), pelo que o quadro deveria evidenciar essa desagregação.

(419) Fundos não registados no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais", pelos motivos enunciados no "Capítulo IX - Operações Extraorçamentais", do presente relatório.

(420) Tendo sido detetado um lapso no processo de consolidação, nas parcelas referentes à receita e despesa financeira, com implicações no Relatório da Conta ponto 3.1 Óptica da Contabilidade Pública, o GR procedeu à correção e substituição de todas as páginas desse ponto através do ofício n.º 4544, de 22/10/2018, da Vice-Presidência.

(421) O qual expressa a execução orçamental consolidada do GR e dos SFA (incluindo EPR).

(422) Através do ofício n.º 4544, de 22/10/2018, da VP, foi referido que "para efeitos de eliminação das diferenças de consolidação, assumiu-se que as receitas de Transferências correntes e de Transferências de capital dos SFA/EPR são coincidentes com as despesas efetuadas pelo Governo regional em Transferências correntes e em Transferências de Capital.".

(423) No cálculo da despesa primária e do saldo primário, a RAM deduziu os "juros e outros encargos", no valor de 219,8 e de 16,4 milhões de euros, respetivamente para o GR e SFA. Enquanto que para o cálculo do "saldo primário" constante do ponto 10.1.1, utilizou-se o critério definido no n.º 2, do art.º 4.º da LEORAM, em que se exclui apenas os "juros da dívida pública", que são de 157,1 e 12,9 milhões de euros, respetivamente, para o GR e para os SFA, dando lugar a saldos primários de respetivamente 21 e -8,4 milhões de euros.

(424) Em contraditório, a RAM procedeu à correção do Quadro 5, do relatório da Conta acima reproduzido, referindo que "Por lapso, no processo de consolidação (...) o valor de 33.893,08 euros não consolidou na linha 4.1.1, referente às transferências de capital - Administrações públicas (...)" e informou que "na sequência desta revisão, foi retificada a informação constante na página de endereço eletrónico da DROT, referente à revisão da Conta da Região de 2017".

(425) Contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

(426) Ou saldo global na terminologia do art.º 9.º da Lei 41/2014, de 10 de julho, também adotada no Relatório da Conta da RAM (cfr. pág. 16). No entanto, de modo a evitar confusão com o conceito de "Saldo global" utilizado no ponto 8 do Quadro 5 do Relatório (acima reproduzido), optou-se por utilizar a expressão "saldo efetivo".

(427) Cfr. o ponto 8.4 do presente Relatório.

(428) Enquanto a contabilidade pública obedece à ótica de caixa, registando fluxos de pagamento e recebimento no período em que estes ocorrem, a contabilidade nacional obedece a uma ótica económica, seguindo uma lógica de compromissos, ou de acréscimo, relevando as receitas e despesas no período a que se reportam, independentemente do período em que ocorram os seus fluxos de liquidação. A contabilidade nacional comporta ainda outro importante ajustamento que tem a ver com a delimitação do universo de consolidação, por meio do qual podem ser integradas no sector das administrações públicas entidades não incluídas nas contas em contabilidade pública.

(429) Sobre a estimativa do défice da Administração Regional vide o ponto 8.7.1 do presente Relatório.

(430) O conjunto dos mapas em referência constitui o Volume II, Tomo III, da Conta da RAM de 2017.

(431) Cfr. o ofício n.º 2715, de 23/07/2018, da Direção Regional do Património e de Gestão dos Serviços Partilhados.

(432) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 4574, de 23/10/2018, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(433) Nos pontos 16 e 17.

(434) Embora a LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro) não contemple uma norma que regule esta obrigação informativa, tal como sucede com a Conta Geral do Estado (cfr. o art.º 63.º da LEO, que dispõe do seguinte modo: "O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro").

(435) Até à entrada em vigor do DRR n.º 13/2017/M, de 7 de novembro (que ocorreu a 8 de novembro), que aprovou a nova organização e funcionamento do XII Governo Regional da Madeira, a cargo da (então) Secretaria Regional de Finanças que deu lugar à Vice-Presidência do Governo Regional.

(436) Os pontos 1.1 a 1.3. do presente documento sintetizam os principais aspetos da atividade destas entidades.

(437) Com vigência inicialmente prevista para 1 de janeiro de 2017 (art.º 18.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro) e, mais tarde, diferida para 1 de janeiro de 2018, nos termos do DL n.º 85/2016, de 21 de dezembro (cfr. o art.º 3.º, que alterou o art.º 18.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro). O SNC-AP tem por base o normativo internacional expresso nas IPSAS - International Public Sector Accounting Standards e substitui o plano oficial de contabilidade pública (POCP) e os planos de contas sectoriais. Para maior desenvolvimento, ver o capítulo I "Processo Orçamental" da Parte II - Relatório.

(438) Que alterou o DL n.º 192/2015, de 11 de setembro.

(439) Neste particular, quer o DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro (art.º 65.º) quer o DRR n.º 3/2017/M, de 7 de março (art.º 27.º) proclamam a obrigatoriedade de a APR adotar e aplicar o SNC-AP em 2017, em sintonia com o disposto na legislação nacional referida no texto.

(440) Conforme informou a Vice-Presidência, através do ofício n.º 314, de 25/1/2018, recebido na SRMTC, no mesmo dia, com o n.º 212, e reiterou no ofício n.º 3129, de 24/7/2018, recebido na SRMTC, no mesmo dia, sob o n.º 2119/2018. Referir que neste último ofício, e sobre esta matéria, a Vice-Presidência remeteu "(...) a resposta para a informação constante do ponto 4.2. do relatório da Conta da Região de 2017 (volume I - Relatório e Anexos)".

(441) Estabelece as instruções para a integração de informação contabilística, orçamental e económico-financeira no S3CP.

(442) Cfr. o ponto 4.2. do Relatório da Conta. Ver, a propósito, o Capítulo I- Processo Orçamental.

(443) Através do ofício n.º 3129, de 24/7/2018, da Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira, recebido na SRMTC, no mesmo dia, sob o n.º 2119/2018, no âmbito do qual, e sobre esta matéria, aquele departamento do Governo Regional remeteu "(...) a resposta para a informação constante do ponto 4.2. do relatório da Conta da Região de 2017 (volume I - Relatório e Anexos)".

(444) Em cujo âmbito (à semelhança do ano anterior), releva um conjunto restrito de preceitos que integra o corpo de normas deste diploma, especificamente, os art.os 1.º e 2.º e 4.º a 19.º, face à estatuição do prazo de transição de três anos, aplicável aos demais dispositivos (em concreto, os art.os 3.º e 20.º a 76.º, ex vi do art.º 8.º, n.º 2, na redação da Lei 37/2018, de 7 de agosto), que recalendariza a produção dos seus efeitos para "a partir de 1 de abril de 2020".

(445) Que preconizam o reforço do controlo operacional ao nível da própria entidade (controlo interno, contabilista público, e a certificação de contas), nos termos do art.º 69.º da LEO e 8.º, 9.º e 10.º do DL n.º 192/2015.

(446) Constitui um dos eixos do referido plano, a "reforma do modelo de controlo interno e auditoria". Cfr., nomeadamente, os relatórios de auditoria n.os 22/2017-2ª S (relatório intercalar), outubro de 2017, e 8/2018- 2ª Secção (Relatório Intercalar V).

(447) Cfr. os art.os 1.º , 13.º, e 19.º, todos do DRR n.º 13/2017/M, de 7 de novembro.

(448) Que já tinha sofrido uma alteração, através do DRR n.º 1/2016/M, de 11 de janeiro.

(449) Especificamente na "Auditoria aos procedimentos de identificação, registo, e reporte dos encargos plurianuais na Conta da RAM de 2017" publicada na página do Tribunal de Contas no endereço www.tcontas.pt.

(450) A observação 2. do relatório refere que "Caso os erros identificados não tivessem sido oportunamente corrigidos pelos Serviços, mediante indicação da DROT, poderia estar em causa a veracidade da informação constante do Mapa das responsabilidades contratuais plurianuais anexo à Conta da RAM de 2017, já que o volume total de encargos inscrito no SCEP, extraído em 08-03-2018 e reportado à data de 31/12/2017, estava afetado por erros que ascendiam a cerca de 2,48 mil milhões de euros (infringindo o disposto nos art.os 6.º, n.º 2, da LCPA e n.º 6 do art.º 23.º do DRR n.º 3/2017/M, de 7 de março) (...):

a) Subavaliação dos "Encargos Plurianuais Totais" registados no SCEP, relativos a rendas devidas à PATRIRAM - Titularidade e Gestão do Património Público Regional, S.A. pela utilização de edifícios por serviços do GR, entre 2008 e 2015, no montante de 69,2 milhões;

b) Omissão temporária, entre 19/10/2017 e 10/04/2018, dos "Encargos Plurianuais Totais" relativos às Concessões da ViaLitoral e da ViaExpresso, estimados em 2,2 mil milhões de euros;

c) Falta de registo no SCEP de empréstimos bancários de médio e longo prazo do SESARAM, EPE (179,2 milhões de euros) e do CARAM, EPE (7,3 milhões de euros)".

(451) Cfr. a alínea b) do n.º 5 do artigo 7.º, por remissão do n.º 2 do artigo 13.º, ambos do DL n.º 127/2012, de 21 de junho.

(452) Remetido à SRMTC, através do ofício n.º 73, de 23/2/2018, assinado pelo Chefe do Gabinete do Vice-Presidente do Governo Regional da Madeira, tendo sido recebido nesta Secção Regional, em 23/2/2018, sob o n.º 478/2018.

(453) Homologado pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública que ordenou a sua remessa ao TC, por despacho de 3 de outubro de 2017. O referido relatório foi recebido nesta Secção Regional, em 19 de outubro de 2017 (ofício n.º 614, assinado pela Chefe do Gabinete do SRF).

(454) Homologado pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública que ordenou a sua remessa ao TC, por despacho de 29 de setembro de 2017. O referido relatório foi recebido nesta Secção Regional, em 3 de outubro de 2017 (ofício n.º 585, assinado pela Chefe do Gabinete do SRF).

(455) Homologado pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública que ordenou a sua remessa ao TC, por despacho de 12 de janeiro de 2017. O referido relatório foi recebido nesta Secção Regional, em 18 de janeiro de 2017 (ofício n.º 26, assinado pela Chefe do Gabinete do SRF).

(456) Através do oficio n.º 3 129, de 24/7/2018, recebido na SRMTC, no mesmo dia, com o n.º 2119.

(457) A contradição assinalada no documento submetido a contraditório entre a informação constante do ponto 17.2.1.1. (que apontava para a realização de oito verificações no local: cinco no âmbito do Feder e três no âmbito do FSE) e os dados do quadro 135 (que evidenciava a verificação de 12 operações) foi corrigida pela Vice-Presidência, nesta sede, alegando que tal situação se ficou a dever a um "lapso na informação prestada".

ANEXO

Respostas dos Serviços e Organismos

(art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM e art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC)

CAPÍTULO I

Processo Orçamental

(ver documento original)

CAPÍTULO II

Receita

(ver documento original)

CAPÍTULO III

Despesa

(ver documento original)

CAPÍTULO IV

Património

(ver documento original)

CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

(ver documento original)

CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

(ver documento original)

CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

(ver documento original)

CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

(ver documento original)

CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

(ver documento original)

CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

(ver documento original)

CAPÍTULO XI

Controlo Interno

(ver documento original)

Siglas e Abreviaturas

(ver documento original)

Notas. - Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador:

Miguel Pestana - Licenciado em Economia

Auditora-Chefe:

Merícia Dias - Licenciada em Direito

Execução Técnica:

Paula Câmara - Licenciada em Direito

Rui Rodrigues - Licenciado em Gestão e Administração de Empresas

Gilberto Tomás - Licenciado em Gestão (até 31 de agosto)

Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade

Luísa Sousa - Licenciada em Economia

Andreia Bernardo - Licenciada em Economia

Apoio Informático:

Paulo Ornelas - Técnico de Informática

311919989