Publica o Relatório e Parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao ano económico de 2011.

Parecer 2/2013

Conta da Região da Madeira de 2011

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador:

Miguel Pestana - Licenciado em Economia Auditor-Chefe:

Fernando Fraga - Licenciado em Direito Execução Técnica:

Paula Câmara - Licenciada em Direito Rui Rodrigues - Licenciado em Gestão e Administração de Empresas Gilberto Tomás - Licenciado em Gestão Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade Luísa Sousa - Licenciada em Economia Apoio Informático:

Paulo Ornelas - Técnico de Informática Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 20 dias do mês de dezembro do ano de dois mil e doze.

Siglas e abreviaturas

(ver documento original)

Notas: Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.

Apresentação

Nos termos conjugados dos art.os 214.º, n.º 1, al. b), da CRP, e 5.º, n.º 1, al.

b), da LOPTC (1), e do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM (2), compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, onde é feita a apreciação da atividade financeira da Região, do ano a que a mesma respeita, no âmbito das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos domínios referidos no n.º 1 do art.º 41.º da citada LOPTC, aplicável ex vi do n.º 3 do imediato art.º 42.º.

Tendo por referência este enquadramento legal, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 2011, a qual foi enviada à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, pelo Governo Regional, em 3 de agosto de 2012, dentro do prazo fixado pelo art.º 24.º, n.º 2, da LEORAM (3).

À semelhança dos anos anteriores, este Parecer é constituído por um único volume, que se encontra organizado em duas partes - uma respeitante ao Parecer e a outra ao Relatório -, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I - Parecer, que encerra a decisão do Coletivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (4), elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise, dirigidas, de acordo com o n.º 3 do art.º 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, apresentando ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2011 numa perspetiva de legalidade e correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira e do controlo interno naquele exercício económico.

Por sua vez, a Parte II - Relatório contém uma apreciação desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da RAM de 2011 nos diferentes domínios de controlo, e apresenta uma estrutura assente na repartição sequencial dos dez capítulos que o integram, a saber: Cap. I - Processo Orçamental; Cap. II - Receita, Cap. III - Despesa, Cap. IV - Património, Cap. V Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM, Cap. VI - Plano de Investimentos, Cap. VII - Subsídios e outros apoios Financeiros, Cap. VIII - Dívida e outras responsabilidades, Cap. IX - Operações Extraorçamentais e Cap. X - As Contas da Administração Pública Regional.

A Parte II - Relatório inclui ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que se reiteram, as acolhidas pelo Governo Regional e as novas, bem com a análise das respostas fornecidas pelo executivo regional no exercício do contraditório, em conformidade com o previsto no art.º 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência (5), e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, e no art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC.

Abra-se aqui um parêntesis para realçar alguns aspetos de ordem geral acerca das finanças regionais e da atividade financeira analisada neste Parecer, particularmente atingida por problemas e dificuldades que têm afetado o desempenho orçamental da Administração Regional.

Em primeiro lugar, referir que o exercício de 2011 ficou marcado pelo apuramento de montantes significativos de encargos assumidos e não pagos da Administração Regional de anos anteriores, não reportados às autoridades estatísticas nacionais nem registados nas contas remetidas ao TC, e com impacto no cálculo do défice e da dívida pública nos anos de 2008, 2009, 2010 e 2011, no quadro das vinculações externas do Estado Português, em matéria de finanças públicas.

A existência de encargos não contabilizados nas contas regionais pode, em parte, ser explicada, no plano contabilístico, com o facto de as demonstrações financeiras vertidas na Conta, da responsabilidade do Governo Regional, só refletirem os pagamentos realizados e as dotações orçamentais finais, sem referência ao volume de compromissos assumidos no ano e aos pagamentos que, tendo ocorrido no mesmo ano, respeitam a encargos que transitaram em dívida de anos anteriores.

Questão que se afigura tanto mais delicada, quanto é certo que o Governo Regional adiou, por diversas vezes, a introdução do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP). Nesta questão, o Tribunal tem sustentado, com sucesso limitado à quase totalidade dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) até 2011, a importância de alargar a aplicação do referido Plano à Administração Regional Direta, cuja obrigatoriedade se encontra, aliás, prevista na lei há cerca de 15 anos (6), e sem esquecer que a prestação de contas por parte de todas as entidades públicas deverá ser feita com base no POCP (7), conforme determina o art.º 11.º, n.º 1, da LEO.

Outra importante e complexa explicação deriva da política orçamental seguida pela RAM, ao longo da última década, na previsão dos valores de captação de receita, a qual conduziu o sector público regional a um elevado endividamento. Com efeito, os orçamentos da Região têm vindo a ser elaborados com uma estimativa excessivamente otimista, se não mesmo irrealista de receitas, que, à partida, se sabe que dificilmente irão ser liquidadas e cobradas, conduzindo a que a taxa de execução orçamental se situe a níveis inferiores aos projetados.

Dito de outro modo: o orçamento da Região tem revelado pouca aderência à realidade, o que permitiu assumir despesa durante a execução orçamental muito para além da efetiva capacidade de suportar a realização dessa despesa, e levou, com crescente frequência, à acumulação de pagamentos em atraso. Em termos que, em 31-12-2011, o valor da dívida administrativa de toda a Administração Regional (Governo Regional e SFA) perfazia cerca de 2,7 mil milhões de euros.

No comprometimento de despesa para os orçamentos futuros, não se perca de vista o peso dos subsídios e outros tipos de apoio a entidades públicas e privadas, concedidos pela Administração Regional no domínio social, desportivo e outros, em montantes globais significativos, e dos fluxos financeiros entre o orçamento regional e o setor empresarial, bem como dos encargos de curto, médio e longo prazo decorrentes de todas as formas de dívida.

Tenha-se ainda em consideração o crescimento das despesas emergentes de responsabilidades contratuais plurianuais, sem ignorar, neste domínio, as obrigações dos contratos de financiamento e exploração de infraestruturas e ou serviços públicos com consequências idênticas às da dívida pública, como sejam os 1 911,8 milhões de euros do valor atual dos encargos decorrentes das 2 PPP contratualizadas pela RAM (Viaexpresso: 1 077,7 milhões de euros e Vialitoral: 834,1 milhões de euros).

Em conformidade, veja-se a informação disponibilizada pelo "ANEXO LIII - Responsabilidades Contratuais Plurianuais dos Serviços Integrados e dos Serviços e Fundos Autónomos", do Relatório da Conta da RAM de 2011, que evidencia, com referência a 31-12-2011, um montante global de encargos plurianuais de 5 557,8 milhões de euros.

Destacar, em segundo lugar, que a crise económica e financeira mundial, que se abateu também sobre Portugal, com particular intensidade a partir de 2010, contribuiu para a degradação da situação das finanças regionais, ao ponto de, no 2.º semestre de 2011, o Governo Regional se ter visto constrangido a pedir ajuda financeira à República Portuguesa. As negociações então encetadas com o Ministério das Finanças culminaram, em janeiro de 2012, com a assinatura do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira (PAEF-RAM), para vigorar entre 2012 e 2015.

O Tribunal de Contas, face ao acentuar do desequilíbrio da situação financeira regional, teve ocasião de, nos Pareceres de anos precedentes, fazer várias recomendações ao Governo Regional, no sentido de promover a sustentabilidade das finanças regionais, através da garantia de fontes de receita e da gestão controlada das despesas. Muitas dessas recomendações, ainda por acolher, encontram hoje resposta em algumas medidas ou iniciativas legislativas previstas no PAEF-RAM (8).

Como é evidente, a ineliminável margem de incerteza associada ao quadro macroeconómico regional e nacional, condicionado pela evolução da economia internacional, designadamente na zona euro, pode comprometer o cumprimento das metas quantitativas (9) e dos outros objetivos do PAEF-RAM. Não obstante, cumpre observar que o conjunto de medidas do Programa, embora heterogéneo, revela existir, entre elas, o propósito comum de visarem a consolidação orçamental da Região, e cujos resultados, na medida em que as circunstâncias o sugiram ou exijam, o Tribunal de Contas apreciará nos próximos Pareceres.

PARTE I

Parecer

1 - Conclusões

Da apreciação efetuada pelo Tribunal de Contas ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, expressos na conta da RAM de 2011, destacam-se as seguintes conclusões (10):

Controlo Interno

1 - Os métodos e procedimentos do sistema de controlo interno existente na SRPF não garantem suficientemente a precisão e plenitude dos registos contabilísticos referentes aos compromissos assumidos pelas diversas entidades públicas, nem a obtenção atempada de informação indispensável ao acompanhamento e controlo da execução do orçamento regional (cfr. o ponto 4.2. do Parecer).

2 - A Secretaria Regional do Plano e Finanças não remeteu ao Tribunal de Contas todos os relatórios das ações da IRF que continham matéria de interesse para a atividade do Tribunal, não cumprindo com isso o dever de colaboração consagrado na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC (cfr. o ponto 4.2.2. do Parecer).

Processo Orçamental

3 - O Governo Regional, na elaboração da proposta do orçamento para 2011, não deu prioridade a obrigações decorrentes de lei ou de contrato, incorrendo em ilegalidade, por ofender a norma do art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM (cfr. o ponto 1.1.).

4 - O orçamento aprovado para 2011 não assegurava o cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental, apresentando um défice de 136,5 milhões de euros, não tendo sido, uma vez mais, observado aquele princípio consagrado no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.2.).

5 - Continuam por uniformizar os prazos de prestação e encerramento das contas regionais com os prazos aplicáveis à Conta Geral do Estado, previstos no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO (cfr. o ponto 1.5.).

6 - A conta da Região de 2011, depois de remetida ao Tribunal, foi retificada por oito vezes, pondo assim em causa os princípios que enformam a sua elaboração, concretamente os da "clareza, exatidão e simplicidade de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira", condensados no art.º 26.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.5.).

Receita

7 - Em 2011, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1 292,6 milhões de euros, tendo a receita orçamental arrecadada atingido os 1 077 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 592 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1).

8 - As receitas efetivas da RAM, no montante de 1 027,6 milhões de euros, registaram uma redução de 27 milhões de euros (-2,6%) relativamente a 2010, devido em grande parte à descida dos impostos diretos em 30,6 milhões de euros e das transferências do OE em 69,9 milhões de euros (cfr.

o ponto 2.1.1).

9 - A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foi a receita fiscal com 666,7 milhões de euros (61,9% da receita orçamental), seguida das transferências correntes com 255,2 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1.1).

10 - Manteve-se a situação de dependência dos SFA do orçamento regional, cujas transferências ascenderam a 323,8 milhões de euros, ou seja, 81,8% do total das receitas do subsector institucional, superior aos 80,2% de 2010 (cfr. o ponto 2.2).

11 - Em 2011, a execução da receita comunitária foi de 44,3 milhões de euros (25,6%), o que traduz uma sobreavaliação da previsão orçamental de cerca de 128,5 milhões de euros, e confirma uma prática reiteradamente censurada pelo Tribunal em anteriores pareceres (cfr. o ponto 2.3.1).

Despesa

12 - A despesa orçamental paga cifrou-se em cerca de 1 075,7 milhões de euros (64,4% contra 71,2% em 2010), correspondendo-lhe um desvio, para menos, face ao orçamento final, de 593,4 milhões de euros (cfr. os pontos 3.1. e 3.1.1.).

13 - A despesa efetiva ascendeu a cerca de 1 031,9 milhões de euros, menos perto de 110,8 milhões de euros que em 2010 (cfr. o ponto 3.1.1.).

Património

14 - As carteiras de ativos financeiros da RAM registaram uma ligeira subida (+1,3%) face a 2010, apresentando um valor de 346,3 milhões de euros. As participações sociais mantiveram a mesma composição, perfazendo um valor nominal de 289,2 milhões de euros (+0,1%), enquanto o crédito líquido cresceu 3,9 milhões de euros (+7,3%), atingindo os 57,1 milhões de euros (cfr. os pontos 4.2. e 4.2.3.) 15 - O património líquido das empresas participadas maioritariamente pela Região era de 1 476,9 milhões de euros, registando, por comparação com o ano de 2010, uma desvalorização de 10,1% (-166,0 milhões de euros). Já a dívida financeira do conjunto dessas empresas decresceu para os 1 594,1 milhões de euros (-8,3%), com as sociedades de desenvolvimento a apresentarem níveis de alavancagem (financiamento total/ativo) elevados, da ordem dos 109,9%, e um agravamento de +1,4% (cfr. o ponto 4.2.1.3.).

16 - Os resultados líquidos globais negativos das empresas participadas mais que duplicaram, sendo agora de 73,7 milhões de euros, dos quais 70,4 milhões de euros imputáveis à Região (cfr. os pontos 4.2.1.4. e 4.2.1.5.).

Fluxos Financeiros entre o Orçamento Regional e o Setor Empresarial

da RAM

17 - Os fluxos líquidos do OR para as entidades participadas totalizaram mais de 241 milhões de euros, apresentando um crescimento de 4,9%, particularmente influenciado pela subida de +242,6% das transferências de capital (cfr. os pontos 5.1.2. e 5.3.).

18 - Os fluxos são dominados pelo valor das transferências correntes efetuadas para a SESARAM, E.P.E. (186,6 milhões de euros), previstas nos contratos-programa de produção em vigor, os quais têm vindo a ser transformados em meros acordos de pagamento e de reescalonamento de obrigações do passado (cfr. o ponto 5.1.1.).

19 - A 31/12/2011, as entidades em que a Região detinha participações no capital tinham créditos sobre o GR decorrentes de encargos e compromissos financeiros acumulados no montante de 412,2 milhões de euros (cfr. o ponto 5.1.3.).

Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da

Administração Regional

20 - O orçamento final do PIDDAR para 2011 ascendeu a 766 milhões de euros, mas o volume financeiro executado foi pouco além dos 289,5 milhões de euros, o que representa uma taxa de execução de apenas 37,8% (cfr. os pontos 6.2.3. e 6.4.2.).

21 - A execução do PIDDAR foi financiada, essencialmente, por verbas com origem regional, que ascenderam a 234 milhões de euros (80,8% do valor global executado), tendo o remanescente sido assegurado pelo financiamento comunitário e nacional (cfr. os pontos 6.2.4. e 6.4.4.).

22 - Os encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 atingiram cerca de 1 356,3 milhões de euros, o que significa que 84,4% da despesa assumida no âmbito dos Investimentos do Plano estava por pagar, encontrando-se grande parte dos mesmos com os respetivos prazos de pagamento reescalonados em resultado dos acordos de regularização de dívida celebrados (cfr. o ponto 6.3.3.).

23 - O volume da despesa executada do PIDDAR, a preços correntes, apresentou uma diminuição face ao ano anterior na ordem dos 24,6%, observando-se uma tendência global de decréscimo nos últimos cinco anos, cujo valor médio anual atinge os 7,1% (cfr. o ponto 6.4.6.).

Subsídios e Outros Apoios Financeiros 24 - O valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional Direta e Indireta totalizou 339,7 milhões de euros, dos quais 247,0 milhões de euros (72,7%) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 92,7 milhões de euros (27,3%) no orçamento do Governo Regional (cfr. o ponto 7.1.).

25 - A relação dos EANP, atualizada em 2011, incluía 7,4 milhões de euros das indemnizações compensatórias para as empresas privadas concessionárias do transporte rodoviário de passageiros, 16,2 milhões de euros dos contratos-programa com os municípios e 363,4 milhões de euros dos contratos de produção com a SESARAM (cfr. o ponto 7.2.).

Dívida e Outras Responsabilidades

- Dívida direta 26 - No final de 2011, a dívida pública direta totalizava 1 010 milhões de euros, evidenciando um aumento de 46,6 milhões de euros face ao ano anterior (cfr.

os pontos 8.1.1., 8.1.1.2. e 8.1.2.).

27 - Foi respeitado o limite imposto pelo art.º 34.º da LFRA para o montante da dívida flutuante, todavia a mesma não estava totalmente liquidada no final do exercício orçamental, não tendo assim sido observado o pressuposto que decorre da alínea a) do art.º 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro (cfr. os pontos 8.1.1.1. e 8.1.2.).

28 - O montante da dívida pública direta evidenciado na conta da RAM encontra-se subavaliado, em 31,6 milhões de euros, pelo facto daquele documento não refletir o montante da dívida de curto prazo que não tinha sido amortizado a 31 de dezembro (cfr. o ponto 8.1.2.).

- Dívida administrativa 29 - No final de 2011, a dívida administrativa da Região atingia 2,7 mil milhões de euros, registando um aumento líquido na ordem dos 800 milhões de euros, face ao valor global dos encargos identificado no Parecer sobre a conta do ano anterior (cfr. o ponto 8.3.).

- Prestação de garantias 30 - Os novos avales concedidos pela Região em 2011 totalizaram 299,2 milhões de euros, valor que representa cerca de vinte vezes o registado no ano anterior, assumindo-se como o segundo mais elevado da última década (cfr. o ponto 8.4.1.).

31 - No final de 2011, o montante das responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias atingia 1 467,9 milhões de euros, evidenciando um aumento de 23% face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.4.2. e 8.4.6.).

32 - O montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, perfazia 6,8 milhões de euros em 31/12/2011, tendo duplicado face ao valor registado no ano anterior. Não obstante, em 2011, a Região não suportou quaisquer encargos relativos à execução de avales, tendo por seu turno os reembolsos evidenciado uma diminuição de 44,8% face ao montante recuperado no ano anterior (cfr. os pontos 8.4.3. e 8.4.4.).

- Encargos da dívida 33 - A satisfação de encargos com o serviço da dívida atingiu quase 80,2 milhões de euros (54,6% referentes a amortizações), dos quais 54,4 milhões de euros respeitam à dívida direta (cfr. o ponto 8.5.).

34 - O pagamento de juros e outras despesas atingiu 36,4 milhões de euros (dos quais 16,4 milhões de euros relativos a juros da dívida administrativa), evidenciando um aumento na ordem dos 23%, face ao ano de 2010, causado principalmente pelo incremento dos juros da dívida direta (cfr. o ponto 8.5.).

- Procedimento dos Défices Excessivos 35 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2012, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, o défice da Administração Regional da Madeira, em 2011, era de 1 126,1 milhões de euros, situando-se o valor da dívida, a 31/12/2011, em 3 736 milhões de euros (cfr. os pontos 8.7.1. e 8.7.2.).

36 - Em 2011, a Região ultrapassou o seu limite de endividamento em 1 051,1 milhões de euros (cfr. o ponto 8.7.3.).

Contas da Administração Pública Regional

37 - Em 2011, a Conta da Região teve um saldo primário excedentário de 31,7 milhões de euros, observando-se assim o princípio do equilíbrio orçamental na definição do art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM (cfr. o ponto 10.1.1.).

38 - A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 1 170,8 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 1 122,8 milhões de euros, verificando-se uma redução, face ao ano de 2010, na ordem dos 9,6% e 9,7%, respetivamente (cfr. o ponto 10.2.).

39 - O saldo da Conta Consolidada da Região, corrigido pelo valor da dívida administrativa, registava, no final de 2011, um défice próximo de 2 667 milhões de euros, superior em cerca de 735,3 milhões de euros ao défice de 2010, que se cifrou nos 1 931,7 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2.).

2 - Recomendações Conforme decorre do art.º 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, com vista à correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (11).

Nos pontos imediatos, salientam-se as recomendações, feitas em pareceres anteriores, que tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não acatadas(12), e se formulam também novas recomendações, sugeridas pela análise à Conta da Região de 2011.

Recomendações acolhidas O Governo Regional deu acolhimento em 2011 a três recomendações formuladas pelo Tribunal em anos anteriores relacionadas com:

1 - A classificação das receitas em função da sua natureza, uma vez que deixou de contabilizar parte das transferências do Orçamento do Estado como receita fiscal de IVA.

2 - A gestão da dívida pública regional, porquanto o conteúdo do diploma que aprovou o orçamento da Região respeitou a disciplina imposta pelo art.º 5.º da LEORAM, a qual não só impede que as despesas decorrentes de operações de derivados sejam deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, mas também que as receitas de juros resultantes dos saldos bancários sejam abatidas às despesas com juros da dívida pública regional.

3 - O cumprimento das normas que disciplinam as alterações orçamentais, designadamente quanto ao disposto no n.º 1 do art.º 15.º do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, e no n.º 1 do art.º 20.º da LEORAM.

Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas e que o Tribunal renova no presente Parecer:

1 - Remeter ao Tribunal de Contas todos os relatórios das ações desenvolvidas pela IRF que contenham matéria de interesse para a atividade do Tribunal, em conformidade com o disposto na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC.

2 - A observância do princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM.

3 - O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de estabelecer, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.

4 - A tomada de medidas tendentes à aprovação de normas que consagrem um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com a solução consagrada no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO.

5 - Existência de maior rigor na previsão orçamental da receita face à sua crescente sobreorçamentação, que tem como resultado um aumento acentuado dos encargos assumidos e não pagos.

6 - A Conta da Região deve, no domínio da receita comunitária, identificar as fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação consagrada no art.º 7.º da LEORAM, e de modo a incluir informação clara e sistematizada por fundo comunitário.

7 - A satisfação atempada dos compromissos financeiros assumidos, evitando o pagamento de juros de mora, com o objetivo de cumprir o disposto no n.º 3 do art.º 18.º da LEORAM.

8 - Não obstante as alterações procedimentais introduzidas, ainda continua por implementar um sistema eficaz que permita uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das despesas globais desses organismos.

9 - A aplicação generalizada do regime de administração financeira do Estado, aprovado pela Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de julho, bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública.

10 - Diligenciar no sentido da aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regule a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta, como exige a norma do art.º 31.º, n.º 4, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto.

11 - Criação de uma base normativa consistente, transparente e objetiva, que regule a concessão de apoios financeiros por parte da Administração Regional e defina os procedimentos a adotar em matéria de celebração, acompanhamento e controlo da execução dos contratos-programa ou protocolos formalizados neste âmbito.

12 - A limitação, por parte da Administração Regional, da assunção de novos compromissos que onerem globalmente o endividamento regional, decorrentes, nomeadamente, da emissão de avales e da existência de encargos assumidos e não pagos.

13 - A fixação e enunciação expressa de critérios objetivos de definição do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.

Novas Recomendações Apresentam-se 5 novas recomendações que o Governo Regional deverá colocar no centro das preocupações, para que, a breve prazo, possam ser corrigidas as causas que estão na origem das deficiências que as determinaram.

1 - Aprovar e manter em funcionamento sistemas e procedimentos de controlo interno das operações de execução do orçamento regional que assegurem, designadamente, o acompanhamento da atividade orçamental das entidades que integram o perímetro contabilístico da Administração Regional da Madeira, a deteção e correção de desvios, o controlo de compromissos e do endividamento, o escrutínio das decisões com impactos financeiros plurianuais, e a qualidade da informação orçamental.

2 - No orçamento regional, deverão ser inscritas, obrigatoriamente, as dotações necessárias para o cumprimento das obrigações decorrentes de leis com implicações financeiras e, de igual modo, das obrigações emergentes de contratos, a fim de observar o disposto no art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM, conjugado com os art.os 4.º, n.º 3, 6.º, nº 2, 16.º, n.º 1, al. a), e 17.º, todos da LEO.

3 - Respeitar os princípios fundamentais que enquadram a elaboração da conta da Região e que emergem do art.º 26.º da LEORAM, designadamente os da "clareza, exatidão e simplicidade de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira.

4 - A regulamentação, por portaria do membro do Governo Regional responsável pela área do património, da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos, nos termos do n.º 4 do art.º 88.º do DLR do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril.

5 - A estrita observância do disposto no art.º 33.º da LFRA, na parte em que prescreve que a dívida fundada destina-se exclusivamente a financiar investimentos ou a amortizar outros empréstimos.

3 - Legalidade e Correção Financeira (Ajustamento da Conta) Em 2011, foi observado o princípio do equilíbrio orçamental previsto no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM, visto que o resultado da execução orçamental evidenciou um saldo primário positivo de 31,7 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental

(ver documento original) Face à execução de 2010, aquele saldo registou uma melhoria na ordem dos 90,7 milhões de euros (153,9%), a qual foi suportada pelo decréscimo da despesa efetiva (9,7%), que superou largamente a quebra da receita efetiva (2,6%).

O resultado da Conta da Região de 2011, que se apresenta em consonância com o ajustamento da Conta do Tesoureiro do Governo Regional, aprovado pelo Tribunal na sequência da verificação externa (13) à respetiva Conta, consta do quadro seguinte.

Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

(ver documento original)

O saldo de encerramento da Conta da Região de 2011, excluídos os SFA, atingiu 63 milhões de euros, sendo maioritariamente resultante das operações extraorçamentais, cujo saldo ascendeu a 38,7 milhões de euros.

Por seu turno, o saldo global da conta agregada dos SFA atingiu 7,5 milhões de euros, tendo as respetivas receitas correntes superado, em 4,1 milhões de euros, as despesas de idêntica natureza.

A receita total consolidada atingiu 1 170,8 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada rondou os 1 122,8 milhões de euros, evidenciando, respetivamente, uma redução na ordem dos 9,6% e 9,7%, face ao ano anterior, tendo o saldo global da Conta Consolidada se fixado em 49,1 milhões de euros, gerado em proporções idênticas pela Administração Direta e Indireta.

Saldo consolidado corrigido

(ver documento original) O saldo da Conta Consolidada da Região, corrigido pelo valor da dívida administrativa de toda a Administração Regional, apresentou um défice próximo de 2,7 mil milhões de euros.

Registe-se ainda que, em 2011, o regime de administração financeira do Estado continua a carecer de implementação plena na RAM, situação que tem sido objeto de reparo nos sucessivos Pareceres deste Tribunal, e não obstante alguns progressos também já assinalados neste domínio.

4 - Gestão Financeira e Controlo Interno

4.1 - Gestão Financeira

Estruturalmente, e conforme argumenta o executivo regional (15), o orçamento da RAM de 2011 dá continuidade ao Programa do Governo para o período 2007-2011, encerrando esse período de governação, e prossegue as linhas estratégicas traçadas no Plano de Desenvolvimento Económico e Social para 2007-2013 (16).

A execução deste orçamento decorreu num contexto de elevada incerteza quanto à evolução económica na Europa, marcado pela intensificação da turbulência nos mercados financeiros, associada à crise da dívida soberana na zona euro, e pela consequente necessidade de adoção de medidas de sustentabilidade das finanças públicas nos países mais afetados.

No caso da economia portuguesa, a deterioração das suas condições de acesso aos mercados de financiamento ditou o pedido de assistência financeira externa, apresentado em abril, pelo Estado Português, que viria a materializar-se no Programa de Assistência Económica e Financeira acordado com o Fundo Monetário Internacional, a União Europeia e o Banco Central Europeu.

Ao nível regional, este contexto esteve na origem de algumas medidas orçamentais retificativas, adotadas por via da terceira alteração ao ORAM de 2011, operada pelo DLR n.º 13/2011/M, de 5 de agosto, tendo, por outro lado, determinado que a Região solicitasse assistência financeira por parte da República Portuguesa, a qual, na sequência de um processo negocial concluído em janeiro de 2012, viria a concretizar-se através do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM.

Da apreciação global à execução financeira do ORAM de 2011, sobressai que a receita orçamental arrecadada situou-se na ordem dos 1 077 milhões de euros, a que equivale uma taxa de execução de 64,5%, enquanto os pagamentos de despesa orçamental, com uma taxa de execução relativamente similar de 64,4%, rondaram os 1 075,7 milhões de euros, transitando o saldo de 24,3 milhões de euros para o exercício seguinte.

Mapa de Origens e Aplicações de Fundos

(ver documento original) A Conta da RAM apresentou um saldo efetivo negativo de 4,4 milhões de euros, uma vez que a despesa efetiva atingiu 1 031,9 milhões de euros, menos 110,8 milhões de euros (9,7%) que em 2010, enquanto a receita efetiva ficou-se pelos 1 027,6 milhões de euros, evidenciando uma redução de 27 milhões de euros (2,6%) face a 2010. Tal evolução determinou a significativa melhoria verificada no saldo primário (em 90,7 milhões de euros, ou seja, 153,9%), que atingiu um valor positivo na ordem dos 31,7 milhões de euros, conforme referido no ponto anterior.

A receita fiscal, com 666,7 milhões de euros, constituiu a principal fonte de financiamento do Orçamento Regional, representando 60,6% das origens de fundos, tendo a mesma registado um crescimento de 4,5% face ao ano anterior, sustentado pelo aumento da receita dos Impostos Indiretos (em 16,9%), especialmente o IVA, o qual foi no entanto atenuado pela redução da cobrança nos Impostos Diretos (em 10,6%).

Continua a verificar-se uma sobreavaliação da receita comunitária, na medida em que o seu grau de execução em 2011 foi de apenas 25,6%, traduzindo um desvio na ordem dos 128,5 milhões de euros face à previsão orçamental.

Manteve-se a situação de dependência dos SFA relativamente às transferências do orçamento regional, as quais ascenderam, em 2011, a 323,8 milhões de euros, representando 81,8% do total das receitas do subsector institucional.

Na ótica da despesa, o agrupamento com maior expressão na Conta foi o das transferências correntes com 371,8 milhões de euros (33,8% das aplicações de fundos), seguindo-se as despesas com o pessoal, que atingiram 356,1 milhões de euros (32,4% das aplicações de fundos), nas quais se destacam os 296,8 milhões de euros das remunerações certas e permanentes.

Ainda neste âmbito, observa-se que a execução financeira do PIDDAR foi pouco além dos 289,5 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução de apenas 37,8%, tendo aquela despesa sido suportada em 80,8% por financiamento regional.

A dívida pública direta da RAM cresceu 46,6 milhões de euros (cerca de 4,8%) em relação ao ano anterior, totalizando 1 010 milhões de euros no final de 2011.

Por seu turno, a dívida administrativa registou um aumento na ordem dos 800 milhões de euros, ou seja 41,8%, por comparação com o valor global dos encargos identificado no Parecer sobre a Conta do ano de 2010, perfazendo cerca de 2,7 mil milhões de euros (17) no final de 2011.

Os novos avales concedidos pela Região em 2011 totalizaram 299,2 milhões de euros, observando-se que, a 31 de Dezembro, o montante das responsabilidades da RAM, resultante da prestação daquele tipo de garantias, atingia 1 467,9 milhões de euros.

O pagamento de juros e outros encargos correntes, relativos a todas as formas de dívida, importou em 36,4 milhões de euros, evidenciando um aumento na ordem dos 23% face a 2010, originado principalmente pelo incremento dos juros da dívida direta.

A análise da Conta revelou ainda que, no final de 2011, a carteira de ativos que integravam o património financeiro da RAM atingia 346,3 milhões de euros, tendo o valor agregado dos resultados líquidos das empresas participadas se apresentado negativo em 73,7 milhões de euros, dos quais 70,4 milhões são imputáveis à Região, por força da participação detida no capital daquelas entidades.

4.2 - Controlo Interno

Nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeita a contraditório a análise efetuada ao "Controlo Interno", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas sido analisadas e transcritas (18), na medida da sua pertinência, ao longo do presente documento.

É um dado que a LEORAM não tem um comando jurídico que obrigue o Governo Regional da Madeira a prestar informação à Assembleia Legislativa sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento da Região, contrariamente ao que sucede com a LEO (19).

No entanto, acolhendo as recomendações formuladas pelo Tribunal nesta matéria, o GR tem vindo a incluir no relatório da conta um capítulo (no caso concreto, o n.º 16) relacionado com o controlo interno da administração financeira da Região, que engloba a atividade da Inspeção Regional de Finanças (20), da Direção Regional de Orçamento e Contabilidade e do Instituto de Desenvolvimento Regional (21), entidades com funções relevantes no quadro da organização e funcionamento do sistema de controlo interno instituído na Secretaria Regional do Plano e Finanças.

No caso da DROC, há a referir que a sua atividade tem implicações diretas, porque transversais, nas diversas entidades da Administração Regional, e que, por isso, deve prosseguir, de forma competente e empenhada, as respetivas atribuições no âmbito da elaboração do orçamento, da contabilidade pública, do acompanhamento e controlo da execução orçamental, da prestação de contas e da recolha e tratamento de informação financeira (22).

Seguindo essa ideia, cumpre destacar que os resultados de auditorias realizadas, em 2011, pelo TC, a entidades da Administração Regional (23), evidenciam falhas graves no controlo interno das operações de execução do orçamento da responsabilidade da DROC, no tocante ao cumprimento do dever de reporte de informação financeira, à assunção, contabilização e regularização de compromissos pela ARD e pelos SFA, ao endividamento líquido da Região, e à falta de articulação entre as várias entidades que intervêm na execução orçamental.

Ficaram ainda evidentes os constrangimentos decorrentes de os sistemas de informação contabilística e de gestão orçamental dos serviços da ARD serem baseados no regime de fluxos de caixa e anualidade, não permitindo o controlo da execução orçamental numa perspetiva de compromissos, nomeadamente com efeitos em anos subsequentes. Esta é uma limitação importante, sobretudo numa altura em que se exige um maior rigor das contas regionais numa ótica integrada para o conjunto do setor público administrativo.

Os sistemas existentes também não possibilitam a obtenção expedita de informação consolidada sobre a situação financeira do sector público regional. Ao que acrescem as limitações do programa informático criado pela Direção Regional de Informática que serve o Governo Regional.

Esta situação torna prioritária e urgente a aplicação generalizada do POCP a todos os serviços do Governo Regional (24), para que, a todo o momento, haja noção da real situação financeira das entidades públicas, da execução orçamental e da qualidade da gestão. Outra das vantagens do POCP é a de que disponibilizará informação essencial para o controlo interno (administrativo) e para o controlo externo (jurisdicional) da atividade orçamental da Administração Regional.

No PAEF-RAM, o GR comprometeu-se a introduzir o POCP e a implementar sistemas integrados de gestão financeira, orçamental e de recursos humanos, com informação da Administração Regional e das empresas regionais reclassificadas, que permitam, entre outros, o controlo da execução orçamental, dos compromissos e dos pagamentos, e o reporte, nos prazos definidos, da informação que a Região está obrigada a prestar às entidades nacionais (MF, DGO e INE) (25).

Pronunciando-se no contraditório o SRPF explicitou que as "(...) medidas concretas (...) adotadas no decorrer do presente ano no sentido de serem melhorados e/ou implementados os procedimentos que assegurem o acompanhamento da atividade orçamental das entidades do perímetro da APR, a deteção de desvios, o controlo de compromissos e do endividamento, o escrutínio das decisões com impactos financeiros plurianuais e a qualidade da informação orçamental (...)".

No que concerne "ao projeto de migração GERFIP e Sistemas Centrais na RAM", cuja caraterização foi definida pela ESPAP,I.P., considerou-se que" (...) a solução mais adequada para a RAM seria a da migração para GERFIP, numa primeira fase, de todos os organismos da APR que atualmente não dispõem de um sistema integrado de gestão financeira que possibilite a aplicação do POC-P (...)", no calendário estabelecido por aquela entidade e que consta da cópia remetida nesta sede, prazo esse que, tal como foi adiantado, "tem sido escrupulosamente cumprido".

Foi também referido que "na agregação e consolidação das contas da APR (GR, SFA's e EPR's) a solução proposta foi a da utilização dos sistemas centrais, em concreto o RIGORE Central, para o que "(...) serão desenvolvidos os interfaces que possibilitarão a integração da informação no RIGORE Central e (...) publicada a circular com as instruções sobre a informação a enviar pelos serviços, que adaptará à RAM as circulares série A n.º 1369 e 1372, da DGO".

Acrescentou-se ainda que está a ser utilizado "(...) o sistema integrado de gestão orçamental da Administração Central (SIGO), tendo sido desenvolvida a plataforma SIGORAM na preparação do ORAM 2013 e o sistema central de encargos plurianuais, estando a ser equacionado o acesso a outros sistemas utilizados pela administração central".

Por fim, alegou-se que, "(...) em 2012, foram criadas as unidades de gestão ao nível de cada secretaria regional, com as competências definidas no art.º 7.º do DRR n.º 16/2012/M, de 4 de julho, (...) que visam estabelecer a articulação entre os diversos departamentos e a SRPF, em todas as matérias de controlo orçamental e financeiro, estando prevista na proposta de ORAM para 2013 que as suas competências sejam ampliadas (...)." Em consonância, aliás, com o previsto no PAEF-RAM, quanto à obrigação de o GR reforçar, por via legislativa e regulamentar, as competências da Secretaria Regional com a tutela das finanças, em matéria de monitorização e controlo da execução do orçamento regional e da situação financeira das empresas regionais.

Face às medidas acima indicadas, como implementadas ou em curso a partir de 2012, e não obstante a impossibilidade de utilizar, em 2013, a aplicação da GERHUP, "devido ao seu estado incipiente de desenvolvimento a nível nacional (...)", admite-se que foram dados passos muito significativos no sentido de melhorar os sistemas de gestão financeira e orçamental da Administração Regional.

4.2.1 - Direção Regional de Orçamento e Contabilidade

No que respeita à atividade desenvolvida em 2011, o relatório da conta detalha os procedimentos adotados pela DROC, através da Direção de Serviços de Contabilidade e do Departamento de Controlo da Despesa, no âmbito do controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas, incluindo as assumidas pelos diversos serviços da administração regional e remetidas para efeitos de autorização de pagamentos, nos seguintes domínios:

- Verificação do cumprimento do disposto no DLR n.º 12/2011/M, de 29 de julho, que estabelece o regime excecional de liberação das cauções prestadas para garantir a execução de contratos de empreitada de obras públicas e o exato e pontual cumprimento de todas as obrigações legais e contratuais que o adjudicatário assume com a celebração (26).

- Emissão das guias de retenção, previstas no art.º 138.º Estatuto da Aposentação, aprovado pelo DL n.º 498/72, de 09/12/72, diretamente no sítio da Caixa Geral de Aposentações - CGA direta.

-Verificação do cumprimento do disposto no art.º 19.º da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro (aprovou o OE para 2011), quanto aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, celebrados e renovados em 2011 (27).

- Aplicação da redução às remunerações totais ilíquidas mensais dos trabalhadores, prevista no art.º 19.º da Lei 55- A/2010, aos vencimentos processados a partir de janeiro de 2011 (28), e à bolsa de estudos, que passou a ser igual ao valor do abono de família para crianças e jovens, que esteja a ser atribuída ao seu titular, em sintonia com o art.º 64.º da referida Lei.

- Redução das ajudas de custo e subsídio de transporte, em 20% e 15%, respetivamente, nos termos do art.º 4.º do DL n.º 137/2010, de 28 de dezembro.

- Aplicação da sobretaxa extraordinária de IRS de 50% sobre o subsídio de Natal e 13º mês, nos termos do art.º 99.º-A do DL n.º 442-A/88, de 30 de novembro, alterado pela Lei 49/2011, de 7 de setembro (29).

- Controlo dos processos de despesa, dos contratos-programa e outros instrumentos geradores de idênticos efeitos jurídicos, de acordo com despacho 1-JC/SRMTC/2010.

- Análise e verificação de todas as despesas autorizadas para pagamento pela ARD.

- Elaboração e divulgação de circulares com o intuito de incutir a uniformização de procedimentos ao nível da execução orçamental e de reporte de informação orçamental e financeira.

O mesmo relatório menciona ainda que "a intervenção da DROC, ao nível da validação dos dados que são reportados pelos diversos organismos para efeitos de prestação de informação mensal, relativa à execução orçamental e dos montantes dos encargos assumidos e não pagos da Administração Pública Regional, assenta essencialmente na informação disponível e registada no sistema informático da DRI, bem como nos esclarecimentos adicionais remetidos por essas entidades. Ao nível dos serviços e fundos autónomos, o controlo é exercido segundo as informações reportadas que são da exclusiva responsabilidade desses serviços, dotados que são de autonomia financeira, administrativa e patrimonial, não tendo neste âmbito a DROC qualquer intervenção de fiscalização, para além das informações prestadas por esses serviços.

É conhecida a interpretação restritiva que a DROC faz dos seus poderes, pois o ponto de vista subjacente à argumentação transcrita já tinha sido explanado no contraditório apresentado no âmbito dos trabalhos de elaboração do parecer sobre a conta da Região de 2010 (30).

Seguindo de perto esta linha de raciocínio, o SRPF apoiou-se em diversos fundamentos já expostos naquele documento (31), com o propósito de dar cobertura ao papel desempenhado pela DROC, acentuando que as respetivas competências se reconduzem à "(...) elaboração e divulgação de circulares com o intuito de incutir a uniformização de procedimentos ao nível da execução orçamental e de reporte de informação orçamental e financeira (...)" ou à "(...) validação dos dados que são reportados pelos diversos organismos para efeitos de prestação de informação mensal, relativa à execução orçamental e aos montantes dos encargos assumidos e não pagos da APR (...)".

Cumpre, contudo, não esquecer a interpretação que o Tribunal de Contas fez (e faz) das normas do n.º 1 do art.º 21.º da LEORAM e do art.º 2.º, n.os 1 e 3, do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto, que não aceitou essa espécie de renúncia ou alienação das competências legalmente cometidas à DROC, designadamente em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública.

De relevante há também a destacar que a DROC pode "Propor medidas de fiscalização com vista a um efetivo controlo das despesas e receitas orçamentais, designadamente a realização de auditorias a todos os departamentos da administração pública regional e fundos e serviços autónomos, onde devam ser escrituradas operações de receitas e despesas", nos termos do art.º 2.º, n.º 1, al. x, do DRR n.º 19/2003/M. E daí que o mapa I do Anexo I deste diploma explicite que o conteúdo funcional da carreira "Técnica superior" abrange a "realização de inquéritos e auditorias".

Factualidade que não coexiste com a afirmação inserida no relatório da conta a sustentar que a DROC "(...) não está organicamente incumbido da realização de ações fiscalizadoras junto dos serviços simples ou dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, recaindo a verificação orçamental interna, meramente aos atos que carecem da intervenção da Secretaria Regional do Plano e Finanças, ao nível da gestão orçamental dos serviços (...) para além da análise da conformidade de todas as despesas para emissão de autorização de pagamento".

A este propósito, o SRPF argumentou, em síntese, que "(...) o quadro de pessoal aprovado pelo DRR acima citado nunca foi munido dos recursos humanos necessários ao desempenho do amplo universo das atribuições que lhe foram conferidas", designadamente no tocante à quota de técnicos superiores prevista na orgânica para realizar auditorias e inquéritos "(...) que nunca foi preenchida por motivos que não podem ser imputados à DROC".

Pelo que, na sua perspetiva, "(...) o não exercício pleno das funções de fiscalização não poderá ser interpretado como renúncia ou negligência em relação a essa função, mas sim tão só, por não ser humanamente possível de concretizar, face aos recursos existentes, pelo que brevemente será alterada a orgânica desta Direção Regional".

Decorridos mais de nove anos sobre a data da aprovação da orgânica da DROC, não é aceitável que se avance agora com a "falta de pessoal" para assim legitimar a (in)ação da DROC, durante todo aquele período, muito particularmente no que respeita ao controlo das operações de execução do orçamento e à recolha e tratamento de informação financeira, num contexto em que não se podia ignorar que as "atribuições e atividade [da DROC] têm implicações diretas, porque transversais, nos diversos departamentos do Governo Regional (...)", como realça o preâmbulo do DRR n.º 19/2003/M.

Não há pois lugar ou espaço para qualquer valoração adicional das alegações apresentadas no contraditório, tendente à reformulação das conclusões extraídas pelo Tribunal.

4.2.2 - Inspeção Regional de Finanças

A atividade desenvolvida pela IRF (32) no ano em causa reconduziu-se à conclusão de seis das onze ações inscritas no correlativo plano, que incidiram nas áreas da administração pública regional (uma), local (uma), do setor público empresarial regional (uma), todas elas orientadas para a verificação do cumprimento de legislação sobre contratação pública, nomeadamente dos requisitos estabelecidos no art.º 7.º do DLR n.º 34/2008/M, de 14 de agosto (33),e para a verificação da existência e aplicação dos planos de prevenção de riscos de corrupção.

Entre as ações concluídas, há a destacar ainda as duas realizadas aos projetos cofinanciados pelo FEADER e enquadrados no PRODERAM e aquela que incidiu sobre a atualização da matriz de risco dos serviços da administração pública regional e do setor publico empresarial regional, em conformidade com a metodologia definida pela IGF.

Ainda de acordo com os dados constantes quer do relatório da conta da Região quer do relatório de atividades da IRF, as principais conclusões das ações atrás descritas foram as seguintes:

- Nas áreas da administração pública regional, local, e do setor empresarial, foram apuradas deficiências ao nível do cumprimento dos requisitos estabelecidos no art.º 7.º do DLR n.º 34/2008/M, o que levou à alteração deste preceito legal, por via da aprovação do DLR n.º 5/2012/M, de 30 de março (34).

- Na atualização da matriz de risco, verificou-se a necessidade de se realizar controlos nas áreas de maior risco, designadamente, nas áreas da saúde, recursos humanos, ambiente e recursos naturais, educação.

- No controlo ex post dos dois projetos cofinanciados pelo FEADER e enquadrados no programa PRODERAM, foram detetadas algumas alterações relativamente aos investimentos aprovados que implicaram recomendações para a reposição de verbas no valor de 9 810 euros.

- Na auditoria orientada para as despesas com trabalho extraordinário no Conservatório de Música - Escola de Artes da Madeira, as deficiências apuradas no seu processamento acabaram por ser corrigidas.

Não obstante a natureza das irregularidades detetadas pela IRF, em algumas das ações referidas (concluídas em 2011), se mostrar suscetível de conter matéria de interesse para a ação do TC, e trazer à colação o disposto na al.

b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC, só um dos seus relatórios, o da auditoria ao sistema de controlo interno do IASAÚDE (Relatório 2/2010), concluído a 29 de dezembro de 2010, foi, por despacho do Secretário Regional do Plano e Finanças, de 30/12/2010, mandado remeter à SRMTC, o que só aconteceu a 21 de junho de 2011, através do ofício n.º 118 da IRF.

Ouvido no contraditório, e em sintonia com a perspetiva já defendida no ano anterior, o SRPF renovou que "(...) a IRF e o Secretário Regional do Plano e Finanças, conscientes do especial dever de colaboração a que estão sujeitos, consideraram, no entanto, não haver, na maioria dos relatórios concluídos em 2010, matéria suscetível de se enquadrar na alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º da mencionada Lei, remetendo, dentro de um prazo razoável, o relatório que continha factos e matéria de interesse para o Tribunal (...)".

Ainda no contraditório, o SRPF invocou que "(...) o prazo de remessa de relatórios elaborados pelos órgãos de controlo interno ao Tribunal de Contas não consta de lei ou de instruções do Tribunal (...)".

Sem embargo de se reconhecer que a lei não dispõe expressamente sobre o prazo de remessa dos relatórios dos órgãos de controlo interno ao Tribunal, a questão que se coloca, então, é a de saber se essa lacuna poderá ser interpretada com a amplitude pretendida pelo SRPF quando, a dado passo, afirma que a LOPTC deixou "(...) ao livre arbítrio daqueles órgãos o período em que devem remeter os seus relatórios a este Tribunal (...)".

Admitir como possível o envio de tais relatórios a qualquer tempo poderá não ter, na prática, muitos efeitos úteis, e redundar em perda da eficácia da ação do Tribunal, bem como permitir a formação de situações jurídicas criadas pelo decurso do tempo (35). Estas hipóteses exigem uma aproximação à questão que repouse em razões intrinsecamente ligadas ao estatuto constitucional e legal do Tribunal (36).

A partir do momento em que existe um relatório, contendo matéria de interesse para a ação do Tribunal, a liberdade da entidade responsável pelo seu envio cede perante a jurisdição e os poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas. Subjacente à razão de ser da norma da al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC, está assim um dever específico de colaboração, o qual só pode ser compatível com a remessa dos relatórios logo após a sua conclusão.

4.2.3 - Instituto de Desenvolvimento Regional

Na qualidade de autoridade de gestão dos Programas Operacionais da RAM que integram o Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) (37), o IDR, no ano de 2011, procedeu a 48 verificações no local de operações singulares (38): 8 delas em projetos cofinanciados pelo FEDER, enquadrados no Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e Coesão Territorial da RAM (Intervir +), e as restantes 40 em projetos cofinanciados pelo FSE, e abrangidos pelo Programa Operacional de Valorização do Potencial Humano e Coesão Social da RAM (RUMOS), nas tipologias de investimento que não se encontram delegadas nos organismos intermédios (39).

Informa ainda o relatório da conta que o IDR, na qualidade de organismo intermédio responsável pela subvenção global do eixo prioritário V designado "Redes e Equipamentos Estruturantes na Região Autónoma da Madeira" do Programa Operacional Temático Valorização do Território (POVT), cofinanciado pelo Fundo de Coesão na RAM, não realizou qualquer verificação no local, na medida em que os dois projetos em execução, um já foi objeto de verificação em 2009 e o outro foi auditado em 2011, quer pela própria Autoridade de Gestão do Programa quer pelo Tribunal de Contas Europeu, encontrando-se em fase de reprogramação nas vertentes temporal, física e financeira.

No tocante ao Programa de Cooperação Transnacional Madeira, Açores e Canárias (PCT-MAC 2007-2013), que abrange projetos cofinanciados pelo FEDER, o IDR realizou ações de verificação em dois períodos distintos: maio e dezembro de 2011, que envolveram 12 projetos, 6 entidades beneficiárias e 293 M(euro) de despesa controlada.

De outro lado, o referido documento destaca ainda o papel assumido pelo IDR, no ano em referência, como entidade gestora das verbas do Fundo de Solidariedade da União Europeia (40), no montante de (euro) 31.255.790, aprovado pela Decisão da Comissão Europeia nº C (2010) 9758, de 13/01/2011, para financiar prejuízos decorrentes do temporal de 20 de fevereiro de 2010.

4.2.4 - Conclusões

A análise realizada permite extrair as seguintes conclusões no âmbito do controlo interno em 2011:

1 - Os métodos e procedimentos do sistema de controlo interno existente na SRPF não garantem suficientemente a precisão e plenitude dos registos contabilísticos referentes aos compromissos assumidos pelas diversas entidades públicas, nem a obtenção atempada de informação indispensável ao acompanhamento e controlo da execução do orçamento regional (cfr. o ponto 4.2.).

2 - A DROC continua a não reconhecer as suas competências em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública, contrariando assim o disposto no artigo 21.º, n.º 1, da LEORAM, e no artigo 2.º, n.os 1 e 3, do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto (cfr. o ponto 4.2.1.).

3 - O Secretário Regional do Plano e Finanças não remeteu ao Tribunal de Contas todos os relatórios das ações da IRF que tinham matéria de interesse para a atividade do Tribunal, não cumprindo com isso o especial dever de colaboração consagrado na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC (cfr. o ponto 4.2.2.).

4.2.5 - Recomendações

4.2.5.1 - Recomendação do ano anterior

Renova-se a recomendação formulada no Parecer sobre a conta de 2010, de remeter ao Tribunal de Contas todos os relatórios das ações desenvolvidas pela IRF que contenham matéria de interesse para a atividade do Tribunal, em conformidade com o disposto na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC.

4.2.5.2 - Nova Recomendação A Secretaria Regional do Plano e Finanças deve aprovar e manter em funcionamento sistemas e procedimentos de controlo interno das operações de execução do orçamento regional que assegurem, designadamente, o acompanhamento da atividade orçamental das entidades que integram o perímetro contabilístico da Administração Regional da Madeira, a deteção e correção de desvios, o controlo de compromissos e do endividamento, o escrutínio das decisões com impactos financeiros plurianuais, e a qualidade da informação orçamental.

5 - Decisão Face ao que antecede, o Coletivo constituído nos termos do art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC, delibera aprovar o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2011, com as conclusões e recomendações formuladas, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos de apreciação e aprovação daquela Conta, em observância do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da Lei 28/92, de 1 de setembro, e no art.º 38.º, al. a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

Este Parecer será objeto de publicação na II Série do Diário da República, bem como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no art.º 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da LOPTC, ficando igualmente contemplada a sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, bem como na Intranet e no site do Tribunal de Contas na Internet, após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera ainda oportuno salientar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 20 dias do mês de dezembro do ano de dois mil e doze. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Guilherme d'Oliveira Martins. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Conta, Relator João Francisco Aveiro Pereira. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Conta, Relator, Nuno Manuel Pimentel Lobo Ferreira. - A Procuradora da República Coordenadora no Funchal, em substituição, Isabel Maria Fernandes Dias.

PARTE II

Relatório

CAPÍTULO I

Processo Orçamental

Nos termos do disposto no art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC (41), e do art.º 24.º, n.º 4, da Lei 28/92, de 1 de setembro (LEORAM (42), foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao processo orçamental, compreendendo a aplicação das regras e procedimentos que regem a elaboração, aprovação, execução, alteração e fiscalização do orçamento da RAM, bem como a prestação de contas, através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (43) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

1.1 - O orçamento da RAM para 2011

O Governo Regional submeteu à aprovação da Assembleia Legislativa da Madeira (44) a proposta do ORAM para 2011 a 16 de novembro de 2010, tendo a mesma sido aprovada pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro (45), com efeitos reportados a 1 de janeiro de 2011, como se alcança do preceituado no seu art.º 62.º (46).

Sobre o incumprimento do prazo fixado pelo art.º 9.º, n.º 1, da LEORAM (apresentação à ALM da proposta de orçamento para o ano seguinte até 2 de novembro) e pelo art.º 14.º, n.º 1, da mesma Lei (votação pela ALM do orçamento até 15 de dezembro), o SRPF frisou que "o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro prevê, no ponto 5, a uniformização, até ao final do corrente ano, dos prazos de apresentação do ORAM, prestação e encerramento das contas com os prazos aplicáveis à República (...)".

No que respeita à elaboração da referida proposta, há a assinalar que o Governo Regional observou a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos art.os 11.º e 12.º da LEORAM, designadamente quanto ao respetivo articulado e estrutura dos mapas orçamentais.

Todavia, e à semelhança do ano transato, a mesma não foi acompanhada do "mapa de origem e aplicações de fundos" relativo às transferências de fundos comunitários, a que alude a al. f) do n.º 2 do 13.º da LEORAM, nem ainda de parte dos elementos necessários à apreciação da situação financeira do setor empresarial da RAM, concretamente das "demonstrações financeiras", em consonância com o disposto no n.º 3 do art.º 3.º da mesma Lei. Conduta já censurada por parte do Tribunal em pareceres anteriores.

Sem se pronunciar sobre a inexistência do documento mencionado na primeira parte do parágrafo antecedente, o SRPF limitou-se a referir que "(...) os relatórios do ORAM têm vindo a incorporar informação mais completa".

Quanto à segunda parte, reconheceu a falta da informação sobre as demonstrações financeiras do setor empresarial regional na proposta do ORAM, adiantando, no entanto, que "(...) essa situação foi sanada na conta da Região de 2011 e na proposta de orçamento para 2013 (...) que integra a informação referente aos balanços, demonstrações de resultados, demonstrações de fluxos de caixa e dívida das entidades do SERAM".

Salientou ainda "(...) que o relatório do ORAM 2012 contém um capítulo específico com informação do setor empresarial regional da RAM (...)".

Repetindo também a situação verificada no ano precedente, o GR, na elaboração da proposta do orçamento para 2011 (47), nos setores das obras públicas, da saúde e do desporto, não deu prioridade a obrigações decorrentes de lei ou de contrato, sendo que a isso se encontrava vinculado por força do art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM (48). E tal como se sustentou na altura, insiste-se que esta vinculação às obrigações financeiras decorrentes de lei ou de contrato, em que são partes a Região e os seus fornecedores de bens e serviços, condicionava o conteúdo do ORAM, que não podia deixar de prever as correspondentes dotações.

No tocante a esta matéria, foi, de novo, invocado que, "(...) no ponto 5 da Circular n.º 4/ORÇ/2010, de 29 de julho, relativa às instruções gerais para a elaboração e remessa dos projetos de orçamento relativos ao ano de 2011, está expresso que os serviços deverão ter em atenção prioritariamente os encargos decorrentes de contratos já estabelecidos (...)".

Contudo, a explicação ventilada afasta-se da realidade que transparece dos factos expostos nos capítulos iii -"Despesas", V - "Fluxos financeiros entre o OR e o SERAM" e VII -"Subsídios e outros apoios financeiros" do presente relatório, que denunciam a existência de encargos assumidos e não pagos, decorrentes de lei ou de contrato, transitados de anos anteriores, não registados nas contas, e sem as correspondentes despesas terem sido inscritas nas dotações do orçamento aprovado.

Foi ainda acrescentado que, "(...) de modo a evitar estas situações, no decorrer do presente ano têm sido adotadas medidas concretas no sentido de serem melhorados e/ou implementados procedimentos que assegurem o acompanhamento da atividade orçamental das entidades do perímetro da APR, a deteção e correção de desvios, o controlo de compromissos e do endividamento, o escrutínio das decisões com impactos financeiros plurianuais e a qualidade da informação orçamental. Para o efeito, está em curso o projeto de implementação de sistemas integrados de gestão financeira e orçamental, (...) no sentido de reforçar o controlo interno dos diversos departamentos do Governo Regional, em 2012 foram criadas unidades de gestão ao nível de cada Secretaria Regional, estando as suas competências definidas no art.º 7.º do Decreto Regulamentar Regional 16/2012/M, de 4 de julho".

Na linha de outros diplomas orçamentais, o articulado do DLR n.º 2/2011/M (49) integra não só dispositivos que concretizam as matérias abrangidas na previsão normativa do art.º 11.º da LEORAM, como também outros que extravasam do seu objeto, e onde avultam, designadamente, preceitos sobre o regime de cooperação técnica e financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM (art.os 3.º e 5.º); os mercados públicos (art.os 30.º a 35.º); a concessão de subsídios e outras formas de apoio (art.os 37.º a 38.º); a adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (art.os 14.º e 15.º); a derrama regional (art.º 16.º); a contribuição sobre o setor bancário (art.os 17.º a 24.º); a afetação de verbas do FET-M para a construção de obra social (art.º 46.º); o regime jurídico do setor empresarial da RAM (art.º 55.º); o estatuto do gestor público das empresas públicas da RAM (art.º 56.º); seguros (art.º 58.º).

Percorrendo o articulado do mencionado DLR, descobrem-se outras normas direcionadas para a gestão de pessoal, incidindo sobre a alteração do regime da carreira especial de inspeção procedendo à transição dos trabalhadores integrados nos corpos e carreiras do regime especial das inspeções gerais (art.º 36.º); a alteração do regime do pessoal, carreiras e suplementos dos funcionários da DRAF (art.º 45.º); o controlo do recrutamento de trabalhadores (art.º 48.º); os procedimentos concursais e mobilidade (art.º 49.º); o quadro interdepartamental regional (art.º 52.º); e o subsídio de fixação, suplemento de penosidade, de disponibilidade permanente e suplemento de produtividade (art.º 61.º).

Sobressai ainda o consentimento dado pela ALM ao GR para, em razão das necessidades de financiamento decorrentes da execução do orçamento, aumentar o endividamento líquido regional, até ao montante de 75 milhões de euros (art.º 6.º) (50), e renegociar as condições contratuais de empréstimos anteriores, ou a remir os créditos daqueles resultantes (art.º 9.º, n.os 1 e 2), a assumir passivos e responsabilidades ou adquirir créditos de entidades públicas, e outorgar acordos para a sua regularização, bem como proceder à celebração de acordos de regularização de dívida com credores da Região (art.º 11.º, n.os 1 e 2).

Com relevância para a Região Autónoma, a Lei 55-A/2010, de 31 dezembro (51), que aprovou o OE para 2011, dispôs do modo que se segue:

a) No recrutamento exclusivamente destinado a trabalhadores com prévia relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado e na mobilidade interna dos trabalhadores de órgãos ou serviços das administrações regionais e autárquicas para os restantes órgãos ou serviços, continua a ser exigido o parecer prévio dos membros do governo responsáveis pelas finanças e pela administração pública, de acordo com o previsto nos n.os 6 e 7 do art.º 6.º da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64 -A/2008, de 31 de dezembro, e 3-B/2010, de 28 de abril (art.º 40.º, n.os 1 e 2).

b) No dever de as administrações regionais remeterem trimestralmente aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública informação sobre o número e despesa com recrutamento de trabalhadores, a qualquer título, em cumprimento do disposto no art.º 9.º da Lei 12 -A/2010, de 30 de junho (art.º 42.º) (52).

c) Na flexibilidade operada na aplicação das verbas decorrentes dos empréstimos previstos no art.º 10.º, n.º 1, da LO n.º 2/2010, de 16 de junho(53), a outras rubricas orçamentais que não as exclusivamente afetas às intervenções de reconstrução das infraestruturas danificadas pela intempérie que atingiu a RAM a 20 de fevereiro de 2010 (art.º 94.º, por força do qual foi aditado o art.º 20.º-A à LO n.º 2/2010, de 16 de junho).

d ) Na fixação do montante das transferências para as regiões autónomas (art.º 93.º) (54), mantendo, no entanto, a regra do endividamento líquido nulo (art.º 95.º, n.º 1) e o propósito de excecionar dessa regra os empréstimos e amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários" e à "regularização de dívidas vencidas das regiões autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do ministro responsável pela área das finanças (n.º 2 do art.º 95.º).

No plano regional, há a reter a aprovação de três orçamentos retificativos.

O primeiro, a 11 de março (DLR n.º 4/2011/M), que conferiu nova redação às normas sobre as transferências e apoios para entidades de direito privado (art.º 41.º), e a contenção e redução de despesa no setor empresarial da RAM (art.º 54.º).

O segundo, a 6 de junho (DLR n.º 11/2011/M), justificado pelas condições dos mercados financeiros que determinaram o reforço das garantias prestadas às instituições de crédito, no âmbito de empréstimos concedidos a entidades do setor empresarial da RAM, o que motivou a alteração do limite máximo (inicialmente) caucionado pela ALM para a concessão de avales e do próprio diploma que regula a sua concessão. Em resultado, modificaram-se o art.º 13.º do DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, e os art.os 4.º, 5.º, 6.º e 13.º do DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, na redação do DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril (55).

E o terceiro, a 5 de agosto (DLR n.º 13/2011/M), ditado pela necessidade de adequar o ORAM às novas condicionantes e exigências decorrentes, nomeadamente, do memorando de entendimento sobre os condicionalismos específicos da política económica entre o Estado Português, a CE, o BCE e o FMI, e das alterações ao enquadramento económico e financeiro regional, que visou consolidar as medidas de contenção e permitir a continuidade de estratégia de rigor e contenção orçamental de salvaguarda dos compromissos financeiros, como realça o respetivo preâmbulo.

Foram assim alterados os dispositivos legais sobre as cativações orçamentais (art.º 2.º), as operações ativas do tesouro público regional (art.º 9.º), as alterações orçamentais (art.º 26.º), as transferências e apoios para as entidades de direito privado (art.º 41.º), os procedimentos concursais e mobilidade (art.º 49.º), os contratos de aquisição de serviços (art.º 53.º) e aditada a norma do art.º 50.º-A, que veda a prática de atos que consubstanciem aumentos remuneratórios, tendo ainda sido reajustados os mapas ii a ix do DLR que aprovou o orçamento inicial para 2011.

De outro lado, há a referir que o ano de 2011 ficou igualmente marcado pela publicação da Lei 22/2011, de 20 de maio (56), em cujo art.º 2.º, n.º 6, se determina a aplicação dos princípios e das regras contidos no título II daquela Lei (57) aos orçamentos dos subsetores regional e local, bem como, com as devidas adaptações, o disposto no art.º 17.º, adiantando que as respetivas leis de enquadramento devem conter as normas adequadas para o efeito.

Estatui ainda que os orçamentos das regiões autónomas devem apresentar, nos termos do art.º 32.º da LEO, o total das responsabilidades financeiras resultantes de compromissos plurianuais, cuja natureza impeça a contabilização direta do respetivo montante total no ano em que os compromissos são assumidos ou os bens em causa postos à disposição (art.º 5.º, n.º 3). Embora a LEORAM seja omissa quanto a este aspeto, assinala-se que o GR tem vindo a inserir no ORAM o mapa xvii - Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, agrupados por Secretaria Regional.

Também em 2011, foi publicada a Lei 64-C/2011, de 30 de dezembro, que aprovou a estratégia e os procedimentos a adotar no âmbito da lei de enquadramento orçamental e a calendarização para a respetiva implementação até 2015. Daqui emerge a importância de, futuramente, introduzir alterações ao nível do processo orçamental, em ordem a orientá-lo para resultados, pela adoção de sistemas de orçamentação por programas, com definição de objetivos, metas, e indicadores quantitativos e qualitativos de avaliação do desempenho, definidos pela própria autoridade orçamental ao aprovar o orçamento regional.

Por fim, referir que a crise económica e financeira global, que se abateu também sobre Portugal, com particular intensidade a partir de 2010, acentuou o desequilíbrio da situação das finanças regionais, e determinou um pedido de assistência financeira à República, cujas negociações, iniciadas no 2.º semestre de 2011, culminaram, em janeiro de 2012, com a assinatura do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira (PAEF-RAM), para vigorar entre 2012 e 2015.

1.2 - Equilíbrio orçamental

O quadro abaixo espelha a evolução global do Orçamento Regional nos últimos dois anos (58), fornecendo também a informação necessária à aferição do cumprimento, naquele documento previsional, da regra do equilíbrio orçamental enunciada no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (59):

QUADRO I.1

Evolução global do Orçamento Regional

(ver documento original) Nos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

. À semelhança de 2010 (-167,6 milhões euros), o orçamento aprovado para 2011 não assegurava o cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental, apresentando um défice de 136,5 milhões de euros.

. O saldo corrente, apesar de deficitário em 79,8 milhões de euros, registou uma melhoria de 40,5% em relação ao ano de 2010, devido ao acréscimo de 1,2% da receita corrente e à redução de cerca de 3,3% da despesa corrente.

. Relativamente ao ano de 2010, a variação de -44,5% no saldo de capital resultou essencialmente do decréscimo de cerca de 4,8% das receitas de capital, conjugado com o crescimento de 7,2% das despesas de capital.

A evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas em 2010 e 2011, ilustrada no quadro seguinte, reforça as conclusões acima extraídas:

QUADRO I.2

Grau de cobertura

(ver documento original) No contraditório, foi alegado que, "Em termos de orçamento o saldo primário é efetivamente deficitário. Contudo, no domínio da execução orçamental verifica-se que o saldo primário é positivo em 15.694,17 mil euros" (60).

Salientou-se, por outro lado, "(...) que a conjuntura dos últimos anos tem condicionado o cumprimento do n.º 2 do artigo 4.º da Lei 28/92".

1.3 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

O DRR n.º 3/2011/M, de 18 de maio (61), estabeleceu as disposições necessárias à execução do Orçamento da Região para 2011, aprovado pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, fixando regras de acompanhamento e controlo na parte referente às despesas e às receitas.

Além disso, o DRR n.º 3/2011/M incluiu medidas de contenção orçamental traduzidas no reforço do controlo da despesa nos órgãos e serviços da administração regional (art.º 18.º) e na redução de 5% das transferências e apoios para entidades de direito privado, com exceção dos apoios sociais (art.º 19.º). Outras medidas aprovadas impuseram a obrigatoriedade das entidades inseridas no perímetro das administrações públicas prestarem informação à SRPF (art.º 20.º), a realização de diligências por parte dos serviços, institutos e fundos autónomos com vista à aplicação do POCP durante o ano de 2011 (art.º 21.º), e a obrigação dos serviços disponibilizarem informação sobre efetivos e formação profissional dos trabalhadores da administração regional (art.º 22.º).

No contexto circunscrito aos serviços, institutos e fundos autónomos, é digna de nota a inovação constante do n.º 8 do art.º 7.º do DLR n.º 2/2011/M, relativamente ao ano anterior, que aponta no sentido de a manifestação dos saldos de caixas e bancos, nos cofres da Tesouraria do Governo Regional, até 27 de dezembro de 2011, dever ser processada através das rubricas de recursos próprios de terceiros.

A isto acresce, no específico âmbito da matéria relativa à recolha e tratamento de informação financeira, que a mesma disposição legal (art.º 7.º) definiu regras bastante mais exigentes, quer ao nível da periodicidade no envio da informação financeira por parte daquelas entidades à DROC, quer quanto ao conteúdo da referida informação, quer ainda sobre a metodologia a adotar no seu reporte à DROC.

O que se pretendeu com as soluções consagradas no art.º 7.º (serviços, institutos e fundos autónomos) e no art.º 20.º (entidades públicas reclassificadas), ambos do DRR n.º 3/2011/M, foi tão só respeitar a disciplina veiculada pelo DL n.º 29-A/2011, de 1 de março (estabeleceu as normas de execução do OE para 2011), em cujo art.º 63.º inovou relativamente aos anos anteriores no reporte de informação pelas regiões autónomas à DGO, ao determinar que este passe a ser mensal e com maior exigência de elementos informativos.

Ainda a este propósito, torna-se relevante salientar a publicação do DL n.º 65-A/2011, de 17 de maio, com produção de efeitos a partir de 1 de julho desse ano e âmbito de aplicação que abrange as regiões autónomas, que veio clarificar os procedimentos de comunicação da informação financeira à DGO e à DGAL e densificar os conceitos de "atraso no pagamento" e "compromisso financeiro", bem como do DL n.º 20/2011, de 20 de maio, que criou o registo nacional dos serviços do Estado de todo o setor público administrativo, por força do qual as regiões autónomas ficam obrigadas a remeter trimestralmente à DGO informação relativa à execução orçamental e evolução patrimonial (art.º 4.º).

1.4 - Alterações orçamentais

Por força do preceituado no art.º 20.º da LEORAM, as alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GR a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório.

Neste âmbito reveste igualmente importância a norma do n.º 1 do art.º 26.º do DLR n.º 2/2011/M, ao abrigo da qual a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, em especial o DL n.º 71/95, de 15 de abril (62).

No tocante às alterações da competência do GR, e embora a norma do n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM continue a carecer de concretização plena, visto que o executivo regional ainda não aprovou um decreto regulamentar regional contendo as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, o DRR n.º 3/2011/M consagrou, no seu art.º 5.º, regulamentação específica sobre esta matéria, indo além da aplicação genérica do disposto no DL n.º 71/95, de 15 de abril.

Em contraditório, foi confirmada a inexistência do "(...) decreto regulamentar específico com as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da competência do Governo Regional", embora se tenha admitido "(...) que as mesmas foram contempladas quer no Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2011, quer no Decreto Regulamentar Regional, que pôs em execução o Orçamento para 2011, além de que, ainda em 2011, foi emitida a Circular n.º 2/ORÇ/2010 com as instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação".

Na ação do GR, assinala-se o facto de o prazo de envio à ALM (63), da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2011, ter sido respeitado, à exceção da relação do 2º trimestre, que foi enviada à ALM, no dia seguinte ao prazo limite.

Por seu turno, a publicação dos mapas i a viii, a que alude o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM, modificados em virtude das alterações orçamentais, ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do art.º 5.º do supra referenciado DL n.º 71/95.

No respeitante ao exercício das competências da ALM, há a destacar as alterações aos mapas I a IX e aos n.os 2 e 3 do art.º 26.º do DLR n.º 2/2011/M, introduzidas, respetivamente, pelos art.os 1.º e 3.º do Orçamento Retificativo aprovado pelo DLR n.º 13/2011/M, de 5 de agosto.

A redação dada aos n.os 2 e 3 do citado art.º 26.º foi no sentido de autorizar o GR a efetuar as alterações orçamentais, em casos excecionais e devidamente justificados, que envolvessem a necessidade de reafectação de dotações orçamentais, decorrentes da mobilidade de recursos humanos entre serviços da administração regional, reestruturação de serviços, de ajustamentos em dotações orçamentais afetas à execução de projetos co financiados e dos reajustamentos orçamentais decorrentes das necessidades de execução dos projetos de reconstrução, na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010.

1.4.1 - Alterações orçamentais da receita

De acordo com o preceituado no n.º 1 do art.º 8.º da LEORAM, a especificação orçamental das receitas obedece a uma classificação económica, cuja estrutura se encontra definida no DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro. Tendo por base os elementos constantes do orçamento inicial, da conta e a relação trimestral das alterações orçamentais, evidenciam-se no quadro seguinte as alterações ocorridas no orçamento da receita do ano de 2011 na perspetiva daquela classificação orçamental:

QUADRO I.3

Alterações orçamentais da receita

(ver documento original) Sobressai o reforço do orçamento inicial no montante de 46,1 milhões de euros, na sequência da abertura de créditos especiais em algumas rubricas das receitas, sendo de destacar as alterações ocorridas nos "Impostos Indiretos Sobre o Consumo - ISP - Consignação - RAMEDM" (20,0 milhões de euros) e nas "Taxas, multas e outras penalidades - Taxas diversas - Serviços do Governo Regional - Consignação - DRAJ" (cerca de 18,1 milhões de euros).

Relativamente a esta matéria, foi invocado que "Os despachos de abertura de créditos especiais, constituem um mecanismo de gestão orçamental que permite a orçamentação de despesas, apenas e unicamente na condição da existência de receitas consignadas exclusivamente destinadas para o efeito, cujo instrumento legal tem sido utilizado no âmbito da gestão orçamental a nível regional, com vista à salvaguarda dos recursos financeiros para a efetivação de despesas.

Este instrumento de gestão orçamental, para além de permitir a devida especificação das receitas para a realização de despesas, permite a consignação exclusiva dos recursos financeiros à realização das despesas previstas, a que se destinam a afetação desses recursos, constituindo por conseguinte um mecanismo de salvaguarda para a liquidação das despesas.

Acrescentar que a matéria referente à consignação de receita à DRAJ foi objeto de uma auditoria, constando os respetivos resultados do Relatório n.º16/2012-FS/SRMTC, aprovado a 13 de dezembro, do qual se extraiu uma síntese que integra o presente Capítulo.

1.4.2 - Alterações orçamentais da despesa

Na sequência da análise realizada à despesa orçamentada para 2011, estruturada, nos termos do preceituado no n.º 2 do art.º 8.º da LEORAM, e no DL n.º 26/2002, segundo códigos de classificação orgânica e económica, identificam-se nos pontos seguintes, em valor globais, as modificações introduzidas ao orçamento inicial.

1.4.2.1 - Classificação orgânica

O quadro infra reproduzido identifica as alterações introduzidas ao orçamento inicial na perspetiva da classificação orgânica da despesa:

QUADRO I.4

Alterações orçamentais da despesa

(ver documento original) Globalmente, o orçamento cresceu 46,1 milhões de euros (2,8%), sendo de destacar a SRPF com um aumento de 44,6 milhões de euros, o qual, no entanto, em termos líquidos, se ficou pelos 12,8 milhões de euros (5%), pois foram reafectados 31,8 milhões de euros por conta da dotação provisional dirigidos, essencialmente, à SRES, cujo orçamento foi reforçado em 25,2 milhões de euros.

1.4.2.2 - Classificação económica

O quadro seguinte dá conta das alterações ocorridas ao nível do orçamento da despesa, estruturada por classificação económica:

QUADRO I.5

Alterações orçamentais da despesa

(ver documento original) O orçamento cresceu 46,1 milhões de euros, através da abertura de créditos especiais, e as restantes alterações não influenciaram o montante total, sendo que, face ao orçamento inicial, as alterações conduziram, essencialmente, ao aumento das "Despesas correntes" em 126 milhões de euros e à diminuição de 80 milhões de euros das "Despesas de capital".

O crescimento da despesa corrente beneficiou principalmente os agrupamentos "Aquisição de bens e serviços correntes" e "Outras despesas correntes", os quais, em termos absolutos, registaram um acréscimo de 70,5 milhões de euros e de 31,3 milhões de euros, respetivamente, ao passo que a redução das despesas de capital afetou as rubricas "Aquisição de bens de capital" (-37,3 milhões de euros) e "Outras despesas de capital" (-24,9 milhões de euros).

Cumpre ainda fazer referência a alguns aspetos relacionados com as formas assumidas pelas alterações orçamentais, tendo em conta as seguintes tipologias:

A) Transferência de verbas com contrapartida em dotação provisional

Tendo por base o preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da LEORAM, o orçamento inicial do Gabinete do Secretário Regional do Plano e Finanças inscreveu nas rubricas de classificação económica 06.01. - "Outras despesas correntes - Dotação provisional" e 11.01 - "Outras despesas de capital - Dotação provisional", os montantes de 10,1 milhões de euros e de 24,9 milhões de euros, respetivamente, a movimentar através de despacho simples daquele Secretário Regional (64).

Através do orçamento retificativo, aprovado pelo DLR n.º 13/2011/M, as verbas das rubricas 06.00 - "Outras despesas correntes" e 11.00 - "Outras despesas de capital" foram reforçadas, passando, respetivamente, para 10,8 milhões de euros e 34,9 milhões de euros.

No decurso do ano de 2011, procedeu-se ao reforço das dotações de diversos agrupamentos económicos, por contrapartida na dotação provisional, no valor total de 45,7 milhões de euros, sendo essa dotação canalizada maioritariamente para o financiamento de despesas correntes, com ênfase para a "Aquisição de bens e serviços" e os "Juros e outros encargos" (cerca de 20,3 e 13,7 milhões de euros, respetivamente). Não obstante, a utilização da dotação provisional não alterou de forma significativa a repartição, entre despesas correntes e de capital, inicialmente prevista.

B) Transferência de verbas entre rubricas de despesa

As alterações orçamentais efetuadas a este nível resultaram num abatimento das dotações afetas às despesas de capital no valor de 58,2 milhões de euros, em proveito das despesas correntes (65).

O agrupamento "Aquisição de bens e serviços correntes" registou as modificações orçamentais financeiramente mais expressivas, tendo a respetiva dotação sido reforçada em 59,8 milhões de euros, muito à custa do agrupamento "Aquisição de bens de capital", com um redução de verbas perto de 39,6 milhões de euros.

As alterações incidiram, principalmente, nas rubricas "02.02.21 - Utilização de infra estruturas de transportes", reforçada com 35 milhões de euros, com vista à satisfação dos compromissos emergentes dos contratos de concessão celebrados entre a Região e as concessionárias de infra estruturas rodoviárias, e "03.01.01 - Juros da dívida pública - sociedade e quase-sociedade não financeira - Privadas", reforçada com 34,2 milhões de euros, para fazer face ao pagamento de juros relativos aos acordos de regularização de dívida.

C) Orçamento retificativo

Como já se referiu, as alterações ao Orçamento da RAM para 2011, introduzidas pelo DLR n.º 13/2011/M, incidiram, além do mais, na modificação dos mapas ii a ix do orçamento inicialmente aprovado, traduzindo-se numa reafectação de dotações entre rubricas da despesa, não influenciando por isso o valor global do orçamento.

Como se conclui da análise do quadro I.5, o efeito global do orçamento retificativo, em termos líquidos, resultou numa redução de 2,1 milhões de euros nas despesas correntes, em benefício das despesas de capital.

O agrupamento "Outras despesas de capital" foi aquele que obteve o maior reforço de verbas, cerca de 10 milhões de euros, enquanto os agrupamentos "Aquisição de bens de capital" e "Transferências de capital" foram reduzidos em 4,5 e 2,9 milhões de euros, respetivamente.

1.5 - A Conta da Região

No âmbito da fiscalização e responsabilidades orçamentais, o resultado da execução orçamental consta de contas provisórias trimestrais e da conta da Região, devendo as primeiras ser publicadas pelo GR 90 dias após o termo do mês a que se referem, tal como determina o art.º 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM.

A análise realizada permitiu comprovar a observância daquela disciplina legal relativamente às contas provisórias do primeiro, segundo e terceiro trimestres de 2011.

A aprovação da conta da Região enquadra-se, nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da CRP, acolhida na al. b) do art.º 38.º do EPARAM, no âmbito da competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o GR o dever de a submeter à apreciação da mesma Assembleia até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com o disposto no n.º 2 do art.º 24.º da LEORAM e na alínea o) do art.º 69.º do citado Estatuto.

Por seu turno, resulta da previsão do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os art.os 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, da LOPTC, aplicável ex vi do art.º 42.º, n.º 3, ainda desta Lei, que a apreciação e aprovação da conta da Região pela ALM é precedida do parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.

A conta da RAM de 2011 foi aprovada pela Resolução 656/2012, do plenário do Conselho do Governo Regional da Madeira, de 26 de julho 2012 (66), e enviada ao Tribunal de Contas a 3 de agosto de 2012, sendo, no entanto, de realçar que, após a sua entrada no Tribunal, a Secretaria Regional do Plano e Finanças remeteu 8 erratas à referida conta (67).

Esta situação, que não é nova, a par de dificultar os trabalhos de consolidação da informação económica e financeira que emerge da conta, remete-nos ainda para o art.º 26.º da LEORAM, cujos termos exigem que a conta da Região seja "elaborada com clareza, exatidão e simplicidade de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira".

Defendeu-se no contraditório que "(...) às retificações à Conta da Região resultam precisamente da necessidade de reportar com clareza, exatidão e simplicidade toda a informação constante da mesma, sendo que (...) resultam de situações que foram detetadas ou comunicadas à Direção Regional de Orçamento e Contabilidade, pelos serviços, após o envio da Conta da Região à Seção Regional da Madeira do Tribunal de Contas e à Assembleia Legislativa da Madeira".

Em termos globais, a conta de 2011 segue a estrutura e a metodologia das contas já apresentadas, continuando a não estar acompanhada, à semelhança de anos anteriores, do mapa das despesas excecionais, exigido pela alínea b) do art.º 29.º da LEORAM, assim como da justificação para a existência de encargos assumidos e não pagos.

Renovando a explicação do ano anterior, alegou-se que "(...) na conta da Região de 2011 consta o mapa xxxii-Despesas excecionais realizadas em 2011" (...) que aparece sem movimento, na medida em que em termos orçamentais, até à data, não foi criado um capítulo específico para as despesas excecionais, à semelhança do que sucede ao nível do Orçamento do Estado, em que as despesas excecionais estão inscritas no capítulo 60 do Ministério das Finanças (...)". Foi também referido, embora sem qualquer outra especificação, que "(...) no relatório da Conta da Região de 2011 foi incluída informação relativa aos encargos assumidos e não pagos (...)", devendo-se "(...) a sua existência a dificuldades de tesouraria".

No plano do direito a constituir, sublinhe-se que o Tribunal tem vindo a sustentar que a prestação de contas pela Região deve ter o mesmo regime de prazos da Conta Geral do Estado, consagrado no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO. Sem sucesso, diga-se, até ao final de 2011, constituindo, no entanto, um sinal positivo o facto de o PAEF-RAM prescrever o compromisso do GR de uniformizar os prazos de prestação e encerramento das contas regionais com os prazos aplicáveis à Conta Geral do Estado, durante o 4.º trimestre de 2012.

No contraditório, o SRPF confirmou que "(...) o Programa de Ajustamento apresentado pela Região prevê, no ponto 5, a uniformização, até ao final do corrente ano dos prazos de apresentação do ORAM, prestação e encerramento das contas com os prazos aplicáveis à República".

Além disso, estão previstas outras medidas com reflexos no processo orçamental da Região (68), designadamente a revisão da Lei de Finanças Regionais, com o objetivo de a adaptar aos princípios e regras da LEO. Não obstante o valor reforçado da LEO, é hoje reconhecida a necessidade de atualizar a LEORAM (69), criando um novo quadro de princípios, regras e procedimentos que promova a estabilidade e sustentabilidade das finanças regionais.

A questão revela-se ainda mais delicada quanto é certo que a prestação de contas por parte de todas as entidades públicas deverá ser feita com base no Plano Oficial de Contabilidade Pública (70), conforme determina o art.º 11.º, n.º 1, da LEO, e o Governo Regional tem vindo a adiar sucessivamente a aplicação do POCP aos serviços da ARD, cuja obrigatoriedade se encontra, aliás, prevista na lei há cerca de 15 anos (71).

O TC tem sustentado, com sucesso limitado aos SFA, a importância da utilização do referido Plano por parte de toda a Administração Pública Regional. Neste domínio, o PAEF-RAM identifica duas medidas concretas: a introdução do POCP e a implementação de sistemas integrados de gestão financeira, orçamental e de recursos humanos, com informação da Administração Regional e das empresas regionais reclassificadas, até ao final de 2012.

1.6 - Conclusões

a) Contrariamente à exigência que emerge do n.º 3 do art.º 3.º da LEORAM, a proposta do orçamento regional para 2011 não integrou todos os elementos necessários à análise da situação do sector empresarial regional, nomeadamente as demonstrações financeiras (cfr. o ponto 1.1.).

b) O Governo Regional, na elaboração da proposta do orçamento para 2011, não deu prioridade a obrigações decorrentes de lei ou de contrato, incorrendo em ilegalidade, por violar a norma do art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM (cfr. o ponto 1.1.).

c) O orçamento aprovado para 2011 apresentou um saldo primário deficitário em 136,5 milhões de euros, não tendo sido, uma vez mais, observada a regra de equilíbrio orçamental expressa no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.2.).

d) O orçamento inicial foi reforçado em 46,1 milhões de euros, na sequência da abertura de créditos especiais em algumas rubricas das receitas, sendo de destacar as alterações ocorridas nas "Taxas, multas e outras penalidades - Taxas diversas - Serviços do Governo Regional - Consignação - DRAJ" (cfr.

o ponto 1.4.1.).

e) Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cfr. o ponto 1.5.).

f ) O relatório que acompanha a conta da Região de 2011 não inclui o mapa das despesas excecionais exigido pela al. b) do art.º 29.º da LEORAM, nem a justificação para a existência de encargos assumidos e não pagos (cfr. o ponto 1.5.).

g) A conta da Região de 2011, depois de remetida ao Tribunal, foi retificada por oito vezes, pondo assim em causa os princípios que enformam a sua elaboração, concretamente os da "clareza, exatidão e simplicidade de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira" condensados no art.º 26.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.5.).

1.7 - Recomendações

1.7.1 - Acatamento de recomendações

No domínio do processo orçamental, continuam sem acolhimento as seguintes recomendações formuladas em anteriores Pareceres:

a) A observância do princípio do equilíbrio orçamental, consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM.

b) A apresentação, juntamente com a proposta de orçamento, de um relatório justificativo que integre todos os elementos enunciados no art.º 13.º da LEORAM, com destaque para as transferências dos fundos comunitários.

c) O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de estabelecer, por Decreto Regulamentar Regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.

d ) A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com a solução consagrada no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO.

1.7.2 - Novas recomendações

O Tribunal de Contas formula ao Governo Regional, através da Secretaria Regional do Plano e Finanças, as seguintes recomendações:

a) No orçamento regional, deverão ser inscritas, obrigatoriamente, as dotações necessárias para o cumprimento das obrigações decorrentes de leis com implicações financeiras e, de igual modo, das obrigações emergentes de contratos, a fim de observar o disposto no art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM, conjugado com os art.os 4.º, n.º 3, 6.º, n.º 2, 16.º, n.º 1, al. a), e 17.º, todos da LEO.

b) Deverá ter em consideração os princípios fundamentais que enquadram a elaboração da conta da Região e que emergem do art.º 26.º da LEORAM, designadamente os da "clareza, exatidão e simplicidade de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira".

1.8 - Sínteses das auditorias

1.8.1 - Auditoria à Direção Regional da Administração da Justiça"

(Relatório 16/2012, aprovado em 13/12/2012)

Enquadramento

A auditoria à Direção Regional da Administração da Justiça revestiu a natureza de uma auditoria orientada que visou controlar, pela primeira vez, a atividade desta Direção Regional com referência ao exercício de 2011. De forma mais específica, pretendeu-se:

- Analisar os circuitos e procedimentos associados à cobrança de receitas e à realização de despesas pelos serviços externos da DRAJ, bem como o seu reflexo na conta de 2011;

- Verificar o cumprimento dos normativos legais e procedimentais, aplicáveis à arrecadação de receita e à realização das despesas públicas.

Resultados da verificação Da ação realizada, destacam-se as seguintes observações:

1 - De 2004 a 2011 a SRPF reteve ilegalmente uma parte das receitas consignadas ao Estado (72) nos termos do n.º 2 do art.º 14.º do DL n.º 247/2003, que foram cobradas pelos cartórios e conservatórias dependentes da DRAJ, no montante global de 18 129 933,69(euro), com a justificação de a Região ter receitas a receber do Estado que ainda não tinham sido transferidas e que aguardavam "(...) certificação por parte das Autoridades Nacionais".

2 - Por força da abertura ilegal de créditos especiais nos orçamentos de 2009, 2010 e 2011 (e bem assim da alteração das regras de contabilização das receitas geradas pelos serviços externos da DRAJ) a receita orçamental registada nas contas da região desses anos, na rubrica "04.01.99/02.12.05 - Taxas diversas" (nos montantes de 15 076 188,00(euro), 16 655 761,00(euro) e 18 129 933,69(euro), respetivamente), encontra-se sobreavaliada.

3 - Desde que o cartão de cidadão foi implementado na RAM, os Conservadores procedem à transferência da totalidade da receita para a Tesouraria do Governo Regional, atento o entendimento da DRAJ de que aquela verba deveria permanecer depositada na conta do Governo Regional enquanto não fosse celebrado o Protocolo previsto no n.º 1 do art.º 22.º da Lei 7/2007.

4 - O sistema de controlo interno da DRAJ, na área dos serviços externos, é deficiente, sobretudo ao nível da arrecadação das receitas e do seu controlo, sendo de destacar para essa apreciação negativa os seguintes factos:

a) a ausência de definição clara e inequívoca das atribuições e competências dos serviços externos e dos serviços centrais em matéria de organização e gestão administrativa e financeira, em especial ao nível dos procedimentos de arrecadação, registo e entrega das receitas aos seus legais destinatários;

b) a não existência de um sistema de controlo central dos movimentos, dos saldos e das contas bancárias utilizadas pelos serviço externos.

Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou:

1 - À Secretaria Regional do Plano e Finanças e, em particular, à Direção Regional do Tesouro:

a) Que cumpra a obrigação de entrega (de preferência mensalmente) ao Governo Central de 30% da receita emolumentar ilíquida cobrada pelos serviços externos, nos termos do n.º 2 do art.º 14.º do DL n.º 247/2003;

b) Que diligencie, no âmbito do Grupo de Trabalho com o Estado, a forma de regularização das importâncias em atraso.

2 - À Secretaria Regional do Plano e Finanças e, em particular, à Direção Regional do Orçamento e Contabilidade, que promova a alteração da forma de contabilização da parcela das receitas pertencentes aos serviços do Estado atendendo à sua natureza e que acautele a forma de integração nas contas regionais das mesmas.

3 - À Direção Regional de Administração da Justiça:

a) Que efetue as necessárias diligências, tendentes à celebração com o Estado do Protocolo para regular os termos e condições de cooperação relativamente ao cartão do cidadão;

b) Que defina de forma clara e inequívoca as atribuições e competências dos serviços externos e dos serviços centrais em matéria de organização e gestão administrativa e financeira, em especial, ao nível dos procedimentos de arrecadação, registo e entrega das receitas aos seus legais destinatários;

c) Implementação de um sistema de controlo central dos movimentos, dos saldos e das contas bancárias utilizadas pelos serviços externos.

CAPÍTULO II

Receita

A análise efetuada incidiu sobre a orçamentação da receita pública regional do ano económico de 2011 e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria, os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e dos correspondentes relatórios e a restante documentação remetida pela DROC e pelas entidades certificadoras da receita regional (73).

Na apreciação foi ainda tida em consideração a Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março, que alterou a Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro (LFRA), e a Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios) (74), bem como a LOE de 2011, na parte respeitante às transferências orçamentais para a RAM (75).

Apreciou-se, igualmente, a execução orçamental das receitas dos SFA e a sua evolução face ao ano anterior.

Procedeu-se ainda à análise dos fluxos financeiros provenientes da União Europeia para a RAM (76) e da execução financeira dos principais instrumentos que materializaram na RAM a aplicação dos fundos comunitários.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, cujas alegações (77) são analisadas e levadas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

2.1 - Análise global da receita da ARD

A estrutura global da receita apresentada na Conta da RAM referente a 2011, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:

QUADRO II.1

Estrutura da receita

(ver documento original) A cobrança total atingiu a importância de 1 292,6 milhões de euros, tendo-se arrecadado 974,3 milhões de euros de "Receitas Correntes" (75,4%), 101,7 milhões de euros (78) de "Receitas de Capital" (7,9%) e 215,6 milhões de euros (16,7%) de "Operações Extraorçamentais", correspondendo 1 milhão de euros a "Reposições não abatidas nos pagamentos"(0,1%).

Importa referir que, em 2011, a RAM deixou de contabilizar parte das transferências do OE, como receita fiscal de IVA, de harmonia com a certidão de receita correspondente e com as recomendações do TC.

2.1.1 - Previsão e Execução orçamental

No DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro (79), e nas subsequentes alterações orçamentais, a estimativa das receitas orçamentais foi de 1 669,1 milhões de euros, tendo o orçamento inicial sido reforçado em 46,1 milhões de euros pela abertura de créditos especiais (80). Das fontes de receita regional orçadas, destacam-se:

o os "Impostos Indiretos", no valor de 434 milhões de euros (26%), distribuídos particularmente pelo IVA e pelo ISP, com, respetivamente, 262,6 e 85 milhões de euros;

o os "Impostos Diretos", com 305 milhões de euros (18,3%), essencialmente do IRS (208 milhões de euros) e do IRC (95 milhões de euros);

o as "Transferências Correntes", com cerca de 304,5 milhões de euros (18,2% da receita total).

Conforme resulta do Quadro II.2, a receita orçamental arrecadada atingiu cerca de 1 077 milhões de euros, verificando-se, relativamente ao ano anterior, que:

o a taxa de execução da receita diminuiu de 71,6% para 64,5%;

o o agrupamento "Receitas Correntes" apresentou, em termos absolutos, a melhor execução (86,9%), superando a registada no ano precedente (84,8%), ao contrário das "Receitas de Capital" que tiveram uma taxa (18,8%) muito inferior à alcançada em 2010 (45,4%);

o as diferenças apuradas, entre a orçamentação e a arrecadação das receitas correntes e de capital, foram de -146,5 e de -440,1 milhões de euros, respetivamente.

2.1.1.1 - Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro:

QUADRO II.2

Execução da receita, por capítulos

(ver documento original) Observa-se que o desvio de -592,1 milhões de euros entre as cobranças e o orçamento teve contributos da maioria dos capítulos da receita (81), principalmente:

o dos "Passivos Financeiros", com menos 150,6 milhões de euros, devido à inscrição orçamental (82) de verbas de empréstimos não contraídos;

o das "Transferências de Capital", em cerca de -141,6 milhões de euros, em resultado da não arrecadação de receitas da UE (-79,2 milhões de euros) e do OE (-62,5 milhões de euros), particularmente ao abrigo da Lei de Meios (83);

o da "Venda de Bens de Investimento", que apresenta um desvio de -129,9 milhões de euros, dada a inscrição orçamental de uma verba não realizada relativa ao produto da venda de "Edifícios" e de "Outros Bens de Investimento"

(84);

o das "Transferências Correntes", em - 49,3 milhões de euros, em consequência do empolamento das receitas comunitárias (85).

Destacar ainda que, para o cômputo das receitas regionais, concorreram essencialmente as receitas correntes (90,5%), entre as quais revelam maior expressão as provenientes:

o dos "Impostos Indiretos", no valor 408,3 milhões de euros, onde 65,3 % respeitam ao IVA, e dos "Impostos Diretos", com 258,4 milhões de euros, 70,7% dos quais originados pelo IRS;

o das "Transferências Correntes", no montante de 255,2 milhões de euros (94,7 % do OE (86), 4,5 % do OSS, e 0,8% da UE), representando 23,7% do total das cobranças.

As receitas de capital, muito menos representativas, dependeram quase exclusivamente das "Transferências de Capital" (50,8 milhões de euros (87) e dos Passivos Financeiros (49,4 milhões de euros).

As receitas orçamentais arrecadadas registaram uma diminuição de 124,4 milhões de euros (-10,4%), enquanto as receitas efetivas (1 027,6 milhões de euros (88) desceram 27 milhões de euros (-2,6%), devido, em grande parte, à redução dos impostos diretos e das transferências do OE.

Os "Passivos Financeiros" e as "Transferências de Capital" registaram as maiores descidas em relação ao ano anterior (respetivamente -97,4 e -55,1 milhões de euros), sendo responsáveis pela variação negativa das "Receitas de Capital" (-60,6%).

De notar que a variação nas "Transferências de Capital" ficou a dever-se sobretudo ao não recebimento das verbas do BEI (62,5 milhões de euros), por conta do OE, ao abrigo do art.º 6.º da Lei de Meios, como havia ocorrido no ano anterior.

As "Receitas Correntes", asseguradas em 68,4% pelas receitas fiscais, registaram um crescimento de 35,4 milhões de euros (3,8%), resultante, essencialmente, do aumento na cobrança dos "Impostos Indiretos" em 59,1 milhões de euros (16,9%) e das "Outras Receitas Correntes" em 15,1 milhões de euros (1817,7%), não obstante a redução dos "Impostos Diretos"

e das "Transferências Correntes" em, respetivamente, 30,6 milhões de euros (-10,6%) e 10,1 milhões de euros (89) (-3,8%).

Realça-se que as "Outras Receitas Correntes" apresentaram em relação ao ano anterior, o segundo maior crescimento dos capítulos da receita, contrariando o papel residual que a cobrança daquelas receitas tem demonstrado nos anos anteriores (90). Tal resulta de parte dos saldos de gerência do FET, no montante de 14,6 milhões de euros, terem passando a integrar a receita da Região, por força do art.º 28.º do DLR n.º 2/2001/M, de 10 de janeiro (91).

A redução de 69,9 milhões de euros (-21,9%) nas transferências do OE, ilustrada no Quadro II.5, deveu-se à não concretização do financiamento do BEI previsto na Lei de Meios para 2011 (92) (-62,5 milhões de euros) e à diminuição das "Transferências de Solidariedade" e do FC nacional (em respetivamente, -1,3 e -0,2 milhões de euros). As transferências do OSS mantiveram-se iguais a 2010.

As "Transferências de Solidariedade", no valor de 191,5 milhões de euros, bem como do Fundo de Coesão, no montante de 8,4 milhões de euros, foram efetuadas, respetivamente, nos termos dos art.os 37.º e 38.º da Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro (93), e de acordo com o previsto nos n.os 1 e 2 do art.º 93.º da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro.

2.1.1.2 - Receita extraordinária da RAM por conta da Lei de Meios

Em 2011, a RAM arrecadou receitas consignadas pela Lei de Meios no montante de 71,9 milhões de euros, perfazendo um total de 188,4 milhões de euros, assim distribuído:

QUADRO II.3

Montantes recebidos por conta da Lei de Meios

(ver documento original) Das verbas previstas naquela Lei (94), não só não foi recebida qualquer transferência do Fundo de Coesão (95), como também não se concretizou o financiamento do BEI programado para 2011 (62,5 milhões de euros).

Refira-se, no entanto, que as receitas apuradas no âmbito daquela Lei em 2011 foram de 88,1 milhões de euros, justificando-se a diferença pelo facto de não estarem refletidas na execução orçamental as transferências do PIDDAC (96) e do FSUE (97), que deram entrada nas Contas de SFA e da IHM.

2.1.1.3 - Receitas fiscais

A previsão e a execução orçamental da receita fiscal de 2011 constam do quadro seguinte:

QUADRO II.4

Receita fiscal

(ver documento original) A RAM arrecadou impostos no montante de 666,7 milhões de euros (61,9% do total da receita do ano), sendo esse valor superior em cerca de 4,5% ao arrecadado em 2010, por força do aumento da cobrança dos "Impostos Indiretos" em 59,1 milhões de euros (98), não obstante a descida nos "Impostos Diretos", num valor aproximado a 30,6 milhões de euros.

Tendo por referência a receita efetiva, o peso percentual dos impostos, que continuam a ser a principal fonte de receita regional, aumentou de 60,5% em 2010 para 64,9% em 2011.

Nos "Impostos Indiretos", o IVA e o ISP representam, respetivamente, 65,3% e 15,4%, daquele agregado, cuja variação positiva em relação a 2010 ficou a dever-se sobretudo ao aumento na cobrança do IVA em cerca de 58,2 milhões de euros (27,9%).

O IRS (182,8 milhões de euros) foi responsável por 70,7% dos "Impostos Diretos" correspondendo o IRC (71,8 milhões de euros) a 27,8% das cobranças destes impostos. A descida dos "Impostos Diretos", relativamente ao ano precedente, resultou da redução da cobrança do IRC em 19,7 milhões de euros (-21,5%) e do IRS em 14,5 milhões de euros.

Para a evolução verificada contribuiu a recuperação da receita arrecada em sede de IVA, que superou o valor orçamentado.

2.1.2 - Execução e evolução por tipos de receita

O quadro seguinte evidencia a distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias de receita e a sua evolução entre 2010 e 2011.

QUADRO II.5

Evolução e tipos de receita

(ver documento original) Excluindo as transferências correntes e de capital provenientes do exterior (AC, OSS e UE) e os passivos financeiros (99), as receitas geradas na RAM totalizaram 721,6 milhões de euros, aumentando 5,4 % em relação a 2010.

Estas receitas próprias, alimentadas em 92,4 % pelos impostos, representaram 67 % da receita orçamental, percentagem significativamente superior à do ano precedente (57 %).

A receita total, entre 2010 e 2011, decresceu 8,2%, a que correspondeu, em termos absolutos, uma redução aproximada a 116,1 milhões de euros, exclusivamente devida à receita orçamental, já que as "Operações Extraorçamentais" registaram um aumento (8,4 milhões de euros). Para aquele decréscimo, contribuíram os "Passivos Financeiros" (-97,4 milhões de euros) e as transferências da Administração Central (-70,6 milhões de euros).

2.2 - Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos

Autónomos

O Relatório da Conta da RAM (100) de 2011, explícita que a DROC tendo em vista o acatamento das recomendações da SRMTC (101) "alterou de forma substancial os mecanismos de recolha e tratamento da informação de natureza financeira respeitante aos SFA, necessária à elaboração da Conta da Região de 2011" e que "foi desenvolvido um protótipo de software, para compilação de toda a execução orçamental e patrimonial dos SFA da gerência de 2011", adiantando que "toda a informação ficou alojada numa única base de dados, na Direção Regional do Orçamento e Contabilidade, o que permitiu o seu tratamento e consolidação, ficando desde logo garantida a unificação com as contas remetidas previamente ao Tribunal de Contas."

Confrontados os valores constantes da Conta da Região (102), designadamente no mapa Anexo xxii relativo à execução orçamental das receitas, com as contas de gerência dos SFA, e ponderadas as observações do SRPF em sede de contraditório, constatou-se que, para além das diferenças decorrentes da não consideração do valor das reposições dos saldos da gerência anterior nos cofres da Tesouraria do Governo Regional (no montante líquido de -218.347,98 (euro) (103), persistem discrepâncias nas Transferências correntes - Administração Central (4.400,00 (euro) (104), nas OT - Retenção de receitas do Estado (-7.660,14) (105) e em Outras operações de tesouraria (-167.393.78 (euro) (106), que no seu conjunto totalizam -389.001,90 (euro).

Neste valor foi tida em conta a errata ao Anexo xxii da Conta da RAM, remetida no contraditório (107), na sequência da deteção e validação pela DROC de uma divergência relativamente ao SRPC, em virtude de este SFA ter efetuado uma alteração no mapa de fluxos de caixa, após a elaboração dos mapas da Conta da RAM.

No que respeita aos saldos de gerência, a SRPF esclareceu que "uma vez que as reposições de saldos da gerência anterior, efetuadas pelos SFA constituem receitas da RAM, o critério utilizado pela DROC (...) tem sido sempre o da sua relevação aquando da determinação dos respetivos montantes dos saldos da gerência anterior dos SFA, nos Anexos referentes nas Contas de Gerência dos SFA, para efeitos de consolidação da Conta da RAM." Neste sentido a opção da DROC, relativamente ao Anexo xxii, tem sido a de "subtrair as reposições dos saldos de gerência anterior, aos valores dos saldos da gerência anterior, de receitas próprias", passando no ano em análise "a discriminar o valor da reposição de saldos de gerência" no referido Anexo, do lado da despesa dos SFA.

No que respeita às restantes diferenças a SRPF não reconhece a sua existência e apresentou elementos relativamente a cada um dos SFA em causa, demonstrando que a DROC compilou o valor correto para o Anexo xxii, uma vez que aquele"foi exportado, não diretamente do mapa de Fluxo de caixa de 2011, mas sim do mapa de Descontos e Retenções - Terceiros (Modelo de acordo com a Instrução 1/2004, do Tribunal de Contas) que integra a conta de gerência", ou juntando cópia do mapa de fluxos de caixa em que se baseou.

Contudo, e não pondo de parte as medidas corretivas adotadas pela DROC, na elaboração do mapa xxii, as divergências apuradas persistem, uma vez que os mapas de fluxos de caixa que integram as contas de gerência dos SFA em causa não foram corrigidos e apresentados, em conformidade, à SRMTC.

Neste contexto, e não obstante as melhorias antes referidas e os esforços evidenciados pela DROC, subsistem inconsistências, já identificadas em anos anteriores, levando a concluir que a recomendação do TC sobre esta matéria ainda não foi plenamente implementada.

Os SFA, atentas as contas de gerência enviadas à SRMTC, arrecadaram em 2011 perto de 396 milhões de euros (108), para os quais concorreram cerca de 353,3 milhões de euros de receitas correntes e, aproximadamente, 25,3 milhões de euros de receitas de capital, perfazendo as receitas restantes 17,4 milhões de euros.

QUADRO II.6

As receitas orçamentais dos SFA

(ver documento original) À semelhança dos anos anteriores, as transferências correntes e de capital (368 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA (92,9 % do total cobrado). Neste âmbito, sobressai a predominância das transferências correntes do orçamento regional (312,7 milhões de euros, 79% do total cobrado), seguidas das transferências correntes provenientes da União Europeia, as quais, embora com um peso menos significativo (6,4 %), registaram mais de 25,3 milhões de euros (109).

Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a um decréscimo das receitas orçamentais em cerca de 21,6 milhões de euros (-5,2%), o que se deveu, em grande parte, à diminuição do saldo da gerência anterior (de receitas próprias) em 14 milhões de euros (110) e à redução de 12,5 milhões de euros nas transferências de capital, provenientes do orçamento da RAM.

A elevada dependência dos SFA das verbas provenientes do orçamento regional tem persistido ao longo do tempo, representando, em 2011, 85,5% da globalidade das receitas correntes e de capital, contra os 86,8% de 2010. A expressão destas transferências, tal como no ano precedente, assumiu contornos expressivos no IASAÚDE, IP-RAM, na ALM, no CEHA, no C-EPAM e no IDRAM, IP-RAM, consubstanciando mais de 88% das respetivas receitas orçamentais (excluindo o Saldo da gerência anterior e as Reposições não abatidas nos pagamentos).

Note-se que a Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia administrativa e financeira(111) quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e, desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias (112) correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da UE (113).

O TC, nos sucessivos pareceres sobre a Conta da RAM, tem alertado o GR para a necessidade de equacionar a manutenção do regime de autonomia alargada para alguns SFA, relevando para esta temática o facto de o SRPF ter informado em contraditório que, "no decorrer do ano de 2012, na sequência do previsto no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (...), foi ainda avaliado o regime de autonomia administrativa e financeira dos SFA existentes", sem, contudo, adiantar qualquer elemento concreto acerca dos resultados dessa avaliação.

Em relação à recomendação sobre a aplicação generalizada a toda a Administração Regional do regime de administração financeira do Estado (114), bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública, o SRPF referiu nas suas alegações que, neste momento, reportando-se ao ano de 2012, "(...) todos os SFA, com exceção do FGPDRP que em 2013 deixa de ser serviço e fundo autónomo, já têm implementado o POCP, pelo que esta recomendação está integralmente cumprida na parte referente aos SFA,s".

2.3 - Fluxos Financeiros com a União Europeia

2.3.1 - Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Os recebimentos da UE (115) registados no Orçamento e na Conta de 2011, nas rubricas 06.09.01 e 10.09.01 como Transferências Correntes e de Capital, e ainda em Operações Extraorçamentais sob a forma de receitas consignadas, em Contas de Ordem e em Recursos Próprios de Terceiros, foram os seguintes:

QUADRO II.7

Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

(ver documento original) Das receitas regionais previstas para o ano em análise, 172,7 milhões de euros (10,3 %) respeitavam à receita comunitária, tendo a cobrança efetiva ascendido a cerca de 44,3 milhões de euros, ou seja, 4,1 % da receita orçamental arrecadada (3,1 % em 2010).

Apesar do aumento de 6,8 milhões de euros, tais transferências (contabilizadas na quase totalidade na rubrica Transferências de Capital (117)) representaram, em 2011, 25,6 % do valor orçamentado, o que revela uma sobreavaliação desta fonte de financiamento de cerca de 128 milhões de euros, aumentando o desvio existente em 2010 (- 120 milhões de euros).

Para este valor contribuiu a baixa execução das transferências correntes (118) (3,8 %) e das transferências de capital (34,8 %), resultantes de uma previsão orçamental excessiva (mais15,3 milhões de euros que no ano anterior), atento o contexto histórico de evolução destas receitas.

Não obstante as observações constantes dos pareceres anteriores, a RAM continua sem apresentar uma justificação aceitável para a baixa execução orçamental da receita comunitária (119).

Por comparação com 2010, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM aumentou em cerca de 3 milhões de euros (para 68,9 milhões de euros), o que se deveu exclusivamente ao crescimento das receitas de Capital, designadamente do Fundo de Solidariedade da UE (19,7 milhões de euros), já que as transferências correntes e as receitas extraorçamentais (120) diminuíram, respetivamente, 2 milhões de euros e 3,8 milhões de euros.

Tal como verificado nos anos anteriores, a conta da RAM não especifica com clareza, a proveniência das receitas oriundas da UE (121), o que dificulta a respetiva certificação e impossibilita a sua análise económica e financeira, mostrando-se esta prática contrária à regra da especificação orçamental consagrada no art.º 7.º, n.º 1, da Lei 28/92, de 1 de Setembro.

2.3.2 - Fluxos financeiros da UE para a RAM

2.3.2.1 - Transferências de fundos da UE em 2011

A diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região (nomeadamente de entidades gestoras e executoras no âmbito da administração direta e indireta), as diferenças de tratamento da informação com reflexos nos seus níveis de desagregação e no momento do reconhecimento contabilístico das verbas comunitárias, e o facto de parte das verbas ser transferida diretamente para as diferentes entidades, têm motivado sucessivos reparos do TC sobre a falta de integralidade dos recebimentos registados na conta da RAM.

Com efeito, comparando aqueles registos com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades responsáveis pelas transferências da UE (122) (Quadro II.8), verifica-se que os dados espelhados na conta da RAM sobre a execução das receitas comunitárias (68,9 milhões de euros) ficam muito aquém do valor total das verbas comunitárias transferidas (112,2 milhões de euros).

O grau de contabilização evidenciado (cerca de 38,6% das transferências não foram registadas na Conta da RAM (123)) resulta essencialmente do facto de um volume significativo dos fundos transferidos para o IDR (124) se destinar a terceiras entidades (públicas ou privadas), sendo estas transferências registadas na conta daquele Instituto, como Operações Extraorçamentais, com a designação de RPT.

Existem, por outro lado, situações em que outros SFA da RAM registaram aquelas receitas como transferências da AC e não da UE, tendo em conta a natureza do organismo nacional que efetuou o pagamento e não a origem do financiamento (125). Observaram-se ainda outros casos em que, embora constituindo receita própria dos SFA, aquelas receitas não passaram pelo mecanismo de Contas de Ordem (126), ou em que não se encontrou registo da transferência nem na conta da RAM nem na conta dos SFA (127).

QUADRO II.8

Proveniência dos fluxos financeiros da UE

(ver documento original) No respeitante ao enquadramento dos fundos provenientes da UE, destacam-se, pela sua representatividade no total das transferências, os programas operacionais do QREN (65,9 %), em particular o INTERVIR+ (40,9 %) e o RUMOS (24,8 %), bem como o Fundo de Solidariedade da União Europeia (27,8 %), a que se segue o PRODERAM (5,6 %).

Os fluxos comunitários apurados em 2011 cresceram 30,2 milhões de euros (36,8 %) face ao ano transato, essencialmente em consequência da candidatura da RAM ao FSUE (31,3 milhões de euros) e, em menor escala, do aumento das verbas oriundas do FEADER no âmbito do PRODERAM (4 milhões de euros).

Identificaram-se ainda outras transferências da UE no montante de 52,1 milhões de euros para entidades regionais, do FC II (4,4 milhões de euros), da PAC (47 milhões de euros) através do FEADER e do FEAGA, do FEP (0,4 milhões de euros) e de outros programas comunitários, que não passaram pela Administração Pública Regional (direta ou indireta), porquanto entregues diretamente às entidades executoras/beneficiárias.

Refira-se que, a seguir ao FEDER através do INTERVIR+, o FSUE constituiu em 2011 a principal fonte de financiamento comunitário de projetos da RAM, não se refletindo essa predominância nas contas públicas, uma vez que apenas 63% destas transferências (destinadas a projetos da própria administração regional) foram objeto de contabilização.

2.3.2.2 - Programação e Execução Financeira em 2011

Tal como no ano anterior, o capítulo do Relatório da Conta de 2011 dedicado à execução dos fundos comunitários continua a cingir-se às intervenções do QREN e às que subsistem do QCA III, e não faz qualquer referência aos programas/fundos abrangidos pelos Planos Estratégicos Nacionais para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas (PEN), em particular no que se refere ao PRODERAM, cujo financiamento representa mais de 24% da dotação dos fundos comunitários destinados à RAM no período 2007-2013.

Os dados relativos à programação e execução financeira das principais intervenções comunitárias na RAM, em curso no ano de 2011, encontram-se resumidos no quadro seguinte (128):

QUADRO II.9

Programação e execução dos fundos comunitários

(ver documento original)

A) Análise no contexto do período de programação 2000-2006

Embora no ano de 2011 estivessem encerrados todos os programas do QCA III, ainda houve, no contexto do período de programação 2000-2006, execução financeira ao nível Fundo de Coesão II, estando no entanto por receber os 5% finais da comparticipação comunitária das várias intervenções, a serem transferidos após a aprovação dos relatórios finais, pela CE.

A execução do Fundo de Coesão II na RAM, até ao final de 2011, ascendeu a cerca de 165,9 milhões de euros (129), a que corresponde uma taxa de 97,3 % face ao valor comunitário aprovado (170,5 milhões de euros. A despesa comunitária paga em 2011 rondou os 2,9 milhões de euros (130) respeitantes a dois projetos que se encontram por encerrar.

As transferências da UE para entidades executoras (131) da RAM (4,4 milhões de euros) tiveram no mesmo ano uma ligeira redução face a 2010 (6,6 milhões de euros), e representavam em termos acumulados, no final de 2011, o valor de 143,7 milhões de euros (86,7% da despesa FC validada).

B) Intervenções Comunitárias na Região para o período 2007-2013

Apesar de a execução dos fundos comunitários continuar a ser dominada pelas intervenções e instrumentos de financiamento disponíveis no âmbito da Política de Coesão e da PAC, designadamente através dos POs do QREN e do PEN Rural/Pescas (com um peso de, respetivamente, 53,6 % e 20,7 % na despesa comunitária na RAM em 2011), a já referida ajuda do FSUE (132) mereceu um lugar de destaque em termos de execução (23,3 % da despesa dos fundos) e em termos de transferências para a RAM (27,8 % dos Fundos da UE transferidos).

B.1) Execução dos programas do QREN

No respeitante ao conjunto dos PO do QREN, a despesa comunitária executada em 2011 foi de 64,5 milhões de euros (dos quais 38,5 do FEDER e 25,3 do FSE), registando uma redução de 7,6 milhões de euros face a 2010, em virtude, essencialmente, da descida verificada no POVT (-5,6 milhões de euros) e no INTERVIR+ (-3 milhões de euros).

Em termos acumulados a 31/12/2011, aquela despesa atingiu os 226,5 milhões de euros (41,1% do valor global programado para o período 2007-2013), sendo o FSE, através do programa RUMOS, o que apresentou a melhor dinâmica, com uma taxa de execução de 63,3 %, seguido do FEDER (INTERVIR+) e do Fundo de Coesão (POVT-Eixo IV (133)), que registaram um grau de concretização de, respetivamente, 34,9 % e 34,4 %.

Não obstante a despesa FEDER validada pelo IDR, no âmbito do PCT MAC, ter aumentado 552,4 mil euros relativamente a 2010, a mesma revelou, no final de 2011, a mais baixa taxa de execução entre as intervenções do QREN (15,7 %),

B.2) O Fundo de Solidariedade da União Europeia

No âmbito do FSUE, o montante atribuído à RAM (31,3 milhões de euros) pela decisão da CE C (2010) 9758, de 13/01/2011, destinado a financiar os prejuízos decorrentes da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, foi disponibilizado de uma só vez, em Abril de 2011, nos termos do Protocolo assinado entre a Secretaria Geral do MAI e a RAM representada pelo IDR.

No final de 2011, a taxa de execução registada (28,1 milhões de euros) atingiu os 89,9 % (134), tendo o valor pago pelo IDR totalizado os 24,4 milhões de euros (dos quais 19,7 milhões de euros à ARD e os restantes 4,7 milhões de euros a empresas públicas).

B.3) Execução do PRODERAM e do PROMAR

Em 2011, as transferências do FEADER ao abrigo do PRODERAM, efetuadas para a RAM através dos serviços da SRARN, totalizaram cerca de 6,3 milhões de euros, tendo o IFAP transferido diretamente para executores privados da RAM cerca de 18 milhões de euros. As despesas comunitárias executadas no ano foram de 24,3 milhões de euros (-5,6 milhões de euros que em 2010), representando, em termos acumulados, 35,3% do valor programado.

No respeitante ao setor das pescas, o FET, através da intervenção do PROMAR na RAM, registou no mesmo ano uma execução de 632,5 mil euros, também inferior à de 2010 (-1,4 milhões de euros), atingindo a 31/12/2011 um valor global de 2 milhões de euros (20,3 %). O financiamento comunitário pago no ano foi de cerca de 875,5 mil euros, dos quais 459 mil euros à SRARN e 416,5 mil euros a entidades privadas.

2.4 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2011, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1 292,6 milhões de euros, tendo a receita orçamental arrecadada atingido os 1 077 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 592 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1).

b) As receitas efetivas da RAM, no montante de 1 027,6 milhões de euros, registaram uma redução de 27 milhões de euros (-2,6%) relativamente a 2010, devido em grande parte à descida dos impostos diretos (-30,6 milhões de euros) e das transferências do OE (-69,9 milhões de euros) (cfr. o ponto 2.1.1).

c) A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foi a receita fiscal com 666,7 milhões de euros (61,9 % da receita orçamental), seguida das transferências correntes com 255,2 milhões de euros (23,7 %) (cfr. o ponto 2.1.1).

d ) Manteve-se a situação de dependência dos SFA relativamente às transferências do orçamento regional, que ascenderam a 323,8 milhões de euros, ou seja, 81,8 % do total das receitas do subsector institucional, superior aos 80,2% de 2010 (cfr. o ponto 2.2).

e) Em 2011, a execução da receita comunitária foi de 44,3 milhões de euros (25,6 %), o que significa que essa receita foi sobreavaliada em cerca de 128,5 milhões de euros, e confirma uma prática já censurada pelo Tribunal em anteriores pareceres (cfr. o ponto 2.3.1).

2.5 - Recomendações

Em 2011, o Governo Regional, através da SRPF, deu acolhimento à recomendação formulada pelo TC em anos anteriores de passar a classificar as receitas em função da sua natureza, enunciada pela entidade certificadora, uma vez que deixou de contabilizar parte das transferências do OE como receita fiscal de IVA, de modo a que os agregados económicos refletissem de forma fiel a respetiva execução orçamental.

Não obstante, ainda continuam por acatar as recomendações a seguir enunciadas:

a) Existência de maior rigor na previsão orçamental da receita face à sua crescente sobreorçamentação, que tem como resultado um aumento acentuado dos encargos assumidos e não pagos, b) Verificação de uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das receitas globais desses organismos.

c) A adoção generalizada do regime de administração financeira do Estado e do Plano Oficial de Contabilidade Pública.

d) A Conta da Região deve, no domínio da receita comunitária, identificar as fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação consagrada no art.º 7.º da Lei 28/92, de 1 de setembro, e de modo a incluir informação clara e sistematizada por fundo comunitário.

No respeitante à recomendação da alínea b), o SRPF, no contraditório, alegou, em síntese, que estão em curso trabalhos conducentes ao cumprimento da medida 45 do PAEF-RAM, tendentes a melhorar a situação, sendo de reconhecer, neste particular, que os esforços desenvolvidos pela DROC conduziram a uma redução das discrepâncias entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM. No caso da recomendação da alínea c), também no âmbito da mesma medida, aquele responsável governamental adiantou que "(...) está em curso o projeto de implementação de sistemas integrados de gestão financeira e orçamental (...) que responde à recomendação do Tribunal de Contas".

CAPÍTULO III

Despesa

No presente Capítulo examina-se a execução das despesas da ARD na perspetiva da sua estrutura e evolução em relação ao ano anterior, assim como o correspondente nível de execução orçamental e as medidas adotadas com vista à sua contenção.

Analisa-se ainda a execução orçamental das despesas dos SFA e, quando justificável, a sua evolução face ao ano anterior. Complementarmente, afere-se da consistência dos registos efetuados na conta da Região através da correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os elementos constantes do mapa Anexo xxii do Relatório sobre a conta da RAM.

Apreciam-se também os EANP da Administração Regional Direta e Indireta, sob a vertente económica e orgânica, e as razões subjacentes ao seu não pagamento.

Em 2011, a conta da Região e os elementos informativos que a integram mantiveram o mesmo nível de informação que em anos anteriores, ou seja, só refletem os pagamentos realizados e as dotações orçamentais finais, sem referência ao volume de compromissos assumidos no ano e aos pagamentos que, tendo ocorrido em 2011, respeitam a compromissos de anos anteriores.

Isto deve-se ao facto de os sistemas de apoio à execução orçamental serem ainda, em larga medida, baseados numa ótica de caixa, que impede o conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos e dificulta a obtenção de informação consolidada sobre a situação financeira do setor público regional.

Diga-se que a questão de os suportes à execução orçamental assentarem na Administração Regional em sistemas contabilísticos e de informação incompletos que precisam de ser melhorados, não é estranha à circunstância de o Regime de Administração Financeira do Estado, consagrado na Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e no DL n.º 155/92, de 28 de julho, carecer de implementação plena na RAM, situação que tem sido reiteradamente objeto de reparo e recomendação por este Tribunal (135).

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, o documento contendo a análise efetuada à execução das despesas da ARD e dos SFA foi sujeito a contraditório, através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as alegações apresentadas (136) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

3.1 - Despesas da Administração Regional Direta

O quadro seguinte apresenta as despesas totais realizadas pela RAM em 2011:

QUADRO III.1

Execução global da despesa pública regional

(ver documento original) O total dos pagamentos ascendeu a 1.252,8 milhões de euros, sendo cerca de 1.075,7 milhões de euros respeitantes a pagamentos de despesa orçamental e 177,2 milhões de euros relativos a operações extra orçamentais.

Relativamente ao total das despesas orçamentais, foi executado cerca de 64,4 % do orçamento final (137) (menos 593,4 milhões de euros que o previsto), quando no ano anterior a taxa de execução rondou os 71,2 %. De 2010 para 2011, registou-se uma diminuição de 29,8% nas despesas de capital e de 5 % nas despesas correntes.

A execução do orçamento foi afetada por medidas de contenção, entre as quais se incluiu o congelamento das dotações de algumas rubricas da despesa, no montante global de 50,4 milhões de euros (4,7% da despesa orçamental paga), com a seguinte origem e distribuição:

QUADRO III.2

Montantes congelados em 2011

(ver documento original) Contudo, no final do ano, descontado o efeito dos descongelamentos autorizados (138) (43,3 milhões de euros, ou 85,9 % dos congelamentos (139)), o saldo das dotações efetivamente não utilizadas ficou-se pelos 7,1 milhões de euros.

3.1.1 - Execução orçamental da despesa

A) Segundo a classificação económica

QUADRO III.3

Execução da despesa orçamental

(ver documento original) A despesa efetiva ascendeu a cerca de 1.031,9 milhões de euros (140), o que representa uma redução de perto de 110,8 milhões de euros (-9,7%) face a 2010.

O agrupamento de despesa com maior expressão foi o das "Transferências Correntes", com aproximadamente 371,8 milhões de euros (34,6 % da despesa total) dos quais 312,7 milhões de euros destinados à "Administração Regional". Segue-se-lhe, de muito perto, o agrupamento "Despesas com o pessoal", com cerca de 356,1 milhões de euros (33,1 % da despesa total), dos quais cerca de 296,8 milhões de euros respeitam a "Remunerações certas e permanentes".

As "Despesas de capital" quedaram-se pelos 15,5 % do total dos pagamentos, ficando a respetiva taxa de execução (35,6 %) abaixo da do ano anterior (54,4 %).

B) Segundo a classificação orgânica

O quadro seguinte evidencia a estrutura dos pagamentos e do orçamento final por departamento orgânico, e, bem assim, as correspondentes taxas de execução.

QUADRO III.4

Despesas orçamentais segundo a classificação orgânica

(ver documento original) Os três departamentos com maior peso na estrutura da despesa (SREC, SRAS e SRES) foram responsáveis por pagamentos na ordem dos 798 milhões de euros (74,2 % do total).

Os pagamentos da SREC, no valor de 367,2 milhões de euros, decorreram essencialmente das "Despesas com o pessoal", no montante de 280,4 milhões de euros, e das "Transferências correntes", que atingiram perto de 64,2 milhões de euros.

Na SRAS, as "Transferências Correntes" constituem o agrupamento económico mais significativo, com uma despesa superior a 263,3 milhões de euros (97,9 % do total), maioritariamente por efeito das transferências para o IASAÚDE, IP-RAM, no montante de 259,1 milhões de euros.

A despesa orçamental da SRES, de 161,8 milhões de euros, resultou sobretudo da "Aquisição de bens de capital" (84,2 milhões de euros) e da "Aquisição de bens e serviços" (66 milhões de euros).

3.1.2 - Pagamento de Juros de Mora

O Anexo xxxix - Relação das amortizações e juros pagos em 2011, por entidade credora, da conta da RAM, reflete o pagamento de juros de mora às empresas em resultado, principalmente, de atrasos nos pagamentos de empreitadas de obras públicas (141).

QUADRO IIII.5

Juros de mora

(ver documento original) Os juros de mora pagos totalizaram cerca de 6,5 milhões de euros, o que se traduziu num decréscimo de 39,1% (quase -4,1 milhões de euros) face a 2010. De notar que esse decréscimo, longe de indiciar uma diminuição desses encargos, significa apenas o adiamento desses pagamentos com o consequente avolumar dos juros em dívida.

No contraditório, o SRPF alegou que o decréscimo dos juros de mora deveria ser de"40,5% (quase -4,4 milhões de euros)", uma vez que a SRMTC excluiu "o valor dos juros de mora pagos pelo BNP Paribas em 2010 no valor de 319.010,50 euros". Sobre a dedução realizada cumpre esclarecer que do montante indicado pela SRPF só (euro) 61.759,68 correspondiam a juros de mora (142) sendo os restantes relativos a juros remuneratórios postecipados sobre o montante global em dívida.

3.1.3 - Evolução das despesas

O quadro seguinte compara a despesa paga em 2011 com a despesa paga em 2010.

QUADRO III.6

Evolução das despesas por classificação económica

(ver documento original) As "Despesas correntes" diminuíram cerca de 5% (- 48,2 milhões de euros), sendo a redução mais acentuada na "Aquisição de bens e serviços" com - 46,2 milhões de euros e nas "Despesas com pessoal" com - 15,9 milhões de euros, enquanto as rubricas "Juros e outros encargos" e "Transferências correntes" cresceram, globalmente, 16,4 milhões de euros.

Relativamente às "Despesas de capital", houve uma redução de 29,8 % (- 70,9 milhões de euros), essencialmente por força do decréscimo de 36,5 milhões de euros da "Aquisição de bens de capital" e de 26,2 milhões de euros das "Transferências de capital". As "Operações extra orçamentais"

desceram 15,4 % (- 32,2 milhões de euros).

A conjugação das variações expostas originou uma redução na despesa total do ano de 2011, face a 2010, de cerca de 10,8%, ou seja, menos 151,3 milhões de euros.

Salientar ainda que as despesas assumidas entre 2010 e 2011 sofreram um aumento de cerca de 24,2 %.

QUADRO III.7

Evolução das despesas assumidas 2010/2011

(ver documento original) Este aumento, associado ao reconhecimento contabilístico de encargos que se encontravam até então omissos, levou a um aumento da despesa assumida face a 2010 de cerca de 600 milhões de euros, de 2,4 mil milhões para 3,1 mil milhões de euros.

3.2 - Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (143)

O Relatório da conta da RAM de 2011 (144) refere que em resultado do acatamento das recomendações formuladas pelo TC (145) foram alterados "de forma substancial os mecanismos de recolha e tratamento da informação de natureza financeira respeitante aos SFA", e que, consequentemente, "foi desenvolvido um protótipo de software, para compilação de toda a execução orçamental e patrimonial dos SFA da gerência de 2011", sendo que "toda a informação ficou alojada numa única base de dados, na Direção Regional do Orçamento e Contabilidade, o que permitiu o seu tratamento e consolidação, ficando desde logo garantida a unificação com as contas remetidas previamente ao Tribunal de Contas".

Confrontados os valores das contas de gerência de todos os SFA com os valores constantes da conta da Região, designadamente no mapa "Anexo XXII - Serviços e fundos autónomos - Execução orçamental - Período de 1 de janeiro a 31 de dezembro", identificaram-se diferenças cuja materialidade (146) não coloca em causa as conclusões sobre a execução orçamental do sector institucional em análise.

Referir ainda que se regista positivamente o facto de, em 2011, o referido Anexo XXII ter passado a discriminar o montante da reposição de saldos de gerências anteriores.

3.2.1 - Execução Orçamental da Despesa

As despesas orçamentais dos SFA ascenderam a perto de 370,9 milhões de euros e tiveram a seguinte repartição por classificação económica:

QUADRO III.8

Distribuição da despesa orçamental

(ver documento original) Tendo por base a análise das contas de gerência dos SFA e os dados expostos, destacam-se os seguintes aspetos . Nas despesas correntes, sobressaem as "Transferências Correntes", com cerca de 61,3% da despesa orçamental (227,5 milhões de euros), e a "Aquisição de bens e serviços correntes", com 20,9% dessa despesa (77,5 milhões de euros).

. O IASAÚDE, IP-RAM, tem o maior peso nos pagamentos dos SFA, sendo responsável por 70,5% do total, ou seja, por 261,6 milhões de euros.

. Nas "Transferências Correntes", o IASAÚDE realizou transferências no valor de 186,7 milhões de euros, representativas de 50,3% do total das despesas orçamentais do universo SFA.

. Na "Aquisição de bens e serviços correntes", o IASAÚDE foi o serviço que mais contribuiu para o total da rubrica, com cerca de 61,6 milhões de euros, ou seja, 16,6% das despesas orçamentais totais de todos os SFA.

. As "Despesas de capital" atingiram os 21,7 milhões de euros (cerca de 5,8% da despesa orçamental), tendo sido o IDE-RAM o que mais contribuiu para o total deste agregado, com pagamentos da ordem dos 13,1 milhões de euros (60,6% do total).

3.2.2 - Evolução da despesa

O quadro expõe, de forma sintética, a evolução da despesa dos SFA.

QUADRO III.9

Evolução da despesa orçamental

(ver documento original) De 2010 para 2011, as despesas orçamentais dos SFA decresceram 13,9 milhões de euros (3,6%), essencialmente, em virtude da redução das "Transferências Correntes", de quase 15,1 milhões de euros, e das "Transferências de capital", no valor de 9,8 milhões de euros.

Em sentido contrário, destaca-se o aumento de cerca de 23,3 milhões de euros (43,1%) da "Aquisição de bens e serviços", justificado, em grande parte, pelo crescimento da execução orçamental do IASAÚDE, IP-RAM.

3.3 - Encargos Assumidos e Não Pagos (EANP) Os encargos assumidos e não pagos têm origem, em termos genéricos, na sobreavaliação das receitas orçamentadas, que tem permitido comprometer despesa durante a execução orçamental muito para além da efetiva capacidade de pagamento, e/ou numa deficiente aplicação das operações de registo e controlo de compromissos.

No quadro dos procedimentos em vigor em 2011, face aos atrasos verificados na aplicação do regime de administração financeira do Estado, a relevação contabilística dos EANP devia seguir as regras do art.º 3.º, n.os 2, 3 e 4, do DRR n.º 3/2011/M (147), que obrigavam os serviços da Administração Regional, incluindo os SFA, a "manter atualizados os sistemas contabilísticos correspondentes às suas dotações orçamentais com o registo dos encargos assumidos", e a lançar "os compromissos resultantes de leis, acordos ou contratos já firmados e renovados automaticamente (...) nas contas correntes".

Importa acrescentar que, em 2011, no quadro das vinculações externas das finanças públicas, as regras de reporte de informação financeira que as regiões autónomas estavam obrigadas a cumprir constavam do art.º 63.º do DL n.º 29-A/2011, de 1 de março (148), cuja operacionalização seguia, no essencial, as instruções da Circular n.º 4/ORÇ/2011, de 30 de março, da DROC (149).

Referir que a execução de 2011 ficou marcada pelo apuramento de montantes significativos de encargos assumidos e não pagos da Administração Regional de anos anteriores, não reportados às autoridades estatísticas nacionais nem registados nas contas remetidas ao TC. Situação explicada, em parte, pela efetiva aplicação, no decurso de 2011, das instruções previstas na Circular n.º 4/ORÇ/2011, para o apuramento, tratamento e reporte da informação financeira referente aos EANP.

No final de 2011, o valor global dos EANP do conjunto do setor público administrativo regional registado na conta da RAM ascendia a 2.467,6 milhões de euros (mais 1.013,9 milhões de euros que em 2010) (150), tal como evidencia o quadro abaixo, ordenado por entidade da Administração Regional.

QUADRO III.10

Distribuição dos EANP

(ver documento original) Relativamente a esta matéria, o SRFP alegou no contraditório que, "na sequência da publicação da Lei 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA), foram definidos e implementados novos procedimentos ao nível da Administração Pública Regional, de modo, a que os serviços só possam assumir compromissos desde que disponham de fundos disponíveis". Nesse sentido, "foram divulgadas instruções precisas aos serviços através da Circular n.º 4/ORÇ/2012, de 18 de maio, foi promovida uma ação de sensibilização (...) e foi desenvolvida na Direção Regional de Informática uma aplicação para a gestão dos fundos disponíveis".

3.3.1 - Análise dos EANP na Administração Direta

De acordo com os dados da SRPF, os encargos que ficaram por pagar pela ARD no final de 2011 perfazem 1 820,5 milhões de euros, e, conforme se depreende do quadro seguinte, o montante mais expressivo respeita à extinta SRES, com cerca de 1.263,3 milhões de euros.

QUADRO III.11

EANP na Administração Direta

(ver documento original)

A despesa referente aos EANP da ARD transitados de 2011 comprometia, em média e em termos globais, 83,3% do orçamento inicial de 2012, assumindo especial significado no caso da extinta SRES, já que o montante em causa tem uma ordem de grandeza idêntica à do orçamento regional de 2011.

3.3.2 - Análise dos EANP na Administração Indireta (SFA) O quadro seguinte detalha as responsabilidades não pagas pelos SFA durante o ano 2011 (151) e o nível de comprometimento dos respetivos orçamentos de 2012:

QUADRO III.12

Distribuição dos EANP por SFA

(ver documento original) O volume da dívida a fornecedores dos SFA transitada de 2011 comprometia, em média, 41,6% dos seus orçamentos iniciais de 2012, sendo que, no IDRAM, esse indicador fica acima dos 312%, isto é, seriam necessários mais de três 3 orçamentos idênticos ao de 2012 para assegurar o pagamento dos encargos transitados.

Face ao ano de 2010, houve um aumento dos EANP na ordem dos 28,9%, para o qual contribuiu determinantemente o IASAÚDE, IP-RAM, com mais de 30,6 milhões de euros de dívidas a fornecedores que no ano anterior, elevando o valor dos EANP no setor da saúde para 181,3 milhões de euros.

Por último, salientar que, à semelhança dos anos anteriores, a listagem de EANP dos SFA enviada pela DROC (152) não está em consonância com o preceituado no art.º 3.º, n.os 2, 3 e 4, do DRR n.º 3/2011/M, de 18 de maio, dificultando o seu cruzamento com os mapas constantes da Conta da RAM de 2010, no que se refere à classificação orgânica dos encargos.

3.4 - Conclusões Apresentam-se, de seguida, as principais conclusões da análise efetuada à execução da despesa em 2011:

a) A despesa orçamental paga cifrou-se em cerca de 1.075,7 milhões de euros (64,4% contra 71,2% em 2010), correspondendo-lhe um desvio, para menos, face ao orçamento final, de 593,4 milhões de euros (cfr. os pontos 3.1 e 3.1.1).

b) A despesa efetiva ascendeu a cerca de 1.031,9 milhões de euros, o que representa uma redução de perto de 110,8 milhões de euros face a 2010 (cfr.

o ponto 3.1.1).

c) Foram registados na conta da RAM encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Direta e Indireta no valor total de 2.467,6 milhões de euros, mais 1.013,9 milhões de euros que em 2010 (cfr. o ponto 3.3).

3.5 - Acatamento de recomendações de anos anteriores As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio da despesa e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) A satisfação atempada dos compromissos financeiros assumidos, evitando o pagamento de juros de mora, com o objetivo de cumprir o disposto no n.º 3 do art.º 18.º da LEORAM.

b) Não obstante as alterações procedimentais introduzidas ainda continua por implementar um sistema eficaz que permita uma efetiva correspondência entre as contas de gerência dos SFA e os mapas anexos da Conta da RAM referentes à execução orçamental das despesas globais desses organismos.

c) A aplicação generalizada do regime de administração financeira do Estado, aprovado pela Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de julho, bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública.

No contraditório, o SRPF referiu que "no âmbito da execução do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira será possível acolher todas as recomendações formuladas a este nível".

3.6 - Síntese das Auditorias

3.6.1 - Auditoria ao contrato de prestação de serviços para a elaboração

do projeto do Hospital Central da Madeira e ao contrato de assessoria

técnica para apreciação de propostas e desenvolvimento do projeto do

Hospital Central da Madeira (153)

Enquadramento

A auditoria inseriu-se no âmbito da fiscalização concomitante exercida pelo TC, e teve por objetivo acompanhar a execução física e financeira do contrato de prestação de serviços para a elaboração do projeto do HCM e do contrato de assessoria técnica para apreciação de propostas e desenvolvimento do projeto do HCM, incluindo os correspondentes termos adicionais, quer na vertente da legalidade, quer na da regularidade financeira, visando, igualmente, a análise da legalidade da qualificação dos trabalhos que integram os referidos adicionais e o apuramento de eventuais desvios entre as condições inicialmente contratualizadas e as realizadas.

A realização desta ação de fiscalização concomitante encontrava-se prevista no Programa de Fiscalização da SRMTC para o ano de 2012, aprovado pelo Plenário Geral do Tribunal de Contas, em sessão 14 de dezembro de 2011 (154), com o n.º 12/06, o qual foi entretanto alterado de molde a integrar o acompanhamento do contrato de assessoria técnica para apreciação de propostas e desenvolvimento do projeto do HCM, face à íntima ligação entre estas duas prestações de serviços.

No âmbito desta ação foi observado o princípio do contraditório, nos termos consignados no art.º 13.º da LOPTC, por via da audição do Vice-presidente do Governo Regional, João Cunha e Silva, do ex-Secretário Regional do Equipamento Social, Luís Manuel dos Santos Costa, do seu chefe do Gabinete, João Ricardo Luís dos Reis, do Presidente do Governo Regional, Alberto João Cardoso Gonçalves Jardim, dos ex-Secretários Regionais dos Recursos Humanos, Eduardo António Brazão de Castro, e de Educação e Cultura, Francisco José Vieira Fernandes, da Secretária Regional da Cultura, Turismo e Transportes, Conceição Maria de Sousa Nunes Almeida Estudante, do Secretário Regional do Plano e Finanças, José Manuel Ventura Garcês, do Secretário Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais, Manuel António Rodrigues Correia e do Secretário Regional dos Assuntos Sociais, Francisco Jardim Ramos, da ex-Diretora Regional de Edifícios Públicos, Maria Clara Rodrigues Paixão Brazão e da Diretora de Serviços da Direção Regional de Edifícios Públicos, Mariza Reis Castanheira da Silva (155), relativamente ao relato de auditoria, tendo as alegações apresentadas por estes responsáveis sido consideradas para efeitos de elaboração do relatório da auditoria.

Observações

Tendo por base os resultados desta ação de fiscalização, foram enunciadas as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta ao longo daquele relatório:

1 - Os contratos (iniciais e adicionais) para a elaboração do projeto de construção do HCM e para a respetiva assessoria técnica determinaram, até 22 de fevereiro de 2011, a assunção de encargos no montante de 4 885 943,30(euro) (s/IVA)(156), cuja utilidade ficou comprometida com a deliberação de suspender a concretização da nova unidade hospitalar, tomada pelo Conselho do Governo Regional em 17 de fevereiro de 2011.

A factualidade apreciada indicia uma deficiente articulação entre a ex-SRES, a SRAS e o SESARAM, E.P.E., na medida em que, decorrido mais de um ano sobre a adjudicação da execução do projeto do HCM (13 de julho de 2007) que tinha por referência um "documento de cumprimento obrigatório", aquelas entidades acordaram em introduzir-lhe alterações substanciais em 8 e 9 de outubro de 2008, as quais só foram dadas a conhecer à ARIPA, Lda., a 16 de janeiro de 2009, e contratualizadas em 28 de abril de 2011, já depois de decidida a suspensão da construção do projeto do HCM.

2 - Os contratos adicionais à prestação de serviços para elaboração do projeto do HCM e à assessoria técnica para apreciação de propostas e desenvolvimento do projeto do HCM não foram remetidos pela SRES à SRMTC no prazo prescrito pelo n.º 2 do art.º 47.º da LOPTC.

3 - Em 31 de outubro de 2008, a Consulgal, S.A., durante a execução do contrato inicial, faturou e recebeu mais 41.100,0(euro) do que a programação financeira previsional estabelecia para a fase de estudo prévio.

Em concreto, aquela empresa, em 22 de julho de 2010, faturou a totalidade dos honorários relativos à fase de anteprojeto apesar de só ter entregue alguns dos relatórios de avaliação do anteprojeto do HCM em janeiro e fevereiro de 2011, tendo o pagamento dos honorários relativos ao projeto base sido autorizado a 11 de fevereiro de 2011 sem que a Consulgal, S. A., tivesse entregue todos relatórios e os mesmos tivessem sido aprovados pela SRES como exigia o contrato.

4 - A ARIPA, Lda. também faturou, até 2 de maio de 2011, a totalidade dos honorários previstos no contrato inicial para a fase de projeto base (1.040.000,0(euro), cujo pagamento foi autorizado a 25 de fevereiro e a 27 de junho de 2011, em desacordo com a execução física, já que naquela data ainda não havia entregue os anteprojetos de todas as especialidades.

5 - Os contratos adicionais à prestação de serviços para elaboração do projeto do HCM e à assessoria técnica para apreciação de propostas e desenvolvimento do projeto do HCM padecem de falta de fundamentação de facto e não se subsumem à fundamentação legal invocada, ou seja, na alínea e) do n.º 1 do art.º 86.º do Decreto-Lei (DL) n.º 197/99, 8 de julho.

Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou à Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira:

1 - Maior rigor no planeamento das prestações de serviços, de modo a evitar a introdução de alterações substanciais às peças dos procedimentos em fase de execução contratual, assegurando-se da existência de uma verdadeira colaboração entre os vários serviços intervenientes na fase pré-contratual.

2 - Observância do prazo de remessa ao Tribunal de Contas dos contratos adicionais definido no n.º 2 do art.º 47.º da LOPTC (157) (60 dias a contar do início da sua execução).

3 - Respeito pelos prazos e planos de pagamentos contratualizados com os fornecedores.

4 - Observância escrupulosa dos pressupostos legais no que respeita aos fundamentos, de facto e de direito, que permitem a celebração de contratos adicionais no âmbito de prestações de serviços.

3.6.2 - Relatório n.º09/2012, aprovado em 13/09/2012 (Auditoria à Escola

Secundária de Jaime Moniz (ESJM).

Enquadramento

A Auditoria à Escola Secundária de Jaime Moniz (ESJM) revestiu a natureza de uma auditoria orientada para o controlo à atividade exercida pela ESJM, mais concretamente no que concerne ao Fundo Escolar. A auditoria visou responder aos seguintes objetivos específicos:

a) Verificar o cumprimento da legislação aplicável no domínio da contratação pública (aquisição de bens e serviços);

b) Confirmar a aplicação dos apoios financeiros;

c) No âmbito do Programa Rumos (programa inserido em projetos cofinanciados pelo Fundo Social Europeu e pela RAM):

. Identificar os apoios concedidos no âmbito do projeto "Curso de Educação e Formação";

. Verificar os procedimentos associados, bem como o grau de realização financeira, no tocante à componente financeira pela RAM.

Observações

Da ação realizada, destacam-se as seguintes observações:

1 - Oito dos dez procedimentos analisados (sete ajustes diretos e um concurso público), referentes a aquisições de bens e serviços, desencadeados pela ESJM, foram efetuados na plataforma Vortal, encontrando-se os correlativos processos instruídos com os comprovativos das fases do procedimento, bem como devidamente documentados com todas as mensagens trocadas com os fornecedores.

2 - Com exceção das situações enunciadas seguidamente, todos os procedimentos analisados se mostraram legais e regulares:

a) As informações iniciais que desencadearam os procedimentos analisados careciam de melhor fundamentação por forma a acolher o disposto no art.º 38.º do CCP e a permitir descortinar os motivos que originaram tais aquisições;

b) O processo administrativo do concurso público para a aquisição de serviços no âmbito dos Cursos de Educação e Formação não continha a evidência documental da adjudicação por parte do Secretário Regional de Educação, nos termos dos art.os 36.º, n.º 1 e 148.º, n.º 4, ambos do CCP e do art.º 30.º do CPA;

c) Existiam indícios de fracionamento das despesas no âmbito de dois procedimentos de ajuste direto simplificado tendentes ao fornecimento de serviços de apoio administrativo para dois "Projetos de formação", integrados no programa Rumos, cujo valor acumulado atingiu os 13.000,00(euro);

d) Num desses procedimentos, foi emitida uma informação de cabimento extemporânea (foi emitida após a data do recibo de quitação), cujo saldo disponível era insuficiente para fazer face à despesa emergente, resultando, deste modo, um saldo residual de valor negativo de 4.610,81(euro).

3 - As duas recomendações formuladas na "Auditoria orientada para avaliar o grau de aplicação do POC (P e EDU) na RAM - 2009" foram acatadas pela ESJM, encontrando-se uma totalmente acolhida e a outra em fase de implementação.

Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou aos membros do Conselho Administrativo da ESJM:

1 - O cumprimento do disposto no art.º 38.º do CCP, no art.º 124.º do CPA e no art.º 18.º da Lei 28/92, de 01.09, espelhando, nas informações iniciais que desencadeiam os procedimentos, os fundamentos de facto e de direito que originaram os mesmos.

2 - A observância do disposto no art.º 73.º conjugado com o art.º 36, n.º 1 do CCP que determina que a adjudicação compete ao órgão com poder para tomar a decisão de contratar.

3 - A consideração da proibição de fracionamento das despesas estabelecida no n.º 1 do art.º 16.º do DL n.º 197/99, de 08.06.

4 - A salvaguarda da existência de cabimento orçamental aquando da autorização das despesas e que a aplicação informática não admitisse o lançamento de despesas em data diferente daquela em que eram introduzidos os dados.

5 - O desencadeamento do processo de elaboração do Plano de gestão de riscos de corrupção e infrações conexas de modo a respeitar o estipulado no ponto 1.1. da Recomendação do Conselho de Prevenção da Corrupção, de 1 de julho de 2009.

CAPÍTULO IV

Património

Em consonância com o disposto no art.º 143.º do EPARAM e no art.º 227.º, n.º 1, al. h), da CRP (158), a RAM dispõe de competência para "administrar e dispor do seu património", verificando-se que o sector do património está integrado na SRPF, de acordo com a estrutura orgânica e de funcionamento do executivo regional (159), aprovada pelo DRR n.º 5/2007/M, de 23 de julho (160).

O presente capítulo trata das parcelas patrimoniais integradas na órbita de competências da SRPF (161), constituídas pelo conjunto dos bens e direitos com conteúdo económico e de carácter permanente de que a RAM é titular (162).

O universo patrimonial agrega duas classes principais de bens. O património corpóreo, constituído pelos domínios público e privado da Região - o conjunto dos bens imóveis (prédios rústicos ou urbanos, e direitos a eles inerentes), móveis corpóreos, direitos de arrendamento e quaisquer outros direitos reais sobre coisas. E o denominado património financeiro, o qual integra as participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, assim como os créditos concedidos a terceiros (163). Complementarmente é feita uma breve abordagem à carteira de concessões da Região.

A análise da atividade da Administração Regional nestes domínios centrou-se no acompanhamento da composição e evolução dos diversos inventários, das carteiras de títulos e na apreciação das alterações e operações de maior significado ocorridas no exercício de 2011.

As observações e alegações apresentadas (164) em contraditório, pelo Secretário Regional do Plano e Finanças, foram analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, nos pontos próprios ao longo do presente capítulo.

4.1 - Património dominial

Nas atribuições da SRPF, incluem-se, entre outras, a gestão e administração patrimonial, dispondo, para o efeito, das competências de "acompanhar, controlar e gerir (...) o património da Região, à exceção do artístico e do cultural", e, paralelamente, de "acompanhar e promover os procedimentos necessários à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [ver o art.º 2.º e o art.º 3.º, n.º 1, als. j) e l), do anexo ao DRR n.º 2/2008/M, de 15 de fevereiro] (165).

Em termos de organização interna, a prossecução das atribuições de gestão e administração do património dominial da RAM, com a exceção do artístico e cultural e do transmitido ou concessionado à PATRIRAM, S. A., foi entregue à Direção Regional do Património (166), sendo essa responsabilidade exercida de forma exclusiva ou partilhada (167).

Como elemento nuclear dessas funções surge a organização e atualização dos diversos cadastros e inventários, onde o DRR n.º 5/82/M, de 18 de maio, continuava, em 2011, a ser a referência em matéria de inventariação e inscrição no cadastro dos bens imóveis do domínio privado regional.

Releva, neste âmbito, a publicação do DL n.º 280/2007, de 7 de agosto (168), que trouxe para o centro das preocupações da gestão do património do Estado, a adoção de tecnologias de informação adequadas, o suporte às exigências da contabilidade patrimonial (POCP e planos de contas sectoriais), e a concretização de normas mais exigentes de gestão, controlo e avaliação patrimoniais.

Uma auditoria à DRPA (169) identificou várias fragilidades em matéria de cadastro e inventário dos bens imóveis do domínio privado da RAM, tanto ao nível do quadro legislativo regional, como em relação aos instrumentos de gestão, de metodologias de registo e de suportes tecnológicos utilizados. Na auditoria de seguimento das recomendações então formuladas pelo Tribunal de Contas (170), realizada em 2011, foi possível verificar progressos ao nível da identificação e inventariação do património imobiliário privado da Região, mas passividade na atualização do quadro legislativo regional e insuficientes medidas de controlo interno, de acompanhamento e fiscalização patrimonial.

Entretanto, foi publicado o DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, que define o regime jurídico da gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos, o qual, conforme se afirma na respetiva nota preambular, acolhe "muitos dos primados plasmados no Decreto-Lei 280/2007, de 7 de agosto" e os adequa às especificidades regionais (171).

Com a entrada em vigor deste novo diploma (no dia seguinte ao da sua publicação), foi revogado o DRR n.º 5/82/M.

De entre as normas do novo regime jurídico aprovado pelo citado DLR, destacam-se as do art.º 87.º que estabelecem os procedimentos de coordenação de gestão e de informação dos bens imóveis, bem como a do n.º 4 do art.º 88.º que remete para portaria do membro do Governo responsável pela área do património a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos institutos públicos.

O SRPF, no contraditório, explicou que a referida portaria ainda não foi publicada por ter sido dada prioridade à execução da medida 43 do PAEF-RAM, de, até final de 2012, concluir a inventariação de todo o património da RAM, "de forma a promover a sua rentabilização, através de alienação, arrendamento ou utilização para instalação de serviços públicos".

Ora, essa prioridade não exclui, antes acentua, a necessidade de regulamentar (nomeadamente através da adaptação à RAM do normativo vigente para o Estado) a organização e a estrutura do inventário geral dos bens imóveis, dada a sua natureza basilar na gestão do património da Região.

Assinale-se, por outro lado, que a DRPA informou que se encontra, em 2012, adstrita ao Projeto de Migração GeRFIP-Gestão de Recursos Financeiros Partilhados (172), o qual pretende criar uma ferramenta de suporte à gestão, económica e patrimonial, que responda às exigências do POCP. Com a nota de que uma das componentes do projeto envolve a atualização do cadastro e inventário dos bens imóveis da RAM em conformidade com o CIBE (173).

A DRAP adiantou ainda que subsiste um diferendo com o BESI, relativamente à aquisição da plataforma SIGRAM que, por essa razão, se encontra inoperacional estando neste momento a ser "recuperada/adaptada" a aplicação CIBERAM, no âmbito do Projeto de Migração GeRFIP. Recorde-se que era esta a estrutura tecnológica utilizada na gestão do inventário e cadastro dos bens da Região, em relação à qual a auditoria de 2006 identificou fragilidades na parte relativa aos bens imóveis.

A CIBERAM é, aliás, uma aplicação que acolhe a gestão dos bens móveis (174), com exceção da parcela patrimonial relativa aos veículos automóveis que é gerida pela DRPA em parceria com a Direção de Serviços de Materiais e Equipamentos da Vice-Presidência, através de uma base de dados própria.

No contraditório, o SRPF esclareceu que "A aplicação informática CIBERAM utilizada no projeto de migração GERFIP (...) está a ser desenvolvida no sentido de serem superadas as fragilidades detectadas aquando da auditoria ao património imóvel da RAM em 2006."

Note-se, por último, que tanto o GeRFIP, um sistema de gestão financeira e orçamental integrado, como o POCP, fazem parte das ações previstas na medida 45 a que o GR se vinculou, no PAEF-RAM, a implementar com o apoio do Ministério das Finanças.

4.2 - Património financeiro

A gestão dos ativos financeiros da RAM compete à DRT (175) na prossecução das suas atribuições de acompanhamento e administração das carteiras de participações (diretas ou indiretas, em entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito de que a Região é titular.

A Região tem, desde 2010, um regime jurídico próprio para o seu sector empresarial, aprovado pelo DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, cuja aplicação se estende a todas as empresas detidas ou participadas, direta ou indiretamente, por quaisquer entidades públicas regionais, bem como um estatuto do gestor público das empresas da RAM (176), emanado em concretização do art.º 3.º daquele diploma. Em 2011, o DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, alterou quer o regime jurídico do setor empresarial da RAM (art.º 55.º) (177) quer o estatuto do gestor público (art.º 56.º) (178).

A análise que se segue evidencia a composição e evolução registadas na carteira de participações e a posição patrimonial da RAM, em 31 de Dezembro de 2011. Para o efeito, verificou-se a conformidade dos elementos remetidos, confirmaram-se os montantes da conta da Região, examinaram-se as participações no capital social das empresas e foram validados os créditos detidos. Procede-se ainda a uma breve análise aos Balanços e Demonstrações de Resultados das empresas em que a Região detém mais de 50% no capital social.

Na realização de operações ativas do Tesouro Público Regional, foi apurado e certificado o cumprimento do limite de 75 milhões de euros, fixado pelo art.º 9.º do DLR n.º 2/2011/M (179), incluindo a eventual capitalização de juros, não contando para este limite os montantes referentes a reestruturações ou consolidações de créditos.

No quadro seguinte apresenta-se a configuração global dos ativos financeiros da Região, reportada a 31 de dezembro de 2011, a serem decompostos e analisados nos pontos subsequentes.

QUADRO IV.1

Composição da carteira, por subsector e tipo de ativos

(ver documento original) No final do ano, as carteiras de ativos financeiros da RAM atingiram um montante de 346,3 milhões de euros e eram compostas por 83,5% de títulos em empresas e associações e por 16,5% de créditos concedidos a terceiros, na sua maioria detidos pelo GR.

As participações mantêm praticamente a mesma composição de 2010, sem grandes oscilações de valor (+0,1%, ou+409,4 mil euros), enquanto os créditos cresceram 7,3%, ou +3,9 milhões de euros (180).

4.2.1 - Evolução e composição das participações sociais da RAM

4.2.1.1 - Participações diretas

A carteira das participações sociais, detidas diretamente pela RAM, apresentava, no final de 2011, a mesma composição do ano anterior.

Integram esse universo, um conjunto diversificado de 45 títulos, representativos do capital detido em 29 sociedades comerciais, 3 entidades públicas empresariais, 5 sociedades desportivas e 8 associações ou fundações.

A relação das entidades, o capital subscrito, o peso da participação da Região e as variações observadas no exercício encontram-se expostas nos dois quadros seguintes, permitindo distinguir as empresas ou entidades equiparadas, das outras entidades que compõem a carteira.

QUADRO IV.2

Participações em entidades societárias

(ver documento original) A participação no capital das empresas totalizou um valor na ordem dos 288,2 milhões de euros, o que representa uma subida de 0,1% (+409,5 mil de euros) em relação a 2010. O acréscimo líquido verificado no aumento das participações da RAM no capital social das empresas participadas foi resultado:

. Do reforço no capital social das empresas SMD, MPE, PARTIRAM e Ponta Oeste, em 3 893,5 mil euros, parte realizado em espécie (2 043,5 mil euros - MPE e PARTIRAM) e parte subscrito em dinheiro (1 850,0 mil euros), do qual se encontra por realizar a parcela de 49 mil euros referente à Ponta Oeste.

. Da compra das ações da VIAMADEIRA detidas pelos acionistas privados, representativas de 80% do capital social, através de contrato de transmissão de ações, outorgado a 6 de outubro de 2011. Até ao final desse ano, a RAM ainda não tinha liquidado o pagamento.

A aquisição ocorreu por não ter sido possível fechar a operação de financiamento da empresa. A compra das ações determinou também a caducidade da concessão, com a consequente reversão, numa primeira fase, para a Região (181) das posições contratuais detidas pela empresa no conjunto de obras viárias objeto da concessão e, numa segunda fase, da sua transmissão para a RAMEDM (182).

Acrescentar que esta matéria foi objeto de auditoria e que, com a aprovação do respetivo relatório, as suas conclusões integrarão o relatório e parecer sobre a conta da RAM de 2011.

. Da diminuição da participação social nas empresas APRAM e ARM, em 3 884,0 mil euros, em consequência:

o Da decisão do GR, tomada através da RCG n.º 1742/2011, de 30 de dezembro, em limitar o aumento do capital da APRAM (estipulado na RCG n.º 669/2208, de 3 de julho) ao valor que já se encontrava realizado.

A DRT identifica o montante de 24 590,8 mil euros como o valor da participação na APRAM, no final de 2011. Todavia, o Relatório de Gestão e Contas da empresa indica que o valor do capital é de 24 715,8 mil euros (valor considerado no quadro supra) justificando a diferença com o facto de 125 mil euros, transferidos pelo acionista em 2010 para o pagamento de indemnizações aos trabalhadores do Estaleiro Naval do Caniçal, terem sido afetos em 2011 à realização de um aumento do capital social.

o Da transferência de ações para os municípios da Ribeira Brava, Machico e Santana, na sequência da aprovação, em assembleia municipal, da sua adesão aos sistemas multimunicipais de distribuição de água e saneamento básico em baixa e de recolha de resíduos concessionados à ARM (183).

Refira-se que o PAEF-RAM inclui algumas medidas que incidem sobre o SERAM, prevendo, designadamente, através de planos de ação devidamente calendarizados:

. A definição de um programa de privatizações para 2012, abarcando a alienação das participações do GR nas sociedades anónimas desportivas, na Cimentos Madeira e na Horários do Funchal, assim como de parte da participação na EEM, de modo a garantir uma receita de, pelo menos, 25 milhões de euros;

. A reestruturação de um outro conjunto de empresas, nomeadamente as sociedades de desenvolvimento, a APRAM, a SESARAM e as entidades do grupo IGSERV, que abarca a IGA, a Valor Ambiente, a ARM e a IGH;

. A identificação de empresas a encerrar quando se conclua que a empresarialização já não se justifica.

Na parte relativa às entidades de natureza associativa, a participação pública regional voltou a não sofrer qualquer alteração, mantendo-se o valor de 963 mil euros já detido em 2009 e 2010.

QUADRO IV.3

Participações em Associações e Fundações

(ver documento original) A única mudança observada está relacionada com a Relacre - Associação de Laboratórios Acreditados em Portugal, em consequência do aumento do património associativo em 5.250,0 euros, através da admissão de novos associados, do qual resultou o ajustamento em baixa (-0,1%) da participação da RAM.

4.2.1.2 - Participações indiretas

A carteira das participações indiretas (na parte dos títulos detidos pelas sociedades onde a Região participa em mais de 50% do capital) mantém a mesma relação de participadas, arrolada em 2010.

QUADRO IV.4

Participações indiretas da RAM em 31/12/2011

(ver documento original) A carteira atingiu em 2011 o valor nominal de 28,3 milhões de euros, superando em 153 mil euros (+0,5%) a importância registada no ano transato (184). O acréscimo resultou do reforço da participação indireta na Zarco Finance, por via do aumento de capital que a Região realizou nas sociedades SMD e Ponta Oeste (subindo a participação no capital daquela empresa em 20% e do valor nominal da mesma em 151,9 mil euros), e da subscrição, pela HF, de 1 155 novas ações do BCP, com o valor nominal de 1 euro, reposicionando o valor da participação em +1,1 mil euros (185).

Por último, regista-se a descida de 2% da participação na OPT, sem impacto no valor da carteira, em consequência do não acompanhamento pela HF do aumento de capital ocorrido naquela sociedade.

4.2.1.3 - Balanço das entidades participadas Os principais componentes do Balanço das entidades de natureza empresarial em que a Região detém mais de 50% do capital social estão sintetizados nos mapas seguintes (186), estruturados de acordo com o novo Sistema de Normalização Contabilística (SNC) (187), de observância obrigatória para as empresas que aplicam o POC (só não se aplica à SESARAM (188)).

Nas sociedades de desenvolvimento e na MPE, o balanço revela a seguinte estrutura:

QUADRO IV.5

Balanço sintético das quatro Sociedades de Desenvolvimento e da

MPE, em 31/12/2011

(ver documento original) O desequilíbrio estrutural persistente, em virtude da dimensão do recurso a capitais alheios, sobretudo empréstimos bancários, que carateriza a generalidade dos Balanços destas sociedades, acentuou-se em 2011 (a relação ativo/passivo passou dos 118,9%, registados em 2010, para os atuais 124,4%).

Pese embora o conjunto dos ativos (no valor de 558,0 milhões de euros) evidencie uma ligeira descida face ao ano anterior (-1,2%), a degradação do capital próprio (em 29,8 milhões de euros), em resultado dos resultados económicos obtidos (-32,9 milhões de euros) determinou o aumento do passivo global em 22,9 milhões de euros, ou em mais 3,4%.

O agravamento na estrutura financeira não foi meramente quantitativo. Com efeito, no financiamento do ativo (composto essencialmente de capitais fixos) denota-se em 2011 uma subida acentuada (de 125%, ou + 139,9 milhões de euros) das fontes de curto prazo. A parcela mais significativa desse aumento está diretamente relacionada com a intenção do GR de proceder à liquidação, em 2012, do empréstimo obrigacionista, no valor de 120 milhões de euros, intermediado pela Zarco Finance BV (189), em cumprimento do PAEF-RAM (190).

No passivo global de 694,3 milhões de euros destacam-se as obrigações da Ponta do Oeste, no valor de 224,6 milhões de euros (+7,3%, que no ano anterior) e da SMD, com 197,0 milhões de euros (+0,9%). A parte mais representativa da dívida (cerca de 88%) tem por fonte (direta ou indireta) as instituições financeiras cujo valor, de 613,4 milhões de euros (191), manteve-se praticamente ao mesmo nível do ano anterior.

Na globalidade, o capital próprio é negativo na ordem dos 136,4 milhões de euros, montante que, como já foi referido, constitui um agravamento de 14,4 milhões de euros face ao ano transato. A situação de falência técnica é comum às quatro sociedades de desenvolvimento, com todas elas a apresentarem valores de capitais próprios negativos, mais expressivos nos casos da SMD (-47,4 milhões de euros) e da SDPS (-43,7 milhões de euros).

A SMD, com um decréscimo de -13,3 milhões de euros, foi a que registou o maior agravamento.

O quadro seguinte apresenta os balanços das outras empresas participadas (192) constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais.

QUADRO IV.6

Balanço sintético das restantes sociedades, em 31/12/2011

(ver documento original) O total do ativo das sociedades (193) manteve-se ao nível do ano anterior (3,3 mil milhões de euros, ou +0,4%), em que 87,8% corresponde a ativo não corrente (2,9 mil milhões de euros) e 12,2% a ativo corrente (399,4 milhões de euros). Quase metade daquele valor (48,2%) são bens e direitos detidos pela RAMEDM (194).

Por outro lado, o passivo cresceu 7,4% (+115,3 milhões de euros), particularmente centrado na RAMEDM (+75,8 milhões de euros), na ARM (+16,0 milhões de euros) e na IGA (+14,0 milhões de euros). As alterações na RAMEDM resultam no essencial do aumento das obrigações por impostos diferidos (passivo não corrente - Outros), em 69,6 milhões de euros, e do diferimento no reconhecimento da contribuição de serviço rodoviário (passivo corrente - Outros), em 6,1 milhões de euros. Na ARM, o aumento está associado ao valor definido para o arrendamento dos bens, infraestruturas e equipamentos municipais (13,9 milhões de euros) que integram a concessão (195). No caso da IGA, a variação observada está relacionada com o investimento realizado no período, designadamente com o crescimento da dívida para com os correspondentes fornecedores de investimento (196) (+9,1 milhões de euros) e o aumento dos impostos diferidos (+8,4 milhões de euros) (197), contrabalançado pela redução nas rubricas de financiamentos obtidos (-2,4 milhões de euros) e, em outros, dívidas dos acionistas (-2,4 milhões de euros).

No que respeita ao financiamento, verificou-se uma ligeira subida (2,2%) ao longo de 2011, com o montante da dívida a atingir os 790,7 milhões de euros, a maioria dela (754,2 milhões de euros) de natureza financeira, a qual teve um acréscimo de 3,1%. O aumento de compromissos para com as instituições financeiras concentrou-se no grupo EEM (+35,9 milhões de euros) e na APRAM (4,7 milhões de euros), entidades responsáveis por 81,9 % do valor em total dívida.

O património líquido do conjunto das sociedades é largamente positivo, mas regista uma desvalorização na ordem dos 6,1%, ou de -103,9 milhões de euros198, face ao ano anterior. Em termos globais, o capital próprio atingiu os 1 594,5 milhões de euros e o resultado líquido manteve-se negativo havendo a registar um prejuízo de 3,6 milhões de euros, o que, não obstante, constitui uma melhoria face aos 5,5 milhões de euros de 2010.

Ainda no respeitante à estrutura financeira, destacam-se as situações de desequilíbrio acentuado da Empresa Jornal da Madeira, Lda. (EJM) e da Madeira Tecnopolo, S.A. (MT), com capitais próprios negativos (de -42,5 e -4,2 milhões de euros), cujo agravamento no período foi de -2,8 e -1,3 milhões de euros, respetivamente. A continuidade da atividade de ambas as empresas tem dependido do apoio do titular do capital e/ou do financiamento bancário: na EJM, através de suprimentos no valor de 35,4 milhões de euros (+2,8 milhões de euros, que em 2010) e de empréstimos bancários de 6,6 milhões euros (-156,3 mil euros que no ano transato); na MT, com recurso à dívida financeira, que foi de 11 milhões de euros (+919,1 mil euros que em 2010).

Dando particular atenção às duas entidades de maior dimensão, verifica-se que a RAMEDM apresenta um património líquido de 1,2 mil milhões de euros, inferior em 100,3 milhões de euros ao verificado em 2010, em consequência do impacto nos impostos diferidos da alteração da taxa de IRC de 20% para 25%. No capital próprio tem um peso preponderante o reconhecimento como subsídios dos ativos (estradas regionais) cedidos pela RAM, os quais são depois transferidos para a conta de resultados como Outros rendimentos e ganhos. O ativo de 1 562,8 mil milhões de euros reflete, na sua quase totalidade, a valorização dessas estradas. O passivo de 382,4 milhões de euros, que tem como parcela mais significativa (92,2%) os impostos diferidos (199), apresentou um crescimento de 22,4% (+75,8 milhões de euros) em virtude do ajustamento na taxa de IRC acima referido. A empresa não possui quaisquer dívidas para com as instituições financeiras e o resultado líquido do exercício foi de 9,2 milhões de euros, superior em 1 milhão de euros ao do ano transato.

No Grupo EEM, o exercício encerrou com um resultado líquido positivo de 5,7 milhões de euros (+17,1% que em 2010), num quadro consolidado de capitais próprios de 133,5 milhões de euros. O ativo do grupo ascendeu aos 683,3 milhões de euros (+3,6%), dos quais 59,2% respeitam a ativo fixo tangível. O passivo, de 549,7 milhões de euros (+3,9), apresenta uma componente de dívida financeira de 428,8 milhões de euros (+9,1%, ou +35,9 milhões de euros), que cobre o ativo em 62,8%.

Para finalizar, vejam-se os principais elementos do balanço das 3 entidades públicas empresariais, sendo que o do SESARAM apresenta uma estrutura adaptada, visto aplicar o POCMS.

QUADRO IV.7

Balanço sintético das Entidades Públicas Empresariais da RAM, em

31/12/2011

(ver documento original) O ativo das entidades públicas empresariais da RAM alcançou, em 2011, os 748,6 milhões de euros (+4,4% que no ano anterior), com o SESARAM (492,3 milhões de euros) a deter a parcela mais significativa (65,8%) desse património.

Enquanto no SESARAM predomina o ativo corrente (90,0%), que tem na conta Clientes c/c (401,2 milhões de euros) o seu valor mais expressivo (90,6%), no IHM e no CARAM são os bens não correntes que representam 93,3% do ativo.

Note-se que aquela conta do SESARAM, conjuntamente com a de Acréscimo de proveitos (16,9 milhões de euros) expressam principalmente o valor da produção em dívida, faturada e não faturada ao IASAÚDE, IP - RAM.

Comparativamente ao ano transato, observa-se um crescimento global daqueles valores em dívida na ordem dos 16,6%, com uma quebra acentuada da produção não faturada (86,7%) e uma subida significativa da faturada (+73,5).

Do lado do passivo releva o volume de endividamento global às instituições bancárias, de 416,3 milhões de euros, que cresceu 5,9% em relação ao período anterior, e do qual sobressai a dívida financeira do SESARAM (81,0% daquele montante, ou 337,2 milhões de euros). Registe-se o facto de este valor ser inferior em 81,0 milhões de euros ao da produção em dívida pelo GR.

Destaca-se ainda o crescimento global de 19,6% (+49,5 milhões de euros) da dívida aos Fornecedores e Outras entidades, da responsabilidade maioritária do SESARAM (+41,5 milhões), onde o aumento foi de 20,0% (para um total de 249,1 milhões de euros em 31 de dezembro de 2011).

O património líquido das entidades, que é na globalidade positivo, evoluiu desfavoravelmente face ao ano anterior para os 18,7 milhões de euros. Das três entidades, o SESARAM é a único a deter fundos próprios negativos (-137,2 milhões de euros) tendo sofrido um agravamento de 28,6%, em 2011, em razão da forte quebra nos resultados líquidos - passou-se de um lucro de 9,3 milhões de euros, em 2010, para um prejuízo de 30,6 milhões de euros, em 2011.

4.2.1.4 - Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das empresas participadas em mais de 50% pela Região, bem como a parcela desses resultados que, em função da participação, pode ser diretamente imputável à Região, estão identificados no quadro seguinte, dispostos por ordem decrescente dos resultados de 2011:

QUADRO IV.8

Resultados líquidos das entidades participadas - 2010/2011

(ver documento original) Em termos globais, a evolução dos resultados líquidos das entidades participadas sofreu um agravamento acentuado de -200,6%, caindo para um valor próximo dos -73,7 milhões de euros (em 2010, o resultado foi de - 24,5 milhões de euros), dos quais -70,4 milhões de euros são diretamente imputáveis à RAM.

No conjunto das 8 entidades com resultados líquidos positivos, há a assinalar as entradas da HF (1,5 milhões de euros) e da IGH (1,1 milhões de euros) e as saídas do SESARAM (-30,6 milhões de euros) e do IHM (-5,9 milhões de euros). Todas as sociedades, à exceção da GESBA (-21,5%), melhoram os resultados, face a 2010. As melhores performances foram alcançadas pelo IGA (+190%), IGH (-161,3%) e HF (-135,0%). Os resultados acumulados do agrupamento andam na ordem dos 24,8 milhões de euros, dominados pelos lucros da RAMEDM (10,2 milhões de euros) e do Grupo EEM (5,7 milhões de euros).

A VIAMADEIRA, que integra pelo primeiro ano o conjunto das empresas participadas em mais de 50%, veio colocar-se no agrupamento com prejuízos económicos, ao obter um resultado líquido de -149,3 mil euros. No entanto, o seu contributo para o nível de endividamento da RAM foi muito superior a esse impacto, já que a caducidade do contrato de concessão operou a transferência para a RAM de encargos com as empreitadas de construção das vias concessionadas, calculados, em 30/11/2011, em 293,3 milhões de euros, dos quais 39,8 milhões de euros respeitantes a juros de mora.

O agrupamento das 15 sociedades com resultados acumulados negativos acumulou prejuízos na ordem dos 98,5 milhões de euros. De entre as empresas que o integram destaca-se o SESARAM (-30,6 milhões de euros) e a APRAM (-21,2 milhões de euros), que apresentam um agravamento dos resultados em relação a 2010 de, respetivamente, 442,8% e 21,2%.

De salientar os resultados das sociedades de desenvolvimento que acumularam, em 2011, prejuízos de 30,3 milhões de euros. A SMD (100,4%, ou -7,4 milhões de euros) e a Ponta Oeste (10,8%, ou -601,3 mil euros) agravaram os prejuízos enquanto a SDPS (-10,2%, ou +544,2 mil euros) e a SDNM (-17,9%, ou +1,0 milhões de euros) conseguiram diminuir o resultado negativo. Assinalar também os resultados desfavoráveis das empresas do grupo IGSER (a própria IGSERV e a ARM), naquele que praticamente foi o primeiro ano de atividade destas empresas.

4.2.1.5 - Demonstração dos resultados das entidades participadas

Apresenta-se seguidamente uma análise mais pormenorizada sobre as causas dos resultados económicos alcançados em 2011pelas empresas participadas.

QUADRO IV.9

Demonstração de resultados das Sociedades de Desenvolvimento e da

MPE, em 31/12/2011

(ver documento original) Em 2011, as quatro sociedades de desenvolvimento e a MPE, S.A.

registaram um agravamento nos resultados operacionais (ROAJI) de +32,9%, passando dos -11,8 milhões de euros do ano anterior para os -15,7 milhões de euros em 2011.

A SMD (-9,8 milhões de euros) foi a sociedade que mais contribuiu para esse resultado desfavorável enquanto a SDNM (-1,8 milhões), a SDPS (-1,5 milhões) e a Ponta Oeste (-0,8 milhões), apesar do registo negativo, conseguiram até obter ligeiras melhorias na conta de exploração. Já a MPE (-1,8 milhões de euros), inverteu a tendência dos últimos anos (havia obtido ROAJI positivos), evidenciando a quebra mais pronunciada (-489,6%).

Na base da evolução desfavorável nos resultados, está, no caso da SMD, a assunção de perdas de 4,8 milhões de euros por imparidade em consequência da eliminação de registos referentes a ativos fixos tangíveis em curso e da constituição de uma provisão de 2,7 milhões de euros para fazer face aos valores reclamados num processo que corre os seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal.

No caso da MPE, pelo reconhecimento no passivo de instrumentos financeiros derivados, referentes a dois swap's de taxas de juro, e a perda resultante (de 2,3 milhões de euros) da atualização do justo valor desses instrumentos. Note-se que idênticas operações de cobertura do risco de taxa de juro foram contratadas pelas 4 sociedades de desenvolvimento, sem que, em nenhuma delas, tenha sido reconhecida alguma expressiva perda de valor à data de 31 de dezembro de 2011 (200).

O principal problema económico das sociedades de desenvolvimento consiste em níveis de atividade muito aquém das necessidades para fazer face aos gastos de exploração e de financiamento. Em 2011 persistiu o baixo volume de negócios (vendas e prestações de serviços), que voltou a registar uma descida de 0,3% face ao ano anterior. Individualmente houve comportamentos diferenciados: a SDPS e a SDNM tiveram quebras de, respetivamente, -13% e -1%; enquanto a Ponta Oeste e a SMD cresceram 6,7% e 3,8%, correspondentemente.

Por outro lado, os encargos financeiros (18,3 milhões de euros), com um crescimento global ainda mais acentuado (+35,0%) - o registado em 2010 foi de +21,3% -, contribuíram para a evolução cada vez mais desfavorável (+36,4%) do resultado líquido, fixando-o em -32,9 milhões de euros.

Observe-se agora o caso das sociedades constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais.

QUADRO IV.10

Demonstração de resultados das entidades, em 31/12/2011

(ver documento original) Os resultados operacionais globais deste agrupamento de empresas (201) atingiram o montante de 15,7 milhões de euros, o que representou uma melhoria de 9,4 milhões de euros (+149,3%) face a 2010, ano em que o este indicador tinha sido de 6,3 milhões de euros.

Para este desempenho favorável são de destacar os resultados conseguidos pela IGH, HF, IGA, RAMEDM e Grupo EEM, que obtiveram níveis de crescimento nos seus saldos operacionais de, respetivamente, - 159,1% (+3,5 milhões de euros), - 146,5% (+5,4 milhões de euros), 82,9% (+1,1 milhões de euros), 47,8% (+1,4 milhões de euros) e 10,5% (+1,9 milhões de euros).

Como principais contributos para as melhorias verificadas naquelas empresas temos:

. Na IGH, o reforço do subsídio atribuído à exploração da concessão (+1,6 milhões de euros), combinado com as significativas poupanças obtidas com os gastos em fornecimentos e serviços externos (- 3,5 milhões de euros).

Com essas medidas a empresa superou o resultado negativo do ano anterior, passando dos -2,2 milhões de euros para os atuais 1,3 milhões euros.

. Na HF, a inversão do ROAJI (dos - 3,7 milhões de euros do ano anterior para os 1,7 milhões deste ano) deveu-se quer à melhoria verificada em outros rendimentos e ganhos (+2,0 milhões de euros), quer à contenção de custos em rubricas como: depreciações e amortizações (- 35,9%, ou -1,3 milhões de euros), gastos com pessoal (- 12,8% ou -1,5 milhões) e fornecimentos e serviços externos (- 13,8%, ou - 308,5 mil euros).

. Na IGA, o esforço centrou-se exclusivamente nos custos, até porque a empresa confrontou-se com uma baixa significativa das receitas, de 22,6% ou 3,2 milhões de euros. A empresa obteve economias significativas nos gastos com o pessoal (- 40,2%, ou - 1,5 milhões de euros) e na reversão das imparidades de dívidas a receber e de investimentos depreciáveis (- 78,3%, ou - 1,2 milhões de euros).

. Na RAMEDM, os rendimentos globais também baixaram (- 2,4% ou - 1,2 milhões de euros), derivando os ganhos no ROAJI sobretudo da contenção nos gastos com os fornecimentos e serviços externos (- 39,9%, ou 2,2 milhões de euros) e, em menor escala, com o pessoal (- 11,7%, ou - 672,1 mil euros).

Em sentido inverso, com uma progressão desfavorável dos resultados operacionais, encontram-se as empresas ARM, IGSERV, GESBA(202), e APRAM, com decréscimos face a 2010 de 3.014,4% (-738,1 mil euros), 194,3% (-450 mil euros), -19,4% (-528,6 mil euros) e -18,5% (-2,5 milhões de euros), respetivamente.

A quebra nos resultados operacionais está associada principalmente:

. Na ARM e na IGSERV, ao facto das empresas se encontrarem no primeiro ano de atividade e, consequentemente, num processo de consolidação da sua estrutura operacional. Apesar dos rendimentos e ganhos obtidos se revelarem ainda insuficientes para fazer a essa estrutura, as empresas não beneficiaram de quaisquer apoios públicos à exploração.

. Na GESBA, a um crescimento das vendas e serviços prestados (de 0,6%, +71,3 mil euros) inferior ao do aumento dos custos de produção, designadamente dos custos com as depreciações do imobilizado (+34,7%, ou +151,7 mil euros), das matérias-primas (+5,5%, ou +587,2 mil euros) e dos fornecimentos e serviços externos (+4,0%, ou 69,8 mil euros).

. Na APRAM, à subida com outros gastos e perdas (+4.175,7%, ou +6,2 milhões de euros), associados a encargos anormais com as dragagens subsequente à intempérie de 20 de fevereiro(203) e às reduções do justo valor (+127,9%, ou +2,7 milhões de euros), resultantes do ajustamento, aos valores de mercado, das operações de cobertura do risco de taxas de juro, ligadas a empréstimos detidos pela empresa.

Estes resultados são tanto mais gravosos quento em 2011 a empresa até viu subir os ganhos e rendimentos em vendas e prestações de serviços (5,5%, ou +603,0 mil euros) e em subsídios (+4181,0%, ou +3,4 milhões de euros).

Das 15 empresas que constituem o agrupamento, 8 receberam subsídios à exploração (menos uma que no ano anterior - a EJM), os quais cresceram 24,2%, ou +3,8 milhões de euros, comparativamente a 2010. As principais beneficiárias foram a APRAM (+3,4 milhões de euros), a IGH (+1,8 milhões) e a HF (+506,2 mil euros). A Valor Ambiente, pelo contrário, sofreu um corte expressivo (- 99,9%, ou -1,9 milhões de euros).

Apesar da melhoria registada nos resultados de exploração, o resultado líquido foi profundamente afetado pelo agravamento dos encargos financeiros (+32,6%, ou +7,5 milhões de euros), tendo diminuído 60,9% face ao ano anterior (5,5 milhões de euros).

As empresas com as maiores subidas relativas dos encargos com juros e gastos similares foram a GESBA (+126,4%, ou +82,3 mil euros), a MT (+76,7%, ou +429,4 mil euros) e a HF (+73,2%, ou +554,8 mil euros).

Contudo os acréscimos mais pronunciados em termos absolutos foram na EEM (+4,6 milhões de euros, ou +29,7%) e na APRAM (+1,2 milhões de euros, ou +29,9%).

O quadro espelha os resultados económicos alcançados pelas entidades públicas empresariais (204).

QUADRO IV.11

Demonstração de resultados das entidades públicas empresariais, em

31/12/2011

(ver documento original) O resultado operacional das EPE foi negativo em 19,9 milhões de euros, o que contrasta com o ano transato, em que estas entidades haviam alcançado uma margem positiva na ordem dos 18,2 milhões de euros.

O valor obtido deveu-se em larga medida ao SESARAM, que viu os seus resultados caírem em - 31,8 milhões de euros. Contou ainda, em menor escala, com o contributo do IHM e da CARAM, que acentuaram as suas perdas em 17,0% (- 6,6 milhões euros) e 0,7% (- 0,3 milhões de euros), respetivamente.

No caso do SESARAM, o principal contributo para o prejuízo apresentado foi a diminuição 80,6 milhões de euros (- 29%) nas vendas e prestações de serviços em consequência da alteração retroativa dos preços unitários da produção (205). A quebra naqueles proveitos foi, em paralelo, contrabalançada por ganhos obtidos (redução de custos) no consumo de matérias-primas e mercadorias (- 4,9%, ou - 2,5 milhões euros), nos gastos de pessoal (- 11,3%, ou - 17 milhões de euros) e nos outros gastos e perdas (- 91,9%, ou - 28,8 milhões de euros, em resultado da desconsideração contabilística, como custo extraordinário, da parte da produção realizada e não financiada por contrato-programa (206)).

No respeitante ao IHM, o agravamento do ROAJI deveu-se no essencial à redução, em 7,3 milhões de euros, dos subsídios de exploração (- 70,6%), atenuada em parte pela redução dos gastos com o pessoal (- 10,2%, ou 358,1 mil euros) e dos outros gastos (- 24,1%, ou 786,0 mil euros). No CARAM tal agravamento explica-se também pela diminuição dos subsídios à exploração (- 12,7%) em 83,7 mil euros, mas também pela variação nas imparidades por dívidas a receber (+172,9%), no montante de 362,2 mil euros.

Para a composição do resultado líquido global negativo, destaca-se ainda o forte aumento dos juros (+88,9%) e gastos similares (+8,5 milhões de euros), marcado pelos valores do SESARAM (+101,4%, ou +8,2 milhões), em consequência da subida da taxa Euribor e do agravamento dos juros de mora (207). No tocante às outras duas entidades, o aumento dos encargos foi igualmente significativo: no CARAM, de +31,3% ou 24,7 mil euros, e no IHM, de +19,7% ou +273,6 mil euros.

4.2.2 - Concessões da Administração Regional Direta

A Administração Regional Direta, no final de 2011, detinha uma carteira constituída por 37 concessões ativas cujos elementos principais estão identificados no quadro. Comparativamente ao ano anterior, para além das mudanças de tutela (em razão da extinção da SRES), verificou-se um aumento líquido de uma concessão, em resultado da atribuição de 2 novas concessões, a revogação de duas outras (208) e a introdução na listagem, sob a tutela da SRARN, da concessionária SOPEIXEMADEIRA, Lda., que por lapso não figurou da relação de 2010.

QUADRO IV.12

Concessões da Administração Regional Direta, em 31/12/2011

(ver documento original) Dispersas por diversos sectores económicos, as concessões são compostas tanto por obrigações de serviço público (20) como por atividades de interesse geral (17), estando a correspondente gestão distribuída entre empresas públicas (13) e sociedades detidas maioritariamente por privados (24).

As sociedades privadas detêm 9 concessões de serviço público. Deste conjunto, quatro operam serviços de transporte rodoviário suburbano de passageiros e uma garante as ligações marítimas com o Porto Santo, sendo as concessionárias de capitais totalmente privados. Associadas à construção, exploração e manutenção da rede viária, temos três empresas, duas delas em regime SCUT, todas com participação de capitais públicos.

Existe ainda uma empresa, no ramo da educação profissional, também de capitais totalmente privados.

As duas novas concessões foram atribuídas à ARM, empresa do grupo IGSERV, e estão relacionadas com a gestão dos sistemas multimunicipais de distribuição de água e saneamento básico (1) e com a recolha de resíduos da RAM (1).

4.2.3 - Operações de Crédito

Das diversas operações ativas de crédito realizadas ao longo do exercício de 2011, as de maior peso financeiro foram os empréstimos de médio e longo prazo. O quadro abaixo agrupa essas operações pelos diferentes departamentos do GR e pelos SFA.

QUADRO IV.13

Empréstimos concedidos em 2011

(ver documento original) O conjunto dos empréstimos concedidos atingiu os 5,2 milhões de euros (mais 37,2% que no ano anterior) ainda que a taxa de execução orçamental tenha sido de apenas 47,7%. De qualquer forma aquele montante fica muito aquém dos 14,0 milhões de euros registados em 2009.

O maior beneficiário dos empréstimos continua a ser a EJM, Lda. (52,5%), que recebeu a título de suprimentos (209) 2,75 milhões de euros (210), e viu avolumar-se a dívida ao GR para os 32,4 milhões de euros.

Durante o exercício de 2011, foi ainda outorgado um contrato de suprimentos com a empresa IGSERV (211), no valor de 1,08 milhões de euros, e autorizado a celebração de um outro com a ILMA (212), sem qualquer execução até ao final do ano.

A maior contribuição para a subida registada teve origem nos programas apoiados em fundos comunitários geridos pelos SFA, principalmente pelo Instituto de Desenvolvimento Empresarial - IP (IDE), que atribuiu mais 477,9% (+2,0 milhões de euros) de apoios ao abrigo do Programa Intervir + (213), através dos sistemas de incentivos (SI): SIRE - SI à Revitalização Empresarial (342,7 mil euros), QUALIFICAR+ - SI à Qualificação Empresarial (1 128,8 mil euros) e SI TURISMO - SI à Promoção da Excelência Turística (937,8 mil euros).

Com menor expressão, mas com uma subida ainda mais acentuada (566,4%, ou +55,4 mil euros), encontram-se os apoios reembolsáveis atribuídos pelo Instituto de Emprego da Madeira - IP (IEM), no âmbito do programa de Apoio a Desempregados Empreendedores.

No final de 2011, o volume dos créditos detidos pela RAM, com origem na concessão de empréstimos com prazo superior a um ano, era de 57,1 milhões de euros, ou mais 7,3% que no ano transato.

QUADRO IV.14

Situação dos créditos reportada a 31/12/2011

(ver documento original) Não obstante a execução de 2011 se apresente mais equilibrada entre subsetores que nos anos anteriores, a dimensão da carteira de créditos da Administração Direta (90,5%) é muito superior à dos SFA (214) (9,5%).

Observa-se ainda o predomínio do apoio às empresas (94,6%), seguido a grande distância pelo apoio aos municípios (3,5%) e aos particulares (1,9%).

O montante líquido dos empréstimos aumentou 3,9 milhões de euros, em razão do reforço do crédito às empresas (4,4 milhões de euros). Os municípios e os particulares viram diminuir as posições creditícias em, respetivamente, 520,15 e 3,49 mil euros.

4.2.4 - Observância do limite para a realização de operações ativas Nos termos do ORAM para 2011 (215), o Governo Regional ficou "autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 75 milhões de euros", valor que em termos absolutos concretizou um reforço face a 2010, invertendo a tendência dos exercícios anteriores (216).

QUADRO IV.15

Observância do limite para operações ativas

(ver documento original) A leitura do quadro evidencia que o limite fixado para as operações ativas foi respeitado, uma vez que as operações realizadas ascenderam a cerca de 8,9 milhões de euros. Em relação a 2010, houve uma subida global de 32,2%, determinada, em grande medida, pelo aumento acentuado dos empréstimos concedido pelos SFA (+480,0%), mas também pelo reforço do capital nas participadas (+25,5%). Já os empréstimos da ARD voltaram a sofrer uma redução (- 18,7%).

4.3 - Conclusões Na sequência da análise realizada ao Património em 2011, evidenciam-se as seguintes conclusões:

a) No âmbito do PAEF-RAM, a DRPA está a proceder à atualização dos cadastros e inventários sob sua gestão em conformidade com o CIBE, designadamente o dos imóveis do domínio privado da Região (cfr. o ponto 4.1).

b) As carteiras de ativos financeiros da RAM registaram uma ligeira subida (+1,3%) face ao ano anterior, apresentando um valor de 346,3 milhões de euros. As participações sociais mantiveram a mesma composição e um valor nominal estável (+0,1%), enquanto o volume líquido de crédito cresceu 7,3% ou +3,9 milhões de euros (cfr. os pontos 4.2 e 4.2.3).

c) A participação pública regional no capital das empresas participadas, associações e fundações perfazia o valor nominal de 289,2 milhões de euros (cfr. o ponto 4.2.1.1).

d ) O capital em dívida à RAM atingiu um volume de 57,1 milhões de euros, incluindo os 5,2 milhões de euros de créditos concedidos em 2011 (cfr. o ponto 4.2.3).

e) O património líquido das empresas, em que a Região detém a maioria da capital social, foi de 1 476,9 milhões de euros, registando uma desvalorização de - 10,1% (- 166,0 milhões de euros) face a 2010, associada principalmente, à perda de valor da RAMEDM (- 100,3 milhões de euros) e da SESARAM (- 30,5 milhões de euros) e, em termos relativos, às sociedades de desenvolvimento e MPE (- 29,8 milhões de euros) (cfr. o ponto 4.2.1.3).

f ) Enquanto a dívida financeira do conjunto das empresas decresceu (-8,3%) para os 1 594,1 milhões de euros, o financiamento total registou um acréscimo (+2,3%), situando-se agora nos 1 820,5 milhões. As sociedades de desenvolvimento voltaram a apresentar níveis de alavancagem (financiamento total/ativo) elevados, na ordem dos 109,9%, com agravamento de +1,4% (cfr. o ponto 4.2.1.3).

g) Os resultados líquidos globais negativos das empresas participadas mais que duplicaram, sendo agora de 73,7 milhões de euros, dos quais 70,4 milhões de euros imputáveis à Região. (cfr. os pontos 4.2.1.4 e 4.2.1.5).

4.4 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores O TC tem vindo, em anteriores Pareceres, a reiterar uma recomendação que acentua a necessidade de enquadrar a matéria relacionada com o cadastro e inventariação dos bens imóveis do domínio privado da Região, uma vez que as soluções do DRR n.º 5/82/M, de 18 de maio, se apresentavam desatualizadas e não respondiam às atuais exigências da contabilidade pública e da gestão patrimonial.

Com a publicação do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, que revogou o DRR n.º 5/82/M, o pleno acolhimento daquela recomendação ficou dependente da execução do previsto no n.º 4 do art.º 88.º do citado DLR, que remete para portaria do membro do Governo responsável pela área do património a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos institutos públicos. Portaria essa que ainda não foi publicada.

4.5 - Síntese das auditorias

Auditoria à concessão, exploração, conservação e manutenção dos lanços de estradas regionais atribuídos à VIAMADEIRA, S.A.(217)

Enquadramento

A Auditoria à concessão, exploração, conservação e manutenção dos lanços de estradas regionais atribuídos à VIAMADEIRA, S. A., visou analisar a legalidade, regularidade e correção financeira do contrato de concessão, celebrado entre RAM e a VIAMADEIRA, S. A., em 29 de dezembro de 2008.

Em concreto, pretendeu-se:

1 - Analisar a legalidade do referido contrato à luz do DL n.º 86/2003, de 26/04, na redação dada pelo DL n.º 141/2006, de 27/07, do DL n.º 59/99, de 2/03, do CCP e da LEOE na parte respeitante à plurianualidade dos investimentos;

2 - A quantificação das responsabilidades assumidas pela RAM e das contrapartidas por ela obtidas.

Nessa sequência foram definidos os seguintes objetivos operacionais:

- Estudar o regime jurídico e económico-financeiro da(s) entidade(s) interveniente(s);

- Analisar a concessão de serviço público à VIAMADEIRA, S.A.;

- Apurar os encargos associados ao processo de concessão de serviço público.

Resultados da verificação

Na auditoria em apreço, foram emitidas as seguintes observações:

1 - A VIAMADEIRA, S.A. foi criada pelo DLR n.º 36/2008/M, de 14 de agosto, que lhe atribuiu a concessão de serviço público de exploração, conservação e manutenção de diversos troços de estradas regionais, em regime de exclusivo, sem cobrança direta aos utilizadores (SCUT) e aprovou as bases da concessão;

2 - A criação da VIAMADEIRA,S.A. que concretizou, de forma imperativa, a opção pela execução das vias rodoviárias concessionadas através de uma Parceria Público Privada (PPP), não observou o disposto nos art.os 6.º, 9.º e 11.º do Regime Jurídico das Parcerias Público Privadas que exigia uma avaliação prévia das vantagens comparativas da PPP relativamente às alternativas para alcançar os mesmos fins;

3 - O Conselho do Governo Regional (CGR) autorizou a celebração de um Contrato de Concessão que atribuía, entre outras, a responsabilidade pela obtenção do financiamento para os contratos de empreitada de construção das vias concessionadas estimado em, pelo menos, 751,5 milhões de euros, a uma concessionária de capitais maioritariamente privados, detida por empreiteiros a quem foi adjudicada a construção de troços objeto da concessão, sem que houvesse financiamento assegurado para a construção dos lanços viários em causa;

4 - O contrato de concessão, celebrado em 29/12/2008, não só não foi submetido, como devia, à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, como também não observava a norma legal do art.º 413.º do CCP, segundo o qual o contrato deve implicar uma significativa e efetiva transferência do risco para o concessionário [cfr. ainda a al. b) do art.º 7.º do DL n.º 86/2003];

5 - No referido contrato, a concessionária assumiu-se como a única responsável pela obtenção do financiamento, mas ficou acordado, como causa de caducidade (cfr. a cláusula 50.ª), a não obtenção, até 30/06/2009, do fecho da operação de financiamento (cláusula 18.2) da concessão. Dessa forma, o Conselho do Governo Regional ao aceitar o estipulado na citada cláusula 50.ª do CC (cfr. a Resolução 1559/2008, de 18 de dezembro), onerou imprudentemente e ilegalmente o seu orçamento, assumindo a totalidade dos riscos da não obtenção do financiamento da PPP, sem ter acautelado a observância do art.º 18.º, n.º 3 da Lei 28/92;

6 - O CGR, através da Resolução 954/2011, de 30 de junho, deu por findo o processo tendente ao fecho da operação de financiamento da concessão (que se arrastou de 2008 até 2011), assumindo, em consequência, retroativa e automaticamente, a posição da concessionária nas cessões de posições contratuais nos contratos de empreitada outorgados, extinguindo-se as relações contratuais existentes entre as partes.

Tal situação operou a transferência para a RAM de encargos com as empreitadas de construção das vias concessionadas que, em 30 de novembro de 2011, remontavam a 293,3 milhões de euros, dos quais 39,8 milhões de euros respeitantes a juros de mora;

Desses, 286 641 803,41(euro) (valor apurado a 30 de novembro de 2011), não foram orçamentados o que constitui uma violação do princípio da tipicidade quantitativa que preside à execução do orçamento das despesas, em violação do n.º 1 do art.º 106.º da CRP e do art.º 18.º da Lei 28/92;

7 - A análise aos serviços de assessoria jurídica e financeira contratados pela ex-SRES para apoiar a PPP evidenciou que:

a) Foram contratados serviços financeiros ao BANIF, pelo preço de 199 000,00(euro), por ajuste direto sem consulta sem que tivesse sido adequadamente fundamentada a dispensa do procedimento concursal legalmente exigível em função do valor do fornecimento;

b) O contrato celebrado com o Professor Dr. Miguel Catela não previa a apresentação periódica de documentos síntese dos serviços prestados que permitissem documentar de forma adequada a faturação apresentada e a efetividade da contraprestação.

Recomendações

No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas recomendou aos membros do Governo Regional e, em especial, ao membro do governo com a tutela das finanças que diligenciassem pela:

1 - Adaptação, antes de iniciar a contratualização de novas parcerias, do regime jurídico atualmente plasmado no DL n.º 111/2012, de 23 de maio, não obstante os condicionalismos que impedem, no médio prazo, ao desenvolvimento de novas PPP;

2 - Sujeição dos contratos de concessão de serviço público à fiscalização prévia do Tribunal de Contas conforme determina o n.º 1 do art.º 46.º da LOPTC;

3 - Observância escrupulosa das normas legais e regulamentares que disciplinam a execução do orçamento das despesas, nomeadamente no que respeita à sua cabimentação e à justificação da despesa quanto à sua economia, eficiência e eficácia;

4 - Respeito do regime jurídico da contratação pública relativa à aquisição de bens e de serviços, ficando o recurso ao ajuste direto, independentemente do valor da despesa, reservado para as situações legalmente admitidas e desde que devidamente fundamentado.

CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

Os fluxos monetários com o setor público empresarial da RAM (218), decorrentes da atribuição de apoios (transferências correntes, de capital, subsídios e indemnizações compensatórias), das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, dos rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos) e das vendas de bens de investimento, constituem o principal objeto do presente capítulo.

Complementarmente, são evidenciadas as relações financeiras com as restantes empresas, associações e fundações que integram a carteira de participações da RAM.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos no orçamento, na conta da RAM e na conta do Tesoureiro de 2011, com os valores autorizados por resolução do Conselho do Governo Regional e a informação recolhida junto de diversas entidades.

A exposição é desenvolvida em três etapas: a apreciação dos fluxos de despesa, a avaliação das receitas obtidas e a determinação do saldo global com o SERAM.

Em cumprimento do princípio do contraditório, procedeu-se à audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, cujas alegações apresentadas (219) são analisadas e levadas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

5.1 - Fluxos financeiros do OR para as entidades participadas Antes da análise dos fluxos com o SERAM, importa referir que, muito embora o art.º 13.º, n.º 2, alínea b), da LEORAM (220), obrigue o Governo Regional a remeter à ALM, conjuntamente com a proposta de orçamento, informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" (221), a mesma LEORAM não prevê a apresentação, em anexo à conta da Região, de um mapa relativo à execução orçamental dessas transferências.

Esta lacuna impede uma análise mais detalhada dos valores inscritos na conta da Região e dificulta o cumprimento pelo Tribunal Contas do disposto no art.º 41.º, n.º 1, alínea d), por força da remissão do art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, sendo justificável que, no âmbito da revisão da LEORAM, seja consagrada a exigibilidade da apresentação de um mapa com estrutura idêntica à da correspondente informação (mapa) orçamental, tal como tem vindo a ser reiteradamente sugerido pelo Tribunal.

No contraditório, o SRPF alegou que o GR, na Conta da Região de 2011, incluiu, em resposta à sugestão do TC, o "Anexo LIV - Transferências Orçamentais para as Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas", adiantando ainda que essa informação já anteriormente constava (e permanece) nos anexos ix a xi - "Transferências correntes e de capital e subsídios para sociedades e quase-sociedades não financeiras, administração central, regional e local instituições sem fins lucrativos, famílias e resto do mundo".

Não obstante o mencionado Anexo LIV constituir um passo importante na mitigação daquela insuficiência informativa, considera-se que essa solução não exclui ou substitui uma medida de carácter legislativo, que deve ser adotada, no sentido de definir em lei o conteúdo e detalhe da informação a prestar.

5.1.1 - Transferências correntes, subsídios e indemnizações

compensatórias

No domínio das despesas correntes, o valor global dos apoios concedidos, sob a forma de transferências ou de subsídios, atingiu o montante de 227,9 milhões de euros, o que representou um acréscimo de 1,4% (+ 3,2 milhões de euros) comparativamente ao ano anterior.

QUADRO V.1

Beneficiários das transferências correntes e subsídios

(ver documento original) A parcela mais significativa da despesa (90,9%), no valor de 207,1 milhões de euros, continua a ser constituída pelas Transferências correntes, que cresceram 1% face a 2010 e são largamente dominadas pelas verbas atribuídas à SESARAM, que representaram 90,1% do agrupamento.

Essas transferências, no montante de 186,6 milhões de euros (-4,3%), a cargo do IASAÚDE, IP-RAM, concretizam o pagamento dos cuidados de saúde prestados pela SESARAM aos beneficiários do Sistema Regional de Saúde, em sintonia com contratos-programa celebrados com a RAM.

Os contratos-programa cuja execução financeira se reflete na conta de 2011 foram autorizados pelas RCG n.º 1607/2009 e n.º 1653/2010, ambas de 31 de dezembro, sendo que o contrato relativo à produção de 2009 previu a execução dos pagamentos em duas tranches, uma a realizar em 2010 (109,5 milhões de euros) e a outra em 2011 (116,8 milhões de euros). O contrato de 2010 programou a execução financeira para os anos de 2011 (80,1 milhões de euros) e 2012 (159,8 milhões de euros).

A análise à factualidade em causa evidencia as seguintes deficiências:

. O contrato-programa destinado a suportar o pagamento dos cuidados de saúde prestados em 2010, celebrado em 31 de Dezembro desse ano (222), não foi submetido, pelo IASAÚDE, IPRAM, à fiscalização prévia do Tribunal de Contas (223).

O SRPF, em contraditório, expressou o entendimento que a não sujeição do contrato-programa de 2010, à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, se deveu "provavelmente" a desconhecimento dessa obrigatoriedade.

. Um desfasamento temporal de mais de dois anos entre a prestação dos serviços e o respetivo pagamento que gera problemas na gestão de tesouraria e financeira da SESARAM, remetendo a empresa para o endividamento e, no caso do IASAÚDE, por força do plafonamento orçamental, para a assunção automática de compromissos sem cabimento orçamental.

. Até Outubro de 2012, não tinha sido publicada a autorização para a celebração dos contratos-programa relativos à produção de 2011 e de 2012.

. O facto da outorga dos contratos-programa ocorrer no final do ano a que corresponde a produção, ou mesmo em data posterior, esvazia o IASAÚDE, IP-RAM, das funções de acompanhamento e fiscalização dos contratos (a execução física do contrato já está concluída no momento em que o mesmo é celebrado), e desvirtua a natureza intrínseca do contrato-programa, transformando-o num mero acordo de pagamento de obrigações assumidas (de regularização no tempo de passivos), quando deveria estabelecer um quadro de objetivos de produção, de qualidade e de eficiência para um período futuro (224).

Sobre as questões suscitadas no âmbito do relacionamento entre o IASAÚDE e a SESARAM, o SRPF informou, no contraditório, que a Região está a envidar todos os esforços "para que os contratos-programa sejam celebrados com a maior antecedência possível", e que os de 2011 e 2012 estão "a ser ultimados para autorização". Acrescentou ainda que "toda a faturação anterior está reportada na dívida", e sublinhou que a SESARAM "tem vindo a faturar a produção de 2012" ao IASAÚDE, permitindo-lhe acompanhar "no próprio ano da produção as respetivas quantidades".

As restantes despesas do agrupamento englobam comparticipações do GR destinadas ao pagamento de encargos financeiros das empresas públicas, os apoios às sociedades anónimas desportivas participadas e os auxílios prestados a diversas atividades ou eventos de interesse público prosseguidas pelas empresas, associações ou fundações, tendo por base contratos-programa ou protocolos.

QUADRO V.2

Execução orçamental das transferências correntes (sem SESARAM,

S.A.)

(ver documento original) Em 2011, os encargos globais deste subagrupamento das despesas mais que duplicaram (+110,5%), atingindo os 20,5 milhões de euros. A forte subida das transferências deveu-se, essencialmente, aos apoios atribuídos à Valor Ambiente, S. A., e às quatro sociedades de desenvolvimento, para fazerem face às responsabilidades assumidas perante instituições de crédito. Os restantes beneficiários sofreram uma contração nos correspondentes auxílios, com destaque para redução de 11,5% no valor global dos apoios concedidos às sociedades anónimas desportivas (225).

Observar ainda a reincidência (226) em situações de incorreta classificação orçamental das transferências do IDRAM para as sociedades anónimas desportivas, que deviam onerar a rubrica C.E. 04.01.02 - Transferências correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas, ao invés de terem sido suportadas pela rubrica C.E. 04.04.01 - Transferências correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas, não se respeitando, com isso, o princípio da especificação orçamental das despesas, consagrado nos art.os 7.º, n.º 1, e 8.º, n.º 2, da LEORAM (227).

Nas alegações apresentadas no contraditório, o SRPF esclareceu que o valor sobrante na rubrica 04.01.01 (depois de sanadas as incorreções na classificação económica identificadas em pareceres anteriores) respeita às transferências para a CAB, SAD, invocando a circunstância de esta SAD possuir ações próprias, o que torna a participação da RAM maioritária.

O esclarecimento apresentado seria atendível se a titularidade dessas ações não revestisse uma natureza transitória,(228) (limitada a um máximo de 3 anos) e se a participação social da RAM na sociedade não estivesse restringida pelo art.º 26.º do DL n.º 67/97, de 3 de abril (regime jurídico das sociedades desportivas), a um máximo de 50% do capital.

Tendo presentes as observações anteriores, considera-se que não se encontram reunidas as condições estabelecidas no art.º 3.º, n.º 1, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, para que a CAB, SAD, adquira o qualificativo de empresa pública regional.

Depois do acentuado acréscimo do ano anterior (+191,4%), o agrupamento Subsídios registou pagamentos da ordem dos 20,8 milhões de euros, que correspondem a uma subida de 6,0% face a 2010.

QUADRO V.3

Evolução dos subsídios- 2011/2010

(ver documento original) Os subsídios em apreço estão relacionados, principalmente, com a necessidade de ressarcir as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, através da atribuição de indemnizações compensatórias (IC), em conformidade com os contratos-programa ou protocolos que lhes estão subjacentes. Em menor escala, temos os subsídios associados aos Programas de Apoio ao Emprego (PAE), administrados pelo Instituto de Emprego da Madeira - IP, nas figuras de Clubes de Emprego e de Programas de Estágios Profissionais.

De entre os pagamentos efetuados, destaca-se o apoio, de 2,1 milhões de euros, concedido à IGH, que triplica o do ano anterior e cuja razão de ser assenta na circunstância de 2011 ter sido praticamente o ano em que a empresa iniciou em pleno a sua atividade.

De referir ainda que alguns dos pagamentos realizados em 2011 reportam-se à regularização de encargos com alguma antiguidade, como é o caso dos realizados à Valor ambiente, ao Grupo HF, à IHM e à CARAM, com indemnizações por serviços prestados no exercício de 2007.

Assinale-se, também, o facto dos auxílios concedidos no âmbito do apoio ao emprego, de que são beneficiárias empresas de capitais públicos, terem sido incorretamente classificados no setor institucional 05.01.03, dirigido às sociedades privadas. Tal irregularidade foi reconhecida no contraditório e "deverá ser corrigida", conforme adiantou o SRPF.

O Tribunal tem vindo a recomendar a criação de um quadro normativo consistente e estruturado que regule a matéria relacionada com a atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional, em observância do art.º 31.º, n.º 4, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, quando dispõe que "O regime das indemnizações compensatórias consta de diploma próprio".

A este propósito, o SRPF, no contraditório, depois de afirmar que concorda com a recomendação, e até sustentar que o regime a criar deveria ser extensível às subvenções em geral, defendeu que existe legitimação suficiente tanto nas normas orçamentais em vigor, como nas "cláusulas inclusas nos Estatutos e nos contratos de concessão das empresas públicas regionais a quem são concedidas" as indeminizações compensatórias.

Em reforço da consistência da atuação governativa nesta matéria, invoca também a utilização pelo GR de algumas das regras previstas no DL n.º 167/2008, de 26 de agosto, ainda que a título de modelo (dada a sua não aplicabilidade à Região), designadamente na definição do conteúdo dos protocolos a celebrar com as entidades beneficiárias das indemnizações compensatórias.

De qualquer forma, prossegue o SRPF, "é intenção do Governo Regional compilar a regulamentação da concessão de subsídios, indemnizações compensatórias e de outros apoios públicos num só documento, não tendo ainda decidido relativamente à respetiva forma legal, o que não tem sido possível face às exigências legislativas do próprio Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM".

5.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e suprimentos

Os fluxos financeiros classificados nos agrupamentos das despesas de capital, atingiram o valor aproximado de 17,5 milhões de euros, dos quais 11,1 milhões de euros (63,5%) foram contabilizados como Transferências de Capital e 6,4 milhões de euros (36,5%) em Ativos Financeiros, tal como mostra o quadro infra, de onde consta o montante pago por rubrica económica e beneficiário e a confrontação entre os valores orçamentados e executados:

QUADRO V.4

Beneficiários das transferências de capital e ativos financeiros

(ver documento original) Os pagamentos de 2011 consubstanciam um acréscimo de 83,8% face a 2010 (229), mais uma vez motivado por uma subida acentuada, de 242,6%, das Transferências de Capital (tinham sido de 335,6% no ano anterior). Os Ativos Financeiros mantiveram praticamente a mesma dimensão, apresentando uma subida de 1,7%.

O reduzido nível de execução orçamental (29,2%) deve-se, sobretudo, à inviabilização das operações previstas para a SESARAM, APRAM, Valor Ambiente e sociedades de desenvolvimento, em matéria de transferências e empréstimos.

No agrupamento Ativos Financeiros, as operações de maior expressão financeira respeitam ao contrato de suprimentos celebrado com a EJM, no valor de 2,75 milhões de euros, para apoiar a tesouraria, e à conclusão da realização do capital social subscrito pelo GR nas empresas SMD (230) e PATRIRAM.

No agrupamento Transferências de Capital, relevam os valores entregues, ao abrigo de contratos-programa, à IHM (2,8 milhões de euros), à HF (2,2 milhões euros) (231), à SESARAM (2,2 milhões de euros) (232) e à IGA (1,8 milhões de euros), com vista ao cumprimento de obrigações financeiras emergentes de projetos de interesse público promovidos por aquelas sociedades.

Do montante transferido para a IHM, uma pequena parcela destinou-se a comparticipar obras (230,5 mil euros) realizadas ao abrigo do PRID (233). A parte mais substancial, relacionada com verbas consignadas da conta denominada "Fundo de Apoio à Reconstrução da Madeira", foi afeta ao pagamento de projetos de apoio às famílias afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010 (2,6 milhões euros). Também no caso da IGA, a quase totalidade do apoio foi direcionada para as obras de recuperação das estruturas de distribuição de água em alta, afetadas pela referida intempérie (234).

5.1.3 - Créditos das entidades participadas sobre o Governo Regional

No contexto do SERAM, foram ainda solicitadas informações sobre verbas por transferir relacionadas com indemnizações compensatórias e outros apoios financeiros (235), tendo a sua consolidação determinado a elaboração da seguinte relação de encargos por regularizar no final de 2011.

A distinção entre os EANP e os Compromissos resulta dos valores em dívida a 31 de dezembro de 2011 se encontrarem ou não contratualizados (indemnizações compensatórias) ou as cláusulas de pagamento dos contratos ativos estenderem para os anos subsequentes a efetivação dos pagamentos.

QUADRO V.5

Créditos das empresas participadas sobre o GR em 31/12/2011

(ver documento original) Sobressai da relação de encargos, em linha com a informação prestada pelo IASAÚDE-IP (236), o valor em dívida à SESARAM (88,2%), em resultado de contratos-programa ativos, com os pagamentos de produção previstos para 2011 [CP de 2007, 2008 (apenas o prémio) e 2010 - EANP] ou projetados para os dois anos subsequentes (CP de 2010 - compromissos) ou ainda por celebrar (CP de 2011 - compromissos) (237).

Apresentam ainda uma dimensão significativa, os apoios por regularizar às empresas: IHM (os EANP de 7,7 milhões, alusivos às IC de 2009, e os compromissos de 21,9 milhões, às de 2008, 2009, 2010 e 2011), HF (EANP de 2,5 milhões, referentes às IC do exercício de 2009, e compromissos de 9,9 milhões, aos exercícios de 2010 e 2011) e Valor Ambiente (EANP de 2,7 milhões, associados principalmente à comparticipação do plano de investimento no sistema de transferência, tratamento, triagem e valorização de resíduos sólidos).

A maior parte das empresas em causa está encarregada da gestão de serviços de interesse económico geral, através da produção ou fornecimento de bens ou da prestação de serviços (238) e outras prosseguem interesses públicos considerados relevantes pelo Governo Regional, envolvendo a assunção de compromissos financeiros por parte da Região, que conduziram à acumulação de pagamentos em atraso relativamente a 2011 e anos anteriores. Estes encargos e compromissos financeiros vencidos perfaziam, em 31/12/2011, o montante de 412,2 milhões de euros.

5.2 - Fluxos financeiros das entidades participadas para o OR

Nos recebimentos provenientes das entidades participadas, no valor de 3,9 milhões de euros, predominam as receitas correntes, com origem na distribuição de dividendos (2 milhões de euros) e na cobrança de taxas e comissões de aval (931,3 mil euros), conforme é observável no quadro seguinte:

QUADRO V.6

Fluxos provenientes das entidades participadas

(ver documento original) Comparativamente ao ano anterior nota-se uma ligeira descida dos créditos (-4,1%), a qual se deveu essencialmente ao facto do exercício de 2010 estar positivamente influenciado pelo produto da venda de um imóvel (receita de capital - Venda de bens de investimento), no valor de 1,4 milhões de euros.

Do lado das receitas correntes, a maioria dos componentes evoluíram positivamente, com destaque para as subidas observadas nas Taxas e comissões de aval (+191%) e nos Dividendos (+33%) distribuídos pelas participadas.

5.3 - Saldo global

Em jeito de balanço, o quadro seguinte apresenta os movimentos financeiros refletidos nas Contas da Região e dos SFA, resultantes da relação entre o OR e as diversas entidades participadas, determinando o correspondente saldo global.

QUADRO V.7

Saldo global dos fluxos financeiros

(ver documento original) Enquanto os fluxos de saída do OR para as participadas ascenderam a 245,4 milhões de euros (+4,7%, do que em 2010), os fluxos provenientes dessas entidades foram de apenas 3,9 milhões de euros (-4,1%, que no ano anterior).

Deste modo, o balanço final de 2011 traduziu-se num agravamento do saldo negativo em 11,3 milhões (+4,9%), totalizando agora o montante líquido de -241,4 milhões de euros. Parte substancial desta evolução teve origem no reforço das transferências de capital.

Em termos absolutos, a dimensão do desequilíbrio é muito influenciada pelo valor dos fluxos para a SESARAM, E.P.E., que, por si só, ascenderam a 188,7 milhões de euros.

Seguem-se, em função da sua importância relativa, os beneficiários integrados no subagrupamento das entidades participadas em 50% ou menos, onde pontuam as indemnizações compensatórias (subsídios) atribuídas às empresas Valor Ambiente e IGH e os contratos de desenvolvimento desportivo (transferências correntes) com as SAD, em particular a verba atribuída ao Marítimo Futebol SAD;

5.4 - Conclusões Na sequência dos resultados obtidos através da análise realizada aos fluxos financeiros com as entidades participadas em 2011, destacam-se as seguintes conclusões:

a) Os fluxos líquidos do OR para as entidades participadas totalizaram mais de 241 milhões de euros, apresentando um crescimento de 4,9%, particularmente influenciado pela subida, de +242,6%, das transferências de capital (cfr. os pontos 5.1.2 e 5.3).

b) Os fluxos são dominados pelo valor das transferências correntes efetuadas para a SESARAM (186,6 milhões de euros), previstas nos contratos-programa de produção em vigor, os quais têm vindo a ser transformados em meros acordos de pagamento e de reescalonamento de obrigações do passado (cfr. o ponto 5.1.1).

c) A 31/12/2011, as entidades em que a Região detinha participações no capital tinham créditos sobre o GR decorrentes de encargos e compromissos financeiros acumulados no montante de 412,2 milhões de euros (cfr. o ponto 5.1.3).

5.5 - Acatamento de recomendações formuladas em anos anteriores

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio do presente capítulo e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) Restringir a atribuição de indemnizações compensatórias a entidades prestadoras de serviços de interesse (económico) geral, nos termos do conceito emergente da lei e que encontra concretização na jurisprudência e na doutrina nacional e comunitária.

b) Diligenciar no sentido da aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regule a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta.

CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

Apresenta-se a análise da execução global do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, indo ao encontro do preceituado na alínea e) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC.

Num primeiro momento, procede-se ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interconexões com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a programação dos investimentos a concretizar em 2011, assim como as correspondentes fontes de financiamento.

A apreciação da execução do Cap. 50 do orçamento regional incidiu sobre o grau de efetivação da despesa por cada Departamento do Governo Regional (239), tendo o exame à execução global do PIDDAR recaído igualmente sobre a sua distribuição por programas e nas correlativas fontes de financiamento.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao "Plano de Investimentos", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as respetivas alegações (240) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

6.1 - Enquadramento do planeamento

A Assembleia da República aprovou a Lei-Quadro do Planeamento (241), salvaguardando no seu art.º 14.º o direito das Assembleias Legislativas regulamentarem o respetivo sistema de planeamento regional.

A organização e o funcionamento do sistema de planeamento na RAM encontram-se regulados pelo DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro (vigente a partir de 23/02/2011), que procedeu à sua republicação.

Nos termos do disposto na alínea g) do art.º 5.º do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro (242), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR) preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, encontravam-se delineados em diversos documentos, a saber:

. Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM (PDES-RAM) 2007-2013;

. Programa de Governo (2007-2011);

. PIDDAR para 2011.

PDES-RAM 2007-2013

O Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM, para o período 2007-2013, assume o desígnio estratégico de manter ritmos elevados e sustentados de crescimento da economia e do emprego, assegurando a proteção do ambiente, a coesão social e o desenvolvimento territorial.

Para a prossecução daquele desígnio estratégico no horizonte 2013, o PDES-RAM definiu o seguinte conjunto de prioridades de natureza estratégica e temática:

(ver documento original) O volume de investimentos a realizar, com vista à concretização de cada uma das prioridades para o período 2007-2013, totaliza 2.500 milhões de euros, devendo parte do esforço financeiro vir a ser apoiado por financiamentos comunitários no âmbito dos diversos programas operacionais.

O PIDDAR para 2011 O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

O PIDDAR para o ano 2011 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 17 de dezembro de 2010, pela Resolução 2/2011/M, de 10 de janeiro.

Este Plano prossegue a implementação da estratégia delineada no PDES-RAM, bem como dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013 (QREN), dando igualmente continuidade à concretização dos objetivos definidos pelo Programa do Governo Regional para o período 2007-2011.

À semelhança dos anos anteriores, na estruturação do PIDDAR para 2011 as prioridades de desenvolvimento, definidas no PDES-RAM, apresentam-se decompostas em 19 Programas, desdobrados em 56 Medidas.

6.2 - Orçamento do PIDDAR

6.2.1 - Princípios gerais

Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter (243), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (244).

À semelhança dos anos anteriores, o referido Mapa IX - "Programas e Projetos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 2011, não discrimina as componentes de financiamento dos projetos (comunitário, nacional e regional) como exige a supracitada norma da LEORAM, contudo, é de registar que aquela informação consta dos mapas síntese do PIDDAR, aprovado pela ALM, através da Resolução 2/2011/M, de 10 de janeiro.

No que se refere ao Relatório de Execução, a sua apresentação ocorreu dentro do prazo legal, tendo o mesmo sido remetido ao TC a 20 de Setembro de 2012. No entanto, por conter algumas incorreções, essa primeira versão viria a ser substituída (245) em 21 de Novembro de 2012.

6.2.2 - Orçamento por prioridades de desenvolvimento De acordo com o PIDDAR para 2011 e respetiva programação financeira, constante do mapa IX, foi afeto àquele plano de investimentos um orçamento inicial na ordem dos 758,9 milhões de euros cuja distribuição, pelas prioridades estratégicas e temáticas estabelecidas no PDES-RAM, consta do gráfico seguinte.

GRÁFICO VI.1

Orçamento do PIDDAR por prioridades de desenvolvimento

(ver documento original) Conforme resulta do gráfico acima, a maior parcela daqueles recursos foi destinada às "Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos", que obteve 41,5% do total do orçamento inicial, representando uma verba na ordem dos 314,9 milhões de euros.

Em termos globais, observa-se que os recursos afetos às prioridades estratégicas representam 43,8% do total (ou seja, 332,6 milhões de euros), tendo sido canalizados para as prioridades temáticas os restantes 56,2% do orçamento (cerca de 426,4 milhões de euros).

6.2.3 - Orçamento e execução por departamento

O montante global do orçamento inicial do PIDDAR, acima referido, viria no entanto a sofrer uma redução, na ordem dos 19,9 milhões de euros, por via do DLR n.º 13/2011/M, de 5 de agosto (terceira alteração ao Orçamento da RAM para 2011), fixando-se em cerca de 739 milhões de euros.

Por outro lado, através das diversas alterações orçamentais introduzidas, as dotações do PIDDAR viriam a ser reforçadas em cerca de 27 milhões de euros, atingindo assim o seu orçamento final o montante de 766 milhões de euros, o que representou um incremento de 3,7% face ao orçamento retificativo.

A maior parte do orçamento do PIDDAR foi direcionada para a SRES, conforme evidencia o gráfico abaixo, verificando-se que a parcela de recursos afeta a este departamento corresponde a 50,5% no orçamento inicial e 52,8% no orçamento final.

GRÁFICO VI. 2

Orçamento e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original) Em comparação com o ano anterior, verifica-se que o orçamento inicial do PIDDAR de 2011 foi superior em 14,6% (ou seja, 96,9 milhões de euros), no entanto, se tomarmos para comparação os orçamentos finais, regista-se uma diminuição na ordem dos 0,6% (4,6 milhões de euros).

Apesar da referida dimensão do orçamento do PIDDAR, o volume financeiro executado foi pouco além dos 289,5 milhões de euros, o que representa apenas 37,8% do seu orçamento final (246).

6.2.4 - Fontes de financiamento De acordo com a previsão inicial, o financiamento do PIDDAR seria suportado em 90,6% pelo Capítulo 50 do Orçamento Regional, no entanto, ao nível da execução, essa proporção ficou-se pelos 86,6%, tendo o financiamento a cargo dos Serviços e Fundos Autónomos atingido 13,4%, conforme resulta do quadro seguinte.

QUADRO VI.1

Fontes de financiamento do PIDDAR

(ver documento original) O financiamento regional constituiu a principal fonte de financiamento do PIDDAR, atingindo 80,8% do valor global executado (significativamente acima da previsão, que apontava para 55,3%), tendo o mesmo sido suportado quase na totalidade pelo Cap. 50 do orçamento regional.

O financiamento comunitário inscrito no Plano atingiu 215 milhões de euros, representando 28,3% do orçamento inicial do PIDDAR, todavia, a respetiva execução foi de apenas 45,5 milhões de euros, ou seja, 15,7% da despesa paga.

Os investimentos não cofinanciados atingiram 78,2% do total executado (contra 46,4% na previsão), representando assim uma parcela bastante significativa da execução global do PIDDAR.

6.2.5 - Distribuição espacial do investimento

O gráfico seguinte coloca em evidência a distribuição geográfica dos investimentos do PIDDAR para 2011, de acordo com o previsto na respetiva programação financeira, observando-se que a maior parte do volume financeiro dos investimentos encontrava-se afeta a projetos de âmbito regional (50,7%), ou envolvendo vários concelhos (27,3%).

GRÁFICO VI.3

Repartição espacial do investimento

(ver documento original) No que se refere aos investimentos individualizáveis por concelho, o orçamento inicial do PIDDAR afetou-lhes 21,2% do total, observando-se, nesta perspetiva, que o Funchal e Câmara de Lobos foram os concelhos que, individualmente, beneficiaram de maior volume de recursos.

6.3 - Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano A apreciação da execução do PIDDAR, na sua componente Capítulo 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre o grau de execução da despesa por cada Departamento do Governo Regional, assim como nos respetivos encargos assumidos que transitaram para o exercício seguinte.

6.3.1 - Alterações orçamentais

No quadro seguinte podemos observar as dotações iniciais e finais do Capítulo 50, por Departamento, assim como o efeito das alterações orçamentais ocorridas.

QUADRO VI.2

Alterações orçamentais ao Cap. 50

(ver documento original) A dotação inicial do Capítulo 50 do Orçamento Regional, na ordem dos 687,6 milhões de euros, veio a ser reforçada num montante de 12,1 milhões de euros, totalizando assim o orçamento final do Cap. 50 cerca de 699,7 milhões de euros, o que representou um incremento de 1,8% face ao valor inicial.

O aumento das dotações do Cap. 50 resultou do reforço proveniente da abertura de créditos especiais e da utilização da dotação provisional, respetivamente nos montantes de 3,8 milhões de euros e 26 milhões de euros, que foi no entanto contrabalançado por uma redução na ordem dos 17,7 milhões de euros por força do orçamento retificativo.

Por comparação com o ano anterior, observa-se que, em 2011, a dotação inicial do Cap. 50 foi superior em 15,2%, fixando-se todavia esse aumento em apenas 0,5% no orçamento final.

6.3.2 - Distribuição da despesa realizada

Conforme resulta do quadro abaixo, em 2011, a execução global do Cap. 50 não foi além de 35,8% da dotação disponível, o que representa o mais baixo nível de execução na última década (247).

QUADRO VI.3

Despesa do Cap. 50 por classificação orgânica

(ver documento original) Por departamentos, o nível de execução mais elevado não foi além dos 55,3%, atingido pela VPG, enquanto no extremo oposto destaca-se a SRRH que executou apenas 8,6% do respetivo orçamento.

Registe-se ainda que o valor da execução do Cap. 50 da Conta da RAM de 2011 (euro) 250.820.210,29) diverge em (euro) 4.387,33 do montante apurado para a execução daquele capítulo no âmbito da execução do PIDDAR 2011 (euro) 250.824.597,62), não se encontrando essa divergência justificada no relatório de execução do PIDDAR.

6.3.3 - Encargos assumidos e não pagos

O quadro que se segue correlaciona o volume de encargos assumidos e não pagos (EANP) (248) com o total da despesa assumida, no âmbito do Cap. 50, permitindo assim uma melhor perceção do nível de execução e do efetivo volume de investimento executado.

QUADRO VI.4

Encargos assumidos e não pagos do Cap. 50

(ver documento original) Conforme se observa, os encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 atingiram cerca de 1.356,3 milhões de euros, o que significa que 84,4% da despesa assumida no âmbito dos Investimentos do Plano se encontrava por pagar.

Face ao ano anterior, os EANP do Cap. 50 evidenciam um acréscimo na ordem dos 435,9 milhões de euros, o que representa um aumento de 47,4%.

Tal incremento, embora partilhado por todos os departamentos acima identificados, teve origem principalmente nos EANP da SRES, que aumentaram em 378 milhões de euros.

Observa-se também que o volume de encargos em dívida da SRES representa 93% do valor global, correspondendo os mesmos a 89,5% da despesa assumida por aquele departamento.

Registe-se ainda que, em resultado da celebração de um conjunto de Acordos de Regularização de Dívida (249), grande parte daqueles encargos encontram-se com os respetivos prazos de pagamento reescalonados.

6.4 - Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR recaiu, essencialmente, sobre o grau de realização financeira da despesa segundo as prioridades de desenvolvimento e por departamento do Governo Regional, bem como, na sua distribuição por programas e nas respetivas fontes de financiamento.

6.4.1 - Execução global por prioridades de desenvolvimento

No quadro seguinte podemos observar o nível de execução financeira do PIDDAR, face à previsão inicial, apresentado na ótica das prioridades de desenvolvimento estabelecidas no PDES-RAM.

QUADRO VI.5

Execução do PIDDAR por prioridades de desenvolvimento

(ver documento original) O volume financeiro global executado em 2011 rondou os 289,5 milhões de euros, o que se traduz numa taxa de execução de 38,1% face ao orçamento inicial, observando-se que, globalmente, o nível de execução das prioridades estratégicas superou o das temáticas.

Comparando a execução entre as diferentes prioridades de desenvolvimento, sobressai o "Potencial Humano e Coesão Social", cujo nível de execução atingiu 57,7%, enquanto, no extremo oposto, a "Coesão Territorial e Desenvolvimento Equilibrado" viu executado apenas 22,8% do seu orçamento.

Observa-se também uma significativa alteração na estrutura de repartição dos recursos ao nível da execução, face à previsão inicial, com um aumento significativo do peso relativo das prioridades estratégicas (de 43,8% para 51,1%) em detrimento das temáticas.

6.4.2 - Execução global por departamento

A execução global do PIDDAR situou-se nos 37,8%, evidenciando um desvio na ordem dos 476,5 milhões de euros, face aos 766 milhões de euros inscritos no orçamento final, conforme se observa no quadro abaixo.

QUADRO VI.6

Previsão e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original) Aquela taxa de execução do PIDDAR ficou significativamente aquém da registada no ano anterior (49,8%), figurando mesmo como a mais reduzida da última década (250).

A despesa global do PIDDAR foi superior à execução do Cap. 50 da Conta da Região em 38,7 milhões de euros, tendo também o seu nível de execução ficado ligeiramente acima da taxa de execução do Cap. 50 (35,8%).

Considerando o peso na despesa global executada, foi a SRES quem apresentou o maior volume de investimentos realizados, com 51,4% (148,7 milhões de euros) do total da despesa paga, seguindo-se-lhe a SREC e a SRARN, com 13,2% e 10,5% do total, respetivamente.

Em termos de taxas de execução, observa-se que apenas dois departamentos conseguiram atingir metade do seu orçamento (SREC e SRRH, com 66,8% e 56,4%, respetivamente), evidenciando-se, no extremo oposto, a SRAS, que executou apenas 14,4% do respetivo orçamento.

Os maiores desvios de execução, em valor absoluto, foram da responsabilidade da SRES e da SRPF, os quais, em conjunto, representam 70% do desvio global registado.

6.4.3 - Execução global por programas

O quadro seguinte apresenta a repartição dos recursos do PIDDAR entre os 19 programas que o compõem, assim como os respetivos níveis de execução financeira face ao orçamento final.

QUADRO VI.7

Execução do PIDDAR por programas

(ver documento original)

Destes dados sobressai o facto de a maior parte dos programas apresentar níveis de execução inferiores a 41%, com o programa "Energia" a evidenciar a taxa mais reduzida (9,3%). Dos programas que tiveram taxas de execução mais elevadas, destacam-se a "Educação e Formação" e o "Desporto e Juventude", com 79,1% e 72,6%, respetivamente.

As alterações ao orçamento beneficiaram sobretudo o programa "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", que viu a sua dotação reforçada em 33,7 milhões de euros no orçamento final. No entanto, na maior parte dos programas verificou-se uma redução das respetivas dotações, tendo a mais significativa ocorrido na "Gestão do Ambiente e do Património Natural" (cerca de 14,6 milhões de euros).

Por volumes financeiros, verifica-se que a fatia mais significativa da despesa global executada esteve afeta aos programas "Gestão do Ambiente e do Património Natural" e "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", que conjuntamente absorveram 61,8% do total da execução financeira do PIDDAR. Não obstante, foram também estes, em conjunto com o programa "Desenvolvimento Territorial Equilibrado", os responsáveis pelos maiores desvios, em valor absoluto, face ao orçamento final, representando, em conjunto, 77% do montante global dos desvios.

6.4.4 - Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi financiada, essencialmente, através de verbas com origem regional, que ascenderam a 234 milhões de euros, representando 80,8% do total da despesa realizada, tendo o remanescente sido assegurado pelo financiamento comunitário e nacional, que atingiram, respetivamente, cerca de 15,7% e 3,5%, conforme se observa no quadro abaixo.

QUADRO VI.8

Financiamento do PIDDAR por programas

(ver documento original) O financiamento comunitário foi canalizado maioritariamente para os programas "Educação e Formação", "Emprego e Trabalho" e "Desenvolvimento Empresarial", os quais, em conjunto, absorveram cerca de 31,8 milhões de euros, representando 69,8% do total do financiamento comunitário do PIDDAR. Os programas "Emprego e Trabalho" e "Educação e Formação" foram simultaneamente os maiores beneficiários em termos relativos, tendo sido suportados por esta fonte de financiamento respetivamente em 96,6% e 78,3%.

O financiamento nacional direcionou-se essencialmente para os programas "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", e "Desenvolvimento Territorial Equilibrado", que absorveram 62,6% do total desta fonte de financiamento.

O financiamento regional concentrou-se significativamente nos programas "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos" e "Gestão do Ambiente e do Património Natural", que, em conjunto, auferiram de 168,7 milhões de euros, representando 72,1% do total desta fonte de financiamento. Já em termos relativos, a componente de financiamento regional assumiu maior peso nos programas "Integração e Equidade Social", "Habitação e Realojamento" e "Energia", os quais não obtiveram qualquer comparticipação financeira externa.

6.4.5 - Execução do PIDDAR face ao PDES-RAM

O quadro que se segue permite-nos uma análise comparativa entre o investimento previsto no PDES-RAM 2007-2013 e o valor acumulado da despesa do PIDDAR executada nos cinco anos já decorridos na vigência daquele plano.

QUADRO VI.9

Execução do PIDDAR versus PDES-RAM

(ver documento original) Da comparação entre o peso relativo de cada uma das prioridades de desenvolvimento no total do investimento previsto e executado, conclui-se que, contrariamente ao preconizado pelo PDES-RAM, a execução do PIDDAR, no geral, tem privilegiado as prioridades temáticas em detrimento das estratégicas, registando-se um desvio de 23,9 pontos percentuais entre a execução acumulada e a previsão.

Observa-se que esse desvio tem origem, essencialmente, no volume de execução das "Infraestruturas Públicas e Equipamentos Coletivos", que absorveu 46,3% da despesa do PIDDAR, ultrapassando assim em 32,7 pontos percentuais o peso daquela prioridade no PDES-RAM. Apesar destes valores relativos serem, em parte, reversíveis, em função da execução futura, importa destacar que, em valores absolutos, as verbas consumidas por aquela prioridade de desenvolvimento nos cinco anos decorridos (856 milhões de euros) já ultrapassam em cerca de 2,5 vezes o total previsto para a mesma no PDES-RAM (340 milhões de euros).

6.4.6 - Evolução da execução global

No quadro que se segue podemos analisar a evolução da execução do PIDDAR entre 2006 e 2011, quer em termos nominais, quer a preços constantes, do ano 2006, assim como as correspondentes taxas de variação anual.

QUADRO VI.10

Evolução da execução global do PIDDAR

(ver documento original) Observa-se que em 2011 o volume da despesa executada do PIDDAR apresentou uma diminuição face ao ano anterior na ordem dos 24,6%, a preços correntes, atingindo o decréscimo real 27,1%, depois de descontado o efeito da variação dos preços.

O período em análise caracteriza-se por uma elevada oscilação do volume de investimentos, sobressaindo todavia uma tendência global de queda, visto que a despesa apresenta um decréscimo médio anual de 7,1%, se considerada a preços correntes, atingindo essa quebra 8,6%, se avaliada a preços constantes.

6.5 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada ao plano de investimentos de 2011 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O orçamento final do PIDDAR para 2011 ascendeu a 766 milhões de euros, todavia, o volume financeiro executado foi pouco além dos 289,5 milhões de euros, o que representa uma taxa de execução de apenas 37,8% (cfr. os pontos 6.2.3 e 6.4.2).

b) A execução do PIDDAR foi financiada, essencialmente, através de verbas com origem regional, que ascenderam a 234 milhões de euros, representando 80,8% do valor global executado, tendo o remanescente sido assegurado pelo financiamento comunitário e nacional, que atingiram, respetivamente, 15,7% e 3,5% (cfr. os pontos 6.2.4 e 6.4.4).

c) Os encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 atingiram cerca de 1356,3 milhões de euros, o que significa que 84,4% da despesa assumida no âmbito dos Investimentos do Plano estava por pagar, encontrando-se grande parte dos mesmos com os respetivos prazos de pagamento reescalonados em resultado dos ARD celebrados (cfr. o ponto 6.3.3).

d) O volume da despesa executada do PIDDAR, a preços correntes, apresentou uma diminuição face ao ano anterior na ordem dos 24,6%, observando-se uma tendência global de decréscimo nos últimos cinco anos, cujo valor médio anual atinge os 7,1% (cfr. o ponto 6.4.6).

6.6 - Acatamento de recomendações Foi acatada a recomendação, formulada no Parecer sobre a Conta de 2010, no sentido de serem cumpridas as normas que disciplinam as alterações orçamentais, designadamente quanto ao disposto no n.º 1 do art.º 15.º do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, e no n.º 1 do art.º 20.º da LEORAM.

CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

Neste capítulo analisa-se a execução orçamental dos subsídios e outros apoios financeiros e a consistência dos montantes inscritos na conta da Região com os elementos remetidos pela DRT (e outras entidades públicas) e com os mapas da Tesouraria do Governo Regional.

No tocante aos auxílios concedidos em 2011, é dado destaque ao apoio financeiro concedido às Autarquias Locais da RAM no âmbito da cooperação técnica e financeira, regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, assim como a coberto das linhas de crédito bonificadas criadas pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril.

O exame realizado abrange os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos Autónomos e que constam das respetivas contas de gerência.

O presente texto leva em consideração as alegações e os esclarecimentos apresentados pelo Secretário Regional do Plano e Finanças (253) e pela Secretária Regional do Turismo e Transportes (254), no cumprimento do exercício do contraditório, cujo conteúdo se encontra vertido, na medida da sua pertinência, ao longo dos pontos do documento.

7.1 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional

Em 2011, continuava a não existir um diploma autónomo que, de forma unificada, consistente, transparente e objetiva fornecesse o regime geral disciplinador da concessão e fiscalização da aplicação de subsídios e outros auxílios financeiros por parte da Administração Regional, tendo essa base normativa sido facultada, uma vez mais, por normas avulsas inseridas no decreto legislativo orçamental, mais concretamente, nos art.os 37.º a 40.º do DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro (255).

No ano em causa, o valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional, com fundamento naqueles dispositivos legais, totalizou 339,7 milhões de euros, dos quais 247,0 milhões de euros (72,7%) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 92,7 milhões de euros (27,3%) no orçamento do Governo Regional.

7.1.1 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional

Direta

Na perspetiva da classificação económica da despesa, os subsídios e outros apoios financeiros atribuídos pelo Governo Regional apresentavam a seguinte distribuição para o ano 2011:

QUADRO VII.1

Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

(ver documento original) O volume de 92,8 milhões de euros, na despesa inscrita nos agrupamentos, representa, face ao ano transato, um decréscimo de 5,4% (-5,3 milhões de euros) nos apoios concedidos.

Essa descida provém, na totalidade, da redução de14 milhões de euros nas "Transferências de capital" (-55,1%) já que as "Transferências correntes"

registaram um reforço de 8,3 milhões de euros (+ 16,3%) face a 2010.

GRÁFICO VII.1

Repartição orgânica dos apoios financeiros (milhares de euros)

(ver documento original) Dispondo os departamentos por ordem decrescente dos apoios atribuídos, temos:

. A SREC a atribuir 39,6 milhões de euros (- 5,2%, que em 2010), na sua quase totalidade sob a forma de "Transferências correntes" (39,2 milhões), destinados principalmente (60,2%) ao setor das instituições sem fins lucrativos (23,9 milhões).

. A SRARN a conceder 21,4 milhões de euros (+38,4%), na sua maioria (86,1%) orientados para as empresas públicas, sob a forma de "Subsídios"

(12,1 milhões de euros) ou de "Transferências correntes" (6,3 milhões de euros).

. A SRTT a conferir 10,2 milhões de euros (+ 27,7%), direcionados igualmente para as empresas públicas (69,4%), a título de "Subsídios" (4,8 milhões de euros) ou de "Transferências de capital" (2,2 milhões de euros) A saída da SRPF do grupo que concentra o maior volume de apoios atribuídos é explicada pela quebra, na ordem dos 17,2 milhões de euros (- 64,6%), ocorrida nas "Transferências de capital" para os municípios.

O quadro seguinte evidencia a distribuição dos apoios em função da natureza institucional das entidades beneficiárias.

QUADRO VII.2

Distribuição dos apoios por sector institucional

(ver documento original) Ao invés do ano anterior, o sector institucional que engloba as "Sociedades públicas" foi o maior beneficiário dos apoios financeiros públicos ao receber 44,1 milhões de euros (47,5 % do total), principalmente sob a forma de "Subsídios", o que reflete um acréscimo de 73,7 % face ao ano anterior.

Em 2010, o setor que mais verbas recebeu foi o das "Instituições sem fins lucrativos" que, em 2011, foi afetado, por uma redução de 73,7 %, em especial nas transferências de capital (- 84,9 %).

Contudo o corte mais significativo (- 90,0 %) verificou-se, nas transferências de capital, para a Administração Local - RAM.

A natureza das despesas em causa e a dimensão do impacto das medidas de redução nos principais setores serão objeto de uma análise mais pormenorizada nos pontos seguintes, com a exceção das sociedades públicas, cuja abordagem se encontra refletida no Capítulo V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM.

A) Situações de incorreta classificação orçamental

Na linha dos anos anteriores, voltou a registar-se o incumprimento do princípio da especificação orçamental das despesas consignado nos art.os 7.º, n.º 1, e 8.º, n.º 2, ambos da LEORAM, em resultado da incorreta classificação orçamental das duas transferências operadas para a Secretaria Regional dos Recursos Humanos, em 2/8/2011 e 30/8/2011, enquadradas na rubrica 04.08.02 "Transferências Correntes - Famílias - Outras", no âmbito do fundo de maneio constituído pelo despacho conjunto do Secretário Regional do Plano e Finanças e do Secretário Regional dos Recursos Humanos, de 15 de junho de 2011, tendo em vista fazer face às compensações inerentes ao Programa "Jovens em Formação no ano de 2011", no montante global de (euro) 192 800,00 (256).

De referir que, tal como nos anos anteriores, o despacho de constituição daquele fundo de maneio não foi publicado no JORAM, contrariando-se assim o disposto no art.º 70.º, n.º 2, do EPARAM (257).

Interessa também reter que a SRERH renovou a argumentação já apresentada no ano anterior quanto aos motivos que determinaram a criação deste específico "fundo de maneio" (258).

No contraditório (259), a SRERH limitou-se a reproduzir os esclarecimentos já trazidos ao conhecimento do TC (260) mantendo-se por isso a posição que a base legal invocada no despacho conjunto acima identificado (o art.º 8.º do DRR n.º 3/2011/M, de 18 de maio, que incide sobre os saldos de gerência), não permite subsumir a situação vertente no referido dispositivo, confluindo, pois, na violação do disposto no art.º 18.º, n.º 2, da LEORAM (261).

A par de se considerar ilegal a solução encontrada, importa sublinhar que a criação de fundos de maneio está orientada para a realização de despesas de pequeno montante conforme decorre do n.º 1 do art.º 32.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, o que não é o caso da situação vertente.

B) Fundo para Investimento em Promoção Turística

De acordo com a RCG n.º 1263/2008, de 6 de novembro, autorizadora da celebração do protocolo de criação do FIPT, a Região, através da SRCTT, comprometeu-se a transferir para o aludido fundo o valor global de (euro) 360 000,00, distribuído pelos anos de 2009 (euro)150 000,00), 2010 (euro) 125 000,00) e 2011, sendo que, neste último caso, a programação financeira estipulada atingia os (euro) 85 000,00.

Atentas as dúvidas de legalidade suscitadas nos anos precedentes sobre a constituição do referido fundo, questionou-se a SRCTT no sentido de se apurar, entre outros aspetos, se no ano em causa se tinha operado a transferência da última parcela prevista na RCG atrás identificada (euro) 85 000,00) para a conta bancária daquele fundo aberta no BANIF.

Em resposta, a Secretaria Regional esclareceu que o invocado montante não chegou a ser autorizado nem tão pouco transferido para a conta bancária daquele fundo, em consequência "(...) das observações do Tribunal de Contas, no âmbito do parecer e relatório sobre a conta da RAM de 2009 e 2010 (...)", as quais, como se alcança do teor dos esclarecimentos prestados, foram determinantes na suspensão dos pagamentos ao abrigo do FIPT "(...) a partir da data da receção (...) do relatório e parecer sobre a conta da RAM de 2009 (...)", acrescentando ainda que "(...) a partir dessa data [envidaram] todos os esforços para sanar as situações observadas, evitando que tal acarretasse prejuízo público no que respeita às candidaturas e às iniciativas promocionais de elevado interesse turístico em curso (...)"(262).

Relembrar, a este propósito, que o Tribunal, nos últimos pareceres sobre a conta da Região, concluiu pela falta de suporte legal para a criação daquele fundo, tendo por referência o disposto no DLR n.º 25/99/M, de 27 de agosto, que estabeleceu o sistema de enquadramento e definição legal dos apoios financeiros a conceder pela RAM a projetos de interesse cultural ou de promoção e animação turísticas, em cujo âmbito não se subsume "a concretização de parcerias público-privadas na prossecução da política de turismo e no seu financiamento"(263).

Ouvida no contraditório, a SRCTT persistiu na defesa da tese de que "(...) a atribuição de apoios financeiros a projetos de promoção turística pela RAM/SRCTT, através do FIPT, efetivou-se no quadro do DLR n.º 25/99/M, cujo regime é plenamente respeitado pelo regulamento anexo ao protocolo de criação do FIPT (...)".

Não se pode, contudo, aceitar que tal entendimento encontra sustentação no DLR n.º 25/99/M, pois basta referir que o processo de aprovação da concessão dos apoios financeiros previstos naquele diploma contém particularidades não acolhidas no protocolo de 2 de fevereiro de 2009, designadamente quanto à competência para a aprovação dos apoios, que o invocado DLR atribui ao Secretário Regional do Turismo e Cultura, contrariamente ao que sucede no caso vertente, em que é a equipa de gestão do FIPT (composta por um representante da SRCTT e outro da ANAM) que analisa as candidaturas, aprova o seu financiamento e acompanha a execução dos respetivos contratos. (264) Fica evidente que o ponto de vista subjacente nas alegações oferecidas nesta sede não abala as conclusões formuladas pelo Tribunal, na medida em que não dispõe de apoio no regime jurídico delineado no citado diploma.

Da parte da SRCTT era pois expetável que, à data a que remontam os factos antes explanados, tivesse pautado a sua conduta pelos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, a que se referem os art.os 266.º da CRP e 3.º e 4.º do CPA, e que devem nortear a atividade da administração pública. Coisa que não aconteceu na situação vertente, e daí a censura do TC.

Além disso, há a destacar que os elementos informativos e documentais trazidos ao conhecimento do Tribunal revelam que a SRCTT, por sua iniciativa (265), e com fundamento "nas reservas levantadas pelo Tribunal de Contas em relação à sua participação" propôs à equipa de gestão do FIPT (266) a "passagem para uma entidade com personalidade jurídica", no caso a ADERAM, de algumas das competências daquele órgão, definidas na cláusula 4.ª do protocolo de 2 de fevereiro de 2009, concretamente as relacionadas com a gestão, acompanhamento, processamento e controlo dos apoios financeiros a conceder no âmbito do FIPT, tudo com o propósito de o dotar de "uma melhor base administrativa e financeira, adequada aos fundos envolvidos".

Proposta que foi aprovada pela referida equipa de gestão (267) e comunicada à SRCTT e à ADERAM, sem que, no entanto, se vislumbrem quaisquer evidências documentais de que os restantes subscritores do protocolo tenham dado a sua aquiescência, ou sequer tenham sido ouvidos sobre a dita proposta (268), e bem assim sobre a fundamentação legal e/ou emergente do protocolo que escudou a decisão tomada pela administração de, unilateralmente, alterar a composição da gestão do FIPT (269).

Solução que se torna por isso questionável, na medida em que terá servido apenas para iludir a falta de cobertura legal na criação do mencionado fundo.

No contraditório, foi defendido que "a transferência de competências de gestão, acompanhamento, processamento e controlo dos apoios financeiros no âmbito do FIPT para a ADERAM não viola qualquer disposição legal (...)", asserção que precisava no entanto de estar apoiada em elementos que implicassem uma apreciação diversa da realizada. Significa isto que as justificações apresentadas, pelo seu teor, claudicam no objetivo de sustentar a legalidade de tal operação.

Impõe-se ainda assinalar que a tramitação de todo este processo decorreu na SRCTT, tendo culminado no despacho da Senhora Secretária Regional, de 31/3/2011, do seguinte teor: "Oficiar a ADERAM no sentido de integrar a gestão do protocolo" (270).

Releva no entanto que aquele membro do governo regional, que outorgou no protocolo de implementação do FIPT, de 2 de fevereiro de 2009, é também cônjuge do presidente da ADERAM (Dr. Carlos Estudante), o que nos remete, por conseguinte, para o estatuído no art.º 44.º, n.º 1, al. b), do CPA (271).

Esgrimiu-se no contraditório que "(...) não foi ferido o preceituado no art.º 44/1/b) do CPA, na medida em que a ADERAM constitui uma pessoa coletiva com personalidade jurídica própria, não fazendo sentido falar em interesse do respetivo presidente na respetiva tomada de decisão (...)". Ora, esta perspetiva não leva em consideração que o "interesse impeditivo" da intervenção no procedimento, previsto na al. b) daquele preceito legal, se encontra ligado à "pessoa do titular do órgão e ao interesse que ele tem na decisão" e tem por escopo "garantir a objetividade e utilidade pública da decisão administrativa na prossecução do interesse público, e assegurar a imparcialidade e a transparência dessa decisão, quer face àqueles que nela estão interessados, quer face à coletividade administrativa em geral (272).

Por outro lado, afirmar-se, sem mais, que "(...) a transferência em causa [foi] objeto de resolução do Conselho do Governo, na qual a signatária não interveio (...)" também não justifica ponderação pelo Tribunal, pois, para além de não ter sido feita prova do alegado, releva ainda que a prova recolhida aponta no sentido de ter sido o Gabinete da Secretária Regional a desencadear o processo de transferência de competências da equipa de gestão para a ADERAM, factualidade que não foi impugnada.

Referir também que os elementos recolhidos indicam que o CG, e sem que se saiba qual a fundamentação legal em que se escorou, primeiro, a 14 de julho de 2011 (273), deliberou revogar a resolução autorizadora da constituição do FIPT e da aprovação da minuta do protocolo (e seu anexo), invocando, entre outros considerandos, o facto de "(...) em 2008, ter sido criado (...) um instrumento para a promoção do destino Madeira no território nacional, o qual revelou posteriormente, a necessidade de ser dotado de um procedimento administrativo, que o estabelecesse no sistema de enquadramento e definição legal dos apoios financeiros a projectos de interesse cultural ou de promoção e animação turísticas" para, depois, a 15 de setembro de 2011 (274), a coberto de uma suposta retificação, decidir em sentido contrário: "[...] Onde se lê "(...) revogar a Resolução do Conselho do Governo n.º 1263/2008, de 6 de Novembro de 2008,publicada no JORAM, de 12 de Novembro".

Deverá ler-se:"(...) transferir para a ADERAM - Agência de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira, em nome da RAM, a gestão do protocolo aprovado pela Resolução do Conselho do Governo n.º 1263/2008, de 6 de novembro de 2008, publicada no JORAM, de 12 de Novembro.".

O conteúdo desta deliberação impõe por isso que se chame à colação o disposto no art.º 148.º do CPA, cujos termos só admitem a retificação de atos administrativos que enfermem de erros de cálculo e de erros materiais na expressão da vontade do órgão administrativo, quando manifestos, a todo o tempo, e pelos órgãos competentes para a revogação do ato, o que não se ajusta de modo algum ao caso concreto, tanto mais que a referida deliberação incidiu sobre um ato administrativo cujos efeitos jurídicos já se encontravam extintos, por força da resolução 1030/2011, de 14 de julho, daí se afigurar de duvidosa legalidade a adoção de semelhante expediente jurídico pelo CG.

Argumentar-se, como se fez, que "(...) mesmo que se entendesse que não se tratou de uma retificação mas sim de uma substituição (...) sempre teriam sido respeitadas todas as formalidades aplicáveis à substituição, pois aquela última resolução foi aprovada pela mesma entidade - o Conselho do Governo - e de acordo com a mesma forma - resolução do Conselho do Governo (...)", é desvalorizar as diferenças de enquadramento e de regime entre figuras jurídicas conceptualmente distintas, e não afasta a dúvida suscitada quanto à correção da solução adotada.

Sobressai ainda que uma parte substancial do saldo da conta bancária do FIPT (275) foi utilizada no pagamento de "campanhas realizadas pela EasyJet no ano de 2009" (276), no montante de (euro) 450 158,91, num contexto em que nenhum dos elementos remetidos até à data pela SRCTT ao Tribunal alude a qualquer candidatura apresentada pela referida companhia aérea aos apoios do FIPT (277), de acordo com as regras definidas no regulamento anexo ao protocolo de 2009.

No contraditório, a SRCTT juntou os "Anexos 1 a 8" relacionados com a questão controvertida, os quais, porém, não lograram inverter a conclusão expendida sobre esta matéria, pois que os Anexos 1 (Candidatura apresentada pela EASY JET, em 12/01/2009), 2 (Nota interna sobre a candidatura da EASY JET, elaborada pelo conselheiro técnico da SRTT e coordenador da equipa de gestão, em 15/01/2009), 3 (Parecer da comissão de gestão do FIPT à candidatura da EASY JET, de 16/01/2009)" e "4 (Ata da reunião da equipa de gestão do FIPT, de 16/1/2009, que aprovou a candidatura da EASY JET)", reportam-se a uma data anterior à da celebração do protocolo de constituição do FIPT, que só foi assinado a 2 de Fevereiro de 2009, data a partir da qual "entrou em vigor" (278).

O que leva pois a reiterar a posição defendida já em anos anteriores de que a movimentação da conta bancária autónoma, em nome da Região/SRTT, feita pela equipa de gestão, à margem do orçamento e da conta da RAM, para lá de ofender o princípio da unidade de tesouraria, impede o controlo da gestão dos recursos públicos da ARD, permitindo a sua utilização no pagamento de despesas relacionadas com candidaturas que não se subsumem no citado fundo.

Improcede assim a justificação apresentada no contraditório de que "(...) os pagamentos efetuados às entidades (...) não deram origem a qualquer despesa da SRCTT, antes consubstanciando a forma de aplicação das contribuições financeiras por esta efetuadas e devidas no âmbito e por efeito da constituição/contratualização do FIPT (...)".

7.1.1.1 - Instituições sem fins lucrativos

Dos apoios financeiros encaminhados para as instituições sem fins lucrativos, 98,9% (28,3 milhões de euros) assumiram a forma de "Transferências correntes", com enfoque para a lista dos principais beneficiários espelhados no quadro seguinte:

QUADRO VII.3

Instituições sem fins lucrativos (maiores beneficiários de

transferências)

(ver documento original)

O conjunto dos principais beneficiários, que receberam 67,2 % dos apoios atribuídos, manteve uma composição semelhante à do ano anterior (279).

Com efeito, as quatro primeiras entidades (estabelecimentos de ensino privado pré-escolar, secundário e profissional) mantêm a mesma posição relativa, sendo lideradas pela Província Congregação das Irmãs Franciscanas, que recebeu 3,4 milhões de euros (- 4 %, que em 2010) destinados ao financiamento do funcionamento dos seus estabelecimentos de educação.

Na órbita da SREC, que concedeu 84,3 % destes apoios públicos, para além dos contratos com as instituições ligadas ao ensino privado e particular, que são os mais significativos, recaem ainda as transferências para as instituições culturais (ex. a FMC, com 1,2 milhões de euros), os centros paroquiais ou as casas do povo e respetivas associações.

Num segundo nível vem a SRAS (8,8 %), na qual assumem relevância os auxílios transferidos para as Associações de Bombeiros Voluntários (1,8 milhões de euros) e a Escola Superior de Enfermagem São José de Cluny.

No global, verificou-se face ao ano anterior uma diminuição de 12,2 % nas transferências (- 3,9 milhões de euros) pese embora essa redução não fosse nem uniforme, nem generalizada, já que houve situações de reforço substancial como foi o caso da Fundação Madeira Classic.

7.1.1.2 - Sociedades Privadas

Os apoios da ARD às sociedades privadas (14,1 milhões de euros) representaram 15,1 % do valor global dos apoios atribuídos em 2011, com predominância, em termos da sua expressão orçamental para as "Transferências correntes" (12,0 milhões de euros), suportadas na sua quase totalidade pelo orçamento da SREC.

Essas verbas destinaram-se, essencialmente, a instituições particulares de ensino, com particular incidência no apoio ao ensino pré-escolar, tal como evidencia o mapa dos maiores beneficiários, que auferiram 51,1 % do total transferido.

QUADRO VII.4

Sociedades privadas (maiores beneficiários de transferências)

(ver documento original) A composição da lista dos beneficiários pouco se alterou face a 2010. Não obstante o predomínio das creches e jardins-de-infância, o maior beneficiário dos apoios públicos foi a Escola Profissional do Atlântico (1,9 milhões de euros), instituição que se rege pelo estatuto do ensino particular e cooperativo e pelo regime das escolas profissionais, no âmbito do ensino não superior.

Depois da subida significativa registada no ano transato (+ 21,6 %), as transferências globais registaram uma contração na ordem dos 596,5 mil de euros (-4,7 %). A única subida observada verificou-se com a "Quintinha dos Janotas" que entrou pela primeira vez na lista.

Já no agrupamento "Subsídios", a redução foi bem mais acentuada (-31,3 %), embora com uma expressão monetária semelhante à das transferências, na ordem dos 688,0 mil euros. Em consequência da contração, foi prejudicado o pagamento das indemnizações compensatórias às três das sociedades privadas que exploram, em regime de serviço público, as carreiras suburbanas de transporte coletivo regular de passageiros (a principal parcela do agrupamento). Em 2011, estas sociedades receberam 825 mil de euros (-45,7 % que em 2010), correspondentes ao pagamento parcial das compensações referentes ao exercício de 2008.

7.1.1.3 - Municípios - Linhas de crédito bonificadas

A coberto das duas linhas de crédito instituídas, pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril (280), em favor dos municípios, foram pagas bonificações de juros (70%) no valor de 420,7 mil euros (281).

QUADRO VII.5

Distribuição dos juros bonificados

(ver documento original) As linhas de crédito surgiram para apoiar os planos de investimento municipais, a primeira, e os projetos, das autarquias e das associações de municípios ou empresas concessionárias destas, comparticipados pelo III Quadro de Apoio Comunitário, a outra. Os montantes em causa, subscritos e encerrados até 2004 e 2008, correspondem a valores de 24,9 e 29,3 milhões de euros, cujas últimas prestações se vencem em 2017 e 2022, respetivamente.

A execução diz respeito ao pagamento das bonificações referentes às quatro prestações anuais de cada um dos empréstimos, que registaram uma subida de 4,3% face a 2010.

7.1.1.4 - Municípios - Cooperação financeira

No quadro da cooperação financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, o GR, através da SRPF (282),outorgou com os Municípios da Região contratos programa (283) para a execução de projetos de investimento, inscritos na dotação orçamental do PIDDAR, no domínio do "Apoio ao desenvolvimento regional e local", distribuídos do modo seguinte:

QUADRO. VII.6

Comparticipação financeira da RAM em 2011

(ver documento original) Fica claro o distanciamento entre o montante contratualizado (284) pelo GR no ano de 2011, que se situou, nos 32,2 milhões de euros, e o volume das transferências efetuadas para os respetivos Municípios, que atingiu os 1,9 milhões de euros, com repercussões inevitáveis na taxa de execução financeira global alcançada (de 6 %).

Neste contexto, é no entanto possível destacar a taxa de execução conseguida por alguns dos Municípios, como sejam os de Porto Santo (45 %), Ponta de Sol (15,2 %), e da Calheta (13,5 %), por contraponto com o Município de S. Vicente, que foi nula.

Uma nota, ainda, para dar conta da acentuada descida (- 87 %) das transferências do GR para os Municípios no ano de 2011 (no ano anterior ficaram próximo dos 15,7 milhões de euros).

De outro lado, há a salientar o elevado volume dos EANP resultantes dos autos de medição, já processados, que ficaram por pagar em 2011, no montante de 16,2 milhões de euros, e que se encontram referenciados na lista dos encargos transitados de 2011 para 2012 (285).

Contudo, a SRPF não informou sobre a eventual existência de "autos já entrados mas que ficaram por processar", com referência a 31/12/2011, não obstante se tenha questionado aquele departamento do Governo Regional, entre outros aspetos, também sobre esta matéria, pelo que fica a dúvida de saber se a referida lista de EANP engloba todos os compromissos decorrentes da execução das empreitadas financiadas através dos contratos programa, num contexto em que os custos financeiros de algumas obras municipais (286) acolhidas no CP de 2011 foram repartidos até 2012, sem que até à data se tenha detetado a publicação de qualquer CP ao abrigo do regime instituído pelo DLR 6/2005/M para vigorar no corrente ano.

No contraditório, explicitou-se que os "(...) EANP transitados de 2011 serão objeto de acordos de pagamento com calendarização financeira para 2013 e 2014, tendo em conta as restrições financeiras e o cumprimento do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira", e também que "não houve autos entrados na SRPF que ficassem por processar no ano de 2011".

No âmbito das iniciativas de reconstrução a realizar pelos Municípios, na sequência da intempérie de 10 de fevereiro de 2010, o GR, em 2011, inscreveu no OR uma verba de 3,7 milhões de euros, para fazer face às obras de reconstrução, a qual, contudo, não foi discriminada por município, nem apresenta qualquer execução (287).

7.1.2 - Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos

Autónomos

O volume dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Indireta da RAM atingiu os 247,0 milhões de euros, valor que, face ao ano anterior, representa um decréscimo (- 8,3 %) próximo dos 22,4 milhões de euros.

GRÁFICO VII.2

Distribuição dos apoios financeiros por SFA (milhares de euros)

(ver documento original) O IASAÚDE, IP-RAM foi responsável por 76,5 % do total dos apoios financeiros (288) concedidos (189 milhões de euros), principalmente sob a forma de "Transferências correntes" para a SESARAM, E.P.E. (186,8 milhões de euros). Os pagamentos (- 9,4%, comparativamente a 2010) foram realizados ao abrigo dos contratos programa referentes à produção de 2009 e 2010, celebrados no final (de dezembro) dos anos correspondentes.

Os efeitos dos contratos de prestação de cuidados de saúde retroagiram assim a uma data anterior à da sua outorga, o que prejudicou o acompanhamento da execução contratual pelo IASAÚDE, IP-RAM, e limitou o controlo e fiscalização do cumprimento dos aspetos financeiros, técnicos e legais previstos nos respetivos clausulados, não havendo, por outro lado, evidências de que a atribuição de eficácia retroativa aos contratos foi motivada por exigências imperiosas de direito público, conforme impõe a norma do n.º 2 do art.º 287.º do CCP.

Merecem ainda destaque as transferências do IDRAM, IP-RAM para as sociedades desportivas, clubes e associações, no montante aproximado de 17,2 milhões de euros (- 33,1 %), sustentadas em CPDD de apoio às diversas modalidades e competições desportivas (14,0 milhões de euros), bem como à construção e manutenção de infraestruturas desportivas (3,1 milhões euros), que registaram um decréscimo na ordem dos 4,8 milhões (- 25,4 %) e 3,7 milhões (- 54,3 %), respetivamente.

De igual forma, o IEM também registou uma redução significativa nos auxílios prestados (- 21,8%) no quadro dos seus programas de apoio ao emprego, na ordem dos 2,2 milhões de euros.

Em sentido inverso, a evolução observada no IDE (+ 45,4%) e no FGPFP (+11,3%) que reforçaram os seus programas de apoio ao tecido empresarial e ao setor da qualificação, certificação e formação profissional da RAM em, respetivamente, 6,5 e 1,6 milhões de euros.

7.2 - Encargos no âmbito dos subsídios e outros apoios financeiros

Sobre esta matéria procedeu-se ao acompanhamento dos compromissos financeiros derivados dos contratos de produção com a SESARAM (289), das indemnizações compensatórias às sociedades privadas concessionárias do serviço de transporte rodoviário de passageiros e dos contratos-programa com os municípios.

O reporte de dezembro de 2011 (da SRPC à DGO e ao INE) identifica a existência de uma dívida à SESARAM na ordem dos 363,4 milhões de euros, com a seguinte composição: 11,4 milhões de euros, relacionados com o plano plurianual de investimento 2004-2008, e 352 milhões de euros, com os CP de 2007, 2008, 2010 e 2011.

O referido reporte inclui igualmente as obrigações financeiras decorrentes das indemnizações compensatórias, para com as empresas privadas concessionárias do serviço público de transportes coletivo de passageiros. O volume de encargos por liquidar subiu para os 7,4 milhões de euros, de acordo com a decomposição refletida no quadro seguinte.

QUADRO VII.7

Indeminizações compensatórias por regularizar

(ver documento original) A listagem dos encargos transitados para 2012 é consistente com a relação das obrigações financeiras da RAM decorrentes dos contratos-programa celebrados com Municípios da Região, no valor de 16,2 milhões euros.

7.3 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise realizada aos subsídios e outros apoios financeiros concedidos a entidades públicas e privadas em 2011, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional Direta e Indireta totalizou 339,7 milhões de euros, dos quais 247,0 milhões de euros (72,7 %) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 92,7 milhões de euros (27,3 %) no orçamento do Governo Regional (cfr. o ponto 7.1.).

b) O fundo de maneio constituído pelo despacho conjunto do Secretário Regional do Plano e Finanças e do Secretário Regional da Educação e dos Recursos Humanos, de 15 de junho de 2011, para fazer face às compensações inerentes ao Programa "Jovens em Formação no ano de 2011", não dispõe de enquadramento no art.º 8.º do DRR n.º 3/2011/M, de 18 de maio, a base legal invocada para a sua criação (cfr. o ponto 7.1.1. A).

c) A transferência das competências de gestão, acompanhamento, processamento e controlo dos apoios financeiros no âmbito do FIPT para a ADERAM, não dispõe de suporte legal e/ou contratual, nem o instituto jurídico da retificação adotada pelo CG na Resolução 1337/2011, de 15 de setembro, goza da proteção legal conferida pelo art.º 148.º do CPA (cfr. o ponto 7.1.1. B).

d) A atribuição de apoios financeiros a projetos de promoção turística pela RAM/SRTT, através do Fundo para Investimento em Promoção Turística, efetivou-se à margem do regime jurídico instituído pelo DLR n.º 25/99/M, de 27 de agosto, criando condições para uma gestão menos transparente e, eventualmente, menos controlada, dos recursos da ARD, face à ausência de contrapartidas evidentes em termos de eficiência e eficácia (cfr. o ponto 7.1.1.

B).

e) A intervenção da Secretária Regional da Cultura, Turismo e Transportes no procedimento que conduziu à transferência de algumas das competências da equipa de gestão do FIPT para a ADERAM, cujo presidente é seu cônjuge, fere o preceituado no art.º 44.º, n.º 1, al. b), do CPA (cfr. o ponto 7.1.1. B).

f ) A relação dos EANP, no respeitante às indemnizações compensatórias para as empresas privadas concessionárias do transporte rodoviário de passageiros (7,4 milhões de euros), aos contratos-programa com os municípios (16,2 milhões de euros) e aos contratos de produção com a SESARAM (363,4 milhões de euros), encontra-se atualizada (cfr. o ponto 7.2.).

7.4 - Recomendações

7.4.1 - Acatamento de recomendações

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio dos subsídios e outros apoios financeiros e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) Produção de uma base normativa consistente, transparente e objetiva, que regule a concessão de apoios financeiros por parte da Administração Regional e defina os procedimentos a adotar em matéria de celebração, acompanhamento e controlo da execução dos contratos-programa ou protocolos formalizados neste âmbito.

b) Formalização dos instrumentos jurídicos que titulam a atribuição de subsídios e outros apoios financeiros, em data anterior à do início da execução dos projetos a financiar, de modo a não comprometer o acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos aspetos financeiros, técnicos e legais envolvidos.

No contraditório, o SRPF (290), relativamente à recomendação da alínea a), reafirma a "(...)intenção do Governo Regional compilar a regulamentação da concessão dos subsídios, indemnizações compensatórias e de outros apoios públicos num só documento, o que não tem sido possível face às exigências do próprio Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM (...)".

A respeito do momento da formalização dos apoios, o SRPF adianta estarem a ser "desenvolvidos todos os esforços para a formalização dos contratos previamente à realização dos seus objetos", embora tal desidrato nem sempre seja exequível.

7.4.2 - Novas recomendações

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional da Madeira que observe o princípio da especificação orçamental das despesas consignado nos art.os 7.º, n.º 1, e 8.º, n.º 2, ambos da LEORAM.

CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicado nos termos do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.

A análise à dívida pública direta (291) incide essencialmente sobre o recurso ao crédito em 2011 e a respetiva aplicação, dando-se também ênfase à evolução face ao ano anterior.

No que se refere às responsabilidades indiretas, procede-se à análise dos avales concedidos no exercício de 2011, aferindo-se o volume global de responsabilidades existente em 31 de dezembro, resultante da prestação de garantias pela Região, assim como a respetiva evolução face ao período anterior, dando-se também particular atenção às situações de incumprimento por parte dos beneficiários.

Contempla-se ainda a análise da dívida administrativa e dos encargos globais com o serviço da dívida, procurando-se assim, numa ótica mais abrangente, dar uma imagem fidedigna do endividamento global da Administração Pública Regional, quer este resulte dos encargos transitados para o exercício subsequente quer do recurso a figuras atípicas de obtenção de meios de liquidez para satisfação de obrigações assumidas.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada à "Dívida e Outras Responsabilidades", através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo as respetivas alegações (292) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo. Foi também promovida a audição do Ministro de Estado e das Finanças, relativamente ao conteúdo dos pontos 8.1.1.2 e 8.1.1.3 tendo as suas alegações (293) sido objeto de tratamento idêntico ao que foi dado às do membro do GR.

8.1 - Dívida pública Direta

Observado o regime de exceção estabelecido pelo art.º 10.º da Lei Orgânica 2/2010, de 16 de junho (Lei de Meios), a Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro (294), que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, à semelhança dos anos anteriores, impôs(295), por meio do n.º 1 do art.º 95.º, a regra do endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que impliquem um aumento do seu endividamento líquido (296).

O referido art.º 95.º, no seu n.º 2, consagrou contudo uma exceção àquele regime ao admitir a hipótese da sua não aplicação aos empréstimos e amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários e à regularização de dívidas vencidas das regiões autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do membro do Governo da República responsável pela área das finanças.

Em consonância com o preceituado no art.º 95.º, n.º 1, da Lei 55-A/2010, e no art.º 10.º, n.º 1, da Lei de Meios, o diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2011 (297), no seu art.º 6.º, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional, até ao montante de 75 milhões de euros.

8.1.1 - Recurso ao crédito em 2011

A previsão orçamental da receita dos "Passivos financeiros" e a respetiva execução apresentaram-se da seguinte forma:

QUADRO VIII.1

Recurso ao crédito em 2011

(ver documento original) Conforme os dados acima evidenciam, em 2011 a receita creditícia da Região rondou os 49,4 milhões de euros, tendo aquele montante sido obtido através de duas operações de financiamento, nos moldes descritos no ponto 8.1.1.2.

Salienta-se que o montante da receita de passivos financeiros identificado na Conta da Região não reflete o valor dos empréstimos de curto prazo que se encontravam por amortizar a 31/12/2011, estando por isso subavaliada (em 31,6 milhões de euros), conforme decorre do exposto no ponto seguinte e no final do ponto 8.1.2, conclusão que é contestada pelo SRPF, nos termos igualmente referidos no ponto seguinte.

8.1.1.1 - Dívida pública flutuante

Para fazer face às necessidades de tesouraria durante o ano económico de 2011, o Concelho de Governo, ao abrigo do disposto no art.º 115.º da Lei 13/91, de 5 de junho (298), adjudicou (299) a contração de empréstimos de curto prazo na modalidade de conta corrente até ao montante de 75 milhões de euros, tendo esse limite sido repartido entre o Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S.A. a Caixa Geral de Depósitos, S. A. e o Montepio Geral, na proporção de 50 milhões de euros, 15 milhões de euros e 10 milhões de euros, respetivamente.

Quanto às condições de utilização daqueles empréstimos, importa referir que foi observado o limite imposto pelo art.º 34.º da atual LFRA (300), dado que os montantes movimentados diariamente a descoberto respeitaram os limites definidos, sendo o seu montante global inferior a 35% das receitas correntes cobradas no ano precedente, conforme se observa no quadro seguinte.

QUADRO VIII.2

Limite de endividamento de curto prazo

(ver documento original) No que se refere à amortização daqueles empréstimos, verifica-se que os montantes utilizados não se encontravam totalmente liquidados no final do exercício orçamental, não tendo assim sido observado o pressuposto que decorre da alínea a) do art.º 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro (301). Tal ocorreu pelo facto de o Conselho do Governo ter resolvido (302) prorrogar, até 31/01/2012, a vigência dos empréstimos contraídos junto do BBVA e da CGD.

Da análise aos dados da movimentação das referidas contas correntes conclui-se que os montantes que transitaram a descoberto, a 31/12/2011, foram de (euro) 17.032.836,87 no BBVA e (euro) 14.600.000,00 na CGD(303), valores que, à referida data, passaram a incorporar o conceito de dívida pública fundada e concorrem para o cálculo do endividamento da RAM.

No exercício do contraditório, o SRPF veio defender que, pela "aplicação das disposições conjugadas dos artigos 34.º da Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março, e com a alínea a) do artigo 3.º da Lei 7/98, de 3 de fevereiro, conclui-se que a divida flutuante a contrair pelas Regiões Autónomas, deverá ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada", e que, de "acordo com o n.º 5 do artigo 4.º da Lei 52/2011, de 13 de outubro, está prevista a possibilidade de existir um período complementar de execução orçamental".

Em síntese, as alegações produzidas sustentam ainda que, "no que se refere à Receita o artigo 59.º do Decreto Legislativo Regional 2/2011/M, de 10 de janeiro (Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2011), estabelecia que excecionalmente as receitas depositadas nos cofres da Região até 31 de março de 2012, respeitantes a cobranças efetuadas em 2011, poderiam ser consideradas com referência a 31 de dezembro de 2011".

Concluindo que, face ao "exposto, é um facto que o final do exercício orçamental de 2011 não coincidiu com o final do ano civil, uma vez que as operações referentes ao ano económico de 2011 terminam em 31 de janeiro de 2012, para a despesa; e, em 31 de março de 2012 para a receita".

Tais são os argumentos que sustentam que a amortização dos saldos em dívida dos ditos empréstimos em conta corrente ocorreu "dentro do exercício orçamental de 2011, como estipulado na alínea a) do art.º 3.º da Lei 7/98 de 3 de Fevereiro; e o saldo devedor dos referidos empréstimos em conta corrente, por se encontrarem saldados no período complementar de 2011, não deverão concorrer para o montante da dívida direta do ano, como evidencia a Conta da RAM de 2011".

Aquela ordem de ideias defende assim que não existe qualquer subavaliação da dívida na Conta da RAM de 2011, porque "a análise deve recair não apenas sobre a execução da conta da Região até 31.12.2011, mas sobre a execução da conta no seu todo, incluindo o período complementar", sustentando que, pelas mesmas razões, "não é correto afirmar-se que os empréstimos pagos no período complementar do exercício orçamental de 2011 tenham passado a constituir dívida fundada, já que os mesmos não foram regularizados no exercício orçamental subsequente ao exercício em que foram gerados".

Face às alegações apresentadas, importa atender ao seguinte:

O art.º 4.º da LEO determina que os orçamentos do Sector Público Administrativo são anuais (n.º 1) e que o ano económico coincide com o ano civil (n.º 4), prevendo todavia, no seu n.º 5, "a possibilidade de existir um período complementar de execução orçamental, nos termos previstos na lei".

Partindo daquela disposição (que consubstancia o denominado princípio da anualidade), importa identificar quais as normas concretas que dão cobertura à existência de um período complementar de execução orçamental, e, no caso em apreço, saber da existência de tal norma aplicável à receita.

Nesta matéria, a LEORAM, no seu art.º 2.º, apenas refere que o ORAM é anual (n.º 1) e que "o ano económico coincide com o ano civil" (n.º 2).

O exame da demais legislação aplicável leva-nos a concluir que o período complementar de execução orçamental da receita apenas se encontra previsto (304) no artigo 59.º do DLR n.º 2/2011/M (ORAM para 2011), norma esta que é invocada nas alegações acima transcritas.

Dispõe aquela norma que "[a]s receitas depositadas nos cofres da Região até 31 de Março de 2012 que digam respeito a cobranças efetuadas em 2011 poderão excecionalmente ser consideradas com referência a 31 de Dezembro de 2011" (sublinhado nosso).

Quanto à abrangência do período complementar criado por esta norma, parece não suscitar dúvida que o mesmo apenas é aplicável ao depósito de receitas, até à data limite estabelecida, cuja respetiva cobrança tenha sido efetuada em 2011. Tal disposição remete o seu campo de aplicabilidade para o âmbito da receita fiscal, já que refere-se a mecanismos próprios da arrecadação deste tipo de receita, e é essencialmente nesse tipo de receita que podem ocorrer os desfasamentos temporais - entre a cobrança e o depósito - protegidos pela norma.

Embora teoricamente se possa colocar a questão da aplicabilidade daquela norma fora do âmbito estrito da receita fiscal, parece-nos evidente que essa aplicabilidade nunca abrangerá a receita aqui controvertida (descoberto bancário em conta corrente), pelo simples facto de que os desfasamentos temporais referidos não ocorrem neste tipo de receita.

Considera-se assim que, contrariamente ao alegado, o artigo 59.º do ORAM para 2011 não dá cobertura legal à existência de um período complementar para a receita em causa, donde, na ausência de qualquer outra norma legal que o faça, temos de concluir forçosamente que o período de execução orçamental daquela receita terminou em 31/12/2011.

8.1.1.2 - Dívida pública fundada

A dívida pública fundada contraída em 2011 rondou os 49,4 milhões de euros, montante que resultou das seguintes operações de financiamento:

A) Empréstimos BANIF e BES

Ao abrigo do disposto no artigo 10.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Meios, em conjugação com os artigos 6.º e 7.º do DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, o Governo Regional, através da RCG n.º 343/2011, de 17 de março, autorizou a contração de empréstimos, até ao montante de 75 milhões de euros, destinados a "fazer face às necessidades de financiamento do Orçamento".

Do montante autorizado foram utilizados apenas 30 milhões de euros, tendo sido contraído um empréstimo de 15 milhões de euros junto do BANIF, pelo prazo de 3 anos, e outro, de igual prazo e montante, junto do BES, os quais foram adjudicados, respetivamente, pela RCG n.º 653/2011, de 5 de maio, e RCG n.º 849/2011, de 20 de junho.

B) Empréstimo DGTF

Pela Resolução 1721/2011, de 29 de dezembro, o Governo Regional autorizou a contração de um empréstimo junto da República Portuguesa, no montante de (euro) 19.384.056,74, destinado ao pagamento de despesas urgentes e inadiáveis, constantes do anexo ii ao respetivo contrato.

Tal empréstimo visou a assistência financeira intercalar solicitada pelo Governo Regional no âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM, tendo o mesmo sido autorizado por despacho do Ministro de Estado e das Finanças (305), para efeitos do art.º 95.º, n.º 2, da LOE para 2011.

O correspondente contrato de financiamento foi outorgado em 30/12/2011, tendo a respetiva verba sido disponibilizada na mesma data e por um período máximo de 45 dias (306).

8.1.1.3 - Aplicação do produto dos empréstimos

A aplicação da receita creditícia resultante dos empréstimos contraídos pela Região em 2011 revela-se conforme apresentado seguidamente, atendendo às finalidades de cada operação de financiamento e ao respetivo enquadramento legal.

A) Aplicação dos empréstimos BANIF e BES

O quadro seguinte sintetiza a afetação das verbas, no montante global de 30 milhões de euros, provenientes dos empréstimos contraídos junto do BANIF e do BES, nos termos referidos no ponto 8.1.1.2-A).

QUADRO VIII.3

Aplicação dos empréstimos BANIF e BES

(ver documento original) Os dados evidenciados na Conta da RAM permitem assim concluir que o produto daqueles empréstimos foi integralmente aplicado em despesa do "Capítulo 50 - Investimentos do Plano", a maior parte enquadrada na rubrica "Aquisição de bens de capital" (77,9%) e o remanescente em "Transferências de capital".

B) Aplicação do empréstimo DGTF

No quadro abaixo evidencia-se a afetação da receita proveniente do empréstimo contraído junto da DGTF (denominado empréstimo intercalar) nos moldes mencionados no ponto 8.1.1.2-B).

QUADRO VIII.4

Aplicação do empréstimo DGTF

(ver documento original) Observa-se que a receita daquele empréstimo foi aplicada essencialmente em despesa corrente, constituída na sua maior parte por "Despesas com o pessoal" e "Transferências correntes", acrescendo que parte da mesma surge imputada a operações extraorçamentais.

A SRPF, quando questionada acerca deste último aspeto, reafirmou que aquela parte do empréstimo foi canalisada "para o pagamento de operações extraorçamentais, cuja entrega aos beneficiários, à data do contrato, apresentava caráter urgente e inadiável", acrescentando que as despesas em causa "fazem parte do Anexo II ao contrato, o qual foi autorizado pelo despacho 389/11/MEF de 29 de dezembro de 2011 do Ministro de Estado e das Finanças".

A este propósito, registe-se que, nos termos prescritos pela cláusula segunda do referido contrato, o capital mutuado foi disponibilizado "em parcelas, com o pagamento pela MUTUANTE, dos valores em dívida da MUTUÁRIA, diretamente às entidades referenciadas no ANEXO II na data de vencimento das despesas elegíveis ao abrigo do mesmo anexo (...)", tendo, neste contexto, a SRPF confirmado que os pagamentos foram efetuados diretamente pelo ICGP (307).

Importa aqui realçar que, face ao disposto na alínea b) do art.º 3.º da Lei 7/98, o empréstimo em apreço representa dívida pública fundada ("dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada"). Assim, ponderados os dados acima expostos relativos à aplicação do produto deste empréstimo, há a registar o seguinte:

. A aplicação daquela receita creditícia no pagamento de despesa corrente violou o disposto no art.º 33.º da LFRA, na parte em que prescreve que a contração de dívida fundada "destina-se exclusivamente a financiar investimentos ou a substituir e a amortizar empréstimos anteriormente contraídos".

. A imputação de parte do produto do empréstimo ao pagamento de operações extraorçamentais é incongruente, porquanto aquela receita creditícia não admite outra aplicação que não seja em despesa orçamental, e, mais restritamente, apenas em algumas espécies de despesa orçamental (que são as enunciadas no paragrafo anterior), donde, por maioria de razão, não tem qualquer nexo a sua aplicação em pagamentos extraorçamentais.

Relativamente a esta matéria, em contraditório o SRPF veio reiterar o conteúdo dos esclarecimentos prestados anteriormente, ou seja, que "toda a operação foi acompanhada e monitorizada pelos serviços do Ministério das Finanças, a quem coube a decisão sobre a elegibilidade das despesas a pagar", acrescentando, por outro lado, que aquela "operação não deve ser dissociada do Programa de Ajustamento da Região Autónoma da Madeira e da excecionalidade associada".

Tendo-se procedido à audição do Ministro de Estado e das Finanças, relativamente ao conteúdo dos pontos 8.1.1.2 e 8.1.1.3, as alegações (308) vieram referir que, "(...) em geral, foi possível confirmar os valores constantes do documento produzido pelo Tribunal de Contas que se mostram coincidentes com os reportados trimestralmente a esta Direção-Geral, relativos ao stock da dívida".

8.1.2 - Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2011

A posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, em 31 de dezembro de 2011, e a respetiva variação líquida face ao período anterior, encontram-se evidenciadas no quadro seguinte.

QUADRO VIII.5

Movimento da dívida direta

(ver documento original) Dos dados patentes no quadro anterior conjugados com o relatório da Conta da RAM, destacam-se os seguintes aspetos:

. Em 2011, a dívida pública direta da RAM registou um aumento de 4,8%, totalizando, a 31 de dezembro, aproximadamente 1.010 milhões de euros;

. Parte da dívida de curto prazo contraída durante o exercício para fazer face a necessidades de tesouraria não se encontrava amortizada a 31 de dezembro, afetando assim a situação de endividamento da RAM, àquela data, em 31,6 milhões de euros;

. O montante da dívida pública direta evidenciado na Conta da RAM (concretamente: ponto 12.1.4 e anexos xxxvii e xxxviii, do Relatório, e rúbrica passivos financeiros, no Volume II) encontra-se subavaliado em 31,6 milhões de euros, pelo facto daquele documento não refletir a situação referida no parágrafo anterior.

8.1.3 - Operações de gestão da dívida pública

No âmbito das operações de gestão da dívida pública, enquadráveis na previsão do n.º 1 do art.º 8.º do DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, o Governo Regional, em 30 de setembro de 2011, procedeu ao netting (309) da posição de derivados da Região junto do Royal Bank of Scotland, com o cancelamento da operação no montante de 156,9 milhões de euros. Também foram alteradas as condições da operação no montante de 243,4 milhões de euros.

8.1.4 - Evolução da dívida face à receita

Em 2011, o stock da dívida pública direta representava cerca de 94 % da receita total e 98% da receita efetiva, registando um significativo aumento face ao ano anterior, conforme se observa no gráfico seguinte.

GRÁFICO VIII.4

Evolução da dívida face à receita

(ver documento original) A análise do gráfico permite-nos concluir que o forte crescimento daqueles rácios verificado nos últimos cinco anos resulta de uma significativa contração das receitas, registada a partir de 2009, conjugado com o persistente crescimento do stock da dívida iniciado em 2008.

Tomando como comparador o stock da dívida pública direta face ao Produto Interno Bruto da Região, verifica-se que este rácio também cresceu significativamente no período em referência (310), passando de 9,5% em 2007 para 18,4% em 2010.

8.2 - Dívida dos SFA

À semelhança dos anos anteriores, o DLR que aprovou o Orçamento da RAM para 2011 proibiu o recurso ao crédito, considerado em todas as suas formas, por parte dos serviços e fundos autónomos (311), verificando-se, por seu turno, que a Conta da Região de 2011 não relata qualquer situação de endividamento por parte daqueles organismos (312).

Contudo, conforme tem vindo a ser defendido nos Pareceres anteriores (313), o montante das faturas descontadas pelas agências de viagens e ainda não pagas pelo IDRAM, no âmbito da utilização das linhas de crédito protocoladas, em 1998, com o BANIF e com o BCP, configura uma situação de dívida financeira, cujo montante, em 31 de dezembro de 2011, atingia (euro) 6.502.195,56 (reportando-se (euro) 6.494.424,02 ao BANIF e (euro) 7.771,54 ao BCP), incluindo (euro) 63.981,40 relativos a juros de dezembro de 2011.

No ano em referência, os pagamentos efetuados pelo IDRAM neste âmbito atingiram (euro) 746.293,70 (euro) 745.646,30 junto do BANIF e (euro) 647,40 ao BCP), unicamente a título de juros, sendo de (euro) 764.275,10 o montante dos juros apurados referentes ao ano 2011.

Tendo em conta estes dados, observa-se uma estabilização do montante em dívida (314), permanecendo contudo largamente acima do limite máximo da linha de crédito, fixado em (euro) 2.992.787,39.

Relativamente aos demais SFA, a informação fornecida pelos respetivos responsáveis através da DROC indicia que não foram realizadas quaisquer operações passivas de crédito por parte daqueles organismos no ano em apreço.

8.3 - Dívida administrativa

Os valores da dívida administrativa da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2011, e a respetiva variação face ao ano anterior, encontram-se evidenciados no quadro seguinte.

QUADRO VIII.6

Situação da dívida administrativa

(ver documento original) No final de 2011, o montante da dívida administrativa da Região atingia 2,7 mil milhões de euros, dos quais 2 068,5 milhões de euros referem-se à Administração Direta e o remanescente (647,1 milhões) aos Serviços e Fundos Autónomos. Verificou-se assim um aumento líquido na ordem dos 800 milhões de euros, ou seja 41,8%, face ao valor global dos encargos identificado no ano anterior (315).

O aumento da dívida dos SFA resultou essencialmente da adição de um elevado volume de encargos do sector da saúde, mas também de encargos relativos a contratos-programa do IDRAM.

Já na Administração Direta o aumento foi originado, principalmente, pelo crescimento da dívida corrente a fornecedores, seguido do incremento dos juros de mora (não incluídos em acordos) (316), havendo ainda a registar a adição do montante relativo aos acordos de regularização celebrados em 2011 (317) e de encargos relativos a indemnizações compensatórias.

As diminuições atingiram cerca de 47,5 milhões de euros, resultando sobretudo do pagamento de 38 milhões de euros no âmbito dos acordos celebrados em anos anteriores, e ainda 9,3 milhões de euros correspondentes à amortização anual da operação de sub-rogação (318).

Há a registar o facto de o Relatório da Conta da RAM de 2011 não ser totalmente claro quanto ao montante da dívida administrativa, visto que em todo o ponto relativo à dívida (ponto 12 do volume I) não há qualquer menção aos montantes identificados no quadro acima como "Dívida a fornecedores renegociada em 2005" (também conhecida como operação de titularização de créditos) e à "Operação de sub-rogação de créditos (2006/2007)", embora aquelas dívidas se encontrem refletidas, respetivamente, nos anexos LII e LI, relativos à correspondente estimativa de encargos.

Regista-se também que, à semelhança do ano anterior, o Relatório da Conta da RAM de 2011 apresentou a situação atualizada das responsabilidades contratuais plurianuais, verificando-se que por meio daquela atualização o montante total da despesa contratada sofreu uma ligeira revisão em baixa (na ordem dos 41,9 milhões de euros) face ao valor que constava do mapa xvii anexo ao ORAM de 2012, situando-se agora em 5 557,8 milhões de euros.

8.4 - Responsabilidades por garantias prestadas

As responsabilidades da Região por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da RAM, nas quais esta assume a posição de devedor acessório, na medida em que garante do cumprimento de obrigações fiduciárias contraídas por terceiros.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos na medida em que as garantias prestadas venham a ser executadas (319).

Assim, numa ótica patrimonial, as responsabilidades por garantias prestadas pela RAM constituem um encargo, ou uma dívida, potencial, cuja dimensão real está dependente da medida em que os beneficiários dos avales concedidos venham eventualmente a entrar em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.

A concessão de avales por parte da RAM encontra-se regulada pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, assinalando-se o facto de em 2011 terem sido introduzidas significativas alterações àquele regime jurídico através do DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril, que procedeu à respetiva republicação, vindo ainda o mesmo a ser alterado pelo artigo 2.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho.

8.4.1 - Concessão de avales em 2011

De harmonia com o preceituado no art.º 3.º do diploma que encerra o regime jurídico da concessão de avales, a ALM estabeleceu, no art.º 13.º do DLR n.º 2/2011/M, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2011, fixando-o em 390 milhões de euros (320), em termos de fluxos líquidos anuais.

O quadro seguinte sintetiza o conjunto dos avales concedidos pela RAM em 2011, agregado segundo os principais beneficiários:

QUADRO VIII.7

Avales concedidos pela RAM em 2011

(ver documento original) A análise da informação constante do Anexo XLV da Conta da RAM de 2011, em conjugação com o conteúdo das RCG que autorizaram os avales concedidos, permite concluir que:

. Em 2011 a RAM emitiu 11 garantias financeiras num montante global de 299,2 milhões de euros, distribuídos por 7 entidades;

. O setor público empresarial assumiu-se como exclusivo beneficiário daquelas garantias, levando assim ao limite a sua preponderância, já registada nos anos anteriores, em termos de repartição dos montantes anualmente avalizados por sector institucional.

Regista-se ainda que, em 2011, o volume financeiro das operações avalizadas pela RAM evidenciou um crescimento bastante acentuado, representando o seu valor global cerca de vinte vezes o registado no ano anterior (321) e assumindo-se como o segundo mais elevado da última década.

Observa-se também que o crescimento registado foi fortemente induzido pelo aval concedido à EEM, que representa 73,5% do total, destinando-se este a satisfazer a necessidade de reforço de garantia numa operação de financiamento daquela empresa em resultado da descida da sua notação de rating.

Os dados evidenciam ainda que foi cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM em 2011, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, o aumento registado rondou os 274,6 milhões de euros (322).

Quanto à fixação da comissão de aval, prevista na Portaria 80/2007, observa-se que as RCG que autorizaram a prestação das garantias em 2011 fixaram, em regra, a aplicação da taxa de 0,1%, exceção apenas para o caso da EEM que foi fixada em 0,5%.

8.4.2 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos

No quadro abaixo apresenta-se a estrutura das responsabilidades da RAM (323) decorrentes da prestação de garantias, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31 de dezembro de 2011:

QUADRO VIII.8

Estrutura das responsabilidades a 31/12/2011

(ver documento original) Da análise destes dados, bem como do Anexo XLIV da Conta da RAM, destacam-se os seguintes aspetos:

. No final do ano 2011, o montante das responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias atingia 1.467,9 milhões de euros, incluindo-se neste montante cerca de 4 milhões de euros de capital ainda não utilizado, bem como quase 3 milhões de euros de juros em situação de incumprimento.

. As entidades de caráter empresarial constituíam os principais beneficiários daquelas garantias, representando 95,6% do total, sobressaindo, de entre elas as empresas de capitais públicos, que beneficiaram de 1.389,6 milhões de euros, ou seja, cerca de 94,7% do total.

8.4.3 - Beneficiários em situação de incumprimento Em 31 de dezembro de 2011, o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, era na ordem dos 6,8 milhões de euros, valor que era constituído maioritariamente por prestações de capital, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.9

Incumprimento a 31/12/2011

(ver documento original) Em 2011, verificou-se um aumento generalizado das situações de incumprimento, tendo o seu montante global atingido mais do dobro do valor registado no ano anterior. Esse crescimento foi impulsionado em grande medida pelo acréscimo do incumprimento relativo a "Empresas" (54,1%) dado o maior peso deste conjunto no total, embora, em termos relativos, o crescimento tenha sido maior nos restantes grupos, especialmente no caso das "Associações e Clubes desportivos", cujo montante em incumprimento foi cerca de dez vezes superior ao registado em 2010.

Quanto à procedência daqueles montantes, observa-se que os incumprimentos mais significativos concentram-se no conjunto de beneficiários constante do quadro abaixo, os quais representam 98% do valor total em situação de incumprimento.

QUADRO VIII.10

Situação de alguns dos avales concedidos (324)

(ver documento original) Da análise daqueles dados sobressai ainda o facto de 54,9% do total dos valores em incumprimento concentrar-se em apenas três entidades.

Relativamente àquelas situações de incumprimento, as alegações apresentadas pelo SRPF, no âmbito do contraditório, vieram apontar algumas entidades cujos incumprimentos foram entretanto sanados, dando igualmente conta dos principais procedimentos adotados por aquela Secretaria Regional no acompanhamento e resolução de cada uma das situações, conforme se segue:

a) "Entidades cujas prestações em atraso foram total ou parcialmente regularizadas no ano 2012": SDNM - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.; Ponta do Oeste, S. A.; SDPS - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.

b) TUNIMADEIRA - Pesca e Reparação Naval, Lda.; ILHAS VERDES - Reciclagem e Gestão de Resíduos Sólidos, Lda. e JOSÉ DOS SANTOS:

Relativamente a estes três beneficiários foi indicado que se mantém inalterada a situação descrita no anterior Parecer à Conta da Região.

c) PORTO SEGURO - Sociedade de Pescas, Lda.: Em relação a este beneficiário foi referido que "no âmbito do Processo de Execução Ordinária n.º 87-A/1996 TJFUN (...)", em que foram penhorados bens que constituem "garantia do empréstimo concedido pelo BANIF e avalizado pela RAM, através da Resolução 947/99 de 24 de Junho, ora em incumprimento", e que, por outro lado, "a RAM foi notificada, pelo respetivo Agente de Execução, do Processo de Execução n.º 297/11.OTCFUN (...) que opõe o Banif e os executados (...) e a Região Autónoma da Madeira, na qualidade de garante da operação de crédito (...), para pagar a quantia exequenda, acrescida de despesas de honorários e despesas devidos pelo Agente de Execução, no valor total de 96.702,00(euro), ou para se opor à execução", processo este que "encontra-se suspenso pelo período de 6 meses desde 7 de Março de 2012 e dependente do resultado do Processo de Execução Ordinária n.º 87-A/1996 TJFUN", tendo acrescentado que, a 4/5/2012, o Supremo Tribunal de Justiça "negou provimento ao recurso interposto pelo Banif em Outubro de 2010 ao Tribunal Judicial do Funchal", resultando que "os valores devidos pela empresa PORTO SEGURO, Lda. não serão abrangidos pela execução sob o n.º 87-A/1996 TJFUN, pelo que a execução que sob o n.º 297/11.0 TCFUN (...) prosseguirá os normais trâmites legais".

d) Rui Armando Caldeira Ribeiro (Maria Lígia Caldeira Rocha): Referiu o SRPF, em síntese, que, tendo a Região sido interpelada "para proceder ao pagamento dos valores em dívida, (...) aos 02.11.2010 (...) solicitamos alguns esclarecimentos à CGD", contudo as informações remetidas "(...) foram inconclusivas, pelo que foi feita nova insistência (...)" em 27.11.2012.

e) Maria Isabel C. Silva e Sotero Trindade G. Silva: Segundo aquelas alegações, a IHM, E.P.E.RAM, "instaurou uma ação judicial contra os atuais titulares do direito de superfície, a qual corre os seus termos no 3.º Juízo Cível do Tribunal Judicial do Funchal, sob a designação Processo ação declarativa sumária n.º 2905/10.1TBFUN. Sobre a contestação dos atuais superficiários, aos 26.06.2012, foi proferida sentença, transitada em julgado, a qual julgou procedente a exceção de incompetência, em razão da matéria, e absolveu os Réus. Perante esta decisão a IHM EPERAM irá providenciar, no Tribunal competente, a respetiva ação contra os atuais proprietários do direito de superfície".

8.4.4 - Pagamentos e reembolsos por execução de avales

8.4.4.1 - Pagamentos

Em 2011, e à semelhança do ocorrido no ano anterior, a Região não efetuou quaisquer pagamentos em resultado da execução de avales (325), conforme evidenciado no anexo xlvii da Conta da RAM de 2011.

8.4.4.2 - Reembolsos Em consequência dos pagamentos por execução de avales realizados em anos anteriores, e no âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em 2011 foram efetuados reembolsos por parte das entidades constantes do quadro seguinte.

QUADRO VIII.11

Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales

(ver documento original) Os reembolsos, efetuados no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, totalizaram 53 mil euros, evidenciando uma diminuição de 44,8% face ao montante recuperado no ano anterior.

8.4.4.3 - Evolução dos pagamentos e reembolsos

Ao longo dos anos anteriores por diversas vezes a Região foi interpelada a efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se aos beneficiários em situação de incumprimento. Tais situações centram-se, essencialmente, no conjunto de beneficiários constante do quadro seguinte (326):

QUADRO VIII.12

Pagamentos e reembolsos por beneficiário

(ver documento original) Pelos montantes em causa, destacam-se os casos das empresas Irmãos Castro, Lda., e MEC - Madeira Engineering, C.ª Lda., que deviam à RAM cerca de 2,8 e de 1,2 milhões de euros, respetivamente.

Neste contexto, no exercício do contraditório o SRPF veio reafirmar que tem sido estratégia daquela Secretaria Regional "resolver os casos mais problemáticos mediante o pagamento às entidades bancárias dos valores avalizados (...), celebrando-se, em paralelo, acordos de regularização dessa dívida com os beneficiários dos avales, em prestações mais adequadas à libertação de meios que as atividades desenvolvidas pelas mesmas proporcionam". Acrescentando que, não obstante, "existem casos em que não foi possível a celebração de acordo de regularização da dívida assumida pela Região, pelo que estão em curso ou a ser preparadas ações judiciais contra os seguintes beneficiários de aval":

a) IRMÃOS CASTRO, Lda.: Refere a informação apresentada que, "apesar das várias insistências, continuamos a aguardar a transferência, pela CGD, do saldo credor a favor da RAM, apurado na sequência Sentença de Graduação de Créditos proferida pelo Tribunal Judicial do Porto Santo, aos 24.01.2008, no âmbito do Processo de Falência n.º 8/99 da sociedade Irmãos Castro, Lda.", e que, por outro lado, "impende sobre o processo de falência e impede o seu encerramento, a garantia bancária emitida pela CGD a favor da então Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas".

Refere ainda que, relativamente ao crédito assumido pela RAM perante os restantes bancos do consórcio bancário, "estão a decorrer as seguintes ações:

- Intervenção em Processo de Execução n.º 4347/99 da 1.ª secção da 11.ª Vara Cível de Lisboa (em fase de recurso);

- Intentada Ação Declarativa Ordinária de condenação contra o réu exequente Augusto Gonçalves Marques, que corre termos pelo 2.º Juízo do Tribunal Judicial de Santa Cruz, sob o n.º 1413/09.8TBSCR;

- Ação para Reclamação de créditos instaurada no âmbito da venda do 2º imóvel com a inscrição n.º 01166;

- Processo sob o n.º 13/12.TCFUN: Ação executiva para pagamento de quantia certa, 2.699.815,75(euro) (importâncias assumidas pela RAM perante o Grupo Millennium BCP e o Banco Santander TOTTA, acrescido de juros).

Por oposição a esta ação de execução movida pela RAM, subsistem outros 2 processos: Proc. 13/12.0TCFUN-A e Proc. 13/12.0TCFUN-B".

b) MEC - MADEIRA ENGINEERING, Cia. Lda.: De acordo com a informação prestada, continua a decorrer a ação executiva contra a empresa (processo 285/09.7TCFUN), com vista à recuperação dos créditos assumidos pela RAM.

c) SOUSAS & CABRAL, Lda.: Foi referido que, uma vez que o Acordo de Regularização de Dívida existente "entrou, definitivamente, em incumprimento desde 30.06.2009, foi instaurada e está a decorrer a ação executiva contra a empresa "Sousas & Cabral, Lda.", Processo 726/11.3TCFUN".

d ) NUNES - Sociedade de Pescas, Lda.: Segundo as alegações apresentadas, dado que "a Sociedade não tem vindo a cumprir o plano de pagamento" do Acordo de Regularização da Dívida, "a SRPF pretende recorrer à via judicial, de forma a" que a Região venha a recuperar o crédito por si assumido. Tendo sido acrescentado que, em paralelo, "existe a possibilidade do abate da embarcação "Manuel de Jesus", propriedade da Sociedade, cuja candidatura teria de dar entrada na Direção Regional de Pescas até 30.11.2012, ou ainda, a venda da dita embarcação a dois potenciais compradores interessados na mesma".

e) JOSÉ NELSON AGRELA MENEZES: Em relação à ação executiva que "corre os seus termos na 1.ª Secção da Vara de Competência Mista do Tribunal do Funchal, sob o n.º 608/07.3TCFUN", foi acrescentado que "prossegue os seus termos a execução no Tribunal Judicial da Ponta do Sol, com as diligências a cargo do agente de execução para a obtenção de património imobiliário e averiguação sobre créditos do executado, em particular, a efetivação da penhora da eventual indemnização do prémio de seguro da embarcação "Baía do Paúl"-FN-163-C a pagar pela seguradora AXA PORTUGAL, Companhia de Seguros, S. A., no âmbito do processo judicial litigioso entre José Nelson Agrela Menezes e a Seguradora que corre os seus termos no Tribunal Marítimo de Lisboa".

f ) MARIA ASSIS TEIXEIRA FÉLIX: Tendo o Acordo entrado definitivamente em incumprimento, foi reaberto o Processo 436/06.3TCFUN, no "âmbito deste processo, desde janeiro deste ano, tem vindo a ser penhorado 1/3 da pensão auferida pela senhora Maria Assis Teixeira Félix na Caixa Geral de Aposentações que abate à quantia exequenda".

8.4.5 - Cobrança de comissões de aval

Em 2011, a receita proveniente da cobrança de comissão sobre os avales prestados pela Região atingiu o montante global de 968,9 mil euros (incluindo juros de mora), valor que representa cerca de 92,1% do total liquidado, conforme resulta do quadro abaixo.

QUADRO VIII.13

Cobrança de comissões sobre avales

(ver documento original) O montante global que se encontrava por receber, a 31 de dezembro, atingia 82,6 mil euros, resultando essencialmente dos beneficiários Ponta do Oeste, S. A., SDNM, S.A. e SDPS, S. A., que conjuntamente eram responsáveis por 94,1% do valor em dívida.

De acordo com o alegado em contraditório, já no decorrer do ano 2012 "foram pagos os valores devidos à Região, com exceção do "Clube de Futebol União", apesar das insistências efetuadas pela SRPF".

8.4.6 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM

O quadro seguinte apresenta a evolução das responsabilidades detidas pela RAM, entre 2010 e 2011, em resultado da concessão de avales, discriminadas por tipo de entidade beneficiária:

QUADRO VIII.14

Evolução das responsabilidades detidas pela RAM

(ver documento original) Da análise aos dados do quadro anterior salienta-se o seguinte:

. Em 2011, as responsabilidades detidas pela RAM resultantes da prestação de garantias evidenciaram um aumento próximo dos 274,6 milhões de euros, o que representa um crescimento de 23% face ao ano anterior.

. Aquele aumento foi originado pelo significativo acréscimo do volume das responsabilidades por garantias prestadas a favor do sector público empresarial, na ordem dos 25%, o qual foi no entanto atenuado pela diminuição das responsabilidades relativas às demais entidades.

De entre as garantias concedidas a empresas de capitais públicos sobressaem as referentes ao SESARAM, E.P.E. (295 milhões de euros), à EEM, S.A. (220 milhões), à Zarco Finance, B.V. (190 milhões), à APRAM, S.A.

(176 milhões), à SMD, S.A. (122 milhões) e à Ponta Oeste, S.A. (106.2 milhões), que, em conjunto, representam 75,6% do valor global das responsabilidades por avales concedidos em 31 de dezembro de 2011.

8.5 - Encargos globais da dívida

Os dois quadros que se seguem sintetizam os montantes globais orçados e os pagamentos efetuados a título de amortizações e encargos correntes, relativos a todas as formas de dívida, conforme as respetivas rubricas de classificação económica constantes da Conta da Região.

QUADRO VIII.15

Amortizações da dívida

(ver documento original)

QUADRO VIII.16

Juros e outros encargos correntes da dívida

(ver documento original) Resulta assim que em 2011 os pagamentos com as amortizações da dívida atingiram os 43,7 milhões de euros previstos no orçamento, enquanto que os encargos correntes ficaram-se pelos 36,4 milhões de euros, ou seja, cerca de 56,7% da respetiva previsão orçamental.

O quadro abaixo agrega a totalidade dos encargos com o serviço da dívida, permitindo uma análise mais circunstanciada da estrutura de distribuição das diferentes componentes.

QUADRO VIII.17

Encargos globais com o serviço da dívida

(ver documento original) Tendo por base estes elementos, destacam-se os seguintes aspetos:

. Em 2011, a satisfação de encargos com o serviço da dívida atingiu quase 80,2 milhões de euros, 54,6% dos quais referentes a amortizações;

. Os encargos com o serviço da dívida pública direta atingiram 54,4 milhões de euros (67,9% do total), sendo constituídos maioritariamente por amortizações (34,4 milhões de euros);

. O pagamento de juros e outras despesas atingiu 36,4 milhões de euros, evidenciando um aumento na ordem dos 6,8 milhões de euros (cerca de 23%), face ao ano anterior, causado principalmente pelo incremento dos juros da dívida direta.

Relativamente aos encargos com a dívida administrativa (agregados na rubrica "outros" do quadro acima), foram pagos juros no montante aproximado de 16,4 milhões de euros, e ainda amortizações na ordem dos 9,3 milhões de euros, conforme especificado no quadro seguinte.

QUADRO VIII.18

Amortizações e juros - "Outros"

(ver documento original) Os juros pagos a fornecedores com créditos em mora, no âmbito dos acordos de regularização de dívida, atingiram quase 8,1 milhões de euros, referindo-se maioritariamente a juros de mora originados por atrasos no pagamento de obras públicas.

Regista-se ainda que, em 2011, a Região não suportou quaisquer encargos relacionados com a execução de avales.

8.6 - Situação global de endividamento

No quadro abaixo procede-se à agregação dos montantes globais da dívida direta e da dívida administrativa da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2011, nos termos que resultam do pontos 8.1.2 e 8.3, respetivamente.

QUADRO VIII.19

Endividamento global da RAM

(ver documento original) Regista-se assim que, no final de 2011, o endividamento global da administração pública regional atingia cerca de 3,7 mil milhões de euros, sendo o mesmo constituído maioritariamente por dívida administrativa, cujo peso era na ordem dos 72,9%, enquanto que a dívida pública direta representava apenas 27,1% do total.

8.7 - Défice e endividamento (Ótica da contabilidade nacional)

8.7.1 - Défice da Administração Regional

No contexto do apuramento do contributo da Região para o défice e a dívida das administrações públicas, de acordo com o SEC 95 (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais), procedeu-se à recolha da correspondente informação no âmbito dos procedimentos previstos no art.º 15.º da Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro (327).

A informação relativa à conta consolidada da administração pública regional, na ótica da contabilidade nacional, apresentada no Relatório da Conta da RAM de 2011 (ponto 3.2), mostra que no apuramento de março de 2012, para efeitos da notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), a estimativa do saldo da administração pública regional, em 2011, evidenciava uma necessidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 1 125,1 milhões de euros.

Este resultado corresponde aos dados incorporados na notificação do PDE de abril de 2012 efetuada pela autoridade estatística nacional (328). Ainda de acordo com a informação obtida do INE, assim como da DRE (329), a revisão daquela estimativa para efeitos da notificação de outubro de 2012 elevou aquele montante para 1 126,1 milhões de euros, conforme evidenciado no quadro seguinte.

QUADRO VIII.20

Estimativa do défice da RAM

(ver documento original) O contributo dos diferentes sectores da administração para o montante do défice apurado, tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2012, distribui-se de acordo com o quadro seguinte.

QUADRO VIII.21

Défice da RAM por administrações

(ver documento original) Registe-se ainda que, conforme se encontra descrito no ponto III.V.9 do Parecer sobre a Conta da RAM de 2010, o valor do défice apurado para a Região relativo ao ano 2010 encontra-se sobreavaliado no montante 62,5 milhões de euros, valor que corresponde ao financiamento do BEI no âmbito da Lei de Meios (330).

8.7.2 - Dívida da RAM

Segundo os dados da última compilação do Banco de Portugal (setembro de 2012), o valor da dívida da RAM, a 31/12/2011, atingia 3.736 milhões de euros, conforme resulta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.22

Dívida da RAM

(ver documento original) Ainda de acordo com a informação do BdP, relativamente aos períodos anteriores a 2011, não se registaram alterações face aos dados de Abril de 2012(331).

Do referido montante da dívida, no final de 2011, cerca de 3 027 milhões de euros eram referentes à administração direta e indireta e o remanescente (709 milhões de euros) ao sector público empresarial.

QUADRO VIII.23

Decomposição da dívida da RAM

(ver documento original) Há ainda a registar que, à semelhança do referido a propósito do défice da RAM em 2010, e pelas mesmas razões referenciadas no último parágrafo do ponto anterior, o valor da dívida da RAM acima evidenciado relativamente aos anos de 2010 e 2011 encontra-se sobreavaliado nos referidos 62,5 milhões de euros referentes ao empréstimo do BEI (332).

8.7.3 - Limite de endividamento

Conforme referido no ponto 8.1, nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 95.º da Lei que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, em conjugação com o art.º 10.º, n.º 1, da Lei de Meios, o aumento do endividamento líquido da Região para 2011 foi fixado em 75 milhões de euros.

Tomando por referência os dados da segunda notificação de 2012 no âmbito do PDE, apurados pelo INE, em 2011 a RAM apresentou uma necessidade líquida de financiamento (B.9) de 1.126,1 milhões de euros, cuja respetiva decomposição consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.24

Decomposição do défice da RAM em 2011

(ver documento original) Do confronto daquele défice com o montante de endividamento legalmente excecionado resulta um excesso de 1.051,1 milhões de euros, tendo por isso sido ultrapassado, nesse mesmo montante, o limite de endividamento fixado para a Região em 2011, em clara violação nas normas acima referidas.

8.8 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2011, destacam-se as seguintes conclusões:

a) No final de 2011, a dívida pública direta da RAM totalizava 1 010 milhões de euros, evidenciando um aumento de 46,6 milhões de euros face ao ano anterior, ou seja, cerca de 4,8% (cfr. os pontos 8.1.1, 8.1.1.2 e 8.1.2).

b) Foi observado o limite imposto pelo art.º 34.º da LFRA, relativo ao montante da dívida flutuante, todavia a mesma não se encontrava totalmente liquidada no final do exercício orçamental, não tendo assim sido observado o pressuposto que decorre da alínea a) do art.º 3.º da Lei 7/98 (cfr. os pontos 8.1.1.1 e 8.1.2).

c) O montante da dívida pública direta evidenciado na Conta da RAM encontra-se subavaliado, em 31,6 milhões de euros, pelo facto daquele documento não refletir o montante da dívida de curto prazo que não se encontrava amortizado a 31 de dezembro (cfr. o ponto 8.1.2).

d) A aplicação do produto do empréstimo contraído junto da DGTF ofendeu o disposto no art.º 33.º da LFRA, na parte em que prescreve que a dívida fundada se destina exclusivamente a financiar investimentos ou a amortizar outros empréstimos (cfr. o ponto 8.1.1.3-B).

e) No final de 2011, a dívida administrativa da Região atingia 2,7 mil milhões de euros, tendo registado um aumento líquido na ordem dos 800 milhões de euros, ou seja 41,8%, face ao valor global dos encargos identificado no Parecer à Conta do ano anterior (cfr. o ponto 8.3).

f ) Os novos avales concedidos pela Região em 2011 totalizaram 299,2 milhões de euros, valor que representa cerca de vinte vezes o registado no ano anterior, assumindo-se como o segundo mais elevado da última década (cfr. o ponto 8.4.1).

g) A prestação de garantias financeiras pela RAM observou o limite máximo fixado, pela ALM, em 390 milhões de euros, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, o aumento registado rondou os 274,6 milhões de euros (cfr.

os pontos 8.4.1 e 8.4.6).

h) No final de 2011, o montante das responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias atingia 1 467,9 milhões de euros, evidenciando um aumento de 23% face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.4.2 e 8.4.6).

i) O montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, atingia 6,8 milhões de euros em 31/12/2011, tendo duplicado face ao valor registado no ano anterior, não obstante, em 2011 a Região não suportou quaisquer encargos relativos à execução de avales, tendo por seu turno os reembolsos evidenciado uma diminuição de 44,8% face ao montante recuperado no ano anterior (cfr. os pontos 8.4.3 e 8.4.4).

j) A satisfação de encargos com o serviço da dívida atingiu quase 80,2 milhões de euros (sendo 54,6% dos mesmos referentes a amortizações), dos quais 54,4 milhões de euros respeitam à dívida direta (cfr. o ponto 8.5).

k) O pagamento de juros e outras despesas atingiu 36,4 milhões de euros (dos quais 16,4 milhões de euros referentes a juros da dívida administrativa), evidenciando um aumento na ordem dos 23%, face ao ano anterior, causado principalmente pelo incremento dos juros da dívida direta (cfr. o ponto 8.5).

l) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2012, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, o défice da Administração Regional, em 2011, atingiu 1 126,1 milhões de euros, situando-se valor da dívida, a 31/12/2011, em 3.736 milhões de euros (cfr. os pontos 8.7.1 e 8.7.2).

m) Em 2011, a Região ultrapassou o seu limite de endividamento em 1 051,1 milhões de euros (cfr. o ponto 8.7.3).

8.9 - Recomendações

8.9.1 - Acatamento de recomendações

Salienta-se o acatamento da recomendação que vinha sendo formulada para que, em matéria de realização de operações de gestão de dívida pública regional, o conteúdo do diploma que aprova o orçamento da Região observasse a disciplina imposta pelo art.º 5.º da LEORAM, a qual não só impede que as despesas decorrentes de operações de derivados sejam deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, mas também que as receitas de juros resultantes dos saldos bancários sejam abatidas às despesas com juros da dívida pública regional (333).

As recomendações formuladas em anteriores Pareceres no domínio da dívida e outras responsabilidades e que ainda não foram acolhidas são as seguintes:

a) A limitação, por parte da Administração Regional, da assunção de novos compromissos que onerem globalmente o endividamento regional, decorrentes, nomeadamente, da emissão de avales e da existência de encargos assumidos e não pagos, tendo em vista, não só a observância dos critérios de convergência, mas também a concretização de uma política orçamental mais equilibrada.

b) A fixação e enunciação expressa de critérios objetivos de definição do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.

Relativamente à recomendação constante da alínea a), no exercício do contraditório o SRPF veio alegar que, em 2012, na sequência da publicação da Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, "foram definidos e implementados novos procedimentos ao nível da Administração Pública Regional, de modo a que os serviços só possam assumir compromissos desde que disponham de fundos disponíveis". Refere ainda que, no que respeita à atribuição de avales, "a Administração Pública Regional tem envidado esforços no sentido da sua limitação aos casos estritamente necessários, sendo que do plafond fixado", pela ALM para 2011, ficou por utilizar um saldo de 115 milhões de euros, acrescentando que "no ORAM para 2012 foi fixado um limite de 15 milhões de euros, limite este que foi reduzido para 10 milhões de euros na Proposta de ORAM para 2013".

Já quanto à recomendação da alínea b), o SRPF reafirmou a posição expressa anteriormente(334), ou seja, que o "limite máximo para a concessão de avales pela Região Autónoma da Madeira em cada ano decorre do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 24/2002/M de 23 de Dezembro, sendo fixado no decreto legislativo regional que aprova o orçamento da Região Autónoma da Madeira. Por outro lado, o artigo 2.º daquele diploma estabelece que os avales atribuídos deverão respeitar as normas/ critérios/ procedimentos previstos nesse diploma, os quais são objetivos, sob pena de nulidade".

8.9.2 - Novas recomendações

A estrita observância do disposto no art.º 33.º da LFRA, na parte em que prescreve que a dívida fundada destina-se exclusivamente a financiar investimentos ou a amortizar outros empréstimos.

CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

9.1 - Operações extraorçamentais

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada às operações extraorçamentais, através da audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, tendo este informado que "nada temos a acrescentar ou a comentar às observações constantes do Capítulo IX - Operações Extraorçamentais, do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2011" (335).

A atividade da tesouraria abrange não só a movimentação de fundos das operações orçamentais, como das denominadas operações extraorçamentais, constituindo estas últimas o objeto principal de análise.

Assim, apreciam-se os fundos movimentados por operações de tesouraria, discriminados por tipo de operação, tomando como referencial, à exceção dos recursos próprios de terceiros, as disposições aplicáveis à classificação económica das despesas e receitas públicas consagradas no DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.

Analisa-se, para o efeito, a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do art.º 27.º da LEORAM, verificando-se a sua consistência com os elementos constantes da Conta da Região.

Nessa sequência, verifica-se que os fluxos financeiros sem expressão orçamental, mas com expressão na tesouraria, inscritos no quadro ix.1 - Operações extraorçamentais (336), ascenderam a cerca de 215,6 milhões de euros pelo lado da receita e de 177,2 milhões de euros pelo lado da despesa, representando, respetivamente, 10,9% e 9,2% do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (excluindo os saldos transitados).

Os Recursos próprios de terceiros foram o grupo que congregou maiores volumes de receita (116,3 milhões de euros) e despesa (78,1 milhões de euros) extraorçamental, com 54% e 44,1%, respetivamente, do total das operações sem expressão orçamental.

QUADRO IX.25

Operações extraorçamentais - 2011

(ver documento original) Contrariamente ao ano de 2010 (em que foi apurado um saldo negativo de 2,1 milhões euros), a comparação entre os recebimentos e os pagamentos do ano mostra um saldo positivo de cerca de 38,4 milhões de euros, com a notória contribuição dos Recursos Próprios de Terceiros, sendo as entradas superiores em mais de 38,2 milhões de euros do que as saídas.

Esse resultado provém na quase totalidade do comportamento do item denominado de "Manifestação saldos Serviços Autónomos", cujo saldo positivo resulta da retenção, para além do termo do ano económico, na Tesouraria do GR, dos saldos de caixa e bancos dos serviços e fundos autónomos.

De todas as rubricas das operações extraorçamentais, destacam-se os Recursos próprios de terceiros, mais especificamente o Fundo de Equilíbrio Financeiro com 53,6 milhões de euros e os Diversos com cerca de 45,6 milhões de euros, que representam, conjuntamente, 46% do total dos fluxos de entrada das operações sem expressão orçamental.

Destaque ainda para a Retenção de receitas do Estado, com perto de 38,3 milhões de euros, apresentando o IRS e a CGA movimentos da ordem dos 20 e dos 13,2 milhões de euros, respetivamente.

QUADRO IX.26

Variação anual das operações extraorçamentais (2010/11)

(ver documento original) Face ao ano anterior, a execução de 2011 traduz um acréscimo das entradas de fundos de 4% (8,4 milhões de euros) e um decréscimo das saídas de fundos de 15,4% (-32,2 milhões de euros), maioritariamente imputável ao incremento do grupo Recursos próprios de terceiros nas entradas e a uma redução nas saídas em quase todos os grupos das operações extraorçamentais.

Em termos absolutos, as variações mais significativas registam-se ao nível dos Recursos próprios de terceiros, com um aumento de 20,2 milhões de euros nas entradas, e uma redução de 18 milhões de euros nas saídas, explicada, por uma lado, pelo aumento das receitas da rubrica de diversos e, por outro, pela diminuição das despesas dessa mesma rubrica.

As receitas e despesas do agrupamento Contas de Ordem corporizam, ao nível da Conta da Região, um mecanismo atinente ao cumprimento do princípio orçamental da universalidade, expressamente consagrado no art.º 3.º da LEORAM, ao permitir espelhar as receitas próprias dos SFA(337). Os recebimentos e pagamentos nele registados observaram uma redução, face a 2010, de cerca de 13 milhões de euros, justificada, na sua maior parte, pelo decréscimo de 9 milhões de euros, das movimentações de fundos com origem na SRPF (338).

9.2 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, conclui-se que as Operações extraorçamentais ascenderam a cerca de 215,6 milhões de euros pelo lado da receita e a 177,2 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo nas entradas um acréscimo relativamente ao ano anterior de 4% (8,4 milhões de euros) e nas saídas um decréscimo de 15,4 % (- 32,2 milhões de euros) decorrente, na sua maior parte, da retenção, para além do termo do ano económico, na Tesouraria do GR, dos saldos de caixa e bancos dos serviços e fundos autónomos (cfr. o ponto 9.1).

CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

Neste ponto procede-se à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional (339) com o objetivo de apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional e SFA), concluindo com a apresentação do saldo corrigido do efeito da dívida administrativa.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição por escrito do Secretário Regional do Plano e Finanças, cujas alegações (340) são analisadas e levadas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

10.1 - Análise global da execução

10.1.1 - Princípio do equilíbrio

O quadro que se segue coloca em evidência os principais saldos da conta da RAM de 2011, assim como a respetiva evolução face ao ano anterior:

QUADRO X.1

Evolução global da Conta da Região (Administração Direta)

(ver documento original) Note-se, antes de mais, que os agregados em análise têm por base a contabilidade de caixa (pagamentos e recebimentos), não estando afetados pelas obrigações (e direitos) assumidas pela Administração Regional em cada ano.

Contrariando a tendência dos últimos três anos, em 2011 foi dado cumprimento ao princípio do equilíbrio orçamental, consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um superavit de 31,7 milhões de euros. Releva ainda que:

. O saldo efetivo manteve-se negativo, embora evidenciando uma melhoria de 95% (83,8 milhões de euros), face a 2010, assente, essencialmente, no crescimento dos juros da dívida (23,7%) sendo a redução da receita efetiva (-2,6%) inferior à redução da despesa efetiva (-9,7%).

. O saldo corrente foi excedentário em 65,4 milhões de euros, registando uma melhoria na ordem dos 83,6 milhões de euros, relativamente a 2010, influenciada quer pelo aumento da respetiva receita quer pela diminuição ocorrida na despesa corrente.

. O saldo de capital registou uma quebra de 85,6 milhões de euros, passando a deficitário (-65,1 milhões de euros), o que resultou do facto da despesa de capital ter decrescido mais lentamente que a receita de capital.

Conforme se observa no quadro seguinte, em 2011, o grau de cobertura das despesas pelas receitas, apresentou, duma forma geral, uma evolução positiva face ao ano anterior, exceto no que se refere ao grau de cobertura das despesas de capital pelas respetivas receitas, traduzido numa diminuição deste saldo.

QUADRO X.2

Grau de cobertura das despesas pelas receitas

(ver documento original)

10.1.2 - Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta da Região de 2011, apresentado em consonância com o ajustamento da Conta do Tesoureiro do Governo Regional, aprovado pelo Tribunal na sequência da verificação externa da respetiva Conta (341).

QUADRO X.3

Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

(ver documento original) O saldo de encerramento da conta atingiu os 63 milhões de euros, provindo essencialmente das operações extraorçamentais, cujo saldo foi de 38,7 milhões de euros.

10.1.3 - Conta geral dos Serviços e Fundos Autónomos

O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:

QUADRO X.4

Conta geral dos SFA

(ver documento original) Destaca-se o facto das receitas correntes terem sido suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza, subsistindo um saldo positivo à volta dos 4,1 milhões de euros. Por comparação com 2010, as receitas correntes e as despesas correntes apresentaram variações pouco significativas na ordem dos 0,1 % e - 0,2 %, respetivamente, enquanto as receitas orçamentais (395,9 milhões de euros) e as despesas orçamentais (370,9 milhões de euros) decresceram 5,2 % e 3,3 %, respetivamente.

Tal como nos anos anteriores, os valores apurados pela SRMTC, com base nas contas de gerência dos SFA, divergem dos valores constantes da Conta da RAM, designadamente no mapa Anexo XXII relativo à execução das receitas e das despesas, num valor aproximado a 0,4 milhões de euros (342) o qual, face aos montantes movimentados, não é de molde a afetar as conclusões.

Esta divergência contempla já as erratas à conta da RAM (343), remetidas pela SRPF em sede de contraditório, no sentido de corrigir "a única divergência ora detetada e validada pela DROC, face aos valores apresentados na Conta da RAM 2011", referente "aos Saldos da gerência anterior, de receitas próprias e aos Saldos da gerência anterior, de Recursos próprios de terceiros (...) em virtude da alteração efetuada pelo SRPC, IP-RAM, no Mapa dos Fluxos de Caixa 2011, após efetuada a exportação dos seus valores para a Conta da RAM".

Contudo, e conforme decorre da análise efetuada no Capítulo II-Receitas, para além da diferença resultante da não consideração do valor das reposições de saldos da gerência anterior nos cofres da tesouraria, persistem discrepâncias noutras rubricas, na medida em que os mapas de fluxos de caixa que integram as contas de gerência de alguns SFA, disponibilizados ao TC, não estão em conformidade com o Anexo XXII - Execução orçamental, da Conta da RAM.

Em relação às reposições de saldos da gerência efetuadas pelos SFA, a SRPF acrescentou que "a opção da DROC de subtraí-los aos valores dos saldos da gerência anterior, de receitas próprias, no Anexo XXII está, em nosso entender, tecnicamente correta", referindo neste âmbito "que os valores dos saldos da gerência anterior, de receitas próprias, repostos nos cofres da Região pelos SFA, constituem sempre a entrega de uma receita orçamental, pelo que o seu registo numa qualquer das rubricas 12.00.00 - Operação extraorçamental, implicaria um desequilíbrio a nível dos mapas das Contas de Gerência dos SFA, quer no Mapa modelo 2-A, quer no Mapa dos Fluxos de Caixa. A confirmar o exposto, estas reposições de saldos aparecem sempre como "registos" em qualquer destes mapas, e nunca classificadas em qualquer das rubricas do agrupamento da Despesa 12.00.00-Operações extraorçamentais."

10.1.4 - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de

fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (344), incluindo os saldos de gerência (345), atingiram cerca de 1 994,3 milhões de euros (1 681,4 milhões de euros, em 2010).

O saldo final da Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos ascendeu a cerca de 63 milhões de euros, observando-se que a sua maior parte tem origem em operações extraorçamentais.

QUADRO X.5

Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

(ver documento original) O quadro anterior evidencia a existência de perto de 8,5 milhões de euros de Reposições abatidas nos pagamentos, às quais deveria corresponder inscrição económica no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais" (346). No entanto, aquelas "não foram evidenciadas através da classificação específica pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo balanceamento em rubrica da despesa", subtraindo na "devida rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos no ano" (347).

A Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos reflete, ainda, as operações de tesouraria decorrentes da utilização dos empréstimos de curto prazo, contraídos, na modalidade de conta corrente, junto do Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S. A., Caixa Geral de Depósitos, S.A e o Montepio Geral, até ao montante de 75 milhões de euros (348), que originou fluxos financeiros de entrada e de saída de fundos da ordem dos 670 milhões de euros (247,4 milhões de euros em 2010).

10.2 - Conta Consolidada da Administração Pública Regional

A apresentação da Conta consolidada do setor público administrativo da RAM está prevista no n.º 2 do art.º 26.º da LEORAM, pese embora não se encontrem definidas as normas que devem reger a consolidação de contas na ótica da contabilidade pública.

À semelhança dos anos anteriores, o relatório que acompanha a Conta da Região de 2011 apresenta a conta consolidada da Administração Pública Regional, sendo possível concluir através da respetiva análise que os procedimentos de consolidação efetuados consubstanciaram-se, no essencial, na agregação das receitas e das despesas, dos diversos organismos que integram aquela Administração, e na eliminação dos montantes relativos às transferências correntes e de capital entre aquelas entidades.

Foi igualmente apresentada a conta consolidada da Administração Pública Regional na ótica da contabilidade nacional, correspondente à notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE) de março de 2012, na qual se verifica que a estimativa do saldo apurado para a Região, em 2011, evidenciava uma necessidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 1 125,1 milhões de euros. Entretanto, e de acordo com informação fornecida pelo Instituto Nacional de Estatística, na revisão de outubro de 2012, aquele montante elevou-se para 1 126,1 milhões de euros.

Em conformidade com o Relatório da Conta da RAM, a Conta Consolidada da Administração Pública Regional, na ótica da contabilidade pública, é a seguinte:

QUADRO X.6

Conta consolidada da RAM de 2011

(ver documento original) Atendendo aos dados do quadro, evidenciam-se os seguintes aspetos:

. A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 1 170,8 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 1 122,8 milhões de euros, verificando-se uma redução, face ao ano anterior, na ordem dos 9,6 % e 9,7 %, respetivamente.

. O saldo corrente consolidado passou de deficitário (- 15,1 milhões de euros) a excedentário (69,6 milhões de euros), enquanto o saldo de capital foi deficitário em 21,5 milhões de euros, deteriorando-se em relação a 2010, ano em que foi excedentário em 67,1 milhões de euros.

. O saldo global (350) da Conta Consolidada rondou os 49,1 milhões de euros, advindo tanto da Administração Direta como da Indireta.

. O saldo de Tesouraria cifrou-se em cerca de 70,3 milhões de euros, dos quais a maioria pertence ao Governo Regional, sendo a parte mais significativa referente a operações extraorçamentais.

No quadro seguinte procede-se à correção do saldo transitado para a gerência seguinte, tendo em conta os montantes da dívida administrativa cujo pagamento não se havia concretizado até final de 2011.

QUADRO X.7

Saldo corrigido

(ver documento original) Os dados evidenciam que o saldo da Conta Consolidada da Região, corrigido pelo valor da dívida administrativa, apresentou um défice próximo de 2,7 mil milhões de euros (em 2010, 1,9 mil milhões de euros).

10.3 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2011, a Conta da Região teve um saldo primário excedentário de 31,7 milhões de euros, observando-se assim o princípio do equilíbrio orçamental na definição do art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM (cfr. o ponto 10.1.1).

b) A receita total consolidada, excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos, rondou os 1 170,8 milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se nos 1 122,8 milhões de euros, verificando-se uma redução, face ao ano anterior, na ordem dos 9,6% e 9,7%, respetivamente (cfr. o ponto 10.2).

c) O saldo da Conta Consolidada da Região, corrigido pelo valor da dívida administrativa, registava, no final de 2011, um défice próximo de 2 667 milhões de euros, superior em cerca de 735,3 milhões de euros ao défice de 2010, que se cifrou nos 1 931,7 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2).

10.4 - Síntese da Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do

Governo Regional (352)

Enquadramento

A verificação realizada compreendeu a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento.

O trabalho de campo envolveu uma apreciação sintética da fiabilidade do sistema de controlo interno e a análise, por amostragem, de um conjunto de operações representativas dos fluxos financeiros registados na conta. Para o efeito, os objetivos operacionais foram os seguintes:

. Apreciação da fidedignidade dos recebimentos e pagamentos refletidos nos documentos de prestação de contas e se aqueles foram efetuados de acordo com as regras e normas fixadas;

. Verificação de uma amostra documental dos recebimentos, pagamentos, reposições abatidas nos pagamentos e de anulações de receita, tendo em vista a conferência dos montantes registados na conta;

. Conferência dos saldos da gerência anterior e para a gerência seguinte.

Resultados da verificação

Da ação realizada, destacam-se as seguintes observações:

1 - A conta do Tesoureiro do ano de 2011 foi instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis e os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas são consistentes entre si;

2 - Os procedimentos implementados na Tesouraria do GR (TGR) não evidenciaram modificações face ao ano anterior, encontrando-se, na sua generalidade, em conformidade com os fixados no manual de procedimentos em vigor na gerência em análise;

3 - As operações que integravam o débito e o crédito da conta encontravam-se, na generalidade, devidamente sustentadas pelos correspondentes registos contabilísticos, não tendo sido detetada, na amostra documental analisada, qualquer irregularidade que afetasse o valor do saldo para a gerência seguinte;

4 - Nesta medida, a apreciação final respeitante à fiabilidade das demonstrações financeiras foi favorável.

(1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87 -B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55 -B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3 -B/2010, de 28 de abril, e 61/2011, de 7 de dezembro, e Lei 2/2012, de 6 de janeiro.

(2) Lei de enquadramento orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei 28/92, de 01/09). De acordo com o art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da ALM [cfr. ainda o art.º 38.º, al. b), do EPARAM].

(3) Dispõe que o Governo Regional deve apresentar à Assembleia Legislativa da Madeira a Conta da Região "(...) até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeite". Ver ainda a alínea o) do art.º 69.º do Estatuto Político Administrativo da RAM.

(4) Cfr. o art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC. De harmonia com o art.º 29.º, n.º 3, da LOPTC, este Coletivo conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.

(5) Cujos ofícios se encontram arquivados nas respetivas pastas da documentação de suporte do parecer e do relatório.

(6) Ver o art.º 2.º do DL n.º 232/97, de 3 de setembro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade Pública.

(7) Com exceção das entidades que aplicam o Sistema de Normalização Contabilística ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade, conforme dispõe o n.º 3 do art.º 11.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto, alterada pela Lei Orgânica 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, e 52/2011, de 13 de outubro (Lei de Enquadramento Orçamental - LEO). Quanto à aplicação à Administração Regional, ver o art.º 2.º, n.º 6, da LEO (8) De forma não exaustiva, as que incidiram sobre: o controlo da despesa pública; a introdução do POCP; a uniformização dos prazos de prestação e encerramento das contas regionais com os prazos aplicáveis à Conta Geral do Estado; a assunção de compromissos em função dos meios financeiros existentes; a revogação do regime da autonomia financeira para os serviços e fundos autónomos que não cumprem os requisitos legais; o pagamento de compromissos em atraso; a redefinição de critérios na concessão de subsídios e outras formas de apoio; a inventariação de todo o património; o controlo rigoroso do endividamento líquido.

(9) O PAEF-RAM prevê limites para a dívida e para o saldo orçamental, em contabilidade pública e nacional, que condicionam os desembolsos a efetuar pela República. Para 2012, foram definidos os seguintes limites para o saldo:

-194,3 milhões de euros e -158,1 milhões de euros em contabilidade pública e nacional, respetivamente. Para 2013, o PAEF-RAM prevê uma redução do défice para 39,6 milhões de euros, sustentado no aumento da receita, em particular da receita fiscal, e na redução da despesa pública.

(10) As referências apresentadas, entre parênteses, com exceção para as ressalvas identificadas, reportam-se à Parte II - Relatório, seguindo uma numeração idêntica à dos respetivos capítulos.

(11) Conforme decorre da estatuição do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

(12) Registe-se que, na sequência das alterações introduzidas na Lei 98/97, de 26/08, pela Lei 48/2006, de 29/08, o não acatamento reiterado e injustificado das recomendações deste Tribunal passou a constituir fundamento autónomo de imputação de responsabilidade financeira sancionatória, conforme resulta de forma expressa da atual al. j) do n.º 1 do art.º 65.º da LOPTC.

(13) Relatório 10/2012-FS/SRMTC, aprovado em 27 de setembro de 2012.

(14) Cfr. o ponto 8.3 da Parte II - Relatório.

(15) Cfr. o Relatório que acompanhou a proposta de ORAM para 2011.

(16) Aprovado através da Resolução da ALM n.º 10/2006/M, de 30 de maio.

(17) Inclui 150 milhões de euros da "Dívida a fornecedores renegociada em 2005" (também conhecida como operação de titularização de créditos) e 97,9 milhões de euros da "Operação de sub-rogação de créditos (2006/2007)", não considerados no montante da dívida administrativa indicado no Relatório da Conta da RAM de 2011(ponto 12 do volume i), embora aquelas dívidas se encontrem refletidas, respetivamente, nos anexos lii e li, relativos à correspondente estimativa de encargos.

(18) Através do ofício n.º SAI04275, de 16/11/2012.

(19) Que, no seu art.º 63.º, dispõe do seguinte modo: "O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro".

(20) A IRF tem por missão controlar a administração financeira da RAM, nos domínios orçamental, económico, financeiro e patrimonial, de acordo com o art.º 2.º do DLR n.º 18/2005/M, de 24 de novembro, que aprovou a respetiva orgânica. Em seu complemento, ver o art.º 16.º, n.º 8, al. b), do DLR n.º 12/2010/M, de 5 de agosto, que consagrou o estatuto do gestor público das empresas públicas da RAM, o art.º 9.º do DLR n.º 7/2010/M, de 23 de abril, quanto ao processo de receção e de utilização de donativos concedidos em consequência do temporal que atingiu a RAM em 20 de fevereiro, e o art.º 12.º, n.º 2, do DLR 13/2010/M, de 5 de agosto, que aprovou o regime jurídico do setor empresarial da RAM.

(21) O IDR, criado pelo DLR n.º18/2007/M, de 12 de novembro, é responsável pela coordenação e gestão da intervenção dos fundos da UE na Região, para além da coordenação das atividades de planeamento e de monitorização do modelo de desenvolvimento regional.

(22) Cfr. o art.º 2.º, n.os 1 e 3, do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto, que aprovou a orgânica da DROC.

(23) Entre outras, na auditoria aos "Acordos de regularização de dívida da ARD" (Relatório 7/2012-FS/SRMTC), e na auditoria aos "Encargos assumidos e não pagos pelos SFA" (Relatório 8/2012-FS/SRMTC).

(24) O POCP foi implementado apenas nos serviços com autonomia administrativa e financeira.

(25) Cfr. o ponto 45 do PAEF-RAM, em que se definiram as seguintes ações:

introdução do POCP e de um sistema de gestão financeira e orçamental, através da aplicação GERFIP, com o apoio dos serviços do MF; introdução do sistema integrado de poio às atividades de gestão de recursos humanos (administração de pessoal, processamento de salários, recrutamento e gestão estratégica de pessoal, através da aplicação GERHUP, com o apoio do MF; eliminação de todos os sistemas de informação que se mostrem dispensáveis ou redundantes - alíneas a), b) e c) do ponto assinalado.

(26) O art.º 3.º do referido diploma admite que, nos contratos celebrados ao abrigo do DL n.º 59/99, de 2 de março, e do DLR n.º 11/2001/M, de 10 de maio, o dono da obra pode autorizar a liberação integral da caução, decorrido o prazo de três anos, contado da data da receção provisória da obra sem prejuízo do disposto no n.º 3 (n.º 1). Admite ainda no n.º 2 que os contratos celebrados ou a celebrar ao abrigo do CCP, e do DLR n.º 34/2008/M, de 14 de agosto, em que as obrigações de garantia estejam sujeitas a um prazo superior a dois anos, o dono da obra pode autorizar a liberação integral da caução, decorrido o prazo de três anos, contado a partir da data da receção provisória da obra, sem prejuízo do previsto no número seguinte (n.º 3), por força do qual é condição da liberação da caução, prevista nos números anteriores, a inexistência de defeitos da obra da responsabilidade do empreiteiro, sem prejuízo do contraente público poder decidir diferentemente, designadamente por considerar que os defeitos denunciados e não modificados ou corrigidos são considerados pouco relevantes e não justificam a não liberação da caução.

(27) Nos termos do art.º 22.º, n.º 1, da Lei 55-A/2010, o âmbito de aplicação do art.º 19.º estende-se aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, que venham a celebrar-se ou renovar-se em 2011, com idêntico objeto e a mesma contraparte, por uma das entidades previstas no art.º 22.º, n.º 1.

(28) O art.º 19.º determina que "a 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro) 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos: a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 1500 e inferiores a (euro) 2000; b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os (euro) 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a (euro) 2000 até (euro) 4165; c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 4165".

(29) Que estabelece o seguinte: "As entidades devedoras de rendimentos de trabalho dependente e de pensões são, ainda, obrigadas a reter uma importância correspondente a 50 % da parte do valor devido do subsídio de Natal ou da prestação adicional correspondente ao 13.º mês que, depois de deduzidas as retenções previstas no artigo 99.º e as contribuições obrigatórias para regimes de proteção social e para subsistemas legais de saúde, exceda o valor da retribuição mínima mensal garantida (n.º 1)".

(30) Bem como nas auditorias realizadas aos "Encargos assumidos e não pagos pelos Serviços e Fundos Autónomos" e aos "Acordos de regularização de dívida da Administração Regional Direta".

(31) Concretamente, no capítulo 16, ponto 16.2., página 137, do volume I (relatório e anexos) da conta.

(32) Tendo por base os dados referenciados no relatório da conta da Região e os do respetivo relatório de atividades.

(33) Com as alterações dos DLR n.os 34/2009/M e 2/2011/M, de, respetivamente, 31 de dezembro e 10 de janeiro.

(34) Ver o seu art.º 17.º sobre a apresentação de declarações e ou documentos de habilitação e candidatura nos procedimentos de formação de quaisquer contratos a celebrar com entidades adjudicantes sediadas no território da RAM.

(35) O quadro normativo dimanado da LOPTC, que os órgãos de controlo interno não podem nem devem ignorar, estabelece prazos de prescrição do procedimento por responsabilidades financeiras reintegratórias e sancionatórias a efetivar pelo Tribunal, de 10 e 5 anos, respetivamente, contados a partir da infração, nos termos do art.º 70.º, n.º 2, daquela Lei.

(36) Enquanto órgão supremo de fiscalização da legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, da apreciação da boa gestão financeira e da efetivação de responsabilidades por infrações financeiras (art.º 214.º da CRP e art.º 1.º da LOPTC).

(37) Enquadrado no Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho de 11 de julho, e que assumem as seguintes naturezas: PO Temáticos (caso do PO Potencial Humano, cofinanciado pelo FSE; PO Fatores de Competitividade, co -financiado pelo FEDER e do PO Valorização do Território, cofinanciado pelo FEDER e pelo FC), PO das Regiões Autónomas (especificamente no caso da RAM: INTERVIR+ - Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e Coesão Territorial da RAM, cofinanciado pelo FEDER;

RUMOS - Programa Operacional de Valorização do Potencial Humano e Coesão Social da RAM, cofinanciado pelo FSE); PO Regionais do Continente (cofinanciado pelo FEDER); PO de Assistência Técnica (composto por dois programas cofinanciados pelo FEDER e pelo FSE); e PO de cooperação territorial (co financiados pelo FEDER). O QREN foi aprovado pelo DL n.º 312/2007, de 17 de setembro, alterado e republicado pelo DL n.º 74/2008, de 22 de abril, e adaptado à Região pelo DLR n.º 20/2007/M, de 27 de novembro.

(38) Cfr. os Regulamentos (CE) n.os 1083/2006, do Conselho de 11 de julho [art.º 60.º, al. a)] e 1828/2006, da Comissão, de 8 de dezembro [art.º 13.º, n.º 2, al. b)].

(39) O IDR exerce ainda a supervisão dos denominados organismos intermédios relativamente às funções delegadas, mediante a celebração de contratos escritos com o IDE-RAM (no atinente ao programa INTERVIR+) e também com a Direção Regional de Qualificação Profissional (no que se refere ao eixo I) e o Instituto de Emprego da Madeira (no que concerne ao eixo II), estes dois últimos no quadro do programa RUMOS.

(40) Pela Resolução do GR nº 1619/2010, de 29 de dezembro. Os beneficiários do FSUE foram: a então Secretaria Regional do Equipamento Social, extinta pelo DRR n.º 8/2011/M, de 14 de novembro, e hoje integrada na Vice-Presidência do Governo Regional, na sequência do DRR n.º 9/2011/M, de 19 de dezembro, a APRAM, a EEM, e a IHM.

(41) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87 -B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55 -B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3 -B/2010, de 28 de abril, e 61/2011, de 7 de dezembro, e Lei 2/2012, de 6 de janeiro.

(42) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(43) Através do ofício n.º SAI04304/12, de 22/11/2012, reproduzido no anexo a este relatório.

(44) Nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 36.º da Lei 13/91, de 05/06, alterada pela Lei 130/99, de 21/08, e pela Lei 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional".

(45) A apresentação da proposta orçamental a 16/11/2010 configura o incumprimento do prazo determinado pelo n.º 1 do art.º 9.º da Lei 28/92, de 1 de setembro, que sinaliza o prazo limite a 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita. A votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 17 de dezembro de 2010, ocorreu para além do prazo estipulado no art.º 14.º, n.º 1, daquela Lei (até 15 de dezembro). Na linha, aliás, de uma prática reiterada de inobservância dos mencionados prazos, já assinalada pelo Tribunal de Contas em anos anteriores.

(46) Exceção feita ao disposto no n.º 2 do art.º 16.º (derrama), que teve o seu início na data da entrada em vigor da Lei 12-A/2010, de 30 de junho (1 de julho de 2010).

(47) A SRPF, através da DROC, emitiu a Circular n.º 4/ORÇ/2010, de 29 de julho, contendo as "Instruções gerais para a elaboração e remessa do projeto de orçamento da Região e dos orçamentos privativos para o ano 2011".

(48) Ver o Relatório 7/2012-FS/SRMTC da auditoria aos "Acordos de regularização de dívida da ARD" e o Relatório 8/2012-FS/SRMTC, da auditoria aos "Encargos assumidos e não pagos pelos SFA"

(49) Alterado pelos DLR n.os 4/2011/M, de 11 de março, 11/2011/M, de 6 de julho e 13/2011/M, de 5 de agosto.

(50) Na redação dada pelo DLR n.º 13/2011/M, de 5 de agosto (cfr. o art.º 3.º).

(51) Alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro. Salvo indicação expressa dos diplomas, todos os artigos citados nas alíneas seguintes são da LOE.

(52) A violação desta norma implica a retenção das transferências orçamentais do Estado para as Regiões Autónomas, nos termos do disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 13.º da LO n.º 1/2007 de 19 de fevereiro.

(53) Também denominada "Lei de Meios", e que definiu os meios financeiros extraordinários destinados à reconstrução das zonas afetadas pela intempérie de 20 de fevereiro de 2010 e incluiu também uma norma no art.º 10.º sobre "Limites de endividamento", que possibilitava à Região o aumento do seu endividamento líquido em 2011, até ao montante de 75 milhões de euros, que assim ficaram subtraídos à regra do "endividamento líquido nulo"

postulada no art.º 95.º da LOE.

(54) O OE previa 199,9 milhões de euros para a RAM e 350,1 milhões de euros para a RAA (Mapa XVIII). No caso da RAM, estava ainda prevista a transferência de (euro) 50 000 00, nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 4.º da Lei de Meios. Acresce ainda que, por força do art.º 93.º da LOE, com base nos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as regiões autónomas, nas transferências antes referidas estão incluídas todas as verbas devidas até ao final de 2011, por acertos de transferências decorrentes da aplicação do disposto nos art.os 30.º e 31.º da Lei 13/98, de 24 de fevereiro.

(55) Estabelece o regime jurídico da concessão de avales pela Região Autónoma da Madeira.

(56) Que introduziu a quinta alteração à LEO (Lei 91/2001, de 20 de agosto), tendo, no ano de 2011, sido também aprovada a sexta alteração, através da Lei 52/2011, de 13 de outubro.

(57) Por força do art.º 3.º da Lei 22/2011, de 20 de maio, foram aditados ao título ii os art.os 10.º-A (estabilidade orçamental), 10.º-B (solidariedade recíproca), 10.º-C (transparência orçamental), 12.º-A (endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais).

(58) Os valores apresentados constam do orçamento final. No montante dos juros da dívida pública, não foi considerado o valor da rubrica de classificação económica 03.01.01 - Sociedades e quase sociedades não financeiras privadas.

(59) De acordo com o conceito substancial de equilíbrio orçamental consagrado no citado normativo, não basta que o Orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas, exigindo-se que as receitas efetivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, exceto se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente o não permitir.

(60) Sobre o saldo primário resultante da Conta da RAM de 2011, ver o ponto 10.1.1 do Capitulo X (Contas da Administração Pública Regional) do presente Relatório.

(61) De harmonia com o art.º 16.º da LEORAM, compete ao GR aprovar as "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução. Enquanto não foi publicado o DRR n.º 3/2011/M, a SRPF, através da Circular n.º 1/Orç/2011 (Provisória), de 10 de janeiro, da DROC, emitiu instruções sobre a execução do ORAM.

(62) Este diploma contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais. Cumpre ainda aludir à Circular n.º 2/ORÇ/2011, emitida pela SRPF, através da DROC, com instruções sobre alterações orçamentais e sua tramitação.

(63) Previsto no n.º 2 do art.º 5.º do DL n.º 71/95, aplicável por força do n.º 1 do art.º 26.º do DLR n.º 2/2011/M.

(64) Nos termos articulados dos art.º 26.º, n.º 1, do DLR n.º 2/2011/M e dos art.os 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, ambos do DL n.º 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do Secretário Regional do Plano e Finanças.

(65) De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, em conjugação com a norma do art.º 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

(66) Publicada no JORAM, I Série, n.º 104, de 03/08/2012.

(67) Através dos ofícios n.os SAI 2885/12, de 7/8/2012 (com fundamento na incorreta inserção dos ficheiros); SAI 03211/12, de 28/08/2012 (ao Anexo L - dívida administrativa em 31 dezembro de 2011, constante do volume i), SAI 03651/12, de 26/09/2012 (à lista de EANP da ARD, que obrigou à realização de diligências junto daquele departamento do Governo Regional, no sentido de esclarecer as divergências entre a referida lista e os dados da conta, através do nosso ofício n.º 1952, de 19/10/2012), SAI 04110/12, de 29/10/2012 (novamente ao Anexo L - dívida administrativa em 31 dezembro de 2011, e à lista dos EANP), SAI 04408/12, de 30/11/2012 (no âmbito do contraditório do capítulo III - Despesas), SAI04422/12, de 3/12/2012 (no âmbito do contraditório do capítulo VIII - Dívida e outras responsabilidades), SAI 04464/12, de 6/12/2012 (no âmbito do contraditório do capítulo x - As Contas da Administração Pública Regional), e SAI 04523/12, de 12/12/2012 (com base nas divergências detetadas na Conta da RAM de 2011, na sequência das quais foram alterados os volumes I- Relatório e Anexos-Erratas e II- Tomo II-Mapas desenvolvidos dos SFA).

(68) O Programa contém outras medidas que incidem sobre o processo orçamental, porquanto o GR comprometeu-se ainda: a submeter para análise do Ministério das Finanças no mês de outubro do ano anterior ao exercício a que dizem respeito as propostas de orçamento para os anos de aplicação do referido Programa (ano de 2012, até março de 2012); a incluir no relatório do ORAM as seguintes seções: a) estratégia orçamental de médio prazo; b) análise de riscos orçamentais e c) análise referente à despesa fiscal, utilizando para tal os termos definidos no PAEF para a República Portuguesa;

a implementar e executar rigorosamente os ORAM, sendo os resultados avaliados através de metas e indicadores trimestrais (em abril, julho, outubro e novembro); e a elaborar, com frequência mensal, um boletim de execução orçamental, no qual conste a evolução da receita e despesa, evolução da situação financeira das empresas reclassificadas e, bem assim, a evolução dos compromissos e dívidas.

(69) Ver a alínea r) do art.º 164.º da CRP sobre a competência legislativa exclusiva da AR.

(70) Com exceção das entidades que aplicam o Sistema de Normalização Contabilística ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade (n.º 3 do citado art.º 11.º). Quanto à aplicação à Administração Regional, ver o art.º 2.º, n.º 6, da LEO.

(71) Ver o art.º 2.º do DL n.º 232/97, de 3 de setembro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade Pública.

(72) Concretamente "30% da receita emolumentar ilíquida cobrada" pelos serviços externos da DRAJ "a título de compensação pelas competências asseguradas pelo Ministério da Justiça, os quais revertem para o Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça".

(73) Designadamente o Centro de Segurança Social da Madeira, o Gabinete do Representante da República na RAM, a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, e a Direcção-Geral dos Impostos (atual Autoridade Tributária e Aduaneira).

(74) Que fixou o regime excecional dos meios financeiros extraordinários de que dispõe a RAM para proceder à reconstrução das zonas afetadas na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010.

(75) Cfr. o n.º 2 do art.º 61.º e os n.os 1 e 2 do art.º 93.º da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro.

(76) A análise não abarca os fluxos procedentes da RAM, ou nela gerados, e destinados à UE, por serem objeto de tratamento a nível nacional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado.

(77) As alegações apresentadas constam do ofício n.º SAI04455/12, de 5/12/2012, reproduzido no Anexo ao presente relatório.

(78) Dos quais49,4 milhões de euros (48,6%) respeitam a "Passivos Financeiros".

(79) Aprovou o Orçamento da RAM para o ano 2011.

(80) Ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental.

(81) Com exceção das "Outras Receitas Correntes", onde a cobrança excedeu o valor orçamentado em cerca de 15 milhões de euros, e dos "Rendimentos de Propriedade" em que o excedente foi de 925 mil euros.

(82) O valor orçamentado integralmente em Empréstimos a Medio e Longo Prazo não se encontra na sua maioria justificado no Relatório da Proposta de Orçamento da RAM para 2011, nem posteriormente no Relatório da Conta da RAM.

(83) Não foi realizada nenhuma transferência do Fundo de Coesão com base no art.º 5.º da Lei de Meios, não obstante a RAM previsse arrecadar em 2011 o montante de 66,25 milhões de euros. Também não foi assegurada a transferência relativa à 2.ª tranche do empréstimo do BEI prevista na al. b) do art.º 6.º da referida Lei.

(84) No valor de 50 e de 80 milhões de euros, respetivamente. Não obstante a expressão do desvio, o Relatório da Conta da RAM não fornece qualquer justificação para esse facto.

(85) Com um desvio de -49,2 milhões de euros face à previsão.

(86) Dos quais 191,5 milhões de euros a título de transferências de Solidariedade, 50 milhões de euros ao abrigo da Lei de Meios e 0,1 milhões euros de outras transferências do Estado, relacionadas com a participação em projetos cofinanciados.

(87) Das quais 83,2% da UE e 16,5% do OE - Fundo de Coesão.

(88) Em 2010, as receitas efetivas totalizaram 1 054,6 milhões de euros.

(89) De relevante: menos 7,3 milhões de euros e menos 2 milhões de euros, respetivamente, do OE e da UE.

(90) Desde 2003 até 2010, o valor máximo cobrado naquela rubrica da receita foi de 936.179,81 (euro).

(91) Cfr. o Despacho do SRPF, de 27 de março de 2012. O FET procedeu até 27/12/2011, à manifestação dos saldos de gerência nos cofres da tesouraria da RAM, no montante de 23.196.891,84 (euro), valor registado em 17.05 - Op. Extraorçamentais-RPT (guias de Receita n.º 12832 e 12882, de 27/12/2011). Em ambas as guias, foi acrescentada a menção de "Guia estornada para classificação em 08.01.99.01" dos montantes de 10.901.478,55 (euro) e 3.698.521,45 (euro), num total de 14.600.000 (euro).

(92) Qualificado no relatório da conta da RAM (pág. 19) como "segunda tranche relativa ao empréstimo do BEI".

(93) Cfr. as certidões enviadas à SRMTC, pelo ofício n.º 376/12, de 14/08/21, do Gabinete do Representante da República, tendo sido feita uma antecipação para agosto, de uma parte (15,4 milhões de euros) da transferência de solidariedade relativa ao último trimestre.

(94) Até 31 de dezembro de 2013:740 milhões de euros através de comparticipação da Administração Central (art.º 3.º) e 340 milhões através de outras fontes de financiamento (art.º 8.º).

(95) Do valor global previsto (265 milhões de euros) a RAM estimava receber anualmente, 66,25 milhões de euros.

(96) Em 2011, foram transferidos 3,9 milhões de euros, do IHRU para a IHM, destinados a apoiar a habitação e 619 mil euros do IAPMEI para o IDE, para efetivação da linha de crédito de apoio às empresas.

(97) O IDR recebeu em 19/04/2011, o montante de 31.255,790 (euro), referentes ao FSUE, tendo transferido para o GR até ao final de 2011, 19.665.786,89 (euro).

(98) O relatório da conta da RAM de 2011 menciona que as receitas fiscais diminuíram 16,3 milhões de euros porque a SRPF considerou na sua análise, os valores constantes da Conta de 2010, que se encontram afetados pela indevida contabilização, a título de IVA, de 44,7 milhões de euros, que respeitavam a transferências correntes do OE.

(99) Que conjuntamente perderam peso na receita orçamental, passando de 43% em 2010, para 33%, em 2011.

(100) No Cap. 11- Serviços e Fundos Autónomos (pág. 97).

(101) Nomeadamente no que se refere às divergências apontadas entre os mapas das contas de gerência dos SFA enviados à DROC e os enviados à SRMTC, no Relatório e Parecer da Conta da RAM dos anos anteriores.

(102) Os trabalhos envolveram a verificação da consistência dos documentos de prestação de contas dos SFA com as informações constantes dos mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM e a comparação dos recebimentos de 2011 com os do período orçamental anterior. Ao nível das modificações operadas nos SFA, destaca-se na SREC, a extinção do FE da EB do 3.º Ciclo do Funchal em setembro 2010 e a criação dos FE da EB do 2.º e 3.º Ciclos Cardeal D. Teodósio de Gouveia e da Escola Profissional Dr. Francisco Fernandes.

(103) Relativos a saldos da gerência anterior - de receitas próprias no caso do IDE, IEM, CEHA, SRPC, IDR, FGPDRP, PNM e dos seguintes Fundos Escolares: EBPC, EBSA, EB2/3BP, EB2/3Caniço, EB2/3AFNJ, EB2/3L, EB2/3TCL, EB2/3BMFC, EBSLMSD, ESPMA, ESSC, ESFF, ESJM.

(104) No caso do FE da EBPC, apesar de a SRPF refutar esta divergência, o mapa modelo 2-A remetido à SRMTC pela entidade com a conta de gerência de 2011 (incluindo as posteriores alterações), não contempla valores nesta rubrica.

(105) Quanto à diferença imputável ao FE da EBLMSD, o SRPF alegou que o valor incluído no mapa xxii é o correto tendo sido extraído do mapa "Descontos e Retenções - Terceiros" e não do mapa de Fluxos de caixa como fez o serviço de apoio da SRMTC. Por não ter sido remetido pela entidade um mapa de fluxos de caixa corrigido manteve-se o valor considerado inicialmente.

(106) Dos quais (-163.977,24 (euro) respeitam ao IEM e o restante aos Fundos Escolares da EBPC (-4.400,00 (euro), da EBSLMD (1.257,33 (euro) e da ESFFB (-273,87).

O IEM comunicou à SRMTC (ofício n.º 15959, de 4/12/2012) que houve um lapso e que o valor correto da rubrica Outras operações de tesouraria é de 308.168,91 (euro), em vez dos 472.146,15 (euro) registados no âmbito da prestação de contas, e a DROC demonstrou no contraditório que incluiu, no mapa xxii da Conta da RAM, o valor já corrigido (e que extraiu do mapa Descontos e Retenções-Terceiros), mas aquele Instituto não disponibilizou, a este Tribunal, o mapa de fluxos de caixa corrigido, persistindo assim a divergência.

No caso da EBSLMD e da ESFFB, mantém-se a observação da nota de rodapé anterior. Na EBPC, os mapas de fluxos de caixa enviado ao TC e na posse da DROC são diferentes.

(107) Mencionada no ofício n.º SAI04455, de 5/12/2012, e enviada através do ofício n.º SAI04464, de 6/12/2012, ambos do SRPF.

(108) Se fossem incluídas as "operações extraorçamentais" e outros saldos não orçamentais da gerência anterior aquele valor seria de 608,8 milhões de euros.

(109) Dos quais cerca de 51,2% são referentes ao FGPFP e 40,3% ao IEM, no âmbito das transferências do FSE.

(110) Cfr. o ponto 11.2 do Relatório da Conta da RAM de 2011, que reflete a "retificação da Conta de Gerência de 2010 do FET, determinada pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em finais de 2011 (...) subtraindo os 14 milhões de euros recebidos em contas de ordem, no prolongamento do ano de 2010, do seu saldo de gerência final de 2010, e considerando-os na posse do Tesouro, em 31 de dezembro desse ano".

(111) Cfr. o n.º 1 do art.º 6.º Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

(112) As quais de acordo com o disposto no art.º 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, e no n.º 5 do art.6.º da Lei 8/90, de 20 de fevereiro, excluem as transferências correntes e de capital, da Administração Regional, do OE, do OSS e da UE.

(113) Por força do disposto no n.º 3 do mesmo art.º 6.º, fora dos casos em que se estejam verificados os pressupostos enunciados no n.º 1 deste artigo, a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira apenas pode ocorrer por imperativo constitucional.

(114) Consagrado na Lei 8/90, de 20 de fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de julho.

(115) Não representam a totalidade das transferências da UE para a RAM, pois há algumas que não têm registo na Conta da Região (cfr. o ponto 2.3.2.1).

(116) Valor apurado com base nas receitas dos SFA provenientes da UE e inscritas nas rubricas 06.09.01 e 10.09.01 (Anexo XXII do Relatório da conta da RAM) que foram registadas em Contas de Ordem.

(117) 95,5% das transferências da União Europeia, em 2011.

(118) Cujo valor orçamentado na rubrica 06.09.01 (51,2 milhões de euros) se encontrava empolado sem justificação, considerando que, desde 2002, o valor máximo cobrado naquela rubrica foi de 3,9 milhões de euros.

(119) Mesmo tendo em consideração que nos valores das receitas de capital da UE de 2011, estava previsto um valor relativo ao Fundo de Coesão ao abrigo da LM (66,25 milhões de euros), que não foi concretizado.

(120) Com destaque para receitas próprias dos SFA registadas em Contas de Ordem.

(121) Mesmo quando desagregada por fundo, não indica a que programa comunitário está associada, não sendo esta insuficiência suprida pela informação inserida no Quadro 24, do relatório da Conta. As transferências de capital, orçamentadas, não apresentaram mesmo em 2011 qualquer desagregação.

(122) Através dos vários ofícios remetidos à SRMTC, entre os meses de julho e outubro de 2012.

(123) Apresentando uma evolução negativa em relação ao ano anterior em que aquele valor era de 20%.

(124) Gestora dos POs INTERVIR+ e RUMOS recebeu em 2011, 105 milhões de euros, do FEDER, do FSE e do FSUE.

(125) Nas contas de gerência do PRODERAM e do FGPDRP, as transferências do FEADER (4.452.731,18 (euro) e do FEP (336.153,59 (euro), realizadas pelo IFAP, foram registadas nas rubricas 06.03.11 e 10.03.10. O mesmo procedimento foi adotado pelo IEM com a verba transferida pelo IEFP ao abrigo do Programa EURES (1.091,64 (euro), por vários Fundos Escolares com as verbas provenientes do PROALV (59.512,53 (euro) e pela SRPF com as verbas do Programa Nacional de Recolha de dados (106.091,27 (euro).

(126) Como se verificou com o IDE, que não registou em CO as verbas do FEDER que recebeu enquanto beneficiário, no âmbito do INTERVIR+ (1.634.344,60 (euro) e do INTERREG IV-C (9.427,10 (euro) (127) Transferências do FEADER e do FEAGA realizadas pelo IFAP, para a SRARN no valor de 1.885.070,03 (euro) e para a DREER (693,64 (euro).

(128) No FC II, a execução acumulada, no Quadro 110 do relatório da conta (194,6 milhões de euros), inclui o total do financiamento concedido ao projeto "Unidade de Valorização de Resíduos Sólidos da Madeira - 2.ª fase", respeitante ao FC I (período 1994-1999), sendo a execução do FC II reportada pelo IFDR, de 165,9 milhões de euros. A execução do FSUE a 31/12/2011 (31,3 milhões de euros), inscrita no referido quadro, não coincide com o valor transmitido à SRMTC pelo IDR no ofício n.º 3748, de 3/7/2012, e reproduzido no Quadro II.9.Em contraditório, o IDR, através do ofício da SRPF SAI04455, de 5/12/2012, referiu em relação ao FSUE que este último valor (28.109.700,12 (euro) é o correto, para a execução de 2011 bem como até 31/12/2011 (com a taxa de 89,9%), alegando que os mesmos deverão ser corrigidos. Não foi, no entanto, apresentada uma errata ao Quadro 110, do relatório da Conta da RAM, alterando o respetivo valor nas colunas 8 e 9.

(129) Dados da publicação do IFDR "Execução Financeira do Fundo de Coesão II - Ponto de situação a 31 Dezembro 2011". Diverge do valor inscrito no Quadro 110 do Relatório da Conta da RAM (194,6 milhões de euros), dado que inclui apenas os valores programados e executados no período 2000-2006, não considerando os valores respeitantes ao Fundo de Coesão I (período 1994-1999).

(130) Cfr. o Quadro II.9-Programação e execução dos fundos comunitários.

(131) IGA (2,8 milhões de euros) e APRAM (1,6 milhões de euros).

(132) Aprovada pela Decisão da CE C (2010) 9758, de 13/01/2011.

(133) Eixo IV- "Redes e Equipamentos Estruturantes da RAM".

(134) O valor da execução foi facultado pelo IDR através do ofício n.º 3748/2012, de 3/7/2012 e não coincide com o apresentado no Quadro 110 do relatório da Conta da RAM. Em contraditório, o IDR, através do ofício da SRPF SAI04455, de 5/12/2012, confirmou o valor (28.109.700,12 (euro) e a taxa (89,9%) indicados no ofício antes referenciado, mas não procedeu à correção do Quadro 110, do relatório da Conta da RAM.

(135) Ver os Pareceres sobre as contas da RAM de 1998 a 2010.

(136) Através do ofício n.º SAI04408/12, de 30/11/2012, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(137) A taxa de execução evidencia a parte da dotação disponível (dotação final deduzida de cativos) efetivamente utilizada.

(138) Ao abrigo do n.º 6 da Resolução 1573/2010, de 31 de dezembro.

(139) Cfr. o ofício n.º 3248/12, de 31 de agosto, remetido pela DROC.

(140) Total dos pagamentos, excluídos os passivos financeiros.

(141) Esta questão é objeto de análise no Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades.

(142) Cfr. o Mapa e a nota ao Anexo C2 do Relatório de Auditoria n.º 7/2012-FS/SRMTC - Auditoria aos Acordos de Regularização de Dívida, onde se refere que "Relativamente a este acordo, em 2010, além dos juros de mora, foram pagos os juros postecipados sobre o montante global em dívida entre 30/09/2009 e 30/09/2010, no montante de (euro) 257.250,82, conforme estipulado na cláusula 3ª do acordo".

(143) Alterações ocorridas com repercussões em 2011 nos SFA: na SREC, extinção do Fundo Escolar da Escola básica do 3º ciclo do Funchal em 30 de Setembro de 2010, criação dos Fundos Escolares da Escola básica do 2º e 3º ciclos Cardeal Dom Teodósio de Gouveia e da Escola Profissional Dr.

Francisco Fernandes e alteração de nome da Escola básica e secundária de São Roque e Escola básica e secundária do Carmo, por Escola básica e secundária Dr. Brazão de Castro e Escola básica e secundária Dr. Luís Maurílio da Silva Dantas, respetivamente.

(144) Vide o Capítulo 11 - Serviços e Fundos Autónomos (pág. 97).

(145) Tendentes à correção das divergências entre os mapas das contas de gerência dos SFA enviados à DROC e à SRMTC.

(146) No montante total de 389.001,90 (euro), decorrentes:

. da não consideração, pela DROC, do valor dos saldos da gerência anterior (euro)218.347,98);

. da não consideração da totalidade da manifestação de saldos (euro)6.676,68 sendo (euro)6.402,81 do Fundo Escolar da EBSDLMSD, e (euro)273,87 do Fundo Escolar EBSFFB);

. das operações de tesouraria do IEM (euro)163.977,24), apesar do instituto ter comunicado à SRMTC, através do ofício n.º 15959, de 04/12/12, que nas operações de tesouraria o valor de (euro)472.146,15 deveria ser substituído por (euro)308.168,91, não remeteu à SRMTC o mapa de fluxos de caixa com a respetiva correção.).

No contraditório, alegou-se que "as Reposições de saldos da gerência anterior, entregues pelos SFA na Tesouraria do GR, constituem receitas da RAM, donde que o critério utilizado pela DROC tem sido sempre o da sua relevação aquando da determinação dos respetivos montantes dos saldos de gerência anterior dos SFA em causa, na elaboração das Contas dos SFA que integram a Conta da RAM".

Acresce referir que, na sequência das divergências apuradas, alguns dos SFA apresentaram, no decurso do prazo concedido para o exercício do contraditório, à SRMTC, alterações às respetivas contas de gerência de 2011.

(147) Diploma que continha as normas sobre a execução do ORAM para 2011.

(148) Ver os art.os 12.º e 13.º da LO n.º 1/2007 (art.os 15.º e 16.º, na redação da LO n.º 1/2010), e o art.º 68.º da Lei 91/2001.

(149) Esta Circular procedeu à atualização da Circular n.º 4/ORÇ/2008, de 4 de abril, na sequência da alteração do formato de reporte da informação definido pela DGO, devido à alteração da periodicidade do reporte de trimestral para mensal.

(150) Por comparação com o valor global dos encargos identificado no Parecer sobre a Conta de 2010, a dívida administrativa registou um aumento na ordem dos 800 milhões de euros (41,8%), perfazendo cerca de 2,7 mil milhões de euros no final de 2011, onde se inclui 150 milhões de euros da "Dívida a fornecedores renegociada em 2005" (dívida objeto de titularização) e 97,9 milhões de euros da "Operação de sub-rogação de créditos (2006/2007)", não considerados no montante da dívida administrativa indicado no Relatório da Conta de 2011 (ponto 12 do volume i), embora aquelas dívidas se encontrem refletidas, respetivamente, nos anexos lii e li, relativos à correspondente estimativa de encargos.

(151) Valores constantes da Conta da Região de 2011 e da relação de EANP remetida pela DROC, através do ofício n.º 4110/12, de 29/10/2012.

(152) Através do ofício n.º 4110/12, de 29 de outubro.

(153) Relatório 13/2012-FC/SRMTC.

(154) Através da Resolução 2/2011-PG.

(155) Através dos nossos ofícios n.os 1360 a 1371, remetidos a 18 de julho de 2012.

(156) Resulta da soma dos valores dos contratos iniciais e dos respetivos adicionais: 4 160 000,0(euro) + 316.143,3(euro) + 367000,0(euro) + 42 800,0(euro) = 4.885.943,3(euro).

(157) Na versão saída da Lei 61/2011, de 7 de dezembro, que procedeu à 7.ª alteração à LOPTC.

(158) Na redação da Lei 1/2001, de 12 de dezembro, que aprovou a 5.ª revisão constitucional.

(159) O art.º 69.º, al. i), do EPARAM estabelece que compete ao GR administrar e dispor do património regional e celebrar os atos e contratos em que a Região tenha interesse.

(160) A partir de 15/11/2011, entrou em vigor a estrutura orgânica e de funcionamento do executivo regional, aprovada pelo DRR n.º 8/2011/M, de 14 de novembro.

(161) Exclui o património artístico e cultural e o dominial transmitido ou concessionado à empresa de capitais exclusivamente públicos PATRIRAM, S.A.

(162) Na asserção do art.º 2.º do DL n.º 477/80, de 15 de outubro.

(163) De fora ficam os débitos e os saldos de tesouraria, os quais são acompanhados no Capítulo da Dívida.

(164) Através do ofício com a ref.ª DRT, Proc. 5.3.1 P1, n.º 1160, de 21/11/2012, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(165) Aprovou a orgânica da SRPF tendo alargado as atribuições da SRPF à área da aquisição de imóveis, visando "uma melhor e maior eficiência e eficácia na gestão, coordenação e inventariação do património regional".

Diploma que foi entretanto revogado pelo DRR n.º 4/2012/M, de 18 de junho.

(166) Em 2011, a orgânica DRPA constava do DRR n.º 11/2008/M, de 18 de junho, entretanto revogado pelo DRR n.º 18/2012/M, de 1 de agosto.

(167) A inventariação e inscrição dos imóveis do domínio privado é competência exclusiva da DRPA, enquanto o inventário dos bens do domínio público da RAM, ou sob sua administração, apesar de não existir legislação regional específica, a respetiva gestão é feita por aquela Direção Regional, nos termos gerais da respetiva orgânica. Sobre a gestão do parque de veículos da RAM, ver o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto. Assinalar finalmente que é competência dos serviços a que estejam afetos os inventários dos bens móveis do domínio privado - cfr. o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto.

(168) Aprovado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei 10/2007, de 6 de março.

(169) Realizada em 2006, que culminou com a aprovação do Relatório 2/2006-FS/SRMTC.

(170) Ver o Relatório 7/2011-FS/SRMTC.

(171) Em síntese, o regime jurídico instituído pelo DLR n.º 7/2012/M visa atender às aludidas especificidades e disciplinar, de forma eficaz, global e coerente, o património imobiliário do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos, através da consagração de instrumentos jurídicos necessários a uma útil administração imobiliária, designadamente a cedência, o arrendamento e a constituição do direito de superfície.

(172) Informação prestada através do seu ofício n.º 1 722, de 3 de agosto de 2012.

(173) O modelo do cadastro e inventário dos bens do Estado (CIBE) foi aprovado pela Portaria 671/2000, de 17 de abril.

(174) Seguindo a normas instituídas pelo DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto.

(175) Com o DRR n.º 4/2012/M, de 9 de abril (aprovou a orgânica da SRPF), a Direção Regional de Finanças (serviço integrado na SRPF, cuja orgânica consta do DRR n.º 5/2008/M, de 26 de março) passou a designar-se por Direção Regional do Tesouro, a qual tem por missão administrar a tesouraria do Governo Regional, executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM.

(176) Definido no DLR n.º 12/2010/M, de 5 de agosto.

(177) Foram alterados os artigos 7.º (regime jurídico geral) e 18.º (estatuto do pessoal) do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto.

(178) O art.º 23.º do DLR n.º 12/2010/M, de 5 de agosto, passou a ter a seguinte redação: "11 - É aplicável aos gestores públicos o regime previsto para os trabalhadores em funções públicas do subsídio de refeição e do abono de ajudas de custo e transporte por deslocações em território português e ao estrangeiro".

(179) Na redação introduzida pelo DLR n.º 13/2011/M, de 5 de agosto. O citado art.º 9.º autorizou o GR a realizar operações ativas do Tesouro Público Regional até ao montante de 75 milhões de euros.

(180) Com os valores já corrigidos da discrepância que se verificava no ano anterior, entre os dados fornecidos pela DRT e o histórico do TC.

(181) Cfr. a RGR n.º 954/2011, de 11/07.

(182) Cfr. o DLR n.º 16/2011/M, de 11 de agosto.

(183) Encontrava-se ainda prevista a transferência de ações para os municípios de Câmara de Lobos e Porto Santo, no valor de 157,0 mil euros, a qual não foi possível concretizar, por falta de pagamento, até ao final do ano.

(184) Na sequência do contraditório, a carteira de 2010 foi corrigida em +2 108,2 mil euros, por força do reforço da participação no BANIF ocorrido em 2010, o qual não havia sido referenciado no Mapa 5 da DRT desse ano.

(185) Esclarecimento feito no contraditório que alterou o registado no Mapa 5 da DRT.

(186) As empresas do grupo IGSERV estão individualmente refletidas, dado a empresa-mãe estar dispensada de apresentar contas consolidadas. O grupo HF não apresentou as contas consolidadas.

(187) Aprovado pelo DL n.º 158/2009, de 13 de julho, que entrou em vigor em 2010, e cujos mapas-modelo foram definidos pela Portaria 986/2009, de 7 de setembro.

(188) No entanto, em sintonia com a conta da RAM, o Balanço e Demonstração de Resultados da SESARAM são apresentados conforme a estrutura estabelecida pelo SNC.

(189) Empréstimo que tinha um período de carência até 2013 e se deveria prolongar até 2022.

(190) Ver ponto do anexo às Demonstrações Financeiras relativo aos financiamentos obtidos.

(191) A diferença entre este valor e os 423,4 milhões de euros, identificados como dívida financeira na parte inferior do Quadro IV.5, corresponde exatamente ao empréstimo obrigacionista obtido através da Zarco Finance, B.V.

(192) As 5 empresas com o maior volume de ativos estão autonomizadas enquanto as restantes 9 estão agregadas na coluna "Outras entidades".

(193) As sociedades agrupadas na coluna Outras entidades representam apenas 9,2% do ativo global.

(194) A entrada em 2011 de uma nova sociedade para este agrupamento (VIAMADEIRA) e o início de atividade das empresas IGH e ARM, dadas as suas dimensões, pouco impacto causou nos valores agregados.

(195) Classificado em Passivo não corrente - Outros - Outras contas a pagar.

(196) Obras faturadas na ordem dos 13,4 milhões de euros, nos setores do abastecimento de água, do regadio e do saneamento.

(197) Processadas, respetivamente, no passivo corrente e não corrente, Outros.

(198) Sem levar em linha de conta os valores relativos à VIAMADEIRA.

(199) Relacionados com a operação atrás descrita de reconhecimento de subsídios nos capitais próprios.

(200) Cfr. as reservas emitidas nas certificações legais das contas das sociedades.

(201) Conta com mais uma empresa do que em 2010, a VIAMADEIRA, S. A.

(202) Apesar da quebra, a GESBA manteve uma folgada margem operacional positiva.

(203) Os trabalhos de dragagem realizados em 2010 e 2011. O Relatório de Gestão justifica o reconhecimento tardio (em 2011) dos custos de 2010, por irem ser cofinanciados pelo Fundo de Solidariedade.

(204) Seguindo o modelo do anexo ao Relatório sobre a conta da Região, os dados relativos à SESARAM foram ajustados à estrutura do SNC. Esse ajustamento consistiu em integrar nas contas outros rendimentos e ganhos:

os proveitos suplementares, os outros proveitos operacionais e os proveitos extraordinários; e outros gastos e perdas: os impostos, os outros custos operacionais e os custos extraordinários. As outras contas apresentam uma correspondência direta.

(205) O Ponto 44 do Anexo ao Balanço e Demonstração de Resultados afirma que o novo preçário foi aplicado a partir da proposta de revisão do contrato programa, ainda por outorgar à data da aprovação das contas (julho de 2012).

A Parte I, do Relatório de Gestão, na pág. 54, adianta que os valores unitários do contrato programa foram alinhados com a tabela de preços dos Grupos de Diagnósticos Homogéneos (GDH's), no final de 2011, sem que o serviço tivesse tido a possibilidade de ajustar a sua atividade à nova realidade.

Acrescenta ainda, considerar os novos preços (portaria dos GDH's) desajustados dos verdadeiros custos da produção e das atividades que são desenvolvidas.

(206) Cfr. o Relatório de Gestão, Parte I, pág. 69.

(207) Cfr. o Relatório de Gestão, Parte I, págs. 67-68.

(208) A exploração de um restaurante/bar no Porto Santo pela empresa Ponta da Calheta, Lda. e a concessão da VIAMADEIRA, operada pela RGR n.º 954/2011, de 30/06.

(209) Não vencendo juros e com o período de carência e o plano de reembolso indeterminado.

(210) Embora os contratos celebrados, ao longo de 2011, tivessem atingido o montante global de 3 095 112,00 euros. Os contratos foram autorizados através das RGR n.º 27/2011, de 13/01, n.º 192/2011, de 17/02, n.º 451/2011, de 07/30, n.º 613/2011, de 05/05 e n.º 1627/2011, de 07/12, com a finalidade de auxiliar a tesouraria da empresa.

(211) Contrato celebrado a 23/03, no sentido de possibilitar a subscrição de parte do capital da IGH, e autorizado pelas RGR n.º 257/2011, de 03/03 e n.º 344/2011, de 17/03.

(212) Através da RGR n.º 1544-A/2011, de 20/10.

(213) Designação do Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e Coesão do Territorial da RAM, cofinanciado pelo FEDER (214) Houve uma correção substancial dos valores em stock dos SFA, depois de clarificadas algumas incongruências com o IDE e o IEM. Em causa estavam fluxos monetários associados ao sistema de incentivos PRIME, cujos fundos, são exclusivamente nacionais (pertencem ao IAPMEI) e em que o IDE atua como representante daquele instituto na Região, não constituindo, por conseguinte, os financiamentos um ativo da Região.

(215) Vd. o art.º 9.º do DLR n.º 2/2011/M, de 10/01, alterado pelos DLR n.º 4/2011/M, de 11/03, DLR n.º 11/2011/M, de 06/07, e DLR n.º 13/2011/M, de 05/08.

(216) Em 2009 e 2010, as reduções foram de 27,3% e 25%, respetivamente.

(217) Relatório 14/2012, aprovado em 15/11/2012.

(218) O DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, que aprovou o regime do sector empresarial regional, acolhendo no essencial as diretrizes estatuídas a nível nacional pelo DL n.º 558/99, de 17 de dezembro, adota duas figuras de empresas públicas: a privada representada pelas sociedades comerciais em que a posição direta ou indireta da Região ou de outras entidades públicas regionais seja dominante na definição do seu artigo 3.º, n.º 1; e a pública, de base institucional (entidades públicas empresariais), reguladas no capítulo iii.

(219) Através do ofício com a ref.ª 1221, de 3 de dezembro, que consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(220) Lei 28/92, de 1 de setembro.

(221) O que constitui um reflexo do peso e importância que os fluxos financeiros, entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector público empresarial, assumem em termos orçamentais.

(222) Na 1.ª série do JORAM, n.º 126, de 31 de dezembro, 17.º Suplemento, foi publicada a Resolução 1653/2010, de 31 de dezembro, do Conselho do Governo, que autorizou a celebração de um contrato-programa entre a Região e o Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, E.P.E., tendo por objeto a definição e quantificação das atividades a realizar por este Serviço e das contrapartidas financeiras a auferir em função dos resultados obtidos, no montante de 239.805.547,00 euros, respeitantes ao período de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2010, e que aprovou a respetiva minuta (223) Pelo Despacho 1-JC/SRMTC/2010, de 19 de maio, o Juiz Conselheiro desta Secção Regional determinou que "Os contratos-programa, ou outros instrumentos geradores de idênticos efeitos jurídicos, outorgados por uma das entidades referidas nos artigos 2.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, alínea c), parte final, da LOPTC, sujeita à jurisdição desta Secção Regional, devem ser submetidos à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, desde que dos mesmos resultem encargos financeiros para essas entidades de valor superior ao indicado nos termos do artigo 48.º daquela LOPTC (euro) 350 000,00, em 2010)", (224) Nos termos do art.º 287.º, n.º 2, do CCP, aplicável à generalidade dos contratos administrativos, a atribuição de eficácia retroativa aos contratos apenas é permitida "quando exigências imperiosas de direito público o justifiquem", e desde que essa produção antecipada de efeitos cumpra os pressupostos fixados nas alíneas do mesmo normativo, o que não é o caso.

(225) A evolução descrita o inverte a evolução ocorrida no exercício de 2010, em que se tinha verificado uma quebra de -34,7% nas comparticipações em encargos financeiros das empresas e um aumento de +4,5% no apoio às SAD.

(226) Situações igualmente referenciadas no Parecer de 2009 e de 2010.

(227) Porque as entidades beneficiárias daquelas verbas revestem a natureza jurídica de sociedades (anónimas desportivas) privadas, nomeadamente porquanto a participação pública no seu capital social não é superior a 50%.

(228) Como se infere do regime específico das ações próprias estabelecido no Código das Sociedades Comerciais nos art.os 316.º a 325.º - B, por remissão do art.º 5 do regime jurídico das sociedades desportivas.

(229) De 2009 para 2010 já se havia verificado um aumento de 74,3%, (230) Cfr. os poderes de representação conferido pela RCG n.º 1537/2010, de 13/10, e a deliberação da Assembleia Geral, traduzida na ata n.º 29, de 15/12/2010.

(231) Autorizada pela RCG n.º 1104/2011, de 9 de agosto, e destinado a financiar a aquisição de equipamentos que a empresa tem vindo a realizar desde 2007.

(232) Ao abrigo da RCG n.º 1629/2006, de 27 de dezembro, alterada pela RCG n.º1597/2008, de 31 de dezembro, para a concretização do Plano de Investimento Plurianual (2004 a 2008) da empresa.

(233) Programa para Recuperação de Imóveis Degradados. Cfr. a RCG n.º 261/2010, de 12 de março.

(234) Cfr. a RCG n.º 1047/2011, de 28 de julho.

(235) À SRPF, através do ofício n.º 2940, de 23/10/2012.

(236) Cfr. a informação anexa ao ofício do IASAÚDE, com registo de entrada na SRMTC n.º 2223, de 03/08/2012.

(237) Valor que foi objeto de acerto na sequência dos novos dados apresentados em contraditório tendo os EANP sido acrescidos em 5 779 266,4 de euros, referentes à produção de 2007/2008 (5 192 201,7 euros) e ao prémio de produção de 2008 (587 064,7 euros), os quais não constavam da relação remetida pela DRT, através do ofício 1046, c/ o registo de entrada na SRMTC n.º 2942, de 23 de outubro de 2012.

(238) Garantindo o fornecimento de serviços públicos ou a gestão de atividades, designadamente, ao nível da produção, do transporte terrestre e da construção de infraestruturas.

(239) No que toca à análise das transferências efetuadas para os municípios, no âmbito do PIDDAR, estas serão objeto de análise no Capítulo VII - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.

(240) A versão integral das alegações (ofício da SRPF n.º SAI04456/12, de 05/12/2012) encontra-se reproduzida no Anexo a este Relatório.

(241) Lei 43/91, de 27 de julho, que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento.

(242) Diploma que procedeu à criação do Instituto de Desenvolvimento Regional, transferindo para este organismo certas competências que até então estavam cometidas à Direção Regional de Planeamento e Finanças.

(243) Cfr. n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM (Lei 28/92, de 1 de setembro).

(244) Cfr. n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM.

(245) Tal substituição, realizada pelo ofício do IDR n.º 6478/2012, de 21/11/2012, ocorreu na sequência de um pedido de esclarecimentos, efetuado no sentido de serem sanadas as inconsistências evidenciadas por aquele documento, tendo então o IDR informado que as mesmas resultavam de um lapso e procedido de imediato à sua correção.

No entanto, dado que após aquela correção a referência ao orçamento inicial do PIDDAR constante da página 15 ainda continha o mesmo lapso, a SRPF, no âmbito do contraditório, veio informar que foram efetuadas "as devidas atualizações, procedendo-se de igual modo, à disponibilização da versão atualizada no sítio do IDR".

(246) A análise da execução financeira global do PIDDAR encontra-se desenvolvida no ponto 6.4.

(247) Entre 2000 e 2010 as taxas de execução oscilaram entre 77,1% e 42%, registadas em 2008 e 2009 respetivamente.

(248) Incluindo os montantes envolvidos nos Acordos de Regularização de Dívida.

(249) Vide nomeadamente o ponto 8.3 - Dívida administrativa.

(250) Entre 2000 a 2010 os níveis de execução oscilaram entre 42% e 74,6%, registados, respetivamente, em 2009 e 2008.

(251) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela Direção Regional de Estatística.

(252) Considerando a média geométrica.

(253) Através do ofício com a ref.ª n.º SAIO 4454/12, de 05/12/2012, reproduzido no Anexo ao presente relatório.

(254) As alegações apresentadas constam do ofício n.º 4268, de 5/12/2012, reproduzido no Anexo ao presente relatório.

(255) Ver o Capítulo VIII, epigrafado de "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", que engloba os art.os 37.º - "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", 38.º - "Subsídios e outras formas de apoio abrangidos pelo artigo 37.º deste diploma", 39.º - "Apoio humanitário" e 40.º - "Indemnizações compensatórias".

(256) Conforme consta do Anexo IX "Transferências correntes para sociedades e quase sociedades não financeiras, administração central, regional e local, instituições sem fins lucrativos, famílias e resto do mundo", do Volume I, que contém os mapas desenvolvidos da conta da Região.

Dessa verba foram utilizados (euro) 191 677,20, para o pagamento de 1213 compensações monetárias aos jovens participantes no referido programa, tendo resultado um saldo de (euro) 322,80, entregue na Tesouraria do Governo Regional, através da guia n.º 685, de 8 de novembro de 2011. Pela guia n.º 687, de 8 de novembro, foi feita a entrega de (euro) 244,00, conforme o ofício n.º 3687, de 15/10/2012 da SRERH, que veio acompanhado do ofício n.º 688, da mesma data da DRJD. De salientar que a informação constante deste último ofício aponta no sentido de não existirem outras situações semelhantes no seio da Administração Regional.

(257) Segundo o qual "Todos os actos do Governo Regional e dos seus membros devem ser publicados no Jornal Oficial da Região, nos termos definidos por decreto legislativo regional".

(258) Que, em síntese, reside no facto de os jovens (ainda menores) não possuírem conta bancária e na necessidade de as referidas compensações deverem ser processadas direta e imediatamente nos primeiros quinze dias do mês seguinte à frequência do programa, o que torna "o pagamento por cheque (...) o procedimento mais célere e eficaz".

(259) Através do ofício n.º SAI04454/12, de 5/12/2012, reproduzido no Anexo ao presente relatório, e que integra ainda as alegações da Secretaria Regional da Educação e Recursos Humanos.

(260) No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer sobre a conta da Região, tal como consta do ofício n.º 688, de 15 de outubro de 2012.

(261) Cuja disciplina estabelece que "Nenhuma despesa pode ser efetuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no orçamento da Região Autónoma da Madeira, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao principio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizada por lei".

(262) No ofício n.º 3519, de 22/10/2012, recebido na SRMTC, no mesmo dia, com a referência n.º 2913.

(263) À semelhança do que sucede, aliás, no território continental, com o DL n.º 191/2009, de 17 de agosto [cfr. o art.º 9.º, n.º 1, alínea i], por contraponto com o art.º 3.º do DLR 25/99/M, que elenca as formas que podem assumir os apoios financeiros disponibilizados pela Região, como sejam: os contratos programa de dinamização cultural; os protocolos de desenvolvimento e cooperação cultural; os contratos programa de dinamização das atividades de promoção e animação turísticas; e os protocolos de desenvolvimento e cooperação no âmbito da promoção e animação turísticas.

(264) Aliás, e em linha com a posição defendida pelo TC, há a referir que a Chefe do Gabinete do SRPF, no ofício n.º SAI 03471/08/SRP, de 22/8/2008, dirigido à SRCTT, onde foi registado com o n.º 2936, de 25/8/2008, advertiu este departamento do GR para (...) "os termos operacionais em que será processada a realização do orçamento para o Fundo, uma vez que, em termos práticos não é constituída nenhuma figura jurídica para onde deverá ser transferida a verba prevista em sede de orçamento (...)".

(265) Cfr. os ofícios n.os 396, de 21/2/2011, e 863, de 7/4/2011, ambos assinados pelo adjunto do gabinete, Carlos Alberto Silva.

(266) Composta pelos representantes da ANAM e da SRCTT, este último designado pelo despacho 2/2009, de 4 de fevereiro, publicado no JORAM, II Série, n.º 34, de 18 de fevereiro de 2009.

(267) Na reunião de 25 de Março de 2011.

(268) A referida ata, detalha as competências que ficaram na esfera da comissão de gestão e as que passaram para a ADERAM.

(269) A 10 de agosto de 2011, a equipa de gestão autorizou a transferência das verbas depositadas pelos parceiros privados na conta bancária existente no BANIF, em nome da SRCTT/FIPT (no valor de (euro) 32 132,96), para uma nova conta titulada pela ADERAM e a devolução da componente da SRCTT não utilizada (euro) 13 752,00) para o GR, através da SRPF.

(270) Sobre o ofício n.º 822, de 31/03/2011, subscrito pelo coordenador da equipa de gestão, Alejandro M.G. Gonçalves. Ver também os ofícios n.os 396, de 21/2/2011, e 863, de 7/4/2011, ambos assinados pelo adjunto do gabinete, Carlos Alberto Silva.

Mantendo-se [a SRCTT] como cofundadora, com poderes de coordenação e apreciação no que diz respeito às matérias de turismo, por motivos de interesse público e das suas competências".

(271) Cujos termos estabelecem que "Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública nos seguintes casos" (n.º1) "Quando, por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjuge, algum parente ou afim em linha reta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum (alínea b).

(272) Ver o CPA, 2ª edição, de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, página 247.

(273) Através da resolução 1030/2011, publicada no JORAM, I Série, n.º 80, de 19 de julho.

(274) Através da resolução 1337/2011, publicada no JORAM, I Série, n.º 106, de 21 de setembro.

(275) Que, a 31/12/2010, era de (euro) 460 291, 62.

(276) Pagamento que ocorreu a 16/2/2011, segundo o extrato da conta bancária de 1/1/2011 a 28/2/2011.

(277) Tendo por base as atas da equipa de gestão (de 15 de janeiro de 2010, 29 de abril de 2010, 29 de junho de 2010 e 29 de setembro de 2010) apurou-se que foram autorizados pagamentos no ano de 2010 por conta do referido fundo, relativamente a candidaturas apresentadas no âmbito do FIPT 2009, no montante global de (euro) 118 450,00, repartido pela TAP (euro).80.450,00), SATA (euro) 23 000,00) e HALCON (euro) 15 000,00).

Além disso, também em 2010, foram aprovadas outras duas candidaturas, uma da TAP no montante de (euro) 160 000,00 (80.000,00 em 2010 e 80 000,00 em 2011) e outra da Transavia no valor de (euro) 307 000,00, repartido pelos anos de 2010 (euro).135.000,00), 2011 (euro) 92 000,00) e 2012 (euro) 80 000,00), cujos pagamentos estão dependentes da apresentação de relatórios intercalares e/ou final contendo as atividades realizadas, como se infere das atas da equipa de gestão de 12 de março e de 23 de fevereiro, ambas de 2010.

(278) De acordo com a cláusula 9ª do protocolo. Acresce que a equipa de gestão do FIPT foi nomeada pela (então) SRTT, mediante o despacho 2/2009, de 4 de fevereiro, publicado no JORAM, II Série, n.º 34, de 18 de fevereiro de 2009.

(279) Apenas houve a alteração de duas entidades na listagem: a substituição da Associação de Promoção da RAM e da Escola de Enfermagem S. José de Cluny pelas Obra Social Franc. Missionárias de Maria e Auxílio Maternal do Funchal - e algumas mexidas nas posições relativas.

(280) Alterado pelo art.º 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de novembro, e que continua a vigorar por força do art.º 4.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro.

(281) Através da dotação da rubrica orçamental 04.02.01 - Transferências correntes - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras.

(282) Cfr. a resolução do CGR, n.º 418/2011, publicada no JORAM, I Série, n.º 41, de 12 de abril.

(283) Publicados no JORAM, II Série, n.º 81, de 28 de abril de 2011.

(284) Este valor corresponde à percentagem da comparticipação financeira que o GR se vinculou a transferir para cada um dos Municípios, no ano de 2011, tal como resulta dos contratos-programa, em linha com as conclusões do relatório 10/2010-FC/SRMTC.

(285) Enquadradas na classificação económica 08.05.03.

(286) São elas: "Novas acessibilidades ao Vasco Gil-Santo António", da CMF, no montante de (euro) 857,00, "Construção da EM entre os sítios da Fonte Pinheiro, Moreno e Barreiro", no valor (euro) 412 299,98, e "Construção da EM entre os Sítios da Pedra de Nossa Senhora e Vigia-Campanário", no montante de (euro) 906 205,99, ambas da CMRB, e "Construção da EM entre Feiteiras e levada do Poio- São Vicente", da CMSV, com a verba de (euro) 1 402,00.

(287) Em 2010, o GR apoiou os municípios da Região com verbas que atingiram um valor próximo dos 3,6 milhões de euros.

(288) Se bem que, no caso do IASAÚDE, a expressão "apoios financeiros"

seja equivoca já que, através dessas verbas, a RAM está a pagar os serviços prestados pela SESARAM,S.A.

(289) A parte relativa à SESARAM foi objeto de análise mais desenvolvida no Capítulo V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM.

(290) Cfr. o Ponto 5.5 do Cap. V - Fluxos Financeiros entre o ORAM e o SERAM.

(291) Na aceção que é dada pela Lei 7/98, de 3 de fevereiro.

(292) A versão integral das alegações da SRPF (ofício n.º SAI04422/12, de 03/12/2012) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(293) A versão integral das alegações (ofício do Ministério da Finanças n.º 1264, de 3/12/2012, que remete para o ofício n.º P20017, de 3/12/2012, da Direção-Geral do Orçamento) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(294) Alterada pela Lei 48/2011, de 26 de agosto, e pela Lei 60-A/2011, de 30 de novembro.

(295) Ao abrigo do disposto no art.º 87.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto (LEO), alterada pela LO n.º 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, e 52/2011, de 13 de outubro.

(296) Na densificação daquele conceito, o n.º 3 do mesmo artigo dispõe que "[o] montante de endividamento líquido regional, compatível com o conceito de necessidade de financiamento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC95), é equivalente à diferença entre a soma dos passivos financeiros, qualquer que seja a sua forma, incluindo, nomeadamente, os empréstimos contraídos, os contratos de locação financeira e as dívidas a fornecedores, e a soma dos ativos financeiros, em especial o saldo de caixa, os depósitos em instituições financeiras e as aplicações de tesouraria".

(297) DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 4/2011/M, de 11 de março, pelo DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho, e pelo DLR n.º 13/2011/M, de 5 de agosto.

(298) Na redação dada pelo art.º 70.º da Lei 130/99, de 21 de agosto, que aprovou a primeira revisão do EPARAM.

(299) Através da Resolução 1479/2010, do Conselho do Governo de 3 de dezembro.

(300) Lei Orgânica 1/2007, de 19 de fevereiro, na redação dada pela LO n.º 1/2010, de 29 de março, e com as alterações introduzidas pela LO n.º 2/2010, de 16 de junho.

(301) Define a dívida pública flutuante como "a dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada".

(302) Através da RCG n.º 1724/2011, de 29 de dezembro, em cujos considerandos foi mencionado que "(...) a falta de liquidez impede a regularização, no prazo estabelecido, de todas as responsabilidades decorrentes dos referidos empréstimos de apoio à tesouraria" e que "o Programa de Ajustamento da Madeira, e o respectivo contrato de financiamento, será assinado até ao dia 16 de Janeiro de 2012".

(303) Os mesmos foram amortizados, respetivamente, a 16/01/2012 e 23/01/2012.

(304) Normas de idêntico teor têm vindo a ser consagradas nos DLR que anualmente aprovam o orçamento da RAM.

(305) Despacho 389/11/MEF, de 29 de dezembro de 2011.

(306) Segundo informação da SRPF a respetiva amortização foi efetuada com data-valor de 27/01/2012.

(307) Concretamente, acerca dos moldes exatos em que se processaram estes pagamentos, a SRPF esclareceu (através do ofício n.º 1088, de 02/11/2012) que os "valores foram validados/decididos pelos serviços do Ministério das Finanças, sendo que posteriormente a conta da Região junto"

do IGCP "foi creditada com o produto do empréstimo (...) e os pagamentos efetuados diretamente pelo ICGP para os NIB's de cada beneficiário, indicados no Anexo II ao contrato de Empréstimo Intercalar".

(308) A versão integral das alegações (ofício do Ministério da Finanças n.º 1264, de 3/12/2012, que remete para o ofício n.º P20017, de 3/12/2012, da Direção-Geral do Orçamento) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(309) "Netting" ou compensação é a extinção de obrigações cujos credores são concomitantemente devedores recíprocos.

(310) O valor do PIB da RAM relativo a 2011 não se encontrava ainda disponível à data desta análise.

(311) Cfr. o n.º 5 do art.º 29.º do diploma.

(312) Cfr. o anexo xxi ao Relatório da Conta da RAM de 2011.

(313) Perfilhando o entendimento constante do ponto 3.3.3. do Relatório 15/2007-FS/SRMTC, respeitante à auditoria orientada para a avaliação do grau de acatamento das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas ao IDRAM no âmbito do Relatório 6/2005-FS/SRMTC.

(314) Nos anos 2006 a 2010 os valores em dívida, a 31 de dezembro, eram, respetivamente, (euro) 4.396.136,94, (euro) 5.081.957,33, (euro) 6.287.836,71, (euro) 6.940.321,74 e (euro) 6.522.101,17.

(315) Isto é, tomando como referência não o montante apresentado na Conta da RAM de 2010 mas sim o valor após as correções introduzidas no âmbito do Parecer à mesma. Caso a análise seja feita a partir do dito valor da Conta o aumento é da ordem dos mil milhões de euros (58,5%), conforme se observa na antepenúltima linha do quadro.

(316) Quanto ao andamento do trabalho de validação destes montantes por parte da administração, a SRPF informou que por ter sido dada "prioridade a valores objeto de Acordo, aqueles valores de juros de mora, resultante do apuramento de notas de débito, que as diferentes empresas vêm reportando aos nossos serviços, encontram-se por conformar" (cfr. o ponto 4 do ofício da SRPF n.º 1088, de 02/11/2012).

(317) O montante global destes acordos, no âmbito da Administração Direta, foi de (euro) 19.692.226,97, tendo no entanto sido pagos no próprio ano (euro) 3.388.757,84.

(318) O valor das diminuições foi ainda afetado por acertos nas retenções para a Caixa Geral de Aposentações, referentes a diversas faturas de empreitadas, que resultaram numa diminuição líquida de 104,9 mil euros (cfr.

o ponto 3 do ofício da SRPF n.º 1088, de 02/11/2012).

(319) A real dimensão dos encargos para a Região irá depois depender da efetividade com que esta consiga exercer o seu direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

(320) Este montante decorre da alteração introduzida pelo art.º 1.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho (segunda alteração ao ORAM para 2011), já que na redação original o montante havia sido fixado em 250 milhões de euros.

(321) Há que reter no entanto que o volume das garantias prestadas em 2010 (cerca de 15 milhões de euros) foi o segundo mais baixo da última década, apenas superado pelo valor registado em 2008 (14,8 milhões).

(322) Sobre a variação anual das responsabilidades da RAM vide o ponto 8.4.6.

(323) O total das responsabilidades indicado no quadro é superior, em (euro) 3.977.842,95, ao evidenciado na Conta da RAM (quadro 94 e anexo xliv) pelo facto de aquele documento evidenciar o montante efetivo em dívida a 31/12/2011, o qual não inclui o capital que se encontrava por utilizar àquela data.

Registe-se ainda que foi emitida uma errata ao referido anexo xliv, apresentada no âmbito do contraditório.

(324) Considerou-se aqui apenas os beneficiários cujos totais em incumprimento eram superiores a (euro) 50.000.

(325) Até 2009 a Região vinha habitualmente suportando encargos neste âmbito, cfr. o Parecer sobre a Conta da RAM de 2009.

(326) Neste quadro só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o respetivo historial de pagamentos e reembolsos ocorridos.

(327) Na redação dada pela Lei Orgânica 1/2010, de 29 de março.

(328) Conforme resulta do ofício n.º 129/CD/2012, de 10/10/2012, do Instituto Nacional de Estatística.

(329) Cfr. os ofícios n.º 560/DRE, de 10/10/2012, e n.º 562/DRE, de 11/10/2012, da Direção Regional de Estatística.

(330) Para maior detalhe acerca desta questão vide o referido ponto do Parecer à conta da RAM de 2010.

(331) Dados que foram utilizados na elaboração do Parecer à Conta da RAM de 2010 (332) Tal situação é também constatável a partir dos dados do mapa relativo às reclassificações das operações de dívida pública da RAM, constante dos dados obtidos da DRE, através do ofício n.º 560/DRE, de 10/10/2012.

(333) Atente-se que, para além de o diploma que aprovou o ORAM para 2011 ter abandonado a referida disposição que mandava compensar receitas de juros de saldos bancários com despesas de juros da dívida, verificou-se também a alteração do enquadramento normativo que resultava do art.º 6.º da Lei 91/2001, de 20 de agosto (LEO), por via das alterações legislativas introduzidas pela Lei 52/2011, de 13 de outubro.

(334) Nomeadamente no âmbito do Parecer à conta da RAM de 2010, cfr. o ponto III.V.10 do Relatório.

(335) Através do ofício n.º SAI 04479/12, de 06/12/1012, que consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(336) Reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentada no quadro 81 do volume I do Relatório da Conta da RAM (pág.

96), não refletindo as reposições abatidas aos pagamentos, que são analisadas no capítulo x. - As Contas da Administração Pública Regional.

(337) Ao abrigo do DL n.º 459/82, de 26 de novembro, tendo nomeadamente em conta a remissão inserida nas Notas explicativas anexas ao DL n.º 26/2002, relativamente às Contas de Ordem (17.04.00).

Tendo por base o classificador das receitas e das despesas públicas, a DROC, através da Circular n.º 1/ORÇ/2004, de 14 de janeiro (mantida em vigor a pelo ponto XI-1 da Circular n.º 1/ORÇ/2011), definiu os procedimentos para a contabilização das "Contas de Ordem", aí se estabelecendo que, "a partir de 1 de Janeiro de 2004, na Tesouraria do Governo Regional, as entregas e os recebimentos das receitas próprias dos serviços, institutos e fundos autónomos passam a ser classificadas em "17.04.00 - Contas de Ordem" e "12.03.00 - Contas de Ordem", respetivamente", e que "[o]s serviços, institutos e fundos autónomos entregam as suas receitas próprias na tesouraria do Governo Regional acompanhadas da respetiva Guia de Receita, devidamente preenchida, e posteriormente procedem ao recebimento dessas importâncias através da elaboração de uma requisição de fundos."

(338) Cfr. o Quadro IX.2 - Variação anual das operações extraorçamentais (2010/11).

(339) Por força do art.º 25.º da LEORAM, a Conta da Região abrange as contas de todos os organismos da administração regional que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, constituindo a síntese da execução do Orçamento da RAM no ano económico a que respeita.

(340) Apresentadas através do ofício da SRPF n.º SAI04464/12, de 6/12/2012, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(341) Relatório 10/2012-FS/SRMTC, aprovado em 27 de setembro de 2012.

(342) Ver o ponto 2.2 do Capítulo II (Receitas), para maior desenvolvimento.

(343) Relativamente aos Anexos XV, XIX, XXII, XXII-I, XXII-II, XXII-III da Conta da RAM; páginas 9 a 11 e páginas 100, 101, 102 e 105 do Relatório da Conta da RAM, Mapa de execução orçamental da Receita dos SFA constante do volume II, Tomo II da Conta da RAM de 2011, remetidos através dos ofícios da SRPF SAI04464/12 de 6/12/2012 e SAI04523/12, de 12/12/2012.

(344) Nos termos da LEORAM, em concreto do ponto IV do art.º 27.º, o Governo Regional apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. os Anexos XXXIII a XXXVI).

(345) Cfr. o quadro XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

(346) Cfr. o DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, que define a estrutura dos códigos de classificação, prevendo a especificação das receitas por capítulos, grupos e artigos, e das despesas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas. Acrescentar que, tal como em anos anteriores, as operações extraorçamentais revelam, relativamente aos Recursos Próprios de Terceiros (código 17.05 da receita e 12.05 da despesa, nos termos da circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de janeiro de 2004, da DROC), um nível de desagregação não permitido pelo art.º 4.º do DL n.º 26/2002, em cujo n.º 1 restringe a possibilidade de especificação desagregada das receitas públicas "ao nível do subartigo e da rubrica" e das despesas públicas "ao nível da alínea e subalínea". A SRPF alegou, no âmbito do Parecer de 2010, "que os códigos 17.05 da receita e 12.05 da despesa foram aceites pela Direção Geral do Orçamento, tendo os modelos de reporte da informação da execução orçamental, disponibilizados por aquela entidade, inclusão de campos para os códigos acima referidos".

(347) Cfr. o Capítulo "10 - Operações Extraorçamentais", do Relatório da Conta da RAM relativo a 2011.

(348) Cfr. o Capítulo VIII - Dívida e outras responsabilidades, do presente Relatório e Parecer.

(349) A conta agregada dos SFA constante da Conta da RAM apresenta algumas divergências em relação à que se apresenta ponto 10.1.3, pelos motivos explicitados nos capítulos II.2.2 e III.3.2, relativos à Receita e à Despesa, respetivamente.

(350) Contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

(351) Cfr. o ponto 8.3 do presente relatório.

(352) Relatório 10/2012-FS/SRMTC

ANEXO

Respostas dos Serviços e Organismos

(artigo 24.º, n.º , da LEORAM e artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC)

Gestão Financeira e Controlo Interno

(ver documento original)

CAPÍTULO I

Processo Orçamental

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CAPÍTULO II

Receita

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CAPÍTULO III

Despesa

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CAPÍTULO IV

Património

(ver documento original)

CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

(ver documento original)

CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

(ver documento original)

CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

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CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

(ver documento original)

CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

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CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

(ver documento original)

206651383

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1913-07-07 - Lei 12 - Presidência do Ministério

  Cria o Ministério de Instrução Pública. (Lei n.º 12)

• 1990-02-20 - Lei 8/90 - Assembleia da República

  Aprova a Lei de bases da Contabilidade Pública.

• 1991-06-05 - Lei 13/91 - Assembleia da República

  Aprova o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

• 1991-07-27 - Lei 43/91 - Assembleia da República

  Regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento (Lei Quadro do Planeamento).

• 1992-09-01 - Lei 28/92 - Assembleia da República

  Aprova o Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

• 1997-08-26 - Lei 98/97 - Assembleia da República

  Aprova a lei de organização e processo do Tribunal de Contas, que fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e das despesas pública, aprecia a boa gestão financeira e efectiva responsabilidade por infracções financeiras exercendo jurisdição sobre o Estado e seus serviços, as Regiões Autónomas e seus serviços, as Autarquias Locais, suas associações ou federações e seus serviços, bem como as áreas metropolitanas, os institutos públicos e as instituições de segurança social. Estabelece normas sobre o f (...)

• 1998-02-03 - Lei 7/98 - Assembleia da República

  Regula o regime geral da emissão e gestão da dívida pública directa ao Estado.

• 1998-02-24 - Lei 13/98 - Assembleia da República

  Dispõe sobre as finanças das Regiões Autónomas, definindo os meios de que as mesmas dispõem para a concretização da autonomia financeira. Prevê que a articulação entre as finanças das Regiões Autónomas e do Estado seja assegurada por um Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, remetendo para despacho conjunto posterior a sua composição e funcionamento.

• 1999-08-21 - Lei 130/99 - Assembleia da República

  Revê o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, e procede à sua republicação.

• 2000-06-21 - Lei 12/2000 - Assembleia da República

  Altera (segunda alteração) o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91 de 5 de Junho.

• 2001-01-04 - Lei 1/2001 - Assembleia da República

  Altera a Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, que aprova a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

• 2001-08-20 - Lei 91/2001 - Assembleia da República

  Estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo - Lei de enquadramento orçamental.

• 2002-08-28 - Lei Orgânica 2/2002 - Assembleia da República

  Aprova a lei da Estabilidade orçamental. Altera a Lei de Enquadramento Orçamental, a Lei de Finanças Locais e a Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Republica em anexo a Lei 91/2001 de 20 de Agosto.

• 2002-12-23 - Decreto Legislativo Regional 24/2002/M - Região Autónoma da Madeira - Assembleia Legislativa Regional

  Estabelece o regime jurídico da concessão de avales pela Região Autónoma da Madeira.

• 2006-08-29 - Lei 48/2006 - Assembleia da República

  Altera (quarta alteração) a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Republicada em anexo.

• 2007-02-05 - Lei 7/2007 - Assembleia da República

  Cria o cartão de cidadão e rege a sua emissão e utilização.

• 2007-02-19 - Lei Orgânica 1/2007 - Assembleia da República

  Aprova a Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

• 2007-03-06 - Lei 10/2007 - Assembleia da República

  Autoriza o Governo a estabelecer o regime jurídico dos bens imóveis dos domínios públicos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

• 2007-08-07 - Decreto-Lei 280/2007 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 10/2007, de 6 de Março, estabelece o regime jurídico do património imobiliário público.

• 2008-02-27 - Lei 12-A/2008 - Assembleia da República

  Estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas.

• 2009-09-07 - Portaria 986/2009 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  Aprova os modelos de demonstrações financeiras (publicados em anexo), no âmbito do Sistema de Normalização Contabilística (SNC).

• 2010-03-29 - Lei Orgânica 1/2010 - Assembleia da República

  Altera (primeira alteração) a Lei Orgânica 1/2007, de 19 de Fevereiro, que aprova a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, e procede à sua republicação.

• 2010-06-16 - Lei Orgânica 2/2010 - Assembleia da República

  Fixa o regime excepcional dos meios financeiros extraordinários de que dispõe a Região Autónoma da Madeira para, num quadro de cooperação entre o Governo e o Governo Regional e perante uma situação de emergência nacional, proceder à reconstrução das zonas afectadas pelo temporal que ocorreu na Região, em Fevereiro de 2010.

• 2010-06-30 - Lei 12-A/2010 - Assembleia da República

  Aprova um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental que visam reforçar e acelerar a redução de défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC).

• 2010-12-31 - Lei 55-A/2010 - Assembleia da República

  Aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2011. Aprova ainda o sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial II (SIFIDE II) e o regime que cria a contribuição sobre o sector bancário.

• 2011-01-10 - Decreto Legislativo Regional 2/2011/M - Região Autónoma da Madeira - Assembleia Legislativa

  Aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2011.

• 2011-01-10 - Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira 2/2011/M - Região Autónoma da Madeira - Assembleia Legislativa

  Aprova o Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração da Região Autónoma da Madeira para o ano de 2011.

• 2011-05-20 - Lei 22/2011 - Assembleia da República

  Altera (quinta alteração) a Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, que estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo - Lei de enquadramento orçamental.

• 2011-08-26 - Lei 48/2011 - Assembleia da República

  Procede à primeira alteração à Lei do Orçamento do Estado para 2011, aprovada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, no âmbito da iniciativa de reforço da estabilidade financeira.

• 2011-09-07 - Lei 49/2011 - Assembleia da República

  Aprova uma sobretaxa extraordinária sobre os rendimentos sujeitos a IRS auferidos no ano de 2011, alterando o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro.

• 2011-10-13 - Lei 52/2011 - Assembleia da República

  Altera (sexta alteração) a lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei 91/2001, de 20 de Agosto, procedendo à sua republicação, e determina a apresentação da estratégia e dos procedimentos a adoptar até 2015 em matéria de enquadramento orçamental.

• 2011-11-30 - Lei 60-A/2011 - Assembleia da República

  Procede à segunda alteração à Lei do Orçamento do Estado para 2011, aprovada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, altera o Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, e o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI) e procede à primeira alteração do Decreto-Lei n.º 137/2010, de 28 de Dezembro, que aprova um conjunto de medidas adicionais de redução de despesa com vista à consolidação orçamental prevista no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) para 2010-2013.

• 2011-12-07 - Lei 61/2011 - Assembleia da República

  Procede à sétima alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

• 2011-12-30 - Lei 64-C/2011 - Assembleia da República

  Aprova a estratégia e os procedimentos a adoptar no âmbito da lei de enquadramento orçamental, bem como a calendarização para a respectiva implementação até 2015.

• 2012-01-06 - Lei 2/2012 - Assembleia da República

  Altera (oitava alteração) a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

• 2012-02-21 - Lei 8/2012 - Assembleia da República

  Aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.

• 2012-07-04 - Decreto Regulamentar Regional 16/2012/M - Região Autónoma da Madeira - Presidência do Governo

  Aprova a execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2012.