de 31 de Dezembro
1. O Orçamento Geral do Estado para 1975, que o presente diploma aprova, foi elaborado dentro do espírito da nova política económica e social que o Governo Provisório tem vindo a definir e executar, em harmonia com os princípios consignados no Programa do Movimento das Forças Armadas.As dotações orçamentais de despesa para o próximo ano revelam, no seu conjunto, uma expansão bastante acentuada, em comparação com os valores efectivos previstos para 1974, reflectindo, para além do efeito da inflação sobre as despesas públicas, a melhoria que se tem operado nos níveis de remuneração do funcionalismo do Estado e a intensificação do investimento público que se deseja promover. Pôde já, no entanto, reduzir-se significativamente o valor estimado das despesas extraordinárias de defesa, que desde há longos anos vinham a constituir um encargo financeiro demasiado pesado para o País.
Prevê-se, por outro lado, que as cobranças das receitas efectivas, agora estimadas de forma mais ajustada à realidade, experimentem no decurso do próximo ano um aumento apreciável relativamente aos valores de 1974, devido não só ao desenvolvimento da actividade económica e ao comportamento dos preços mas também como resultado das alterações introduzidas nos regimes fiscais.
No domínio fiscal irão prosseguir, aliás, as actuações tendentes a tornar mais equitativa a distribuição da carga tributária, acentuando a personalização do imposto e combatendo a evasão e a fraude, ao mesmo tempo que se continuará a promover a melhor adaptação do sistema fiscal aos objectivos da política de desenvolvimento económico e social.
2. Em termos globais, o Orçamento Geral do Estado para 1975 apresenta-se com a configuração seguinte:
(ver documento original) Nestas condições, a actividade financeira do Estado no próximo ano virá a gerar um deficit orçamental elevado, implicando um recurso à dívida pública avaliado em 15750000 contos, com vista a financiar os investimentos públicos programados, bem como uma parte do auxílio aos territórios ultramarinos associado ao processo de descolonização em curso.
A execução eficaz de um orçamento com tais características exige, sem dúvida, que, conforme se determina no artigo 8.º do presente diploma, sejam observadas pelos serviços do Estado, incluindo os autónomos, normas de rigorosa economia na administração das dotações de despesa, evitando a realização de gastos que possam mostrar-se dispensáveis.
I
Evolução da conjuntura económica nacional em 1974
Tendências gerais
3. A economia nacional sofreu, em 1974, a influência de um conjunto de factores, uns de ordem interna, outros externos, que alterou acentuadamente a evolução das tendências que vinham a desenvolver-se nos últimos anos.Na verdade, no domínio interno, a transformação política decorrente do movimento militar de 25 de Abril originou consequências com profundos reflexos económicos.
Ao nível externo, o aumento acentuado e rápido dos preços das matérias-primas, dos produtos alimentares e dos produtos energéticos e a crise que se lhe seguiu na maior parte das economias da Europa Ocidental tiveram, como era natural numa economia largamente dependente do exterior, consideráveis reflexos na economia portuguesa.
Estas duas ordens de factores vieram evidenciar acentuados desequilíbrios na economia portuguesa, a maior parte dos quais se encontravam já presentes, mas que a acção daqueles factores veio tornar mais nítidos.
Assim, a economia portuguesa caracterizou-se em 1974 pelo predomínio dos seguintes problemas conjunturais:
Tendência crescente dos níveis de desemprego;
Quebra do ritmo da actividade económica;
Agravamento da inflação;
Apreciável deficit na balança de pagamentos;
Dificuldades nos domínios monetário e financeiro.
A maior parte destes problemas não é de solução a curto prazo, estando esta mesmo dependente, em muitos casos, de actuações de tipo estrutural. Assim, a política económica a desenvolver no decurso do próximo ano - e o Orçamento Geral do Estado é um dos instrumentos dessa política - terá de orientar-se primordialmente para o apoio à resolução de tais problemas.
Emprego
4. Nos últimos anos, a população activa com profissão vinha a decrescer a uma taxa média anual de 0,4%, que resultava da quebra verificada nas actividades primárias (-3,5% em média, anualmente), não compensada pelos acréscimos registados nas actividades secundárias e terciárias.O desequilíbrio do mercado do emprego resultante desta evolução justifica, em boa parte, o fenómeno da emigração, que, no período de 1965 a 1973, absorveu mais de 1 milhão de portugueses, 35% dos quais abandonaram o País pela via clandestina.
Assim, a taxa de desemprego situava-se em níveis muito baixos (da ordem dos 2,5% da população activa), sendo ainda de considerar que naquela taxa se incluíam trabalhadores que procuravam primeiro emprego, cujo número ascendia, em 1970, a 69000, num total de 90800 desempregados.
Atendendo, porém, à evolução de certos indicadores conhecidos (entre os quais avulta a procura de emprego registada no Serviço Nacional de Emprego), aquela taxa deve ter ascendido, no fim de 1974, a mais de 4% (cerca de 120000 pessoas), como resultado de causas de vária ordem:
Acentuada quebra verificada na emigração, motivada pela crise económica que afecta os principais países de destino dos emigrantes; nos três primeiros trimestres de 1974, o número total de emigrantes decresceu cerca de 36% em relação a igual período do ano anterior;
Aparecimento no mercado de trabalho de um número elevado de desmobilizados, resultante da redução do contingente militar e do regresso de colonos de África;
Aumento do número de despedimentos originado pela quebra de algumas exportações particularmente afectadas pelas dificuldades da crise económica internacional e pelos problemas financeiros e de competitividade de muitas empresas com débil estrutura económica.
Uma vez que as causas apontadas ou são de natureza exterior, escapando portanto às possibilidades de actuação das autoridades nacionais, ou resultam de aumentos salariais exigidos por imperativos de justiça social, e de debilidades orgânicas do sector empresarial, a acção do Estado no domínio do emprego terá de orientar-se no próximo futuro para o fomento da criação de novos empregos e de reestruturação das empresas em bases mais sólidas.
Produção e investimento
5. Os escassos indicadores disponíveis levam a admitir que o produto nacional tenha, em termos reais, registado um crescimento sensivelmente inferior ao tendencial que, no período de 1960-1972, se situou em 6,2% ao ano. Este abrandamento do ritmo de expansão do produto resultou, por um lado, da quebra da procura para exportação e da insatisfatória evolução da produtividade e, por outro lado, de factores relacionados com a alteração das expectativas dos empresários, que limitaram os seus planos de investimento.Para o referido abrandamento parecem ter contribuído a generalidade das indústrias transformadoras, em especial as de têxteis, vestuário e calçado, alimentação e bebidas, madeiras e mobiliário, bem como a indústria da construção e algumas actividades terciárias, nomeadamente as relacionadas com o turismo. Dado o peso que detém no total do produto interno bruto (cerca de 40%) é particularmente de referir a diminuição da taxa de crescimento da indústria transformadora que, a preços constantes, no período de 1960-1972 evoluiu à taxa média anual de 9% (com 12,3% em 1972), mas que em 1974 deve ter aumentado apenas cerca de 6%.
Por sua vez, devido em particular aos resultados favoráveis das vindimas, a produção agrícola deve ter registado em 1974 um ligeiro acréscimo, que terá sido contrariado, porém, pela evolução do produto formado na pecuária e na pesca.
Parece assim de esperar que, em 1974, o produto interno bruto, ao custo dos factores, tenha registado, em termos reais, um acréscimo, que deve situar-se na ordem dos 4%.
6. A alteração nas expectativas dos empresários exerceu, como se disse, considerável influência sobre o investimento.
De facto, em termos reais, a formação bruta do capital fixo, que em 1973 tinha registado um acréscimo de quase 8%, deve ter sofrido em 1974 um decréscimo, em relação ao ano anterior, que poderá ter atingido 4%.
Para esta evolução contribuiu, fundamentalmente, a indústria de construção civil e a generalidade das actividades terciárias, cujas quebras na formação de capital não puderam ser compensadas pelo acréscimo relativamente modesto que se deve ter verificado no investimento da indústria transformadora e pela expansão de 22% do investimento realizado pelo sector público, o qual, contudo, apenas representa menos de 7% do total da formação de capital do País.
Esta situação conjuntural e o papel desempenhado pela formação de capital na criação de emprego e na evolução do produto nacional justificam a elevada dotação que o presente Orçamento dedica às despesas de investimento, em particular no sector da habitação.
Preços e salários
7. As causas do processo de inflação que vem a fazer-se sentir desde há muito tempo no País têm sido largamente debatidas, podendo dizer-se que se situam essencialmente na pressão exercida por um conjunto de fluxos monetários que não tiveram contrapartida directa e imediata na produção interna (despesas militares, remessas de emigrantes, receitas turísticas e crédito bancário ao consumo), traduzindo profundos desajustamentos em relação à capacidade de oferta, limitada por estrangulamentos estruturais de organização do sistema produtivo. Entre esses estrangulamentos salientam-se a deficiente estruturação do sector agrícola que, conjuntamente com os longos circuitos de distribuição e comercialização, afecta fortemente o abastecimento de produtos alimentares; a abundância de pequenas empresas noutros sectores, dificultando a modernização técnica e, portanto, os ganhos de produtividade e as economias de escala; as carências no domínio da habitação social, em paralelo com a predominância, no sector da construção, de uma iniciativa privada de tipo especulativo. A essas causas acresce a influência do aumento dos custos de produção, nomeadamente das matérias-primas e dos produtos intermédios importados, que têm vindo a acusar acréscimos sensíveis.A tendência crescente dos preços acentuou-se a partir de meados de 1973 e, principalmente, no 1.º trimestre de 1974. Assim, em comparação com o mês homólogo do ano anterior, o acréscimo registado pelo índice de preços no consumidor na cidade de Lisboa atingia em Dezembro de 1973 cerca de 19%, subindo em Março de 1974 para 28,7%.
Índices de preços
(ver documento original)
8. Como se conclui pelo quadro anterior, devido ao congelamento determinado pelo Governo Provisório verificou-se uma nítida desaceleração no ritmo de acréscimo dos preços a partir de Abril de 1974, a que se seguiu nova elevação em Agosto e Setembro, dada a necessidade de proceder ao ajustamento dos preços de alguns bens, nomeadamente combustíveis e produtos alimentares, quer para actualizar os preços na produção, quer para atenuar os encargos do Fundo de Abastecimento.Para o conjunto do ano de 1974 as taxas de acréscimo dos preços serão, assim, em média, mais altas do que as registadas no ano anterior, embora não tenham atingido os valores que seria de recear em face dos aumentos registados no decurso do 1.º trimestre. Na verdade, segundo uma estimativa provisória, o índice de preços no consumidor para a cidade de Lisboa deverá acusar uma subida entre Dezembro de 1973 e Dezembro de 1974, que se espera seja inferior a 30%, ou seja, mais ou menos da mesma ordem de grandeza do período de doze meses que terminou em Março de 1974.
Registou-se, porém, simultaneamente, uma elevação significativa dos níveis dos salários, que, em média, terá sido superior a 35%, permitindo assegurar especialmente uma melhoria apreciável do poder de compra das camadas da população mais desfavorecidas.
Uma vez que as tensões inflacionistas não tenderão a diminuir autonomamente, este será, conjuntamente com a situação de desemprego, um dos domínios em que terá de incidir mais fortemente a atenção do Governo no decurso de 1975, no sentido de minorar os efeitos correspondentes.
Balança de pagamentos
9. A crescente dependência da economia portuguesa em relação ao exterior implica, como é evidente, uma maior influência da evolução conjuntural dos países com quem Portugal mantêm relações mais intensas.Em 1974 a situação internacional caracterizou-se por:
Elevado crescimento dos preços das matérias-primas, dos produtos alimentares e, em particular, do petróleo e seus derivados;
Fraco crescimento económico nos países ocidentais com os quais mantemos relações comerciais mais intensas e, portanto, reduzido aumento da procura de importações nestes países e aparecimento de problemas de desemprego, com reflexos negativos sobre as correntes de emigração de portugueses;
Inflação elevada, conduzindo à quebra de ritmo de crescimento ou mesmo à diminuição dos rendimentos reais de certas classes, com sacrifício de despesas supérfluas (turismo) e da poupança (remessas dos emigrantes);
Deficits das balanças de pagamentos, levando a uma situação de liquidez internacional pouco propícia à movimentação de capitais.
Esta situação não podia deixar de exercer forte influência sobre a balança de pagamentos portuguesa, que, ao contrário do que vinha acontecendo nos últimos anos, registava já em Abril um deficit de 7 milhões de contos e que terá atingido no final de 1974 um saldo negativo de cerca de 16 milhões de contos, em resultado de uma forte elevação do deficit comercial, que não pôde ser compensado pelas restantes componentes.
10. De facto, as importações de mercadorias, embora em volume não tenham crescido mais do que 10%, apresentam em valor um aumento da ordem dos 50%, em virtude do acelerado crescimento dos preços dos produtos importados, nomeadamente das matérias-primas e produtos alimentares. A título de exemplo, refiram-se as seguintes variações dos preços médios de alguns produtos no período Janeiro-Agosto de 1974 em relação a igual período de 1973:
... Percentagens Trigo ... +96,9 Milho ... +66 Carne de bovino ... +38,8 Bacalhau ... +78,8 Amendoim ... +48,3 Açúcar ... +90,7 Madeira ... +47,2 Algodão ... +75,4 Pasta para papel ... +45,8 Ferro ... +48,6 Cobre ... +76,5 Zinco ... +169,6 Petróleo ... +400 Note-se que a taxa de crescimento das importações em valor é semelhante à esperada em quase todos os países ocidentais dependentes das importações de matérias-primas, não podendo imputar-se à descolonização o agravamento significativo da nossa situação, pois no abastecimento do País predominam largamente os fornecedores não ultramarinos. O problema reside, fundamentalmente, na insuficiência da produção interna sobretudo de produtos agrícolas, e na ausência de substituição de importações de produtos industriais que são objecto de uma procura fortemente crescente.
11. Quanto à exportação portuguesa, é de esperar, em 1974, um aumento do seu valor de mais de 30%, evolução fundamentalmente determinada pelo acréscimo dos preços médios das mercadorias exportadas, uma vez que em volume a subida terá sido muito reduzida.
A relativamente pequena expansão do volume exportado deve-se, em grande parte, a uma perda de ritmo das vendas ao exterior de alguns dos principais produtos, como os têxteis, a pasta de papel e os produtos agrícolas, evolução que estará ligada, por um lado, à situação de crise internacional verificada no decurso de 1974 e, por outro lado, ao aumento de preços internos que tem feito perder competitividade à exportação portuguesa.
12. Em relação às restantes componentes da balança de pagamentos importa referir que a evolução do turismo em 1974 foi influenciada largamente pela conjuntura internacional, embora se deva também atribuir em parte a repercussões da situação política em Portugal e ao aparecimento de casos de cólera no País.
De forma idêntica, as remessas dos emigrantes terão sido afectadas, quer por factores externos (desemprego nos países ocidentais e inflação que ameaça deteriorar os salários reais), quer, nos primeiros meses após o 25 de Abril, por uma certa hesitação em colocar as poupanças no sistema bancário, o que, no entanto, terá sido superado posteriormente.
Atendendo ao elevado volume de reservas cambiais detido pelo País, o deficit verificado na balança de pagamentos não se reveste de gravidade imediata, desde que a evolução observada neste ano não se transforme em tendência persistente.
Moeda e crédito
13. Paralelamente à formação de um deficit elevado na balança de pagamentos, a situação monetária alterou-se de forma sensível na parte inicial de 1974.Assim, a emissão monetária do Banco de Portugal sofreu no 1.º trimestre uma diminuição muito acentuada - 4035000 contos -, uma vez que à forte contracção das reservas de ouro e divisas, no montante de 4506000 contos, não correspondeu uma acção compensatória suficiente do Banco Central através da concessão de crédito.
Observou-se ao mesmo tempo uma deterioração sensível da situação de liquidez dos bancos comerciais, em ligação com a considerável diminuição dos depósitos totais neles existentes (-10143000 contos), pelo que se acentuou a tendência que vinha já a desenhar-se para o abrandamento da progressão do crédito concedido pela banca.
Apesar da forte diminuição das disponibilidades à vista, que em parte tinha carácter sazonal, os meios de pagamento totais em poder do público mantiveram-se sem alteração sensível no 1.º trimestre de 1974, em consequência do crescimento registado nas notas e moedas metálicas e nos depósitos a prazo.
As características dominantes da situação monetária verificadas no 1.º trimestre tomaram-se ainda mais nítidas em Abril, com o forte decréscimo das reservas cambiais do Banco de Portugal registado nesse mês (2411000 contos).
Emissão monetária do Banco de Portugal
(Em milhares de contos)
(ver documento original) 14. A partir de Maio, e depois de normalizadas as operações bancárias - na sequência das medidas de emergência que foi necessário tomar a seguir a 25 de Abril -, a orientação da política monetária foi ajustada no sentido de contrariar os factores que afectavam o funcionamento do sistema bancário e permitir uma expansão adequada do crédito.Dentro desta orientação, o Banco de Portugal reforçou sensivelmente o apoio ao sistema bancário, especialmente através do redesconto, a fim de fazer face às dificuldades de liquidez existentes, agravadas pela contracção dos reembolsos de créditos e pelo consequente aumento de reformas, devido aos problemas de tesouraria das empresas e à paralisação do mercado de títulos.
Assim, o crédito concedido pelo Banco Central, cujo aumento no 1.º trimestre fora apenas de 1315000 contos, elevou-se no 2.º trimestre em 5093000 contos e em 11522000 contos entre o final de Junho e meados de Outubro. Esta evolução do crédito depois de Maio compensou a contracção sofrida pelas reservas de ouro e divisas do Banco de Portugal, que revelou, aliás, tendência para se atenuar ao longo do ano: de facto, a diminuição que registaram entre o fim de Abril e 15 de Outubro foi apenas pouco mais de metade da observada no 1.º quadrimestre.
Nestas condições, a emissão monetária do Banco Central aumentou a ritmo apreciável a partir de Maio, com vista especialmente a corresponder à maior procura da moeda fiduciária determinada pela elevada propensão para o entesouramento e pelas necessidades sentidas pelas empresas em face da subida dos custos. Essa evolução foi determinada pelo aumento observado nas notas em circulação, que se situou em 7706000 contos no 2.º trimestre e 7933000 contos entre o final de Junho e 15 de Outubro.
Devido a essa aceleração que se registou na circulação de notas, os meios totais de pagamento em poder do público conheceram relativo aumento a partir de Maio.
Persistiram, entretanto, as dificuldades no domínio da liquidez que vinham a manifestar-se na banca comercial, não obstante a redução nos coeficientes de reservas obrigatórias, que entrou em vigor em 25 de Julho, o que levou a nova redução já no final de 1974.
Situação da banca comercial
(Em milhares de contos)
(ver documento original) 15. A situação de liquidez bancária foi afectada pelo comportamento dos depósitos, que decresceram acentuadamente no 2.º trimestre, como reflexo do entesouramento a que se assistiu. Posteriormente, a tendência decrescente dos depósitos totais manteve-se, embora de forma mais moderada, revelando os depósitos a prazo um acréscimo apreciável, que compensou, em parte, nova diminuição dos depósitos à ordem.Mercê do apoio prestado pelo Banco de Portugal os bancos comerciais puderam aumentar a concessão de créditos à economia, que foram em grande parte objecto de redesconto.
É ainda de salientar a actuação da Caixa Geral de Depósitos, no domínio do financiamento, que se traduziu num aumento do saldo do crédito distribuído de 10937000 contos no decurso dos oito primeiros meses, correspondente a uma taxa de acréscimo de 26,4%.
II
Actividade financeira do Estado em 1974
16. Os resultados da execução do Orçamento Geral do Estado no corrente ano traduzem-se por um crescimento bastante mais rápido das despesas públicas do que o registado nas receitas efectivas.
A evolução das despesas foi influenciada em grande escala pelo aumento substancial das remunerações do funcionalismo público, que foi determinado com o objectivo de permitir uma mais justa participação dos servidores do Estado no rendimento formado na economia nacional, embora as limitações existentes não permitissem uma maior aproximação em relação às remunerações pagas pelo sector privado. Por outro lado, os encargos extraordinários de defesa sofreram ainda no ano em curso uma subida particularmente volumosa, para que concorreram os pagamentos relativos a encomendas de material da responsabilidade do regime deposto pelo Movimento das Forças Armadas. Acresce que o aumento dos investimentos públicos - embora não atinja ainda o nível desejável para responder à evolução da conjuntura - faz elevar igualmente o nível das despesas orçamentais.
Nestas condições, e apesar do significativo acréscimo que estão a ter as receitas ordinárias, verifica-se a necessidade de um recurso à dívida pública num montante apreciável, correspondendo à formação de um deficit orçamental que não deixa de criar algumas dificuldades na gestão da tesouraria.
17. Os números relativos à execução orçamental no período de Janeiro a Outubro de 1974 revelam efectivamente uma taxa de acréscimo das despesas públicas autorizadas (23%) mais alta do que a registada nas receitas ordinárias cobradas (18,3%).
Apesar disso, registou-se naquele período um considerável excesso das receitas sobre as despesas ordinárias (20461000 contos), superior ao apurado no mesmo período de 1973, o que permitiu a cobertura integral das despesas extraordinárias autorizadas até ao final de Outubro.
Por este motivo, e dado o aumento das receitas extraordinárias, as contas públicas apresentaram nos dez primeiros meses de 1974 um saldo positivo apreciável e apenas ligeiramente inferior ao do período correspondente de 1973.
Resultado da execução orçamental
(Em milhares de contos)
(ver documento original) É necessário esclarecer, no entanto, que este resultado sofre na parte final do exercício, conforme é habitual, a influência da acumulação nesse período de uma parcela avultada das despesas orçamentais.Aliás, no corrente ano, e apesar do substancial acréscimo que acusarão as despesas totais, somente se verifica a necessidade de utilizar fundos provenientes da emissão de empréstimos públicos no último mês, abrangendo o período complementar em que está ainda autorizado o pagamento de despesas correspondentes ao exercício.
Deve notar-se, por outro lado, que, devido fundamentalmente à evolução das operações de tesouraria, o valor das disponibilidades do Tesouro desceu, por vezes, no decurso do ano, a níveis relativamente baixos.
18. De Janeiro a Outubro deste ano o montante total das receitas ordinárias cobradas ascendeu a 44111000 contos, o que representa um aumento de 6814000 contos em relação ao período homólogo de 1973.
Esta variação resultou, na sua maior parte, dos acréscimos observados nas cobranças dos impostos directos (+2830000 contos) e dos impostos indirectos (+3333000 contos), conforme mostra o quadro seguinte:
Receitas ordinárias
(Em milhares de contos)
(ver documento original) Quanto aos impostos directos, cuja expansão prosseguiu a uma taxa de 24,3%, os maiores aumentos referem-se às cobranças da contribuição industrial e do imposto profissional.Na verdade, foi particularmente elevado naquele período o crescimento da receita produzida pela contribuição industrial (38,6%), em consequência do considerável aumento dos lucros das empresas verificado no ano anterior.
Por sua vez, no imposto profissional a expansão das cobranças no período em referência atingiu 44,8%, o que se explica pela elevação das remunerações do trabalho resultante em parte dos reflexos da inflação e ainda pelos agravamentos das taxas sobre os rendimentos mais elevados, determinados em Dezembro de 1973 e em Agosto passado.
Entre os restantes impostos directos é de salientar o imposto complementar, que teve também no período referido uma subida relativamente elevada.
No que se refere aos impostos indirectos, para o acréscimo verificado a uma taxa de 19,2% contribuiu em grande parte o comportamento das cobranças do imposto de transacções, a que se juntaram variações também significativas das receitas provenientes dos direitos de importação e do imposto do selo.
No período considerado, atingiu 30,6% o crescimento das receitas cobradas através do imposto de transacções, reflectindo a expansão da matéria colectável em que influi a subida do nível dos preços.
De igual modo, o acréscimo que se registou nos direitos de importação (12,2%) é explicável em larga medida pela elevação dos preços das mercadorias importadas.
Deve notar-se, porém, que as receitas desta natureza revelam um crescimento muito menos acentuado do que o observado no valor total das importações realizadas, devido à concessão de numerosos benefícios tributários e à influência do desarmamento pautal que continua a efectivar-se, em ligação com os compromissos assumidos. Acresce que a estrutura da nossa pauta aduaneira, com predominância de direitos específicos, não permite às receitas acompanhar a evolução dos preços.
Nos dois últimos meses do ano verificar-se-á certamente um efeito sensível sobre as receitas, em resultado das medidas de carácter fiscal tomadas recentemente (Decretos-Leis n.º 375/74, de 20 de Agosto, e n.º 424/74, de 9 de Setembro), particularmente no que respeita à tributação sobre produtos que são menos essenciais ao consumo e sobre bens sumptuários.
19. As despesas autorizadas no período de Janeiro a Outubro de 1974, em execução do Orçamento Geral do Estado, elevaram-se a 40991000 contos, revelando um aumento de 7667000 contos em relação ao período correspondente do ano anterior.
Conforme se indica no quadro seguinte, em termos absolutos o maior acréscimo verificou-se nas despesas ordinárias, embora o valor total das despesas extraordinárias tenha aumentado também de forma considerável.
Despesas públicas autorizadas
(Milhares de contos)
(ver documento original) Relativamente às despesas ordinárias, o aumento verificado naquele período, que se processou à taxa de 24%, justifica-se principalmente pelo conjunto de benefícios atribuídos aos servidores do Estado, no âmbito da revisão do sistema de remunerações prevista no programa do Governo Provisório.Com efeito, os encargos com o pessoal foram já, no referido período, influenciados, quer pela fixação da remuneração mínima que entrou em vigor em Junho e pelos aumentos de vencimentos introduzidos a partir de Julho, quer pela concessão de um subsídio de férias igual a metade da remuneração mensal.
De um modo geral, observaram-se, assim, acréscimos significativos nas despesas ordinárias respeitantes aos vários departamentos do Estado, civis e militares.
No que se refere aos servidores civis, salienta-se o avultado aumento das despesas no sector da educação, que atingiu 1682000 contos, correspondendo a uma taxa de acréscimo de 40%. Por sua vez, o acréscimo das despesas ordinárias de carácter militar reflecte os aumentos de remunerações concedidos no final de 1973 e em meados de 1974.
Anote-se ainda que os encargos da dívida pública não mostraram variação digna de registo na comparação entre os períodos de Janeiro a Outubro de 1973 e de 1974.
Nas despesas extraordinárias registou-se, no período em referência, um aumento de 21,6%, variação que se explica não só pela evolução dos encargos de natureza militar mas também pelo maior volume das despesas com empreendimentos abrangidos no programa anual do plano de fomento e ainda pelo aumento de subsídios extraordinários concedidos à CP.
Em relação às despesas de defesa de carácter extraordinário, o agravamento verificado, que, aliás, deverá acentuar-se na parte final do ano, incidiu fundamentalmente nos encargos com as forças militares extraordinárias no ultramar (+716200 contos) e com o reequipamento do Exército e da Aeronáutica (+728100 contos).
As despesas orçamentais com a execução do IV Plano de Fomento no continente e ilhas adjacentes, autorizadas até final de Outubro, atingiram 3826000 contos, sobressaindo as referentes aos sectores dos transportes e comunicações e da agricultura, silvicultura e pecuária. Aquele valor representa ainda, no entanto, à semelhança dos anos anteriores, uma proporção relativamente baixa das despesas totais com o Plano a realizar no conjunto do exercício.
III
Previsão das receitas ordinárias para 1975
20. O quantitativo total das receitas ordinárias previstas para a gerência de 1975 atinge 56282000 contos, incluindo 6157000 contos de receitas consignadas à realização de despesas ordinárias.
Esta estimativa traduz uma mudança de critério significativa em relação às que anteriormente eram apresentadas no Orçamento. Com efeito, pretendeu-se orçamentar a receita do Estado em termos mais realistas do que no passado, tendo em consideração as cobranças efectuadas na gerência que agora termina e as perspectivas que podem antever-se em face das alterações introduzidas nos regimes fiscais e da evolução da conjuntura económica.
Não é possível, por conseguinte, estabelecer comparações entre os valores das receitas orçamentadas para a próxima gerência e as estimativas constantes do Orçamento precedente. Pode afirmar-se, no entanto, que, ao contrário do procedimento que era seguido, o montante total das receitas ordinárias previstas para o próximo ano virá certamente a revelar-se superior ao das cobranças efectivas do ano em que o Orçamento é elaborado.
Conforme se verifica pelos números que seguem, nas receitas ordinárias previstas sobressaem os valores dos impostos directos e dos impostos indirectos, que representam, respectivamente, 32,3% e 52,2% do total, incluindo o valor do capítulo «Contas de ordem», em que se inscrevem as receitas próprias dos serviços com orçamentos privativos.
Por outro lado, cerca de 90% do valor das receitas ordinárias orçamentadas referem-se a receitas correntes.
Receitas ordinárias
(ver documento original)
21. Relativamente aos impostos directos, a previsão apresentada no Orçamento para 1975 atinge 18185000 contos, em que 14476000 contos correspondem a impostos sobre o rendimento. Admite-se, assim, que se observará um aumento apreciável das cobranças no próximo ano, como reflexo, especialmente, para além da evolução conjuntural, das incidências do agravamento das taxas dos impostos profissional e complementar sobre os escalões de rendimentos mais elevados, que se introduziu através do Decreto-Lei 375/74, de 20 de Agosto.A estimativa das cobranças da contribuição industrial foi fixada em 3600000 contos, o que deverá representar um relativo decréscimo em comparação com a gerência anterior, uma vez que se admite uma contracção dos lucros das empresas em 1974.
Na contribuição predial, a previsão, que se cifra em 1600000 contos, atendeu não só à esperada elevação da matéria colectável, mas também à quebra de receitas resultante, em particular, das isenções concedidas a rendimentos colectáveis rústicos, em benefício das pequenas explorações rurais.
Quanto ao imposto profissional, avaliou-se a respectiva receita em 4 milhões de contos, dada a tendência crescente dos rendimentos do trabalho e atendendo à elevação progressiva introduzida nas taxas relativas aos escalões de rendimento mais altos, que compensará o efeito da subida do limite de isenção e a diminuição das taxas nos escalões inferiores.
As receitas provenientes do imposto de capitais foram avaliadas em 170000 contos, reflectindo uma subida em relação à gerência de 1974, como resultado de alterações agora introduzidas no regime deste imposto.
No que se refere ao imposto complementar, a previsão é de 3200000 contos, o que corresponde a uma progressão rápida das cobranças, que é legítimo esperar em virtude da expansão da matéria colectável determinada pelo comportamento dos impostos parcelares e da maior progressividade que se estabeleceu para este imposto.
De entre os restantes impostos que incidem sobre o rendimento é ainda de mencionar o imposto sobre a indústria agrícola, reintroduzido através do Decreto-Lei 375/74, de 20 de Agosto, e cujas cobranças foram avaliadas em 20000 contos apenas, atendendo à elevação do seu limite de isenção.
No imposto sobre as sucessões e doações a estimativa orçamental foi fixada no nível esperado para a gerência de 1974, que é da ordem de 900000 contos.
De igual modo, para a sisa, atendendo às extensas isenções que têm sido concedidas e às perspectivas conjunturais, o valor estimado é semelhante ao das cobranças previstas para a última gerência: 2300000 contos.
Por sua vez, a receita proveniente do imposto sobre veículos deverá ascender a 500000 contos, mercê da elevação das taxas recentemente introduzida.
22. A previsão do conjunto dos impostos indirectos no orçamento para 1975 foi fixada no montante de 29386000 contos, o que corresponde a ter-se admitido um acréscimo considerável das cobranças resultante quer do desenvolvimento da actividade económica e da subida dos preços, quer dos efeitos dos agravamentos da tributação, fundamentalmente sobre produtos menos essenciais.
No grupo das receitas aduaneiras prevê-se que a cobrança de direitos de importação se situe em 4800000 contos, ou seja, montante inferior ao esperado para a gerência de 1974, tendo em atenção a nova redução das taxas operada em 1 de Janeiro de 1975 em relação às importações provenientes dos países membros da CEE e não obstante o crescimento que continuará a observar-se no valor das importações de produtos.
Quanto à taxa de salvação nacional, a estimativa das cobranças (2350000 contos) foi fixada no valor médio dos últimos anos.
As medidas adoptadas através do Decreto-Lei 375/74, de 20 de Agosto, justificam em grande parte a elevação que se prevê venha a verificar-se nas receitas das estampilhas fiscais e do imposto do selo, cujas estimativas se fixaram, respectivamente, em 1800000 contos e em 3700000 contos.
Quanto ao imposto de transacções, a previsão orçamental é de 10200000 contos, traduzindo uma expansão significativa das cobranças, resultante, para além da evolução conjuntural que se antevê, do conjunto de medidas tomadas, nomeadamente a elevação das taxas que incidem sobre as transacções de vários produtos, o aumento da taxa específica sobre a cerveja e a revisão do regime tributário das bebidas alcoólicas.
A receita correspondente ao imposto sobre a venda de automóveis ascende a 1600000 contos, passando a incluir a parcela das cobranças que anteriormente era atribuída ao Fundo de Fomento de Exportação.
Eleva-se a 2500000 contos a estimativa das receitas do imposto do fabrico de tabacos, o que representará um acréscimo sensível em relação à cobrança de 1974, determinado sobretudo pela revisão das taxas do imposto de consumo, que foi aprovada pelo Decreto-Lei 424/74, de 9 de Setembro.
IV
Fixação das despesas ordinárias para 1975
(Em milhares de contos)
23. O valor total orçamentado para as despesas ordinárias atinge 45185000 contos, o que corresponde a um acréscimo de 45% em relação ao valor inicialmente fixado no orçamento para 1974.Esse aumento, tão substancial, é explicado sobretudo pelos incrementos nas remunerações do funcionalismo que resultaram do reajustamento dos vencimentos, da concessão dos subsídios de férias e de Natal, da revisão de ajudas de custo e da subida dos encargos com alimentação nas forças armadas e em outros casos em que o Estado os tem de suportar. A influência dos factores inflacionistas sobre a elevação dos preços de muitos materiais e artigos consumidos em serviços do Estado ou em trabalhos públicos contribuiu também muito significativamente para o aumento da despesa ordinária orçamentada.
As subidas mais relevantes são as que se registam nos departamentos militares e nos Ministérios da Administração Interna, do Equipamento Social e do Ambiente, da Educação e dos Assuntos Sociais, conforme mostra o quadro seguinte:
Despesas ordinárias
(Em milhares de contos)
(ver documento original) Apresenta-se também a seguir a discriminação das despesas ordinárias orçamentadas, por Ministérios, considerando separadamente as despesas com compensação em receita e as despesas não compensadas:
Despesas ordinárias
(Em milhares de contos)
(ver documento original) 24. Nos departamentos militares os acréscimos de despesa ordinária são quase exclusivamente devidos aos encargos com o pessoal. Não foram previstos aumentos de efectivos em relação aos quadros normais, salvo alguns ajustamentos de pouco relevo. Houve, todavia, subidas substanciais com as remunerações em relação aos valores iniciais do orçamento de 1974, não só porque esses valores não reflectiam os ajustamentos nos vencimentos, gratificações e diuturnidades de militares decretados em 31 de Dezembro de 1973 (Decreto-Lei 710/73), mas também porque a esses ajustamentos se vieram a acrescentar, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1974, aumentos de remunerações análogos aos que foram concedidos ao funcionalismo civil (Decreto-Lei 498-E/74, de 30 de Setembro). Por outro lado, a revisão dos prés e dos quantitativos fixados para a alimentação traduziu-se em considerável acréscimo das despesas com o pessoal das forças armadas.25. A subida da dotação orçamental atribuída ao Ministério da Administração Interna resulta também, em grande parte, do aumento dos encargos com o pessoal, uma vez que nesses encargos predominam as despesas com os efectivos da PSP e da GNR e que tais despesas sofreram ajustamentos semelhantes aos que foram estabelecidos para as forças militares. É, todavia, também muito importante o efeito do aumento da dotação inscrita para auxílio às autarquias locais. A elevação das remunerações do funcionalismo, acompanhada por aquelas autarquias, criou em muitas delas problemas financeiros de tal modo difíceis que se torna indispensável a concessão pelo Estado de subsídios de montante total muito elevado.
Já durante o ano de 1974 foi necessário reforçar substancialmente o volume dos subsídios concedidos pelo Estado às câmaras municipais. Esse auxílio terá, segundo tudo indica, de ser ainda maior em 1975 se não se alterar, como se admite que venha a acontecer, o sistema de captação de recursos destinados às câmaras municipais e outras autarquias locais.
26. O aumento das despesas do Ministério do Equipamento Social e do Ambiente reflecte não só as necessidades de expansão de actividades de importância básica para a economia nacional, no domínio das obras públicas e dos transportes e comunicações, mas também a influência dos aumentos muito substanciais dos materiais empregados nos principais trabalhos de conservação, reparação e construção a cargo daquele Ministério.
27. As despesas orçadas para o Ministério da Educação e Cultura atingem 10379 milhares de contos, traduzindo um aumento de 52% em relação ao valor inicial correspondente do orçamento de 1974.
A fixação de uma verba tão elevada mostra a preocupação de dotar o sector educacional com verba correspondente à integral satisfação das suas necessidades, tal como podem ser previstas no momento presente, de forma a evitar, no decurso do ano económico, pedidos de modificações orçamentais tão frequentes como os que se têm verificado em anos anteriores.
A par dos reajustamentos nos vencimentos do funcionalismo público, que têm grande significado no total das despesas do MEC, foram também considerados aumentos consideráveis de dotações em alguns serviços cuja expansão é exigida pelas actuais necessidades do Ministério no seu vasto campo de acção: educacional, cultural, de investigação e de apoio à formação física da juventude. O alargamento das verbas do MEC tem plena justificação no volume crescente da massa estudantil a formar e na necessidade de estruturar os serviços em novos moldes, visando uma política verdadeiramente democrática no sector de educação e cultura. Para tal há necessidade de criar novas escolas, alargar o quadro de agentes de ensino, apetrechar melhor as instalações escolares, etc., o que tudo implicará um maior volume de gastos.
28. Cabe finalmente mencionar a variação das despesas ordinárias do Ministério dos Assuntos Sociais.
O maior volume de encargos situa-se, como é natural, no sector da saúde, onde se prevê despender 3052 mil contos, o que representa um acréscimo de 40% em relação ao orçamentado em 1974.
Situam-se aqui como verbas dominantes os subsídios dados pela Administração Central às entidades públicas e privadas que têm a seu cargo os hospitais, centros de saúde, Misericórdias, etc., e que, em geral, trabalham em regime de autonomia financeira e administrativa. Este é um sector que se encontra em plena remodelação, pois se relaciona com toda a política nacional de saúde que vier a ser adoptada. A par das naturais necessidades de meios que tais entidades revelam, há que procurar maximizar a aplicação das suas dotações e os esforços que levam a cabo, o que irá exigir uma profunda remodelação não só técnica, sob o ponto de vista médico-sanitário, mas também de natureza administrativa, revendo as estruturas e regime em que o vasto sector da saúde tem vivido até hoje. Uma racionalização administrativo-financeira, a par de uma melhor conjugação dos meios humanos e materiais existentes à escala do País, poderá, provavelmente, ter efeitos fortemente positivos nos serviços prestados às populações, sem necessariamente implicar um acréscimo muito substancial de encargos.
Quanto à Segurança Social a dotação fixada é de 680400 contos, devendo notar-se, porém, que todo o sector da Previdência se encontra fora do esquema do Orçamento Geral do Estado. Também neste caso os estudos em curso, visando uma racionalização e conveniente apresentação dos dados orçamentais relativos à previdência social, permitem esperar que, em futuro breve, se possa complementar os elementos constantes do Orçamento Geral do Estado com o orçamento específico desses serviços, caso se não opte pela sua total integração num documento único.
V
Despesas extraordinárias em 1975
(Em milhares de contos)
29. O valor global das despesas extraordinárias constantes do Orçamento para 1975 situa-se em 30193600 contos, atingindo assim um nível relativamente próximo do estimado para as despesas dessa natureza efectivamente realizadas em 1974.A sua composição apresenta-se, porém, profundamente diferente, porquanto na execução orçamental de 1974, tal como nos anos anteriores, pesaram fortemente os encargos de defesa, ao passo que a despesa extraordinária fixada para a próxima gerência corresponde largamente à acção do Estado no domínio do fomento económico nacional - cerca de 53% do total.
Deve notar-se, por outro lado, que carecem de significado as comparações entre os valores fixados para as despesas extraordinárias neste Orçamento e os constantes do Orçamento precedente, em que, como vinha a suceder habitualmente, foram seguidos, na fixação dos encargos, critérios que implicavam uma subavaliação nítida das despesas de defesa e uma estimativa bastante elevada dos investimentos abrangidos no Plano.
O mapa seguinte revela a distribuição das despesas extraordinárias orçamentadas por Ministérios e departamentos relativamente aos agrupamentos de despesas considerados:
Despesas extraordinárias
(Em milhares de contos)
(ver documento original) Verifica-se assim que os maiores valores das despesas extraordinárias correspondem ao Ministério do Equipamento Social e do Ambiente, aos departamentos militares e ao Ministério da Coordenação Interterritorial.Assume um significado muito especial a elevada dotação que foi atribuída no Orçamento para 1975 ao Ministério da Coordenação Interterritorial como auxílio financeiro aos territórios ultramarinos e aos novos Estados independentes que, segundo se prevê, deverá atingir cerca do dobro do efectuado em 1974.
Por outro lado, na despesa do Ministério do Equipamento Social e do Ambiente - Secretaria de Estado dos Transportes e Comunicações - figura uma dotação de 1500000 contos, em que 1180000 contos se destinam à concessão de um subsídio extraordinário não reembolsável à Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses e o restante ao pagamento à Caixa Nacional de Pensões de encargos da mesma Companhia.
Relativamente às despesas extraordinárias respeitantes a encargos de defesa e ao fomento económico, apresentam-se a seguir elementos informativos sobre a sua composição no Orçamento para 1975.
30. Os encargos extraordinários de defesa a realizar na gerência foram fixados em 8830100 contos, o que representará uma redução substancial - superior a 40% - em relação ao valor efectivo de 1974.
Esses encargos apresentam a distribuição seguinte no Orçamento para 1975:
... Milhares de contos Despesas militares relativas a compromissos tomados internacionalmente ... 260 Forças militares extraordinárias no ultramar ... 7100 Reequipamento extraordinário do Exército e da Aeronáutica ... 500 Aquisição de corvetas ... 300 Reconversão e ampliação das escolas e instalações portuárias, oficinais e de armazenamento da marinha de guerra ... 40 Para despesas com infra-estruturas comuns NATO:
Despesas nos termos do Decreto-Lei 41575, de 1 de Abril de 1958 ... 271,8 Despesas de 1.º estabelecimento, manutenção, funcionamento e fiscalização, nos termos do Decreto-Lei 44894, de 21 de Fevereiro de 1963 ... 74 Base Aérea n.º 11:
Despesas com a sua construção ... 50 Despesas com a construção e conservação do bairro residencial e aquisição dos terrenos necessários ... 15 Construções militares na península de Tróia ... 0,3 Ampliação das instalações das Oficinas Gerais de Material Aeronáutico ... 200 Despesas resultantes da execução do Decreto-Lei 45885, de 24 de Agosto de 1964 ... 19 Total ... 8830,1 A dotação atribuída às «Forças militares extraordinárias no ultramar», no montante de 7100000 contos, corresponde efectivamente, ao contrário do que se verificava nos Orçamentos anteriores, aos encargos a que haverá que fazer face durante a gerência.
Essa dotação traduz, no entanto, uma redução significativa em comparação com as despesas dessa natureza realizadas na gerência de 1974. O mesmo se verifica em relação à verba fixada para «Reequipamento extraordinário do Exército e da Aeronáutica».
A cobertura dos encargos extraordinários de defesa será assegurada essencialmente através do excedente previsto das receitas ordinárias sobre as despesas ordinárias.
Além disso, utilizar-se-ão determinados reembolsos especiais, no montante de 630000 contos, para cobrir um conjunto de despesas de defesa relativas, em particular, às infra-estruturas comuns NATO, à Base Aérea n.º 11 e às Oficinas Gerais de Material Aeronáutico.
31. As despesas de fomento económico abrangidas no Orçamento para 1975 totalizam 15981500 contos, correspondendo na sua maior parte aos investimentos de carácter económico e social constantes do programa anual de execução do Plano.
Tendo em atenção a situação conjuntural, que determinou já a revisão do programa de execução do Plano para 1974, a elaboração do programa de investimentos públicos, a financiar através do Orçamento Geral do Estado, obedeceu a critérios semelhantes aos adoptados naquela revisão, conferindo prioridade nomeadamente aos investimentos nos sectores da habitação e da agricultura. Com base em tais critérios, procurou-se seleccionar os investimentos a realizar em 1975, tendo em consideração a sua contribuição para a criação de novos empregos e para o crescimento do produto nacional e ainda a continuidade dos empreendimentos em curso.
As dotações fixadas no Orçamento Geral do Estado para a execução em 1975 do programa de investimentos assim elaborado - que constitui instrumento basilar para compensar a quebra de ritmo do investimento privado - atingem o valor global de 15222500 contos, ou seja, cerca do dobro do montante estimado dos investimentos realizados em 1974.
A distribuição desse valor global pelos vários sectores e por Ministérios apresenta-se da forma seguinte:
Despesas extraordinárias
Investimentos previstos no programa de execução do Plano para 1975
(ver documento original) 32. Pela importância de que se revestem na situação conjuntural e no processo de desenvolvimento económico e social, salientam-se as dotações de despesa atribuídas no programa aos investimentos relativos aos sectores da «Habitação e urbanismo» (5306000 contos), dos «Transportes e comunicações» (3200900 contos), da «Educação e cultura» (2334400 contos), da «Agricultura, silvicultura e pecuária (1043200 contos) e da «Saúde» (980950 contos).
Numa perspectiva conjuntural, muitos dos empreendimentos programados nesses sectores referem-se a obras públicas que geram novos empregos e dinamizam a actividade da indústria de construção civil.
Todavia, uma parte considerável dos investimentos constantes do Orçamento refere-se a actividades cujos efeitos no desenvolvimento económico e social só se manifestam a longo prazo. É o que se verifica, no sector da «Educação e cultura», com a dotação destinada ao funcionamento dos serviços de educação e de actividades circum-escolares, no sector da «Agricultura, silvicultura e pecuária» com as despesas de serviços responsáveis pela reforma das estruturas agrárias, orientação da produção, formação profissional e pela florestação de propriedades privadas e do Estado e no sector da «Saúde» com as dotações relativas à remodelação e equipamento de estruturas hospitalares, à formação e fixação de pessoal médico e de enfermagem, ao equipamento de centros de saúde e à protecção materno-infantil.
Dentro do objectivo da correcção dos desequilíbrios regionais de desenvolvimento, atribuíram-se também dotações orçamentais de montante apreciável com vista ao desenvolvimento do pólo urbano-industrial de Sines, ao reforço do capital da Empresa Pública de Parques Industriais, à melhoria do abastecimento de energia eléctrica na ilha da Madeira e ao início dos trabalhos de investigação sobre as possibilidades de utilização da energia geotérmica na produção de electricidade nos Açores.
33. Para além das despesas abrangidas no programa de investimentos para 1975, foram orçamentadas outras despesas de fomento económico no montante de 759000 contos.
Salienta-se neste grupo de despesas a dotação de 500000 contos destinada à aquisição de títulos e operações de financiamento.
Nas despesas extraordinárias do Ministério do Equipamento Social e do Ambiente foram ainda consideradas várias dotações, no valor total de 219000 contos, em que se destacam as respeitantes a obras de hidráulica (110000 contos), à conservação de vias rurais (35000 contos) e a subsídios para melhoramentos rurais (30000 contos).
Por último, no Ministério dos Assuntos Sociais inscreveu-se uma dotação de 40000 contos, destinada a apetrechamento extraordinário dos hospitais.
VI
Receitas extraordinárias em 1975
34. Estabelecida a previsão das receitas ordinárias a cobrar e fixado o valor das despesas ordinárias e extraordinárias abrangidas neste Orçamento, é estimado em 19096900 contos o montante total das receitas extraordinárias que se tornará necessário utilizar no decurso de 1975. Desse montante, 3347000 contos constituem receitas extraordinárias efectivas e 15749900 contos referem-se à estimativa do produto de empréstimos públicos a utilizar, conforme se indica a seguir:... Milhares de contos Autofinanciamentos:
Portos de Lisboa e do Douro e Leixões ... 356 Juntas autónomas dos portos ... 23,9 Fundo de Turismo ... 500 ... 879,9 Comparticipações de entidades públicas:
Fundo Especial de Transportes Terrestres ... 417 Fundo de Turismo ... 120 ... 537 Imposto para a defesa e valorização do ultramar ... 300 Receitas consignadas ao Fundo de Fomento de Exportação ... 1000 Reembolsos especiais:
Despesas com infra-estruturas comuns NATO ... 345,8 Acordo Luso-Francês ... 19 Acordo Luso-Alemão ... 265,3 ... 630,1 Receitas extraordinárias efectivas ... 3347 Empréstimos públicos:
Crédito interno ... 15474,9 Crédito externo ... 275 ... 15749,9 Total ... 19096,9 Os reembolsos especiais acima referidos, bem como a receita do imposto para a defesa e valorização do ultramar, terão aplicação na cobertura de encargos extraordinários de defesa, a que se destina, por outro lado, como se disse, uma parte apreciável do excedente previsto das receitas sobre as despesas ordinárias (7900000 contos).
A parcela restante desse excedente (3196600 contos) servirá de contrapartida aos subsídios não reembolsáveis a conceder à Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses e, ainda, a uma parte do auxílio financeiro aos territórios ultramarinos e aos novos Estados independentes, em que se prevê também aplicar receitas provenientes da emissão de empréstimos, no montante de 2185400 contos.
Deste modo, o recurso à dívida pública destina-se na sua maior parte (13564500 contos) ao financiamento das despesas extraordinários de fomento económico, a obter também através de autofinanciamentos e comparticipações de entidades públicas, bem como de receitas anteriormente consignadas ao Fundo de Fomento de Exportação e escrituradas em operações de tesouraria.
É, assim, particularmente elevado o valor global dos meios de financiamento que, segundo se prevê, terão de ser obtidos em 1975 mediante o recurso ao mercado financeiro. Os investimentos públicos a que se destinam irão, porém, contribuir, sem dúvida, para intensificar o desenvolvimento económico e social do País, possibilitando futuramente condições de execução orçamental que não tornem excessivo o serviço da dívida pública.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
35. Como facilmente se compreende, a elaboração do Orçamento Geral do Estado para 1975 sofreu o impacto de toda a reorganização dos serviços públicos do País que surgiu com a revolução do 25 de Abril. A nova estruturação de alguns Ministérios, a integração ou mudança de serviços e a criação de novos departamentos a inscrever no orçamento fizeram com que, sob o ponto de vista puramente administrativo, se apresentasse particularmente trabalhosa a preparação do documento orçamental.Além disso, a nova composição de alguns serviços, o alargamento ou redução de certos departamentos, a eliminação de fontes financiadoras habitualmente usadas, etc., conduziram a que a elaboração das respectivas estimativas de gastos se apresentasse com uma margem de riscos que torna imperioso, desde já, admitir-se a possibilidade de oportunamente se proceder às necessárias revisões. Julga-se, porém, necessário frisar que a administração financeira do Estado terá de adoptar princípios mais ordenados no que concerne às alterações orçamentais, pelo que se prevê que, salvo os casos de meras transferências de verbas dentro do orçamento de cada Ministério, as mesmas devam ter lugar apenas três ou quatro vezes por ano.
Evitar-se-á, desse modo, a frequência assustadora com que em 1974 se procedeu a abertura de novos créditos, o que fez com que, na prática, o orçamento inicial se fosse quase que semanalmente alterando, tornando assim particularmente difícil o contrôle orçamental que se impõe.
Cabe aqui dizer que era prática adoptada pelo regime deposto orçamentar determinadas verbas com valores subavaliados, como era o caso das despesas extraordinárias da defesa, para durante o exercício reforçar tais gastos que, desse modo, surgiam com menos realce na altura de apresentação do Orçamento. Tal prática, como é evidente, não foi agora adoptada, traduzindo o Orçamento a estimativa real de encargos e de receitas que neste momento é possível fazer.
36. Dado o enorme volume de tarefas que estão a cargo do Ministério das Finanças e a escassez de tempo e de quadros técnicos para as estudar rapidamente, não foi possível levar a cabo, na vigência deste Governo Provisório, a alteração profunda da estrutura do Orçamento Geral do Estado. Tal trabalho, que vai exigir o esforço de uma equipa de técnicos qualificados e um largo período de tempo, dadas as implicações que, sob o ponto de vista de execução prática, apresenta, será projecto a inscrever nos planos de acção do Ministério no próximo ano. Essa tarefa, aliás, conjuga-se com toda a alteração da estrutura económico-financeira do País que resulta da própria execução do Programa do Movimento das Forças Armadas e da dinamização da economia que dele resulta. Além de pequenas alterações locais e de apresentação formal, não se podem pois encontrar, infelizmente, no Orçamento para 1975 as inovações de conceitos e as correspondentes modificações de estrutura que se desejariam mas que não foi possível concretizar.
37. Aumentaram-se substancialmente as despesas do desenvolvimento económico a cargo do Orçamento. Embora o seu volume não atinja ainda os níveis julgados desejáveis em face das instantes necessidades do País, em particular no campo dos investimentos de carácter social e colectivo, existem naturalmente limitações de capacidade de realização e de meios financeiros que houve que considerar.
Os recursos financeiros com que se julga possível contar no decurso do ano não permitem um maior esforço nesse sentido, embora tivesse sido substancial a redução dos gastos militares e seja também considerável o recurso aos empréstimos. Os caminhos para ultrapassar estas limitações passam também por uma política de aumento da produtividade, não só tornando mais rentável o esforço de todos os que trabalham no sector público, mas também racionalizando e melhorando todo o processo da cobrança de receitas, no sentido de aumentar o seu volume. Esse objectivo enquadra-se no processo mais vasto da reforma fiscal e da reorganização dos serviços da administração fiscal, de modo a aumentar a sua eficiência e reduzir a evasão e fraude fiscais, obtendo simultaneamente uma maior justiça tributária.
Todo esse complexo de problemas começou já a ser estudado, mas a sua resolução é necessariamente demorada, exigindo meios técnicos e humanos que nem sempre estão disponíveis.
38. Os dados globais do Orçamento para 1975 mostram como tem de ser austera e visando a maior economicidade a realização das despesas no ano que agora começa.
Só aumentando a produtividade dos serviços, em todo o sentido, se poderão alcançar os objectivos que hoje norteiam o País e se sintetizam na obtenção de um melhor nível de vida e de justiça social para toda a população portuguesa, numa atmosfera pacífica e de contínuo progresso. A contribuição que o sector público deverá dar para se poder atingir tal desideratum tem a maior importância e a parcela que nesse todo compete ao Orçamento Geral do Estado é predominante.
Cabe pois aqui, e a terminar, deixar expresso um apelo de confiança a todos os trabalhadores da função pública no sentido de poder contar, como até hoje, com a sua dedicação ao trabalho, de modo a podermos, todos em conjunto, construir o País novo que desejamos e que o Movimento das Forças Armadas tornou possível.
Compete-nos, portanto, a todos, designadamente àqueles que no Estado exercem as suas funções, qualquer que seja o seu nível, mostrar que somos dignos continuadores do movimento de libertação iniciado em 25 de Abril e que conduzirá o País no caminho do progresso e do bem-estar para todos os portugueses.
Usando da faculdade conferida pelo n.º 1, 3.º, do artigo 16.º da Lei Constitucional 3/74, de 14 de Maio, o Governo decreta e eu promulgo, para valer como lei, o seguinte:
Artigo 1.º Pelo presente diploma é aprovado o Orçamento Geral do Estado para o ano de 1975.
Art. 2.º O Governo procederá, em 1975, à arrecadação, pelos serviços competentes, das contribuições, impostos e mais rendimentos do Estado e à obtenção dos outros recursos indispensáveis à administração financeira, de harmonia com as normas legais aplicáveis, e utilizará o seu produto no pagamento das despesas inscritas no Orçamento Geral do Estado respeitante ao mesmo ano.
Art. 3.º Os impostos directos e indirectos e os mais rendimentos e recursos do Estado no ano de 1975 são avaliados em 75378630832$00, sendo 56281755307$00 de receitas ordinárias e 19096875525$00 de receitas extraordinárias, conforme o mapa 1, que faz parte do presente diploma.
Art. 4.º São fixadas as despesas ordinárias e extraordinárias do Estado para o ano de 1975 na quantia de 75378630832$00, sendo as ordinárias de 45185070832$00 e as extraordinárias de 30193560000$00, conforme o mapa 2, que faz parte do presente diploma.
Art. 5.º São autorizados os serviços autónomos e os que se regem por orçamentos cujas tabelas não estejam incluídas no Orçamento Geral do Estado a aplicar receitas próprias na satisfação das suas despesas, constantes dos respectivos orçamentos, previamente aprovados e visados.
Art. 6.º As receitas dos serviços autónomos, constantes do mapa 3, que faz parte do presente diploma, são avaliadas no ano de 1975 na quantia total de 3182946400$00, e em igual importância são fixadas as despesas dos mesmos serviços.
Art. 7.º É alterado para 31 de Janeiro de 1975 o prazo a que se refere a parte final do n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei 742/74, de 27 de Dezembro.
Art. 8.º Na execução do orçamento para 1975, os serviços do Estado, autónomos ou não, os institutos públicos, incluindo os organismos de coordenação económica, as autarquias locais e as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa observarão normas de rigorosa economia na administração das verbas atribuídas às respectivas despesas.
Art. 9.º Durante o ano de 1975 é vedado criar ou alterar, sem prévia e expressa concordância do Ministro das Finanças, taxas, diferenciais e outras contribuições especiais a cobrar pelos serviços do Estado ou por organismos de coordenação económica.
Art. 10.º - 1. Em 1975 não ficam sujeitas à regra geral de duodécimos as seguintes dotações:
a) De valor até 150000$00;
b) De despesas sujeitas a duplo cabimento ou a reembolso;
c) De encargos fixos mensais ou que se vençam em data certa.
2. Também ficam isentas do regime de duodécimos as importâncias dos reforços que têm de ser aplicadas sem demora ao fim para que foram concedidas.
3. Mediante autorização do Ministro das Finanças, obtida por intermédio da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, podem ser antecipados, total ou parcialmente, os duodécimos de quaisquer outras dotações orçamentais.
4. Nos serviços com orçamentos próprios a competência designada no número anterior pertence à entidade que aprovar o respectivo orçamento, sem necessidade de intervenção da Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
Art. 11.º - 1. De harmonia com os compromissos internacionais e para ocorrer a exigências de defesa militar, é elevada em 260000 contos a importância corrigida pelo artigo 8.º do Decreto 709/73, de 29 de Dezembro.
2. Para os referidos fins e de acordo com o artigo 25.º e seu § único da Lei 2050, de 27 de Dezembro de 1951, a verba inscrita no orçamento para 1975 poderá ser reforçada com a importância destinada ao mesmo objectivo e não despendida durante as gerências anteriores.
Art. 12.º Os responsáveis pelas requisições de fundos processadas pelos serviços públicos com autonomia administrativa por conta de verbas orçamentais por importâncias superiores às suas necessidades mensais, embora dentro dos respectivos duodécimos, ficam incursos, independentemente de procedimento disciplinar a que possa haver lugar, na penalidade prevista no § único do artigo 2.º do Decreto com força de lei 14908, de 18 de Janeiro de 1928.
Art. 13.º Os fundos permanentes a constituir no ano de 1975 ficam dispensados da autorização ministerial a que se refere o artigo 24.º do Decreto com força de lei 18381, de 24 de Maio de 1930, desde que o responsável pelo fundo seja o mesmo e a importância em conta de cada dotação não seja superior à que foi autorizada no ano transacto.
Art. 14.º - 1. No ano de 1975 será cobrado o imposto extraordinário para a defesa e valorização do ultramar, que recairá sobre as pessoas, singulares ou colectivas, que exerçam actividade de natureza comercial ou industrial em regime de concessão de serviço público ou de exclusivo e, bem assim, sobre as que exerçam outras actividades, a determinar por decreto-lei, desde que beneficiem de qualquer privilégio ou de situação excepcional de mercado, ainda que resultante de condicionamento.
2. O imposto incidirá sobre os lucros revelados pelas contas de resultados ou de ganhos e perdas relativas ao ano de 1974, e a sua taxa continuará a ser de 10%, sem qualquer adicional ou outra imposição.
3. Ficarão unicamente excluídas do imposto extraordinário as pessoas, singulares ou colectivas, declaradas expressamente isentas deste imposto e aquelas cuja contribuição industrial, liquidada para cobrança no ano de 1975, ou que lhes competiria pagar nesse ano se não beneficiassem de isenção ou de qualquer dedução, seja inferior a 100000$00 em verba principal.
4. O imposto a que se refere o presente artigo pode ser eliminado no quadro da revisão geral da tributação sobre os lucros das sociedades.
Art. 15.º As dotações do Orçamento Geral do Estado, dos organismos de coordenação económica e dos fundos e serviços autónomos, para execução do Plano de Fomento, não poderão ser aplicadas sem a sua especificação em programas devidamente aprovados e visados.
Art. 16.º É prorrogado até 31 de Dezembro de 1975 o disposto no Decreto-Lei 40049, de 29 de Janeiro de 1955.
Art. 17.º - 1. As dotações inscritas na despesa extraordinária do orçamento de Encargos Gerais da Nação respeitantes a encargos subordinados à designação «Forças militares extraordinárias no ultramar» serão distribuídas pelo Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas aos departamentos das forças armadas, nos termos do n.º 3 da base XI da Lei 2084, de 16 de Agosto de 1956.
2. As respectivas despesas realizar-se-ão no regime estabelecido pelo Decreto-Lei 31286, de 28 de Maio de 1941, e estão sujeitas, na parte aplicável, às disposições da Portaria 13816, de 24 de Janeiro de 1952.
3. A classificação e a realização das despesas não carecem, porém, do visto do Ministro das Finanças quando, relativas a obras ou aquisições, tenham lugar segundo os preceitos normais estabelecidos pelos Decretos-Leis n.os 41375 e 48234, respectivamente de 19 de Novembro de 1957 e 31 de Janeiro de 1968.
Art. 18.º No ano económico de 1975, enquanto não estiverem concluídas as construções de novos edifícios dos serviços dependentes do Ministério da Justiça, serão as despesas com a sustentação de reclusos que trabalhem nas respectivas obras custeadas pelas dotações inscritas nos artigos 260.º, n.º 2, e 262.º, n.º 2, do capítulo 6.º do orçamento do mesmo Ministério.
Art. 19.º Os juros do empréstimo consolidado dos Centenários de 4%, 1940, correspondentes ao 1.º e 2.º semestres de 1975 e relativos aos capitais da dívida externa, já convertidos ou a converter, que excederem a quantia de 1147015500$00, serão pagos em conta das dotações inscritas no orçamento para 1975 para pagamento da dívida externa.
Art. 20.º Fica o Ministro das Finanças autorizado, com dispensa do disposto na parte final do artigo 3.º do Decreto-Lei 24914, de 10 de Janeiro de 1935, a mandar satisfazer, de conta da verba de «Despesas de anos findos», descrita no orçamento do Ministério das Finanças para o ano de 1975, os encargos respeitantes a anos findos provenientes de pensões de classes inactivas, de comissões pela venda de valores selados e de emolumentos pela cobrança do imposto sucessório e da sisa.
Art. 21.º São dispensados das formalidades legais que orientam o pagamento de despesas de anos findos os encargos a satisfazer em conta da verba inscrita no n.º 2 do artigo 350.º, capítulo 23.º, do orçamento do Ministério das Finanças.
Art. 22.º - 1. As dotações comuns consignadas a vencimentos do pessoal dos ensinos liceal, técnico, do ciclo preparatório e magistério primário, descritas no orçamento de despesa ordinária do Ministério da Educação e Cultura para o ano de 1975, serão utilizadas por cada um dos respectivos estabelecimentos de ensino de harmonia com as necessidades resultantes da satisfação de encargos com o pessoal que efectivamente estiver em exercício, sendo as correspondentes informações de cabimento prestadas:
Pelos respectivos estabelecimentos, tratando-se de pessoal dos quadros aprovados por lei;
Pela Direcção-Geral da Administração Escolar, nos restantes casos.
2. Compete, ainda, à Direcção-Geral da Administração Escolar prestar informação de cabimento nos diplomas de nomeação de todo o pessoal docente e auxiliar de limpeza do ensino primário.
3. À Direcção-Geral da Educação Permanente compete prestar informação de cabimento nos diplomas de nomeação dos regentes de cursos de educação de adultos.
Art. 23.º - 1. Em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação e Cultura serão indicadas as dotações do orçamento do Ministério da Educação e Cultura, para 1975, em relação às quais o segundo dos referidos Ministros aprovará planos de aplicação das mesmas dotações, a inserir em separatas ao citado orçamento.
2. As alterações que, no decurso do ano, hajam de se efectuar nas verbas descritas em cada separata e correspondentes dotações do referido orçamento, dentro dos grupos de «Despesas correntes» e de «Despesas de capital», serão autorizadas por despacho do Ministro da Educação e Cultura, com dispensa de quaisquer outras formalidades.
3. Dos planos de distribuição das indicadas dotações e das alterações autorizadas nos termos do número anterior será dado conhecimento à 10.ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública e, somente quanto às alterações, à Direcção-Geral do Tribunal de Contas.
Art. 24.º - 1. Enquanto por via legislativa não forem definidas as normas de integração da justiça do trabalho na estrutura do Ministério da Justiça, as dotações destinadas a suportar encargos da mesma natureza, consignadas à Inspecção-Geral dos Tribunais do Trabalho, e as comuns aos tribunais do trabalho mantêm-se inscritas no orçamento ordinário do Ministério do Trabalho.
2. No ano de 1975 as dotações referidas no número anterior, com excepção das relativas a vencimentos, serão distribuídas mediante plano aprovado pelo Ministro do Trabalho e aplicadas por cada um dos aludidos tribunais, sem observância do disposto no § 2.º do artigo 13.º do Decreto com força de lei 18381, de 24 de Maio de 1930.
3. A distribuição a que se refere o número anterior competirá ao Ministro da Justiça quando se tomar efectivo o disposto no n.º 1 deste artigo.
4. Enquanto se mantiver o condicionalismo previsto neste artigo, a informação de cabimento nos diplomas de provimento dos magistrados e funcionários de justiça dos mencionados tribunais será prestada pela Inspecção-Geral dos Tribunais do Trabalho.
Art. 25.º Este decreto-lei entra em vigor em 1 de Janeiro de 1975.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros. - Vasco dos Santos Gonçalves - José da Silva Lopes.
Promulgado em 31 de Dezembro de 1974.
Publique-se.O Presidente da República, FRANCISCO DA COSTA GOMES.
N.º 1
Mapa da receita ordinária e extraordinária do Estado, na metrópole, para o ano
económico de 1975, a que se refere o decreto-lei desta data
(ver documento original)
Resumo
(ver documento original) O Ministro das Finanças, José da Silva Lopes.
N.º 2
Mapa da despesa ordinária e extraordinária do Estado, na metrópole, para o ano
económico de 1975, a que se refere o decreto-lei desta data
(ver documento original) O Ministro das Finanças, José da Silva Lopes.
N.º 3
Mapa da receita e despesa dos serviços autónomos para o ano económico de
1975, a que se refere o decreto desta data
Receita:
Hospitais Civis de Lisboa:
Receitas diversas ... 742000000$00 Santa Casa da Misericórdia de Lisboa:
Receitas diversas ... 2440946400$00 ... 3182946400$00 Despesa:
Hospitais Civis de Lisboa:
Despesa de administração e sustentação dos serviços hospitalares ... 742000000$00 Santa Casa da Misericórdia de Lisboa:
Despesa de administração e assistência ... 2440946400$00 ... 3182946400$00 O Ministro das Finanças, José da Silva Lopes.
