de 31 de Dezembro
1. O Orçamento Geral do Estado para 1977, cujas linhas gerais foram aprovadas pela Lei 11/76, de 31 de Dezembro, constituirá, juntamente com os programas de investimento abrangidos no Plano, um dos instrumentos fundamentais para a realização dos objectivos da política económica e social do Governo.Na sua elaboração introduziram-se, por isso, assinaláveis aperfeiçoamentos relativamente aos orçamentos anteriores, nomeadamente no sentido de compatibilizar os valores nele inscritos com as variáveis macroeconómicas e de tornar mais completa a classificação das despesas em termos económicos e funcionais.
Com a proposta de lei que o Governo apresentará à Assembleia da República até 31 de Maio, nos termos do artigo 2.º da referida lei, com vista à revisão do Orçamento, submeter-se-ão os orçamentos de todos os serviços e fundos autónomos, o que representará um passo significativo relativamente ao objectivo da unidade orçamental que se pretende atingir.
2. Pelos efeitos indirectos que é susceptível de determinar sobre a procura global e as importações, a redução do deficit corrente do sector público constituiu uma das preocupações essenciais em que assentou a definição da política de finanças públicas. A fim de poder atingir-se tal objectivo, as despesas correntes em bens e serviços (consumo público) foram limitadas ao mínimo indispensável, fixando-se, mesmo assim, num nível que corresponde a um acréscimo de 18,2% a preços correntes em relação ao ano anterior. De igual modo, considerou-se uma redução apreciável no montante dos subsídios à produção, acompanhada de aumentos na tributação indirecta sobre bens de consumo menos essenciais e de um aumento das contribuições para a Previdência, enquanto se desenvolvem acções tendentes a tornar mais eficientes os processos de cobrança dos impostos, especialmente de alguns impostos directos.
O quadro que a seguir se apresenta, elaborado de acordo com a metodologia da contabilidade nacional, revela os valores mais significativos programados para o conjunto do sector público administrativo (que inclui o Orçamento Geral do Estado, os fundos e serviços autónomos, a administração local e a segurança social).
Relativamente aos critérios seguidos na elaboração deste quadro, convém referir especialmente que:
Ao valor dos impostos directos constantes do Orçamento Geral do Estado foram deduzidas as estimativas do imposto sobre as sucessões e doações, da sisa e do imposto de mais-valias, os quais, na óptica das contas nacionais, são considerados como transferências de capital; e que Das estimativas de receitas orçamentais abrangidas em outras receitas correntes foram excluídas as provenientes da venda de bens e serviços, as quais, de acordo com a referida metodologia, foram igualmente deduzidas das despesas correntes em bens e serviços.
Por outro lado, na administração local não estão incluídos os valores dos orçamentos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a fim de tornar o quadro em referência compatível com o âmbito dos elementos da contabilidade nacional.
QUADRO I
Finanças do sector público em 1977
(ver documento original) 3. Como resultado da orientação seguida, estima-se que o deficit corrente do sector público administrativo se fixe em 18,6 milhões de contos, no próximo ano, evidenciando assim uma redução para cerca de metade do nível que se prevê para 1976.A formação deste deficit é influenciada fundamentalmente pelo resultado previsto para o Orçamento Geral do Estado (27,7 milhões de contos), o qual revela uma ligeira descida em comparação com os valores do Orçamento revisto para 1976.
O facto de o deficit corrente do sector público ser inferior ao do Orçamento Geral do Estado resulta de se preverem valores positivos para a poupança corrente de outros subsectores, nomeadamente dos fundos autónomos (7,5 milhões de contos), que em grande parte se destinarão a transferências de capital para o Orçamento.
Também para a administração local se estima uma poupança corrente de valor positivo (1,1 milhões de contos), formada em parte à custa das transferências correntes do Orçamento Geral do Estado (3,2 milhões de contos), que, adicionadas às receitas correntes próprias das autarquias locais (4,1 milhões de contos), excederão naquele montante o valor das despesas correntes, estimadas em 6,2 milhões de contos.
A referida poupança corrente da administração local, adicionada aos 2 milhões de contos de transferências de capital do Orçamento Geral do Estado para projectos no sector da habitação e equipamentos urbanos incluídos no Plano, confere às autarquias locais uma capacidade de investimento superior a 3 milhões de contos, não contando com os projectos de investimento noutros sectores, financiados por recursos orçamentais, que representam também uma participação significativa da Administração Central no financiamento do desenvolvimento regional.
Constituindo ainda objectivo prioritário da política do Governo a melhoria no nível de satisfação das necessidades básicas da população, os investimentos inscritos no Orçamento, particularmente para os sectores de infra-estruturas económicas e sociais, determinam necessidades de financiamento a acrescer às resultantes do deficit corrente do Orçamento Geral do Estado, da cobertura dos deficits das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e ainda das amortizações da dívida.
Avalia-se, assim, o deficit orçamental total, a cobrir por recurso à dívida pública, no montante de 59,9 milhões de contos.
Indicam-se a seguir, na óptica das contas nacionais, as variações mais significativas que se observam entre os valores do Orçamento para 1977 e as estimativas do Orçamento revisto para 1976 contendo as alterações de despesa que foram introduzidas ao longo do ano.
QUADRO II
Síntese do Orçamento Geral do Estado (ver nota 1)
(ver documento original) (nota 1) Não contém «Contas de ordem», relativas aos orçamentos de alguns organismos com autonomia administrativa e financeira, que têm valores iguais nas receitas e nas despesas correntes.
A situação que transparece dos números do quadro precedente reflecte a intenção do Governo de pôr à disposição da Administração os meios financeiros necessários para permitir o seu funcionamento em harmonia com as acrescidas funções e responsabilidades que lhe cabem, para além da necessidade de ocorrer a encargos incompreensíveis como os resultantes dos empréstimos públicos que têm sido emitidos.
O deficit previsto neste Orçamento, atingindo 10,3% do produto interno bruto a preços de mercado, é, porém, suficientemente expressivo para justificar a determinação do Governo no sentido de adoptar na execução orçamental as medidas necessárias à rigorosa contenção das despesas públicas, bem como à canalização preferencial dos recursos públicos para despesas de investimento, de harmonia com o estabelecido no artigo 9.º da Lei do Orçamento.
Para a cobertura do deficit promover-se-á a captação de poupanças privadas e de recursos de investidores institucionais em montante que represente uma proporção apreciável do financiamento de investimentos do Plano a efectuar por via orçamental, limitando o recurso ao sistema bancário, nomeadamente ao Banco Central, em harmonia com a expansão da oferta de moeda que se justifique em face da evolução económica global.
Previsão das receitas para 1977
4. Calculadas com base na tendência recente das cobranças efectuadas e na evolução económica esperada para o próximo ano, de acordo com as previsões do Plano, as receitas estimadas no Orçamento Geral do Estado, excluindo o recurso à dívida pública, elevam-se a 99,3 milhões de contos. Este montante corresponde principalmente a receitas correntes, embora as receitas de capital que não constituem utilização do produto de empréstimos públicos atinjam valor relativamente elevado.
QUADRO III
Receitas orçamentais
(ver documento original) No conjunto, estima-se que as receitas correntes registem uma taxa de acréscimo de 21,8% em relação às cobranças de 1976, como consequência não só da evolução da actividade económica, mas também dos efeitos de algumas medidas fiscais ultimamente tomadas, que apenas terão a sua incidência total sobre as cobranças no decurso do próximo ano.Ao elaborar o Orçamento para 1977, tal como nos dois últimos anos, seguiram-se na avaliação das receitas critérios realistas baseados nas perspectivas económicas e na experiência das cobranças efectuadas. Todavia, quando se estabeleçam comparações entre os valores das receitas previstas para 1977 e os constantes do Orçamento anterior, haverá naturalmente que ter em consideração decisões que influenciaram sensivelmente as cobranças em 1976.
É assim que as alterações fiscais introduzidas através do Decreto-Lei 667/76, de 5 de Agosto, concorreram para a elevação das receitas provenientes de alguns impostos, especialmente do imposto do selo, estampilhas fiscais e dos impostos complementar e profissional. Por sua vez, a prorrogação da vigência da sobretaxa de importação até 31 de Dezembro, pelo Decreto-Lei 225-G/76, de 31 de Março, determinou a subida das cobranças respectivas muito para além do valor orçamentado. Em sentido contrário, as facilidades concedidas para o pagamento de impostos, em especial nos termos do Decreto-Lei 746/75, de 31 de Dezembro, influenciaram particularmente as cobranças da contribuição industrial e do imposto de transacções.
Nestas condições, e por se ter registado ainda uma maior participação do Estado nos lucros do Banco de Portugal, as receitas cobradas na gerência de 1976 fixar-se-ão certamente num valor bastante superior ao que foi orçamentado. Será, por isso, mais significativo o confronto entre as receitas previstas para 1977 e as estimativas das cobranças em 1976.
Para as receitas fiscais, no seu conjunto, este confronto reflecte um ritmo de acréscimo entre 1976 e 1977 da ordem de 21,7%, o qual resulta em maior proporção do comportamento esperado para os impostos indirectos (+9,5 milhões de contos), embora se estime também um aumento sensível nos impostos directos (+4,4 milhões de contos). Importa, todavia, assinalar que aos valores que se inscrevem neste Orçamento foram deduzidas as receitas fiscais a cobrar nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, tendo em atenção o regime fiscal instituído nos termos dos Decretos-Leis n.os 318-D/76 e 318-E/76, de 30 de Abril.
5. Conclui-se que as receitas fiscais, no seu conjunto, deverão experimentar em 1977 um ritmo de acréscimo regular à semelhança do que se observou em 1976. Não se prevê, por conseguinte, modificação sensível do nível de fiscalidade, que deverá situar-se em 12,5% do rendimento disponível, considerando apenas os impostos abrangidos no Orçamento Geral do Estado.
Para o conjunto do sector público, admite-se no entanto, uma subida da pressão fiscal, que se elevará para 23,6% em relação ao rendimento disponível, sem contar com a recuperação dos pagamentos em atraso de contribuições para a Previdência.
Mesmo assim, poderá dizer-se que o nível de fiscalidade global em Portugal não se afastará sensivelmente do verificado em outros países de desenvolvimento económico semelhante.
Com o actual sistema tributário, e na conjuntura vigente, não é previsível, porém, uma alteração significativa da estrutura das receitas públicas. Deste modo, a tributação directa e a tributação indirecta mantêm no Orçamento para 1977 uma importância relativa semelhante à que se estima para 1976: respectivamente, cerca de 28% e 63% do total das receitas correntes.
Em face do alargamento do âmbito do sector público na economia portuguesa, com as consequentes implicações no desenvolvimento da actividade da Administração Central, para além da necessidade transitória de satisfazer os volumosos encargos derivados do processo de descolonização, é legítimo concluir que se depara no domínio fiscal uma situação que carece de ser modificada futuramente no sentido de ajustar melhor as receitas à evolução das despesas, a fim de se conter dentro de limites razoáveis o deficit orçamental. A tal tarefa atribui o Governo particular importância, pelo que estão em curso os estudos que conduzirão à instituição de novo sistema no domínio da tributação directa e ao aperfeiçoamento da organização da administração fiscal, por forma a tornar mais eficientes os processos de liquidação e cobrança dos impostos e a contrariar a evasão fiscal, em cumprimento do n.º 1 do artigo 10.º da Lei do Orçamento.
Espera-se que das acções a realizar, em conjugação com medidas legislativas já tomadas, resulte no decurso de 1977 apreciável elevação de algumas receitas fiscais.
É certo, porém, que a execução da política fiscal que se pretende seguir apenas poderá produzir resultados mais significativos em anos futuros. Por isso, as estimativas efectuadas, de que adiante se apresentam os necessários esclarecimentos, não reflectem ainda de forma sensível o impacte das referidas acções.
6. A previsão das receitas provenientes dos impostos directos para 1977 é fixada em 24,4 milhões de contos, o que corresponde a um aumento de 22% sobre o valor estimado das cobranças de 1976. Parta esta subida concorre, porém, o facto de, devido às facilidades atrás referidas, se efectuar no ano de 1976 apenas cerca de metade da cobrança da contribuição industrial que normalmente lhe corresponderia. A previsão apresentada para este imposto (4 milhões de contos) representa assim a soma das cobranças relativas aos lucros formados em 1975 adiadas para o próximo ano e da primeira parcela das cobranças respeitantes aos lucros de 1976, com os ajustamentos que advêm das novas taxas e do adicional de 10%. estabelecidos no Decreto-Lei 667/76, de 5 de Agosto.
Em relação à contribuição predial, prevê-se que as cobranças se elevem a 2,3 milhões de contos, em virtude de se ter considerado um crescimento regular da matéria colectável, bem como a incidência do adicional de 10%.
Avaliaram-se as receitas provenientes do imposto profissional para o próximo ano em 7 milhões de contos, admitindo que se verificará uma taxa de acréscimo dos rendimentos do trabalho de 20% e considerando os resultados previsíveis da modificação das taxas do imposto introduzida em Agosto passado e da aplicação do adicional de 10% sobre as cobranças a realizar no próximo ano.
Por sua vez, a previsão relativa ao imposto de capitais (3,1 milhões de contos), sobre que incide igualmente o referido adicional, foi obtida com base nas taxas de acréscimo de 20% e 5% admitidas, respectivamente, para os juros de depósitos e para outros rendimentos abrangidos na secção B, não se tendo previsto qualquer variação nas cobranças normais referentes à secção A.
Relativamente ao imposto complementar, apresenta-se no Orçamento uma estimativa de 4,9 milhões de contos, que abrange parte das cobranças, acrescidas do respectivo adicional, correspondentes aos rendimentos formados em 1975, e bem assim a totalidade das cobranças relativas à matéria colectável do ano de 1976, cujos valores serão também influenciados pela maior progressividade estabelecida através do Decreto-Lei 667/76, de 5 de Agosto.
Atendendo ao comportamento recente das cobranças, prevê-se que a receita do imposto sobre as sucessões e doações registe apenas ligeira elevação em relação ao valor estimado para 1976, como resultado de um aumento nas transmissões de valores mobiliários e da incidência do adicional de 10%.
No que se refere à sisa, admitiu-se que se verificará novo decréscimo das cobranças, de acordo com a tendência que se tem observado, e atendendo ao regime estabelecido quanto à aquisição de casas para habitação, que o Governo ficou autorizado a prorrogar até ao final de 1977.
Por sua vez, o valor previsto para o imposto sobre veículos reflecte ligeiro acréscimo da receita, explicável em parte por deixarem de vigorar isenções concedidas, a título transitório, no ano de 1976 aos desalojados das antigas colónias portuguesas.
7. A previsão para 1977 das receitas provenientes de impostos indirectos é de 53,7 milhões de contos, traduzindo em relação à estimativa das cobranças de 1976 um acréscimo de 21,6%, que se deve em parte ao impacte de algumas medidas fiscais ultimamente tomadas.
Nos direitos de importação, cuja receita foi avaliada em 4,5 milhões de contos, prevê-se um aumento significativo das cobranças como resultado de terem sido elevadas para o dobro, através do Decreto-Lei 729/76, de 14 de Outubro, as taxas específicas de diversos capítulos da Pauta Aduaneira, e não obstante se esperar relativa retracção da procura de produtos importados sujeitos ao pagamento de direitos.
Tendo em conta a elevação dos preços internacionais do petróleo, o valor previsto no Orçamento para a receita da taxa de salvação nacional, que incide fundamentalmente sobre a gasolina, excede em 7% o da estimativa das cobranças de 1976.
Por sua vez, em relação à sobretaxa de importação, apresenta-se uma previsão no valor de 5 milhões de contos para as cobranças a efectuar até ao fim de 1977, admitindo que venha a ser necessário prorrogar a vigência do Decreto-Lei 720-B/76, de 9 de Outubro. Aquela previsão, além de atender aos novos valores da sobretaxa estabelecidos nesse diploma, baseia-se ainda na hipótese de se verificar, por tal motivo, uma retracção da procura de bens importados, sujeitos à sobretaxa, da ordem de 20%.
As previsões orçamentais indicadas para as estampilhas fiscais (3,6 milhões de contos) e para o imposto do selo (5,6 milhões de contos) correspondem a um crescimento a ritmo regular destas receitas, que foram ainda ajustadas tendo em conta a incidência estimada das actualizações introduzidas na tabela geral pelo Decreto-Lei 667/76, de 5 de Agosto.
Para o imposto de transacções a previsão inscrita no Orçamento é fixada em 18,8 milhões de contos, reflectindo, em especial, o ritmo de crescimento económico e a taxa de inflação esperados para 1977. Prevê-se, assim, em geral, um acréscimo à taxa de 20% para as cobranças deste imposto ao longo de 1977, as quais foram objecto de um ajustamento justificado pelo facto de as taxas do imposto terem sido elevadas em fins de Janeiro de 1976 (Decreto-Lei 95/76, de 30 de Janeiro) e por ter sido permitido o seu pagamento em duas prestações, nos termos do Decreto-Lei 746/75, de 31 de Dezembro. Não se contou, no entanto, com o efeito resultante das medidas que o Governo ficou autorizado a tomar nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 10.º da Lei do Orçamento.
Por sua vez, a receita estimada do imposto sobre a venda de automóveis (5,8 milhões de contos) corresponde quase ao dobro da estimativa das cobranças em 1976, o que se explica fundamentalmente pela alteração do regime de cobrança deste imposto, com vista a encurtar o prazo legalmente admitido para o seu pagamento e a modificar o conceito de «veículo automóvel misto de passageiros e carga». Na previsão deste imposto atendeu-se ainda à elevação verificada na sobretaxa de importação que incide sobre os automóveis, admitindo-se, por outro lado, uma relativa retracção da procura resultante do agravamento do preço final.
Ainda no capítulo da tributação indirecta, prevê-se um ligeiro acréscimo, em 1977, nas cobranças do imposto do fabrico de tabacos, resultante da normal expansão do respectivo consumo.
Por razões de simplificação e racionalização do sistema tributário, tenciona o Governo proceder à revisão do regime jurídico dos impostos indirectos de reduzido montante, com o objectivo da sua supressão ou integração, em outros impostos indirectos afins.
8. Entre as receitas correntes inscritas no Orçamento para 1977 merecem ainda referência as que correspondem à participação do Estado nos lucros de instituições de crédito, abrangidas no capítulo «Rendimentos da propriedade», e cujo valor total se fixa em 4,3 milhões de contos.
Por sua vez, as receitas de capital que não constituem recurso à dívida pública elevam-se a 9,2 milhões de contos, abrangendo fundamentalmente transferências de fundos autónomos a utilizar no financiamento do programa de investimentos do Plano, destacando-se as provenientes do Fundo de Desemprego (3,8 milhões de contos) e do Fundo de Abastecimento (3,8 milhões de contos).
Figuram ainda nas receitas, à semelhança do que sucedeu nos orçamentos anteriores, reembolsos especiais de despesas com a defesa, que totalizam 548200 contos, respeitando a despesas com Infra-Estruturas Comuns NATO (307500 contos), ao Acordo Militar Luso-Francês (25700 contos) e ao Acordo Militar Luso-Alemão (215000 contos).
Quanto às reposições não abatidas nos pagamentos, considerou-se uma previsão de valor muito reduzido em virtude das medidas tomadas no sentido de as reposições relativas a despesas da gerência de 1976 se efectuarem antes de expirar o respectivo período complementar.
Finalmente, nos mapas de receita constantes do Orçamento Geral do Estado inscrevem-se, como nos anos anteriores, no capítulo «Contas de ordem» as receitas de vários organismos públicos dotados de autonomia, no total de 4,2 milhões de contos, a que correspondem inscrições de valor idêntico do lado das despesas.
Sobressaem nestes movimentos de receita e de despesa os valores estimados para o Fundo Especial de Transportes Terrestres (1220000 contos), a Administração-Geral do Porto de Lisboa (746200 contos), a Administração dos Portos do Douro e Leixões (626300 contos) e o Fundo de Turismo (330000 contos).
Salienta-se, a propósito, que de acordo com o disposto no Decreto-Lei 585/76, de 22 de Julho, nos próximos anos irá sendo aplicado gradualmente aos organismos dotados de autonomia, ainda não incluídos em «Contas de ordem», o regime geral estabelecido nesse diploma, nomeadamente no que se refere à organização dos seus orçamentos privativos a incluir no referido capítulo do Orçamento Geral do Estado.
Despesas orçamentais 9. O valor total das despesas fixadas no Orçamento para 1977 atinge 159,2 milhões de contos, excedendo em cerca de 53,7 milhões de contos o valor inicialmente estimado para o ano de 1976.
Dado que foram autorizados ao longo do ano volumosos reforços e novas inscrições de dotações, o valor fixado para as despesas neste Orçamento corresponde, por outro lado, a um aumento de cerca de 21,5 milhões de contos relativamente ao montante total do Orçamento revisto para 1976. Importa notar, porém, que a diferença entre as despesas totais orçamentadas para 1977 e as efectivamente realizadas em 1976 deverá elevar-se, atendendo especialmente às reduções de despesa que foram determinadas para a execução orçamental deste ano por resolução do Conselho de Ministros tomada em 30 de Junho último.
O acréscimo que assim se observa nas despesas orçamentais resulta, em parte significativa, da elevação que se regista no valor dos investimentos do Plano a financiar por dotações do Orçamento Geral do Estado. Além disso, verifica-se um aumento sensível no conjunto das despesas de pessoal, resultante não só da criação de novos serviços e do alargamento de quadros, mas também, em certa medida, de melhorias de remunerações concedidas ultimamente, em particular no que se refere às diuturnidades atribuídas nos termos do regime geral estabelecido pelo Decreto-Lei 330/76, de 7 de Maio, e ao aumento de vencimentos do funcionalismo a partir de Janeiro de 1977.
Tornou-se ainda necessário elevar de forma particularmente acentuada as dotações orçamentais relativas aos encargos da dívida pública, a que o Orçamento tem de ocorrer, devido ao elevado montante atingido pelos empréstimos públicos emitidos nos últimos anos para o financiamento do deficit orçamental.
Na elaboração do presente Orçamento utilizou-se, pela primeira vez, o tratamento automático da informação no que se refere às despesas, com base nos novos códigos de classificação económica e funcional, estabelecidos nos termos do Decreto-Lei 737/76, de 16 de Outubro.
Os desenvolvidos elementos, obtidos mercê de intensivo trabalho realizado pelos serviços que participaram na preparação do Orçamento, permitem uma apreciação clara e pormenorizada das despesas segundo a sua natureza económica e, igualmente, de acordo com os objectivos finais que visam alcançar.
10. Analisar-se-á, em primeiro lugar, a forma como as despesas orçamentais, agrupadas segundo a classificação orgânica, se distribuem pelos vários Ministérios e departamentos do Estado.
Relativamente ao Ministério das Finanças, além dos encargos da dívida pública (14,9 milhões de contos), inscreveram-se despesas no total de 21 milhões de contos, que em grande parte constituem encargos gerais, como pensões e reformas, assistência na doença, aumentos de capital estatutário de empresas públicas ou nacionalizadas e outras operações financeiras, e ainda uma provisão de 7,4 milhões de contos, cifrando-se as despesas próprias do Ministério em 4,3 milhões de contos.
Para além deste caso especial, o valor mais elevado corresponde às despesas do Ministério da Educação e Investigação Científica, com uma participação no total das despesas de 14,2%, tendo em vista a satisfação das necessidades existentes no seu domínio de actuação, e em que sobressaem as despesas de pessoal, apresentando ainda montantes significativos as transferências para organismos públicos com autonomia.
O montante total orçamentado para os departamentos militares é de 17,9 milhões de contos (11,2% das despesas totais), sendo constituído na sua maior parte por despesas de pessoal, embora devam ainda assinalar-se as elevadas dotações fixadas para bens duradouros, bens não duradouros e aquisição de serviços.
As despesas para 1977 do Ministério da Administração Interna atingem igualmente elevado valor (15 milhões de contos), o que se explica fundamentalmente pelo montante fixado para as despesas de pessoal e as transferências para as autarquias locais, não só as de natureza corrente, mas também as destinadas a obras e equipamentos abrangidos no Plano.
Por sua vez, o valor das despesas do Ministério dos Assuntos Sociais (11,2 milhões de contos) é especialmente influenciado pelas dotações inscritas em «Transferências correntes», a fim de ocorrer aos encargos com os estabelecimentos hospitalares e de saúde e assistência.
Relativamente ao Ministério dos Transportes e Comunicações, no valor total fixado para a despesa estão abrangidos, em particular, os subsídios extraordinários às empresas públicas e nacionalizadas no sector dos transportes, bem como as entregas à Caixa Nacional de Pensões correspondentes a encargos da Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses, cujo pagamento tem sido feito através do Orçamento, conforme está legalmente previsto.
Entre os restantes Ministérios, deve ainda fazer-se particular referência aos Ministérios das Obras Públicas e da Habitação, Urbanismo e Construção, cujos orçamentos apresentam valores elevados, que resultam principalmente dos montantes orçamentados para os investimentos do Plano a cargo desses departamentos.
QUADRO IV
Despesas orçamentais
Classificação orgânica
(ver documento original) 11. Considerando a classificação económica, as despesas correntes representam cerca de 72% do total das despesas fixadas para 1977 (não incluindo as inscritas em «Contas de ordem»). Em relação ao valor do Orçamento para 1976, revisto após as alterações nele introduzidas, observa-se nas despesas correntes um aumento de 14,9 milhões de contos, embora a diferença deva vir a revelar-se maior após a realização das despesas autorizadas.Para esse aumento concorrem, principalmente, os acréscimos que se verificam nas despesas de pessoal e em juros, compensados em parte pelas diminuições observadas em transferências.
As despesas com o pessoal atingem o valor total de 44 milhões de contos, representando quase 40% das despesas correntes, e são constituídas na sua maior parte por remunerações em numerário. Entre estas destacam-se as remunerações certas e permanentes, que se fixam em 36,7 milhões de contos. Àquele valor haverá que acrescentar 6,5 milhões de contos, incluídos em «Outras despesas correntes», que se destinam a fazer face à revisão salarial e outras remunerações dos funcionários públicos.
Por sua vez, as remunerações em espécie e as despesas de previdência a cargo do Orçamento cifram-se, respectivamente, em cerca de 2 e 2,3 milhões de contos.
A maior participação no total das despesas com pessoal corresponde às que se inscrevem no Ministério da Educação e Investigação Científica (32%) e nos departamentos militares (25%).
Relativamente às despesas com bens duradouros, no total de 2,5 milhões de contos, destacam-se as referentes a aquisições de material de defesa e segurança, que em parte significativa têm contrapartida em receita, merecendo ainda referência, pelo seu montante, as despesas relativas a construções e grandes reparações (0,9 milhões de contos). Entre as despesas com bens não duradouros, que totalizam 2,6 milhões de contos, importa assinalar especialmente os encargos com combustíveis e lubrificantes (0,8 milhões de contos), os quais respeitam, na sua maior parte, aos departamentos militares. Por sua vez, as despesas com aquisições de serviços inscritas no Orçamento situam-se em 3,7 milhões de contos, relevando uma progressão relativamente moderada.
Conforme se referiu, sofre considerável elevação o valor orçamentado para juros, que atinge 11,5 milhões de contos, ou seja 10,3% do total das despesas correntes. Não é possível, no entanto, discriminar esse valor por sectores, por não se dispor de elementos sobre a distribuição da dívida por grupos de tomadores.
Nas transferências correntes, cuja importância total se cifra em 30,9 milhões de contos (28% das despesas correntes), sobressaem as transferências do Orçamento Geral do Estado para outros organismos públicos, no total de 24,1 milhões de contos, sendo de salientar, entre estas, as que se destinam aos encargos com o apoio aos desalojados (4,5 milhões de contos).
Inscrevem-se também no Orçamento transferências para empresas públicas do sector dos transportes, fixadas em 4,9 milhões de contos, abrangendo 2,7 milhões de contos para subsídio não reembolsável à CP, a que acrescem as entregas à Caixa Nacional de Pensões referentes a encargos da mesma empresa, no montante de 1,2 milhões de contos, e incluídas nas transferências para outros organismos públicos acima mencionadas. Atingem ainda valor particularmente significativo as transferências para instituições particulares (0,9 milhões de contos), constituídas, na sua maior parte, por subsídios concedidos através dos Ministérios da Educação e Investigação Científica (0,6 milhões de contos) e dos Assuntos Sociais (0,3 milhões de contos).
QUADRO V
Despesas orçamentais
Classificação económica
(ver documento original) Por sua vez, as transferências para particulares cifram-se em 0,8 milhões de contos, estando principalmente a cargo do Ministério das Finanças.Incluída nas «Outras despesas correntes», figura na despesa orçamentada para o Ministério das Finanças, conforme está legalmente previsto, uma dotação de 7,4 milhões de contos, que servirá para contrapartida de reforços e inscrições de verbas a fim de fazer face a despesas imprevistas ou inadiáveis que possam surgir ao longo do próximo exercício, nela se incluindo a já referida verba de 6,5 milhões de contos destinada a fazer face às revisões salariais e outras remunerações aos trabalhadores do sector público.
As despesas de capital fixadas para 1977 atingem o montante de 43,7 milhões de contos, no qual têm elevada participação os investimentos do Plano a financiar através do Orçamento. No quadro V as dotações respeitantes a esses empreendimentos estão distribuídas pelas rubricas «Investimentos», «Transferências de capital» e, ainda, em pequena parte, pelas respectivas rubricas das despesas correntes, consoante a sua natureza.
QUADRO VI
Investimentos do Plano (PIAP) incluídos no OGE por fontes de financiamento
(ver documento original) No seu conjunto, os empreendimentos do Programa de Investimentos da Administração Pública incluídos no Orçamento Geral do Estado para 1977 atingem 35 milhões de contos, estando o seu financiamento assegurado, como se verifica no quadro VI, por receitas próprias do Orçamento (33,3 milhões de contos), comparticipações de fundos e serviços autónomos (1,4 milhões de contos) e, ainda, recursos provenientes do crédito externo (0,3 milhões de contos).
O valor indicado na rubrica «Investimentos» do quadro V contém, ainda, os investimentos relacionados com o funcionamento dos serviços da Administração Pública, que atingem 1,8 milhões de contos, englobando especialmente despesas com edifícios e com maquinaria e equipamento.
Em «Activos financeiros» inscreveu-se fundamentalmente a dotação orçamental considerada minimamente necessária para a realização no próximo ano de aumentos do capital estatutário de empresas públicas, cuja decisão compete aos Ministros das Finanças e das tutelas respectivas, devendo, no futuro, as operações financeiras decorrentes ser articuladas com o Fundo Nacional de Desenvolvimento Económico, cuja criação está prevista no Programa do Governo Constitucional, com o objectivo de servir de suporte ao financiamento do investimento do sector público produtivo.
Relativamente à rubrica «Passivos financeiros», o valor orçamental, no total de 6,1 milhões de contos, corresponde não só às amortizações da dívida pública a efectuar no próximo ano (3,1 milhões de contos), mas também à cobertura por via orçamental de encargos financeiros resultantes da descolonização e de garantias prestadas pelo Estado (3 milhões de contos).
12. O agrupamento das despesas segundo os objectivos finais, de harmonia com o código da classificação funcional, revela uma distribuição que se afigura razoavelmente adequada, tendo em atenção as funções que à Administração Central compete desempenhar.
As despesas classificadas em «Serviços gerais da Administração Pública» representam 25,6% das despesas totais, referindo-se principalmente a encargos de administração geral (30,9 milhões de contos), em que se incluem determinadas verbas de carácter geral que apenas será possível discriminar pelas funções correspondentes no decurso da execução do Orçamento.
Por sua vez, nas despesas relativas a «Serviços económicos», que totalizam 30,3 milhões de contos (19,1% do total), incluindo os correspondentes investimentos do Plano, assumem particular relevância os valores que se apuram para os sectores dos transportes e comunicações (14,6 milhões de contos) e da agricultura, silvicultura e pesca (6,9 milhões de contos).
Fixadas em 22 milhões de contos, as despesas com a educação apresentam também elevada participação no total orçamentado para o próximo ano (13,8%), sendo constituídas, em grande parte, para além dos investimentos do Plano, por dotações para escolas, universidades e outros centros de ensino, embora seja relativamente elevado o valor inscrito para administração, regulamentação e investigação.
Por sua vez, entre as despesas com a saúde, no total de 9,5 milhões de contos (6% do total), destacam-se as que se destinam a hospitais e clínicas.
As despesas com habitação e equipamentos urbanos constantes do Orçamento (8,5% do total) correspondem essencialmente aos investimentos do Plano programados para esses sectores.
Por outro lado, importa referir que as despesas inscritas para a defesa nacional atingem um montante considerável (17,1 milhões de contos), que representa 10,7% em relação às despesas totais. Do mesmo modo, será de considerar como particularmente elevado o valor que os encargos com operações da dívida pública (14,9 milhões de contos) deverão registar no próximo ano, como consequência do amplo recurso à emissão de empréstimos públicos, que ultimamente tem sido necessário efectuar.
QUADRO VII
Despesas orçamentais
Classificação funcional
(ver documento original)
Financiamento do «deficit»
13. Da conjugação dos valores das receitas efectivas estimadas e das despesas totais fixadas para 1977 resulta, conforme se referiu, um deficit a cobrir por recurso à dívida pública no montante de 59,9 milhões de contos. Deduzindo as amortizações da dívida a efectuar, é de 56,8 milhões de contos o valor previsto das necessidades líquidas de financiamento, que se situa a um nível ligeiramente superior ao que resulta das estimativas do Orçamento revisto para 1976.Procurou-se, aliás, dar cumprimento ao objectivo estabelecido no Programa do Governo no sentido de não ser ultrapassado de forma significativa o deficit previsto para 1976.
Não se julgou possível, no entanto, perante os encargos que é necessário satisfazer e a política económica e social que se pretende seguir, ir mais longe no sentido da limitação do deficit, que atinge, na realidade, proporções particularmente elevadas em comparação com o rendimento nacional, embora se observem nas experiências recentes de outros países situações semelhantes.
Importa, por isso, lançar um sistema de contrôle seguro da execução orçamental, a par de uma gestão prudente da economia, por forma a evitar por esta via o surto de novos focos inflacionistas.
Para o financiamento de despesas de desenvolvimento económico abrangidas no Orçamento, nomeadamente investimentos do Plano, prevê-se a utilização de recursos provenientes de crédito externo, cujo montante se estima presentemente em 3 milhões de contos, mas poderá vir a elevar-se desde que a situação monetário-cambial o justifique, na sequência de negociações com entidades estrangeiras e internacionais com vista à realização de novas operações, para além das que foram já concluídas ou estão em curso. Conta-se especialmente, desde já, com os recursos resultantes de empréstimos a conceder pelo Banco Mundial, pelo Fonds de Réétablissement do Conselho da Europa e pelo Kreditanstalt für Wiederaufbau, da República Federal da Alemanha, e com os financiamentos a obter através de instituições financeiras dos Estados Unidos.
Na sua maior parte, o deficit terá, portanto, de ser coberto através de empréstimos internos, a tomar pelo público, investidores institucionais e sistema bancário.
QUADRO VIII
Meios de pagamento e factores monetários
(ver documento original) De acordo com a programação monetária evidenciada no quadro VIII, que se baseou nas metas fixadas pelo modelo global considerado no Plano, admitiu-se que uma expansão dos meios monetários à taxa de 22,6%, igual à prevista no Plano para o produto interno bruto, a preços correntes de mercado se ajusta às necessidades de liquidez adequada ao regular funcionamento da economia portuguesa. Considerou-se que esta criação de meios de pagamento deverá processar-se mediante um aumento do crédito ao sector público que permitirá cobrir parte do deficit orçamenta] da gerência financeira de 1977 no montante de 41 milhões de contos, sendo 20 milhões até ao final do ano e 21 milhões no período complementar, acompanhado de um acréscimo do crédito ao sector empresarial durante o ano no valor de 84 milhões de contos, que corresponde à taxa de 21,7%, a qual se pode considerar adequada a uma equilibrada expansão da actividade económica.
O recurso ao Banco Central para cobertura do deficit será de última instância, depois de esgotados os excedentes de liquidez que venham a formar-se na banca comercial.
Nestas condições, há necessidade de mobilizar poupanças privadas num montante de cerca de 16 milhões de contos, o que representa apenas um sexto do valor total programado no Plano para a poupança privada.
14. A utilização de empréstimos públicos que assim se prevê no orçamento para 1977 determinará, conjuntamente com uma emissão de promissórias do Tesouro relacionada com a descolonização (4 milhões de contos), um crescimento do valor da dívida pública directa de 153 para 214 milhões de contos no decurso de 1977.
QUADRO IX
Dívida pública efectiva e serviço da dívida
(ver documento original) Em comparação com o produto interno bruto, a preços de mercado, verifica-se uma subida da relação correspondente de 32,3% para 36,9%.
Por sua vez, o serviço da dívida pública, abrangendo os juros e amortizações, passará de 8 milhões de contos em 1976 (ou seja, 11,3% das receitas correntes) para 14,6 milhões de contos no próximo ano (ou seja, 17% das receitas correntes), sem contar com os diversos encargos financeiros resultantes da descolonização e da prestação de garantias pelo Estado.
Esta é uma evolução que justifica, sem dúvida, indispensável rigor e nova disciplina na execução da política financeira do Estado em 1977, tal como se encontra definida na lei do Orçamento.
A fim de atingir este objectivo, propõe-se o Governo acompanhar a evolução das receitas fiscais, realizando as acções adequadas, nomeadamente as que a conjuntura económica e financeira justifique e, ao mesmo tempo, vigiar atentamente o processamento das despesas orçamentais numa perspectiva de produtividade e racionalidade económica, tomando ainda as medidas necessárias à sua contenção, a fim de reduzir, se possível, o deficit orçamental previsto.
E, assim:
Em execução da Lei 11/76, de 31 de Dezembro:
O Governo decreta, nos termos da alínea c) do artigo 201.º da Constituição, o seguinte:
Artigo 1.º
(Execução do Orçamento Geral do Estado)
1. Pelo presente diploma é posto em execução o Orçamento Geral do Estado para 1977, constante dos mapas anexos n.os 1 a 3.
2. Os mapas referidos no número anterior fazem parte integrante deste decreto-lei.
Artigo 2.º
(Orçamentos privativos)
Os orçamentos privativos dos serviços e fundos autónomos e dos que se regem por orçamentos não incluídos no Orçamento Geral do Estado são aprovados pelo Ministro da Tutela e visados pelo Ministro das Finanças.
Artigo 3.º
(Utilização das dotações orçamentais)
1. Na execução dos seus orçamentos para 1977, os serviços do Estado, autónomos ou não, os institutos públicos, incluindo os organismos de coordenação económica, as autarquias locais e as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa deverão observar normas de rigorosa economia na administração das verbas orçamentais atribuídas às suas despesas.
2. Os dirigentes dos serviços ficarão responsáveis, nos termos das leis em vigor, pela realização das despesas que autorizarem sem inscrição orçamental ou que não se comportem nas correspondentes dotações.
Artigo 4.º
(Regime duodecimal)
1. Não ficam sujeitas, em 1977, à regra do regime duodecimal as seguintes dotações orçamentais:a) De valor até 500000$00;
b) De despesas sujeitas a duplo cabimento ou a reembolso;
c) De encargos fixos mensais ou que se vençam em data certa.
2. Ficam também isentas do regime de duodécimos as importâncias dos reforços que têm de ser aplicadas sem demora ao fim para que foram concedidas.
3. Mediante autorização do Ministro das Finanças, a obter por intermédio da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, podem ser antecipados, total ou parcialmente, os duodécimos de quaisquer outras dotações orçamentais.
4. Nos serviços com orçamentos privativos, a competência designada no número anterior pertence à entidade que aprovar o respectivo orçamento, sem necessidade de intervenção do Ministério das Finanças.
Artigo 5.º
(Requisição de fundos por serviços com autonomia administrativa)
1. Os serviços com autonomia administrativa só poderão requisitar mensalmente as importâncias que, embora dentro dos respectivos duodécimos, forem estritamente indispensáveis à realização de despesas correspondentes às suas necessidades mensais.
2. As requisições de fundos enviadas para autorização às delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública serão acompanhadas da indicação da totalidade dos pagamentos já efectuados em conta das dotações nelas incluídas e, na hipótese de existirem saldos na posse dos serviços, das datas em que esses mesmos saldos serão utilizados em pagamentos orçamentais.
3. As delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública não poderão autorizar para pagamento as requisições de fundos que, em face dos elementos referidos no número anterior, se mostrem desnecessários.
Artigo 6.º
(Dotações para investimentos do Plano)
As dotações do Orçamento Geral do Estado, dos organismos de coordenação económica e dos fundos e serviços autónomos, para execução dos investimentos do Plano, não poderão ser aplicadas sem a sua especificação em programas devidamente aprovados e visados.
Artigo 7.º
(Fundos permanentes)
Os fundos permanentes a constituir no ano de 1977 ficam dispensados da autorização ministerial a que se refere o artigo 24.º do Decreto com força de lei 18381, de 24 de Maio de 1930, desde que o responsável pelo fundo seja o mesmo e a importância em conta de cada dotação não seja superior à que foi autorizada no ano transacto.
Artigo 8.º
(Encargos de anos findos)
1. Fica o Ministro das Finanças autorizado, com dispensa do disposto na parte final do artigo 3.º do Decreto-Lei 24914, de 10 de Janeiro de 1935, a mandar satisfazer, de conta da verba «Despesas de anos findos», descrita nos orçamentos dos Ministérios ou em orçamentos privativos referentes ao ano de 1977, ou pelas dotações destinadas nos mesmos orçamentos a despesas que, em 1976, estavam inscritas em despesa extraordinária, os encargos respeitantes a anos anteriores provenientes de abonos a pessoal, de pensões, de comissões pela venda de valores selados e de emolumentos pela cobrança do imposto sucessório e da sisa.2. Os encargos respeitantes aos subsídios de Natal e de férias de anos anteriores serão satisfeitos, com dispensa das formalidades que orientam o pagamento das despesas de anos findos, em conta das correspondentes verbas inscritas nos orçamentos dos respectivos Ministérios ou em orçamentos privativos.
Artigo 9.º
(Compromissos internacionais de natureza militar)
1. De harmonia com os compromissos internacionais e para ocorrer a exigências de defesa militar, é elevada em 342908300$00 a importância corrigida pelo n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei 768/75, de 31 de Dezembro.
2. Para os referidos fins e de acordo com o artigo 25.º e seu § único da Lei 2050, de 27 de Dezembro de 1951, a verba inscrita no orçamento para 1977 poderá ser reforçada com a importância destinada ao mesmo objectivo e não despendida durante as gerências anteriores.
Artigo 10.º
(Despesas com a descolonização e cooperação)
As dotações inscritas no orçamento para 1977, referentes a despesas com a descolonização e cooperação com os novos Estados independentes e Macau, não poderão ser aplicadas sem prévio programa devidamente aprovado pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro da correspondente pasta.
Artigo 11.º
(Despesas com a integração de pessoal do quadro geral de adidos)
As despesas com a integração de pessoal do quadro geral de adidos em quadros próprios dos serviços, para cuja cobertura não existam verbas disponíveis no orçamento do respectivo serviço para 1977, continuam a ser satisfeitas pelas verbas afectas àquele quadro geral.
Artigo 12.º
(Dotações para encargos com reclusos)
No ano de 1977, enquanto não estiverem concluídas as construções de novos edifícios dos serviços dependentes do Ministério da Justiça, as despesas com a sustentação de reclusos que trabalhem nas respectivas obras serão satisfeitas pelas dotações consignadas no capítulo 11.º do orçamento do referido Ministério, aos estabelecimentos prisionais regionais, comarcãos e postos de detenção e inscritas sob as classificações económicas 25.00 e 31.00.
Artigo 13.º
(Cobertura do «deficit» do Fundo de Fomento da Habitação)
Mediante proposta aprovada pelo Ministro da Habitação, Urbanismo e Construção, poderá o Ministro das Finanças autorizar, a favor do Fundo de Fomento da Habitação, a concessão de um subsídio até ao limite de 45072400$00, destinado à cobertura do deficit previsto no orçamento daquele Fundo para 1977.
Artigo 14.º
(Dotações comuns para vencimentos do pessoal docente)
1. As dotações comuns consignadas a vencimentos do pessoal dos liceus e escolas técnicas, do ciclo preparatório e do magistério primário, descritas no orçamento do Ministério da Educação e Investigação Científica, como despesas correntes para o ano de 1977, serão utilizadas por cada um dos respectivos estabelecimentos de ensino de harmonia com as necessidades resultantes da satisfação de encargos com o pessoal que efectivamente estiver em exercício, sendo as correspondentes informações de cabimento prestadas:
Pelos respectivos estabelecimentos, tratando-se de pessoal dos quadros aprovados por lei;
Pela Direcção-Geral de Pessoal e Administração, nos restantes casos.
2. Compete ainda à Direcção-Geral de Pessoal e Administração prestar a informação de cabimento nos diplomas de nomeação de todo o pessoal docente e auxiliar do ensino primário.
3. À Direcção-Geral da Educação Permanente compete prestar informação de cabimento nos diplomas de nomeação dos regentes de cursos de educação de adultos.
Artigo 15.º
(Dotações para encargos com o Ministério do Trabalho)
1. Enquanto por via legislativa não forem definidas as normas de integração da justiça do trabalho na estrutura do Ministério da Justiça, as dotações destinadas a suportar encargos da mesma natureza, consignadas à Inspecção-Geral dos Tribunais do Trabalho, e as dotações comuns aos referidos Tribunais, mantêm-se inscritas no orçamento do Ministério do Trabalho.
2. No ano de 1977 as dotações referidas no número anterior, com excepção das relativas a remunerações certas e permanentes, serão distribuídas mediante plano aprovado pelo Ministro do Trabalho e aplicadas a cada um dos aludidos tribunais, sem observância do disposto no § 2.º do artigo 13.º do Decreto com força de lei 18381, de 24 de Maio de 1930.
3. Enquanto se mantiver o condicionalismo previsto neste artigo, a informação de cabimento nos diplomas de provimento dos magistrados e funcionários de justiça dos mencionados tribunais será prestada pela Inspecção-Geral dos Tribunais de Trabalho.
4.º Enquanto se não dotar a Secretaria de Estado da População e Emprego com os meios financeiros necessários ao pagamento dos abonos do seu pessoal, os mesmos serão suportados pela verba comum da Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho.
Artigo 16.º
(Prorrogação do prazo de isenção de sisa na aquisição de casas para habitação) É prorrogado até 31 de Dezembro de 1977 o regime estabelecido, quanto à aquisição de casas para habitação, nos artigos 1.º a 3.º do Decreto-Lei 472/74, de 20 de Setembro, com a alteração introduzida pelo artigo 2.º do Decreto-Lei 738-C/75, de 30 de Dezembro, considerando-se reportadas a 31 de Dezembro de 1977 todas as datas que nesses preceitos se referem à caducidade do regime ou à fiscalização do seu condicionalismo.
Artigo 17.º
(Revisão da taxa da lista IV do Código do Imposto de Transacções)
A alínea c) do artigo 22.º do Código do Imposto de Transacções passa a ter a seguinte redacção:
Art. 22.º ..................................................................
................................................................................
c) Mercadorias constantes da lista IV anexa ao Código - taxa de 50%.
................................................................................
Artigo 18.º
(Entrada em vigor)
Este diploma entra em vigor em 1 de Janeiro de 1977.Visto e aprovado em Conselho de Ministros. - Mário Soares - Henrique Medina Carreira.
Promulgado em 31 de Dezembro de 1976.
Publique-se.O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.
ANEXO 1
Mapa das receitas previstas para 1977
(ver documento original)
ANEXO 2
Mapa das despesas fixadas para 1977
(ver documento original)
ANEXO 3
Orçamento Geral do Estado
Resumo, por objectivos finais, das despesas do ano de 1977
(ver documento original) O Ministro das Finanças, Henrique Medina Carreira.
