Acórdão 642/2005/T. Const. - Processo 497/2005. - 1 - Na acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos que José Augusto Queijo propôs pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra a Secretária de Estado da Indústria, Comércio e Serviços e contra os contra-interessados particulares Francisco Manuel da Silva Perpétua e outros - acção essa na qual o autor peticionava a anulação do despacho 249/SEICS/2004, proferido em 4 de Março de 2004 por aquela Secretária de Estado e publicado sob o n.º 7244/2004 no Diário da República, 2.ª série, de 13 de Abril de 2004, em consequência se revogando a lista de transição do pessoal do quadro da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, na parte que dizia respeito à carreira de inspector técnico especialista principal, e integrando o autor na carreira de inspecção e na categoria de inspector técnico especialista principal -, foi, naquele Tribunal e em 29 de Março de 2005, proferido acórdão que julgou tal acção parcialmente procedente.

Nesse aresto, foi recusada, por inconstitucionalidade, a aplicação das normas constantes do n.º 3 do artigo 8.º, em conjugação com o n.º 2 do artigo 10.º, ambos do Decreto Regulamentar 48/2002, de 26 de Novembro, e do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei 112/2001, de 6 de Abril.

Pode ler-se no referido acórdão, na parte que ora releva:

"O Decreto-Lei 112/2001, de 6 de Abril, procedeu [à] re[e]struturação das carreiras dos funcionários ligados ao exercício de funções de inspecção ou fiscalização, tendo criado três carreiras com diferentes requisitos habilitacionais e definindo regras, designadamente, de intercomunicabilidade de carreiras e de transição para as novas carreiras.

Decorre do disposto nos artigo[s] 9.º, n.º 3, e 16.º do Decreto-Lei 112/2001, em conjugação com o disposto nos artigos 8.º, n.º 3, do Decreto Regulamentar 48/2002, de 26 de Novembro, que os subinspectores passaram a integrar, com efeitos reportados a 1 de Julho de 2000, a carreira de inspecção técnica, com a categoria de inspector técnico principal, passando à frente dos então inspectores de 2.ª classe, cuja transição, ao abrigo do disposto no artigo 10.º do Decreto Regulamentar 48/2002, os posicionou, em 1 de Julho de 2000, na categoria de inspector técnico, não existindo prevista na lei, quanto a estes funcionários, qualquer regra especial de transição.

Decorre dos referidos preceitos legais que da sua aplicação resulta, de facto, uma situação de inversão hierárquica.

Importa, agora, porém, apurar se tal situação assenta numa justificação que torne aceitável o resultado verificado ou não, isto é, se a inversão das posições relativas detidas pelos funcionários à data da publicação de tais diplomas legais viola o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública.

Conforme é entendimento doutrinal e jurisprudencial pacífico, a não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras constitui um princípio geral que é corolário do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado, em geral, no artigo 13.º da CRP e, no domínio das relações laborais, no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da CRP. Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe que se estabeleçam distinções, mas sim distinções desprovidas de justificação objectiva e racional - neste sentido v. j. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 128/99, de 3 de Março, processo 140/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 485, p. 26.

[À] face deste princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários de categoria superior sejam colocados em categoria inferior [à] daqueles outros, apenas por se ter previsto quanto a estes uma regra especial de transição que permite a intercomunicabilidade de carreiras, sem que tal transição tenha qualquer justificação, sequer ao nível dos requisitos habilitacionais exigidos.

Na situação em apreço, somos do entendimento que se está perante uma situação em que aquele princípio da inversão das posições relativas foi violado, pois, como resulta da matéria de facto apurada, o autor, que detinha a categoria de inspector de 2.ª classe, foi ultrapassado, com referência a 1 de Julho de 2000, por um conjunto de funcionários que eram apenas subinspectores, isto é, situados dois níveis abaixo na carreira e que, por força das normas legais supra-referidas, lhe passaram à frente, tendo sido colocados na categoria de inspector técnico principal ao passo que o autor foi colocado como inspector técnico, isto é, um nível abaixo daqueles.

O artigo 204.º da CRP impõe que os tribunais, nas suas decisões, não apliquem normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consagrados.

O disposto nos artigos 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei 112/2001 e 8.º, n.º 3, Decreto Regulamentar 48/2002, pelas razões supra-referidas, violam o disposto nos artigos 13.º e 59.º da CRP, o que inquina tais normas de inconstitucionalidade material, afectando, consequentemente, a validade do despacho impugnado, que, por isso, deve ser anulado por carecer de base legal.

[...]

Afigura-se-nos ainda que da apontada inconstitucionalidade material dos artigos supra-referidos não se segue que o autor tenha direito a ser posicionado na categoria de inspector técnico especialista principal.

Na verdade, a inconstitucionalidade reside em, por via da revisão das carreiras, a lei ter permitido que os subinspectores tivessem, sem razão justificativamente válida, ultrapassado os seus superiores hierárquicos, incluindo o aqui autor (sendo este o vício que cumpre eliminar), e não permitir ao aqui autor que, com fundamento numa ilegalidade, seja, sem qualquer outra razão que o justifique, promovido àquela categoria.

Assim, do apontado vício de inconstitucionalidade material apenas se segue a condenação da Administração Pública a operar o reposicionamento dos funcionários, levando em consideração aquela inconstitucionalidade, ou seja, a posicionar os funcionários, m[a]xime, o aqui autor, como se aquelas normas não existissem, designadamente em termos salariais."

Do acórdão de que parte se encontra extractada recorreu para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, o representante do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, por intermédio de tal recurso, intentando a apreciação das normas constantes do n.º 3 do artigo 8.º, em conjugação com o n.º 3 do artigo 10.º, um e outro do Decreto Regulamentar 48/2002, de 26 de Novembro, e do artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei 112/2001, de 6 de Abril.

Os autos foram remetidos ao Tribunal Constitucional em 14 de Junho de 2005.

2 - Determinada a feitura de alegações, rematou a entidade recorrente a por si produzida com o seguinte quadro conclusivo:

"1 - As normas constantes do artigo 8.º, n.º 3, em conjugação com o artigo 10.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar 48/2002, de 26 de Novembro, e do artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei 112/2001, de 6 de Abril, ao implicarem que - no âmbito da reestruturação de carreiras dos funcionários ligados ao exercício de funções de inspecção ou fiscalização - ocorra uma inversão das posições relativas detidas pelos funcionários à data da publicação de tais diplomas, violadora do princípio da coerência e equidade, por desprovida de fundamento material adequado, com reflexos no escalão remuneratório respectivo, violam os princípios constitucionais constantes dos artigos 59.º e 13.º da Constituição da República Portuguesa.

2 - Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida."

Por seu turno, o recorrido concluiu a sua resposta à alegação dizendo:

"A) O ora recorrido subscreve a conclusão I das alegações do Ministério Público na qual defende que 'As normas constantes do artigo 8.º, n.º 3, em conjugação com o artigo 10.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar 48/2002, de 26 de Novembro, e do artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei 112/2001, de 6 de Abril, ao implicarem que - no âmbito da reestruturação de carreiras dos funcionários ligados ao exercício de funções de inspecção ou fiscalização - ocorra uma inversão das posições relativas detidas pelos funcionários à data da publicação de tais diplomas, violadora do princípio da coerência e equidade, por desprovida de fundamento material adequado, com reflexos no escalão remuneratório respectivo, violam os princípios constitucionais constantes dos artigos 59.º e 13.º da Constituição da República Portuguesa.'

B) Bem como o princípio da protecção da confiança na medida em que os funcionários têm o direito de confiar que a Administração e que o legislador não os prejudique[m] arbitrariamente.

C) Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida."

Cumpre decidir.

3 - Por intermédio do Decreto-Lei 112/2001, de 6 de Abril, operou-se o estabelecimento e definição das carreiras de inspecção da Administração Pública, criando, nas inspecções-gerais, serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os serviços públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que tivessem nos respectivos quadros de pessoal carreiras de inspecção próprias para o exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do Estado (com excepção dos serviços e organismos que disponham de carreiras constituídas como corpo espacial), as carreiras de inspecção de inspector superior (na qual se integravam as categorias de inspector superior principal, inspector superior, inspector principal e inspector), inspector técnico (integrando as categorias de inspector técnico especialista principal, inspector técnico especialista, inspector técnico principal e inspector técnico) e inspector-adjunto (que integrava as categorias de inspector-adjunto especialista principal, inspector-adjunto especialista, inspector-adjunto principal e inspector-adjunto), carreiras essas de regime especial e cujas estruturas e escalas salariais constavam do mapa I anexo a tal diploma (cf. artigos 1.º a 6.º daquele diploma).

No referido mapa anexo surpreendem-se as seguintes escalas salariais:

(ver documento original)

Por outro lado, vieram dispor os artigos 9.º, 14.º, 15.º, 16.º e 19.º do Decreto-Lei 112/2001:

"Artigo 9.º

Intercomunicabilidade entre carreiras

1 - Os inspectores técnicos especialistas com três anos de serviço na categoria e os inspectores técnicos especialistas principais, em ambos os casos com a habilitação mínima de curso superior que não confira o grau de licenciatura, podem candidatar-se à categoria de inspector principal da carreira de inspector superior desde que, em alternativa:

a) Sejam detentores dos requisitos habilitacionais exigíveis para ingresso nesta carreira;

b) Tenham frequentado, com aproveitamento, a formação definida nos termos do artigo 14.º;

c) Tenham obtido qualificações reconhecidas no âmbito dos sistemas educativos ou da formação profissional, em domínios relevantes para a missão dos serviços, a definir no aviso de abertura de concurso.

2 - Os inspectores técnicos com três anos de serviço na categoria e os inspectores técnicos principais podem candidatar-se a concursos para a categoria de ingresso na carreira de inspector superior, com dispensa da frequência e aprovação no respectivo estágio, desde que reúnam os requisitos habilitacionais exigíveis para o ingresso nesta carreira.

3 - Os inspectores-adjuntos especialistas com três anos de serviço na categoria e os inspectores-adjuntos especialistas principais podem candidatar-se à categoria de inspector técnico principal desde que, em alternativa:

a) Sejam detentores dos requisitos habilitacionais exigíveis;

b) Tenham frequentado, com aproveitamento, a formação definida nos termos do artigo 14.º;

c) Tenham obtido qualificações reconhecidas no âmbito dos sistemas educativos ou da formação profissional, em domínios relevantes para a missão dos serviços, a definir no aviso de abertura de concurso.

4 - Os inspectores-adjuntos com três anos de serviço na categoria e os inspectores-adjuntos principais podem candidatar-se a concursos para a categoria de ingresso na carreira de inspector técnico, com dispensa da frequência e aprovação no respectivo estágio, desde que reúnam os requisitos habilitacionais exigíveis para o ingresso nesta carreira.

5 - Nos casos referidos nos números anteriores, a integração na nova carreira e categoria faz-se em escalão a que corresponda índice igual àquele que o funcionário detém na categoria de origem ou no índice superior mais aproximado, se não houver coincidência.

Artigo 14.º

Regulamentação

1 - A aplicação do disposto no presente diploma aos serviços e organismos a que se refere o n.º 1 do artigo 2.º faz-se, em cada caso, mediante decreto regulamentar.

2 - Os decretos regulamentares previstos no número anterior, a aprovar no prazo de 90 dias, estabelecem, designadamente, as carreiras a prever, o conteúdo funcional, as regras próprias de transição e demais regulamentação considerada necessária.

3 - Os decretos regulamentares podem, ainda, prever a integração nas carreiras de inspecção de funcionários integrados noutras carreiras desde que desempenhem funções de natureza inspectiva e reúnem os requisitos legais exigidos.

4 - Para a carreira de inspector-adjunto pode também prever-se a transição de funcionários que, não reunindo os requisitos legais exigidos, desempenhem funções inspectivas e detenham formação profissional adequada.

5 - Os estágios a que se referem os artigos 4.º, 5.º e 6.º têm a duração mínima de um ano.

Artigo 15.º

Regime geral de transição

1 - Os funcionários dos serviços e organismos abrangidos pelo presente diploma, integrados em carreiras de inspecção, transitam para carreira com iguais requisitos habilitacionais de ingresso.

2 - A categoria de integração na nova carreira é a equivalente à detida na data da transição, sem prejuízo da introdução de novos ajustamentos necessários para a sua adaptação à nova estrutura da carreira, tendo em conta, designadamente, o disposto no artigo 16.º

3 - A transição faz-se para o escalão igual ao que o funcionário detém na categoria de origem.

4 - O tempo de serviço prestado na categoria de origem conta para efeitos de promoção como se tivesse sido prestado na nova categoria, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

5 - Quando a transição resulta da fusão de duas categorias, releva na nova categoria, para efeitos de promoção, apenas o tempo de serviço prestado na categoria mais elevada da anterior carreira.

Artigo 16.º

Regras especiais de transição

1 - Os funcionários que à data da entrada em vigor do presente diploma reúnam os requisitos necessários à aplicação dos mecanismos de intercomunicabilidade de carreiras a que se refere o artigo 9.º transitam para a categoria correspondente da carreira constante do presente diploma.

2 - Para efeitos da transição a que se refere o número anterior, os requisitos de qualificação profissional a que se referem os n.os 1 a 3 do artigo 9.º do presente diploma consideram-se preenchidos pela posse das qualificações exigidas pelas regras de intercomunicabilidade ou de acesso constantes dos diplomas que regiam as anteriores carreiras.

3 - Os lugares em que actualmente estão providos os funcionários referidos no n.º 1 são extintos e automaticamente aditados à categoria para a qual transitam.

Artigo 19.º

Produção de efeitos

A transição para as novas carreira criadas pelo presente diploma, bem como o correspondente abono do suplemento de função inspectiva, produz efeitos reportados a 1 de Julho de 2000."

Em 26 de Novembro de 2002 veio a lume o Decreto Regulamentar 48/2002, que, por aplicação do regime previsto no Decreto-Lei 112/2001, veio a definir e regulamentar a estrutura das carreiras inspectivas do quadro da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, criando nas respectivas carreiras de inspecção, como carreiras de regime especial, as carreiras de inspector superior (integrando as categorias de inspector superior principal, inspector superior, inspector principal e inspector), inspector técnico (integrando as categorias de inspector técnico especialista principal, inspector técnico especialista, inspector técnico principal e inspector técnico) e inspector-adjunto (integrando as categorias de inspector-adjunto especialista principal, inspector-adjunto especialista, inspector-adjunto principal e inspector-adjunto), determinando que o ingresso na carreira de inspector superior se faria, em regra, para a categoria de inspector, de entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada, com carta de condução de veículos ligeiros, idade não superior a 35 anos e aprovados em estágio, com classificação não inferior a Bom, que o ingresso na carreira de inspector técnico se faria, em regra, para a categoria de inspector técnico, de entre indivíduos habilitados com curso superior adequado que não confira o grau de licenciatura, com carta de condução de veículos ligeiros, com idade não superior a 35 anos e aprovados em estágio, com classificação não inferior a Bom, e que o ingresso na categoria de inspector-adjunto se faria, para a categoria de inspector-adjunto, de entre indivíduos habilitados com o 12.º ano de escolaridade ou equivalente, com carta de condução de veículos ligeiros, com idade não inferior a 21 anos nem superior a 30 e aprovados em estágio com classificação não inferior a Bom - cf. artigos 2.º a 6.º

Nos artigos 8.º, 10.º e 12.º do indicado decreto regulamentar veio a ficar consagrado:

"Artigo 8.º

Formação

1 - Os cursos que integram os estágios previstos nos artigos 4.º, 5.º e 6.º do presente diploma são objecto de regulamento a aprovar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela.

2 - A definição dos requisitos de formação exigida pelas regras de intercomunicabilidade entre carreiras a que se referem a alínea b) do n.º 1 e a alínea b) do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei 112/2001, de 6 de Abril, é estabelecida por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela.

3 - Sem prejuízo do previsto no número anterior, para os efeitos constantes da alínea b) do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei 112/2001, de 6 de Abril, é válida e suficiente a formação adquirida nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 25.º do Decreto-Lei 269-A/95, de 19 de Outubro, ou, em alternativa, a prevista do artigo 28.º do mesmo diploma.

Artigo 10.º

Regra geral de transição

1 - Os funcionários providos nas actuais carreiras de inspecção superior e de inspecção transitam para as novas carreiras, sendo integrados nos escalões que possuíam à data da transição.

2 - As transições ocorrem em conformidade com o mapa do anexo II ao presente diploma, que dele faz parte integrante.

3 - O tempo de serviços prestado na categoria de origem conta para efeitos de promoção como prestado na nova categoria.

Artigo 12.º

Produção de efeitos

1 - A transição para as novas carreiras, nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 10.º do presente diploma, bem como o correspondente abono de suplemento de função inspectiva, produz efeitos reportados a 1 de Julho de 2000.

2 - Aos funcionários que tenham mudado de categoria ou de escalão a partir de 1 de Julho de 2000 são aplicáveis as transições constantes do mapa anexo II ao presente diploma, com efeitos a partir da data em que as mesmas ocorreram.

3 - Os funcionários que se aposentaram a partir de 1 de Julho de 2000 terão a sua pensão de aposentação calculada com base no índice que couber ao último escalão em que ficarem posicionados e no correspondente suplemento de função inspectiva."

O mapa do anexo II referido no transcrito artigo 10.º fornece os seguintes comandos de transição:

(ver documento original)

Transição da carreira de inspecção para as carreiras de inspector técnico e de inspector-adjunto

(ver documento original)

Anote-se que, de harmonia com os artigos 21.º, 22.º e 23.º do Decreto-Lei 269-A/95, de 19 de Outubro, o pessoal do quadro da Inspecção-Geral das Actividades Económicas das carreiras de inspecção integrava-se em carreiras de regime especial que compreendiam a carreira de inspecção superior (que se desenvolvia pelas categorias de inspector superior principal, inspector superior, inspector principal e inspector) e de inspecção (que se desenvolvia pelas categorias de inspector técnico especialista, inspector técnico principal, inspector técnico de 1.ª classe, inspector técnico de 2.ª classe, subinspector e agente).

Anote-se ainda, para a compreensão do problema de constitucionalidade que se tem de enfrentar, que no n.º 2 do artigo 25.º desse Decreto-Lei 269-A/95 se prescrevia que o acesso nas carreiras de inspecção se regia pelas seguintes normas:

"a) Inspector técnico especialista, mediante avaliação de concurso curricular, de entre inspectores técnicos principais com, pelo menos, três anos de serviço na categoria classificados de Muito bom ou cinco anos classificados, no mínimo, de Bom;

b) Inspector técnico principal, mediante concurso com prova de conhecimentos e avaliação curricular, de entre inspectores técnicos de 1.ª classe com curso superior não conferente do grau de licenciatura com, pelo menos, três anos de serviço na respectiva categoria classificados de Muito bom ou cinco anos classificados, no mínimo, de Bom;

c) Inspector técnico de 1.ª classe, mediante concurso com prova de conhecimentos e avaliação curricular, de entre inspectores técnicos de 2.ª classe com, pelo menos, três anos de serviço na respectiva categoria classificados de Muito bom ou cinco anos classificados, no mínimo, de Bom;

d) Inspector técnico de 2.ª classe, mediante concurso com prova de conhecimentos e avaliação curricular, de entre subinspectores com curso de formação para inspector técnico de 2.ª classe com, pelo menos, três anos de serviço na respectiva categoria classificados de Muito bom ou cinco anos classificados, no mínimo, de Bom;

e) Subinspector, mediante concurso com prova de conhecimentos e avaliação curricular, de entre agentes com, pelo menos, três anos de serviço na respectiva categoria classificados de Muito bom ou cinco anos classificados, no mínimo, de Bom."

3.1 - Da matéria fáctica dada por assente na decisão impugnada - e que este Tribunal não pode censurar - resulta que o ora recorrente, ao tempo da produção de efeitos do Decreto-Lei 112/2001 e do Decreto Regulamentar 48/2002, detinha a categoria de inspector técnico de 2.ª classe, tendo sido nomeado como inspector técnico de 1.ª classe em 22 de Dezembro de 2001.

Assim, de acordo com as disposições legais acima transcritas, um funcionário na situação do impugnante transitou, por força do mapa anexo II ao Decreto Regulamentar 48/2002, para a categoria de inspector técnico da carreira de inspecção e, a partir de 22 de Dezembro de 2001, para a categoria de inspector técnico principal, sendo que, um subinspector transitaria para a categoria de inspector-adjunto especialista da mesma carreira.

Simplesmente, em face da possibilidade conferida pelo artigo 9.º do Decreto-Lei 112/2001, tornou-se possível aos inspectores-adjuntos especialistas com três anos de serviço na categoria, de harmonia com o disposto no seu n.º 3, candidatarem-se à categoria de inspector técnico principal desde que, em alternativa, fossem possuidores dos requisitos habilitacionais exigíveis, tivessem frequentado, com aproveitamento, a formação prevista no artigo 14.º desse diploma, ou tivessem obtido qualificações reconhecidas no âmbito dos sistemas educativos ou da formação profissional em domínios relevantes para a missão dos serviços, sendo que, para efeitos da frequência da referida formação, o n.º 3 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar 48/2002 entendeu como válido e suficiente o concurso com prova de conhecimentos e avaliação curricular de subinspectores que já detivessem curso de formação para inspector técnico de 2.ª classe com, pelo menos, três anos de serviço na respectiva categoria classificados de Muito bom ou cinco anos com classificação mínima de Bom.

No que concerne aos então inspectores de 2.ª classe da Inspecção-Geral das Actividades Económicas (isto é, aos funcionários que detivessem tal categoria da carreira de inspecção delineada no Decreto-Lei 269-A/95), nenhuma regra especial, à excepção das gerais contidas nos artigos 10.º e 12.º do Decreto Regulamentar 48/2002, foi prevista, não se podendo olvidar que, de acordo com o mencionado Decreto-Lei 269-A/95, naquela carreira, a categoria de subinspector era posicionada em nível hierárquico e remuneratório (cf., quanto a este último, o mapa II anexo a esse diploma) inferior à categoria de inspector técnico de 2.ª classe.

Poderão, por isso, surgir situações em que, por virtude da transição, subinspectores com menor antiguidade na carreira de inspecção do que a possuída pelos inspectores técnicos de 2.ª classe e não apresentando, relativamente a estes, mais elevados requisitos habilitacionais sejam posicionados, no domínio das carreiras de inspecção da Administração Pública, em categorias mais elevadas (e com remuneração superior) que aquelas em que, também pela transição, foram posicionados aqueles inspectores técnicos.

3.3 - É, pois, neste contexto que se terá de apreciar a compatibilidade constitucional do comando extraível da conjugação das normas ínsitas no n.º 3 do artigo 8.º e no artigo 10.º, um e outro do Decreto Regulamentar 48/2002, e na alínea b) do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei 112/2001, na medida - e tão-só nessa medida - em que implique que, na reestruturação das carreiras dos funcionários das carreiras de inspecção da Inspecção-Geral das Actividades Económicas para efeitos daquele decreto-lei, possam os então subinspectores, com menor antiguidade na carreira e que não detenham mais elevados requisitos habilitacionais do que os então inspectores técnicos de 2.ª classe, ser posicionados em categorias mais elevadas que aquela em que foram posicionados os inspectores técnicos de 2.ª classe.

No recente Acórdão 323/2005 (disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ /20050323.html), tirado em plenário, teve este Tribunal ocasião de discretear em dados passos:

"10 - Assente que a norma conduz a situações em que funcionários com menos tempo de serviço na categoria e, até, na categoria e na carreira, fiquem posicionados em índice remuneratório superior ao de outros que hajam sido promovidos à mesma categoria em momento anterior, importa lembrar que o Tribunal Constitucional já teve ensejo de se pronunciar sobre algumas situações que apresentam similitudes com a que agora é posta à sua consideração. Assim, para só referir a jurisprudência mais directamente pertinente:

No Acórdão 584/98 (Diário da República, 2.ª série, de 30 de Março de 1999), o Tribunal decidiu julgar inconstitucional - por violação do artigo 53.º, n.º 1, alínea a), da Constituição - a norma constante do artigo 2.º do Decreto-Lei 347/91, de 19 de Setembro, enquanto restringe o descongelamento na progressão nos escalões das categorias e carreiras do pessoal docente do ensino superior e de investigação, mas tão-só na medida em que o limite temporal de antiguidade na categoria, ali estipulado para a primeira e segunda fases do descongelamento, implique que funcionários mais antigos na mesma categoria passem a auferir uma remuneração inferior à de outros de menor antiguidade e idênticas qualificações;

No Acórdão 254/2000 (Diário da República, 1.ª série-A, de 23 de Maio de 2000), o Tribunal decidiu, na esteira de anteriores decisões em processos de fiscalização concreta da constitucionalidade (Acórdãos n.os 180/99, 409/99 e 410/99, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 28 de Julho e de 10 de Março de 1999), declarar inconstitucionais, com força obrigatória geral, por violação do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13.º, as normas constantes do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 204/91, de 7 de Junho, e do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 61/92, de 15 de Abril, na medida em que, limitando o seu âmbito a funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, permitem o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria;

No Acórdão 356/2001 (Diário da República, 1.ª série-A, de 7 de Fevereiro de 2001), o Tribunal decidiu declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei 373/93, de 4 de Novembro, relativa à carreira de bombeiros sapadores, na parte em que, limitando o seu âmbito a funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, permite o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria;

No Acórdão 426/2001 (Diário da República, 2.ª série, de 16 de Novembro de 2001), o Tribunal decidiu julgar inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado nos artigos 13.º, 47.º, n.º 2, e 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, as normas dos artigos 27.º, n.º 3, do Decreto-Lei 184/89 e 17.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei 353-A/89, interpretados no sentido da atribuição aos funcionários melhor classificados num concurso para progressão na carreira, imediatamente promovidos a categoria superior, de vencimento inferior ao que vem a ser atribuído aos outros funcionários que ficaram inicialmente fora das vagas postas a concurso e que, por isso, permaneceram na categoria inferior, só ulteriormente vindo a ser promovidos, no âmbito do mesmo concurso, a que todos se apresentaram posicionados no mesmo escalão;

No Acórdão 405/2003 (Diário da República, 1.ª série-A, de 15 de Outubro de 2003), o Tribunal decidiu declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, enquanto corolário do princípio constitucional da igualdade consagrado no seu artigo 13.º, das normas conjugadas dos artigos 16.º, alínea b), 85.º, n.º 1, e 86.º, n.º 1, do Decreto-Lei 564/99, de 21 de Dezembro, e do mapa III constante do anexo II ao mesmo diploma, na medida em que permitem, na carreira de técnico de diagnóstico e terapêutica, o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria;

No Acórdão 646/2004 (Diário da República, 2.ª série, de 16 de Dezembro de 2004), o Tribunal decidiu julgar inconstitucional, por violação do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13.º, a norma constante n.º 4 do artigo 21.º do Decreto-Lei 404-A/98, de 18 de Dezembro, na medida em que, limitando o seu âmbito apenas a funcionários cuja promoção ocorreu em 1997, permite o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria.

Não seria, porém, legítimo concluir, como pressupõe a argumentação do Provedor de Justiça, pela existência de uma jurisprudência consolidada no sentido de que a mera percepção de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria acarreta, só por si e inelutavelmente, a inconstitucionalidade da norma que a isso conduz, por violação do princípio 'a trabalho igual, salário igual', de tal modo que apenas restasse transpô-la, sem mais ponderações, para o caso agora sujeito a apreciação.

Importa, com efeito, salientar que todas as hipóteses sobre que versaram estes arestos, excepto aquela que foi objecto do Acórdão 426/2001, apresentam uma particularidade de que a norma agora examinada não comunga e é nesse contexto que a sua doutrina deve ser entendida e com esse limite que deve ser transposta. Em todas elas se verificava a interferência de um factor anómalo, de circunstância puramente temporal, estranho à equidade interna e à dinâmica global do sistema retributivo e sem relação com a natureza do trabalho ou com as qualificações ou experiência dos funcionários confrontados, que era responsável pela inversão das posições remuneratórias: o faseamento do descongelamento dos escalões (Acórdão 584/98), ter a promoção ocorrido antes ou depois de certa data (Acórdãos n.os 254/2000, 356/2001 e 646/2004) ou o modo de operar a transição perante sucessão de regimes estatutários (Acórdão 405/2003).

Não é desta natureza a norma agora em apreço, que desenvolve uma característica do sistema retributivo da função pública que consiste em a evolução remuneratória na carreira se processar por mudança de categoria (promoção) e mudança de escalão dentro de cada categoria (progressão), de forma articulada e complementar de modo que a evolução por progressão venha a reflectir-se na evolução por promoção.

Aliás, mesmo quanto ao Acórdão 426/2001, há que ter em conta que o Tribunal se encontrava aí sujeito às limitações cognitivas de um recurso de fiscalização concreta incidente sobre uma decisão de recusa de aplicação da norma que veio a ser julgada inconstitucional, não lhe cabendo averiguar os factos ou a melhor interpretação do direito ordinário, não deixando, todavia, o acórdão de inserir, no considerando final que antecede a decisão, um parêntesis em que se faz referência à possibilidade de os funcionários com maior antiguidade na categoria que haviam sido ultrapassados porventura terem também 'antiguidade na carreira idêntica ou maior'.

11 - Argumenta o Primeiro-Ministro que a norma em causa introduz uma diferenciação constitucionalmente legítima, materialmente fundada, porque reflecte a posição desigual que os funcionários detinham na categoria de origem, dando continuidade à protecção da antiguidade nos seus vários contornos, que não passa exclusivamente pelo processo de promoção, aportando em diferentes soluções em função de situações de base com características diversas. E defende que a violação do princípio da igualdade não pode ser aferida apenas pelo critério de antiguidade na categoria, mas também pelo critério do escalão do posicionamento de origem quando tem lugar a promoção, traduzindo a ideia de proporcionalidade continuada, com valoração combinada da antiguidade e do mérito, que se quis imprimir à evolução retributiva dos trabalhadores da Administração Pública.

Esta justificação só em parte pode ser acolhida na perspectiva da conformidade da referida norma com a Constituição, que é o que ao Tribunal compete apreciar.

Como o Tribunal disse no Acórdão 584/98:

"O artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa - ao preceituar que 'todos os trabalhadores [...] têm direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna' - impõe que a remuneração do trabalho obedeça a princípios de justiça.

Ora a justiça exige que quando o trabalho prestado for igual em quantidade, natureza e qualidade seja igual a remuneração. E reclama (nalguns casos apenas consentirá) que a remuneração seja diferente, pagando-se mais a quem tiver melhores habilitações ou mais tempo de serviço. Deste modo se realiza a igualdade, pois que, como se sublinhou no Acórdão 313/89 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 13.º vol. t. II, pp. 917 e segs.), do que no preceito constitucional citado se trata é um direito de igualdade.

Escreveu-se neste aresto:

'O direito de que aqui se trata é um direito de igualdade - mas de uma igualdade material que exige que se tome sempre em consideração a realidade social em que as pessoas vivem e se movimentam - e não de uma igualdade meramente formal e uniformizadora [cf. Francisco Lucas Pires, Uma Constituição para Portugal, Coimbra, 1975, pp. 62 e segs.].'

Uma justa retribuição do trabalho é, no fundo, o que os princípios enunciados no preceito visam assegurar: a retribuição deve ser conforme à quantidade, natureza e qualidade do trabalho; deve garantir uma existência condigna e a trabalho igual - igual em quantidade, natureza e qualidade - deve corresponder salário igual.

O princípio 'para trabalho igual salário igual' não proíbe, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço, pagando-se mais, naturalmente, aos que maiores habilitações possuem e mais tempo de serviço têm. O que o princípio proíbe é que se pague de maneira diferente a trabalhadores que prestam o mesmo tipo de trabalho, têm iguais habilitações e o mesmo tempo de serviço.

O que, pois, se proíbe são as discriminações, as distinções sem fundamento material, designadamente porque assentes em meras categorias subjectivas.

Se as diferenças de remuneração assentarem em critérios objectivos, então elas são materialmente fundadas e não discriminatórias."

A esta luz, não será constitucionalmente vedado ao legislador, face ao referido princípio, ordenar o sistema retributivo por forma a reflectir, na determinação da remuneração dos trabalhadores da Administração Pública, o tempo de serviço na carreira, ainda que daí resulte o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria.

Com efeito, a carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional (cf. o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei 248/85, de 19 de Abril; definição que já não será inteiramente exacta porque dos anexos aos Decretos-Leis n.os 404-A/98 e 412-A/98 resulta a existência de carreiras unicategoriais). Embora se diferenciem em exigência, complexidade e responsabilidade (carreiras verticais) ou apenas pela maior eficiência na execução das respectivas tarefas (carreiras horizontais), as categorias da função pública, designadamente aquelas a que se aplica o n.º 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei 353-A/89, partilham a identidade funcional correspondente a uma dada profissão.

Deste modo, não se apresenta como solução normativa destituída de fundamento material face ao princípio da igualdade a diferenciação remuneratória na categoria superior, mesmo que implique o recebimento de remuneração superior pelo funcionário menos antigo nessa categoria, que resulte do diferente posicionamento atingido nos escalões da categoria de origem, desde que isso corresponda a um factor objectivo, susceptível de repercutir-se nas características do trabalho prestado ou nas capacidades e qualificações profissionais dos trabalhadores em causa, como sucede com a maior antiguidade na carreira. Face à substancial homogeneidade do conteúdo funcional das diversas categorias que a compõem, a valorização da experiência profissional inerente ao maior tempo de serviço na carreira não colide com os parâmetros da igualdade retributiva da alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição visto que não é desrazoável presumir que essa maior experiência global se possa traduzir num melhor desempenho. Por outro lado, não se trata de uma solução dirigida a beneficiar ou desfavorecer uma classe de funcionários determinada segundo um elemento arbitrariamente fixado, porque a antiguidade ou tempo de serviço na carreira é uma característica que todos compartilham e com que todos contam na melhoria da sua situação retributiva.

Assim, na medida em que a diferenciação remuneratória na categoria de promoção reflecte a maior antiguidade na carreira, a 'inversão de posições relativas' denunciada pelo Provedor de Justiça não pode ser censurada pelo Tribunal por violação do referido princípio constitucional, cabendo na discricionariedade legislativa quanto à conformação do sistema retributivo da função pública.

12 - Sucede, porém, que a aplicação da norma em causa conduz, noutras situações, como se revela pelos exemplos atrás mencionados, a que funcionários com menos tempo de serviço, não só na categoria mas também na carreira, passem a auferir remuneração superior à de funcionários mais antigos (na mesma categoria e carreira).

Ora, para justificar, face ao referido princípio, a dimensão ou conteúdo normativo que conduz a essa diferenciação de tratamento remuneratório já não pode invocar-se a maior experiência profissional, inerente ao tempo de serviço na carreira, nem o Tribunal divisa qualquer outro fundamento constitucionalmente atendível.

Nem pode aceitar-se, como sustenta o Primeiro-Ministro, que o tertium comparationis para avaliar a violação do princípio da igualdade seja o simples critério do 'escalão do posicionamento de origem quando tem lugar a promoção', porque esse nem sempre traduz a incorporação de um elemento susceptível de ser valorado pelo legislador dentro da margem de conformação que lhe é reconhecido, por ainda lhe poder ser ligado um efeito de diferenciação transportável para a categoria superior, na medida que tenha relação com a natureza ou com as características do trabalho prestado. Na hipótese que agora examinamos, o diferente posicionamento nos escalões da categoria de origem, que vai determinar impulsos diversos na promoção, traduz apenas o facto, que para este efeito é acidental, de o funcionário menos antigo ter permanecido na categoria inferior até que se completasse um outro módulo de tempo para a progressão, enquanto o funcionário primeiramente promovido inicia um novo módulo para progressão na categoria de destino.

Importa, finalmente, sublinhar que não pertence ao domínio de jurisdição do Tribunal indagar se a emergência de situações de desigualdade representa um resultado inescapável do modo como foi concebido e gizado o novo sistema retributivo. Como se salientou no Acórdão 254/2000, a invocação de um interesse esteado no estatuto remuneratório da função pública "não assume uma qualquer especificidade de onde decorra a postergação do princípio de 'para trabalho igual, salário igual'".

De todo o exposto resulta que a norma constante do artigo 17.º, n.º 3, do Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de Outubro, aditada a este diploma pelo artigo 27.º do Decreto-Lei 404-A/98, de 18 de Dezembro, quando conjugada com os anexos aos referidos Decretos-Leis n.os 404-A/98 e 412-A/98, de 30 de Dezembro, viola o princípio constitucional 'para trabalho igual salário igual', mas apenas na medida em que conduz ao recebimento de remuneração superior por funcionários que, cumulativamente, detenham menor antiguidade na categoria e na carreira."

A doutrina perfilhada no aresto de que se fez larga transcrição é, com as devidas adaptações, aplicável ao caso sub iudicio, no qual dos normativos em apreço pode resultar, sem que se lobrigue uma razão justificativa para tanto, que na transição para a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, estabelecida pelo Decreto-Lei 112/2001, um inspector técnico de 2.ª classe da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, com maior antiguidade na carreira e que não detenha menos requisitos habilitacionais, possa ser posicionado em categoria hierarquicamente inferior e a que corresponda inferior remuneração relativamente àquela em que foi posicionado um subinspector daquela Inspecção-Geral.

4 - Em face do que se deixa dito:

a) Julga-se inconstitucional, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13.º, a norma resultante da conjugação das normas ínsitas no n.º 3 do artigo 8.º e no n.º 10.º, um e outro do Decreto Regulamentar 48/2002, e na alínea b) do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei 112/2001, na medida em que implica que, na transição para a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, definida neste último diploma, um inspector técnico de 2.ª classe da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, que possua igual ou superior antiguidade e não detenha inferiores requisitos habilitacionais, possa ser posicionado em categoria inferior e com menor remuneração do que aquela em que foi posicionado um subinspector da mesma Inspecção-Geral;

b) Em consequência, nega-se provimento ao recurso.

Lisboa, 16 de Novembro de 2005. - Bravo Serra - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Vítor Gomes - Gil Galvão - Artur Maurício.