Decide julgar inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, interpretada no sentido de que não confere direito a indemnização a constituição de uma servidão non aedificandi que incida sobre a totalidade da parte sobrante de um prédio expropriado, quando essa parcela fosse classificável como «solo apto para construção» anteriormente à constituição da servidão. (Proc. nº 275/08).

Acórdão 612/2009

Processo 275/08

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1 - No processo de fixação de indemnização por expropriação por utilidade pública de uma parcela de terreno, a desanexar de um prédio misto, com vista à construção de uma auto-estrada, em que é expropriante EP - Estradas de Portugal, E. P. E., e expropriados Camilo Carvalho Araújo e Adelina Pinheiro Cardoso Araújo, por acórdão de 24 de Janeiro de 2008, o Tribunal da Relação de Guimarães decidiu:

«[...]

3 e 4 - No que respeita à valorização da parte sobrante a entidade expropriante entende que não se verificam os pressupostos para a fixação da indemnização consignados no artigo 29.º do CE/99, e além disso, os fundamentos extravasam o objecto do processo expropriativo, porque incidem sobre questões ambientais que depreciam a construção existente na parte sobrante, devendo ser apreciada noutro

processo.

É o artigo 29.º do CE/99 que regula os termos em que deve ser atribuída indemnização à parte sobrante numa expropriação parcial. Começa por dizer que é obrigatório fixar valores relativos à parte expropriada e sobrante. E impõe também, nos casos identificados no n.º 2 do referido normativo, que sejam fixados os montantes emergentes da depreciação e dos prejuízos ou encargos que acrescem ao valor da

parte expropriada.

Porém o n.º 3 excepciona a avaliação, quando se verifique que a parte não expropriada continua a satisfazer de forma proporcional, os mesmos cómodos que a totalidade do prédio ou se os cómodos assegurados pela parte sobrante não tiverem interesse económico para o expropriado, determinado objectivamente. Destacam-se aqui dois requisitos em que não é obrigada a avaliação na expropriação parcial. Mas para que isso se concretize, necessário se toma que os árbitros ou os peritos fundamentem as suas decisões ou laudos no sentido de justificarem que a parte sobrante não é afectada

nos pontos acima enunciados.

E não foi o que aconteceu nos autos, em que tanto os árbitros na sua decisão arbitral como os peritos indicados pelo tribunal, pelos expropriados e expropriante, no seu laudo, justificaram, respectivamente, que a parte sobrante sofria de danos consignados na perda total construtiva devido à constituição duma servidão non aedificandi, originada pela implantação da via de comunicação, e de depreciação da habitação

originada pela mesma.

Resta-nos analisar se são fundamentadas as depreciações aventadas pelo árbitros e peritos, que foram de alguma forma acolhidas pela decisão recorrida, que se apoia nas circunstâncias ambientais oriundas da auto-estrada construída, mais concretamente nos ruídos e gases que influenciam, de forma negativa, a procura e valor venal da

construção.

No que respeita à desvalorização da habitação, julgamos que os fundamentos não podem proceder face à natureza do processo expropriativo. Pois, estamos perante circunstâncias que são analisadas num processo prévio ao acto administrativo de declaração de utilidade pública. Processo esse de impacto ambiental que definirá se há possibilidades de implantar a obra em causa, e em que circunstâncias. E no caso do resultado ser favorável dirá em que circunstâncias haverá danos susceptíveis de serem indemnizados que deverão fundamentar o acto administrativo de declaração de utilidade pública. Se isto não vier a acontecer, os cidadãos que venham a sofrer danos não previstos, terão de se socorrer da impugnação do acto administrativo demonstrando que o mesmo está viciado. E se não optarem por esta via, terão de o fazer num processo próprio, demonstrando os danos que a infra-estrutura construída lhes, provoca. O que quer dizer que a depreciação na habitação não pode ser objecto

de análise nestes autos.

Por sua vez, estamos perante uma servidão administrativa non aedificandi, provocada

pela construção da via de comunicação.

E antes da declaração de utilidade pública da parcela expropriada, esta tinha potencialidades edificativas. O que quer dizer que a parte sobrante, que antes da desanexação da parte expropriada fazia parte da totalidade do prédio, gozava de potencialidades edificativas, e agora perdeu-as na totalidade, como o referem os árbitros na sua decisão. Estamos perante uma servidão administrativa, que afecta a totalidade construtiva da parcela sobrante, pelo que teremos de analisar se a mesma é indemnizável nos termos conjugados do n.º 2 do artigo 29.º e n.os 1 e 2 do artigo 8.º

do CE/99.

O disposto no n.º 2 do artigo 8.º do CE/99 é muito restritivo, porque não abrange todas as situações de danos provocados pela servidão administrativa constituída ou não por expropriação. Porém, podemos estar perante uma servidão administrativa que atinja de forma substancial, excepcional, as utilidades essenciais do bem, que imponham ao seu titular um encargo desproporcionado, isto é, danos especiais, excepcionais, violando o princípio da igualdade, da justa indemnização, vista no plano da expropriação por sacrifício, que justifica ou impõe a correspondente indemnização. O que quer dizer que nestas circunstâncias, quando existam estes danos e não sejam previstos e indemnizáveis ao abrigo do disposto no artigo 8.º, n.os 2 e 3, do CE/99, estamos perante uma inconstitucionalidade desta norma, por violação do princípio da igualdade, da justa indemnização e do princípio do Estado de direito democrático, nos termos dos artigos 13.º, n.º 1, 62.º, n.º 2, e 9.º, alínea b), da CRP (parecer Dr.

Fernando Alves Correia, «Expropriações por Utilidade Pública», Colectânea de

Jurisprudência, 2007, pp. 448 a 464).

É que no domínio do artigo 8.º, n.º 3, do CE/9 1, que foi substituído pelo artigo 8.º, n.º 2, do CE/99, era prevista uma indemnização quando a servidão administrativa diminuía efectivamente o valor ou o rendimento do bem. E foi declarada inconstitucional, com força obrigatória geral a norma do n.º 2 do artigo 8.º do CE/91, 'na medida em que não permite que haja indemnização pelas servidões fixadas directamente pela lei que incidam sobre parte sobrante do prédio expropriado, no âmbito de expropriação parcial, desde que a mesma parcela já tivesse, anteriormente ao processo expropriativo, capacidade edificativa' (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 331/99, Diário da República, 1.ª série-A, de 14 de Julho de 1999).

O problema destas servidões administrativas non aedificandi sobre a parte sobrante dos prédios expropriados, foi objecto de algumas decisões, cuja jurisprudência veio a uniformizar-se no domínio do CE/76 pelo Assento 16/94, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 19 de Outubro de 1994, que refere 'Na vigência do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei 845/76, de 11 de Dezembro, é devida indemnização, em sede de expropriação, na parte sobrante dos prédios expropriados, da servidão non aedificandi decorrente da implantação de uma

auto-estrada'.

No domínio do CE/91 a situação continuou a ser controversa como o já afloramos, vindo a ser declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, a norma do artigo 8.º, n.º 3. O que quer dizer que a situação mantém-se, neste caso, porque o artigo 8.º, n.º 2, do CE/99 não abrange a situação da servidão non aedificandi. Pois, o solo, com essa servidão, não perde a utilização que vinha tendo e não perde completamente o seu valor económico. Na verdade, a servidão, em si, apenas limita a possibilidade de construção futura, mantendo-lhe as outras potencialidades. Daí que, no caso em apreço, não seja indemnizável, nos termos do n.º 2 do artigo 8.º do CE/99.

Porém julgamos que estamos perante uma situação duma servidão administrativa non aedificandi que abrange a totalidade da parcela sobrante, que, anteriormente ao processo expropriativo tinha potencialidades edificativas, que foram eliminadas perante a construção da auto-estrada. Esta servidão é a consequência necessária da declaração de utilidade pública da parcela expropriada que dividiu o prédio em causa, e o restringiu nas suas utilidades mais valiosas, neste caso, a capacidade edificativa.

Julgamos que estamos numa situação em que os danos, em consequência da servidão, são excepcionais, especiais, pelo que não são urna consequência da função social, vinculação social ou situacional do prédio que justificavam uma servidão não indemnizável. Pois 'não estamos perante uma consequência da especial situação factual dos bens, da sua inserção na natureza e na paisagem e das suas características intrínsecas, ou cujos efeitos ainda se contenham dentro dos limites ao direito de propriedade definidos genericamente pelo legislador' (Dr. Alves Correia, obra acima citada, p. 454). Pelo contrário, o valor do solo em causa é de tal ordem atingido, porque deixou de ter potencialidades edificativas, devido à expropriação parcial, que se toma num encargo desproporcionado para o seu proprietário face ao interesse público, se não for indemnizado. Pois participa com uma quota parte superior aos outros cidadãos para os encargos públicos, violando-se o princípio da igualdade. Além disso, impõe-se um sacrifício excepcional sem contrapartida, isto é, sem indemnização, violando-se o princípio da justa indemnização e ainda o princípio do Estado de direito democrático que garante o princípio da igualdade e da justa indemnização. O que quer dizer que o artigo 8.º, n.º 2, do CE/99 é inconstitucional, por violação do artigo 13.º, n.º 1, 2.º, 9.º e 62.º, n.º 2, todos da CRP, quando não abrange a servidão administrativa non aedificandi emergente duma expropriação parcial duma parcela de terreno com capacidade edificativa anterior ao processo expropriativo.

Assim, no caso, é de atender à ressarcibilidade do dano efectivo emergente da expropriação, e indemnizar os expropriados pelos prejuízos sofridos calculados pelo valor da construção que deixaram de poder implantar na parcela sobrante. Valor esse que foi determinado pelo árbitros na sua decisão arbitral, e que foi substituído na decisão recorrida pela depreciação na habitação e que é de 8 295,84 (euro). Porém este valor teve como fundamento 180 m2 de construção ao valor de 46 088 (euro). O certo é que o valor tido em conta pelos peritos é de 45,36 (euro)/m2, o que deve ser aplicado ao caso. Assim o valor indemnizatório cifra-se em 8164,87 (euro). Temos de retirar do valor global da indemnização o montante de 31 250 (euro), fixado por depreciação do valor venal da habitação e acrescentar o montante de 8164,87 (euro), correspondente aos danos causados pela servidão administrativa non aedificandi, sobre a parcela sobrante. O que equivale a dizer que o montante global indemnizatório é de 158 535,73 (euro) (181 620,93 (euro) - 31 250,00 (euro) + 8164,87 (euro).

E será este o montante a fixar a favor dos expropriados.

Conclusão:

1 - O artigo 8.º, n.º 2, do CE/99 é inconstitucional, por violação do. princípio da igualdade, da justa indemnização e do Estado de direito democrático quando não abrange servidões administrativas que atinjam a essencialidade das utilidades dos bens, impondo-lhes encargos excepcionais.

2 - A servidão non aedificandi emergente da implantação de uma auto-estrada sobre a parte sobrante de uma parcela de terreno expropriada parcialmente, com capacidade edificativa antes do processo expropriativo, deve ser indemnizada nos termos do artigo 29.º, n.º 2, do CE/99, por inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 2, por violação dos artigos 13.º, 2.º, 9.º e 62.º, n.º 2, todos da CRP.» 2 - O Ministério Público interpôs recurso desta decisão, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro (LTC), visando a apreciação da norma a que se recusou aplicação com fundamento em inconstitucionalidade: o artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de Setembro, na interpretação segundo a qual não abrange servidões administrativas que atinjam a essencialidade das utilidades dos bens, impondo-lhes encargos excepcionais.

Tendo o recurso sido admitido e prosseguido, apenas o Ministério Público alegou,

tendo concluindo nos seguintes termos:

«1.º

A norma constante do n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações de 1999, ao estabelecer um regime unitário de ressarcimento da privação de utilidades de um prédio, como imediata consequência da imposição sobre ele de uma servidão legal (independentemente de esta emergir ou não de um processo expropriativo), assegurando a indemnização relativamente às utilidades actuais que o proprietário extraía do prédio, na parte onerada, bem como nos casos de privação absoluta de valor económico do imóvel, não afronta os princípios constantes dos artigos 13.º e 62.º

da Constituição da República Portuguesa.

2.º

Na verdade, os critérios de fixação da justa indemnização não têm de ser idênticos nos casos em que ocorre um acto ablativo da propriedade e naqueles em que se verifica uma mera restrição ou oneração ao direito do respectivo titular, assegurando o regime legal em causa o núcleo essencial de tal direito ao ressarcimento, que não tem de se reportar necessariamente ao valor efectivo e venal dos bens.

3.º

Sendo certo que o princípio da igualdade, na sua vertente externa, sempre se mostraria inconciliável com um tratamento radicalmente diversificado do proprietário que é sujeito à oneração com certa servidão legal, fora de qualquer processo expropriativo, relativamente àquele que sofre uma restrição que só de modo remoto e indirecto se conexiona com o típico efeito ablativo da expropriação por utilidade pública, radicando antes, de forma directa e imediata, na construção da infra-estrutura pública, visada com

a dita expropriação.

4.º

Termos em que deverá proceder o presente recurso.»

II - Fundamentos

3 - O artigo 8.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de

Setembro (CE99), dispõe o seguinte:

«Artigo 8.º

Constituição de servidões administrativas

1 - Podem constituir-se sobre imóveis as servidões necessárias à realização de fins de

interesse público.

2 - As servidões, resultantes ou não de expropriações, dão lugar a indemnização

quando:

a) Inviabilizem a utilização que vinha sendo dada ao bem, considerado globalmente;

b) Inviabilizem qualquer utilização do bem, no caso em que estes não estejam a ser

utilizados; ou

c) Anulem completamente o seu valor económico.

3 - À constituição das servidões e à determinação da indemnização aplica-se o disposto no presente Código com as necessárias adaptações, salvo o disposto em

legislação especial.»

As servidões administrativas, que correntemente se definem como o encargo imposto por lei sobre certo prédio, em proveito da utilidade pública de uma coisa (Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. ii, pp. 1052-1053), têm pontos comuns com as «restrições de utilidade pública» que podem limitar, afectar ou condicionar a situação jurídica do titular de direitos reais sobre imóveis, mas não se confundem com estas. Ambas as figuras se traduzem em proibições, limitações ou condicionamentos ao uso, ocupação e transformação dos prédios sobre que incidem em razão do interesse público. Porém, enquanto nas primeiras há uma ligação intrínseca do ónus imposto sobre o prédio serviente à utilidade pública ou função de interesse público de uma coisa determinada (coisa «dominante» esta que não é necessariamente de natureza predial, diferentemente do que sucede na servidão predial em direito civil), as segundas são limitações ao direito de propriedade que visam a realização de interesses públicos abstractos, de utilidade pública ideal, sem relação imediata com uma coisa pública (ou de utilidade pública) determinada (Fernando Alves Correia, «A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código de Expropriações de 1999», Separata da Revista de Legislação e

Jurisprudência, p. 79).

As servidões administrativas são sempre legais, no sentido de que a sua constituição está sujeita ao princípio da precedência de lei. Porém, a par de servidões administrativas cuja constituição resulta ope legis, mediante a submissão automática a regimes uniforme e directamente predeterminados de todos os prédios que se encontrem em determinadas condições fixadas legalmente por via geral e abstracta, outras servidões há cuja constituição exige a prática de um acto individual e concreto por parte da Administração (um acto administrativo - cf. artigo 120.º do CPA), seja para verificar se ocorrem os pressupostos legalmente exigidos, seja para definição de certos aspectos do respectivo regime, designadamente, no respeitante à área sujeita à servidão e aos encargos por ela impostos (cf. preâmbulo do Decreto-Lei 181/70,

de 28 de Abril).

As servidões administrativas podem classificar-se em várias espécies, em função da utilidade pública que servem, do tipo de encargos que impõem sobre o prédio onerado ou do modo de constituição. Aquela que agora nos interessa é, em função dos encargos que impõe ao prédio serviente, a das servidões non aedificandi. São limitações instituídas por lei, uma vezes directamente outras por intermediação de acto administrativo, que se traduzem na proibição de construir em certos prédios (ou em condicionamentos especiais à edificação aí consentida) por causa ou em benefício da utilidade pública de uma coisa com a qual se encontram na relação de vizinhança ou proximidade espacial legalmente pré-determinada.

A servidão administrativa que dá origem à questão de constitucionalidade colocada é uma servidão non aedificandi de protecção às estradas da rede viária nacional. De modo genérico (assim dito porque, embora obedecendo ao mesmo modelo essencial, o programa legal de algumas estruturas rodoviárias inclui previsão específica quanto às respectivas servidões ou faixas de respeito), trata-se de servidões que se constituem com a publicação da planta parcelar da via a construir ou reconstruir e que incidem sobre uma certa faixa de terreno, determinada para cada um dos lados da estrada, cuja largura depende da natureza da rodovia (cf. artigo 5.º do Decreto-Lei 13/94, de 15 de Janeiro, artigo 3.º do Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro, e Decreto-Lei 13/71, de 23 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei 219/72, de 27 de Junho, pelo Decreto-Lei 25/2004, de 24 de Janeiro, e pelo Decreto-Lei 175/2006, de 28 de

Agosto).

4 - Postas estas referências gerais, importa reter do caso quatro aspectos que, tendo em conta a jurisprudência do Tribunal sobre a matéria da indemnização por expropriações, são susceptíveis de condicionar (ou recortar) a apreciação da questão

de constitucionalidade que agora se coloca:

i) Trata-se de uma servidão non aedificandi que incide sobre a parte sobrante de um prédio sujeito a expropriação parcial para construção da via em favor da qual se

constitui a servidão;

ii) A parcela era anteriormente «solo apto para construção», segundo os elementos a que o Código das Expropriações manda atender;

iii) A sujeição à servidão non aedificandi implica, segundo a matéria de facto fixada e o juízo que sobre ela fez o acórdão recorrido, a perda total dessa anterior aptidão

edificativa;

iv) A decisão recorrida considerou que essa perda de valor devia ser atendida no processo de expropriação, relevando a título de desvalorização da parcela sobrante, a calcular o abrigo do artigo 29.º do Código das Expropriações.

Deste modo, a questão que cumpre apreciar, no presente recurso de fiscalização concreta cujo objecto é delimitado pela particular dimensão normativa a que foi recusada aplicação, é a da norma do n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de Setembro (CE99), interpretado no sentido de que não confere direito a indemnização a constituição de uma servidão não aedificandi que incida sobre a parte sobrante do prédio expropriado, quando a parcela sobre que recai o ónus fosse classificável como terreno para construção anteriormente à declaração da utilidade pública da expropriação e o ónus atinja a totalidade da parcela.

5 - É matéria de longa controvérsia saber quais e em que condições devem as servidões administrativas dar lugar a indemnização (colocando o problema de modo genérico porque relativamente a muitas delas a questão é objecto de regulação

especial, na legislação que as institui).

Anteriormente à Constituição de 1976, o princípio geral, estabelecido pelo artigo 3.º da Lei 2030, era o de que «as servidões derivadas directamente da lei não d[avam] direito a indemnização» (n.º 2) e que «as servidões constituídas por acto administrativo d[avam] direito a indemnização, quando envolve[ssem] diminuição efectiva do valor

dos prédios servientes».

Este regime foi mantido pelos n.os 2 e 3 do artigo 3.º do Código das Expropriações de 1976 (CE76). E foi repetido pelos n.os 2 e 3 do artigo 8.º do Código das Expropriações de 1991 (CE91), com a relevante inovação de que este último preceito reconhecia direito a indemnização, não só quando as servidões acarretassem diminuição efectiva do valor, mas também quando delas decorresse a diminuição efectiva do rendimento do prédio onerado (Embora, mesmo sem esta última previsão, não fosse descabido sustentar que a diminuição do rendimento implicava diminuição efectiva do valor da coisa onerada, calculado este, em termos de racionalidade económica, em função daquela utilidade afectada pela servidão).

O Código das Expropriações de 1999, procurando solucionar alguns aspectos em que o regime anterior fora objecto de críticas, designadamente por fazer depender a indemnizabilidade da distinção entre servidões resultantes (directamente) da lei e servidões impostas por acto administrativo, reformulou o regime nos termos do preceito acima transcrito. Essencialmente, a atribuição ou não do direito a indemnização deixou de depender do modo imediato de constituição da servidão e passou a estar ligada à índole dos prejuízos emergentes do encargo.

Como traços fundamentais deste novo regime, importa realçar, em primeiro lugar, o tratamento unitário que é conferido ao direito de indemnização por servidões administrativas, quer tenham sido constituídas na sequência de um processo expropriativo, quer dele sejam totalmente independentes (artigo 8.º, n.º 2: «resultantes

ou não de expropriações»).

E, em segundo lugar, a limitação da indemnização ao sacrifício das utilidades actuais, conferindo ao titular da coisa onerada um direito de indemnização de contornos mais restritivos do que o atribuído ao proprietário expropriado (hoc sensu aquele que suporta uma expropriação dita «clássica», a extinção da titularidade do direito sobre todo ou parte do prédio e a sua «transferência» para um sujeito diferente com vista à realização de um fim público). Na verdade, o titular do prédio onerado com a servidão non aedificandi apenas terá direito a ser ressarcido - além daqueles casos em que a imposição da servidão retire qualquer valor económico ao prédio ou inviabilize qualquer utilização [alíneas c) e b) do n.º 2 do artigo 8.º do CE99], em que há uma substancial equivalência de efeitos económicos entre a imposição da servidão e a privação da titularidade (redução do valor da coisa a zero, para o seu titular) - da perda de valor correspondente às concretas utilidades que lhe vinham sendo efectivamente dadas à data da constituição da servidão [n.º 2, alínea a): «a utilização que vinha sendo dada ao

bem»].

Assim, centrando-nos no tipo de servidão em causa, enquanto a «justa indemnização» por expropriação de um terreno (expropriação «clássica» ou da titularidade do bem) abrange o ressarcimento das potencialidades edificativas existentes à data da declaração da utilidade pública, o direito a indemnização consequente à imposição de uma servidão legal non aedificandi apenas abarca a utilidade actual e efectiva que era extraída do imóvel onerado. Deste modo, quando uma parcela onerada seja classificável como «solo apto para construção» segundo os critérios objectivos a que o Código manda atender (artigo 25.º), se não lhe estivesse a ser conferida uma efectiva e actual utilização com vista à edificação (v. g., por nela estar em curso uma edificação ou, no extremo, por estar para ela aprovado um projecto de construção ou urbanização), a oneração (rectius, a perda de valor inerente à imposição do ónus) decorrente directamente da servidão legal (associada à construção da auto-estrada que justifica a expropriação parcial) será insusceptível de ressarcimento.

Foi este tratamento normativo, esta interpretação do regime jurídico no sentido de ser indemnizável a perda de valor inerente à privação total da aptidão edificativa que a parcela sobrante anteriormente detinha (a potencialidade edificativa reconhecida segundo os critérios legais que levariam a que o valor do terreno fosse classificado como solo apto para construção no cálculo do valor do bem, em processo expropriativo), que a desaplicação da norma do n.º 2 do artigo 8.º do CE99 pela

decisão recorrida quis afastar.

6 - O Tribunal Constitucional apreciou, por diversas vezes, a constitucionalidade de exclusões de compensação pela imposição de servidões desta natureza que figuravam nos anteriores Códigos das Expropriações. A questão foi colocada ao Tribunal em recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade, relativamente a servidões constituídas na sequência de processos de expropriação parcial e a propósito da desvalorização da «parcela sobrante» por virtude da servidão non aedificandi que sobre ela passava a incidir a favor da obra pública (geralmente de carácter rodoviário) que motivava a expropriação. Isto é, perante «situações de facto» em tudo semelhantes

àquela de que emerge o presente recurso.

No Código das Expropriações de 1976, o Tribunal considerou inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 3.º desse Código que dispunha que «as servidões fixadas directamente na lei não dão direito a indemnização, salvo se a própria lei determinar o contrário», na medida em que não consentia a indemnização do prejuízo resultante da imposição de uma servidão non aedificandi sobre a parcela sobrante do prédio expropriado quando este tivesse já aptidão edificativa anteriormente ao processo expropriativo (Acórdãos n.º 262/93, n.º 594/93, n.º 800/93, n.os 329/94, n.º 405/94, n.º 657/94, n.º 72/95, n.º 112/95, n.º 142/95, n.º 154/95, n.º 192/95, n.º 230/95, n.º 250/95, n.º 391/95, n.º 588/95, n.º 665/95 e n.º 147/96, disponíveis em

www.tribunalconstitucional.pt).

Saliente-se que em algumas destas decisões a dimensão da norma julgada inconstitucional comportava um elemento, inerente às circunstâncias do caso de espécie mas redutor do alcance (da extensão) do julgamento de inconstitucionalidade, de a servidão non aedificandi abranger a totalidade da parcela sobrante. E, retenha-se, é também esta a extensão da servidão na situação que agora é presente ao Tribunal.

No Código de Expropriações de 1991, o Tribunal veio a julgar igualmente inconstitucional, fiel à mesma fundamentação e também no âmbito de recursos de fiscalização concreta emergentes de processos de expropriação parcial em que a servidão incidia sobre a parte sobrante do prédio, a norma do n.º 2 do artigo 8.º deste Código, de conteúdo idêntico à do n.º 2 do artigo 3.º do CE76 e em interpretação com o mesmo conteúdo normativo, pelos Acórdãos n.os 193/98, 614/98, 740/98, 41/99 e 243/99, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt.

Finalmente, pelo Acórdão 331/99, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 14 de Julho de 1999, em processo de generalização ao abrigo do artigo 82.º da LTC, foi declarada a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, «do artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei 438/91, de 9 de Novembro, na medida em que não permite que haja indemnização pelas servidões fixadas directamente pela lei que incidam sobre parte sobrante do prédio expropriado, no âmbito de expropriação parcial, desde que a mesma parcela já tivesse, anteriormente ao processo expropriativo, capacidade edificativa, por violação do disposto nos artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da Constituição».

Note-se que, neste julgamento, o Tribunal frisou na fundamentação e expressou na decisão que apreciava a dimensão normativa que se refere à servidão constituída sobre a parte sobrante do prédio expropriado na sequência de expropriação parcial.

A fundamentação desta jurisprudência é assim expressa neste acórdão de generalização, que a reassume dos casos anteriores:

«4 - A ratio do juízo de inconstitucionalidade nos Acórdãos que servem de fundamento a este pedido tem como pressuposto a diminuição efectiva da utilidade do prédio (serviente) derivada da imposição legal de uma servidão non aedificandi decorrente de acto expropriativo e relativamente a parte sobrante com anterior aptidão edificante.

Com efeito, apesar de, em si mesma, uma servidão non aedificandi não se confundir com a expropriação, ela suscita pela afectação de uma faculdade essencial do direito de propriedade, um prejuízo do titular do direito de propriedade, que é, pelo menos em princípio, susceptível de indemnização, por força de um princípio geral de indemnização de danos que, no que se refere à afectação do direito de propriedade, radica no artigo 62.º da Constituição (como resultante da protecção constitucional de tal direito).

Independentemente dessa susceptibilidade abstracta decorrente da tutela constitucional do direito de propriedade, mas que pode sofrer compressões em razão do interesse público, cuja constitucionalidade não cabe, aqui, averiguar em geral, uma razão específica aponta, no tipo de situações agora consideradas, para, por razões de justiça e de igualdade, tornar concretamente exigível uma indemnização quando a constituição da servidão incidente sobre a parte sobrante do prédio surgir na sequência de expropriação de parte do mesmo prédio. Essa razão consiste em que, nesse caso, à extinção do direito de propriedade decorrente da mesma expropriação acresce uma essencial diminuição das faculdades do direito de propriedade quanto à parte sobrante.

Embora a constituição da servidão tenha, obviamente, como causa jurídica, a protecção legal do interesse público, a precedência da expropriação cria um efeito global na função económica da propriedade, que, incidindo a sujeição sobre a parte sobrante, faz decorrer histórica e funcionalmente da expropriação uma redução global das utilidades do bem que é objecto do direito de propriedade. A não indemnização da servidão non aedificandi implicaria, por isso, uma compressão desproporcionada do direito de propriedade e uma violação da igualdade na tutela desse direito.

São estas razões que justificaram a decisão do Tribunal Constitucional nos Acórdãos fundamento, os quais se limitaram a julgar a inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações, por violação dos artigos 62.º, n.º 2, e 13.º, n.º 1, da Constituição, enquanto admitisse, sem indemnização, a constituição de uma servidão legal na sequência fáctica de um processo expropriativo.» O Tribunal admitiu, portanto, que a garantia da justa indemnização contida no n.º 2 do artigo 62.º não se limita aos actos ablativos da titularidade do bem (ou direito real) para prossecução do bem comum, abrangendo a perda de valor inerente à imposição de uma servidão de direito público que sacrifique uma das faculdades de gozo ou uso (utilitas rei) que a coisa anteriormente proporcionava. Mas também frisou que se ocupava apenas daquelas imposições de sacrifício que acresciam a expropriações da titularidade de outra parcela do (mesmo) bem onerado.

7 - Deve ainda referir-se que o Supremo Tribunal de Justiça também foi chamado a intervir na matéria, aí para resolver o conflito de jurisprudência quanto à interpretação do direito ordinário, no âmbito de aplicação do CE76. Pelo Assento 16/94 fixou-se jurisprudência no sentido de que «na vigência do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei 845/76, de 11 de Dezembro, é devida indemnização, em sede de expropriação, pelo prejuízo que efectivamente resulte, na parte sobrante dos prédios expropriados, da servidão non aedificandi decorrente da implantação de uma

auto-estrada».

Neste acórdão entendeu-se, com um número significativo de votos de vencido, que a servidão em causa resultava directamente da lei e não de um acto administrativo concreto. O que, na opinião de Alves Correia, A Jurisprudência do Tribunal Constitucional ..., p. 87, dada a clareza do n.º 2 do artigo 3.º do CE76 quanto à não indemnização das servidões fixadas directamente na lei, significa que o Supremo Tribunal de Justiça recusou implicitamente a aplicação dessa norma com fundamento em inconstitucionalidade, não havendo, assim, divergência entre o Tribunal Constitucional e aquele Supremo Tribunal quanto à problemática da indemnização das servidões non aedificandi relacionadas com um procedimento expropriativo.

8 - Não pode dizer-se que a norma agora sob exame seja a mesma que foi objecto de apreciação na jurisprudência do Tribunal anteriormente referida, uma vez que ocorreu, não só uma alteração legislativa formal (o que sempre afastaria a identidade de objecto), mas sobretudo uma modificação substancial do regime global de indemnização dos prejuízos resultantes de servidões administrativas, como se referiu

(cf. supra 4).

Todavia existe substancial identidade de questão problemática face à Constituição, entre a situação jurídica que agora nos é presente e as que foram anteriormente examinadas. Pergunta-se agora ao Tribunal, como então se perguntava e se respondeu negativamente, se é admissível, face ao n.º 2 do artigo 62.º e ao n.º 1 do artigo 13.º da CRP, que não seja indemnizado o prejuízo resultante da constituição de servidões non aedificandi que afectem a parte sobrante de prédios expropriados que, anteriormente à declaração pública da expropriação, tinha aptidão edificativa.

9 - Perspectivada a questão deste modo, e mantendo-se inteiramente válidos os fundamentos da jurisprudência do Tribunal que culminou naquela declaração com força obrigatória geral, tem de concluir-se que a alteração do regime jurídico ordinário em nada muda os termos de análise do problema e a resposta que lhe deve ser dada.

Efectivamente, os parâmetros constitucionais relevantes permaneceram inalterados e a provisão que o direito infra-constitucional actual fornece para esta situação típica (o concreto conteúdo normativo extraído do preceito actualmente vigente que se entendeu recusar por inconstitucionalidade para poder decidir como se decidiu) é a mesma que lhe era dada pelo direito anterior. Trata-se, agora como então, de saber se a Constituição garante ou não indemnização pela perda de valor sofrida pelo proprietário onerado que decorra da imposição de uma servidão non aedificandi que abrange toda a parcela sobrante de um prédio parcialmente expropriado, quando essa parcela constituía anteriormente «solo apto para construção» e essa diminuição da utilitas rei surge facticamente associada a um processo expropriativo.

Ora, como se disse no Acórdão 331/99, à extinção do direito de propriedade decorrente da mesma expropriação acresce uma essencial diminuição das faculdades actuais do direito de propriedade quanto à parte sobrante, criando um efeito global que decorre histórica e funcionalmente da expropriação e uma redução global das utilidades do bem cuja não indemnização implicaria uma compressão desproporcionada do direito de propriedade e uma violação da igualdade na tutela desse direito.

10 - E os argumentos trazidos pelo Ministério Público não convencem de que deva abandonar-se a referida jurisprudência ou que se imponha, perante a norma em causa, análise diversa daquela a que se procedeu perante o direito anterior.

Com efeito, ao Tribunal não cabe apreciar o equilíbrio global do novo regime de indemnização por constituição de servidões, mas apenas responder ao que interesse à particular dimensão normativa integrada pelos elementos acima referidos: (i) servidão non aedificandi, (ii) incidência da servidão sobre parcela sobrante de prédio parcialmente expropriado, (iii) existência actual de aptidão construtiva dessa parcela e (iiii) sacrifício total dessa potencialidade.

Ora, para esta situação normativa a resposta do direito anterior e do direito actual é invariável, ou seja, para uma dada situação carecida de tutela jurídica o direito infra-constitucional mantém, apesar da alteração legislativa, a solução já julgada desconforme à Constituição. Na verdade, o que levou a concluir pela inconstitucionalidade do regime anterior não foi a distinção em razão do modo de constituição da servidão (resultar o ónus directamente da lei ou ser intermediado por acto administrativo), mas o facto de a privação, em benefício da coisa pública cuja utilidade justifica a expropriação, de faculdades concretas e actuais, determinantes do valor do bem num aproveitamento económico normal, não ser acompanhada de adequada compensação. Num ou noutro regime, o proprietário onerado com a servidão fica colocado numa posição mais gravosa do que a da generalidade dos proprietários de bens da mesma natureza ou, até, daqueles que sofreram expropriação total e viram esse direito ou faculdade de uso da coisa ser valorado na determinação da justa indemnização, em violação do princípio da igualdade de contribuição de todos

para os encargos públicos.

Trata-se, neste tipo de servidões, de uma limitação singular às possibilidades objectivas de uso do solo preexistentes que comporta uma restrição significativa da sua utilização (a totalidade da aptidão edificativa actual) de efeitos equivalentes a uma expropriação, porque sacrifica um factor de valorização do solo que numa expropriação do prédio, em igualdade de circunstâncias, seria necessariamente levado em conta no cálculo da indemnização. Se, nos casos de expropriação total, a aptidão edificativa actual funciona como um dos factores a ter em conta na fixação da indemnização a atribuir ao expropriado a título de ressarcimento pelo prejuízo decorrente da expropriação, também naqueles casos em que a Administração impõe a certos particulares vínculos que diminuem substancialmente a utilitas rei a igualdade exige que se reconheça ao titular afectado o direito à «justa indemnização».

Deve, pois, concluir-se que estamos perante um encargo que incide especialmente sobre os cidadãos onerados, que implica o sacrifício total e permanente de uma faculdade actual inerente à propriedade da coisa (a aptidão edificativa que a parcela sobrante já detinha como solo classificado como apto para construção segundo os factores objectivos relevantes à luz do artigo 25.º do Código das Expropriações) e que é imposto por razões de interesse público. Justifica-se que à luz do princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos o proprietário expropriado e simultaneamente onerado seja indemnizado da perda de valor correspondente.

Assim, ao não consentir a indemnização da servidão non aedificandi que incida sobre a totalidade da parcela sobrante de um prédio expropriado para construção de uma auto-estrada, parcela onerada essa que anteriormente ao processo expropriativo tinha potencialidades edificativas que foram totalmente eliminadas, o n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações de 1999 viola o direito à justa indemnização e o princípio da igualdade de contribuições para os encargos públicos.

No mesmo sentido se pronuncia Fernando Alves Correia, op. cit., p. 83, que afirma:

«Tendo em conta o que vimos de referir, propendemos a entender que a norma do n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações de 1999, na parte em que não consente a indemnização de todas e quaisquer servidões administrativas que produzam danos especiais e anormais (ou graves) na esfera jurídica dos proprietários dos prédios pelas mesmas onerados, é inconstitucional, por violação do princípio do Estado de direito democrático, condensado nos artigos 2.º e 9.º, alínea b), da Constituição (a indemnização dos prejuízos oriundos daquelas servidões é uma exigência deste princípio), do princípio da igualdade, plasmado no artigo 13.º, n.º 1, da lei fundamental (o proprietário do prédio afectado pelas referidas servidões administrativas contribuirá em maior medida do que os restantes cidadãos para o interesse público, havendo, assim, uma violação do 'princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos', se os danos por ele suportados não forem indemnizados) e do princípio da 'justa indemnização' por expropriação (entendida, aqui, no sentido de expropriação de sacrifício ou substancial), consagrado no artigo 62.º, n.º 2, também da Constituição.» Deste modo, tal como nos acórdãos anteriores do Tribunal em que se reconheceu direito a indemnização pela imposição de servidão non aedificandi se considerou, a acumulação de efeitos lesivos no mesmo titular (a expropriação de substância de uma parte e o sacrifício da potencialidade edificativa na parcela sobrante) constitui "uma razão específica [que] aponta, no tipo de situações agora consideradas, para, por razões de justiça e de igualdade, tornar concretamente exigível uma indemnização", considerando-se que "a precedência da expropriação cria um efeito global na função económica da propriedade, que, incidindo a sujeição sobre a parte sobrante, faz decorrer histórica e funcionalmente da expropriação uma redução global das utilidades do bem que é objecto do direito de propriedade.»

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se:

A) Julgar inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 13.º e do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição, a norma do n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de Setembro, interpretada no sentido de que não confere direito a indemnização a constituição de uma servidão non aedificandi de protecção a uma auto-estrada que incida sobre a totalidade da parte sobrante de um prédio expropriado, quando essa parcela fosse classificável como «solo apto para construção» anteriormente à constituição da servidão;

B) Consequentemente, negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida no que à questão de constitucionalidade respeita.

Lisboa, 2 de Dezembro de 2009. - Vítor Gomes (com declaração anexa) - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Maria Guerra Martins - Maria Lúcia Amaral - Gil

Galvão.

Declaração de voto

1 - Não acompanho inteiramente a fundamentação adoptada, na parte em que considera que a confluência, sobre o mesmo prédio, da imposição da servidão administrativa e da expropriação parcial constitui uma razão específica para o juízo de

inconstitucionalidade a que se chegou.

A meu ver, não é consistente, podendo mesmo contender com o princípio da igualdade, eleger como factor distintivo, para efeitos do direito à indemnização pela sujeição à servidão administrativa non aedificandi, a circunstância acidental de a oneração incidir sobre a parcela sobrante de um prédio expropriado.

Efectivamente, no plano substantivo, do direito à indemnização (mas já pode haver para um tratamento diferenciado no domínio processual), não se vê razão para tratar mais favoravelmente este tipo de situações (servidão incidente sobre a parte sobrante de prédio expropriado) daquelas outras em que a mesma servidão (com idêntico conteúdo, decorrente da mesma disposição legal, estabelecida em benefício da mesma coisa pública dominante e implicando o mesmo efeito gravoso na consistência económica da parcela onerada) é constituída sem relação com qualquer processo expropriativo, i. e., passa a existir simplesmente porque o prédio passa a ser marginado pela auto-estrada. Sob todos os pontos de vista relevantes para o problema da indemnizabilidade dos prejuízos decorrentes da servidão (limitação das faculdades inerentes ao direito de propriedade, igualdade de contribuição para os encargos públicos, natureza da via geradora da sujeição, gravidade das consequências do encargo no aproveitamento económico do prédio) as situações são perfeitamente

equiparáveis.

A concomitância da expropriação confere oportunidade para a apreciação da perda patrimonial através do processo de expropriação (lato sensu, fase administrativa e judicial), mas não induz qualquer efeito diferencial no sacrifício substancial suportado

pelo proprietário onerado.

Na verdade, mesmo quando surge na sequência de processo expropriativo relativo a parte do prédio, a servidão não deriva dessa expropriação mas antes, em termos imediatos e directos, da construção da obra pública. A acumulação destas qualidades no mesmo sujeito (a de proprietário expropriado e a de proprietário onerado com a servidão) é meramente circunstancial. O ónus desvaloriza do mesmo modo e com a mesma intensidade um prédio simplesmente marginado pela auto-estrada e aquele outro que resultou do parcelamento imposto pela expropriação se, por efeito dele, ambos perderam totalmente a aptidão que anteriormente a ordem jurídica lhes reconhecia.

Assim, no aspecto material, do direito à «justa indemnização» pelo sacrifício - coisa diversa, repete-se, será o aspecto processual, em que razões de economia processual justificam o aproveitamento do processo relativo à expropriação parcial para determinar conjuntamente a indemnização quanto aos dois aspectos, não se vendo como daí possa decorrer violação do princípio da igualdade - não há razão para tratar diversamente as situações (como a presente) em que a servidão incide sobre a parte sobrante de prédio expropriado. Tal hipótese é idêntica, sob os pontos de vista juridico-constitucionalmente relevantes, à imposição de servidão sobre prédio não expropriado que tenha e veja sacrificadas as mesmas possibilidades de aproveitamento económico normal e igualmente marginado por uma estrada ou auto-estrada.

O reconhecimento do direito à indemnização não pode, pois, repousar no efeito «sinérgico» que impressionou a maioria dos juízes do Tribunal no Acórdão 331/99 e que no presente acórdão se continua a adoptar como decisivo.

2 - Posto isto, não sendo mobilizável o argumento da concorrência do efeito gravoso decorrente de processo de expropriação parcial do mesmo prédio para justificar a indemnização pelo ónus imposto sobre a parte sobrante, importa averiguar, de forma mais extensa, se é desconforme à Constituição (designadamente, ao seu artigo 62.º, n.º 2) a exclusão do direito de indemnização para as servidões non aedificandi de protecção às auto-estradas e estradas nacionais que se não compreendam no n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações de 1999, ou seja, relativamente a servidões desta natureza que incidam sobre solo apto para construção que não o privem da utilização que lhe vinha sendo dada [alínea a) do n.º 2 do artigo 8.º], nem lhe façam perder completamente o valor económico [alínea c) do n.º 2 do artigo 8.º], mas que lhe retirem totalmente a capacidade edificatória que detinha à data do acto impositivo do

ónus.

As servidões non aedificandi de protecção à rede rodoviária nacional decorrem da lei, no sentido de que não exigem um acto definitório (accertamento) por parte da Administração, que individualize o prédio, identifique os titulares e defina a extensão concreta do ónus. A servidão define-se mediante certa relação de vizinhança legalmente prevista entre o prédio e a estrada, sem necessidade de acto administrativo (ou judicial) que o declare. Mas apenas nesse sentido pode dizer-se que a servidão não é imposta por acto administrativo. Com efeito, a servidão só fica constituída com a decisão administrativa de aprovação do projecto da via em benefício da qual é estabelecida ou com a construção ou afectação desta (a opção sobre em qual destes momentos a servidão fica perfeita depende da análise do respectivo regime legal e não é aqui decisiva). Há sempre, portanto, um acto da Administração que, escolhendo o traçado da via, irremediavelmente determina quais os prédios (e, consequentemente, os proprietários) onerados com a servidão non aedificandi correspondente. Concede-se que seja um efeito indirecto ou reflexo, se pensarmos no elemento da intencionalidade da decisão administrativa; mas não deixa de ser um efeito necessário e típico dessa decisão. Em termos sintéticos, é o traçado da via e não a lei que individualiza o

encargo.

Assim e em geral, por um lado, este ónus é imposto, em último termo, por uma intervenção administrativa justificada por razões de interesse público e, por outro, não se identifica com o mero reconhecimento de uma vinculação situacional objectiva do solo. Não é consequência das características do terreno afectado pela proibição de construir (pantanoso, alagadiço, declivoso, instável, sujeito a avalanches, etc.), da sua relação com acidentes geográficos (rios, lagos, mar, etc.) ou com as características, ocupação ou aproveitamento consolidado anterior do espaço envolvente (especial aptidão agrícola, sítios paisagísticos, protecção de biótopos naturais, zonas históricas, monumentos, etc.), mas de uma decisão da Administração de construção da estrada com aquele traçado e não com outro qualquer. Apesar de o ónus surgir por efeito de uma relação de vizinhança com a coisa pública que é dada pela lei, sem necessidade de identificação individual dos prédios sujeitos ao ónus, há sempre um acto pressuposto que comporta uma escolha, uma opção administrativa para servir um interesse público concreto daquela maneira, que equivale a um acto singular porque comporta uma intervenção unilateral das entidades públicas que, escolhendo o traçado da via, indirecta mas inexoravelmente designa os prédios que ficarão sujeitos à servidão non aedificandi.

E, considerando a especificação ou dimensão aplicativa concreta da norma em causa (incidência do ónus sobre parcela classificada como «solo apto para construção» com privação total dessa potencialidade), trata-se de uma limitação singular às possibilidades objectivas de uso do solo preexistentes que comporta uma restrição significativa da sua utilização (a totalidade da aptidão edificativa actual) de efeitos equivalentes a uma expropriação, porque sacrifica um factor de valorização do solo que seria necessariamente levado em conta no cálculo da indemnização numa expropriação (da titularidade) do mesmo bem, em igualdade de circunstâncias. Se, nos casos de expropriação total, a aptidão edificativa actual funciona como um dos factores a atender no cálculo da indemnização a atribuir ao expropriado a título de ressarcimento pelo prejuízo decorrente da expropriação, também naqueles casos em que a Administração impõe a certos particulares vínculos que diminuem substancialmente a utilitas rei, a igualdade exige que se reconheça ao titular afectado o direito à «justa

indemnização».

Parece, pois, poder concluir-se que se depara um encargo que incide especialmente sobre os cidadãos onerados, que implica o sacrifício total e permanente de uma faculdade actual inerente à propriedade da coisa (a aptidão edificativa que a parcela sobrante já detinha como solo classificado como apto para construção, segundo os factores objectivos relevantes à luz do artigo 25.º do Código das Expropriações) e que é imposto por razões de interesse público. Justifica-se que à luz do princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos o proprietário onerado seja indemnizado da perda de valor correspondente.

Com efeito, não pode dizer-se, mormente quando a coisa dominante é uma auto-estrada que, por definição, não serve os prédios marginantes, que se trate de uma contrapartida do funcionamento dos serviços públicos que deva ser suportado, à luz de um princípio de socialidade ou de conformação social da propriedade, pelo sujeito sobre que incide. Nem pode pretender-se que essa relação de vizinhança com a via significa que a limitação das possibilidades de aproveitamento urbanístico é consequência da vinculação situacional do solo, porque a sua emergência concreta só surge como efeito de uma opção da entidade administrativa que estabeleceu aquele traçado, não sendo inerente às características intrínsecas ou à particular situação factual do terreno. Não é, pois, uma regulação geral ou delimitação do conteúdo do direito de propriedade quanto a certo tipo de bens, mas de uma privação singular e substancial do aproveitamento económico da coisa, com «penetrante incidência» no gozo standard que a lei permitia ao proprietário à data da imposição do ónus, por causa de utilidade

pública.

3 - Deste modo, acompanho o juízo de inconstitucionalidade da norma, mas porque entendo que a indemnização é constitucionalmente devida pela imposição de quaisquer servidões administrativas que produzam danos especiais e anormais (ou graves) na esfera jurídica dos proprietários de solos classificáveis como «solo apto para construção», independentemente da circunstância acidental que consiste na convergência da expropriação parcial e da imposição do sacrifício sobre o mesmo

prédio (e o mesmo sujeito).

A esta luz, fica suprimida a base argumentativa para a alegada violação do princípio da igualdade, na vertente da chamada «igualdade externa» da relação de expropriação. O tratamento privilegiado que se traduz em o proprietário simultaneamente afectado pela imposição do sacrifício e pela privação da titularidade ver a indemnização fixada no processo de expropriação, além de respeitar ou de decorrer de uma norma que não é objecto do presente recurso (o artigo 29.º do CE99), não constitui diferenciação constitucionalmente proibida. A «competência por atracção» que leva à fixação da indemnização por esta via - supondo que corresponda à correcta interpretação do regime legal, o que não cabe ao Tribunal apreciar - é perfeitamente justificada pelo princípio da economia processual (na vertente não só de economia de actos processuais, como de economia de processos) e tem pleno suporte na realidade procedimentalmente diferenciada em que se encontram os diversos sujeitos passivos da servidão. Quem for expropriado entra necessariamente em relação procedimental com a entidade expropriante, sendo razoável que se aproveite o procedimento e o processo subsequente para regular a situação relativamente aos dois efeitos gravosos que, na qualidade de proprietário daquela unidade predial, lhe são impostos em função daquela mesma obra pública. Quem sofre, apenas, a privação de faculdades, sem privação da titularidade, não está nessa relação procedimental necessária de iniciativa pública, pelo que o ónus de ter que desencadear as vias administrativas e judiciais adequadas a ser ressarcido pelo sacrifício não é senão consequência dessa diversa situação de partida quanto à relação procedimental com a entidade expropriante. Pode discutir-se se a imposição da servidão administrativa não deveria ser sempre acompanhada de um procedimento de iniciativa oficiosa destinado a assegurar a indemnização, mesmo para aqueles proprietários que não sofrem expropriação de titularidade. Mas essa é questão estranha à constitucionalidade da norma em causa, não podendo converter-se um eventual deficit de protecção de um grupo de sujeitos em vício da norma que protege outros sujeitos do mesmo universo de situações juridicamente relevantes, por violação

do princípio da igualdade. - Vítor Gomes.

202809123

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1948-06-22 - Lei 2030 - Ministério da Justiça

  Promulga disposições sobre questões conexas com o problema da habitação, nomeadamente expropriação por causa de utilidade pública prevista na lei, sublocação, direito de preferência e acção de despejo.

• 1970-04-28 - Decreto-Lei 181/70 - Presidência do Conselho

  Determina que a constitutição de uma servidão administrativa, desde que exija a prática de um acto da Administração, deve ser precedida de aviso público e ser facultada audiência aos interessados.

• 1971-01-23 - Decreto-Lei 13/71 - Ministério das Obras Públicas - Gabinete do Ministro

  Insere disposições relativas à simplificação dos serviços da Junta Autónoma de Estradas, alterando assim o Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037 de 19 de Agosto de 1949.

• 1972-06-27 - Decreto-Lei 219/72 - Ministério das Obras Públicas - Gabinete do Ministro

  Estabelece normas relativas à protecção das estradas nacionais - Revoga os artigos 154.º a 156.º do Estatuto das Estradas Nacionais - Adita um n.º 3 ao artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 13/71.

• 1976-12-11 - Decreto-Lei 845/76 - Ministérios da Justiça e da Habitação, Urbanismo e Construção

  Aprova o Código das Expropriações.

• 1982-11-15 - Lei 28/82 - Assembleia da República

  Aprova a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional - repete a publicação, inserindo agora a referenda ministerial.

• 1991-11-09 - Decreto-Lei 438/91 - Ministério do Planeamento e da Administração do Território

  Aprova o Código das Expropriações.

• 1994-01-15 - Decreto-Lei 13/94 - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações

  ESTABELECE ZONAS DE SERVIDÃO NON AEDIFICANDI JUNTO DAS ESTRADAS NACIONAIS, CONSTANTES DO PLANO RODOVIÁRIO NACIONAL E ESTABELECE OS SEUS LIMITES. DEFINE AS COMPETENCIAS DA JUNTA AUTÓNOMA DE ESTRADAS (JAE) EM TODO O PROCESSO, BEM COMO O REGIME DE CONTRAORDENACOES APLICÁVEL.

• 1994-10-19 - Assento 16/94 - Supremo Tribunal de Justiça

  NA VIGÊNCIA DO CODIGO DAS EXPROPRIAÇÕES, APROVADO PELO DECRETO LEI 845/76, DE 11 DE DEZEMBRO, E DEVIDA INDEMNIZAÇÃO, EM SEDE DE EXPROPRIAÇÃO, PELO PREJUÍZO QUE EFECTIVAMENTE RESULTE, NA PARTE SOBRANTE DOS PRÉDIOS EXPROPRIADOS, DA SERVIDÃO NON AEDIFICANDI DECORRENTE DA IMPLANTAÇÃO DE UMA AUTO-ESTRADA. (ESSA INDEMNIZAÇÃO DECORRE DA OBRIGAÇÃO, ASSUMIDA PELO ESTADO E TRANSMITIDA A CONCESSIONARIA DAS AUTO-ESTRADAS, DE 'INDEMNIZAR OS PARTICULARES A QUEM TENHAM IMPOSTO ENCARGOS OU CAUSADO PREJUÍZOS ESPECIAIS OU AN (...)

• 1997-10-24 - Decreto-Lei 294/97 - Ministério das Finanças

  Revê o contrato de concessão da BRISA - Auto-Estradas de Portugal, S.A.

• 1999-07-14 - Acórdão 331/99 - Tribunal Constitucional

  Declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade do artigo 8º, nº 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto Lei 438/91, de 9 de Novembro, na medida em que não permite que haja indemnização pelas servidões fixadas directamente pela lei que incidam sobre parte sobrante do prédio expropriado, no âmbito de expropriação parcial, desde que a mesma parcela já tivesse, anteriormente ao processo expropriativo, capacidade edificativa, por violação do disposto nos artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, (...)

• 1999-09-18 - Lei 168/99 - Assembleia da República

  Aprova, e publica em anexo, o Código das Expropriações.

• 2004-01-24 - Decreto-Lei 25/2004 - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação

  Actualiza as taxas constantes do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (insere disposições relativas à simplificação dos serviços da Junta Autónoma de Estradas - actual IEP - Instituto de Estradas de Portugal).

• 2006-08-28 - Decreto-Lei 175/2006 - Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional

  Altera o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, que insere disposições relativas à simplificação dos serviços da Junta Autónoma de Estradas.

Este documento é referido no seguinte documento (apenas ligações a partir de documentos da Série I do DR):