Acórdão 297/2016

Processo 1056/15

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1 - Nos presentes autos, vindos do Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal - Setúbal - Instância Central - 1.ª Secção do Trabalho - J1, em que é recorrente o MINISTÉRIO PÚBLICO e recorrida ACIONA FACILITY SERVICES, S. A., o primeiro vem interpor recurso obrigatório, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a) da Lei 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), do acórdão proferido por aquele Tribunal em 22 de outubro de 2015 (cf. fls. 491 a 494) - o qual recusou a aplicação do artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro,

(cf. fls. 493) e, em consequência, aplicou a regra geral do artigo 27.º do Regime Geral das Contra Ordenações (Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro, na redação conferida, em último lugar, pela Lei 109/2001, de 24 de dezembro) e declarou a prescrição do procedimento com a consequente extinção da responsabilidade da arguida (e ora recorrida) pelas quatro contraordenações que lhe foram imputadas (cf. fls. 493-verso).

2 - Dos documentos juntos aos autos tem-se por assente, com rele-vância para a decisão, o seguinte.

2.1 - Por decisão de 1 de junho de 2015 a Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT), no âmbito de processo contraordenacional laboral por factos ocorridos entre agosto de 2010 e 21 de março de 2011, imputou à empresa arguida e ora recorrida quatro contraordenações graves, com mera negligência, por violação, respetivamente, dos artigos 246.º, n.º 1, 268.º, n.º 1 (versão original), 233.º, n.º 1, e 202.º, n.º 1, todos do Código do Trabalho, aplicando uma coima no valor de € 5.100,00 (cinco mil e cem euros) (cf. fls. 421).

2.2 - A arguida e ora recorrida impugnou judicialmente a decisão da ACT, tendo o Tribunal que proferiu a decisão ora recorrida recusado a aplicação do artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro, e, em consequência, aplicado a regra geral do artigo 27.º do Regime Geral das Contraordenações (RGCO), conjugada com o artigo 28.º, n.º 3, do mesmo, declarando a prescrição do procedimento com a consequente extinção da responsabilidade da arguida (e ora recorrida) pelas quatro contraordenações que lhe foram imputadas (cf. fls. 493 e 493-verso).

A sentença ora recorrida tem a seguinte fundamentação:

3 - Desta sentença foi interposto, pelo Ministério Público, recurso obrigatório para este Tribunal, com o seguinte teor (cf. fls. 497-verso):

.

4 - O requerimento de recurso para este Tribunal foi admitido por despacho do Tribunal a quo de fls. 499.

5 - Tendo sido determinado que o julgamento do processo tenha lugar com intervenção do Plenário ao abrigo do disposto no artigo 79.º-A da LTC (cf. despacho de 9/12/2015, a fls. 504), foi proferido despacho para apresentação de alegações (cf. despacho de 16/12/2015, a fls. 506).

6 - O recorrente Ministério Público apresentou alegações, concluindo no sentido de ser concedido provimento ao recurso (cf. fls. 508-522), nos termos seguintes (cf. fls. 521-522):

7 - Decorrido o prazo para o efeito, a recorrida ACIONA FACILITY SERVICES, S. A. não contraalegou (cf. cota de fls. 524).

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação A) Da delimitação do objeto do recurso

8 - O presente recurso tem por objeto um pedido de apreciação da constitucionalidade da norma (dimensão normativa) do artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro,

- cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal a quo com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

O enunciado da dimensão normativa cuja aplicação foi recusada pela decisão recorrida, bem como, correlativamente, o enunciado da dimensão normativa efetuado no requerimento de interposição de recurso, reportam-se à norma do artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro, com expressa referência à previsão de

(cf. decisão recorrida, fls. 493-493 verso e requerimento de interposição de recurso, fls. 497-verso - supra, I, 2.2 e 3) - de acordo, aliás, com o teor literal do preceito. Todavia verifica-se que, in casu, estão em causa tão só contraordenações laborais (e não de segurança social), pelo que apenas releva, enquanto ratio da decisão recorrida, a parte do enunciado da norma (dimensão normativa) que respeita ao prazo único de prescrição do procedimento por contraordenação laboral, assim se procedendo à correspondente delimitação do objeto do recurso.

B) Do mérito

9 - A norma do artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro (modificada pela Lei 63/2013, de 27 de agosto) - a qual aprovou o regime processual aplicável às contraordenações laborais e de segurança social-, ora sindicada, tem o seguinte teor:

. A norma em causa, desaplicada pela decisão recorrida, inscreve-se no quadro do regime processual aplicável às contraordenações laborais e de segurança social e, assim, no domínio mais vasto do direito sancionatório não penal e do regime processual aplicável ao ilícito de mera ordenação social.

9.1 - O regime substantivo das contraordenações laborais - as que estão em causa nos presentes autos - encontra-se regulado no Código do Trabalho vigente (aprovado pela Lei 7/2009, de 12 de fevereiro, com as últimas alterações introduzidas pela Lei 8/2016, de 1 de abril (CT 2009), aplicando-se, subsidiariamente, o referido Regime Geral das Contraordenações (cf. artigo 549.º do CT 2009).

Anteriormente, a matéria das contraordenações laborais fora regulada em lei própria (Lei 166/99, de 4 de agosto) e, a partir da entrada em vigor da Lei 99/2003, de 27 de agosto, passou a constar do Código do Trabalho então aprovado (CT 2003).

Em conformidade com o disposto no artigo 1.º do RGCO, segundo o qual

, dispõe especificamente o artigo 548.º do Código do Trabalho vigente, que constitui contraordenação laboral o facto típico, ilícito e censurável que consubstancie a violação de uma norma que consagre direitos ou imponha deveres a qualquer sujeito no âmbito da relação laboral e que seja punível com coima.

Nos termos do RGCO (artigo 8.º, n.º 1), apenas são puníveis os factos praticados com dolo, ficando a punibilidade dos factos praticados com negligência dependentes de expressa previsão legal. Ora, a punibilidade da contraordenação laboral a título de negligência é expressamente consagrada no artigo 550.º do CT 2009, aqui se dispondo que a negligência nas contraordenações laborais é sempre punível.

Prevê a lei diferentes escalões de gravidade das contraordenações laborais:

tendo em conta a relevância dos interesses violados, as contraordenações laborais classificam-se em leves, graves e muito graves (artigo 553.º do CT 2009).

O RGCO estabelece limites mínimos e máximos para os montantes das coimas aplicáveis (artigo 17.º do RGCO), sendo o montante mínimo da coima aplicável às pessoas singulares de € 3,74 e o máximo de € 3740,98 e sendo o montante máximo da coima aplicável às pessoas coletivas de € 44891,81, com a ressalva de tais valores máximos se mostrarem reduzidos a metade (isto é, € 1870,49 e € 22445,91, respetivamente), em caso de negligência. Isto, sem prejuízo de o contrário resultar de lei. Já a determinação da medida da coima faz-se em função da gravidade da contraordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício económico que este retirou da prática da contraordenação (artigo 18.º, n.º 1, do RGCO).

O atual Código do Trabalho prevê regras específicas quanto aos valores das coimas.

Para a determinação da medida da coima (artigo 554.º, n.º 1, do CT 2009), o legislador fixou como regra que a cada escalão de gravidade das contraordenações laborais corresponde uma coima variável em função do volume de negócios da empresa e do grau da culpa do infrator (distinguindo-se, a este último respeito, as contraordenações praticadas com dolo ou negligência).

Os limites estabelecidos para as coimas a aplicar no domínio das relações laborais constam dos n.os 2 a 4 do mesmo artigo 554.º:

.

A lei estabelece outros valores (menos elevados) para as coimas a aplicar nos casos em que o agente não tenha trabalhadores ao serviço ou, sendo pessoa singular, não exerça uma atividade com fins lucrativos, cuja variação depende do grau de culpa do infrator (artigo 555.º do CT 2009). Por outro lado, e especificamente quanto aos valores máximos das coimas aplicáveis a contraordenações muito graves, estabelece-se o agravamento para o dobro em situação de violação de normas sobre trabalho de menores, segurança e saúde no trabalho, direitos de estruturas de representação coletiva dos trabalhadores e direito à greve (artigo 556.º do CT 2009). Em caso de reincidência os limites mínimos e máximos da coima são elevados em um terço (artigo 561.º, n.º 2, do CT 2009).

9.2 - O regime processual das contraordenações laborais - cuja disciplina se manteve regulada nos artigos 630.º a 640.º do anterior Código do Trabalho (CT 2003), aprovado pela Lei 99/2003, de 27 de agosto, até à entrada em vigor, em 1 de outubro de 2009, da Lei 107/2009, de 14 de setembro - é hoje (e desde a referida data) objeto de diploma autónomo:

a citada Lei 107/2009. O mesmo se diga quanto ao regime processual das contraordenações de segurança social.

Com efeito, de acordo com a Exposição de Motivos que integrou a respetiva proposta de lei (PROPOSTA DE LEI 282/X/4.ª), o novo regime legal veio regular autonomamente a matéria processual das contraordenações laborais, cuja disciplina substantiva consta do Código do Trabalho, unificando, do mesmo passo, o regime processual aplicável às contraordenações laborais e de segurança social. Como se lê na citada Exposição de Motivos (disponível em www.parlamento.pt/ atividade parlamentar),

. Os objetivos prosseguidos são, fundamentalmente, a simplificação dos procedimentos (instituindo-se um regime processual comum para as contraordenações laborais e de segurança social) e a criação de condições para uma maior eficácia da ação fiscalizadora cometida à Autoridade para as Condições de Trabalho e aos serviços do Instituto da Segurança Social, I. P. (ISS, I. P.).

A Lei 107/2009, de 14 de setembro, aprovou, assim, o regime processual aplicável às contraordenações laborais e de segurança social. O regime contido nesta Lei 107/2009 vigora hoje com as alterações - não relevantes na matéria que nos ocupa - introduzidas pela Lei 63/2013, de 27 de agosto.

Subsidiariamente, são aplicáveis ao processamento das contraordenações laborais e de segurança social, com as necessárias adaptações, e desde que o contrário não resulte da lei, os preceitos reguladores do processo de contraordenações previstos no Regime Geral das Contraordenações (artigo 60.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro).

9.3 - Do novo regime processual das contraordenações laborais e de segurança social, releva a previsão, plasmada no artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro, de um prazo único de cinco anos para a prescrição dos procedimentos de contraordenação.

No domínio das contraordenações laborais tal constitui uma inovação, pois representa o alargamento do prazo de prescrição aplicável aos procedimentos de contraordenação para cinco anos - quando os prazos anteriores eram de um, três e cinco anos-, com vista a permitir às entidades competentes, na perspetiva do legislador, a conclusão dos procedimentos dentro de um prazo mais adequado em face da complexidade e volume das infrações. Isto, na medida em que o regime processual anterior, plasmado nos artigos 630.º a 640.º do CT 2003, seguia, nesta matéria, o Regime Geral das Contraordenações.

Já no domínio das contraordenações de segurança social, cujo regime substantivo se encontra regulado no Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (aprovado pela Lei 110/2009, de 16 de setembro, e sucessivas alterações (CRCSPSS)), a opção plasmada no artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro não diverge do estabelecido no artigo 245.º daquele Código, que determina, quanto à prescrição do procedimento, que, sem prejuízo das causas de suspensão e interrupção da prescrição previstas no regime geral das contraordenações, o procedimento por contraordenação extingue-se, por efeito da prescrição, logo que sobre a prática da contraordenação hajam decorrido cinco anos.

Em todo o caso, a solução normativa contida no artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro - estabelecendo um único prazo de prescrição para todos os procedimentos contraordenacionais nos domínios laboral e de segurança social - é efetivamente diversa da solução consagrada no Regime Geral das Contraordenações - o qual prevê, no seu artigo 27.º, três prazos de distintos de prescrição quanto ao procedimento contraordenacional em razão do montante da coima aplicável à contraordenação em causa.

Segundo esta disposição do RGCO, o procedimento por contraordenação extingue-se por efeito da prescrição logo que sobre a prática da contraordenação hajam decorrido os seguintes prazos:

Já o artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro - cuja aplicação foi recusada, por razões de constitucionalidade, pelo Juiz a quo nos presentes autos - prevê, como se referiu, um único prazo prescricional de cinco anos para os procedimentos de contraordenação no domínio laboral e de segurança social, não operando qualquer distinção em função do limite do montante da coima aplicável (como faz o citado artigo 27.º do RGCO) ou de outro critério suscetível de influir na medida da coima aplicada (gravidade da infração, grau de culpa do infrator, capacidade económica ou moldura aplicável). Tal não deixa de ser sublinhado por MANUEL M. ROXO/LUÍS C. OLIVEIRA (O Processo de Contraordenação Laboral e de Segurança Social, Almedina, Coimbra, 2009, pp. 72-73):

, assinalando os autores que

.

9.4 - A Lei 107/2009, de 14 de setembro, prevê, assim, no citado artigo 52.º, um único prazo prescricional de cinco anos para os procedimentos de contraordenação nos domínios laboral e de segurança social.

De tal regra decorre a extinção do procedimento contraordenacional dirigido a sancionar os factos típicos, ilícitos e censuráveis que consubstanciem a violação de uma norma que consagre direitos ou imponha deveres a qualquer sujeito no âmbito da relação laboral e que sejam puníveis com coima ou todo o facto ilícito e censurável, previsto [no Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social] e na legislação que o regulamenta, que preencha um tipo legal para o qual se comine uma coima, logo que sobre a prática da contraordenação hajam decorrido cinco anos (cf. artigo 548.º do CT 2009 e artigo 221.º do CRCSPSS).

Constituindo a norma que nos ocupa o regime específico (embora não necessariamente original) da prescrição dos procedimentos de contraordenação laboral e de segurança social, certo é que o instituto da prescrição dos procedimentos punitivos e sancionatórios mostra-se amplamente consagrado, no plano do direito infraconstitucional, nos domínios penal, contraordenacional e disciplinar.

9.4.1 - No domínio criminal, releva a previsão, no artigo 118.º do

Código Penal, de diversos prazos prescricionais, aqui se dispondo:

9.4.2 - Em matéria de contraordenações, prevê-se como regra geral, no artigo 27.º do Regime Geral das Contraordenações, que os prazos de prescrição são, reitere-se, de cinco, três ou um ano, em função do montante das coimas aplicáveis (supra, 9.3).

Se há regimes que, não estabelecendo prazos específicos de prescrição, têm por aplicáveis as regras gerais contidas no Regime Geral das Contraordenações - é o caso das contraordenações urbanísticas (Decreto-Lei 555/99, de 16 de dezembro, que aprova o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, alterado em último lugar pelo Decreto Lei 214-G/2015, de 2 de outubro) - certo é que os regimes especiais de contraordenações atualmente vigentes são muito diversos - uns, no sentido da diferenciação de prazos de prescrição do procedimento, nomeadamente em razão da gravidade da contraordenação; outros no sentido da consagração de um prazo único de prescrição do procedimento.

Como exemplos de regimes que consagram prazos de prescrição diferenciados, de três e cinco anos, mencionem-se o novo Regime Jurídico da Concorrência, aprovado pela Lei 19/2012, de 8 de maio (artigo 74.º) ou a LeiQuadro das Contraordenações Ambientais aprovada pela Lei 50/2006, de 29 de agosto, e sucessivas alterações (artigo 40.º, n.os 1 e 2) Sendo também vários os exemplos de regimes especiais vigentes que adotam um único prazo prescricional para os procedimentos contraordenacionais, como, aliás, assinalado nas Alegações do Ministério Público representado neste Tribunal (cf. fls. 518-520 supra, I, 6.), mencionem-se, a título de ilustração, os seguintes:

o artigo 33.º do Regime Geral das Infrações Tributárias (aprovado pela Lei 15/2001, de 5 de junho, com a última redação conferida pela Lei 7-A/2016, de 30 de março), que estabelece um prazo de cinco anos (n.º 1) o qual é reduzido ao prazo de caducidade do direito à liquidação da prestação tributária quando a infração depender daquela liquidação (n.º 2); no domínio das contraordenações rodoviárias, o artigo 188.º, n.º 1, do Código da Estrada (aprovado pelo Decreto Lei 114/94, de 3 de maio, com a última redação conferida pela Lei 116/2015, de 28 de agosto) que prevê um prazo de dois anos; o artigo 209.º, n.º 1, do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (aprovado pelo Decreto Lei 298/92, de 31 de dezembro, e sucessivas alterações) ou o artigo 418.º, n.º 1, do Código dos Valores Mobiliários (aprovado pelo Decreto Lei 486/99, de 13 de novembro, e sucessivas alterações) que preveem um prazo de cinco anos.

9.4.3 - Em sede de responsabilidade disciplinar, pode dar-se como exemplo o disposto no Código do Trabalho vigente (CT 2009), que, nos termos do seu artigo 329.º, determina que

(n.º 1) e que

(n.º 3) e, bem assim, o disposto na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei 35/2014, de 20 de junho, na sua versão atual decorrente das alterações introduzidas pela Lei 84/2015, de 7 de agosto), na qual se prevê que

(artigo 178.º, n.º 5).

10 - Assim enquadrada, no âmbito do direito infraconstitucional, a norma jurídica cuja dimensão normativa foi desaplicada pelo Tribunal a quo que proferiu a decisão ora recorrida para este Tribunal, cumpre de seguida analisar a questão de constitucionalidade a este propósito colocada, por referência à referida desaplicação e respetivos fundamentos invocados.

Entendeu o Tribunal a quo, na decisão ora recorrida (fls. 491-494), relembre-se, que

(fls. 491-verso).

Do excurso feito pela disciplina substantiva das contraordenações laborais e de segurança social retira o juiz a quo a conclusão de que

(cf. sentença recorrida, fls. 492-verso), sublinhando, porém, que

(cf. idem). O Juiz assinala a

, na medida em que

.

Considera, assim, que

.

Por fim, e estabelecendo a comparação com os prazos de prescrição criminal, em especial o estabelecido no artigo 118.º, n.º 1, alínea d) do Código Penal (de dois anos para os crimes puníveis com pena de prisão inferior a um ano ou mera multa), conclui pelo

.

Nessa sequência, foi determinada a recusa de aplicação do artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro,

, aplicando-se antes ao caso

.

11 - Estando em causa, nos presentes autos, uma questão de constitucionalidade reportada à norma do artigo 52.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro, a qual prevê um prazo único de prescrição de cinco anos quanto aos procedimentos contraordenacionais laborais, deve referir-se desde logo que os prazos de prescrição do procedimento, acima referidos, fixados pelo legislador - quer os invocados na decisão ora recorrida, quer os demais referidos no enquadramento infraconstitucional supra efetuado -, uma vez decorridos, têm por efeito a extinção dos procedimentos dirigidos à punição do agente.

O tempo mostra-se, a este propósito, determinante. Com efeito, a prescritibilidade dos procedimentos punitivos significa atribuir uma específica relevância ao elemento temporal. Os procedimentos extinguem-se, por efeito da prescrição, logo que sobre a prática do crime, da contraordenação ou do ilícito disciplinar tiverem decorrido os prazos fixados na lei.

O tempo assume assim uma inegável influência sobre o exercício do poder punitivo do Estado (aqui centrandonos nos processos penal e contraordenacional), deste modo favorecendo o agente que praticou o ilícito em causa. Isto, naturalmente, sem prejuízo da previsão de cir-cunstâncias ou situações que determinam a suspensão e a interrupção do prazo de prescrição. É que (e não ocorrendo as previstas causas de suspensão ou de interrupção da prescrição ou cessados os respetivos períodos de suspensão ou interrupção), o decurso do tempo - fixado como prazo prescricional - determinará a impossibilidade de exercício, pelo Estado, do poder punitivo e sancionatório que lhe é conferido, com inegáveis reflexos na vida comunitária e na esfera do visado pelo procedimento em causa.

Por via do instituto da prescrição, procura-se, assim, a conciliação entre o interesse público na perseguição do ilícito (penal, contraordena-cional) e o direito do agente de não ver excessivamente protelada a definição das consequências (penais, contraordenacionais) do facto praticado, de modo a que possa alcançar a paz jurídica individual. Assim sendo, a relevância do instituto não se confina ao plano estritamente processual, mas reporta-se também ao plano substantivo. O duplo fundamento do instituto da prescrição - substantivo e processual - é assinalado por Jorge de Figueiredo Dias por referência quer à prescrição das penas, quer à própria prescrição do procedimento criminal (cf. Direito Penal Português - As consequências jurídicas do crime, Aequitas, 1993, p. 699-700).

Desde logo assinalando esta dupla natureza, processual e substantiva, do instituto da prescrição das penas criminais, dispõe o Acórdão Ora, e na medida em que o instituto da prescrição procura compatibilizar diversos (e, porventura, antagónicos) valores e interesses em presença, dotados estes de relevância fundamental, pode sem esforço - e mesmo na ausência de uma referência expressa à prescrição no texto da Constituição portuguesa - considerar-se o instituto da prescrição dos procedimentos punitivos como um valor constitucionalmente atendível. Reconhece-se, assim

(Acórdão 483/2002). E desses valores - tendo em vista a prescrição do procedimento criminal - nos dá conta o Acórdão agora citado (cf. 6.1):

São, pois, razões também substantivas que justificam o instituto da prescrição do procedimento. Como se lê no Acórdão 445/2012, de igual modo a propósito do procedimento criminal:

Partindo-se da ideia de que a prescrição - fundada em razões constitucionalmente atendíveis - extingue o procedimento punitivo, consubstanciando para o arguido uma garantia material ou não meramente procedimental, as considerações acima expendidas, mesmo se dirigidas à prescrição do procedimento punitivo penal, podem ser estendidas ao processo contraordenacional.

Com efeito, e especificamente quanto às contraordenações laborais, já se escreveu (JOÃO SOARES RIBEIRO, Contraordenações Laborais - Regime Jurídico Anotado contido no Código do Trabalho, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2003, pp. 108-109):

Isto, sem que se perca de vista que não há uma perfeita equiparação entre o ilícito penal e o ilícito de mera ordenação social (assim também, J. SOARES RIBEIRO,

, in Questões Laborais, Ano VIII, n.º 18, 2001, Coimbra Editora, Coimbra, pp. 121-141, p. 132) - diferenciação essa que se afigura determinante na análise da questão de constitucionalidade colocada a este Tribunal. 12 - O que está em causa nos presentes autos é analisar a conformidade constitucional da solução normativa que, em concreto, estabelece um único prazo prescricional de cinco anos para todos os procedimentos de contraordenação nas matérias laborais, independentemente da gravidade da infração ou da medida da coima aplicável, afastando-se quer do do regime geral do ilícito de mera ordenação social, quer do regime penal. Com efeito, a decisão recorrida, tomando o regime prescricional dos procedimentos criminais como paradigma, conclui pela desproporcionalidade da regra legal que

.

E é essa conclusão - no sentido da violação do princípio da proporcionalidade - que determina a desaplicação da norma sindicada e o sentido da decisão ora recorrida.

13 - O juízo de inconstitucionalidade formulado na decisão recorrida parte, para chegar à conclusão alcançada, da comparação da norma em análise com o regime prescricional do processo criminal, contido no artigo 118.º, do Código Penal, que diferencia os prazos de prescrição em função de critérios diversos, como o da medida da pena ou o da natureza do crime.

Ora não se pode sufragar tal juízo de inconstitucionalidade que, transpondo as considerações traçadas a propósito do regime contido no artigo 118.º do Código Penal - e, assim, a matriz do Direito Penal - para o domínio dos procedimentos de contraordenações laborais, conclui pelo desrespeito do princípio da proporcionalidade em face da opção de nivelamento ou uniformização do prazo prescricional - de cinco anos - daqueles procedimentos,

.

Com efeito, esta não se afigura a perspetiva adequada para apreciar a questão de constitucionalidade em causa nos presentes autos, tendo em conta a inegável diferença existente entre os domínios sancionatórios penal e contraordenacional e os ilícitos penais e contraordenacionais. Com efeito, a diferença entre tais domínios sancionatórios e subjacentes ilícitos não permite que se apliquem ao domínio contraordenacional, com o mesmo rigor e extensão, os princípios constitucionais respeitantes ao domínio sancionatório penal, reconhecendo-se ao legislador democrático, naquele domínio contraordenacional uma maior margem de liberdade na determinação dos ilícitos e do respetivo regime substantivo e processual. De igual modo, e devido à assinalada diferença, não valem no domínio do ilícito contraordenacional as considerações formuladas pela doutrina em matéria de prescrição da pena e do procedimento punitivo penal, em especial quanto à diferenciação dos prazos de prescrição em função da medida de pena e da gravidade do ilícito, enquanto decorrência do princípio da proporcionalidade (neste último sentido aponta a reflexão de JOSÉ FARIA E COSTA,

, in Boletim da Faculdade de Direito, Volume Comemorativo do 75.º Tomo do Boletim da Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra, Coimbra, 2003, pp. 1139-1165, em especial 1160-1163) ou quanto à própria previsão de um prazo de prescrição enquanto instrumento da paz social numa perspetiva comunitária e também individual (vide também os ensinamentos de Figueiredo Dias, Direito Penal Português, Parte Geral II, As consequências jurídicas do crime, Aequitas, Editorial Notícias, 1993, p. 699).

14 - Sobre a distinção entre os domínios sancionatórios penal e contraordenacional já se pronunciou este Tribunal, em extensa, pese embora fragmentária, jurisprudência em que se colocou o problema da valência de determinados princípios constitucionais com relevo em matéria penal no domínio contraordenacional.

A tanto se refere a pormenorizada análise efetuada no Acórdão 201/2014, em especial nos excertos que se transcrevem de seguida, referidos aos princípios da legalidade e da tipicidade e da culpa e às garantias de defesa do arguido, de que nos prevalecemos:

[...] Em síntese, retira-se da jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre a extensão dos princípios da legalidade e da tipicidade ao domínio contraordenacional que (i) embora tais princípios não valham “com o mesmo rigor” ou “com o mesmo grau de exigência” para o ilícito de mera ordenação social, eles valem “na sua ideia essencial”

;

(ii) aquilo em que consiste a sua ideia essencial outra coisa não é do que a garantia de proteção da confiança e da segurança jurídica que se extrai, desde logo, do princípio do Estado de direito;

(iii) assim, a Constituição impõe “exigências mínimas de determinabilidade no ilícito contraordenacional” que só se cumprem se do regime legal for possível aos destinatários saber quais são as condutas proibidas como ainda antecipar com segurança a sanção aplicável ao correspondente comportamento ilícito.

Valioso é ainda o que o Tribunal disse no Acórdão 336/2008 É que “no caso dos crimes estamos perante condutas cujos elementos constitutivos, no seu conjunto, suportam imediatamente uma valoração - social, moral, cultural - na qual se contém já a valoração da ilicitude. No caso das contraordenações, pelo contrário, não se verifica uma correspondência imediata da conduta a uma valoração mais ampla daquele tipo; pelo que, se, não obstante ser assim, se verifica que o direito valora algumas destas condutas como ilícitas, tal só pode acontecer porque o substrato da valoração jurídica não é aqui constituído apenas pela conduta como tal, antes por esta acrescida de um elemento novo:

a proibição legal.” (FIGUEIREDO DIAS, na ob. cit., pág. 146).

Da autonomia do ilícito de mera ordenação social resulta uma autonomia dogmática do direito das contraordenações, que se manifesta em matérias como a culpa, a sanção e o próprio concurso de infrações (vide, neste sentido, Figueiredo Dias na ob. cit., pág. 150).

Não se trata aqui “de uma culpa, como a jurídicopenal, baseada numa censura ética, dirigida à pessoa do agente e à sua atitude interna, mas apenas de uma imputação do facto à responsabilidade social do seu autor; dito de outra forma, da adscrição social de uma responsabilidade que se reconhece exercer ainda uma função positiva e adjuvante das finalidades admonitórias da coima” (FIGUEIREDO DIAS em “O movimento da descriminalização e o ilícito de mera ordenação social”, in “Jornadas de Direito Criminal:

O Novo Código Penal Português e Legislação Complementar”, I, pág. 331, da ed. de 1983, do Centro de Estudos Judiciários).

E por isso, se o direito das contraordenações não deixa de ser um direito sancionatório de caráter punitivo, a verdade é que a sua sanção típica “se diferencia, na sua essência e nas suas finalidades, da pena criminal, mesmo da pena de multa criminal [...] A coima não se liga, ao contrário da pena criminal, à personalidade do agente e à sua atitude interna (consequência da diferente natureza e da diferente função da culpa na responsabilidade pela contraordenação), antes serve como mera admoestação, como especial advertência ou reprimenda relacionada com a observância de certas proibições ou imposições legislativas; e o que esta circunstância representa em termos de medida concreta da sanção é da mais evidente importância. Deste ponto de vista se pode afirmar que as finalidades da coima são em larga medida estranhas a sentidos positivos de prevenção especial ou de (re)socialização.” (FIGUEIREDO DIAS, em “Te-mas Básicos da Doutrina Penal”, pág. 150-151, da ed. de 2001, da Coimbra Editora).

Daí que, em sede de direito de mera ordenação social, nunca há sanções privativas da liberdade. E mesmo o efeito da falta de pagamento da coima só pode ser a execução da soma devida, nos termos do artigo 89.º, do Decreto Lei 433/82, e nunca a da sua conversão em prisão subsidiária, como normalmente sucede com a pena criminal de multa.

Por outro lado, para garantir a eficácia preventiva das coimas e a ordenação da vida económica em setores em que as vantagens económicas proporcionadas aos agentes são elevadíssimas, o artigo 18.º, n.º 2, do Decreto Lei 433/82 (na redação dada pelo Decreto Lei 244/95), permite que o limite máximo da coima seja elevado até ao montante do benefício económico retirado da infração pelo agente, ainda que essa elevação não possa exceder um terço do limite máximo legalmente estabelecido, erigindo, assim, a compensação do benefício económico como fim específico das coimas.

Estas diferenças não são nada despiciendas e deverão obstar a qualquer tentação de exportação imponderada dos princípios constitucionais penais em matéria de penas criminais para a área do ilícito de mera ordenação social”.

[...] Independentemente de qual seja a melhor opção legislativa para a punição do concurso de contraordenações, é seguro que as razões que justificam a solução do cúmulo jurídico em Direito Penal não são transponíveis qua tale para o direito de mera ordenação social.

A necessidade de conter o limite das penas de prisão dentro de parâmetros de possibilidade de execução física das mesmas, de humanidade, de respeito pelas próprias opções do legislador quanto às penas máximas e à ideia de ressocialização justificam o cúmulo jurídico no sistema penal mas já não fazem qualquer sentido em caso de concurso de contraordenações sancionadas apenas com montantes pecuniários.

Por outro lado, o referente da culpa jurídicopenal que permite agregar os vários factos cometidos entre si para efeito de cúmulo jurídico não surge com a mesma importância estrutural no ilícito de mera ordenação social”.

Como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 336/2008, citando FIGUEIREDO DIAS, existem, desde sempre, razões de ordem substancial que impõem a distinção entre crimes e contraordenações, entre as quais avulta a natureza do ilícito e da sanção, sendo que a diferente natureza do ilícito condiciona, desde logo, a eventual incidência dos princípios da culpa, da proporcionalidade e da sociabilidade”.

À exceção do aresto indicado em último lugar, que, de modo categórico, nega qualquer valência do princípio da culpa no domínio contraordenacional, retira-se da jurisprudência do Tribunal Constitucional que o princípio da culpa se impõe também como limite à liberdade de conformação do legislador do ilícito contraordenacional, ainda que a margem dessa liberdade seja maior relativamente àquela de que este dispõe na configuração do ilícito penal, designadamente no que se refere à definição do que o legislador pode assumir e o que deve ser deixado ao juiz na determinação concreta da sanção. [...] Garantias de defesa do arguido 9.7 - A projeção na ordem contraordenacional dos princípios constitucionais com relevo em matéria penal tem sido também discutida na jurisprudência constitucional que versa as garantias de defesa do arguido, incluindo o direito ao recurso.

[...] Não obstante o reconhecimento da valência das garantias de defesa também no domínio contraordenacional, o Tribunal Constitucional tem, no entanto, recusado o entendimento de que o legislador ordinário estaria constitucionalmente vinculado a estabelecer no processo contraordenacional exatamente as mesmas garantias de defesa legislativamente estabelecidas no campo processualpenal. [...] Elucidativo a esse respeito é o que se afirmou no Acórdão 395/2002 [...] [n]o Acórdão 313/2007 [...] [e n] o Acórdão 487/2009 [...].

Os três exemplos acabados de referir concretizam o reconhecimento por parte da justiça constitucional de um maior poder de conformação do legislador na ordenação do processo contraordenacional.