Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1 - Inconformado com o despacho que não lhe admitiu o recurso para a Relação da sentença que a havia condenado, confirmando decisão da Autoridade para as Condições de Trabalho, na coima de (euro)2.000,00 (dois mil euros) pela prática da contraordenação p. e p. pelos artigos 214.º, n.os 1 e 4 e 554.º, n.º 3, alínea e) do Código de Trabalho, aprovado pela Lei 7/2009, de 12 de fevereiro, BB - Food Service, S. A., dele reclamou para o Presidente do Tribunal da Relação de Coimbra.
Nesse Tribunal, foi a reclamação indeferida, por a decisão condenatória não admitir recurso, nos termos do artigo 49.º, n.º 1, alínea a) da Lei 107/2009, de 14 de setembro.
2 - A acoimada não se conformou e interpôs recurso da decisão do Tribunal da Relação que lhe inferiu a reclamação apresentada, suscitando a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 49.º, n.º 1, alínea a) da Lei 107/2009, de 14 de setembro, por violação do princípio da igualdade, constante do artigo 13.º da Constituição.
O recurso foi admitido.
3 - Neste Tribunal, a recorrente apresentou alegações, com o seguinte remate conclusivo:
"Apesar de se tratar do Direito Contraordenacional tutelar interesses menos relevantes do que o Direito Penal, ainda assim mantém a sua natureza sancionatória pública.
2 - O RGCO assume um caráter de verdadeira lei-quadro na área das contraordenações, enformando os regimes sectoriais específicos.
3 - A autonomia do Direito Contraordenacional viu-se limitada devido i) a multiplicidade de regimes sectoriais específicos e ii) ao agravamento dos valores das coimas acessórias.
4 - Por essa razão, teve lugar a revisão do RGCO operada pelo Decreto-Lei 244/95, de 14 de setembro, em cujo preâmbulo se afirma ser aquela reforma "do regime especial das contraordenações especialmente orientada para o efetivo reforço das garantias dos arguidos perante o crescente poder sancionatório da Administração".
5 - Na ausência de regulamentação específica no RGCO, o processo penal é aplicável às fases do processo desde que não contrariem os seus princípios.
6 - Os regimes sectoriais em matéria de contraordenações funcionam como regulamentação especial em relação ao RGCO, prevalecendo, por isso, sobre este.
7 - Resulta, aliás, do RPCOL, mais concretamente do seu artigo 60.º que "sempre que o contrário não resulte da presente lei, são aplicáveis, com as devidas adaptações, os preceitos reguladores do processo de contraordenações previstos no regime geral das contraordenações".
8 - A garantia mais relevante no seio do Direito das Contraordenações, está previsto no artigo 32.º, n.º 10 da CRP que determina que, "nos processos de contraordenações, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa".
9 - Resulta também claro da douta jurisprudência do Tribunal Constitucional que "é óbvio que não se limitam aos direitos de audição e defesa das garantias dos arguidos sancionatórios" (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 659/2006).
10 - O Tribunal Constitucional tem decidido que a garantia constitucional do direito ao recurso não se esgota na dimensão que impõe a previsão pelo legislador ordinário de um grau de recurso.
11 - Neste sentido, o Acórdão 628/2005 entendeu que "na verdade, tal garantia, conjugada com outros parâmetros constitucionais, pressupõe, igualmente, que na sua regulação o legislador não adote soluções arbitrárias e desproporcionadas, limitativas das possibilidades de recorrer - mesmo quando se trate de recursos apenas legalmente previstos e não constitucionalmente obrigatórios".
12 - O artigo 49.º, n.º 1, alínea a) do RPCOL não pode deixar de ser apreciado em confronto com a correspondente norma sobre recursos do RGCO, diploma ao abrigo do qual se admite recurso "para a Relação da sentença ou do despacho judicial proferidos nos termos do artigo 64.º quando: a) for aplicada ao arguido um coima superior a (euro) 249,40", i.e., quando seja aplicada coima de valor muito inferior (cerca de 90 % inferior).
13 - A incorporação desta norma, promove um tratamento desigual dos arguidos em processo de contraordenação laboral, relativamente aos arguidos em processo neste aspeto regido pelo RGCO.
14 - Não se vislumbram quaisquer razões que imponham ou justifiquem que, no caso do processo por contraordenação laboral, se implemente um regime oposto ao RGCO. Não existe, pois, qualquer fundamento para o tratamento diferenciado de um arguido num regime processual de proteção de interesses coletivos, do que um arguido a quem é imputada a infração por violação de uma norma de interesses meramente individuais ou privados. Antes pelo contrário, a existir diferenciação seria sempre no sentido de garantir àquele arguido maiores garantias do que as atribuídas a este.
15 - A existir um fator de diferenciação para as contra ordenações laborais, tendo em conta a gravidade das sanções aplicadas, seria sempre no sentido do aumento das garantias do arguido, em vez de uma diminuição das mesmas.
16 - Do confronto das duas soluções legais e tendo em vista a jurisprudência constitucional em matéria do princípio da igualdade, a limitação ao recurso da decisão judicial proferida em primeira instância operada pelo artigo 49.º do RPCOL não pode deixar se ser considerada materialmente infundada e arbitrária, logo violadora do princípio da igualdade, nesta aceção, devendo a mesma ser considerada inconstitucional.
17 - A decisão judicial recorrida violou o artigo 13.º da CRP, 49.º do RPCOL e o art. 73.º n.º 1 a) do RGCO.
Termos em que deverá ser declarada a inconstitucionalidade da alínea a) do n.º 1 do artigo 49.º da Lei 107/2009, de 14 de setembro, e que seja revogada o despacho que indeferiu o recurso interposto pela recorrente.»
4 - O Ministério Público apresentou contra-alegações, que concluiu do seguinte modo:
"22 - Ou seja, face ao contexto económico vigente à data (nível geral de preços), à natureza dos interesses públicos protegidos (paz jurídica, através da rápida estabilização da solução judicial dos litígios em matéria das relações laborais e de segurança social), sempre preservando garantias constitucionais básicas de defesa do arguido e assegurando que os casos mais graves serão objeto de "dupla apreciação judicial", em prazo razoável, a solução legal materializada na determinação do montante da alçada pela norma jurídica constante do artigo 49.º, n.º 1, al. a), da Lei 107/2009, cit., não é de reputar como tratamento desigual, "flagrante" e "arbitrário", de situações iguais, pois nem estas são iguais, nem as soluções legais são arbitrárias, em relação ao "regime geral".
23 - A dita solução legal, consagrada na norma jurídica constante do artigo 49.º, n.º 1, al. a), da Lei 107/2009, cit., ao invés, consubstancia o exercício constitucionalmente legítimo da "discricionariedade" do legislador, por ter "justificação material bastante", fundada na genuína e objetiva diversidade situações jurídicas reguladas e de interesses constitucionais subjacentes que são prosseguidos pela concreta determinação do montante das alçadas no "regime processual aplicável às contraordenações laborais e de segurança social" e no "regime geral", pelo que não infringe o princípio da igualdade, na sua dimensão de "proibição do arbítrio" (Constituição, artigo 13.º, n.º 1, com referência aos arts. 9.º, al. d), 59.º, n.os 1 e 2, e 63.º, n.os a 5).
Termos em que, por improceder o argumento nele invocado, deve ser negado provimento ao recurso e, em conformidade, mantido, no que à questão de constitucionalidade respeita, o douto despacho recorrido.»
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
5 - A questão colocada a este Tribunal pela acoimada, ora recorrente, visa o controlo da constitucionalidade da norma constante do artigo 49.º, n.º 1, alínea a), da Lei 107/2009, de 14 de setembro, na medida em que estabelece como alçada de recurso para o Tribunal da Relação de decisão judicial que confirme a condenação administrativa por contraordenação laboral (em causa nos presentes autos) que o valor da coima aplicada seja superior a 25 Ucs ou valor equivalente.
Diz o preceito, em que se inscreve a norma cuja constitucionalidade vem questionada:
Artigo 49.º
Decisões judiciais que admitem recurso
1 - Admite-se recurso para o Tribunal da Relação da sentença ou do despacho judicial proferidos nos termos do artigo 39.º, quando:
a) For aplicada ao arguido uma coima superior a 25 UC ou valor equivalente;
b) A condenação do arguido abranger sanções acessórias;
c) O arguido for absolvido ou o processo for arquivado em casos em que a autoridade administrativa competente tenha aplicado uma coima superior a 25 UC ou valor equivalente, ou em que tal coima tenha sido reclamada pelo Ministério Público;
d) A impugnação judicial for rejeitada;
e) O tribunal decidir através de despacho não obstante o recorrente se ter oposto nos termos do artigo 39.º
2 - Para além dos casos enunciados no número anterior, pode o Tribunal da Relação, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, aceitar o recurso da decisão quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência.
3 - Se a sentença ou o despacho recorrido são relativos a várias infrações ou a vários arguidos e se apenas quanto a algumas das infrações ou a algum dos arguidos se verificam os pressupostos necessários, o recurso com esses limites.
Sustenta a recorrente que essa alçada compara desfavoravelmente com o regime geral das contraordenações, designadamente com o disposto no artigo 73.º, n.º 1, alínea a) do Regime Geral das Contraordenações (RGCO), na medida em que o limiar da sanção que admite recurso para a Relação é muito inferior, correspondendo a (euro) 249,40.
E, a partir da consideração que não existe justificação material para essa diferença de tratamento entre os titulares de posições jurídico subjetivas comparáveis - os arguidos sancionados por contraordenação sujeita ao regime do RGCO e os arguidos sancionados por contraordenação laboral (e relativa à segurança social), a que seja aplicável o regime da Lei 107/2009, de 14 de setembro -, considera verificada discriminação materialmente infundada no domínio da recorribilidade e, então, infringido o princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição).
Diga-se desde já que não lhe assiste razão.
6 - Importa começar por salientar que, neste domínio, o Tribunal Constitucional controla a proibição do arbítrio, enquanto critério negativo e limitador da liberdade do legislador ordinário.
Pode ler-se no Acórdão 460/2011, em termos que, aqui, inteiramente se reiteram:
"O âmbito de proteção do princípio da igualdade abrange, na ordem constitucional portuguesa (artigo 13.º, da Constituição), a dimensão da proibição do arbítrio, sendo inadmissíveis, as diferenciações de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios de valor objetivos, constitucionalmente relevantes. O princípio da igualdade, nesta perspetiva, obriga a que se trate por igual o que for necessariamente igual, não impedindo a diferenciação de tratamento, mas apenas as discriminações arbitrárias, irrazoáveis, ou seja, as distinções de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, sem fundamento material bastante.
A proibição do arbítrio constitui, assim, um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo. Realce-se, no entanto, que a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só existirá infração ao princípio da igualdade quando os limites externos da discricionariedade legislativa sejam violados, isto é, quando a medida legislativa adotada não tenha adequado suporte material.»
Ora, a estipulação de alçada diferenciada no âmbito do regime específico das contraordenações laborais, por confronto com o que acontece com o regime geral, encontra justificação material em função da eleição de critério de recorribilidade assente na gravidade das infrações, medida pelas sanções aplicadas, e congruente com a estrutura sancionatória específica do ordenamento contraordenacional laboral.
7 - Com efeito, o artigo 553.º do Código do Trabalho, aprovado pela Lei 7/2009, de 12 de fevereiro, contempla três escalões de gravidade para as contraordenações laborais: leves, graves e muito graves, a que correspondem, nos termos dos artigos seguintes - artigo 554.º e 555.º - diferentes molduras sancionatórias abstratas, definidas em função de fatores subjetivos e objetivos: a natureza do sujeito, o número de trabalhadores e, quando empresa, do volume de negocio. Esta opção legislativa de catalogação das contraordenações laborais, surgiu pela primeira vez no regime da Lei 116/99, de 4 de agosto, inspirada por classificação do mesmo tipo feita pelo Código da Estada (cf. João Soares Ribeiro, Contraordenações Laborais, Regime Jurídico, Almedina, 3.ª edição, 2011, págs. 338 e 339).
Tomando as diferentes molduras abstratas, verifica-se que o montante constante da RGCO - correspondente a um pouco menos de 2,5 Ucs - fica aquém dos montantes mínimos aplicáveis às contraordenações muito graves e graves, mesmo em caso de negligência. E, tomando as contraordenações leves, o referido montante pouco ultrapassa os limites mínimos aplicáveis em caso de infração dolosa, nos casos em que o agente não tenha trabalhadores ao serviço ou, sendo pessoa singular, não exerça atividade com fins lucrativos. Nos restantes casos, mormente nas contraordenações praticadas por empresas, apenas o limite mínimo da moldura abstrata negligente das empresas com volume de negócios inferiores a (euro)10.000.000,00 não ultrapassa aquele valor (mínimo de 2 Ucs).
O que significa, considerado o universo de sujeitos a que pertence a recorrente - empresa com volume de negócios igual ou superior a (euro)10.000.000, tendo em atenção a sua condenação nos termos do disposto na alínea e) do n.º 3 do artigo 554.º do Código do Trabalho - que a aplicação da mesma alçada estabelecida no RGCO comportaria, em substância, a ausência de limites para a recorribilidade de condenação em coima para a Relação pois, invariavelmente, a coima aplicada no âmbito do Código do Trabalho ultrapassa o montante de (euro)249,40, constante do artigo 73.º, n.º 1, alínea a) do RGCO e mantido inalterado desde há mais de 30 anos.
Compreende-se e justifica-se, assim, que, em função da estipulação de sanções cujos valores ultrapassam com frequência a alçada constante do RGCO, que o legislador democraticamente legitimado tenha, no exercício de sua margem de conformação, fixado alçada em montante bastante superior para o domínio específico das contraordenações laborais e relativas à segurança social, em consonância com o valor das sanções previstas.
Note-se que o montante fixado - 25 UCs - exclui as sanções aplicadas a infrações contraordenacionais laborais leves e também, salvo quanto às coimas aplicadas a sociedades com volume de negócios igual ou superior a (euro)10.000.000,00, as contraordenações graves negligentes, denotando a escolha de valor que comporte significado económico capaz de justificar a intervenção, em recurso, de uma segunda instância judicial. Cabe recordar que a arguida, aqui recorrente, pretende impugnar pronúncia judicial exercida em sede de recurso de impugnação judicial sobre a decisão administrativa (artigo 59.º do RGCO), pelo que está em causa a admissão de duplo grau de recurso.
8 - Num esforço de demonstração da arbitrariedade da medida, a recorrente esgrime argumentos fundados na possibilidade de aplicação da sanção de encerramento do estabelecimento comercial, nos termos do artigo 562.º, n.º 2, alínea a), do Código do Trabalho, e também a tutela, no domínio sancionatório laboral, de interesses meramente individuais ou privados.
Porém, os regimes da Lei 107/2009, de 14 de setembro, e do RGCO, não apresentam diferença no que respeita às sentenças ou despachos que imponham sanções acessórias, como aquelas tipificadas no artigo 562.º do Código do Trabalho. De acordo com o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 49.º, da Lei 107/99, de 14 de setembro, e da alínea b) do n.º 1 do artigo 73.º do RGCO, as condenações que contemplem a imposição de sanção acessória são recorríveis para a relação, independentemente do montante da coima.
Também não se encontra em argumento fundado nos bens jurídicos tutelados suporte para o entendimento da recorrente, pois daí não resulta motivo para considerar restringida a ampla margem de conformação do legislador quanto à admissibilidade de recurso no âmbito das contraordenações juslaborais. As quais, em todo o caso, não obedecem, na ordenação de comportamentos e à censura da infração de normas precetivas ou proibitivas, a proteção de interesses meramente individuais, como pretende a recorrente. No âmbito da relação de trabalho, a tutela, mesmo a tutela contraordenacional, transcende os interesses privados, materializando a proteção de interesses constitucionalmente protegidos, como avulta, em especial, nos campos normativos juslaborais regulados em termos imperativos. A específica infração em questão nos presentes autos, relativa ao intervalo mínimo de descanso entre jornadas de trabalho consecutivas (artigo 214.º, n.º 1 do Código do Trabalho), ilustra com nitidez essa dimensão objetiva, concretizadora de direito social de natureza fundamental, como seja o direito à organização do trabalho em termos de permitir a conciliação da atividade profissional com a vida familiar e o direito ao repouso, que constituem incumbências do Estado (artigo 59.º, n.os 1, alíneas b) e d) e 2, da Constituição).
Vale, nesta matéria, o que se entendeu no Acórdão 226/2011: "o princípio da igualdade não impede [...] que, em matéria de ilícito contraordenacional, o legislador ordinário estabeleça regimes especiais destinados a regular aspetos específicos do interesse público".
O parâmetro constitucional invocado pelo recorrente - princípio da igualdade - não se mostra, pois, violado, correspondendo a norma sindicada a uma opção do legislador democrático tomada no exercício da sua liberdade de conformação e que comporta diversidade de tratamento no domínio da alçada de recurso para o tribunal da relação fundada em motivos razoáveis: reservar a intervenção, em recurso, de uma segunda instância jurisdicional para as situações de maior gravidade no domínio juslaboral, medida pelo valor da coima concretamente aplicada.
Note-se, ainda, que o recurso para a Relação permanece viável, independentemente da sanção aplicada, não só nos casos de imposição de sanção acessória, como se referiu, nos casos de rejeição da impugnação e de decisão por despacho com oposição do arguido, bem como quando o Tribunal da Relação, a requerimento, aceitar o recurso da decisão por tal se afigurar manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência. À semelhança do decorre do artigo 73.º do RGCO.
Cumpre, então, afastar a formulação de juízo de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 49.º, n.º 1, alínea a), da Lei 107/2009, de 14 de setembro, e concluir pela improcedência do recurso.
III. Decisão
9 - Pelo exposto, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 49.º, da Lei 107/2009, de 14 de setembro;
e, em consequência,
b) Julgar improcedente o recurso;
c) Condenar a recorrente nas custas, que se fixam, atendendo à dimensão do recurso e o critério seguido por este Tribunal, em 25 (vinte e cinco) Ucs.
Notifique.
Lisboa, 12 de fevereiro de 2014. - Fernando Vaz Ventura - João Cura Mariano - Pedro Machete - Ana Guerra Martins - Joaquim de Sousa Ribeiro.
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