I - Relatório
1 - O Procurador-Geral da República veio requerer, ao abrigo do artigo 281.º, n.º 1, alíneas a) e b), da Constituição da República, que o Tribunal Constitucional aprecie e declare, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade e a ilegalidade:a) Da norma constante do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto, que deu nova redacção ao artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, de 3 de Setembro; e b) De todas as normas constantes do Decreto Legislativo Regional 26/86/A, de 25 de Novembro.
Para tanto alega:
1.1 - O regime de actualização de rendas nos arrendamentos de prédios urbanos para fins não habitacionais, constante dos artigos 1104.º a 1106.º do Código Civil, foi alterado, na parte respeitante aos arrendamentos destinados a comérico, indústria ou profissões liberais, pelo Decreto-Lei 330/81, de 4 de Dezembro, cujo regime veio a ser ampliado a todos os arrendamentos não habitacionais através do Decreto-Lei 189/82, de 17 de Maio, e alterado pelo Decreto-Lei 392/82, de 18 de Setembro.
Estes diplomas - na medida em que estabelecem um regime de actualização das rendas urbanas não habitacionais respeitante a todo o território, sem qualquer excepção - têm de considerar-se leis gerais da República.
Deles não constava qualquer exclusão de aplicação de tal regime ao território das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, tal como aconteceu com o n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei 148/81, de 4 de Julho, sendo também certo que mesmo o legislador regional reconheceu o carácter nacional da legislação sobre arrendamentos para fins comerciais, industriais e exercício de profissão liberal, na versão originária do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, de 3 de Setembro.
1.2 - De facto, este artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A tinha a seguinte redacção originária antes de ser alterado pelo artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto:
1 - Em todos os demais arrendamentos não rurais aplica-se o disposto no artigo 2.º do presente diploma.
2 - Porém, os arrendamentos para fins comerciais, industriais e para exercício de profissão liberal ficam sujeitos à legislação especial existente a nível nacional.
E, pela redacção do preceito em causa (artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A) estabeleceu-se que:
Em todos os demais arrendamentos não rurais aplica-se o disposto nos artigos 2.º e 3.º do presente diploma.
Por seu turno, o artigo 2.º do Decreto Regional 24/82/A estabelece a livre estipulação das rendas nos novos contratos de arrendamento, sem prejuízo do n.º 3 do artigo 5.º (n.º 1), e fixa em dois anos o prazo para requerer, após a fixação de qualquer renda, uma avaliação fiscal com vista à sua alteração (n.º 2).
E o artigo 3.º do Decreto Regional 24/82/A, na redacção do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, determina que as rendas podem ser elevadas, independentemente dos limites estabelecidos nos artigos anteriores, através de uma avaliação sempre que os senhorios fizerem benfeitorias necessárias de carácter extraordinário (n.º 1), fixando o n.º 2 do preceito o limite máximo da renda para os 12 meses subsequentes à nova fixação no dobro da renda praticada à data do pedido, no caso do n.º 1.
1.3 - O regime estabelecido nestes artigos 2.º e 3.º, que veio a ser tornado extensivo a todos os arrendamentos urbanos para fins não habitacionais (artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, na redacção do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A), contraria o regime vigente no País, nos seguintes aspectos:
1.3.1 - Enquanto que no resto do País as actualizações das rendas são anuais e segundo coeficientes prefixados, nos Açores as actualizações são de dois em dois anos e processam-se através de avaliação;
1.3.2 - Inexiste no resto do País a faculdade, reconhecida nos Açores, de os senhorios que tiverem efectuado «benfeitorias necessárias de carácter extraordinário» requererem uma avaliação para fixação de nova renda;
1.3.3 - Nesta hipótese, os resultados da avaliação são atenuados, na medida em que nos 12 meses subsequentes se prevê um limite máximo para o aumento da renda, sendo certo que nos diplomas vigentes no País existe este mecanismo atenuador para todas as avaliações, subsistindo para além dos 12 meses, em termos de actualização acelerada;
1.3.4 - A legislação açoriana não concretiza quaisquer critérios pelos quais devam reger-se as avaliações.
Assim, conclui o requerente, estabelecendo o artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A um regime desrespeitador das leis gerais da República, incorreu em ilegalidade, por violação dos artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, alínea a), da Constituição, vício este do conhecimento do Tribunal Constitucional.
1.4 - Mas a referida norma é ainda inconstitucional na medida em que, regulando a fixação da renda contratual - que é um elemento essencial do «regime geral» do contrato de arrendamento -, legislou sobre matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, pelo que violou os artigos 229.º, alínea a), 115.º, n.º 3, e 168.º, n.º 1, alínea h), da Constituição.
1.5 - Pretende ainda o requerente que o fundamento antes aduzido permite reputar inconstitucional, na sua globalidade, o Decreto Legislativo Regional 26/86/A, de 25 de Novembro, que reproduz quase literalmente, salvas algumas diferenças derivadas do âmbito territorial, o regime aprovado pelo Decreto-Lei 436/83.
Na verdade, o Acórdão 77/88, de 12 de Abril de 1988 (Diário da República, 1.ª série, n.º 98, de 28 de Abril de 1988), deste Tribunal declarou inconstitucional, com força obrigatória geral, o Decreto-Lei 436/83, salvando-se apenas os artigos 6.º e 7.º, n.os 1 e 2, dada a sua natureza de disposições «adjectivas» ou «processuais».
Fundamentou-se tal declaração de inconstitucionalidade na invasão da reserva da competência legislativa da Assembleia da República, e tal fundamentação, até por maioria de razão, conduz à declaração de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional 26/86/A, porquanto este diploma, ao regular um elemento essencial do contrato de arrendamento urbano integrante do seu regime geral, violou as normas dos artigos 229.º, alínea a), 115.º, n.º 3, e 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República, tal como consta, aliás, de parecer da Procuradoria-Geral da República, de que se junta cópia.
2 - Notificado o Presidente da Assembleia Regional dos Açores para, nos termos do artigo 54.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, se pronunciar no prazo de 30 dias, nada disse.
Nada obsta, assim, ao conhecimento do objecto dos presentes autos, nos quais se suscitam as seguintes questões:
A ilegalidade e a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto;
A inconstitucionalidade e a ilegalidade de todas as normas do Decreto Legislativo Regional 26/86/A, de 25 de Novembro.
Vejamos, pois, cada uma destas questões.
II - Fundamentação
A) A questão da inconstitucionalidade e da ilegalidade em geral
3 - No requerimento inicial pede-se que o «Tribunal Constitucional aprecie e declare, com a força obrigatória geral, a inconstitucionalidade e a ilegalidade» da norma constante do artigo 2.º do diploma acima referido e de todas as normas do Decreto Legislativo Regional 26/86/A.
Ora, é jurisprudência firme deste Tribunal que, «concorrendo, a respeito de qualquer norma jurídica, os vícios de inconstitucionalidade e ilegalidade, o primeiro, como vício mais grave, tornará, em regra, irrelevante o segundo, vício menos grave» (v. Acórdão 257/88, de 9 de Novembro de 1988, in Diário da República, 2.ª série, n.º 35, de 11 de Fevereiro de 1989, a p. 1537).
Assim, e em princípio, o Tribunal só irá averiguar se as normas em causa padecem de ilegalidade no caso de antes se não haver podido formular um juízo de inconstitucionalidade sobre tais normas.
Importa, por isso, analisar, antes de mais, a questão da conformidade constitucional do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto. Depois, se for caso disso, se analisará a questão de ilegalidade de tal norma, o mesmo se concretizando relativamente às normas do Decreto Legislativo Regional 26/86/A.
B) A questão da inconstitucionalidade do artigo 2.º do Decreto
Legislativo Regional n.º 26/83/A
4 - O diploma em causa veio introduzir algumas alterações no «regime do arrendamento não rural e da cessão da exploração de estabelecimentos» comerciais nos Açores, designadamente quanto à possibilidade de uma avaliação especial em virtude de benfeitorias necessárias de carácter extraordinário e quanto a certos aspectos de actualização de rendas dos arrendamentos não rurais.O artigo 2.º, cuja regularidade constitucional se questiona, dá nova redacção ao artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, de 3 de Setembro, e tem a seguinte redacção:
O artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, de 3 de Setembro, passa a ter a seguinte redacção:
Em todos os demais arrendamentos não rurais aplica-se o disposto nos artigos 2.º e 3.º do presente diploma.
O decreto regional assim modificado tinha emanado da Assembleia Regional, onde fora aprovado ao abrigo do preceituado no artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, com vista a «estabelecer disposições quanto à formação do contrato de arrendamento urbano para habitação e a fixação ou alteração das respectivas rendas».
A redacção originária do artigo 8.º era a seguinte:
Art. 8.º - 1 - Em todos os demais arrendamentos não rurais aplica-se o disposto no artigo 2.º do presente diploma.
2 - Porém, os arrendamentos para fins comerciais, industriais e para exercício de profissão liberal ficam sujeitos à legislação especial existente a nível nacional.
O artigo 2.º, referido neste preceito, tem a seguinte redacção:
Art. 2.º - 1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 5.º, é livre a estipulação de rendas nos novos contratos de arrendamento.
2 - É de dois anos o prazo para, após a fixação de qualquer renda, requerer avaliação fiscal para alteração da mesma.
Na altura da publicação do Decreto Regional 24/82/A vigorava, a nível nacional, quanto aos arrendamentos urbanos para habitação, o Decreto-Lei 148/81, de 4 de Junho, que, expressamente, ressalvava a sua não aplicação aos territórios das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, enquanto que, para os arrendamentos urbanos não habitacionais, o artigo 8.º do decreto regional em causa respeitava, como se acabou de ver, a legislação nacional.
Porém, o Decreto Legislativo Regional 26/83/A veio subverter esta situação de forma radical.
De facto, com a nova redacção dada pelo seu artigo 2.º ao artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, aos arrendamentos não rurais passou a aplicar-se não só o artigo 2.º deste decreto regional, acima transcrito, como também o seu artigo 3.º, cuja redacção originária foi alterada pelo artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, passando o seu teor a ser o seguinte:
Art. 3.º - 1 - Os senhorios que levarem a efeito em fogos dados de arrendamento quaisquer benfeitorias necessárias de carácter extraordinário podem, findos os respectivos trabalhos, requerer avaliação para fixação de nova renda, independentemente dos limites estabelecidos nos artigos anteriores.
2 - Sempre que a renda resultante da avaliação referida no número anterior exceder o dobro da renda praticada à data do pedido, a nova renda não será superior àquele limite nos 12 meses subsequentes à fixação.
5 - Da análise dos textos legais transcritos extraem-se os traços essenciais do regime que, por força da norma aqui sub iudicio, passou a ser aplicável aos arrendamentos não rurais vigentes na Região Autónoma dos Açores e que são os seguintes:
a) A actualização das rendas ocorrerá de dois em dois anos, sempre mediante avaliação fiscal;
b) No caso de realização pelos senhorios de «benfeitorias necessárias de carácter extraordinário», podem eles requerer uma avaliação, findos os trabalhos, para fixação de nova renda;
c) Em tal caso, prevê-se uma limitação do aumento da renda nos 12 meses subsequentes, não podendo ultrapassar o dobro da praticada à data do pedido;
d) Pelos artigos 3.º e 4.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A - não transcritos - estabeleceu-se que «o disposto no diploma se não aplica aos processos de avaliação actualmente pendentes» e que se aplica «o artigo 1029.º, n.º 3, do Código Civil aos contratos que tenham por objecto o gozo de estabelecimentos comerciais ou industriais».
6 - Enquanto na Região Autónoma dos Açores vigorava para os «arrendamentos não rurais» este regime, no continente vigorava para os «arrendamentos não habitacionais» o regime resultante dos Decretos-Leis n.os 330/81, de 4 de Dezembro, 189/82, de 17 de Maio, e 392/82, de 18 de Setembro, com substanciais diferenças do primeiro.
De facto, aqui as actualizações eram anuais e através da aplicação de um coeficiente fixado também anualmente pelo Governo; o regime abrangia todos os arrendamentos urbanos para fins diferentes dos de habitação e era aplicável aos contratos de arrendamento já existentes, desde que passados cinco anos sobre a última avaliação ou alteração de renda, ou um ano, no caso de traspasse ou cessão de arrendamento, podendo pedir-se uma avaliação fiscal extraordinária para ajustamento de rendas à data do início da actualização anual. Pelo último diploma referido foram anulados os resultados das avaliações extraordinárias feitas, prescrevendo-se a sua repetição segundo critérios então fixados e estabelecendo-se uma forma de transição da renda antiga para a resultante da avaliação, por forma a produzir a actualização acelerada daqueles valores iniciais.
Estabelecidos, assim, diversos regimes de arrendamento urbano (não rural) para fins não especificamente habitacionais e verificada a existência de relevantes diferenças, importa averiguar se a Assembleia Regional dos Açores estava constitucionalmente autorizada a legislar em tal domínio pela forma como o fez, designadamente através do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto.
7 - De acordo com o preceituado no artigo 3.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (adiante identificada por CRP e referente à versão aprovada pela Lei Constitucional 1/82, de 30 de Setembro), «a validade das leis e demais actos do Estado, das regiões autónomas e do poder local depende da sua conformidade com a Constituição».
As regiões autónomas constituídas pelos arquipélagos dos Açores e da Madeira, são «dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprios» (artigo 6.º, n.º 2, da CRP).
E, de acordo com o preceituado no artigo 229.º, alínea a), da CRP, dispõem de atribuições legislativas, além de outros poderes, que as entidades representativas dessas regiões podem exercer dentro dos limites constitucionalmente fixados e «sem afectar a integridade da soberania do Estado» (artigo 227.º, n.º 3, da CRP).
Estabelece o artigo 229.º, alínea a), da CRP que:
As regiões autónomas são pessoas colectivas de direito público e têm os seguintes poderes, a definir nos respectivos estatutos:
a) Legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania.
Por outro lado, o artigo 234.º da CRP define como competência exclusiva da assembleia regional o exercício das atribuições referidas na alínea a) do artigo 229.º e, finalmente, o artigo 115.º, depois de considerar como actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais (n.º 1), determina no seu n.º 3 que:
3 - Os decretos legislativos regionais (antes decretos regionais) versam sobre matérias de interesses específico para as respectivas regiões e não reservadas à Assembleia da República ou ao Governo, não podendo dispor contra as leis gerais da República.
7.1 - Decorre dos textos transcritos que as regiões autónomas dispõem de um poder legislativo que mais não é do que a expressão da sua autonomia, na medida em que o seu exercício não pode afectar a integridade da soberania do Estado e nem sequer contrariar as leis gerais da República.
O que significa que o regime constitucional da autonomia se deve conformar à unidade política do Estado e ao interesse nacional, implicando a primeira a existência de uma autoridade central capaz de impor a sua vontade e de realizar os fins para que existe e o segundo a existência de uma política geral do Estado que realize os interesses fundamentais e essenciais do todo nacional, superando quaisquer desagregações possíveis resultantes de interesses particularizadores.
Não sendo, assim, a competência legislativa das regiões nem genérica nem exclusiva, importa agora considerar os limites ou parâmetros que, se não forem respeitados, poderão levar à conclusão de que houve por parte do legislador regional invasão da competência própria dos órgãos de soberania, ou seja, de que o artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A padece de inconstitucionalidade orgânica.
7.2 - De acordo com o preceituado nos artigos 115.º, n.º 3, 229.º, alínea a), e 234.º, todos da CRP, as assembleias regionais, no uso da sua competência legislativa, podem:
a) Legislar em matérias que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania (parâmetro negativo);
b) Legislar em matérias de interesses específico para as regiões (parâmetro positivo).
Mas têm de respeitar, em ambas as situações, não só a Constituição, mas também as leis gerais da República.
Na hipótese que vimos tratando, o legislador regional, através do preceito em análise, decidiu unificar para todos os arrendamentos não rurais certos aspectos da actualização das rendas, tendo tal alteração legislativa como efeito imediato o de os arrendamentos para fins comerciais, industriais e para o exercício de profissões liberais deixarem de estar submetidos à legislação especial existente a nível nacional.
Ora, passando agora a apreciar o primeiro dos requisitos acima definidos (o parâmetro negativo), verifica-se que, de acordo com o preceituado no artigo 168.º, n.º 1, alínea h), da CRP, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do arrendamento rural e urbano.
Comentando este preceito, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 2.º vol., p. 197):
O alcance da reserva de competência legislativa da Assembleia da República não é idêntico em todas as matérias. Importa distinguir três níveis:
a) Um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à Assembleia da República - é o que ocorre na maior parte das alíneas;
b) Um nível menos exigente, em que a reserva da Assembleia da República se limita ao regime geral [alíneas d), e), h) e p)], ou seja, em que compete à Assembleia da República definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais);
c) Finalmente, um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria [alíneas f), g), n) e u)].
Assim, as reservas de regimes gerais referidas no texto transcrito integram um nível intermédio de exigência: menos exigentes do que a maior parte das alíneas e mais do que no caso das bases gerais, as quais, no entender dos mesmos comentadores, se limitam às «opções político-legislativas fundamentais».
Pode, pois, adiantar-se que as reservas de regimes gerais não se limitam a tais opções, mas antes abrangem as normas integradoras do regime genérico e comum da matéria.
Quanto ao arrendamento [alínea h)], a reserva da Assembleia da República limita-se ao regime geral do arrendamento rural e urbano, pelo que se tem de admitir que, quer o Governo, quer as assembleias regionais, definam regimes especiais, desde que, quanto a ambos, se não acabe por pôr em crise ou retire (todo) o sentido do regime geral que ao Parlamento cabe definir e desde que, quanto às assembleias regionais, concorra no caso um interesse específico da região capaz de justificar uma intervenção do poder normativo regional para instituição desse regime especial.
7.3 - Importa, porém, fixar o sentido e o alcance da reserva de legislação parlamentar, ou seja, determinar o âmbito e o conteúdo do «regime geral» em questão.
Este aspecto da questão foi tratado com profundidade no Acórdão deste Tribunal n.º 77/88, de 12 de Abril de 1988 (publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 98, de 28 de Abril de 1988).
Embora repetindo algo que já antes se disse, transcreve-se de tal aresto o que de mais relevante ali se escreveu nesta matéria:
Refere-se ele [o preceito do artigo 168.º, n.º 1, alínea h), da Constituição] ao «regime geral do arrendamento rural e urbano», numa fórmula que encontra paralelo na das alíneas d) e e) do mesmo artigo (ambas tratando igualmente de «regimes gerais») e é diferente da das alíneas f), g) ou n), por exemplo, as quais incluem na reserva apenas as «bases» dos correspondentes regimes.
Ora, logo este ponto de partida textual mostra que a reserva em causa não se limita à definição dos «princípios», «directivas» ou standards fundamentais em matéria de arrendamento (é dizer, das «bases» respectivas), mas desce ao nível das próprias «normas» integradoras do regime desse contrato e modeladoras do seu perfil. Circunscrito o âmbito da reserva pela noção de «arrendamento rural e urbano», nela se incluirão, pois, as regras relativas à celebração de tais contratos e às suas condições de validade, definidoras (imperativa ou supletivamente) das relações (direitos e deveres) dos contraentes durante a sua vigência e definidoras, bem assim, das condições e causa da sua extinção - pois tudo isso é «regime jurídico» dessa figura negocial. Por outras palavras e em suma: cabe, reservadamente, ao legislador parlamentar definir os pressupostos, as condições e os limites do exercício da autonomia privada no âmbito contratual em causa.
Por outro lado, reportando-se a alínea h) do n.º 1 do artigo 168.º ao arrendamento «rural e urbano», é óbvio que abrange estas duas modalidades de arrendamento, e também nenhuma razão há para, no tocante a qualquer delas, restringir o seu âmbito. É certo que entre todas as espécies de arrendamento assume relevo social específico o arrendamento urbano para habitação e que o regime deste não pode deixar de ser perspectivado no quadro da consagração constitucional de um direito fundamental à habitação (artigo 65.º, em particular n.º 3). Mas é também inquestionável o releve, seja social, seja económico, não só do arrendamento rural, mas também do arrendamento urbano para outros fins, mormente para o exercício do comércio ou de indústria. Ainda aí, e nomeadamente nesta última espécie de arrendamentos, se está perante matérias «importantes» - perante matérias «politicamente» importantes - e susceptíveis, a esse título, de justificarem amplamente uma reserva de legislação parlamentar. Assim sendo, atenta a clara letra do preceito, e não ocorrendo qualquer elemento lógico, sistemático ou histórico que imponha um seu entendimento restritivo, é seguramente de concluir que, no respeitante ao arrendamento urbano, aquele abrange (é o ponto que interessa agora salientar), quer o arrendamento para habitação, quer para outros fins.
E mais adiante dá-se conta, no mesmo acórdão, do ponto saliente resultante do debate acerca da alínea h) em questão na Comissão Especial para a Revisão Constitucional e que consistiu na «preocupação maior [...] de salvaguardar os regimes especiais de arrendamento rural e urbano nas regiões autónomas».
Finalmente, o acórdão estabelece o sentido da reserva de legislação parlamentar nos seguintes termos, que o Tribunal continua a subscrever:
[...] Com efeito, ao reservar à Assembleia da República a definição apenas do regime «geral» do arrendamento rural e urbano, o preceito em apreço, pelo menos na sua letra, deixa também aberta a possibilidade de caber na competência legislativa «primária» do Governo a regulamentação de regimes «especiais» de arrendamento - naturalmente com o limite e a ressalva de não vir o Executivo, por esse caminho, a esvaziar e a subverter o alcance da reserva parlamentar. Por outro lado - e aí não apenas o teor, mas também a razão de ser do preceito o inculcam -, é de entender a reserva como respeitando unicamente aos aspectos significativos, ou seja, verdadeiramente substantivos, do regime legal do contrato, mas permitindo a intervenção do Governo na regulamentação do que seja puramente adjectivo ou processual (em suma, «regulamentar»).
Como quer que seja, à Assembleia da República estará sempre reservada a definição das regras materiais aplicáveis à generalidade dos contratos de arrendamento rural e urbano, e tenham estes últimos como finalidade a habitação ou quaisquer outros fins.
7.4 - De qualquer modo, em matéria de arrendamento, não pode fazer-se tábua rasa da génese específica da actual redacção da alínea h) do n.º 1 do artigo 168.º, no respeitante ao aditamento do qualificativo «geral» na revisão constitucional de 1982, o qual visou, confessadamente, como já se disse, salvaguardar os regimes especiais de arrendamento rural e urbano das regiões autónomas.
Porém, independentemente de se saber o que sejam e quais sejam os regimes especiais de arrendamento que a respectiva assembleia regional pode vir a instituir na Região Autónoma dos Açores, uma coisa é certa: o legislador constitucional não quis certamente dar a possibilidade às regiões autónomas de definir regimes especiais de arrendamento tão-somente com base na respectiva particularidade geográfica, isto é, regimes de arrendamento destinados a disciplinar na respectiva região a generalidade desses contratos (ou de uma categoria deles) de um modo diverso do regime geral dessa figura contratual tal como antes definida.
De resto, não se vê que algum interesse específico regional fosse susceptível de justificar um alargamento, a tal ponto, da competência das regiões autónomas para editar «regimes especiais» de arrendamento.
8 - Dito isto, vejamos então se a Assembleia Regional dos Açores, ao editar o artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, se limitou a estabelecer um desses regimes especiais de arrendamento que lhe era lícito definir.
A norma em causa, ao dar nova redacção ao artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, veio impor a aplicação a todos os arrendamentos urbanos (não rurais) - incluindo os arrendamentos para fins comerciais, industriais e para exercício de profissões liberais - normas originárias da regulamentação dos arrendamentos habitacionais, afastando, expressamente, a aplicação aos primeiros da legislação própria vigente no continente e estabelecendo, quanto aos aspectos desses contratos nelas disciplinados, regras inteiramente diversas das constantes dessa legislação.
Tais alterações visam primordialmente a renda contratual e as condições da sua actualização, ou seja, elementos substantivos e essenciais do regime do arrendamento (neste caso, arrendamento comercial, industrial e para exercício de profissões liberais) que justamente integram o «regime geral» dessa figura contratual, de definição reservada à Assembleia da República.
Logo isso basta para concluir que a Assembleia Legislativa dos Açores não tinha competência para as emitir e que, assim, ao editar o artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto, invadiu a competência reservada da Assembleia da República em matéria de «regime geral» de arrendamento, pelo que tal norma padece de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos artigos 168.º, n.º 1, alínea h), e 229.º, alínea a), da CRP.
9 - Uma vez alcançado este juízo positivo de inconstitucionalidade relativamente à norma em causa (artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto), torna-se, pois, inútil, como logo começou por acentuar-se, a apreciação da existência de eventual vício de ilegalidade.
Passa-se, por isso, à apreciação da segunda das questões de inconstitucionalidade levantadas nos autos.
C) A inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional 26/86/A,
de 25 de Novembro
10 - De acordo com o preâmbulo deste diploma, «a exequibilidade dos preceitos referidos [trata-se das normas do Decreto Legislativo Regional 26/83/A e do Decreto Regional 24/82/A] não deu os frutos que dos mesmos se esperavam, verificando-se sobretudo a falta de critérios objectivos que determinassem a fixação da nova renda».Assim, para criar as condições de justiça pelas quais se devem reger as actualizações das referidas rendas [de prédios urbanos para fins não habitacionais], a Assembleia Regional dos Açores veio a aprovar o Decreto Legislativo Regional 26/86/A, de 25 de Novembro, que, com diferenças de redacção, quase todas resultantes do espaço a que o mesmo se destinava, reproduz, em boa parte, as soluções consagradas a nível nacional para a mesma matéria pelo Decreto-Lei 436/83, de 19 de Dezembro, como vai ver-se de seguida.
10.1 - Quanto ao artigo 1.º, a única diferença do diploma regional é a qualificação de «não rurais» dos arrendamentos para fins não habitacionais abrangidos e a referência à Região Autónoma dos Açores como delimitando o âmbito de aplicabilidade do diploma.
Quanto ao artigo 2.º, as diferenças consistem apenas nas diferentes entidades competentes para, relativamente ao n.º 1, fixar o coeficiente de actualização e, relativamente ao n.º 2, fixar o índice mensal de preços (INE, no continente, SREA, nos Açores), fixando-se no diploma regional apenas um limite máximo do coeficiente de actualização, e não um seu limite mínimo, como no diploma de âmbito nacional.
Quanto ao artigo 3.º, é rigorosamente idêntico nos dois diplomas.
Quanto ao artigo 4.º, para além da referência a dois diplomas diferentes de delimitação do âmbito dos dois decretos (no diploma regional é o Decreto Regional 24/82/A e no outro diploma é o Decreto-Lei 330/81), a diferença essencial reside no prazo diverso para aplicação do novo regime aos contratos anteriores: dois anos no diploma regional e cinco anos no decreto governamental, a contar da última avaliação, fixação ou alteração contratual da renda.
Quanto ao artigo 5.º, verificam-se algumas diferenças no que se refere aos critérios da avaliação fiscal extraordinária, para além da diferente entidade que terá de fixar as taxas de variação do índice anual de preços, constando do decreto-lei um factor de impedimento à avaliação extraordinária que não consta do diploma regional: o ter havido uma alteração contratual da renda ao abrigo dos Decretos-Leis n.os 330/81, de 4 de Dezembro, e 392/82, de 18 de Setembro.
Quanto ao artigo 6.º, no diploma regional reproduz o n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Regional 24/82/A, na redacção do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, relativamente à possibilidade de uma avaliação extraordinária por benfeitorias necessárias de carácter extraordinário, caso em que se não atenderia ao limite máximo de renda do n.º 3 do artigo 5.º Quanto ao artigo 7.º, no diploma regional o preceito trata das comissões de avaliação, sua constituição e funcionamento, em termos muito próximos dos referidos nos artigos 6.º e 7.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei 436/83.
Quanto ao artigo 8.º, o n.º 1 dos dois diplomas é idêntico e o n.º 2 do decreto regional corresponde ao n.º 3 do artigo 7.º do decreto-lei governamental.
Quanto ao artigo 9.º, regula a aplicação do diploma às avaliações pendentes, à semelhança do que acontece com o artigo 11.º do diploma de âmbito nacional, com a diferença da legislação anterior aplicável.
O artigo 10.º corresponde inteiramente ao artigo 9.º do Decreto-Lei 436/83.
O artigo 11.º do diploma regional não tem correspondência no diploma de âmbito nacional, limitando-se a determinar que o artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, de 3 de Setembro, na redacção do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto, não é aplicável aos contratos de arrendamento previstos no diploma regional em análise.
O artigo 12.º corresponde ao n.º 2 do mesmo preceito do decreto-lei e refere-se à entrada em vigor do diploma.
10.2 - Pode, assim, afirmar-se que entre os dois diplomas existe uma larga correspondência, sendo as diferenças resultantes, na sua maior parte, do facto de o âmbito territorial de aplicação do diploma ser apenas a Região Autónoma dos Açores, da diferente designação das entidades específicas desta Região e de algumas alterações mais conformes à regulamentação já existente na Região.
Ora, este Tribunal já teve ocasião de decidir que, quando um diploma regional se limita a reproduzir (literalmente ou sem alterações relevantes capazes de traduzir uma especificidade regional) as normas constantes de uma lei geral da República, tal diploma é inconstitucional. E é-o porque ele não representa o exercício do poder normativo regional, que pressupõe sempre a existência de um interesse específico. Tal diploma mais não faz, na verdade, do que «apropriar» a legislação nacional e «transformá-la» em legislação regional (cf.
Acórdão 333/86, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 19 de Dezembro de 1986).
Assim sendo - e tal como se concluiu no Acórdão 333/86, acabado de citar -, não regulando o Decreto Legislativo Regional 26/86/A matéria de interesse específico para a Região, pois que lhe não respeita exclusivamente, nem o tratamento que lhe é dado é um tratamento legislativo especial que decorra de ela ali assumir uma especial configuração, o diploma em causa é inconstitucional, por violação do artigo 229.º, alínea a), da CRP.
11 - Mas a isto acresce ainda uma outra razão de inconstitucionalidade.
De facto, e como acabou de ver-se, a Assembleia Regional «importou» para a Região Autónoma dos Açores a estrutura essencial da legislação nacional referente à actualização das rendas não habitacionais, embora introduzindo-lhe certas adaptações.
Ora, o Decreto-Lei 436/83, de 19 de Dezembro, que continha a disciplina aplicável à matéria a nível nacional, foi declarado inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Acórdão 77/88, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 28 de Abril de 1988 (com ressalva apenas dos artigos 6.º e 7.º, n.os 1 e 2). E essa declaração de inconstitucionalidade do Decreto-Lei 436/83 assentou, essencialmente, em que o legislador (governamental) de tal diploma invadira a competência legislativa reservada da Assembleia da República sem que, previamente, se houvesse munido da competente autorização parlamentar, tendo a regulamentação editada carácter globalmente inovador em relação à anteriormente existente.
Como antes se referiu, a reserva parlamentar da Assembleia da República no tocante ao «regime geral do arrendamento rural e urbano» deve ser entendida como «respeitando unicamente aos aspectos significativos, ou seja, verdadeiramente substantivos do regime legal do contrato, permitindo a intervenção do Governo naquilo que seja puramente adjectivo ou processual», ficando, assim, reservada à Assembleia «a definição das regras materiais aplicáveis à generalidade dos contratos de arrendamento rural e urbano, tenham estes últimos como finalidade a habitação ou quaisquer outros fins».
Foi porque o Decreto-Lei 436/83, sem autorização legislativa, veio introduzir no regime das actualizações de rendas não habitacionais «alterações substanciais da maior importância e significado - alterações que tocam elementos 'substantivos' e até 'essenciais' daqueles contratos» - que se veio a concluir que tais alterações, «mesmo que consideradas em si mesmas», integram o domínio da reserva parlamentar estabelecida pelo artigo 168.º, n.º 1.º, alínea h), da Constituição da República, daí resultando a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas que não fossem meramente adjectivas ou processuais.
Pois bem: as razões que conduziram à declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do Decreto-Lei 436/83, de 19 de Dezembro, não podem deixar de conduzir também à declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas correspondentes do Decreto Legislativo Regional 26/86/A, de 25 de Novembro.
De facto, tendo-se este limitado, como se viu, a «apropriar» e «reproduzir» aquela lei geral da República para a aplicar na Região, não contém ele qualquer regime especial que fosse lícito à Assembleia Regional definir, mas, em boa verdade, pretende estabelecer o regime geral de certos arrendamentos (ainda que geograficamente delimitado à Região Autónoma dos Açores). Ora, isso - a definição de regime geral de arrendamento - é, como se disse, matéria reservada à Assembleia da República, constituindo, por isso, um limite à intervenção do poder normativo regional [cf. artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da CRP].
Padecem, pois, e sem margem para dúvidas, do vício de inconstitucionalidade as normas do Decreto Legislativo Regional 26/86/A.
12 - Mas este vício afectará igualmente todas as normas daquele diploma regional? Vejamos.
Nos termos do decidido pelo Acórdão 77/88, a declaração de inconstitucionalidade apenas deixou de fora as normas dos artigos 6.º e 7.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei 436/83, por se tratar de normas de carácter «processual» ou «adjectivo» e não se justificar, quanto a elas, qualquer julgamento consequencial de inconstitucionalidade (ibid., p. 1706).
Ora, no diploma regional em apreço existe a norma do artigo 7.º, que, nos seus diversos números, regula a composição e o modo de funcionamento das comissões de avaliação extraordinária, matéria que, com algumas diferenças quanto a prazos, corresponde à matéria regulada naqueles artigos do diploma nacional, não inconstitucionalizados.
Portanto, quanto a estas normas, não poderão ser invocadas as razões que fundamentaram a inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei 436/83 declaradas inconstitucionais com força obrigatória geral e que fundamentarão também a declaração de inconstitucionalidade das do Decreto Legislativo Regional 26/86/A.
Aqui a inconstitucionalidade só poderá ser consequencial, por não se justificar, de todo em todo, a manutenção de tais normas, que, isoladas do restante conjunto de preceitos, ficavam sem razão de existência, tanto mais que se mantêm em vigor as normas idênticas do diploma nacional.
E é essa inconstitucionalidade consequencial do dito artigo 7.º que se deverá declarar, pois, a não se fazer tal, uma vez declarada a inconstitucionalidade do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto, repristinar-se-ia a redacção original do artigo 8.º do Decreto Regional 24/82/A, de 3 de Setembro, e daí resultaria a vigência na Região do regime nacional de arrendamentos para fins comerciais, industriais e para exercício de profissão liberal (n.º 2 do artigo 8.º).
Ora, não faria sentido que à actualização de tais arrendamentos se aplicasse um regime de funcionamento das comissões de avaliação diverso na Região, pois que se não vêem razões válidas para tal divergência.
De facto, constata-se que a constituição das comissões é similar à do continente, a presidência das comissões será assegurada nos mesmos termos da legislação nacional (n.º 1, in fine), sendo as diferenças mais importantes as relativas aos prazos, que no diploma regional estão reduzidos a metade dos fixados no diploma nacional (6 meses e 90 dias para parecer fundamentado e 90 e 45 dias para o mesmo parecer após constituição da comissão, se a mesma se não tiver completado ainda nesses prazos por falta de membros a indicar pelo senhorio ou inquilino).
Declarada, pois, a inconstitucionalidade de todos os artigos do diploma regional, com excepção do artigo 7.º, não deverá este manter-se, já que a sua vigência só agravaria a já bem conhecida dispersão de textos legais em matéria de tanto relevo social e económico como é o do arrendamento em qualquer das suas formas.
O artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional 26/86/A tem, pois, também de ser declarado consequencialmente inconstitucional, o que permite concluir pela inconstitucionalidade global do referido diploma regional.
13 - Alcançada a conclusão da inconstitucionalidade de todas as normas do Decreto-Lei 26/86/A, irrelevante se torna conhecer do também invocado vício de ilegalidade, pois, como se disse já, a verificação da inconstitucionalidade em qualquer das suas formas torna inútil a apreciação de um vício menos grave, como é o da ilegalidade.
D) Os efeitos da declaração de inconstitucionalidade
14 - De acordo com o estabelecido no artigo 282.º da Constituição da República, são os seguintes os efeitos da declaração de inconstitucionalidade ou da ilegalidade com força obrigatória geral:
Art. 282.º - 1 - A declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional ou ilegal e determina a repristinação das normas que ela, eventualmente, haja revogado.
2 - Tratando-se, porém, de inconstitucionalidade ou de ilegalidade por infracção de norma constitucional ou legal posterior, a declaração só produz efeitos desde a entrada em vigor desta última.
A este respeito, escreve Gomes Canotilho no seu Direito Constitucional, 4.ª ed., p. 813, o seguinte:
As sentenças do Tribunal Constitucional que declarem, de forma abstracta, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade têm força obrigatória geral [...] E, mais adiante:
A declaração com força obrigatória geral da inconstitucionalidade de uma norma implica a nulidade ipso jure da mesma norma, produzindo efeitos ex tunc, ou seja, desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional (cf. artigo 282.º, n.º 1).
Assim, as normas declaradas inconstitucionais estão feridas de nulidade desde o início da sua vigência ou, no caso de só se tornarem inconstitucionais ou ilegais posteriormente (n.º 2 do artigo 282.º da CRP), desde a entrada em vigor do «parâmetro normativo-constitucional posterior», tendo a sentença do Tribunal Constitucional carácter declarativo e não constitutivo, isto é, «limita-se a declarar a nulidade preexistente do acto normativo» (Gomes Canotilho, ibid., p. 708).
E, «sendo a norma nula desde a origem, por força de inconstitucionalidade, tornam-se igualmente inválidos não somente os efeitos directamente produzidos por ela (e daí a reposição em vigor de normas que ela haja revogado), mas também os actos jurídicos praticados ao seu abrigo (actos administrativos, negócios jurídicos, etc.)» (cf. Acórdão 80/86 deste Tribunal).
O n.º 3 do artigo 281.º da CRP estabelece como limite à retroactividade da sentença declarativa de inconstitucionalidade ou de ilegalidade o caso julgado, mas mesmo este limite pode ser ultrapassado por «decisão em contrário do Tribunal Constitucional quando a norma respeitar a matéria penal, disciplinar ou de ilícito de mera ordenação social e for de conteúdo menos favorável ao arguido».
Dado o carácter retroactivo - ou melhor, ex tunc - atribuído pela Constituição à decisão declaratória de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, a sua consequência directa, para além da invalidada referida, é a «reentrada» em vigor da norma revogada pela norma declarada inconstitucional.
O Tribunal pode, porém, de acordo com o preceituado no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição da República, usar da faculdade de limitação dos efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade que vier a declarar.
15 - Efectivamente, ali se estabelece que, «quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo, que deverá ser fundamentado, o exigirem, poderá o Tribunal Constitucional fixar os efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade com alcance mais restritivo do que o previsto nos n.os 1 e 2».
Esta faculdade tem vindo a ser utilizada (exercida) pelo Tribunal em diversas situações, que tem, inclusive, determinado o diferimento do início da produção dos efeitos normais da inconstitucionalidade, remetendo-o para a data da publicação do próprio acórdão, tal como tem, nalguns casos, afastado mesmo, total ou parcialmente, a repristinação.
Parece claro que o Tribunal, ao expurgar do ordenamento jurídico uma norma que declara, com força obrigatória geral, violadora da lei fundamental, está como que a eliminar um «corpo estranho» daquele ordenamento e, portanto, a restaurar a sua normal estabilidade. Porém tal eliminação não pode deixar de trazer consequências pela invalidade dos actos e relações jurídicas entretanto gerados, o que cria, necessariamente, a instabilidade, não já do ordenamento, mas do tecido sócio-jurídico que ele sustenta e mantém, pelo que se justifica plenamente a restrição de tais efeitos, sempre que a incerteza e a insegurança do direito subsequentes à inconstitucionalidade atingem tais dimensões que ameacem romper a estrutura social gerada e cujas bases assentavam nas normas jurídicas «removidas» do ordenamento.
16 - No caso em apreço está em causa a declaração de inconstitucionalidade de uma norma de um diploma e de todas as normas de um outro diploma separados no tempo por mais de três anos, sendo certo que as normas deste último correspondiam, no essencial, a um outro diploma de âmbito nacional que veio a ser, ele também, declarado inconstitucional, com força obrigatória geral, em 12 de Abril de 1988 por acórdão deste Tribunal.
Ora, face aos efeitos ex tunc da declaração de inconstitucionalidade, todas as avaliações e actualizações de rendas realizadas durante a vigência dos regimes agora declarados inconstitucionais passariam a ficar, a partir da respectiva declaração, sem fundamento legal, o que acarretaria grave lesão da segurança jurídica e profunda incerteza no direito aplicável às relações entre senhorios e inquilinos.
Há, assim, que ressalvar até à data de publicação do acórdão o resultado das avaliações entretanto feitas ao abrigo da legislação ora inconstitucionalizada, salvo se as avaliações ainda forem susceptíveis de recurso ou se acharem pendentes dele. E, da mesma forma, há que ressalvar até à data da publicação a eficácia das actualizações efectuadas ao abrigo do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/86/A e das portarias em que as mesmas se basearam.
III - Decisão
18 - Nestes termos, e face a tudo quanto fica exposto, o Tribunal Constitucional decide:1.º Declarar, com força obrigatória geral - por violação do artigo 229.º, n.º 1, alínea a), conjugado com o artigo 168.º, n.º 1, alínea h), da Constituição da República Portuguesa -, a inconstitucionalidade do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/83/A, de 19 de Agosto;
2.º Declarar, com força obrigatória geral - por violação dos mesmos preceitos constitucionais -, a inconstitucionalidade das normas dos artigos 1.º a 6.º e 8.º a 12.º do Decreto Legislativo Regional 26/86/A, de 25 de Novembro, e, consequencialmente, da norma do artigo 7.º do mesmo diploma regional;
3.º Limitar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, em termos de salvaguardar a eficácia das portarias emitidas ao abrigo do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional 26/86/A e, bem assim, o resultado das avaliações realizadas ao abrigo da legislação declarada inconstitucional até à data da publicação deste acórdão, salvo se a avaliação ainda for susceptível de recurso ou se encontrar dele pendente.
Lisboa, 11 de Julho de 1990. - Vítor Nunes de Almeida - Alberto Tavares da Costa - Fernando Alves Correia - Messias Bento - Maria da Assunção Esteves - Antero Alves Monteiro Dinis - António Vitorino - José de Sousa e Brito - Bravo Serra - Mário de Brito - José Manuel Cardoso da Costa.
