de 12 de fevereiro
A Constituição da República Portuguesa prevê que o «Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da Administração Pública» (artigo 6.º, n.º 1) e que «a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração» (artigo 267.º, n.º 2).
Este desígnio da descentralização foi reforçado, com a revisão constitucional de 1997, pela introdução do princípio da subsidiariedade, na sua dimensão interna, enquanto princípio constitucional orientador do estatuto organizativo e funcional do Estado Português.
A descentralização representa um processo evolutivo da organização do Estado, visando o aumento da eficiência e eficácia da gestão dos recursos e prestação de serviços públicos pelas entidades locais, mediante a proximidade na avaliação e na decisão atendendo às especificidades locais.
Uma organização administrativa mais descentralizada pode potenciar ganhos de eficiência e eficácia com a aproximação das decisões aos problemas, a promoção da coesão territorial e a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações através de respostas adaptadas às especificidades locais, a racionalização dos recursos disponíveis e a responsabilização política mais imediata e eficaz.
Ao invés, a centralização administrativa pode acarretar desvantagens resultantes da degradação e perda de informação ao longo da cadeia de decisão, da inviabilização da otimização face às preferências locais e à maior e melhor qualidade da informação existente, gerando processos de tomada de decisão mais longos e ineficientes e aumentando o custo de gestão devido à necessidade de uma estrutura mais complexa.
Em Portugal, de acordo com os dados do Eurostat e da OCDE, o peso da despesa da Administração Local no total da Administração Pública em 2011 era em média 10 pontos percentuais inferior à média da União Europeia.
A descentralização administrativa é uma tarefa constitucional ainda pouco concretizada. A Lei 159/99, de 14 de setembro, surgiu como tentativa legislativa de regulamentação da ação descentralizadora da Administração Pública, mas acabou por ficar praticamente sem concretização. Na década de 2000, os Governos anteriores realizaram dois estudos sobre a organização e reforma do Estado que abordaram o tema da descentralização - o estudo «Caracterização das Funções do Estado» (2003) e o relatório final do PRACE - Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (2006) -, mas esses estudos ficaram também sem significativa concretização.
Pretendendo aprofundar as possibilidades de descentralização, o XIX Governo Constitucional decidiu realizar um estudo-piloto com duas comunidades intermunicipais (CIM), a CIM Alto Minho e a CIM Região de Aveiro - Baixo Vouga, sobre modelos de competências, de financiamento, de governação, de gestão e de transferências de recursos para as CIM.
O XIX Governo Constitucional lançou ainda o «Aproximar - Programa de Descentralização de Políticas Públicas», através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/2013, de 19 de março, que, entre outros objetivos, tinha por missão identificar competências dos serviços e organismos da administração central com potencial de descentralização.
A descentralização administrativa do Estado é também assumida como objetivo no Guião da Reforma do Estado, aprovado pelo XIX Governo Constitucional, em maio de 2014, e que aponta caminhos para um novo processo de transferência de competências da administração central para os municípios e as entidades intermunicipais, com o respetivo envelope financeiro mas sem aumento da despesa pública, em domínios como a educação, os serviços locais de saúde, os contratos de desenvolvimento e a inclusão social e cultura.
Já em concretização deste processo descentralizador foi publicada a Lei 75/2013, de 12 de setembro, que estabeleceu o regime jurídico das autarquias locais, incluindo o enquadramento legal para a descentralização de competências, prevendo e regulamentando dois mecanismos jurídicos de descentralização do Estado nos municípios e entidades intermunicipais: a transferência de competências através de lei e a delegação de competências através da celebração de contratos interadministrativos.
A publicação deste novo regime das autarquias locais constitui um passo significativo no enquadramento e regulamentação da descentralização de competências nas entidades locais - autarquias locais e entidades intermunicipais -, em prol de uma melhor e mais eficiente organização dos serviços públicos, numa lógica de proximidade com as populações e os seus problemas.
Essa descentralização teve já efetivação dentro do universo da administração local com a transferência e delegação de competências dos municípios para as freguesias ao abrigo da Lei 75/2013, de 12 de setembro, e da Lei 56/2012, de 8 de novembro. O incremento de competências próprias das freguesias previsto naquelas leis e a delegação legal pelos contratos de execução celebrados no 1.º semestre de 2014 trouxeram um reforço de competências e de recursos financeiros e humanos para as freguesias, os quais previamente pertenciam aos municípios.
O estatuto das entidades intermunicipais (comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas), aprovado pela Lei 75/2013, de 12 de setembro, prevê também um reforço destas entidades intermunicipais, as quais surgem como um nível adicional de governo ao qual podem ser alocadas atribuições e competências, quer pelo Estado, quer pelos municípios.
Em julho de 2014, por proposta do XIX Governo Constitucional, foi discutido no Conselho de Concertação Territorial o aprofundamento da descentralização de competências, como um dos pilares da reforma do Estado, o qual dá, igualmente, sentido à reforma da administração local realizada e que já produziu importantes resultados no ajustamento estrutural e na sustentabilidade financeira do sector.
A opção do XIX Governo Constitucional passa por implementar a descentralização, em particular, nas áreas sociais, de forma progressiva e faseada, através de projetos-piloto, por contratualização com municípios com características territoriais e sociodemográficas diversas, ficando o eventual alargamento aos demais municípios dependente da avaliação dos resultados dos projetos-piloto que tenham sido implementados.
A execução da descentralização deve obedecer a um conjunto de princípios e requisitos comuns, tais como o não aumento da despesa pública global, o incremento da eficiência e da eficácia da gestão dos recursos pelos municípios ou entidades intermunicipais, a promoção da coesão territorial e a adoção de procedimentos inovadores e diferenciados de gestão, permitindo a otimização dos serviços prestados ao nível local.
A avaliação e o acompanhamento dos projetos-piloto é um elemento essencial deste processo, o qual deve permitir a monitorização do resultado dos projetos e a comparação entre os municípios, assentando em metas e métricas de melhoria da qualidade do serviço prestado e da repartição das competências entre cada entidade.
O regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, aprovado pela Lei 75/2013, de 12 de setembro, regulamenta a celebração dos contratos interadministrativos de delegação de competências e remete para ato legislativo a identificação das competências que são delegáveis nas autarquias locais, o que se faz através do presente decreto-lei.
O presente decreto-lei concretiza também alguns aspetos do processo de descentralização como a garantia de melhoria da qualidade do serviço público, a avaliação e monitorização dos projetos-piloto e a afetação dos recursos necessários e suficientes na prestação do serviço público prestado pela entidade pública local.
Este processo permitirá aprofundar um caminho de descentralização progressivo e sustentado, assente em dados de monitorização e acompanhamento fidedignos e rigorosos, podendo os modelos contratuais ser adequados no decurso do processo e mediante os resultados da sua evolução.
Foram ouvidos o Conselho de Concertação Territorial e a Associação Nacional de Municípios Portugueses.
Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
Artigo 1.º
Objeto
O presente decreto-lei estabelece o regime de delegação de competências nos municípios e entidades intermunicipais no domínio de funções sociais, em desenvolvimento do regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, aprovado pela Lei 75/2013, de 12 de setembro.
Artigo 2.º
Processo de delegação
1 - A delegação das competências prevista no presente decreto-lei concretiza-se através da celebração de contratos interadministrativos, nos termos previstos no regime jurídico referido no artigo anterior.
2 - A contratualização da delegação de competências pode ser realizada de forma gradual e faseada, através de projetos-piloto, iniciando-se com um número limitado de municípios ou entidades intermunicipais, o qual pode ser depois eventualmente alargado conforme os resultados da avaliação da implementação daqueles projetos.
3 - A implementação gradual e faseada da contratualização da delegação de competências deve assegurar a representatividade e a diversidade territoriais e demográficas dos projetos-piloto, respeitando a igualdade e não discriminação dos municípios interessados.
Artigo 3.º
Melhoria do desempenho dos serviços públicos
1 - O processo de delegação de competências deve garantir a melhoria da qualidade e eficiência dos serviços públicos que por ele estejam abrangidos.
2 - O objetivo da melhoria de qualidade de serviço é prosseguido pelo estabelecimento, no contrato de delegação, de indicadores de desempenho de serviço público de referência mensuráveis e acordados entre as partes.
Artigo 4.º
Recursos financeiros
1 - Os contratos interadministrativos preveem a transferência dos recursos financeiros necessários e suficientes para o exercício das competências delegadas na entidade local, sem aumentar a despesa pública do Estado.
2 - O modelo de financiamento constante dos contratos interadministrativos pode prever incentivos à eficiência da gestão dos recursos públicos, promovendo a otimização da utilização dos meios disponíveis e, eventualmente, repartindo entre o Estado e a entidade local delegatária o produto do acréscimo de eficiência que tenha sido alcançado.
Artigo 5.º
Recursos patrimoniais
1 - Os contratos interadministrativos podem prever a transferência da titularidade e da gestão do património e dos equipamentos móveis ou imóveis afetos à prestação do serviço público em relação ao qual as competências são delegadas.
2 - A transferência a que se refere o número anterior opera com a celebração do contrato interadministrativo, incluindo uma cláusula de reversão, sujeita a registo.
3 - O contrato interadministrativo constitui título bastante para o registo de imóveis a favor dos municípios ou entidades intermunicipais aos quais as competências tenham sido delegadas.
4 - Os imóveis revertem para a entidade delegante se o contrato interadministrativo cessar.
5 - A entidade delegante comunica por escrito à Direção-Geral do Tesouro e Finanças a celebração e cessação dos contratos que incluam a transferência da titularidade de imóveis do Estado.
Artigo 6.º
Repartição de responsabilidades
1 - O contrato interadministrativo identifica especificadamente as competências delegadas pelo Estado no município ou na entidade intermunicipal.
2 - O contrato interadministrativo pode prever uma matriz de repartição de responsabilidades que identifica as competências a delegar e regula a relação e níveis de intervenção das entidades públicas envolvidas na prestação de serviço público e no exercício das competências, garantindo uma articulação entre os diversos níveis da administração pública.
Artigo 7.º
Acompanhamento e monitorização dos contratos interadministrativos
1 - O contrato interadministrativo estabelece mecanismos de monitorização e acompanhamento da evolução da respetiva execução, de forma a garantir a adequação do modelo de descentralização adotado e o cumprimento dos níveis de qualidade dos serviços públicos prestados.
2 - Os resultados da monitorização e do acompanhamento da execução do contrato são divulgados periodicamente.
Artigo 8.º
Educação
No domínio da educação, no que se refere ao ensino básico e secundário, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais as seguintes competências:
a) No âmbito da gestão escolar e das práticas educativas:
i) Definição do plano estratégico educativo municipal ou intermunicipal, da rede escolar e da oferta educativa e formativa;
ii) Gestão do calendário escolar;
iii) Gestão dos processos de matrículas e de colocação dos alunos;
iv) Gestão da orientação escolar;
v) Decisão sobre recursos apresentados na sequência de instauração de processo disciplinar a alunos e de aplicação de sanção de transferência de estabelecimento de ensino;
vi) Gestão dos processos de ação social escolar;
b) No âmbito da gestão curricular e pedagógica:
i) Definição de normas e critérios para o estabelecimento das ofertas educativas e formativas, e respetiva distribuição, e para os protocolos a estabelecer na formação em contexto de trabalho;
ii) Definição de componentes curriculares de base local, em articulação com as escolas;
iii) Definição de dispositivos de promoção do sucesso escolar e de estratégias de apoio aos alunos, em colaboração com as escolas;
c) No âmbito da gestão dos recursos humanos:
i) Recrutamento, gestão, alocação, formação e avaliação do desempenho do pessoal não docente;
ii) Recrutamento de pessoal para projetos específicos de base local;
d) A gestão orçamental e de recursos financeiros;
e) No âmbito da gestão de equipamentos e infraestruturas do ensino básico e secundário:
i) Construção, requalificação, manutenção e conservação das infraestruturas escolares;
ii) Seleção, aquisição e gestão de equipamentos escolares, mobiliário, economato e material de pedagógico.
Artigo 9.º
Saúde
No domínio da saúde, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais as seguintes competências:
a) No âmbito das políticas de saúde:
i) Definição da Estratégia Municipal e Intermunicipal de Saúde, devidamente enquadrada no Plano Nacional de Saúde;
ii) Gestão dos espaços e definição dos períodos de funcionamento e cobertura assistencial, incluindo o alargamento dos horários de funcionamento das unidades funcionais dos Agrupamentos de Centros de Saúde (ACES), no cumprimento das obrigações e limites legalmente estabelecidos;
iii) Execução de intervenções de apoio domiciliário, de apoio social a dependentes, e de iniciativas de prevenção da doença e promoção da saúde, no âmbito do Plano Nacional de Saúde;
iv) Celebração de acordos com instituições particulares de solidariedade social para intervenções de apoio domiciliário, de apoio social a dependentes, e de iniciativas de prevenção da doença e promoção da saúde, no âmbito do Plano Nacional de Saúde;
b) No âmbito da administração da unidade de saúde:
i) Gestão dos transportes de utentes e de serviços ao domicílio;
ii) Administração de Unidades de Cuidados na Comunidade;
c) No âmbito da gestão dos recursos humanos, o recrutamento, a alocação, a gestão, a formação e a avaliação do desempenho dos técnicos superiores, técnicos superiores de saúde, técnicos de diagnóstico e terapêutica, assistentes técnicos e assistentes operacionais;
d) No âmbito da gestão dos recursos financeiros, a elaboração de protocolos de apoio financeiro (mecenato);
e) No âmbito da gestão de equipamentos e infraestruturas dos centros de saúde:
i) Gestão das infraestruturas dos ACES, designadamente construção, manutenção de edifícios e equipamentos, arranjos exteriores, jardinagem e serviços de limpeza, segurança e vigilância;
ii) Gestão dos bens móveis entre as unidades funcionais dos ACES.
Artigo 10.º
Segurança social
1 - Os órgãos das entidades intermunicipais podem, em articulação com as Plataformas Supraconcelhias da Rede Social (PSRS):
a) Propor a instalação de unidades da Rede Local de Intervenção Social, tendo em conta as necessidades das populações e as realidades locais;
b) Propor os territórios a serem abrangidos por Contratos Locais de Desenvolvimento Social, nos termos definidos em portaria do membro do Governo responsável pela área da segurança social.
2 - Os órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais podem, em articulação com os Conselhos Locais de Ação Social (CLAS) e as PSRS, respetivamente:
a) Implementar novos mecanismos de atuação e diferentes estratégias de ação, em resposta às necessidades sociais;
b) Cooperar e articular com outras entidades, serviços ou setores da comunidade, designadamente das áreas da segurança social, do emprego e da formação profissional, da educação, da habitação, bem como com outros sectores que se revelem estratégicos para a prossecução dos objetivos de inserção.
3 - No domínio da ação social, em articulação com os CLAS, pode ser contratualizada com os órgãos dos municípios a delegação das seguintes competências:
a) Participar na execução do serviço contratualizado no âmbito do Serviço de Atendimento e de Acompanhamento Social referente à implementação da Rede Local de Inserção Social (RLIS), nos termos definidos em portaria do membro do Governo responsável pela área da segurança social;
b) Participação na execução do Programa de Contratos Locais de Desenvolvimento Social, nos termos definidos em portaria do membro do Governo responsável pela área da segurança social.
Artigo 11.º
Cultura
No domínio da cultura, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais as seguintes competências no âmbito dos equipamentos e infraestruturas culturais:
a) A gestão dos espaços físicos, nomeadamente de museus, bibliotecas, teatros, salas de espetáculo, galerias, edifícios e sítios classificados;
b) A construção, manutenção, conservação, segurança, serviços de limpeza e vigilância;
c) A gestão da programação cultural, nomeadamente em museus;
d) A gestão dos recursos humanos, nomeadamente o recrutamento, a alocação, a formação e a avaliação do desempenho dos técnicos superiores, assistentes técnicos e assistentes operacionais;
e) A gestão financeira e orçamental.
Artigo 12.º
Disposição transitória
1 - O presente decreto-lei não prejudica as transferências ou delegações de competências e recursos para os municípios e entidades intermunicipais concretizadas até à data da sua entrada em vigor, nem o disposto no Decreto-Lei 144/2008, de 28 de julho.
2 - Até à respetiva integração no Fundo Social Municipal, as transferências de recursos financeiros para os municípios e as entidades intermunicipais a que se refere o artigo 4.º são efetuadas por recurso a verbas do orçamento do programa orçamental da entidade delegante.
Artigo 13.º
Entrada em vigor
O presente decreto-lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 15 de janeiro de 2015. - Pedro Passos Coelho - Maria Luís Casanova Morgado Dias de Albuquerque - Luís Miguel Poiares Pessoa Maduro - Paulo José de Ribeiro Moita de Macedo - Nuno Paulo de Sousa Arrobas Crato - Luís Pedro Russo da Mota Soares.
Promulgado em 6 de fevereiro de 2015.
Publique-se.
O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.
Referendado em 9 de fevereiro de 2015.
O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.
