Parecer 40/94-complementar. - Utilidade turística a título prévio - Declaração de extinção da utilidade turística - Interesse público - Revogação - Revogação-sanção - Caducidade - Caducidade-sanção - Competência - Acto de comunicação.

1.ª Por regra, a caducidade visa garantir o interesse público de certeza ou estabilidade de uma situação em que um direito tenha de ser exercido dentro de um prazo, sob pena de preclusão.

2.ª No direito administrativo, a caducidade aparece muitas vezes associada a uma actuação do titular do direito que a lei permite configurar como um dever, caso em que se fala em caducidade-sanção por incumprimento, que a doutrina tende a integrar entre os actos administrativos extintivos, tal como a revogação e a anulação, o que implica uma declaração da Administração e a audiência prévia do particular.

3.ª O não cumprimento do prazo estabelecido para a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio constitui fundamento autónomo de revogação, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 12.º, n.º 1, e 14.º, n.º 2, alínea e), do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro.

4.ª Segundo o regime do Decreto-Lei 423/83, a revogação da utilidade turística atribuída a título prévio não opera de forma automática e está sujeita a declaração da Administração, a proferir no âmbito de um procedimento em que seja garantida ao interessado a audiência prévia.

5.ª Além disso, a economia do referido diploma aponta inequivocamente no sentido de não estar a Administração vinculada a extinguir a utilidade turística, dispondo de margem para apreciar a oportunidade da revogação, ponderadas as circunstâncias do caso, e depois de avaliar as razões do incumprimento das condições fixadas, bem como as suas implicações para a consecução do interesse público específico da promoção da utilidade turística.

6.ª A declaração de extinção da utilidade turística atribuída a título prévio é da competência do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo, cujo despacho será obrigatoriamente publicado no Diário da República e poderá ser proposta pelo director-geral do Turismo, acompanhada de parecer fundamentado da Comissão de Utilidade Turística, nos termos as disposições conjugadas dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei 423/83 e do n.º 3 do artigo 14.º do mesmo diploma.

7.ª Um ofício da Comissão de Utilidade Turística que se limita a informar a entidade interessada de que se encontra caducada a utilidade turística anteriormente atribuída a título prévio poderá ser interpretado como um mero acto de comunicação, inexistindo uma decisão que satisfaça os requisitos mencionados nas conclusões 4.ª e 5.ª

8.ª Caso essa comunicação corporize a prática de um acto administrativo de revogação, nos termos da antecedente conclusão 3.ª, tal acto encontra se ferido de incompetência.

Sr. Secretário de Estado do Turismo:

Excelência:

I - 1 - O antecessor de V. Ex.ª solicitou que este corpo consultivo se pronunciasse sobre as seguintes questões:

"a) Se não cumprimento do prazo estabelecido para a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio, nos termos previstos no Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro, tem como consequência legal a caducidade da utilidade turística atribuída a título prévio ou, pelo contrário, a possibilidade da sua revogação?

b) Quem é a entidade legalmente competente para determinar a caducidade ou a revogação da utilidade atribuída a título prévio?

c) Sobre a legalidade da decisão da Comissão de Utilidade Turística, que declarou a caducidade da utilidade turística atribuída, a título prévio, ao Hotel da Quinta da Marinha, por despacho do Secretário de Estado do Turismo de 23 de Abril de 1998."

2 - O pedido de parecer tem subjacente a informação de serviço n.º 160/MTM/SET/2001, onde se dá conta de que a Direcção-Geral do Turismo e a Comissão de Utilidade Turística entendem que "quando não seja requerida pelo interessados a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio, esta caduca, com as consequências legalmente previstas".

Esta interpretação está alicerçada no parecer 40/94, de 29 de Setembro, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, homologado pelo então Secretário de Estado do Turismo.

Os tribunais administrativos têm sufragado o mesmo entendimento, "não dando provimento aos recursos dos particulares que solicitam a anulação dos despachos do Sr. Secretário de Estado do Turismo ou, na grande maior dos casos, dos pareceres da Comissão de Utilidade Turística que declaram constatar a verificação da caducidade da utilidade turística atribuída a título prévio".

O Gabinete do Secretário de Estado do Turismo perfilha um entendimento diverso, considerando, em suma, que "o n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro, estabelece como sanção para o não cumprimento do prazo para a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio, não a caducidade, mas sim a possibilidade de revogação da utilidade turística, pretendendo, por isso, afastar a ideia de uma sanção automática e inevitável, a aplicar no uso de um poder vinculado, estabelecendo, pelo contrário, uma sanção possível, a aplicar ou não conforme as circunstâncias de cada caso, no uso de um poder discricionário".

Entretanto, a Direcção-Geral do Turismo sugeriu que a questão fosse objecto de estudo no âmbito da Procuradoria-Geral da República, o que mereceu despacho de concordância do Sr. Secretário de Estado do Turismo.

O pedido foi então dirigido à Procuradoria-Geral da República onde se ordenou a sua distribuição para emissão de parecer do Conselho Consultivo.

Cumpre, assim, emitir parecer.

II - Antes de entrarmos na análise do problema que vem posto vejamos quais os factos que deram origem ao pedido de parecer, bem como o principal quadro normativo implicado.

1 - Por despacho do Secretário de Estado do Turismo de 23 de Abril de 1998, foi atribuída a utilidade turística, a título prévio, a um hotel que a Guia - Sociedade de Construções e Turismo, S. A., pretendia levar a efeito no lote CT1 na Quinta da Marinha, em Cascais. O despacho foi publicado no Diário da República, 3.ª série, de 3 de Junho do mesmo ano.

Em 17 de Dezembro de 1999, foi o mencionado Hotel inaugurado pelo Secretário de Estado do Turismo, tendo nessa mesma data sido emitido, pela Câmara Municipal de Cascais, o alvará de licença de utilização turística, nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei 167/97, de 4 de Junho.

Em 9 de Dezembro de 1999, fora requerida à Direcção-Geral do Turismo a vistoria para efeitos da classificação do Hotel, a que se refere o artigo 35.º do Decreto-Lei 167/97, vistoria que foi realizada em 8 de Fevereiro de 2000, bem como a aprovação da designação "Hotel Quinta da Marinha", o que se verificou em 1 de Março.

Entretanto, a requerente não solicitou, nos termos do artigo 12.º do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro, a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio, no prazo de seis meses a contar da abertura do Hotel.

Em 16 de Junho de 2000, data que coincidia precisamente com o termo do mencionado prazo de seis meses a contar da abertura ao público do Hotel, a Comissão de Utilidade Turística comunicou à requerente que se encontrava caducada, com efeitos reportados à data do despacho declarativo, a utilidade turística atribuída a título prévio.

Em 4 de Setembro de 2000, a requerente solicitou, formalmente, a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio, tendo a Comissão de Utilidade Turística respondido que tal "pretensão estava prejudicada, dado haver-se verificado a caducidade da utilidade turística atribuída a título prévio".

Em exposição datada de 7 de Fevereiro de 2001, a requerente solicitou ao Secretário de Estado a declaração de nulidade da decisão da Comissão de Utilidade Turística de 16 de Junho de 2000.

2 - O Decreto-Lei 423/83 (ver nota 1), de 5 de Dezembro, define utilidade turística como a "qualificação atribuída aos empreendimentos de carácter turístico que satisfaçam aos princípios e requisitos definidos no presente diploma e suas disposições regulamentares" (artigo 1.º).

A utilidade turística poderá ser atribuída a título prévio ou definitivo, sendo-o a título prévio quando for atribuída antes da entrada em funcionamento dos empreendimentos novos (artigo 7.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei 423/83).

A utilidade turística atribuída a título prévio terá sempre carácter precário, ficando os seus efeitos subordinados à condição resolutiva da sua confirmação (n.º 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei 423/83).

A confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio deve ser requerida no prazo de seis meses contado das seguintes datas:

"a) Da abertura ao público dos empreendimentos;

b) Da reabertura ao público dos empreendimentos, quando tenham encerrado por motivo de obras ou melhoramentos realizados;

c) Do termo das obras, nos restantes casos." (Artigo 12.º, n.º 1.)

Sobre a revogação da utilidade turística (a título prévio e definitivo) regem os artigos 14.º e 15.º, em termos que interessa conhecer:

"Artigo 14.º

1 - A utilidade turística pode ser revogada nos seguintes casos:

a) Se não forem cumpridos os requisitos ou condicionamentos fixados no despacho de atribuição;

b) Se forem realizadas alterações no empreendimento que não tenham sido submetidas à apreciação prévia da Comissão da Utilidade Turística, independentemente de terem sido ou não aprovadas pelas entidades competentes;

c) Se o empreendimento for explorado em termos diferentes daqueles que foram apresentados à Comissão da Utilidade Turística, salvo parecer favorável desta aos novos moldes da exploração;

d) Se o empreendimento for desclassificado;

e) Se as instalações do empreendimento apresentarem um deficiente estado de conservação;

f) Se forem constatadas reiteradas deficiências dos serviços prestados no empreendimento.

2 - No caso da utilidade turística atribuída a título prévio, esta poderá ser revogada também nos seguintes casos:

a) Se o empreendimento for realizado em termos diferentes do projecto que serviu de base à atribuição;

b) Se o interessado deixar caducar a aprovação do anteprojecto do empreendimento ou não conseguir obter a aprovação do respectivo projecto;

c) Se não comunicar a aprovação do projecto do empreendimento, quando for caso disso;

d) Se no prazo de validade fixado, ou no da sua prorrogação, o empreendimento não for aberto ao público ou não forem realizadas as obras ou melhoramentos que determinaram a atribuição;

e) Se não for requerida a sua confirmação no prazo legalmente estabelecido.

3 - ...

Artigo 15.º

1 - Os efeitos da atribuição da utilidade turística cessam a partir da data da publicação do respectivo despacho de revogação, o qual deverá ser comunicado à repartição de finanças competente e aos demais serviços interessados.

2 - A revogação, que só produz efeitos para o futuro, determina, no entanto, a caducidade das expropriações e a extinção das servidões, efectuadas ou constituídas ao abrigo do regime da utilidade turística, bem como a liquidação e cobrança da sisa e do imposto de mais-valias que, porventura, sejam devidos pelos actos praticados, devendo, para o efeito, ser o contribuinte notificado pelo chefe da repartição de finanças para efectuar o pagamento da sisa ou apresentar a declaração modelo n.º 3 do imposto de mais-valias, conforme o caso, no prazo de 30 dias, sob pena de levantamento de auto de notícia."

3 - No parecer 40/94 (ver nota 2) foi este corpo consultivo chamado a pronunciar-se sobre se o prazo de validade da utilidade turística atribuída a título prévio, consignado no artigo 11.º, n.º 2, do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro, é de caducidade ou de prescrição extintiva, tendo-se nele concluído que "é de caducidade o prazo de validade da utilidade turística atribuído a título prévio, consignado no artigo 11.º, n.º 2, do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro".

A questão da natureza do prazo estabelecido no artigo 11.º do Decreto-Lei 423/83 tem sido objecto de vários acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), decidindo-se uniformemente tratar-se de prazo de caducidade (ver nota 3).

Assim, constitui entendimento reiterado do STA que os prazos para "ser requerida a prorrogação da atribuição da utilidade turística a título prévio ou a sua conversão em definitiva têm a natureza de prazos de caducidade" (ver nota 4).

4 - No caso em apreço, a requerente parece ter cumprido as condições estabelecidas para a abertura ao público do Hotel em causa, mas não solicitou a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio no prazo legalmente estabelecido.

Assim sendo, será de concluir que se extinguiu, de forma automática, por caducidade, a utilidade turística a título prévio? É o que tentaremos averiguar.

III - A questão central de direito substantivo, suscitada no parecer, respeita ao problema de saber se é de considerar automaticamente caducada a utilidade turística atribuída a título prévio pelo facto de o interessado não ter requerido a respectiva confirmação no prazo fixado, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 12.º, n.º 1, alínea a), e 14.º, n.º 2, alínea e), do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro.

Assim delineado o objecto do parecer, importa salientar que o sentido e alcance dos preceitos mencionados não foi abordado no parecer 40/94. Tomando por referência a situação da vida real que motivou o referido parecer, este corpo consultivo limitou a sua análise às consequências decorrentes do decurso do prazo máximo de seis anos consagrado no artigo 11.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei 423/83.

Feito este reparo, antes de entrarmos na resposta à questão nova que vem colocada, impõe-se encetar breve excurso sobre o instituto da caducidade em geral, bem como as peculiaridades que a figura e o respectivo regime podem assumir no direito administrativo.

1 - A caducidade é um instituto secular em que se manifestam as relações entro o tempo, aqui entendido enquanto período ou decurso, e o direito, oriundo do direito privado (ver nota 5) mas que desempenha papel relevante no domínio do direito público.

No âmbito do direito civil, a caducidade, entendida no seu sentido mais estrito e rigoroso, "é o instituto pelo qual os direitos que, por força da lei ou de convenção, se devem exercer dentro de certo prazo, se extinguem pelo não exercício durante esse prazo" (ver nota 6).

Esta figura encontra-se exaustivamente tratada neste domínio, sobretudo no confronto com a prescrição extintiva (ver nota 7) mas a sua transposição para o direito público, em especial o administrativo, depara-se com algumas dificuldades nomeadamente em virtude da heterogeneidade das suas manifestações.

No que se refere à caducidade, no seu sentido tradicional e típico, relativa à perda ou cessação de direitos temporais ou a termo, por efeito da verificação desse termo, também aqui o instituto visa garantir a certeza ou a estabilidade de uma situação, independentemente das causas do não exercício do direito (ver nota 8).

Mas outras vezes a caducidade visa apenas reprimir uma negligência objectiva na utilização de certas vantagens, situação em que não se poderá deixar de ter em conta o contexto e a causa do não exercício (ver nota 9).

A caducidade aparece ainda associada a uma actuação do titular do direito, que a lei permite configurar como um dever, caso em que se trata de uma verdadeira sanção por incumprimento (ver nota 10) (ver nota 11).

No direito administrativo é frequente a Administração pôr termo, através de uma declaração de caducidade, a efeitos produzidos por actos administrativos ampliativos (autorizações, licenças, concessões, registos, etc.), nomeadamente com fundamento em não cumprimento de deveres ou de ónus no contexto de uma relação duradoura entre a Administração e um particular; no não exercício de faculdades derivadas de autorizações ou concessões, e em extinção dos requisitos ou pressupostos legais da titularidade ou do exercício do direito em causa, incluindo casos de perda ou alteração superveniente das condições legais de manutenção de direitos (ver nota 12) (ver nota 13).

Tendo presente as diversas causas que podem determinar a declaração de caducidade, Virga distingue entre caducidade-sanção (ver nota 14), assente no incumprimento do destinatário ou no não exercício de faculdades resultantes do acto, e caducidade "accertativa", fundada na perda de requisitos de idoneidade exigidos para a constituição ou prossecução da relação jurídica (ver nota 15).

A caducidade apresenta-se, assim, como uma figura complexa, em face da diversidade ou atipicidade das suas manifestações concretas, o que acarreta dificuldades quanto à sua inserção dogmática, natureza e caracterização do regime jurídico.

A doutrina, sobretudo tradicional, integra a caducidade em sentido estrito "na teoria geral dos factos jurídicos objectivos, como forma relevante do tempo, colocado este ao lado do espaço, da extensão e do peso" (ver nota 16).

Mais recentemente, os autores tendem a integrar a caducidade em sentido amplo entre os actos com eficácia extintiva (ver nota 17), tal como a revogação ou a anulação, acentuando que o elemento característico deste tipo de actos reside na faculdade dada à Administração de, no uso do seu poder de autoridade, fazer cessar os efeitos de outro acto, seja válido ou não (ver nota 18).

Esta tese é contestada por alguma doutrina, argumentando, desde logo, que os actos extintivos visam em geral reexaminar a validade ou oportunidade (ver nota 19) dos actos sobre que incidem, enquanto a caducidade se limita a extinguir a relação jurídica operada pelo acto anterior (ver nota 20).

Por outro lado, aos actos extintivos faltaria o carácter sancionatório reconhecido à caducidade (ver nota 21), uma vez que visam apenas suprimir os actos administrativos que por razões de legalidade ou de mérito são contrários ao interesse público (ver nota 22).

Nos casos em que a declaração de caducidade produz a cessação de efeitos de acto administrativo anterior a título de sanção sobre o administrado, a declaração de caducidade pode acabar por se reconduzir a uma revogação com carácter sancionatório (ver nota 23).

Na verdade, podem a lei ou o acto administrativo construir o incumprimento de obrigações como facto gerador de caducidade ou apenas como fundamento de revogação, tornando-se necessário averiguar qual o regime pretendido em concreto pelo legislador.

Segundo Robin de Andrade, o incumprimento vale como fundamento de revogação quando o mesmo não seja relevante como facto objectivo mas apenas enquanto elemento de apreciação do interesse público. Ou seja, "quando a cessação de eficácia dependa portanto, não apenas do incumprimento de uma obrigação, mas do prejuízo que para o interesse público deriva do incumprimento de uma obrigação pelo administrado. Neste caso, o incumprimento só pode ser juridicamente relevante após ser subjectivamente apreciado e valorado pela autoridade" (ver nota 24), o que aponta para a figura da revogação.

Finalmente, resta acrescentar que, além de a inserção sistemática do instituto da caducidade não ser pacífica, a sua complexidade é acrescida pelo facto de muitas vezes se verificar que a própria doutrina, a jurisprudência e mesmo o legislador nem sempre fazem um uso inequívoco do termo caducidade, empregando normalmente o termo "revogação" para designar "caducidade" (ver nota 25).

2 - As razões expostas explicam que não seja fácil enumerar as características do regime da caducidade no direito administrativo, sendo certo que tal regime não pode deixar de ser condicionado pela presença da Administração e a sua vinculação à prossecução do interesse público.

Como refere Vieira de Andrade, "a caducidade em direito administrativo tem sempre por fundamento um interesse público específico, pelo que o regime da caducidade há-de sempre depender da finalidade pública concreta que dita o prazo para o exercício de cada direito" (ver nota 26).

2.1 - Uma primeira nota avançada para caracterizar a caducidade resulta do facto de, em geral, a caducidade comum operar de forma automática e directa (ver nota 27).

O automatismo da figura no direito civil não é, porém, segundo alguma doutrina, extensível sem mais ao direito administrativo (ver nota 28) (ver nota 29), defendendo-se que a caducidade opere em certas situações ope legis, mas, na maior parte dos casos, necessite de ser declarada pela Administração (ver nota 30).

Quando a lei, ao determinar a caducidade, visa, assegurar que, por razões de certeza, o direito ou a faculdade não possam ser exercidos para além do prazo fixado, o efeito de "perda do direito" decorrente do facto do não uso (ou de outro facto), como opera por força da lei, será em princípio automático (ver nota 31).

Entre nós, o STA já decidiu que "O decurso do prazo, na caducidade, extingue prematuramente a eficácia do direito e a possibilidade de o realizar, ou seja, determina a sua resolução, o morrer do direito, que se opera ipso jure, de maneira directa e automática" (ver nota 32).

No entanto, existem outros acórdãos em sentido divergente, defendendo a necessidade de uma declaração expressa da Administração.

Pode ler-se no Acórdão do STA de 24 de Abril de 1996, recurso n.º 27 415, que "um dos modos de extinção dos actos administrativos é a caducidade... e que pode ser objecto de um acto verificativo pelo qual a Administração declara essa situação jurídica, tornando-a certa e incontestada" (ver nota 33).

Também na doutrina, para Sérvulo Correia, "a caducidade pode ser objecto de um acto verificativo - denominado declaração de caducidade - pelo qual a Administração declara essa situação jurídica, tornando-a certa e incontestável" (ver nota 34).

Nos casos de caducidade em sentido amplo, a doutrina tende a defender que ela tem de ser declarada pela Administração.

A caducidade "não produz efeitos imediatos (ex lege), ou seja, não é uma manifestação automática de eficácia legal, mas um efeito que se faz valer ex voluntate da Administração" (ver nota 35).

Sobretudo quando a caducidade assume a natureza de uma verdadeira sanção por incumprimento (ver nota 36), os autores são unânimes no sentido de que o efeito extintivo depende de uma declaração administrativa no âmbito de um procedimento prévio (ver nota 37).

O procedimento é o instrumento privilegiado, que permitirá à Administração verificar e apreciar as causas de caducidade, examinar a conduta do particular para averiguar em que medida o incumprimento é imputável ao titular do direito (ver nota 38), se existem ou não causas de força maior ou circunstâncias alheias à vontade do particular, avaliar se deve haver ou não lugar à reabilitação do direito em causa por razões de interesse público, etc.

Por sua vez, o particular terá oportunidade, em sede de audiência prévia, de invocar argumentos tendentes a demonstrar a não procedência das causas de caducidade, de requerer a eventual prorrogação do prazo, se for caso disso, ou a reabilitação do direito, etc.

Podemos dizer que o carácter não automático que a caducidade assume em geral no direito administrativo advém, como já se referiu, da presença da Administração (ver nota 39) e da sua vinculação à prossecução do interesse público (ver nota 40), de modo a evitar o sacrifício de interesses, bem como soluções injustas e absurdas.

Na verdade, o automatismo resolutivo é gerador de insegurança jurídica, pois deixa sem que se saiba se o acto administrativo se extinguiu ou não. Além disso, não é compaginável com qualquer juízo de ponderação, com vista a averiguar se o efeito extintivo é adequado e exigível (princípio da proporcionalidade) no confronto com o interesse público e outros bens jurídicos em jogo no caso concreto.

2.2 - Nas situações em que a operatividade da caducidade está condicionada à emissão de uma declaração da Administração, a doutrina discute se esta declaração integra um acto administrativo declarativo ou constitutivo (ver nota 41).

A caducidade tem natureza declarativa se a causa constitui um facto em si mesmo extintivo e de comprovação objectiva (ver nota 42). Neste caso, a declaração da Administração não tem conteúdo próprio e não introduz qualquer alteração na realidade existente. A alteração da ordem jurídica dá-se por força da verificação do facto gerador de caducidade, limitando-se a Administração a reconhecer a alteração operada e tem efeitos ex tunc.

De todo o modo, a declaração de caducidade, ao verificar a produção do facto extintivo da relação jurídica em causa e ao manifestá-lo, elimina o equívoco de uma situação de aparência que na realidade já não existe mas que não foi até então declarada.

Assim sendo, mesmo aqui, a declaração de caducidade terá neste sentido efeitos constitutivos (ver nota 43) (ver nota 44).

Na jurisprudência do STA "Um acto que declara a caducidade de um direito ou de uma situação jurídica, embora tenha natureza de acto declarativo, vem criar uma situação de maior 'certeza' sobre a existência dos pressupostos da caducidade" (ver nota 45).

Mas a eficácia constitutiva depende essencialmente da natureza do facto extintivo, defendendo-se que a declaração de caducidade tem efeitos constitutivos se as causas de caducidade necessitam de ser comprovadas ou qualificadas juridicamente para averiguar se correspondem ou não ao estabelecido na lei (ver nota 46) (ver nota 47).

Neste caso, a declaração da Administração não se limita a dar relevância jurídica a um facto extintivo, antes produz ela própria efeitos jurídicos, e a caducidade só opera a partir do momento em que é declarada (ex nunc) (ver nota 48).

É o que se passa comummente nas situações em que a causa de caducidade tem carácter sancionatório, por representar o incumprimento, por parte do particular, de um dever, ónus ou condição.

É igualmente de salientar que a Administração conta, neste domínio, com margem tanto maior de liberdade de apreciação e valoração das causas de caducidade quanto menor for a densidade e detalhe das prescrições legais em que se contenham.

Os regimes de caducidade podem ser diferentes, tudo dependendo do grau de indisponibilidade legal e administrativa dos interesses em jogo, da finalidade das causas de caducidade e da medida em que a lei vincule estritamente a Administração ou esta goze de maior ou menor espaço de decisão próprio.

Repare-se, por exemplo, que o regime da caducidade é, desde logo, menos rígido se o prazo para o exercício do direito, em vez de ser fixado por lei, puder ser estabelecido pela Administração, por acordo com o particular ou por acto unilateral (ver nota 49).

2.3 - A declaração de caducidade é, em geral, obrigatória para a Administração.

Se a caducidade se funda na verificação de causas de resolução objectivas, não há espaço para qualquer margem de apreciação da Administração quanto à oportunidade de exercitar ou não os seus poderes de autoridade, uma vez que, verificados os pressupostos de facto indicados na lei ou em contrato, ela é obrigada a declarar a caducidade.

E mesmo nas situações em que a pronúncia administrativa é constitutiva, ela torna-se, em princípio, obrigatória se a Administração dá como verificados os pressupostos da caducidade (ver nota 50), por força do interesse público específico incompatível com a manutenção do estado de pendência, salvo se razões excepcionais de interesse público impuserem outra solução.

Com efeito, em algumas situações, o legislador confere à Administração a faculdade de ponderar declarar ou não a caducidade, mesmo que verificadas as respectivas causas, se for do interesse público manter a situação (ver nota 51).

O carácter tendencialmente obrigatório da declaração de caducidade não é, porém, incompatível com a existência de faculdades de valoração discricionárias das causas e do comportamento do destinatário, essencialmente no caso de caducidade-sanção, por incumprimento (ver nota 52).

3 - No direito administrativo, a eficácia da decisão da Administração pode produzir efeitos ex nunc ou ex tunc (ver nota 53), diferindo, desta forma, da caducidade comum que implica a extinção retroactiva do direito em causa (ver nota 54).

4 - Outra característica assinalada à caducidade no direito administrativo é a possibilidade de a Administração poder decidir-se pela reabilitação do direito, assegurando a manutenção da relação jurídica em causa (ver nota 55) por razões de interesse público, sendo que a caducidade comum produza extinção radical e definitiva do direito em causa (ver nota 56).

5 - Finalmente, é de realçar que o efeito extintivo da caducidade comum tem sempre origem legal, enquanto no direito administrativo a Administração pode também fixar pressupostos de extinção do acto administrativo (ver nota 57).

Por tudo o que é exposto, podemos concluir que "o regime da caducidade dos direitos, no âmbito do direito administrativo, deve ser determinado para cada hipótese em função dos termos em que a lei regula, do ponto de vista substancial ou procedimental, a causa de caducidade, bem como a matéria em que se inscreve a relação jurídica respectiva - sendo relevantes, designadamente, a finalidade legal da causa de caducidade e o grau de disponibilidade administrativa no que respeita à fixação do prazo e, em geral, à vida da relação jurídica" (ver nota 58).

IV - Aqui chegados, analisemos, então, o regime fixado no Decreto-Lei 423/83.

1 - Como vimos atrás, a lei começa por estabelecer um prazo máximo de validade da utilidade turística a título prévio, que não pode ultrapassar os três anos (ver nota 59) (ver nota 60).

Mas logo a seguir acrescenta-se que tal prazo pode ser prorrogado, pela Administração, por igual período (ver nota 61).

Por outro lado, o referido prazo de validade será fixado em concreto pela Administração, tendo em conta as circunstâncias do caso, em especial o período normal para a execução do empreendimento e a sua entrada em funcionamento.

A lei confere também à Administração a faculdade de subordinar a utilidade turística, a título prévio ou definitivo, ao cumprimento de determinados "condicionamentos ou requisitos" a fixar no respectivo despacho de atribuição (ver nota 62).

Admite-se ainda que a utilidade turística possa ser atribuída por mais de uma vez ao mesmo empreendimento, "desde que, decorrido o respectivo prazo, ele venha a preencher de novo os requisitos exigidos para a sua atribuição" (ver nota 63).

Resulta desta forma inequivocamente do regime do Decreto-Lei 423/83 que a Administração goza neste domínio de margem apreciável de liberdade não só para estabelecer o prazo de validade da utilidade turística a título prévio, prorrogar o prazo inicial até ao limite fixado pela lei, bem como para estabelecer, no despacho de atribuição, condicionamentos ou requisitos a observar pelo destinatário.

2 - Da economia do Decreto-Lei 423/83 decorre também de forma clara que a extinção da utilidade turística, a título prévio, não se dá de forma automática e directa, estando pelo contrário condicionada à emissão de uma declaração da Administração.

Na verdade, ao dizer-se expressamente que a utilidade turística "poderá ser revogada" (ver nota 64), que o respectivo despacho de revogação deve ser publicado e comunicado à repartição de finanças competente (ver nota 65), significa-se claramente que essa extinção há-de ser declarada pela Administração, depois de verificado o incumprimento das condições estabelecidas (ver nota 66).

Acresce que a jurisprudência maioritária do STA vai no sentido de que a declaração de caducidade há-de constituir acto final de um procedimento no âmbito do qual tem de ser garantido ao interessado o direito de audiência prévia (ver nota 67).

A necessidade de decisão da Administração justifica-se ainda pelo facto de a atribuição da utilidade turística se traduzir na concessão de benefícios designadamente fiscais, pelo que se torna necessário produzir um acto expresso que defina a situação e permita conhecer, com certeza, o termo daqueles benefícios.

3 - O Decreto-Lei 423/83 enumera no artigo 14.º um conjunto de causas que podem fundar a extinção da utilidade turística a título prévio.

Assim, verifica-se que a utilidade turística a título prévio pode ser revogada se "não forem cumpridos os requisitos ou condicionamentos fixados no despacho de atribuição" (ver nota 68), "se o empreendimento for realizado em termos diferentes do projecto que serviu de base à atribuição" (ver nota 69), "se o interessado deixar caducar a aprovação do anteprojecto do empreendimento ou não conseguir a aprovação do respectivo projecto" (ver nota 70), "se no prazo de validade fixado, ou no da sua prorrogação, o empreendimento não for aberto ao público ou não forem realizadas as obras ou melhoramentos que determinaram a atribuição" (ver nota 71), ou "se não for requerida a sua confirmação no prazo legalmente estabelecido" (ver nota 72).

Uma análise das condições fixadas permite concluir que a Administração dispõe de margem de liberdade maior ou menor de apreciação e valoração quanto à verificação ou não das causas de extinção da utilidade turística.

Se é verdade que a verificação de algumas delas pressupõe um juízo mais objectivo, como é o caso, por exemplo, do não cumprimento do ónus de requerer a confirmação no prazo legalmente estabelecido [alínea e) do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83] ou da não comunicação da aprovação do projecto [alínea c) do n.º 2 do artigo 14.º do mesmo diploma], já assim não acontece nos casos de não cumprimento dos "requisitos ou condicionamentos fixados no despacho de atribuição" [alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83], ou se "no prazo de validade fixado, ou no da sua prorrogação, o empreendimento não for aberto ao público ou não forem realizadas as obras ou melhoramentos que determinaram a atribuição" [alínea d) do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83].

Uma decisão que se pronuncie nestas situações pela extinção da utilidade turística não pode limitar-se a constatar ou verificar o decurso do prazo de validade fixado para a utilidade turística. É preciso avaliar se as obras ou melhoramentos foram ou não efectivamente concretizados em conformidade com o projecto e se os empreendimentos estão ou não a funcionar nos moldes segundo os quais foi concedida a utilidade turística e de acordo com os requisitos de qualidade que são exigidos para a tipologia em causa.

Temos, em suma, que uma decisão sobre a verificação ou não, em concreto, das causas de extinção não se basta com uma apreciação e verificação meramente objectivas, antes impõe a emanação de um juízo valorativo próprio, envolvendo apreciações técnicas e espaços de prognose, que não pode deixar de ser por natureza discricionário (ver nota 73).

4 - Resulta ainda do regime atrás mencionado que a lei confere à Administração uma certa margem para apreciar a oportunidade da extinção da utilidade turística.

Temos, por um lado, que ao regular a declaração de extinção de utilidade turística a lei utiliza expressões impressivas no sentido do carácter não obrigatório dessa declaração, por não cumprimento das condições fixadas.

Neste sentido, o n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83, refere que a "utilidade turística pode ser revogada nos seguintes casos", acrescentando-se no n.º 2 do mesmo artigo que, no caso da utilidade turística atribuída a título prévio, esta poderá ser revogada nos seguintes casos", por último, no n.º 3 do mesmo preceito pode ler-se que "a revogação da utilidade turística 'poderá' ser proposta pelo director-geral do Turismo".

Não pode, pois, deixar de relevar o facto de a lei não dizer que a utilidade turística "será" revogada ou "deve ser" revogada, antes enunciar as circunstâncias em que "poderá ser revogada".

Segundo a orientação tradicional da doutrina e da jurisprudência, a utilização das expressões mencionadas vai no sentido de as interpretar como atributivas de faculdades discricionárias (ver nota 74) (ver nota 75).

Por outro lado, a economia do Decreto-Lei 423/83 aponta inequivocamente que a Administração não está, em geral, obrigada a declarar a extinção da utilidade turística por mera verificação de alguma ou algumas das causas enumeradas no seu artigo 14.º

Temos, em primeiro lugar, que a Administração, ponderadas as circunstâncias do caso e depois de avaliar as razões do não cumprimento das condições fixadas (ver nota 76), bem como as implicações do incumprimento para a consecução do interesse público, pode optar por extinguir a utilidade turística ainda que não tenha decorrido o prazo de validade fixado.

Em segundo lugar, também para os casos em que tenha decorrido tal prazo, a Administração tem sempre a possibilidade de optar entre extinguir a utilidade turística (ver nota 77) ou prorrogar o respectivo prazo (ver nota 78) (ver nota 79), até ao limite máximo de seis anos, desde que assim o exija o interesse público e seja solicitado em tempo oportuno pelo particular.

Do todo exposto resulta que não procede aqui sem mais a tese no sentido de que uma eventual declaração de extinção da utilidade turística a título prévio se limita a verificar a existência de uma determinada situação jurídica resultante directamente da lei (ver nota 80).

A reforçar o entendimento da natureza constitutiva de tal decisão aponta-se também a eficácia ex nunc cominada pela lei no n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei 423/83 (ver nota 81).

5 - A admitir-se que a verificação das causas de extinção da utilidade turística previstas especialmente no artigo 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei 423/83 implica a caducidade da mesma, parece evidente que não corresponde àquela caducidade em que a lei, por razões de certeza e segurança jurídicas, só admite o exercício de um direito ou poder dentro de um determinado lapso de tempo (ver nota 82).

Como vimos, o prazo de validade da utilidade turística a título prévio não funciona aqui, em regra, como um prazo preclusivo de direitos, associado a um efeito extintivo automático (ver nota 83).

Com efeito, só será assim nas situações em que se tenha esgotado o prazo máximo de seis anos estabelecido no artigo 11.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º423/83, sem que o requerente tenha dado cumprimento aos condicionalismos estabelecidos.

Neste caso, pode dizer-se que o efeito extintivo da utilidade turística atribuída a título prévio se dá por força da lei, uma vez que a Administração já não poderá prorrogar o prazo de validade, estando pelo contrário vinculada a declarar a sua extinção (ver nota 84).

O objectivo visado pelo legislador é precisamente o de assegurar que, por razões de certeza, a utilidade turística não pode ser exercida para além do prazo de seis anos (ver nota 85), pelo que, tal como ficou decidido no parecer 40/94, emerge aqui a figura da caducidade propriamente dita.

Fora desta situação, a Administração tem a possibilidade de decidir manter a utilidade turística, através da sua prorrogação, para além do prazo inicialmente fixado, até ao referido limite.

Subjacente ao regime das causas de extinção mencionadas está o interesse público específico no sentido de facilitar a atribuição da utilidade turística como forma de promoção do desenvolvimento dessa actividade.

Na verdade, "o instituto de utilidade turística tem-se revelado, sem dúvida, um dos instrumentos mais eficazes para o desenvolvimento do sector" (ver nota 86), em parte devido aos privilégios legais e fiscais que o acompanham (ver nota 87).

A associação do instituto a privilégios legais e fiscais exige precisamente, da parte da Administração, uma actuação mais vigilante para evitar que se prolonguem no tempo situações de pendência que não têm, à partida, a mínima viabilidade.

Assim, por exemplo, se o interessado não conseguir obter a aprovação do projecto, a Administração pode revogar a utilidade turística ainda que não tenha decorrido o prazo de validade.

Mas as circunstâncias da situação concreta podem também justificar que, embora decorrido o prazo de validade fixado sem que o empreendimento tenha aberto ao público ou as obras tenham sido executadas, a Administração mantenha a utilidade turística diferindo, se for o caso, a prorrogação do prazo, até ao limite máximo de seis anos.

Neste sentido se compreende melhor que a lei confira à Administração o poder de gerir com alguma margem de liberdade a situação decorrente do não cumprimento das condições impostas ao particular no despacho de atribuição da utilidade turística, devendo tomar, em cada momento, a decisão mais conveniente para o interesse público em jogo.

As causas de extinção enumeradas essencialmente no artigo 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei 423/83 acabam por consubstanciar verdadeiros deveres ou ónus impostos ao beneficiário e cujo cumprimento é essencial para que a Administração alcance o interesse público específico visado e que é o da promoção da actividade turística.

Do mesmo modo, a declaração de extinção da utilidade turística funciona aqui como sanção pelo incumprimento de deveres associados ao exercício de poderes atribuídos pelo acto, o que nos remeteria para a figura da caducidade-sanção.

Ora, como ficou dito, na opinião de alguns autores, nestas condições, a caducidade aproxima-se da revogação por incumprimento de obrigações pelo administrado, não sendo fácil distinguir as duas figuras.

Ainda assim, retomando o critério de distinção proposto por Robin de Andrade, afigura-se-nos que, no caso presente, o incumprimento não releva como facto meramente objectivo mas apenas enquanto elemento de apreciação do interesse público. Ou seja, nas palavras do autor, "neste caso, o incumprimento só pode ser juridicamente relevante após ser subjectivamente valorado pela autoridade", o que nos reconduz ao instituto da revogação (ver nota 88).

Ao qualificar a utilidade turística a título prévio como um acto precário (ver nota 89), o legislador pretende significar precisamente que se trata de um acto por natureza condicionado à sua compatibilidade contínua com o interesse público que esteve na origem da sua atribuição.

A opção pela figura da revogação é também a mais consentânea com a expressão verbal utilizada pela lei (ver nota 90).

Do mesmo modo, não podemos deixar de realçar que a análise de outros preceitos do diploma aponta no sentido de que o legislador não terá utilizado o termo "revogação" com o sentido de "caducidade".

Assim, no artigo 15.º, n.º 2, do Decreto-Lei 423/83, o legislador refere que a "revogação" só produz efeitos para o futuro mas determina a "caducidade das expropriações".

Por sua vez, no artigo 30.º do mesmo diploma, o legislador diz expressamente que a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação ou de constituição de servidões, fundamentada na utilidade turística atribuída a título prévio, "caduca" se não se verificar a respectiva confirmação.

Podemos dizer, em síntese, que o regime legal específico que a extinção da utilidade turística a título prévio assume, em geral, no contexto do Decreto-Lei 423/83, reforçado pelos elementos de hermenêutica jurídica literal e sistemática (ver nota 91), se conjuga no sentido da figura da revogação.

Como vimos, só nos casos em que se verifique o esgotamento do prazo máximo de seis anos sem que o requerente tenha dado cumprimento aos condicionalismos estabelecidos no despacho de atribuição, a situação se conjuga melhor com o instituto da caducidade.

V - Tendo em atenção as considerações expostas, podemos agora ensaiar uma resposta às perguntas objecto do pedido de parecer.

1 - Começando pela primeira, importa salientar que, segundo os dados do processo, o despacho do Secretário de Estado do Turismo de 23 de Abril de 1998, tem o seguinte conteúdo:

A utilidade turística é atribuída, nos termos do disposto nos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 1, alínea a) (com a redacção dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei 38/94, de 8 de Fevereiro), 5.º, n.º 1, alínea a), 7.º, n.os 1 e 2, e 11.º, n.os 1 a 3, do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro, e nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei 38/94, de 8 de Fevereiro, valendo pelo prazo de 24 meses, contado a partir da data do despacho declarativo, ficando, nos termos do disposto no artigo 8.º do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro, dependente do cumprimento dos seguintes condicionamentos:

"a) A empresa deverá dar satisfação aos condicionamentos constantes do n.º 3 do parecer DSE/DPIT-1998/157, de 12 de Fevereiro, da Direcção-Geral do Turismo;

b) O estabelecimento deverá vir a satisfazer as exigências legais para a prevista classificação de hotel de quatro estrelas;

c) O estabelecimento deverá abrir ao público, no prazo máximo de 18 meses contado a partir da data do despacho declarativo, sem prejuízo do dever legal de requerer a confirmação da utilidade turística dentro do prazo de validade fixado, excepto quando lhe seja concedida a prorrogação prevista no n.º 3 do artigo 11.º do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro;

d) A empresa deverá solicitar a vistoria ao nível de serviços, sem o que não poderá ter andamento o processo de confirmação da utilidade turística;

e) A empresa não poderá realizar, sem prévia autorização da Direcção-Geral do Turismo e conhecimento da Comissão de Utilidade Turística, quaisquer obras que impliquem alteração do projecto aprovado, ou das características arquitectónicas do edifício respectivo."

Como ficou dito, resulta do processo que terá sido dado cumprimento a todos os condicionamentos fixados, incluindo o da abertura ao público, verificando-se, porém, que a requerente não solicitou a confirmação da utilidade turística no prazo de validade fixado, prazo este que corresponde aos seis meses a contar da abertura ao público, estabelecido no artigo 12.º do Decreto-Lei 423/83.

Tomando como ponto de referência as considerações expendidas nos pontos III e IV, afigura-se que este prazo não é preclusivo, no sentido de estar associado a um direito que só possa ser exercido dentro de um prazo ou não mais possa ser exercido (ver nota 92).

Nem parece estar em causa, pelo menos em primeira linha, nenhum interesse público de certeza ou estabilidade em que um direito tenha de ser exercido dentro de um prazo (ver nota 93), sob pena de extinção definitiva.

O objectivo do legislador é fazer intervir a Administração logo no início da exploração do empreendimento para que sejam verificados os requisitos da atribuição da utilidade turística, para impedir que possam beneficiar do instituto empreendimentos que não reúnam condições para tal.

O que se pretende, em primeira linha, é evitar situações de pendência contrárias à finalidade específica de fomentar e desenvolver a actividade turística.

Para levar o interessado a cumprir, sanciona-se o desrespeito do prazo de seis meses para requerer a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio com a faculdade de revogação que é conferida à Administração (ver nota 94).

A afirmação no sentido de que esta causa de extinção não tem como objectivo prioritário a protecção de um interesse de certeza ou estabilidade de carácter preclusivo é corroborada, se se tiver, sobretudo, em conta que mesmo a utilidade turística atribuída a título definitivo não consubstancia propriamente uma situação estável e definitiva.

Apesar de o legislador só se referir expressamente à precariedade da utilidade turística a título prévio, a verdade é que essa precariedade decorre do regime estatuído no n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83, podendo a mesma ser igualmente revogada logo que deixem de se verificar os pressupostos que condicionaram a atribuição (ver nota 95).

Também vimos que a extinção da utilidade turística atribuída a título prévio não é neste caso automática, antes está condicionada à emissão de uma declaração da Administração.

Por outro lado, tal declaração tem de ser tomada no âmbito de um procedimento que garanta a audiência prévia do particular e tem de ser fundamentada.

Finalmente, apesar de o não requerimento da confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio, nas condições e prazo fixados, constituir fundamento autónomo de revogação, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 12.º, n.º 1, e 14.º, n.º 2, alínea e), do Decreto-Lei 423/83, tal não significa que a Administração esteja pura e simplesmente obrigada a pronunciar-se nesse sentido.

Com efeito, esta pode não ser a solução que melhor corresponda ao interesse público específico que lhe cabe prosseguir no caso concreto.

Assim sendo, na situação em apreço, se, não obstante o incumprimento da requerente quanto à solicitação da confirmação no prazo fixado, for demonstrado que estão reunidas todas as condições para que seja atribuída a utilidade turística ao empreendimento em causa, a finalidade específica visada pelo legislador encontra-se preenchida, pelo que a extinção da utilidade turística pode revelar-se inoportuna e desproporcionada.

A Administração, ponderadas as circunstâncias do caso e depois de avaliar as razões do não cumprimento das condições fixadas, bem como as implicações do incumprimento para a consecução do interesse público, pode optar por não revogar a utilidade turística atribuída a título prévio.

2 - Respondemos agora em simultâneo às outras duas questões colocadas, dada a sua estreita conexão.

2.1 - A segunda pergunta formulada prende-se à entidade competente para revogar ou declarar a caducidade da utilidade turística a título prévio.

Determina o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei 423/83, que "A utilidade turística é atribuída por despacho do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo (ver nota 96) (ver nota 97), sob proposta do director-geral do Turismo, instruída com o parecer da Comissão de Utilidade Turística", sendo os despachos de atribuição, confirmação e revogação da utilidade turística obrigatoriamente publicados no Diário da República e "só produzindo efeitos a partir da data da sua publicação" (artigo 2.º, n.º 2).

Segundo o princípio do paralelismo ou identidade das formas, princípio geral de direito administrativo, se a lei estabelece uma determinada forma e uma determinada competência para a prática do acto, entende-se, se não houver lei a dispor em sentido diferente, que o acto contrário a este também deve seguir a mesma forma e é da competência do mesmo órgão (ver nota 98).

Assim sendo, a extinção da utilidade turística é da competência do "membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo", cujo despacho está sujeito a publicação obrigatória no Diário da República.

Por outro lado, o n.º 3 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83 estabelece especificamente que a "revogação da utilidade turística poderá ser proposta pelo director-geral do Turismo, acompanhada de parecer fundamentado da Comissão de Utilidade Turística." (ver nota 99)

A iniciativa da declaração de extinção da utilidade turística a título prévio pode, desta forma, caber ao director-geral, cuja proposta será então precedida de parecer da Comissão de Utilidade Turística.

Temos, em suma, que a Comissão de Utilidade Turística, enquanto órgão consultivo, tem a sua competência reduzida à possibilidade de emissão de parecer, que se afigura ser apenas obrigatório quando a revogação (extinção) da utilidade turística for proposta pelo director-geral.

2.2 - Finalmente, questiona-se "a legalidade da decisão da Comissão de Utilidade Turística, que declarou a caducidade da utilidade turística atribuída a título prévio, ao Hotel da Quinta da Marinha, pelo despacho do Secretário de Estado do Turismo de 23 de Abril de 1998".

Para melhor compreender esta pergunta impõe-se conhecer o teor do ofício da Comissão de Utilidade Turística sobre este assunto.

O referido ofício tem o seguinte conteúdo:

"Informa-se V. Ex.ª de que se encontra caducada, com efeitos reportados à data do despacho declarativo (23 de Abril de 1998), a utilidade turística atribuída, a título prévio, por despacho de 23 de Abril 1998 do Secretário de Estado do Turismo, publicado no Diário da República, 3.ª série, n.º 128, de 3 de Junho de 1998, para o estabelecimento hoteleiro mencionado em epígrafe." (ver nota 100)

Atento o teor do ofício em causa, afigura-se que a Comissão de Utilidade Turística se limita a informar o destinatário de que se encontra caducada a utilidade turística.

Ou seja, não parece resultar do ofício que tenha sido a Comissão de Utilidade Turística a proferir a declaração de caducidade, e nem sequer é claro se houve ou não alguma declaração nesse sentido.

Propende-se, pois, para concluir, que estamos na presença de um mero acto de comunicação, com a finalidade de dar conta, ao destinatário, da consequência jurídica resultante de um determinado facto e que, como tal, não pode interpretar-se como uma estatuição autoritária destinada a definir a situação jurídica concreta (ver nota 101).

Se outra for a realidade dos factos, isto é, se foi a Comissão de Utilidade Turística a proferir tal declaração, então terá de concluir-se pela ilegalidade da mesma, desde logo, porque a entidade competente para o efeito era o membro do Governo com tutela sobre o turismo.

Por outro lado, se não houve sequer qualquer declaração e o referido ofício visa tão-só comunicar a ocorrência de um facto extintivo de caducidade automática, temos uma situação de omissão também ilegal pelas razões atrás mencionadas.

Com efeito, como vimos, o exigível seria uma decisão expressa de revogação que avaliasse e ponderasse as implicações do incumprimento para a consecução do interesse público, no âmbito de um procedimento, em que fosse garantida a audiência da requerente.

VI - Termos em que se formulam as seguintes conclusões:

1.ª Por regra, a caducidade visa garantir o interesse público de certeza ou estabilidade de uma situação em que um direito tenha de ser exercido dentro de um prazo sob pena de preclusão;

2.ª No direito administrativo, a caducidade aparece muitas vezes associada a uma actuação do titular do direito que a lei permite configurar como um dever, caso em que se fala em caducidade-sanção por incumprimento, que a doutrina tende a integrar entre os actos administrativos extintivos, tal como a revogação e a anulação, o que implica uma declaração da Administração e a audiência prévia do particular;

3.ª O não cumprimento do prazo estabelecido para a confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio constitui fundamento autónomo de revogação, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 12.º, n.º 1, e 10, n.º 2, alínea e), do Decreto-Lei 423/83, de 5 de Dezembro;

4.ª Segundo o regime do Decreto-Lei 423/83, a revogação da utilidade turística atribuída a título prévio não opera de forma automática e está sujeita a declaração da Administração, a proferir no âmbito de um procedimento em que seja garantida ao interessado a audiência prévia;

5.ª Além disso, a economia do referido diploma aponta inequivocamente no sentido de não estar a Administração vinculada a extinguir a utilidade turística, dispondo de margem para apreciar a oportunidade da revogação, ponderadas as circunstâncias do caso, e depois de avaliar as razões do incumprimento das condições fixadas, bem como as suas implicações para a consecução do interesse público específico da promoção da utilidade turística;

6.ª A declaração de extinção da utilidade turística atribuída a título prévio é da competência do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo, cujo despacho será obrigatoriamente publicado no Diário da República e poderá ser proposta pelo director-geral do Turismo, acompanhada de parecer fundamentado da Comissão de Utilidade Turística, nos termos das disposições conjugadas dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei 423/83 e 3 do artigo 14.º do mesmo diploma;

7.ª Um ofício da Comissão de Utilidade Turística que se limita a informar a entidade interessada de que se encontra caducada a utilidade turística anteriormente atribuída a título prévio poderá ser interpretado como um mero acto de comunicação, inexistindo uma decisão que satisfaça os requisitos mencionados nas conclusões 4.ª e 5.ª;

8.ª Caso essa comunicação corporize a prática de um acto administrativo de revogação, nos termos da antecedente conclusão 3.ª, tal acto encontra-se ferido de incompetência.

(nota 1) Diploma que sofreu alterações introduzidas pelos Decretos-Leis 485/88, de 30 de Dezembro e 38/94, de 8 de Fevereiro, rectificado pela Declaração de Rectificação 24/94, Diário da República, 1.ª série-A, de 31 de Março de 1994. O regime jurídico da instalação e do funcionamento dos empreendimentos turísticos consta do Decreto-Lei 167/97, de 4 de Julho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 305/99, de 6 de Agosto, e pelo Decreto-Lei 55/2002, de 11 de Março.

(nota 2) De 29 de Setembro de 1994.

(nota 3) Neste sentido, cf. os Acórdãos das subsecções de 23 de Abril de 1997, processo 9130, de 8 de Maio de 1997, processo 38 169, de 3 de Março de 1998, processo 41 730, apêndice ao Diário da República, de 17 de Dezembro de 2001, pp. 1533 e segs., e de 28 de Março de 2001, processo 38 188.V., igualmente, Acórdãos do Pleno de 27 de Abril de 1999, processo 39 130, apêndice ao Diário da República, de 8 de Maio de 2001, pp. 683 e segs., de 15 de Outubro de 1999, processo 38 169, apêndice ao Diário da República, de 21 de Junho de 2001, p. 1207, e de 23 de Novembro de 2000, processo 44 420.

(nota 4) Cf. Acórdão do STA de 20 de Outubro de 1999, processo 44 420.

(nota 5) O instituto está consagrado, entre nós, no Código Civil, nos artigos 328.º e seguintes.

(nota 6) Cf. Carvalho Fernandes, "Caducidade", Polis, Verbo, pp. 666 e segs. O domínio típico do instituto da caducidade é precisamente o dos direitos ou faculdades que necessitam de exercício peremptório, dentro de determinado prazo, de tal modo que passado esse prazo o direito ou acção se extinguem, cf. José Bayona Jiménez, La Caducidad en el Ordenamiento Tributario Español, Aranzadi Editorial, 1999, p. 34.

(nota 7) Cf., entre outros, José Puig Brutau, Caducid, Prescripción Extintiva y Usucapión, Bosch, Casa Editorial, S. A., Barcelona, 1988, Bernardo Gomez Corraliza, La Caducidad, Editorial Montecorvo, S. A., Madrid, 1990, Vaz Serra, Prescrição Extintiva e Caducidade, Lisboa, 1961, José Dias Marques, "Teoria geral da caducidade", O Direito, ano LXXXIV, 1952, n.º 1, pp. 11 e segs., Aníbal de Castro, A Caducidade, Lisboa, 1962, Alberto Romano, "Note in tema de decadenza", Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civil, anno XVIII, 1964, pp. 171 e segs., e Federico Roselli, "Decadenza", Enciclopédia Giuridica, vol. X, pp. 1 e segs.

(nota 8) É o que se passa com a caducidade do direito de interpor um recurso ou uma acção, cf. Rogério Soares, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no Ano Lectivo de 1977-1978, p. 11.

(nota 9) Cf. Rogério Soares, ob. cit., pp. 11 e 12.

(nota 10) Cf. Vieira de Andrade, Parecer, não publicado, pp. 7 e 8, e Rogério Soares, ob. cit., pp. 11 e 12; Landi/Potenza distinguem entre caducidade por decurso do tempo e caducidade-sanção, cf. Manuale di Diritto Amministrativo, 10.ª ed., Giuffrè Editore, Milão, 1997, pp. 165 e seguintes.

(nota 11) A dimensão sancionatória consiste na perda ou impedimento de exercício de situações jurídicas de vantagem constituídas por acto administrativo anterior, cf. Giannini, Diritto Amministrativo, 3.ª ed., Giuffrè Editore, Milão, 1993, vol. II, pp. 824 e segs.

(nota 12) Sobre os diferentes tipos e causas de caducidade, cf. Virga, Il Provvedimento Amministrativo, 4.ª ed., Giuffrè Editore, Milão, 1972, pp. 477 e segs., Cino Vitta, "La revoca delle concessioni di pubblici servizi", Il Foro Italiano, vol. LXXVI, ano 1953, pp. 193 e segs., Santaniello, "Decadenza, Diritto Amministrativo", Enciclopédia del Diritto, Giuffrè, 1962, pp. 800 e 801, e Alessandra Sandulli, "Decadenza, Diritto Amministrativo", Enciclopedia Giuridica, vol. X, pp. 1 e segs.

(nota 13) Segundo Sérvulo Correia, "a caducidade verifica-se, quer pelo decurso do tempo fixado pelo próprio acto para a sua vigência, quer pela realização de uma condição resolutiva, quer, como é mais frequente, pelo esgotamento dos pressupostos do acto", cf. Noções de Direito Administrativo, Editora Danúbio, Lda., Lisboa, 1982, I, p. 472.

(nota 14) Cf. ob. cit., pp. 479 e 480. No mesmo sentido, cf., entre outros, Resta, La Revoca Degli Atti Amministrativi, Bulzoni Editore, Roma, 1972, pp. 101 e segs., Landi/Potenza, ob. cit., pp. 165 e segs., e Guido Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 8.ª ed., Giuffrè Editore, Milão, 1958, I, pp. 218 e 219.

(nota 15) Para Virga, a caducidade-sanção há-de reservar-se para situações de incumprimento consideradas graves, cf. ob. cit., p. 482.

(nota 16) Perfilham esta tese, entre outros, Giovanni Miele, Principi di Diritto Amministrativo, 2.ª ed., Padova, Milão, 1966, I, pp. 116 e segs., Santi Romano, "Decadenza", Frammenti di un Dizionario Giuridico, Giuffrè Editore, Milão, 1983, pp. 47 e segs., Cuido Zanobini, ob. cit., p. 218, Aldo Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo, 10.ª ed., Casa Editrice Dott. Eugenio Jovene, 1969, pp.113 e segs., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., Almedina, Coimbra, 1980, I, pp. 420 e segs., e Rogério Soares, ob. cit., pp. 11 e segs. Sobre o tema ver também Nuno Cabral Basto, "Caducidade", Dicionário Jurídico da Administração Pública, Atlântida Editora, Coimbra, 1972, pp. 55 e segs.

(nota 17) Cf., entre outros, Virga, ob. cit., pp. 478 e segs., e Rodríguez-Arana Muñoz, La Caducidad en el Derecho Administrativo Español, Editorial Montecorvo, S. A., Madrid, 1990, pp. 41 e segs. No direito português, cf. Sérvulo Correia, ob. cit., p. 472. Para maiores desenvolvimentos sobre os argumentos a favor e contra esta tese, cf. Santaniello, ob. cit., pp. 801 e segs.

(nota 18) Cf. Virga, ob. cit., p. 479.

(nota 19) A revogação propriamente dita é definida pela doutrina como o "acto que se dirige a fazer cessar os efeitos doutro acto, por se entender que não é conveniente para o interesse público manter esses efeitos produzidos anteriormente", cf. Vieira de Andrade, "Revogação do acto administrativo", Direito e Justiça, separata, vol. VI, 1992, p. 54. No Código do Procedimento Administrativo, que não contém uma definição expressa da revogação, esta aparece tratada como uma figura unitária, incluindo não só a revogação propriamente dita mas também a revogação anulatória ou anulação, definida como "um acto através do qual se pretende destruir os efeitos de um acto anterior, mas com fundamento na sua ilegalidade, ou, pelo menos, num vício que o torna ilegítimo, e por isso, inválido", cf. Vieira de Andrade, ibidem, p. 54. Sobre a revogação, cf., entre outros, Marcello Caetano, ob. cit., pp. 531 e segs., Sérvulo Correia, ob. cit., pp. 471 e segs., Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, vol. I, 1980, pp. 603 e segs., Mário Esteves de Oliveira/Pedro Gonçalves/Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 1997, pp. 666 e segs., e, ainda, pareceres n.os 38/92, de 10 de Março de 1993, e 126/96, de 5 de Novembro de 1997.

(nota 20) No Acórdão do STA de 17 de Junho de 1993, processo 19 992, pode ler-se que "a caducidade de um acto administrativo pressupõe, conceitualmente, um outro sobre o qual possa operar e, por consequência, revogado o acto fica precludida a possibilidade de declarar a sua caducidade". No mesmo sentido, cf. Acórdão do STA de 17 de Março 1992, processo 18 926.

(nota 21) No direito espanhol, nas situações em que a causa de caducidade é o incumprimento de uma "condição" imposta ao destinatário do acto (condição potestativa), a doutrina tende a considerar que o efeito extintivo se explica como sanção ou revogação, ainda que alguns autores, reservem a qualificação de sanção para aquelas situações de actuação dolosa ou negligente do particular. Para Rodríguez-Arana Muñoz, a natureza sancionatória da caducidade constitui nota típica do instituto no direito administrativo, cf., ob. cit., pp. 37 e segs., em especial, pp. 41 a 43, e 79 e segs. Outros autores tendem a negar a natureza sancionatória da caducidade, realçando que o efeito extintivo se dá pela verificação de condição resolutiva e não por manifestação de poder sancionatório da Administração. O que pode acontecer é que o mesmo facto seja ao mesmo tempo causa de caducidade (resolução) e fundamento para aplicação de uma sanção, cf. Francisco Velasco Caballero, Las Cláusulas Accesorias del Acto Administrativo, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 87 e segs. Negam a natureza sancionatória da caducidade, entre outros, Mercedes Lafuente Benaches, La Concesion de Dominio Publico, Editorial Montecorvo, S. A., Madrid, 1988, pp. 143 e segs.

(nota 22) Para maiores desenvolvimentos sobre a argumentação aduzida num sentido e noutro, cf. Santaniello, ob. cit., pp. 800 e segs., e Virga, ob. cit., pp. 478 e segs.

(nota 23) Sobre a revogação-sanção por incumprimento, cf. Garcia de Enterria/Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, 8.ª ed., Civitas, Madrid, 1998, I, pp. 659 e 660.

(nota 24) Cf. A Revogação dos Actos Administrativos, Atlântida Editora, Coimbra, 1969, p. 43. No sentido de que a caducidade resulta do incumprimento de condições enquanto a revogação se produz por exigências de interesse público, cf. Francisco Velasco Caballero, ob. cit., p. 93.

(nota 25) Neste sentido, a doutrina espanhola qualifica impressivamente a caducidade como "um conceito jurídico indeterminado, com contornos imprecisos, devido à heterogeneidade dos pressupostos de facto qualificados como causas de caducidade e do uso alternativo que o legislador faz do mesmo utilizando indistintamente outros termos jurídicos mais amplos como a 'resolução' e a 'extinção'", cf. Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., p. 88, e, em especial, pp. 92 e segs. No direito italiano subsiste igualmente a mesma imprecisão terminológica, utilizando muitas vezes o legislador a expressão "revogação" para designar a "caducidade", como pode ver-se em Virga, ob. cit., p. 479, nota 115, e Santaniello, ob. cit., p. 802.

(nota 26) Cf. Parecer, pp. 8 e 9.

(nota 27) No sentido de que caducidade no direito civil produz um efeito extintivo automático, ipso iure, cf. Rodríguez-Arana Muñoz, ob. cit., pp. 13 e segs., Bernardo Gomez Corraliza, ob. cit., pp. 455 e segs.

(nota 28) Para Rodríguez-Arana Muñoz, o carácter automático é a nota essencial que distingue a caducidade civil da caducidade administrativa, cf. ob. cit., p. 14, e, em especial, pp. 217 e segs. Sobre a insuficiência do conceito civil de caducidade, cf. Francisco Velasco Caballero, ob. cit., pp. 94 e segs.

(nota 29) No Acórdão do STA de 13 de Janeiro de 1998, processo 37 997, ficou consignado que não são aplicáveis "as regras de caducidade do direito civil, face à instante defesa de relevante interesse público".

(nota 30) Declaração administrativa que pode assumir diferentes denominações (declaração de caducidade, revogação, resolução, etc.), cf. Francisco Velasco Caballero, ob. cit., pp. 96 e segs.

(nota 31) Será, por exemplo, o caso do prazo de caducidade de 20 anos do direito de reversão de bens expropriados ou do prazo de 1 ano para o recurso contencioso, cf. Vieira de Andrade, Parecer, p. 9.

(nota 32) Cf. Acórdão do STA de 16 de Novembro de 2000, processo 45 902. No mesmo sentido, cf. Acórdãos do STA de 16 de Dezembro de 1993, processo 31 065, e de 17 de Fevereiro de 2000, processo 43 416. No Acórdão do STA de 29 de Junho de 1978, processo 10 074, pode ler-se também que "a caducidade de um congelamento ordenado ao abrigo do Decreto-Lei 222-B/75, de 12 de Maio, opera ope legis", cf. apêndice ao Diário da República, de 8 de Dezembro de 1982, pp. 1199 e segs.

(nota 33) Cf. Acórdão de 8 de Maio de 1997, processo 38 169. V. também o Acórdão do STA de 20 de Outubro de 1988, processo 17 801, apêndice ao Diário da República, de 23 de Outubro de 1994, sobre declaração de caducidade da declaração da utilidade pública (n.º 2 do artigo 9.º do Código das Expropriações) e Acórdão do STA de 24 de Junho de 1986, processo 10 496. Orientação diferente, sustentando-se que a cessação de efeitos na caducidade "ocorre sem qualquer manifestação de vontade tendente a esse resultado; não é necessário um acto de resolução ou dissolução", pode ver-se no parecer 65/89, de 20 de Dezembro de 1989. Sobre a caducidade, cf., ainda, pareceres n.os 68/94, de 7 de Fevereiro de 1996, 128/85, de 8 de Abril de 1986, e 97/90, de 22 de Novembro de 1990.

(nota 34) Cf. ob. cit., p. 472.

(nota 35) Cf. Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., p. 133.

(nota 36) Cf. Vieira de Andrade, Parecer, p. 7. Sobre a diferença entre a caducidade por falta de exercício de um direito no prazo legal ou convencional, e a caducidade por incumprimento de deveres ou ónus estabelecidos pela própria Administração, cf. Santaniello, ob. cit., pp. 800 e 802.

(nota 37) Cf. Rodríguez-Arana Muñoz, ob. cit., pp. 222 e segs., Marta Garcia Perez, La Utilización del Dominio Publico Marítimo-Terrestre, Marcial Pons, Madrid, 1995, pp. 332 e segs., Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., pp. 145 e segs., Francisco Velasco Caballero, ob. cit., pp. 96 e segs., Garcia-Revijano Fos, "Caducidad de concesiones hidráulicas", Revista de Administración Publica, ano VI, n.º 16, pp. 261 e segs., Virga, ob. cit., pp. 486 e segs., e Santaniello, ob. cit., pp. 800 e 803.

(nota 38) No âmbito das autorizações, concessões e licenças, a caducidade como sanção só se justifica no caso de incumprimento de obrigações essenciais e se o incumprimento for imputável ao particular. Neste sentido, cf., entre outros, Rodríguez-Arana Muñoz, ob. cit., pp. 218 e segs., e Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., pp. 89 e segs., em especial, pp. 116 e segs.

(nota 39) O automatismo da caducidade reduz o papel da Administração a uma actividade puramente certificativa de uma situação de facto.

(nota 40) No sentido de que o interesse público é o elemento modelar do regime geral da caducidade administrativa, cf. Rodríguez-Arana Muñoz, ob. cit., pp. 15 e segs.

(nota 41) A este propósito, cf. Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., pp. 132 e segs.

(nota 42) É o que acontece, por exemplo, no caso de morte do concessionário, sendo a concessão intransmissível mortis causa, cf. Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., p. 134.

(nota 43) Trata-se, para a doutrina italiana, dos denominados "accertamento costitutivo" e que a nossa doutrina traduz por "verificação constitutiva". V., por todos, Sérvulo Correia, ob. cit., p. 300.

(nota 44) A intervenção administrativa nestas situações pressupõe o exercício de poderes vinculados da Administração já que a decisão é uma consequência lógica e necessária da verificação ou constatação prévias, cf. Marcello Caetano, ob. cit., p. 456.

(nota 45) Cf. Acórdão do STA de 28 de Março de 2001, processo 38 188. Tal acto considera-se, deste modo, potencialmente lesivo e, por isso, susceptível de recurso contencioso.

(nota 46) É o que se passa com a declaração da caducidade da concessão por não cumprimento de uma obrigação essencial, cf. Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., pp. 135 e segs., e Rodríguez-Arana Muñoz, ob. cit., p. 99. No sentido do efeito constitutivo da declaração de caducidade, cf. Virga, ob. cit., p. 480.

(nota 47) O STA, no Acórdão de 30 de Setembro de 1997, processo 35 751, a propósito do acto de confirmação de compatibilidade de licenças de loteamento e de obras e aprovação de localização de empreendimentos turísticos com os PROT, proferido ao abrigo do artigo 2.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei 351/93, de 7 de Outubro, rejeitou a tese da sua natureza meramente declarativa ou certificativa. Não obstante a lei cominar a caducidade de todas as licenças emitidas em resultado do despacho de declaração de incompatibilidade, ficou consignado no acórdão que tal acto "não se limita a declarar uma qualquer situação existente, antes consubstancia uma apreciação ex novo, ou, pelo menos, uma reapreciação da respectiva licença ou aprovação, em função de um quadro jurídico urbanístico que não existia à data em que haviam sido concedidas, acto aquele que, por isso, nem é acto confirmativo, nem certificativo ou declarativo". Para maiores desenvolvimentos, cf. Alves Correia, "Caducidade de licenças e aprovações urbanísticas incompatíveis com as disposições de um superveniente PROT: Uma solução constitucionalmente admissível?", Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 14, Março/Abril, 1999, pp. 24 e segs.

(nota 48) A declaração de caducidade nas concessões por incumprimento de obrigações essenciais tem efeitos ex tunc, cf. Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., pp. 135 e segs.

(nota 49) Cf. Vieira de Andrade, Parecer, p. 8.

(nota 50) Sobre o carácter obrigatório ou não da declaração de caducidade, cf. Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., pp. 137 e segs.

(nota 51) Isto é assim em geral no domínio do regime das concessões. Cf., para maiores desenvolvimentos, e no direito espanhol, Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., p.143.

(nota 52) Cf. Virga, ob. cit., p. 479.

(nota 53) O STA já decidiu que a caducidade pode ter efeitos para o futuro. Cf. Acórdão do STA de 18 de Abril de 1989, processo 17 162.

(nota 54) Cf. Bernardo Gomez Corraliza, ob. cit., pp. 456 e segs., e Marta Garcia Perez, ob. cit., pp. 333 e segs.

(nota 55) A reabilitação tem, desta forma, efeitos ex tunc.

(nota 56) Cf., a propósito da reabilitação do direito nas concessões, Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., pp. 155 e segs., e Rodríguez-Arana Muñoz, ob. cit., pp. 59 e segs. e 75 e segs.

(nota 57) Para uma resenha das diferenças entre a caducidade no direito civil e no direito administrativo, cf. Francisco Velasco Caballero, ob. cit., pp. 93 e segs.

(nota 58) Cf. Vieira de Andrade, Parecer, p. 9.

(nota 59) Cf. n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 60) Sobre o prazo dispõe, por seu turno, o artigo 11.º do mesmo diploma:

"1 - A utilidade turística valerá pelo prazo e nos termos fixados no respectivo despacho de atribuição.

2 - O prazo de validade da utilidade turística atribuída a título prévio não poderá exceder o máximo de três anos e deverá ser fixado tendo em conta o período considerado normal para a execução do empreendimento e a sua entrada em funcionamento.

3 - O prazo previsto no número anterior poderá ser prorrogado por igual período, a requerimento fundamentado do interessado, apresentado até 90 dias do termo do prazo inicial.

4 - ...

5 - ..."

(nota 61) Cf. n.º 3 do artigo 11.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 62) Cf. artigo 8.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 63) Cf. n.º 3 do artigo 15.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 64) Cf. artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 65) Cf. n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei 423/83.

(66) No direito administrativo espanhol, a declaração expressa é concebida como nota característica da caducidade administrativa, no domínio das licenças, autorizações e concessões. Para maiores desenvolvimentos, cf. Rodríguez-Arana Muñoz, ob. cit., pp. 106 e segs., e Mercedes Lafuente Benaches, ob. cit., pp. 130 e segs.

(nota 67) Cf., entre outros, o Acórdão do Pleno de 27 de Abril de 1999, recurso n.º 39 130, Acórdão do STA de 23 de Abril de 1997, recurso n.º 30 130, apêndice ao Diário da República, de 23 de Março de 2001, pp. 3053 e segs. No entanto, no sentido da irrelevância da audiência do interessado dada a natureza vinculada da declaração de caducidade, ver Acórdão do STA de 3 de Março de 1998, processo 41 730, apêndice ao Diário da República, de 17 de Dezembro de 2001, pp. 1533 e segs.

(nota 68) Cf. alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83. Embora só o n.º 2 do artigo 14.º se refira expressamente a causas de revogação da utilidade turística a título prévio, cremos que esta causa de revogação serve às duas situações, interpretação que é admitida pela própria letra do preceito quando fala em revogação da utilidade turística em termos amplos, isto é, sem explicitar se é a título definitivo ou prévio.

(nota 69) Cf. alínea a) do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 70) Cf. alínea b) do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 71) Cf. alínea d) do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 72) Cf. alínea e) do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83.

(nota 73) Freitas do Amaral considera hoje a denominada discricionariedade técnica "uma hipótese de discricionaridade propriamente dita", cf. Curso de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 2001, vol. II, pp. 82 e segs. A este propósito ver ainda, Vieira de Andrade, Direito Administrativo, Sumários ao Curso de 2001-2002 da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, p. 20, Francisco de Sousa, A Discricionariedade Administrativa, Editora Danúbio, Lda., Lisboa, 1987, pp. 142 e segs., e Esteves de Oliveira, ob. cit., pp. 243 e segs.

(nota 74) Referindo-se às formas de o legislador conceder poderes discricionários à Administração, José Eduardo Figueiredo Dias/Fernanda Paula Oliveira, ponderam que "Não há dúvida de que estamos perante a concessão de poderes discricionários quando a norma jurídico-administrativa tiver uma natureza facultativa, isto é, quando o elemento de ligação for um 'pode', caso em que estaremos perante normas autorizativas", cf. "A discricionaridade administrativa", Separata da Scientia Iuridica, 1999, n.os 280 e 282, p. 375. Cf. também, entre outros, Marcello Caetano, ob. cit., pp. 489 e segs., Afonso Rodrigues Queiró, Estudos de Direito Administrativo, Atlântida Editora, Coimbra, 1968, I, pp. 8 e segs., e Freitas do Amaral, ob. cit., pp. 75 e segs.

(nota 75) Como já ficou dito, uma vez verificadas as causas de extinção fixadas, a Administração está vinculada a pronunciar-se nesse sentido, a menos que seja possível e conveniente para o interesse público prorrogar o respectivo prazo, por exemplo. É preciso, no entanto, distinguir entre vinculação quanto à decisão e margem de apreciação, que vimos existir quanto à verificação ou não das causas de extinção.

(nota 76) Pode acontecer, por exemplo, que a falta de conclusão das obras no prazo estabelecido não seja devida a factos imputáveis ao requerente. O incumprimento das condições fixadas no despacho de atribuição de utilidade turística pode até dever-se à própria Administração. No caso relatado no Acórdão do STA de 9 de Agosto de 1995, processo 33 169-A, a construção do empreendimento em causa terá sido inviabilizada por sucessivos recursos interpostos pelos inquilinos dos edifícios existentes no local, objecto de expropriação por utilidade pública, e ainda pelo despacho 104/89 da Secretaria de Estado da Cultura, que veio considerar em vias de classificação os imóveis da requerente, e a publicação das medidas preventivas para a zona onde se localizava o empreendimento, cf. apêndice ao Diário da República, de 27 de Janeiro de 1998, pp. 6607 e segs.

(nota 77) O STA restringe a possibilidade de revogação, prevista no n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei 423/83, aos efeitos produzidos pelos actos caducados antes da caducidade e que se mantenham, cf., a título de exemplo, o Acórdão do STA de 28 de Março de 2001, processo 38 188.

(nota 78) Pelo menos até ao limite máximo fixado na lei.

(nota 79) Segundo o STA não há contradição entre a natureza do prazo (caducidade) e a possibilidade da revogação da atribuição da utilidade turística a título prévio se não for requerida a sua confirmação no prazo previsto no artigo 12.º do mesmo diploma já que esta pode ocorrer antes de verificada a caducidade. Cf., entre outros, o Acórdão do Pleno de 23 de Novembro de 2000, recurso n.º 44 420.

(nota 80) Constitui jurisprudência do STA que o facto de reconhecer a ocorrência da caducidade, nos termos do disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 11.º do Decreto-Lei 423/83, não significa automaticamente que se trate de acto meramente declarativo, pois ao introduzir no ordenamento jurídico uma certeza sobre a mencionada caducidade não deixa de conferir à situação em análise uma qualidade jurídica nova e, nessa medida, pode dizer-se que possui força jurídica vinculativa inovadora, cf. Acórdão do STA de 8 de Maio de 1997, processo 36 169, apêndice ao Diário da República, de 23 de Março de 2001, pp. 3515 e segs. No mesmo sentido, cf. Acórdão do STA de 17 de Janeiro de 1995, processo 36 536.

(nota 81) A declaração de extinção da utilidade turística não se limita, porém, a ter efeitos para o futuro. Há efeitos que retrotraem à data da emissão do despacho de atribuição para o efeito de determinar a extinção das expropriações e servidões efectuadas ou constituídas, bem como a extinção dos benefícios fiscais entretanto atribuídos (cf. segunda parte do n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei 423/83).

(nota 82) Veja-se a propósito das causas de caducidade em matéria de operações de loteamento urbano e de obras de urbanização, as considerações tecidas por Fernanda Paula Oliveira, "Duas questões no direito do urbanismo: aprovação de projecto de arquitectura (acto administrativo ou acto preparatório?) e eficácia de alvará de loteamento (desuso?)", anotação ao Acórdão do STA de 5 de Maio de 1998, processo 43 497, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 13, Janeiro/Fevereiro, 1999, pp. 51 e segs.

(nota 83) A utilidade turística atribuída a título prévio só se extingue de forma automática por verificação da condição resolutiva da confirmação, por força do estatuído no artigo 7.º, n.º 4, do Decreto-Lei 423/83.

(nota 84) Apesar de se tratar de decisão vinculada, a extinção da utilidade turística atribuída a título prévio não opera de forma automática. A Administração terá de declarar a extinção da utilidade turística (decisão meramente declarativa) pelas razões apontadas neste parecer (supra n.º 2.2).

(nota 85) Realça-se, no entanto, que nada impede que a Administração emita declaração de utilidade turística a título definitivo, se se verificarem os respectivos pressupostos e assim o exigir a consecução do interesse público, com apoio no disposto no artigo 5.º, n.º 3, do Decreto-Lei 423/83.

(nota 86) Cf. preâmbulo do Decreto-Lei 423/83. Por sua vez, o artigo 2.º da Lei 7/83, de 6 de Agosto, que autorizou o Governo a legislar sobre o regime legal da utilidade turística, refere expressamente como um dos objectivos a atingir, "o estabelecimento de um sistema que torne mais flexível o regime de incentivos".

(nota 87) No sentido de a utilidade turística atribuída a título prévio permitir o acesso a privilégios legais e fiscais de excepção, que não podem, pela sua natureza, "perdurar ad eternum simplesmente porque os requerentes justificam a impossibilidade de construção dos empreendimentos", cf. Acórdão do STA de 9 de Agosto de 1995, processo 33 169-A, apêndice ao Diário da República, de 27 de Janeiro de 1998, pp. 6607 e segs.

(nota 88) A propósito da natureza da revogação de autorização das instituições de crédito, António Veloso conclui que a revogação que se fundamente no incumprimento de obrigações associadas ao exercício de poderes atribuídos pelo acto ou na alteração dos pressupostos do próprio acto, não é uma sanção mas sim uma verdadeira revogação já que se reconduz ao exercício da mesma competência administrativa com base na qual foi concedida a autorização e tem subjacente a prossecução do mesmo interesse público, cf. "Sobre a natureza não sancionatória da revogação da autorização das instituições de crédito e outras questões de fiscalização de actividades reservadas: algumas notas de justificação de decisões legislativas", Separata da Revista Direito e Justiça, vol. XIV, 2000, t. I, pp. 63 e segs. Esta posição é corroborada por Robin de Andrade, "Revogação administrativa e a revisão do Código do Procedimento Administrativo", Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 28, Julho/Agosto, 2001, pp. 37 e segs.

(nota 89) Para maiores desenvolvimentos sobre o regime deste tipo de actos administrativos, cf. Filipa Urbano Calvão, Os Actos Precários e os Actos Provisórios no Direito Administrativo, Universidade Católica Portuguesa, Porto, 1998.

(nota 90) Na actividade interpretativa, a letra da lei é o primeiro estádio da interpretação, funcionando simultaneamente como ponto de partida e limite de interpretação, cf. parecer 70/99 e doutrina nele citada. Sobre a interpretação da lei, cf., entre outros, os pareceres n.os 61/91, de 14 de Maio de 1992 (Diário da República, 2.ª série, n.º 274, de 26 de Novembro de 1992), 66/95, de 20 de Março de 1996, 8/98, de 7 de Outubro de 1998 (Diário da República, 2.ª série, n.º 64, de 17 de Março de 1999), 36/2002, de 2 de Maio de 2002, e 326/2000, de 29 de Maio de 2002.

(nota 91) A tarefa de fixar o sentido e alcance com que deve valer uma norma jurídica é complexa, nela intervindo, além do gramatical (o texto ou letra da lei), o elemento lógico, que a doutrina subdivide em suplementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica. V., por todos, o parecer 328/2000, de 16 de Agosto, e doutrina nele mencionada. Referindo-se à importância do suplemento sistemático, o sentido duma disposição ressalta nítido e preciso quando confrontado com outras normas gerais, de tal modo que o "preceito singular não só adquire individualidade mais nítida, como pode assumir um valor e uma importância inesperada caso fosse considerado separadamente, ao passo que em correlação e em função de outras normas pode encontrar-se restringido, ampliado e desenvolvido", cf. Francesco Ferrara, Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis, 4.ª ed., Arménio Amado, Coimbra, 1987, tradução de Manuel Andrade, p. 143.

(nota 92) Cf. Vieira de Andrade, Parecer, p. 14.

(nota 93) Repare-se que, da conjugação do disposto no artigo 11.º, n.º 2, com o artigo 12.º do Decreto-Lei 423/83, resulta que a confirmação pode ser pedida mesmo para além do termo do prazo de validade da atribuição de utilidade turística. No Acórdão do STA de 28 de Março de 2001, processo 38 188, foi considerado tempestivo um pedido de confirmação da utilidade turística atribuída a título prévio, formulado depois do prazo dos seis meses, mas dentro do prazo de validade, dado que este tinha sido objecto de prorrogação.

(nota 94) Embora o artigo 142.º regule as situações em que a utilidade turística pode ser revogada, a verdade é que nos casos previstos no n.º 2 a revogação funciona como sanção pelo não cumprimento das condições e deveres fixados no despacho de atribuição da utilidade turística atribuída a título prévio. Já no n.º 1 do mesmo preceito, as situações aí pré-figuradas consubstanciam causas de revogação propriamente dita. Como ficou dito, neste último caso, a revogação funda-se na desconformidade da manutenção da situação titulada por acto anterior com a prossecução do interesse público no caso concreto.

(nota 95) Repare-se que, nos termos do n.º 4 do artigo 22.º do Decreto-Lei 38/94, de 8 de Fevereiro, que alterou vários preceitos do Decreto-Lei 423/83, a desclassificação do empreendimento, prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 141.º do Decreto-Lei 423/83, passa a ser condição resolutiva da utilidade turística, para efeitos do n.º 2 do artigo 12.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais.

(nota 96) Sublinhado nosso.

(nota 97) Que é actualmente o Secretário de Estado do Turismo, cf. Decreto-Lei 120/2002, de 3 de Maio, artigo 17.º

(nota 98) Em relação à revogação, a regra firmada pela generalidade da doutrina é a do paralelismo de forma entre o acto revogatório e o acto revogado, cf. Esteves de Oliveira, ob. cit., pp. 609 e segs., e Freitas do Amaral, ob. cit., pp. 459 e segs. No mesmo sentido, cf., entre outros, os Acórdãos do STA de 14 de Janeiro de 1992, processo 28 922, de 28 de Fevereiro de 1991, processo 26 012, de 28 de Outubro de 1986, processo 14 061.

(nota 99) Segundo o estabelecido no artigo 144.º do Código do Procedimento Administrativo, "são de observar na revogação dos actos administrativos as formalidades exigidas para a prática do acto revogado, salvo nos casos em que a lei dispuser de forma diferente".

(nota 100) Cf. ofício de 16 de Junho 2000 (processo CT-H0-424-5).

(nota 101) Neste sentido, pode ler-se no Acórdão, do STA, de 3 de Dezembro de 1996, processo 39 742, que "o despacho do vereador de uma câmara municipal que se limita a informar o interessado de que se tinha verificado a caducidade do contrato de arrendamento relativo a determinado fogo municipal, nos termos do artigo 1051.º, n.º 1, alínea c), do Código Civil, assume o carácter de um mero acto de comunicação, com a finalidade de dar conta ao destinatário da consequência jurídica resultante de um determinado facto, e que, como tal, não pode interpretar-se como uma estatuição autoritária destinada a definir a situação jurídica concreta".

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 26 de Setembro de 2002.

José Adriano Machado Souto de Moura - Maria Fernanda dos Santos Maçãs - (relatora) - Eduardo de Melo Lucas Coelho - António Silva Henriques Gaspar - Alberto Esteves Remédio - Carlos Alberto Fernandes Cadilha - João Manuel da Silva Miguel - Ernesto António da Silva Maciel - Mário António Mendes Serrano - António Carlos Correia de Carvalho de Almeida Sobral.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado do Turismo de 4 de Dezembro de 2002.)

Está conforme.

Lisboa, 23 de Dezembro de 2002. - O Secretário, Jorge Albino Alves Costa.