I
1. A primeira alusão à necessidade de realizar entre nós estudos conducentes ao planeamento de uma reforma administrativa geral consta do relatório da Lei de Meios para 1959, onde, ao prever-se a revisão dos vencimentos do funcionalismo, se apontaram as relações entre esse problema e as questões de estrutura administrativa e do estatuto da função pública.Na mesma ordem de ideias, o preâmbulo do Decreto-Lei 42046, de 23 de Dezembro de 1958, que efectuou o reajustamento das condições de remuneração dos servidores do Estado, em execução do disposto no artigo 8.º da mencionada Lei de Meios, referiu também a conexão do problema dos vencimentos com o das estruturas e da função pública e previu o reajustamento do sistema de remunerações vigente «em face das reformas de estrutura que o Governo vai empreender, com vista a adaptar o sistema administrativo a uma realidade que está permanentemente a modificar-se e cujo melindre e complexidade demandam uma grande maturação de princípios e o decurso de um certo período de tempo».
2. Os estudos preliminares que o Ministério das Finanças foi incumbido de realizar em matéria de reforma administrativa vieram a ter primeira concretização no artigo 26.º da Lei de Meios para 1962 - que autorizou o Governo «a promover a reorganização dos serviços públicos, a fim de melhorar a sua eficiência, aumentar as garantias dos particulares e assegurar mais efectiva cooperação do público com a Administração» - e na fundamentação que deste preceito se fez no relatório da respectiva proposta.
Com efeito, procedeu-se ali a uma teorização da reforma administrativa, em que especialmente se focaram os seguintes pontos: tendências dominantes na evolução recente da administração pública; necessidade e antecedentes da reforma geral da Administração em Portugal; sentido, oportunidade e âmbito da reforma a empreender;
seus objectivos imediatos e programa inicial; instrumentos da respectiva realização.
Nesse documento se apresentou, pela primeira vez de fonte oficial, um conceito de reforma administrativa. Importa tê-lo presente, pois não só exprime uma das tendências mais significativas registadas nos países que nos últimos tempos têm empreendido movimentos de reforma, como ainda serviu de base e de orientação para os trabalhos que entre nós vieram a ser posteriormente empreendidos sobre o assunto. É do seguinte teor a passagem do aludido relatório que neste momento interessa reter:
Ao encarar-se o problema da reforma da nossa Administração, julga-se conveniente esclarecer antes de mais que reformar a Administração não é, fundamentalmente, outra coisa senão adaptar-se de uma forma dinâmica a organização dos serviços à permanente evolução das realidades.
Conforme adiante se verá, foi este o conceito de que fundamentalmente se partiu para a elaboração do presente diploma, através do qual se concretiza a criação de um órgão técnico central destinado ao estudo e gradual execução de um programa geral de reforma administrativa.
3. No entanto, é oportuno registar que vem de mais longe a preocupação dos governantes e do escol dos dirigentes no sentido de promover gradualmente o aperfeiçoamento e o progresso da administração pública, quer no tocante à condição e ao rendimento do factor humano, quer no aspecto da organização e dos métodos a utilizar no trabalho administrativo.
Assim é que, logo em 1929, o Decreto com força de lei 16670, de 27 de Março, atribuiu a um organismo do Estado (a Intendência-Geral do Orçamento) o encargo de «estudar as fórmulas mais económicas do emprego dos dinheiros públicos, propondo as modificações na organização ou na técnica dos serviços que julgar necessárias ou convenientes para que seja observada a maior economia dentro da maior eficiência».
E é bem conhecida a influência que as reformas de carácter financeiro e administrativo levadas a efeito durante os anos 30 vieram a ter nas tarefas de reconstrução nacional desde então empreendidas. Entre essas reformas, deve salientar-se a realizada, em matéria de quadros, categorias e vencimentos, pelo Decreto-Lei 26115, de 23 de Novembro de 1935.
A década de 40, profundamente marcada pelo último conflito mundial e suas consequências, não foi propícia a reflexões nem a cometimentos de reorganização administrativa.
Mas, a partir de 1950, as leis de meios passaram a inserir sistemàticamente algumas disposições sob a rubrica «Eficiência das despesas e custo dos serviços» (ou simplesmente, a partir de 1956, «Funcionamento dos serviços») e ainda outras subordinadas ao título «Providências sobre o funcionalismo». Por sua vez, essas disposições foram fonte de legislação vária com que o Governo procurou dar execução aos comandos genéricos nelas contidos.
Desse conjunto de providências legislativas - cujo simples enunciado alongaria excessivamente este preâmbulo - e do seguimento que lhes foi dado no plano administrativo resultou contribuição por vezes relevante para a gradual preparação e o progressivo amadurecimento de acções de reorganização dos serviços públicos.
Assim se foi criando ambiente e abrindo caminho para concepções globais e acções concertadas de renovação e aperfeiçoamento da administração pública, ou seja no sentido da concretização de uma política de reforma administrativa - para usar de expressão que, embora passível de entendimentos vários e nem sempre adequados, tem a aboná-la uma utilização por assim dizer generalizada.
4. No mesmo sentido actuaram outras iniciativas que, pela sua natureza e consequências ou pelas intenções que visaram, podem considerar-se significativas nos domínios da reorganização da Administração.
Refere-se a criação da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho (Decreto-Lei 41383, de 22 de Novembro de 1957) como primeiro esboço de centralização e coordenação administrativas naquela Presidência e a constituição nos Ministérios civis, mediante resolução do Conselho de Ministros de 18 de Março de 1959, das comissões de simplificação administrativa, cujo labor haveria de traduzir-se, entre outros resultados, na publicação do Decreto-Lei 42800, de 11 de Janeiro de 1960 - primeiro e assinalável passo no sentido da desconcentração de competências.
Do mesmo modo não devem passar sem rápida menção diversos empreendimentos de que têm resultado estudos preliminares de utilidade para a realização de futuras reformas de estrutura e funcionamento dos serviços públicos e que simultâneamente vão contribuindo para criar «clima» e mentalidade propícios à aceitação dessas reformas. É o caso da actividade e das publicações do Gabinete de Estudos de António José Malheiro, da criação de núcleos embrionários de serviços de organização e métodos em alguns departamentos públicos e dos cursos e colóquios sobre organização e simplificação do trabalho administrativo, promovidos por organismos oficiais, como o Instituto Nacional de Investigação Industrial e o Laboratório Nacional de Engenharia Civil.
Há ainda a registar a realização de importantes reformas sectoriais, bem como a de numerosas reorganizações parcelares de serviços públicos levadas a efeito nos últimos anos, em que se tem procurado acudir às novas necessidades e exigências da vida administrativa mediante soluções inovadoras, que, por vezes, excepcionam mais ou menos profundamente os padrões tradicionais.
5. Esta actividade no campo dos estudos, e mesmo no das reformas da Administração, revela existir a consciência da necessidade de actuar neste domínio, e até aquilo a que poderá chamar-se uma caracterizada tendência reformadora.
Sucede, porém, que (abstraindo das reformas sectoriais, que procuram abranger, em visão global, todo um campo especializado de actividades) têm predominado tentativas fragmentárias, esforços dispersos e isolados, sem obediência a uma visão uniforme, a uma directriz coerente, a um plano de conjunto. Os serviços, naturalmente, revelam tendência para se reorganizar ao sabor da sua visão particularista e dos seus interesses imediatos, ainda que algumas vezes actuando como que em «flecha operacional», precursora de reforma geral devidamente estruturada. Isso resulta, fundamentalmente, de não ter sido ainda possível criar, conforme mais de uma vez foi preconizado, o órgão técnico central incumbido de efectuar os estudos pertinentes à Reforma Administrativa e velar pela aplicação dos critérios gerais superiormente estabelecidos na matéria.
Nesse sentido se deu passo importante com a criação, em Outubro de 1965, de um grupo de trabalho interministerial dirigido ao estudo e planeamento da Reforma Administrativa.
6. Já a base IX da Lei 2123, de 14 de Dezembro de 1964, relativa ao Plano Intercalar de Fomento, autorizara o Governo a promover, entre outras diligências, «a modernização das orgânicas e métodos de trabalho nos serviços públicos». Foi, todavia, no âmbito dos trabalhos preparatórios do III Plano de Fomento que veio a constituir-se, mediante resolução do Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos, o aludido grupo de trabalho, que recebeu como mandato, essencialmente:
Elaborar um relatório analisando a situação da eficiência da administração pública e propondo as linhas gerais da reforma administrativa imposta pela necessidade de adaptação das funções do Estado aos imperativos da vida de uma sociedade moderna e em função das exigências do desenvolvimento económico da Nação numa situação aberta à concorrência internacional.
Elaborado pelo grupo um relatório preliminar sobre as linhas gerais da reforma administrativa, ainda antes mesmo de concluídos os relatórios parcelares cometidos aos cinco subgrupos em que o plenário se cindiu, sobre aquele documento vieram a recair os pareceres, não só da Comissão Interministerial de Planeamento e Integração Económica, como ainda das diversas Corporações, dado o interesse que se reconheceu em dar audiência ao sector privado, por via representativa, em assunto de tanta monta para o público em geral.
Finalmente, o relatório foi examinado pelo Conselho de Ministros, que aprovou na generalidade as respectivas recomendações.
7. Para além do apoio dado a este grupo de trabalho, o Governo teve ocasião de afirmar não há muito, em dois importantes diplomas legais, o seu propósito de levar por diante os estudos em curso para a Reforma Administrativa.
Assim, ao conceder-se aos servidores do Estado, através do Decreto-Lei 47137, de 5 de Agosto de 1966, um subsídio eventual de custo de vida, logo se reconheceu no respectivo preâmbulo:
As administrações públicas modernas, em virtude de novos problemas que são chamadas a estudar e a resolver, carecem de revisão e reestruturação dos seus quadros e de novos métodos de trabalho, por forma a aumentar-se o rendimento e a evitar-se pessoal em excesso ou de baixa produtividade.
Este objectivo só poderá ser alcançado através de uma profunda reforma administrativa.
Entre nós, tal reforma torna-se indispensável, em face das realidades em evolução e de tal modo prementes que, frequentemente, têm determinado medidas excepcionais para alguns sectores da administração pública que, explicáveis embora pelas circunstâncias, não se enquadram no esquema geral do Decreto-Lei 26115, de 23 de Novembro de 1935.
O outro diploma a que acima se aludiu foi a Lei 2131, de 26 de Dezembro de 1966 (Lei de Meios para 1967), que no seu artigo 20.º incumbiu o Governo de promover a conclusão dos estudos em curso para a Reforma Administrativa, «na qual se integrará a reestruturação dos quadros do funcionalismo público, tendo em consideração a organização racional dos serviços, o acréscimo da sua produtividade e a situação económico-social dos servidores do Estado».
Na parte respectiva do relatório da correspondente proposta de lei, depois de se referir o carácter provisório das providências estabelecidas através do Decreto-Lei 47137, considera-se a Reforma Administrativa como tendo em vista «as actuais exigências da Administração, a situação dos servidores do Estado e a eficiência dos serviços». E acrescenta-se:
Partiu-se ainda da ideia de que nessa Reforma se deverá promover a modernização de métodos, a simplificação de formalismos, a organização racional de quadros, a mecanização e o acréscimo da produtividade do trabalho. Só assim será possível renovar a estrutura burocrática, adaptando-a às exigências da administração moderna, e simultâneamente comprimir em medida adequada o número dos funcionários, actualmente hipertrofiado, sobretudo nas categorias base da hierarquia.
8. Nos dois diplomas mencionados reconheceu o Governo a importância fundamental do factor humano na Administração, uma vez que referiu expressamente a adopção de algumas importantes providências em benefício dos servidores do Estado:
A intensificação da assistência na doença;
A instalação de cantinas subsidiadas;
A actualização das ajudas de custo;
A concessão de maiores facilidades no domínio da habitação económica e no do acesso à cultura dos filhos dos funcionários;
O estudo da concessão de subsídios de residência.
Ambos os diplomas se referem também à revisão da estrutura dos quadros do funcionalismo.
9. Com a determinação destas providências e com a já citada aprovação, na generalidade, das recomendações do Grupo de Trabalho para a Reforma Administrativa, o Governo definiu uma linha geral de orientação e desde logo algumas prioridades concretas que servirão de linha de rumo durante os tempos mais próximos.
Como condição básica da acção a empreender, foi o referido Grupo incumbido de preparar um projecto de decreto-lei criando na Presidência do Conselho o Secretariado da Reforma Administrativa, «como órgão central impulsionador desta reforma, com atribuições de estudo, planeamento, coordenação e acompanhamento da execução das providências tendentes a promover, de forma permanente e sistemática, a modernização e o aperfeiçoamento da administração pública no que respeita, designadamente, ao estatuto jurídico e às condições económico-sociais dos servidores do Estado, à estrutura de quadros e serviços, à racionalização de métodos de trabalho e às relações com o público».
Realizados os indispensáveis trabalhos preparatórios, dá-se cumprimento, pelo presente diploma, à referida decisão do Governo.
II
10. Os três primeiros artigos referem, sucessivamente, a missão geral do novo serviço, suas atribuições e competência. O artigo 1.º reproduz, quase textualmente, o mandato constante da resolução do Conselho de Ministros relativa à criação do organismo; o artigo 2.º agrupa em sete alíneas os principais domínios de aplicação da Reforma Administrativa, dentro dos quais são prosseguidas as atribuições do Secretariado; o artigo 3.º distribui por quinze alíneas o enunciado dos objectivos imediatos e dos poderes funcionais que, no seu conjunto, definem a respectiva competência.Trata-se de órgão de carácter técnico e permanente, instrumento principal da programação e dinamização das providências integradoras da Reforma Administrativa, a que fundamentalmente cabe missão de estudo, planeamento e coordenação, bem como, em certa medida, de superintendência e fiscalização. Não terá, portanto, feição marcadamente intervencionista: as suas funções principais serão de concepção e assistência técnica, ou seja, do tipo staff, para usar expressão internacionalmente consagrada.
11. O artigo 5.º indica no seu n.º 1, em termos genéricos, a orientação a seguir na aplicação ou adaptação das providências de reforma administrativa à administração local autárquica e aos institutos públicos (ou serviços personalizados). Admite-se idêntico regime para os serviços da Administração Central do Estado que se regulem por estatuto privativo, como sejam os serviços judiciários, os diplomáticos e consulares e os do ensino oficial. Pelo n.º 2 do mesmo artigo, os pareceres do Secretariado sobre diplomas que interessem aos sectores e serviços acima mencionados, ou que digam respeito à administração ultramarina, só serão emitidos se nesse sentido houver decisão do Presidente do Conselho ou proposta do Ministro respectivo.
As providências da Reforma Administrativa serão naturalmente dirigidas, em primeira linha, aos serviços da Administração Central do Estado. Admite-se, no entanto, que a acção reformadora se torne extensiva, com as indispensáveis adaptações, a outros sectores administrativos. E houve o cuidado de prever o caso especial dos serviços que se regulem por estatuto privativo.
Quanto aos poderes conferidos ao Secretariado para interpor parecer sobre determinados assuntos, indicados nas alíneas c) e d) do artigo 3.º, deve entender-se que eles não prejudicam a competência consultiva atribuída por lei, em matéria genérica ou específica, a outros órgãos e serviços, designadamente a Procuradoria-Geral da República e a Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
De notar que o artigo 4.º prevê a fixação de prazos para a emissão de tais pareceres, o que bem se compreende em organismo que deve primar pela celeridade e eficiência.
12. O artigo 6.º contém, no n.º 1, uma norma imperativa de ligação e colaboração com os Ministérios, o que se considera fundamental para um serviço com as características do Secretariado da Reforma Administrativa. O n.º 2, por um lado, concretiza algumas modalidades e processos de o conseguir e, por outro, alarga ao sector privado a possibilidade de uma frutuosa colaboração.
13. O artigo 7.º deixa para regulamento a definição da estrutura do Secretariado. Mas prevê sejam distribuídos por direcções de serviço os assuntos respeitantes aos domínios fundamentais das respectivas atribuições. A experiência do funcionamento do organismo dirá como deve fazer-se essa distribuição.
Desnecessário se torna acentuar a importância que para a eficácia e projecção da actividade do serviço poderá resultar da criação dos instrumentos de trabalho e de comunicação com o exterior referidos no n.º 3 do artigo 7.º: biblioteca, centro de documentação administrativa e publicações.
14. O conselho coordenador previsto no artigo 8.º é o elemento básico de ligação e colaboração do Secretariado com os Ministérios e também o instrumento principal da acção coordenadora a desenvolver. Para além dos membros permanentes, admite-se tenham assento nas sessões do conselho - que poderão ser plenárias ou restritas - assessores por eles escolhidos e ainda delegados ad hoc de organismos ou serviços públicos e representantes de actividades privadas.
O artigo 9.º confere especial relevo e prevê maior assiduidade, por motivos óbvios, à colaboração do Ministério das Finanças e do Secretariado Técnico da Presidência do Conselho com o Secretariado da Reforma Administrativa. Os termos amplos e genéricos em que a disposição se encontra redigida permitirão a escolha da modalidade ou modalidades de colaboração que se mostrarem mais convenientes.
15. A vastidão e diversidade das providências integradoras da Reforma Administrativa e a necessidade de definir prioridades quanto ao escalonamento dessas providências aconselham que a acção a empreender seja objecto de planeamento global, a desdobrar e concretizar em programas anuais. Na verdade, convém estabelecer com alguma antecedência as tarefas que em cada ano - para além da «rotina do serviço» - devam ser objecto de atenção especial. Nesta ordem de ideias, o artigo 10.º consagra o princípio da programação anual (tendo em conta, designadamente, as exigências do desenvolvimento económico-social do País) e, em consequência, o da apresentação, também anual, do relatório das actividades desenvolvidas.
16. Refere-se o artigo 11.º ao quadro do pessoal dirigente e técnico, que figura em anexo ao projecto. A orientação do serviço é assegurada pelo director-geral, coadjuvado por um subdirector e pelos três directores de serviço. Durante os trabalhos preparatórios deste diploma, chegou a considerar-se a hipótese de dar ao Secretariado uma direcção colegial; no entanto, entendeu-se que, ao menos na fase de arranque e lançamento do serviço, seria mais segura e eficaz a solução que veio a adoptar-se.
Registe-se que os lugares de director-geral e subdirector-geral serão desempenhados em comissão de serviço, por tempo indeterminado. Entendeu-se que tais lugares exigirão um esforço constante de actualização e de imaginação criadora, podendo assim provocar desgaste considerável, justificativo da oportuna substituição dos seus servidores. Nem, por outro lado, é compatível com o dinamismo que se espera da actuação do Secretariado a acomodação burocrática que as leis naturais por vezes imprimem a quem lida na função pública.
Cada direcção de serviços terá um certo número de técnicos superiores e de técnicos auxiliares. Os primeiros distribuem-se por três escalões: especialistas, técnicos de 1.ª classe e técnicos de 2.ª classe; os segundos poderão ser de 1.ª e de 2.ª classes.
17. Os artigos 12.º, 13.º e 14.º tratam do regime de provimento do pessoal. Parece digno de nota o sistema estabelecido no n.º 3 do artigo 14.º para as comissões de serviço, em que se procurou atender, equilibradamente, aos interesses em causa: o do Secretariado, o do próprio funcionário e o do serviço donde este proveio.
O artigo 15.º deixa para regulamento a definição dos sistemas de promoção e dos processos de recrutamento para os lugares de ingresso. O problema não oferece interesse imediato, uma vez que, nos termos do artigo 17.º, se prevê para o primeiro provimento dos lugares do quadro o regime da livre escolha.
18. Tendo em conta a vasta gama das incumbências do Secretariado e a diversidade de qualificações a exigir aos seus técnicos, previram-se nas alíneas b), c) e d) do artigo 16.º outras modalidades de afectação de pessoal que permitirão recrutar colaboradores fora do vínculo clássico da nomeação. Estas modalidades são de tanto maior interesse quanto é certo que algumas vezes difícil será ao Secretariado obter por outra forma a cooperação de técnicos experientes que no sector público ou no privado disponham de situação que porventura não estejam dispostos a deixar de usufruir.
Vem a propósito observar que os trabalhos de maior fôlego a levar a efeito sob a égide do organismo exigirão naturalmente um sistema de estreita colaboração com os serviços dos Ministérios mais directamente interessados em cada uma das respectivas matérias. O Secretariado terá de ser efectivamente o centro de uma intensa acção colaborante e coordenadora.
19. O artigo 19.º admite a inerência dos lugares de director-geral do Secretariado e de secretário-geral da Presidência do Conselho. Trata-se, no entanto, de solução de carácter transitório, que se afigurou justificada na fase inicial do funcionamento do serviço.
O apoio de carácter administrativo e burocrático previsto no n.º 2 do artigo 19.º, a prestar pela Repartição Administrativa da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho - também de índole transitória -, oferece a vantagem de libertar o novo serviço de preocupações dessa ordem, durante a período inicial do seu funcionamento. Com vista a permitir esse apoio e tendo ainda em atenção as necessidades próprias daquela Secretaria-Geral, o artigo 20.º reforça o respectivo quadro do pessoal administrativo com lugares de chefe de secção, oficiais e dactilógrafos. Na devida oportunidade, ou seja, quando o Secretariado passar a dispor de quadro administrativo próprio, se procederá à destrinça do pessoal que ficará afecto a cada um dos serviços. Desde já se prevê, no entanto, que o novo organismo venha a admitir, ao abrigo da alínea a) do artigo 16.º, outro pessoal administrativo, auxiliar e menor indispensável ao funcionamento dos serviços, o que oferecerá a possibilidade de experimentar soluções que em alguns aspectos poderão ter carácter inovador e valer já como ensaio de modalidades de prestação de serviço diferentes das tradicionais.
20. A entrada em funções do novo serviço de modo gradual, permitindo se recrute com cuidado o pessoal indispensável e se tomem com antecedência as necessárias disposições materiais, importa grandemente à segurança e eficácia da acção a empreender. Daí a norma do artigo 21.º, inspirada em evidentes razões de prudência e realismo.
21. Encontra-se, pois, criado o órgão técnico central incumbido de planear e promover as providências tendentes ao aperfeiçoamento e permanente actualização da máquina administrativa. E, em consequência dos estudos e experiências efectuados nos últimos tempos, especialmente dos que decorreram no âmbito dos trabalhos preparatórios do III Plano de Fomento, dispõe-se também não só de um programa a curto prazo, com vista ao arranque e desenvolvimento inicial da Reforma Administrativa, como dos elementos necessários à formulação de programas de maior fôlego, que exigirão estudos mais demorados e remodelações mais profundas.
Do funcionamento do novo organismo parece lícito esperar uma acção significativa no estudo e resolução de alguns dos problemas mais instantes que nos nossos dias defronta a administração pública portuguesa.
Não poderá esquecer-se, porém, que a realização gradual de uma reforma administrativa, além da criação de instrumentos adequados, de um planeamento cuidadoso e realista, do estabelecimento de uma escala de prioridades, exige ainda a disponibilidade dos meios financeiros indispensáveis, a publicação das pertinentes normas jurídicas, a formação urgente de técnicos administrativos, a utilização de múltiplas colaborações e a coordenação da actividade dos órgãos da Administração mais directamente envolvida na aplicação das providências reformadoras.
E requer ainda a criação de ambiente favorável, quer no meio dos funcionários, quer entre o público em geral, pois não pode esquecer-se que uma compreensão mais íntima e uma colaboração mais estreita entre a Administração e os administrados constituem no nosso tempo, simultâneamente, objectivo ético-político e condição de eficácia da actuação dos Poderes Públicos.
22. De quanto ficou dito se deduz sem esforço que «a Reforma Administrativa não será um acto instantâneo, nem uma série de meras disposições legais, nem uma sequência de acções avulsas, mas, antes, todo um longo processo evolutivo que procurará cobrir gradualmente os domínios de acção respeitantes aos factores de que depende a eficiência da administração pública».
E terminam-se estas considerações preambulares com a transcrição das linhas finais do capítulo VI - dedicado ao «Sector Público e Reforma Administrativa» - do título 1.º do projecto do III Plano de Fomento:
Uma vez criado o órgão técnico central anteriormente referido - o Secretariado da Reforma Administrativa -, a este caberá actuar, sob o impulso e a orientação da Presidência do Conselho, como instrumento principal do planeamento e dinamização da mesma reforma. Importa, no entanto, não perder de vista que esta começa por ser um «estado de espírito» e implica uma «tomada de consciência», antes de se desentranhar em frutos palpáveis. E vem a traduzir-se numa actuação continuada e persistente, devidamente programada, que há-de abranger todos os sectores e escalões administrativos e exigirá dos servidores do Estado, em especial dos mais responsáveis, apurado sentido crítico, luta contra a rotina e a estagnação, poder de iniciativa, actualização permanente, espírito de colaboração, capacidade para o trabalho de grupo, integração em planos de conjunto e em acções coordenadas.
A Reforma Administrativa não virá do exterior da administração pública; ela terá de operar-se no seio da própria Administração, mediante um esforço permanente de adaptação às condições da vida social, às exigências do desenvolvimento económico e às aquisições do progresso técnico.
Apenas se acrescenta que valerá a pena empreender esse esforço, pois ele será condição básica do progresso e prosperidade da Nação.
Nestes termos:
Usando da faculdade conferida pela 1.ª parte do artigo 109.º da Constituição, o Governo decreta e eu promulgo, para valer como lei, o seguinte:
Artigo 1.º É criado na Presidência do Conselho o Secretariado da Reforma Administrativa, como órgão central incumbido de estudar, planear, coordenar e acompanhar a execução das providências tendentes a promover, de forma permanente e sistemática, o aperfeiçoamento da administração pública e a melhoria da produtividade dos respectivos serviços, em correspondência com as exigências do desenvolvimento económico e social da Nação.
Art. 2.º As atribuições do Secretariado, a que se refere o artigo 1.º, serão exercidas, fundamentalmente, nos seguintes domínios:
a) Estatuto jurídico e condições económico-sociais dos servidores do Estado;
b) Formação e aperfeiçoamento profissional dos funcionários;
c) Orgânica da Administração, nos seus vários sectores e escalões, e estrutura dos quadros do pessoal;
d) Métodos de trabalho e técnicas de funcionamento nos serviços públicos;
e) Instalação e equipamento dos mesmos serviços;
f) Relações humanas e relações públicas;
g) Revisão, codificação e divulgação de providências legislativas e regulamentares sobre os assuntos referidos nas alíneas precedentes.
Art. 3.º - 1. Para o exercício das suas atribuições, compete ao Secretariado proceder, por iniciativa própria ou determinação do Presidente do Conselho, aos estudos, inquéritos ou trabalhos de outra natureza sobre qualquer das matérias indicadas no artigo 2.º e, nomeadamente:
a) Promover a aplicação e coordenar e acompanhar a execução das providências que pelo Governo sejam aprovadas no sentido da gradual realização da Reforma Administrativa;
b) Proceder aos trabalhos relativos à definição do regime geral dos servidores do Estado e à elaboração e actualização do estatuto da função pública;
c) Emitir parecer acerca dos projectos de diplomas relativos à criação ou reorganização de serviços, ou que respeitem ao regime dos funcionários ou a matéria administrativa de carácter geral, e, bem assim, acerca de dúvidas suscitadas na interpretação e aplicação dos mesmos diplomas;
d) Pronunciar-se sobre os programas de concursos para ingresso e promoção do pessoal administrativo;
e) Propor providências tendentes a assegurar a formação e o aperfeiçoamento profissional dos servidores do Estado e a conseguir a melhor eficiência destes no desempenho das suas funções;
f) Promover estudos de carácter geral acerca dos problemas de relações humanas na administração pública e colaborar na respectiva solução, com vista a proporcionar mais ampla satisfação pessoal dos funcionários e aumentar a contribuição destes para a eficiência do serviço;
g) Sugerir as providências tendentes ao aperfeiçoamento das relações entre a Administração e os administrados, com o fim de favorecer o esclarecimento destes e a sua colaboração nas actividades administrativas;
h) Suscitar e acolher as sugestões dos funcionários, dos órgãos de informação e do público sobre assuntos de interesse para os serviços, nomeadamente através da promoção de inquéritos ou sondagens;
i) Fomentar e coordenar as actividades de organização e métodos nos diversos departamentos administrativos;
j) Colaborar com os organismos que têm a seu cargo providenciar quanto à instalação e ao equipamento de carácter administrativo dos serviços públicos;
l) Contribuir para a conveniente difusão e o correcto entendimento dos textos legais e regulamentares sobre matérias das suas atribuições, coligir elementos bibliográficos e documentais a elas referentes e promover ou subsidiar a divulgação dos que possam interessar aos serviços ou aos funcionários e ao público em geral;
m) Orientar e coordenar a recolha dos elementos destinados ao relatório anual da administração pública e à preparação de um guia da administração do Estado, a actualizar periòdicamente;
n) Assegurar a ligação com serviços estrangeiros similares, tendo em vista o conhecimento das medidas adoptadas nos países respectivos relativamente ao aperfeiçoamento da administração pública;
o) Organizar, de acordo com as entidades competentes, a participação portuguesa em congressos ou outras reuniões internacionais sobre temas de interesse para a administração pública ou colaborar na mesma organização;
p) Promover a realização de missões e visitas, no País ou no estrangeiro, para o estudo dos assuntos referidos na alínea anterior ou para a frequência de cursos a eles respeitantes e, bem assim, recorrer à colaboração de técnicos de reconhecida competência, a fim de participarem em estudos, cursos, colóquios, seminários e iniciativas semelhantes.
2. A competência a que se referem as alíneas c) e d) do n.º 1 não prejudica a atribuída por lei a outros organismos com funções consultivas, designadamente a Procuradoria-Geral da República e a Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
Art. 4.º Os pareceres referidos nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo anterior serão emitidos dentro de prazos a definir em regulamento ou a fixar, para cada caso, pelo Presidente do Conselho.
Art. 5.º - 1. A aplicação de quaisquer providências de reforma administrativa à administração local autárquica, aos institutos públicos e aos serviços da Administração Central do Estado que se regulem por estatuto privativo, quando não resulte dos diplomas que as aprovarem, poderá ser determinada por simples decreto, referendado pelo Presidente do Conselho e pelo Ministro ou Ministros interessados, donde constem as alterações ou adaptações ao regime geral que forem julgadas convenientes.
2. Relativamente à administração ultramarina e aos sectores e serviços mencionados no número anterior, a emissão de pareceres nos termos das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 3.º fica dependente de decisão do Presidente do Conselho ou de proposta do Ministro respectivo.
Art. 6.º - 1. O Secretariado da Reforma Administrativa deverá manter estreita ligação e cooperação com os Ministérios e com os serviços encarregados do planeamento e da integração económica, designadamente o Secretariado Técnico da Presidência do Conselho.
2. Com vista ao eficiente desempenho das suas atribuições, poderá o Secretariado:
a) Solicitar dos organismos e serviços públicos, corpos administrativos e organismos corporativos os elementos e informações de que careça;
b) Suscitar, acolher e utilizar, dentro de um plano de acção, conjunta e coordenada, a colaboração de organismos, serviços e iniciativas, sectoriais ou regionais, que visem o progresso da Administração em qualquer dos domínios considerados;
c) Recorrer à colaboração de entidades privadas que se dediquem a assuntos de organização administrativa.
Art. 7.º - 1. A organização interna do Secretariado será definida em regulamento, que atenderá à conveniência de distribuir por direcções de serviço os assuntos respeitantes aos domínios fundamentais das respectivas atribuições.
2. Será igualmente estabelecida por via regulamentar a competência do pessoal, designadamente nos escalões de direcção e chefia.
3. À medida que as circunstâncias o permitam, o Secretariado deverá organizar, como serviços próprios, uma biblioteca e um centro de documentação administrativa e promover a edição de publicações sobre assuntos de interesse para a administração pública.
Art. 8.º - 1. Junto do Secretariado funcionará o Conselho Coordenador para a Reforma Administrativa, ao qual competirá:
a) Assegurar a ligação com os diversos Ministérios, prevista no n.º 1 do artigo 6.º do presente diploma;
b) Assistir o Secretariado na sua acção de coordenar e acompanhar a execução das providências tendentes a promover a Reforma Administrativa;
c) Pronunciar-se sobre os assuntos de interesse geral para a administração pública relacionados com a mesma reforma e outros que sejam submetidos à sua apreciação;
d) Colaborar na preparação do programa de actividades a que se refere o n.º 1 do artigo 10.º;
e) Emitir parecer sobre o relatório a que alude o n.º 3 do mesmo artigo;
f) Coordenar, no âmbito de cada Ministério e Secretaria de Estado, a recolha dos elementos a que se refere a alínea m) do artigo 3.º 2. O Conselho será constituído pelo director-geral e pelo subdirector-geral, por um representante de cada um dos Ministérios e Secretarias de Estado e por um representante do Secretariado Técnico da Presidência do Conselho.
3. O Conselho funcionará em sessões plenárias ou restritas, consoante as matérias a apreciar. As sessões plenárias realizar-se-ão, pelo menos, semestralmente e a sua presidência caberá ao Ministro de Estado adjunto do Presidente do Conselho ou, por sua delegação, ao director-geral do Secretariado. A este incumbirá presidir às sessões restritas.
4. Os membros do Conselho poderão fazer-se acompanhar de assessores dos respectivos departamentos.
5. Poderão ser chamados a participar nas reuniões do Conselho Coordenador representantes de organismos ou serviços públicos, bem como das corporações ou de actividades privadas, cuja colaboração se julgue de interesse para apreciação dos assuntos a tratar.
6. Os vogais do Conselho Coordenador, bem como os representantes a que se refere o número anterior, serão remunerados nos termos a fixar pelo Presidente do Conselho, ouvido o Ministro das Finanças.
7. Um dos técnicos do Secretariado exercerá as funções de secretário, sem voto, do Conselho Coordenador.
Art. 9.º Os representantes do Ministério das Finanças e do Secretariado Técnico da Presidência do Conselho no Conselho Coordenador, ou seus delegados, darão assídua colaboração ao Secretariado da Reforma Administrativa, com vista a assegurar a ligação, esclarecimento e apoio quanto às matérias da competência dos respectivos departamentos.
Art. 10.º - 1. O Secretariado submeterá à apreciação do Governo, até 30 de Novembro de cada ano, o seu programa de actividades relativo ao ano seguinte.
2. Na organização dos programas anuais serão consideradas as prioridades a estabelecer em função das exigências do desenvolvimento económico-social do País.
3. O Secretariado submeterá à apreciação do Governo o relatório anual das suas actividades, acompanhado do parecer do Conselho Coordenador.
Art. 11.º O pessoal dirigente e técnico do Secretariado será o constante do quadro publicado em anexo ao presente diploma.
Art. 12.º - 1. Os lugares de director-geral e de subdirector-geral serão providos, em comissão de serviço, por tempo indeterminado, mediante livre escolha do Presidente do Conselho, em indivíduos de reconhecida competência, diplomados com um curso superior, sendo-lhes aplicável, após dois anos de exercício do cargo, o regime estabelecido no n.º 3 do artigo 14.º, caso tenham já a qualidade de funcionários.
2. Os lugares de directores de serviço e técnicos de 2.ª classe serão providos, por nomeação do Presidente do Conselho, sob proposta do director-geral, entre diplomados com um curso superior adequado ao exercício das respectivas funções.
3. O provimento dos lugares de especialistas e técnicos de 1.ª classe far-se-á, por promoção, entre os funcionários da categoria ou classe imediatamente inferior.
Art. 13.º - 1. Os lugares de técnico auxiliar de 2.ª classe serão providos, por nomeação, entre indivíduos que hajam concluído o 3.º ciclo do ensino liceal ou possuam habilitação equivalente.
2. Os lugares de técnico auxiliar de 1.ª classe serão preenchidos, por promoção, entre os técnicos auxiliares de 2.ª classe.
3. Mediante despacho normativo do Presidente do Conselho, ouvido o Ministro da Educação Nacional, poderá ser autorizado o provimento dos cargos a que se refere este artigo em diplomados por escolas particulares onde se professem cursos adequados de organização do trabalho, direcção administrativa ou outros semelhantes. O despacho será publicado no Diário do Governo.
Art. 14.º - 1. As nomeações para os cargos a que se referem o n.º 2 do artigo 12.º e o n.º 1 do artigo 13.º terão carácter provisório durante dois anos, findos os quais o funcionário será provido definitivamente, se tiver bom e efectivo serviço, ou exonerado, no caso contrário.
2. Se, porém, a nomeação recair em funcionário público ou administrativo, será feita em comissão de serviço, pelo prazo de um ano, prorrogável por iguais períodos, podendo, todavia, converter-se em definitiva após um ano de bom e efectivo serviço.
3. Verificando-se a prorrogação, considera-se aberta vaga no quadro donde proceda o funcionário; poderá este, no entanto, regressar ao mesmo quadro, a seu pedido, desde que se encontre vago o cargo que desempenhava ou outro de categoria equivalente.
Se a comissão cessar por decisão ministerial e não existir vaga onde o funcionário possa ser provido, ser-lhe-ão abonados, por conta do Secretariado, os vencimentos a que tiver direito no quadro de origem, até que nele reingresse. Entretanto, o funcionário nessa situação prestará serviço em qualquer organismo dependente da Presidência do Conselho ou do Ministério donde proveio.
Art. 15.º Os processos de recrutamento para os lugares de ingresso no quadro e os sistemas de promoção serão definidos em regulamento.
Art. 16.º O director-geral poderá propor superiormente:
a) O contrato ou assalariamento do pessoal administrativo, auxiliar ou menor indispensável ao funcionamento dos serviços, nos termos e com as remunerações que forem aprovados por despacho do Presidente do Conselho, ouvido o Ministro das Finanças;
b) A requisição de pessoal técnico aos Ministérios e serviços autónomos, nos termos do artigo 7.º do Decreto 46910, de 19 de Março de 1966;
c) A realização de estudos, inquéritos ou trabalhos de carácter eventual, com observância do preceituado no artigo 8.º do mesmo diploma;
d) A constituição de comissões de estudo, cuja composição, normas de funcionamento e condições de remuneração dos respectivos membros se regularão, na parte aplicável, pelas disposições relativas aos grupos de trabalho da Comissão Interministerial de Planeamento e Integração Económica.
Art. 17.º O primeiro provimento dos lugares do quadro do Secretariado poderá ser feito directamente para qualquer das categorias ou classes, e sem dependência do tempo de serviço prestado em categoria inferior.
Art. 18.º Quando o titular do cargo de subdirector-geral não se encontre em efectivo exercício de funções, o director-geral do Secretariado será substituído, nas suas faltas ou impedimentos, pelo director de serviços que, para o efeito, for designado por despacho do Presidente do Conselho, sob proposta do director-geral.
Art. 19.º - 1. Enquanto não for provido o lugar de director-geral do Secretariado, as respectivas funções serão exercidas, por inerência, pelo secretário-geral da Presidência do Conselho.
2. Na pendência da situação referida no n.º 1 deste artigo, os assuntos de carácter administrativo e burocrático respeitantes ao Secretariado correrão pela Repartição Administrativa da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho.
Art. 20.º - 1. O quadro do pessoal administrativo da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho é acrescido dos seguintes lugares:
2 chefes de secção;
1 primeiro-oficial;
1 segundo-oficial;
1 terceiro-oficial;
4 dactilógrafos.
2. Os lugares de chefe de secção serão providos, por nomeação do Presidente do Conselho, mediante proposta do secretário-geral da Presidência do Conselho, entre os primeiros-oficiais do quadro único a que se referem o artigo 14.º do Decreto-Lei 42593, de 19 de Outubro de 1959, e o § 1.º do artigo 1.º do Decreto 46910, de 19 de Março de 1966, desde que tenham mais de três anos de bom e efectivo serviço, ou entre diplomados com curso superior. Neste último caso, a nomeação será feita nos termos estabelecidos no artigo 14.º do presente diploma.
3. O primeiro provimento nos lugares de primeiro e segundo-oficial criados por este artigo poderá ser feito, por escolha do Presidente do Conselho, sob proposta do secretário-geral da Presidência do Conselho, de entre os funcionários da categoria imediatamente inferior pertencentes ao quadro único a que alude o n.º 2, de preferência já habilitados com o concurso de promoção.
Art. 21.º O Secretariado da Reforma Administrativa entrará em funcionamento e exercerá a sua competência por forma gradual e progressiva, à medida que reúna os indispensáveis meios de acção, e de harmonia com a orientação que for fixada pelo Presidente do Conselho.
Art. 22.º Os encargos resultantes da criação do Secretariado da Reforma Administrativa e do seu funcionamento no ano em curso serão satisfeitos por conta de dotação ou dotações a inscrever no orçamento da Presidência do Conselho, mediante decreto referendado pelo Presidente do Conselho e pelo Ministro das Finanças.
Publique-se e cumpra-se como nele se contém.
Paços do Governo da República 23 de Novembro de 1967. - AMÉRICO DEUS RODRIGUES THOMAZ - António de Oliveira Salazar - António Jorge Martins da Mota Veiga - Manuel Gomes de Araújo - Alfredo Rodrigues dos Santos Júnior - Mário Júlio de Almeida Costa - Ulisses Cruz de Aguiar Cortês - Joaquim da Luz Cunha - Fernando Quintanilha Mendonça Dias - Alberto Marciano Gorjão Franco Nogueira - José Albino Machado Vaz - Joaquim Moreira da Silva Cunha - Inocêncio Galvão Teles - José Gonçalo da Cunha Sottomayor Correia de Oliveira - Carlos Gomes da Silva Ribeiro - José João Gonçalves de Proença - Francisco Pereira Neto de Carvalho.
Para ser presente à Assembleia Nacional.
Quadro do pessoal a que se refere o artigo 11.º
(ver documento original) Presidência do Conselho, 23 de Novembro de 1967. - O Presidente do Conselho, António de Oliveira Salazar.
