I
1 - O Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores veio, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 278.º da Constituição, requerer a este Tribunal a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas constantes do artigo 2.º do decreto legislativo regional aprovado pela respectiva Assembleia Legislativa Regional em 28 de Maio de 1992 e a ele remetido para assinatura e publicação em 23 de Junho de 1992, na parte em que adapta o artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, de 2 de Dezembro, na sua aplicação àquela Região.2 - Fundamenta o requerente o seu pedido baseado nas seguintes considerações:
O Tribunal Constitucional, em jurisprudência constante, tem afirmado que, quando as normas emanadas dos órgãos de Governo Regional se limitam a reproduzir, quer literalmente, quer sem alterações relevantes que traduzam qualquer especificidade, as normas constantes de diplomas emanadas dos órgãos de soberania, são aquelas inconstitucionais, uma vez que o tratamento dado à matéria, igual ao já constante da normação advinda dos ditos órgãos, não lhe confere um tratamento legislativo imposto pela configuração que deveria especialmente assumir nas Regiões, consequentemente falecendo, nessas hipóteses, o interesse específico;
Que, assente uma tal postura, tendo em conta:
a) Que a adaptação pretendida efectuar pelo diploma aprovado pela Assembleia Legislativa Regional através do ora questionado artigo 2.º, relativamente ao que consta do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, não introduz qualquer alteração significativa em relação à legislação nacional constante daquele n.º 1, que quase reproduz, excepção feita à utilização da expressão «contrato a termo certo ou incerto» em vez da expressão «contrato a prazo», utilizada neste último normativo - mas que já devia ser interpretada como abarcando o regime de contrato a termo certo ou incerto, tendo em vista a revogação do Decreto-Lei 781/76, de 28 de Outubro, operada pelo Decreto-Lei 64-A/89, de 27 de Fevereiro, que passou a admitir esse regime - e;
b) Que a desejada adaptação do n.º 2 desse mesmo artigo 4.º igualmente em nada inova relativamente a ele, pois se limita a desdobrar esse texto em duas alíneas; então há-de concluir-se que com aquelas adaptações se não introduziu qualquer inovação na ordem jurídica, pelo que, no caso, se não mostra preenchido o requisito do interesse específico que deve credenciar a legislação regional, violando-se, assim, os artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição;
As Regiões Autónomas não podem, em caso algum, legislar em matérias reservadas aos órgãos de soberania, como deflui dos já citados artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), tendo, a este respeito, o Tribunal Constitucional afirmado, em abundante jurisprudência, que as matérias reservadas à competência própria daqueles órgãos se não circunscrevem às que a lei fundamental explicitamente elenca, pois que também se abarcam nessa competência todas as matérias que reclamem a intervenção do legislador nacional, tendo em vista o carácter unitário do Estado e os laços de solidariedade que devem unir todos os portugueses;
Neste enquadramento, e reconhecendo que o n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, desejado adaptar pela norma sub specie, procede a uma reformulação substancial do regime jurídico do trabalho suplementar através da introdução de significativas modificações nos pressupostos da sua prestação, torna-se seguro que a Assembleia Legislativa Regional veio a produzir normação sobre matéria ligada a direitos dos trabalhadores, nomeadamente no que respeita à fixação das condições de trabalho suplementar prestado na Região Autónoma dos Açores, ou seja, num domínio que a Constituição reclama como impondo a intervenção do legislador nacional, desta sorte violando essa normação os aludidos artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), da Constituição;
Por outro lado, o que se contém nos artigos 13.º do Decreto-Lei 421/83 e 3.º do Decreto-Lei 398/91, de 16 de Outubro, não pode ser considerado como uma credencial legislativa atribuída aos órgãos de governo regional;
Acresce que o n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, agora pretendido adaptar pela norma em apreço, além de versar sobre matéria reservada aos órgãos de soberania, no sentido já indicado, ainda infringe a alínea b) do n.º 2 do artigo 59.º da Constituição, na parte em que comete ao Estado a «fixação, a nível nacional, dos limites da duração do trabalho», infringindo também a alínea a) do artigo 230.º do diploma básico, que veda às Regiões Autónomas «restringir os direitos legalmente reconhecidos aos trabalhadores», entendida esta expressão «legalmente» no sentido de incluir não só os direitos constitucionais dos trabalhadores, como ainda os direitos concretizados na legislação infraconstitucional;
A circunstância de a norma agora questionada, ao fazer a adaptação das disposições constantes do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, ter consagrado soluções idênticas às que já se continham no artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 4-A/86/A, de 11 de Janeiro, não constituirá causa impeditivo da pronúncia solicitada.
3 - O Presidente da Assembleia Legislativa Regional autora da norma em apreciação, notificado, por intermédio de ofício expedido por fax em 30 de Junho último, nos termos e para os efeitos do artigo 54.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, veio, no dia 6 do corrente mês de Julho, a oferecer resposta na qual propugna pela improcedência do pedido, argumentando, em síntese:
Que o decreto em apreço visou dar cumprimento ao artigo 13.º do Decreto-Lei 421/83, salvaguardando as especificidades da Região Autónoma dos Açores, não sendo, por isso, intenção do legislador regional afrontar os direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, antes pretendendo minorar os efeitos negativos que se vinham verificando na economia da Região, onde o índice de desemprego é menos significativo que no resto do País e em que há uma carência de trabalhadores especializados;
Que, perante aquela carência, as empresas têm de recorrer ao trabalho suplementar, o que fazem com o fim de minimizar a falta de mão-de-obra especializada, com os consequentes efeitos nas quebras de produtividade e de qualidade dos serviços prestados, o que, a suceder, se reflectiria negativamente na economia da Região;
A matéria referente ao trabalho suplementar não se encontra no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, razão pela qual a Assembleia Legislativa Regional dos Açores teria competência para sobre essa matéria editar normação, dado que se encontra, no caso, presente o interesse específico da respectiva Região;
A doutrina que não circunscreve às matérias que constituem reserva legislativa da Assembleia da República e do Governo, consagradas nos artigos 167.º, 168.º e 201.º, n.º 2, da Constituição, as matérias reservadas à competência própria dos órgãos de soberania, conduz a restrições e enfraquecimentos da autonomia regional tal como está constitucionalmente prevista;
O decreto em causa teve como objectivo definir as situações em que o recurso ao trabalho suplementar é condição essencial à viabilização das empresas, constituindo, pois, uma adaptação do regime geral à realidade insular açoriana, em obediência aos princípios básicos consagrados na lei fundamental;
Uma tal adaptação não restringe os direitos constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores, uma vez que estes detém a faculdade de, existindo motivos atendíveis, solicitar a dispensa do trabalho suplementar.
A adaptação introduzida nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83 não conduziu, de facto, a qualquer alteração significativa relativamente à legislação nacional, sendo intenção do legislador regional tão-somente esclarecer dúvidas de interpretação do diploma em causa, porquanto, de um lado, se limita a transcrever, de forma actualizada, o artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional 4/86/A, o qual vigora, pacificamente, há mais de seis anos na ordem jurídica portuguesa, não tendo merecido reparos ou suscitado querelas e, de outro, no que respeita àquele n.º 1, veio a adoptar terminologia adequada à realidade legislativa vigente constante do Decreto-Lei 64-A/89, deste modo rectificando-se, no quadro de interesses da Região, um claro lapso do legislador nacional, que não deveria ser igualmente cometido pelo legislador regional, sendo que, no que se refere ao n.º 2, o desdobramento em duas alíneas se deve a imperativos de técnica legislativa, por isso que o n.º 3 introduzido no artigo 4.º se encontra conexionado apenas com parte daquele n.º 2;
Não existe, no dito n.º 3, qualquer alargamento dos casos em que é exigível a prestação de trabalho suplementar, pois que ali unicamente se disciplina o exercício desse tipo de trabalho, precisando-se as condições em que pode ser desempenhado para assegurar a viabilidade das empresas, tendo-se em mente, desta forma, a salvaguarda acima assinalada decorrente da localização, descontinuidade geográfica e condição insular da Região, sendo público e notório que o exercício nela de determinadas actividades de relevo económico assume especiais contornos e vicissitudes.
II
1 - Em sua sessão de 28 de Maio de 1992, aprovou a Assembleia Legislativa Regional dos Açores um decreto legislativo regional, a que foi dado o n.º 10/92, intitulado «Trabalho suplementar».Esse decreto legislativo regional é precedido da seguinte nota preambular:
O Decreto-Lei 421/83, de 2 de Dezembro, estabeleceu o regime jurídico do trabalho suplementar.
Em obediência à salvaguarda das especificidades regionais, tal diploma foi adaptado à Região Autónoma dos Açores pelo Decreto Legislativo Regional 4/86/A, de 11 de Janeiro.
Com a publicação do Decreto-Lei 398/91, de 16 de Outubro, foram introduzidas alterações significativas ao disposto no Decreto-Lei 421/83, de 2 de Dezembro, facto que justifica, em absoluto, a revisão do quadro normativo regional nesta matéria.
Revoga-se o Decreto Legislativo Regional 4/86/A, de 11 de Janeiro, salvaguardadas que foram, no presente diploma, as especificidades naquele contidas.
Por intermédio do artigo 1.º do diploma de que uma disposição agora se encontra questionada, visou-se determinar que, «[n]a aplicação à Região Autónoma dos Açores do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei 421/83, de 2 de Dezembro, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei 398/91, de 16 de Outubro» se teria «em conta o disposto no artigo seguinte».
Por outro lado, pelo artigo 3.º desse diploma intentou-se operar a revogação do Decreto Legislativo Regional 4/86/A, enquanto pelo artigo 4.º se pretendeu que a sua entrada em vigor ocorresse no dia seguinte ao da sua publicação.
2 - O artigo 2.º do decreto em apreciação, afinal a norma relativamente à qual se pretende que uma sua parte seja objecto de apreciação preventiva de constitucionalidade - justamente aquela através da qual se pretende adaptar as disposições constantes do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83 -, tem o teor a seguir transcrito, na parte que ora releva:
Art. 2.º Os artigos 4.º, 5.º, 9.º, 10.º e 11.º, n.º 4, do Decreto-Lei 421/83, de 2 de Dezembro, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei 398/91, de 16 de Outubro, passam a conter as seguintes adaptações:
Artigo 4.º
Condições
1 - O trabalho suplementar pode ser prestado quando as empresas tenham de fazer face a acréscimos eventuais de trabalho que não justifiquem a admissão de trabalhadores com carácter permanente ou em regime de contrato a termo certo ou incerto.2 - O trabalho suplementar pode ainda ser prestado:
a) Em caso de força maior ou quando se torne indispensável para prevenir ou reparar prejuízos graves para a empresa;
b) Quando se torne indispensável para assegurar a viabilidade da empresa.
3 - Para os efeitos da alínea b) do número anterior, considera-se prestado para assegurar a viabilidade da empresa o trabalho suplementar ocasionado por circunstâncias inerentes à situação económica da empresa ou pelas especiais características da actividade por esta desenvolvida.
.........................................................................................................................
.........................................................................................................................
3 - Da transcrição efectuada resulta que pelo decreto em análise se intentou criar normação regional reguladora da prestação de trabalho suplementar adequada àquilo que, pelo legislador parlamentar regional, é considerado como uma especificidade da Região Autónoma dos Açores, para tanto se tendo seguido uma forma assaz sui generis, qual seja haver uma utilização dos concretos preceitos de um diploma emanado de um órgão de soberania, introduzindo-se alterações nos respectivos textos, aliás tal como, anteriormente, sucedera com o Decreto Legislativo Regional 4/86/A.
4 - Refere o Ministro da República requerente que o que consta do decreto em causa, no que concerne ao seu artigo 2.º e no segmento em que confere adaptações aos n.os 1 e 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, não implica a introdução de qualquer alteração significativa relativamente à legislação nacional.
Passemos a aferir este entendimento.
4.1 - No uso da autorização legislativa concedida pela Lei 13/83, de 25 de Agosto, foi editado o Decreto-Lei 412/83, diploma que veio a rever o regime jurídico do trabalho prestado fora do horário normal, regime esse que, até então, constava do Decreto-Lei 409/71, de 27 de Setembro.
De entre os vários normativos constantes daquele diploma conta-se o ínsito no seu artigo 4.º, que dispõe sobre os casos em que unicamente é permitida a prestação de trabalho suplementar, rezando do seguinte jeito:
Artigo 4.º
Condições
1 - O trabalho suplementar pode ser prestado quando as empresas tenham de fazer face a acréscimos eventuais de trabalho que não justifiquem a admissão de trabalhador com carácter permanente ou em regime de contrato a prazo.2 - O trabalho suplementar pode ainda ser prestado em casos de força maior ou quando se torne indispensável para prevenir ou reparar prejuízos graves para a empresa ou para assegurar a sua viabilidade.
4.2 - Cotejando a transcrita norma com aqueloutra constante do artigo 2.º da qual se solicita a análise a este Tribunal na medida em que pretende conferir adaptação aos n.os 1 e 2 do mesmo artigo 4.º, é fácil constatar que:
1) A redacção do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83 apenas difere da redacção do mesmo número desejado adaptar em dois pontos, precisamente a substituição da palavra «trabalhador» e da expressão «a prazo» utilizadas na primeira por, respectivamente, «trabalhadores» e «a termo certo ou incerto», usadas na segunda;
2) O n.º 2 intentado adaptar corresponde, por inteiro, ao sentido do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, unicamente tendo a segunda das alternativas contidas naquele assumido a forma de uma divisão de frases precedendo-se cada uma de sua alínea.
4.3 - Se, referentemente à alteração formal ou estilística do n.º 2 pretendido adaptar, nenhuma dúvida se coloca em que com ela não foi minimamente afectado o sentido literal e normativo que deflui do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, outro tanto se passando em relação ao uso do plural «trabalhadores» consagrado no n.º 1 cuja adaptação se desejou, é já necessário saber se existe alguma modificação significativa no emprego, neste número, da expressão «a termo certo ou incerto», que veio substituir a expressão «a prazo» utilizada no n.º 1 do citado artigo.
Adiante-se desde já que não.
O regime jurídico dos denominados contratos de trabalho a prazo, sazonais e eventuais encontrava-se insuficientemente regulamentado no regime jurídico do contrato de trabalho, aprovado pelo Decreto-Lei 49408, de 24 de Novembro de 1969 (cf. Artigos 10.º e 11.º), vindo certos aspectos ligados à sua cessação a ser objecto de definição jurídica através do Decreto-Lei 372-A/75, de 16 de Julho.
No ano seguinte, perante tal insuficiência, foi editado o Decreto-Lei 781/86, de 28 de Outubro, diploma que se destinou a dar tutela legal expressa a aspectos conexionados com o contrato de trabalho a prazo, permitindo-se no seu artigo 1.º a celebração deste tipo de negócio jurídico bilateral de índole laboral, desde que o prazo fosse certo (n.º 1) ou inferior a seis meses, quando a natureza do trabalho fosse transitória, exemplificando-se, para tanto, com a situação correspondente a um serviço determinado ou a uma obra concretamente definida (n.º 2), aplicando-se, por intermédio do seu artigo 7.º, n.º 1, o regime então instituído às situações de trabalho eventual e sazonal, e revogando-se o artigo 10.º do Decreto-Lei 49408 (artigo 9.º).
Este diploma, contudo, bem como o Decreto-Lei 372-A/75 vieram a ser revogados pelo Decreto-Lei 64-A/89, de 27 de Fevereiro, corpo normativo que, de entre o mais, veio a proceder à revisão do até aí vigente regime jurídico da celebração do contrato de trabalho a termo, quer certo, quer incerto, «cuja amplitude passa a restringir-se a situações rigorosamente tipificadas, das quais umas resultam de adaptação das empresas às flutuações do mercado ou visam criar condições para absorção de maior volume de emprego [...] e outras atendem a realidades concretas pacificamente aceites como justificativas de trabalho de duração determinada» (palavras do exórdio deste diploma).
É assim que no Decreto-Lei 64-A/89 se dedica um capítulo (o capítulo VII) aos contratos a termo [cuja celebração somente é admitida nos casos previstos nas alíneas a) a h) do seu artigo 41.º, e de entre as quais se abarcam as actividades sazonais, de tarefa ocasional ou de serviço determinado, precisamente definido e não duradouro, e de lançamento de uma nova actividade de duração incerta], espécie na qual se incluem os contratos a termo certo (artigos 44.º a 47.º) e a termo incerto, cuja celebração tão-só se permite em situações de substituição temporária do trabalhador que, por qualquer razão, se encontre impedido de prestar serviço ou relativamente ao qual esteja pendente em juízo acção de apreciação da licitude do despedimento, de actividades sazonais, de execução, direcção e fiscalização de trabalhos de construção civil, obras públicas, montagens e reparações industriais, incluindo os respectivos projectos e outras actividades complementares de controlo e acompanhamento, bem como outros trabalhos de análoga natureza e temporalidade, tanto em regime de empreitada como de administração directa, e de desenvolvimento de projectos, incluindo concepção, investigação, direcção e fiscalização, não inseridos na actividade correspondente à entidade empregadora (artigos 48.º a 51.º).
Pode, pois, dizer-se que, face ao regime jurídico ora vigente, aquilo que comummente é designado como contratação de trabalho a prazo abarca, na nomenclatura desse regime, a contratação laboral a termo, a qual, por seu turno, tanto pode ser a termo certo como a termo incerto.
Daqui a inequívoca conclusão segundo a qual a expressão «contrato a prazo» utilizada no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83 não pode deixar de ser agora interpretada como abrangendo a contratação a termo certo e incerto hodiernamente regulamentada.
Por isso, concluir-se-á também, o legislador regional, ao usar, no decreto sob sindicância, a expressão «contrato a termo certo ou incerto», em nada alterou o sentido normativo que já havia de ser conferido ao n.º 1 do mencionado artigo 4.º 4.4 - Isto é dizer, em consequência, que os n.os 1 e 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83 queridos adaptar por intermédio do artigo 2.º que o Tribunal tem entre mãos são, no rigor das coisas, a mera repetição integral da normação contida naquelas disposições.
4.5 - De harmonia com as disposições conjugadas dos artigos 229.º, n.º 1, alínea a), 234.º, n.º 1, e 115.º, n.º 3, do diploma fundamental, as assembleias regionais das Regiões Autónomas têm competência para legislar em matérias que revistam interesse específico para a Região de que são órgão de poder, sendo que essas matérias não podem fazer parte da competência própria da Assembleia da República e do Governo e que, no tratamento a conferir a elas, os referidos órgãos de poder têm de respeitar a Constituição e não podem estabelecer disciplina contrariante de leis gerais da República.
Exige-se, pois, em primeira linha, que esteja presente, nas matérias sobre as quais há-de incidir a vontade legislativa regional, um interesse específico da Região.
Sem curar neste momento de saber quais os exactos contornos do que seja interesse específico, o que é certo é que este Tribunal tem vindo a defender, continuando agora a fazê-lo, que, quando as normas provenientes do legislador regional não visam, ao indicir sobre uma determinada matéria, dar-lhe um tratamento por forma a ter em conta a regulamentação dos aspectos que se liguem exclusivamente ou que devam assumir uma peculiar configuração na Região, antes se limitando a reproduzir, sem alterações significativas, o que já consta de legislação nacional, assim actuando elas como que operadoras de «transformações» ou «apropriações» desta legislação, então não existe, verdadeiramente, nesses casos, um interesse específico que deve ser o vector constitucional do poder legislativo regional, sequentemente apresentando-se essas normas como violadoras da Constituição, justamente porque se infringe a alínea a) do n.º 1 do seu artigo 229.º e o n.º 3 do seu artigo 115.º (cf. Acórdãos n.os 333/86, 246/90 e 92/92, publicados no Diário da República, 1.ª série, de, respectivamente, 19 de Dezembro de 1986, 3 de Agosto de 1990 e 7 de Abril de 1992).
Ora, tendo-se já concluído que as normas dos n.os 1 e 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83 pretendidas adaptar à Região Autónoma dos Açores por intermédio do artigo 2.º do decreto legislativo regional de que agora tratamos não contêm, minimamente que seja, uma alteração do conteúdo normativo das disposições ínsitas naquele mesmo artigo 4.º, o que o mesmo é dizer que aquelas se limitam a repetir a normação nacional, sem a introdução de qualquer disciplina jurídica diferente que aponte para uma regulação de matéria atenta a especial configuração que ela deve (ou deveria) assumir na Região ou a exclusiva ligação a ela, então falece, quanto a tais normas, o desiderato de regência do interesse específico, pelo que, quanto a este ponto, se verifica a violação da alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º e do n.º 3 do artigo 115.º, ambos da Constituição.
5 - No que se reporta à adaptação intentada efectuar pela norma em crise concernentemente ao disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, desta feita através do aditamento de um n.º 3 a esse artigo, não é difícil constatar que, relativamente à disciplina constante desse diploma, se acrescenta uma causa justificadora da permissão de exercício de labor fora do horário de trabalho, causa essa nele não prevista.
De facto, se, de uma banda, se aceita facilmente que a indispensabilidade de asseguramento da viabilidade da empresa - uma das causas justificativas da permissão do trabalho suplementar previstas no Decreto-Lei 421/83 - pode, sem qualquer dificuldade, resultar de circunstâncias ligadas à sua situação económica, o que, em rectas contas, significa que a explicitação feita neste particular no n.º 3 em nada altera aquela causa justificativa, de outra, idêntico raciocínio não pode perfilhar-se quando uma tal indispensabilidade seja ditada pelas «especiais características da actividade» prosseguida pela empresa.
Efectivamente, neste ponto, o legislador regional está já a efectuar disciplina diferente confrontadamente com aquela que consta da normação nacional, aditando uma causa que autoriza a prestação do trabalho suplementar nesta não prevista.
Mister é saber se lhe é lícito fazê-lo.
5.1 - Sobre esta questão, o requerente manifesta o entendimento de que a norma do artigo 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei 421/83 desejada adaptar é inconstitucional, para tanto esgrimindo com uma fundamentação que, como se viu, essencialmente repousa em duas linhas.
São elas as de, de um lado, se tratar de uma matéria que incide sobre direitos dos trabalhadores e concernentemente à qual existe reserva de competência legislativa dos órgãos de soberania, seja essa reserva a elencada expressamente na Constituição, seja ela um daqueles domínios em que a lei básica reclama a intervenção do legislador nacional, o que conduzirá, no caso, ao ferimento da alínea a) do n.º 1 do seu artigo 229.º; de outro, que, dada a matéria em presença, e constituindo o alargamento das causas de permissão de trabalho suplementar uma restrição àqueles direitos, a norma em apreço violará o artigo 230.º, alínea a), da lei fundamental.
5.2 - É sabido que, de harmonia com o regime regulador da prestação de trabalho fora do horário, uma vez que não existam motivos atendíveis invocáveis pelos trabalhadores (aqui se não abrangendo os deficientes, mulheres grávidas ou com filhos de idade inferior a 10 meses e os menores) e expressamente solicitados por eles, e desde que se verifique uma das situações permissoras dessa prestação, pode ela ser imposta pela entidade empregadora, não sendo lícito ao trabalhador recusar-se-lhe (cf. artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei 421/83).
A prestação de trabalho fora do horário, como evidente é, necessariamente vai reduzir os períodos de repouso dos trabalhadores, desta sorte afectando negativamente um dos seus direitos com consagração constitucional [alínea d) do n.º 1 do artigo 59.º]. Daí que se compreenda perfeitamente que seja imposta ao legislador a definição concreta e exaustiva das causas e das situações perante as quais possa ser exigível a laboração para além do horário, laboração esta que, por seu turno, se funda em razões de interesse e ordem pública (cf., sobre o ponto, Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, I, 1991, pp. 287 e segs.).
Só assim se criará um quadro suficientemente claro e concreto das condicionantes daquilo que, no fundo, vai afectar um dos direitos constitucionalmente consagrado dos trabalhadores.
5.3 - Viu-se já que, inquestionavelmente, no n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, na adaptação intentada fazer à Região Autónoma dos Açores pela norma sob censura, consagra uma nova causa de justificação da prestação de trabalho suplementar comparativamente com o elenco daquelas que constam da legislação nacional, qual seja a de as especiais características da actividade desenvolvida pela empresa empregadora se incluírem na conceptualização da indispensabilidade de asseguramento da viabilidade económica.
Tem este Tribunal - aliás já na sequência de jurisprudência da Comissão Constitucional - lavrado abundantes arestos, embora com a aposição de votos discordantes, de entre os quais se inclui o do ora relator (cf., por todos, os Acórdãos n.os 91/84, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 6 de Outubro de 1984, e 220/92, ainda inédito), nos quais se tem perfilhado o entendimento de que são contrários à Constituição, porque feridos de incompetência absoluta, os diploma emanados dos órgãos legislativos regionais que rejam sobre matérias que, ainda que se possam incluir no interesse específico das Regiões e não se circunscrevam na competência reservada da Assembleia da República e do Governo, «toquem» pontos que reclamam, face ao carácter unitário do Estado e aos laços de solidariedade que devem unir todos os portugueses, a intervenção do legislador nacional por intermédio daqueles órgãos de soberania, o que consequencia que, se nesses pontos houver que introduzir especialidades ou derrogações asadas à prossecução do interesse específico regional, devem ser elas formuladas pelo legislador da República.
Na senda de um tal entendimento, e para além da questão de saber se a matéria tocante ao estabelecimento do regime jurídico do trabalho suplementar há-de ter um tratamento precisamente igual ao que a Constituição dispensa aos «direitos, liberdades e garantias», designadamente de um ponto de vista orgânico - questão que agora se não impõe tratar - o que é certo é que tal entendimento - dizíamos - há-de acarretar que ela seja objecto de regulação por parte dos órgãos da República, o que, como resulta, conduz a que aqui seja vedada a intervenção legislativa regional, atentas as considerações que se deixaram feitas no antecedente n.º 5.2.
5.4 - Numa outra perspectiva, e que não deixa, aliás, de ter íntima conexão com o exposto, alcançada a conclusão de que o estabelecimento ex novo de mais uma condição permissora do trabalho suplementar levada a cabo pela norma em análise vai inculcar um constrangimento do direito ao repouso dos trabalhadores das empresas abrangidas pela previsão dessa norma, concluir-se-á, identicamente, que a disposição questionada é, por si, directamente ofensiva do normativo constante da alínea a) do artigo 230.º da Constituição.
De facto, proibe-se aqui que as Regiões Autónomas possam restringir «os direitos legalmente reconhecidos aos trabalhadores», direitos estes que, como parece lícito extrair das referências feitas por Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., p. 368) sempre abarcarão os consagrados em actos legislativos propriamente ditos e que não sejam visualizados como leis gerais da República, e isto porque, quanto a estas, a imposição de respeito pelas mesmas decorre já dos artigos 229.º, n.º 1, alínea a), e 115.º, n.º 3, do diploma básico e, quanto aos direitos dos trabalhadores constitucionalmente consagrados, o seu acatamento deflui da observância que à Constituição deve o poder legislativo regional.
6 - Uma última nota se impõe fazer.
Consiste ela em saber se o que se contém nos artigos 13.º do Decreto-Lei 421/83 e 3.º do Decreto-Lei 398/81 não constituirá credencial bastante para habilitar os órgãos legislativos regionais à edição de normas como a sub specie júris.
A resposta a esta questão não poderá deixar de ser negativa.
6.1 - Como se afirmou no Acórdão deste Tribunal n.º 212/92 (ainda inédito), e a respeito de disposição emitida pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira em tudo idêntica à agora em apreciação, os artigos 13.º e 3.º citados não podem ser entendidos «[...] como credencial legislativa concedida aos órgãos de poder regional, já que estes, em todos os casos, hão-de observar as limitações e condicionamentos que directamente derivam das normas constitucionais [...]» E estas, vimos já, no caso, quais sejam.
De facto, assim é.
A devolução que naquelas normas se faz para o poder legislativo regional com vista à salvaguarda das especificidades das Regiões Autónomas e ponderando a transferência de competências do Governo da República para os Governos Regionais, não pode ser entendida senão como uma devolução de formas de modelação dos condicionalismos justificativos da prestação de trabalho suplementar impostas pelas necessidades específicas das Regiões e, além disso, como a devolução de adaptações, à orgânica dos órgãos de governo regional, do regime estabelecido no que respeita às competências de intervenção da administração central e de Governo que foram transferidas para aqueles órgãos.
Ora, quanto àquela primeira devolução - recordando: a devolução de formas de modelação das condições que justificam a prestação de trabalho fora do horário -, seguramente que nela se não pode incluir a restrição dos direitos reconhecidos aos trabalhadores, sob pena de, como é óbvio, a normação que diferentemente interpretasse essa devolução e, na sequência, com base na mesma, viesse a restringir tais direitos, ser ofensiva da alínea a) do artigo 230.º da Constituição.
III
Perante o exposto, o Tribunal Constitucional, com fundamento em violação dos conjugados artigos 229.º, n.º 1, alínea a), 115.º, n.º 3, 59.º, n.º 1, alínea d), e 230.º, alínea a), todos da Constituição, decide pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2.º do decreto aprovado pela Assembleia Regional dos Açores em 28 de Maio de 1992, subordinado ao título «Trabalho suplementar», na parte em que confere adaptação às disposições ínsitas no artigo 4.º do Decreto-Lei 421/83, de 2 de Dezembro.Lisboa, 8 de Julho de 1992. - Bravo Serra - Luís Nunes de Almeida - José de Sousa e Brito - Alberto Tavares da Costa - Maria da Assunção Esteves - Armindo Ribeiro Mendes - Messias Bento - Antero Alves Monteiro Dinis - Fernando Alves Correia - Vítor Nunes de Almeida - Mário de Brito - António Vitorino (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto junta) - José Manuel Cardoso da Costa.
Declaração de voto
Votei vencido, em parte, por entender que o decreto em apreço não viola o disposto na alínea a) do artigo 229.º da Constituição, sendo apenas inconstitucional por contrastar com o disposto nos artigos 59.º, n.º 1, alínea d), e 230.º da lei fundamental.O decreto em apreço regula matéria que, embora não constando do elenco que integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, deve entender-se como abrangida pela necessidade de sobre ela versar acto legislativo dos órgãos de soberania da República, isto por força da exigência constante da alínea d) do artigo 59.º da Constituição, quanto à fixação de um limite máximo da jornada de trabalho, entendimento que expus com detalhe na declaração de voto que juntei ao Acórdão 212/92, que versou sobre o regime jurídico do trabalho suplementar na Região Autónoma da Madeira.
Pelas razões constantes da mesma declaração de voto entendo que há violação do artigo 230.º da Constituição.
Já quanto à violação do artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, entendi que a mesma se não verificava porquanto não subscrevo a tese que o Tribunal tem vindo a acolher segundo a qual matérias reservadas aos órgãos de soberania da República são não apenas as que constam dos artigos 167.º, 168.º e 201.º da Constituição, mas também aquelas outras onde, em função da sua natureza (in re ipse) se entende que devem ter-se igualmente por reservadas à competência daqueles órgãos de soberania.
Esta tese foi submetida a apreciação crítica em artigo recente de Pedro Machete (v. Elementos para o Estudo das Relações entre os Actos Legislativos do Estado e das Regiões Autónomas no Quadro da Constituição, RDES, 1991, p. 193), onde se sublinha que tal entendimento, pelo menos tendencialmente, conduz a identificar os critérios assim adoptados com os critérios definidores das leis gerais da República (cf. ob. cit., p. 211).
Esta apreciação crítica (a que me reportei na já aludida declaração de voto junta ao Acórdão 212/92) foi comentada pelo Ministro da República para os Açores nos seguintes termos:
É certo que alguns autores criticam esta posição Pedro Machete, por exemplo, censura a tendência para alargar o âmbito de aplicação do conceito de matérias reservadas à competência própria dos órgãos de soberania e afirma que ela propende a fazer coincidir o critério das matérias reservadas com o das leis gerais da República (ob. cit.).
Essa crítica não parece, no entanto, decisiva. É que, por um lado, Pedro Machete acaba por reconhecer que «não pode deixar de reconhecer-se a existência de regulamentações necessariamente nacionais não previstas nas normas atributivas de competências reservadas à Assembleia da República e ao Governo» (ibidem). Por outro lado, o critério das matérias reservadas não coincide com o critério das leis gerais da República. Basta que se afaste o conceito excessivamente restritivo adoptado por Pedro Machete (ibidem, pp.
201 e segs.), tanto mais que esse conceito não consegue explicar a figura das autorizações legislativas às assembleias regionais, pois, «partilhando de uma concepção restrita sobre as leis gerais da República, tem de reconhecer-se que a sua função é ineliminável, sob pena de uma completa subversão do quadro constitucional vigente» (ibidem, p. 211).
A observação do requerente é pertinente porque permite clarificar o sentido da minha primeira citada declaração de voto e que se resume no seguinte: é bem verdade que há matérias que não constam do elenco dos artigos 167.º e 168.º da Constituição e onde se deve detectar a exigência de intervenção do legislador nacional, mas tal exigência não pode alicerçar-se na natureza das matérias em causa (como o faz a maioria do Tribunal) mas sim e tão-somente, em concretas e específicas normas constitucionais que expressamente na sua formulação postulem tal intervenção do legislador nacional.
E este é um desses casos, por força do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição, que considerei violado pelo decreto em apreço. - António Vitorino.
