Emite parecer, homologado por despacho do Presidente da Assembleia da República, acerca do pagamento de indemnização, fixada por decisão transitada, decorrente do exercício da actividade legislativa da Assembleia da República. (Processo n.º 39/2010)

Parecer 39/2010

Responsabilidade civil do Estado

Danos decorrentes da função legislativa

Processo 39/2010

1.ª - A responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa pela Assembleia da República pertence, em exclusivo, ao Estado por força do princípio da irresponsabilidade dos Deputados consagrado no artigo 157.º, n.º 1, da Constituição da República, e no artigo 10.º do Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei 7/93, de 1 de Março, regime que os artigos 1.º, n.º 3, e 15.º, n.os 1 e 3, da Lei

n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, mantêm;

2.ª - O Estado deve dar cumprimento à decisão jurisdicional, transitada em julgado, que o condenou no pagamento de uma quantia a título de indemnização por danos decorrentes do exercício da actividade legislativa da Assembleia da República, encontrando-se sujeito, persistindo uma situação de incumprimento, ao competente

procedimento executivo;

3.ª - Por força das normas referidas na 1.ª conclusão, não existe fundamento legal para o Estado, através do Ministério das Finanças, exigir à Assembleia da República o pagamento ou o reembolso dessa quantia, seja por via de regresso, seja por invocação do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei 74/70, de 2 de Março.

Senhor Presidente da Assembleia da República,

Excelência:

I

O Auditor Jurídico junto da Assembleia da República emitiu um parecer sobre a questão do pagamento da indemnização por responsabilidade no exercício da função legislativa atribuída a favor do Município de Santo Tirso por decisão judicial transitada na sequência da remessa pelo Secretário-Geral do Ministério das Finanças à Secretaria-Geral da Assembleia da República «para liquidação e pagamento».

Ali se concluiu que «inexiste qualquer fundamento legal que obrigue a "Assembleia da República" a suportar o pagamento de uma tal indemnização - quer directamente para com o lesado, quer ressarcindo, em eventual "dever de regresso", o que o condenado "Réu Estado" tenha pago, ou venha a pagar, a esse título indemnizatório», referindo-se

em seguida que:

Entretanto, porque tal conclusão «contraria o entendimento veiculado pelo senhor Secretário-Geral do Ministério das Finanças - entendimento avalizado por despacho de concordância de 28/7/2010 de Sua Exª o Ministro das Finanças -, e está em causa matéria respeitante ao Ministério das Finanças e a Assembleia da República», sugere o Auditor Jurídico a submissão da questão a parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, sugestão que Vossa Excelência se dignou acolher, solicitando a sua emissão com urgência (1).

Cumpre, pois, emitir parecer.

II

Para a devida compreensão do objecto da consulta, é de toda a conveniência conhecer o contexto em que surgiu e as posições que, a seu propósito, foram assumidas pelas

entidades envolvidas.

O Município de Santo Tirso intentou acção de indemnização contra o Estado Português, representado pelo Ministério Público, com fundamento na existência de danos decorrentes do exercício da função legislativa, mais concretamente, pelos danos imputados ao ilícito legislativo consubstanciado na emissão da Lei 83/98, de 14 de Dezembro, que criou o Município da Trofa, com violação de normas contidas na Lei n.º 142/85, de 18 de Novembro - Lei Quadro de Criação de Municípios, qualificada como lei de valor reforçado relativamente àquele acto legislativo.

Por sentença do 1.º Juízo de Competência Cível do Tribunal Judicial de Santo Tirso, proferida em 16 de Janeiro de 2006, o Estado Português foi condenado a pagar ao Município de Santo Tirso a quantia de (euro) 4.942.718,05, acrescida de juros de

mora desde 12 de Dezembro de 2001.

Esta decisão foi confirmada pelo Tribunal da Relação de Porto e pelo Supremo

Tribunal de Justiça (2).

Posteriormente, o Tribunal Constitucional, por Acórdão proferido em 14 de Abril de 2010 (3), veio confirmar a «ilegalidade da norma do n.º 1 do artigo 4.º da Lei 83/98, de 14 de Dezembro, que criou o município da Trofa, por violação da alínea b) do artigo 9.º, com referência às alíneas e) e f) do n.º 1 do artigo 8.º da Lei 142/85, de 18 de Novembro - lei com valor reforçado».

O Mandatário do Município de Santo Tirso veio solicitar ao Ministério das Finanças o pagamento daquela indemnização, liquidando o valor da dívida, reportado à data de 21

de Maio de 2010, em (euro) 6.816.211,32.

Na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública (SGMFAP) foi elaborada «Nota» (4) na qual, analisadas as decisões jurisdicionais proferidas, se afirma que «não pode deixar de concluir-se que a responsabilidade pelo pagamento da indemnização deve constituir encargo da Assembleia da República».

Depois de se proceder à transcrição de alguns trechos da sentença proferida pelo Tribunal de Santo Tirso, refere-se na dita nota que:

«De acordo com o Decreto-Lei 74/70, de 2 de Março, na redacção vigente do respectivo n.º 1 do artigo 4.º, as disposições que ordenam que o pagamento das indemnizações, em que o Estado Português seja condenado, seja feito pela SGMFAP não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas" (5).

Ora, com vista à plena exequibilidade do preceito que supra se copiou, o critério que foi sufragado por membro do Governo da pasta do Orçamento e subjaz à aferição de qual a entidade responsável pelo encargo, passa por apurar a quem é imputável o acto

jurídico impugnado.

Como resulta à exaustão do teor das decisões judiciais proferidas no processo em questão, o dano decorre da actuação legiferante dos Srs Deputados e a estes não é assacável a responsabilidade em questão. Porém, na mesma linha que sustenta a imputação de encargos similares por actos jurisdicionais à administração da justiça, o suporte financeiro desta despesa pode ser assumido pela entidade na qual se integram os Srs Deputados, a saber a Assembleia da República.

De facto, de acordo com LOFAR (Lei 28/2003, de 30.07), a AR tem um regime financeiro privativo, sendo dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e

financeira e património próprio.

Resulta igualmente, a contrário, do respectivo artigo 51.º que a AR não tem receitas

consignadas».

Considera-se, em conclusão, «estarem reunidos os pressupostos legais que permitem a imputação à Assembleia da República do encargo com a indemnização arbitrada ao Município de Santo Tirso por sentença judicial, propondo-se que, com concordância superior, «deverá o pedido formulado pelo Autor ser encaminhado à Sra.

Secretária-Geral da Assembleia da República para os devidos efeitos», ou seja, «para

efeitos de liquidação e pagamento».

Tanto o Secretário-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública como S. Ex.ªo Ministro de Estado e das Finanças concordam com o que se propõe.

O Auditor Jurídico na Assembleia da República no parecer a que já se aludiu, analisa a questão colocada sob o plano da directa relação do Estado com o Autor/credor Município de Santo Tirso e sob o plano da relação do Estado com a Assembleia da República, ou seja, neste último caso, «se, fora das relações imediatas com o credor, não deverá ser a Assembleia da República a suportar, a final, a quantia que o Estado tenha sido obrigado a pagar em obediência à condenação judicial, com o fundamento de que foi a Assembleia da República a autora da lei (n.º 83/98), cuja "ilicitude"

produziu os danos ressarcidos».

Na vertente primeiramente considerada, «parece ser indiscutível - pondera-se no parecer referido - que é exclusivamente o "Réu Estado", enquanto parte passiva condenada no processo judicial, que detém a obrigação, perante o Autor, de lhe pagar

a quantia em causa», acrescentando-se:

«Nem poderia ser de outro modo, uma vez que foi o "Réu Estado" (e só este) que os tribunais condenaram a indemnizar o Autor, pelo que só na esfera do "Réu Estado", e não de outra pessoa jurídica, a condenação é eficaz e produz efeitos.

Assim, face a esta condenação do "Réu Estado", não poderá outra pessoa jurídica, diferente do condenado Réu Estado (como é a "Assembleia da República") estar obrigada - pelo menos perante o Autor Município de Santo Tirso - a pagar-lhe a indemnização arbitrada, já que só o "Réu Estado", e nenhuma outra pessoa jurídica, foi

parte no processo e foi a tal condenado».

Em sede de processo executivo, esta é a regra - afirma-se ainda - «que está na base do n.º 1 do artigo 55.º do Código de Processo Civil», concluindo-se, nesta parte, não ser a decisão condenatória «susceptível de originar qualquer dever ou obrigação da Assembleia da República para com o Município de Santo Tirso, nem de fundamentar qualquer direito deste último sobre a Assembleia da República».

Relativamente à segunda vertente considerada, ou seja, fora das relações imediatas do Estado com o Município de Santo Tirso, examina o Auditor Jurídico a questão de saber «se existe responsabilidade da "Assembleia da República", ao menos a final, para com a parte condenada ("Estado"), na medida, e "em regresso", do que este tiver despendido em execução da sentença judicial que o condenou», nomeadamente com o «alegado fundamento no Decreto-Lei 74/70».

Afirma-se que a Assembleia da República por esta via «também não tem qualquer dever legal de ressarcir o Estado pela indemnização que este tenha de pagar em execução da sentença» pelas seguintes razões que se elencam e que, depois, se

desenvolvem:

«1) No presente caso, não está em causa responsabilidade por exercício da função administrativa, mas sim responsabilidade por exercício da função legislativa, a que não

se aplica o Decreto-Lei 74/70;

2) Ainda que assim não fosse, o Decreto-Lei 74/70 apenas determina, no caso de condenação do Estado a pagar indemnização, que um seu serviço responsável pelos danos (com autonomia administrativa e financeira, ou com autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas) se responsabilize, em vez da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças; ora, a "Assembleia da República" [...] não é "serviço do Estado", nem se insere na pessoa jurídica "Estado", sendo pessoa jurídica distinta do

"Estado";

3) A responsabilidade por exercício da função legislativa só pode ser actuada contra "o Estado e as regiões Autónomas", e não contra outras pessoas colectivas, como resulta da lei (artigo 15.º da Lei 67/2007, de 31/12) ao contrário do que se passa relativamente à responsabilidade por exercício da função administrativa, em que são responsabilizáveis "o Estado e demais pessoas colectivas de direito público" (artigo 7.º e 11.º da mesma Lei). Assim, a responsabilização da AR, por via de uma decisão ao abrigo do DL, violaria, além do mais, a expressa isenção de responsabilidade da AR, legalmente estipulada, resultante de a lei prever a exclusiva responsabilidade do Estado e das Regiões Autónomas por danos derivados do exercício da função legislativa».

III

1 - O Estado Português foi condenado, por decisão transitada em julgado, no pagamento de uma indemnização ao Município de Santo Tirso por danos decorrentes

do exercício da função legislativa.

Perante este dado, é indiscutível que, no plano da relação entre aquele Município e o Estado, esta última entidade pública encontra-se vinculada ao pagamento do montante indemnizatório, mercê da força obrigatória decorrente do trânsito em julgado da decisão jurisdicional condenatória (artigo 671.º, n.º 1, do Código de Processo Civil) e do princípio proclamado no artigo 205.º, n.º 2, da Constituição da República, segundo o qual «[a]s decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e

privadas».

Ademais, interessa lembrar que o princípio reconhecido no direito processual civil é o da eficácia relativa do caso julgado. A sentença só vale contra as próprias partes na acção em que foi proferida e não face a terceiros, princípio que aparece consagrado no

artigo 498.º do Código de Processo Civil.

Justificando este princípio da eficácia relativa do caso julgado, afirma-se que «só as partes intervieram ou tiveram possibilidades de intervir no processo, para defender os seus interesses e para alegarem e provarem os factos informativos do seu direito. Por isso é justo e legítimo que o caso julgado lhes seja oponível, isto é, que, uma vez transitada em julgado a decisão proferida na acção, nenhuma delas possa requerer nova apreciação jurisdicional sobre as pretensões objecto da decisão.

Os terceiros, não participando no processo, não tiveram oportunidade de defender os seus interesses [...]. Não seria, por isso, justo que, salvo em casos excepcionais, a decisão proferida numa acção em que eles não intervieram lhes fosse oponível com força de caso julgado, coarctando-lhes total, ou mesmo só parcialmente, o seu direito

fundamental de defesa» (6).

Posto isto, afigura-se-nos pertinente transcrever o que se afirma no parecer deste

Conselho Consultivo n.º 47/2004 (7):

«Parece adequado que, no caso de ser o Estado ou outro ente público menor a ser condenado pelos tribunais, deva o condenado/ devedor proceder de forma espontânea ao pagamento, uma vez esgotadas as formas de atacar a decisão e de esta transitar em

julgado.

Tal forma de actuar decorre dos deveres a que a Administração está hoje vinculada, nos termos do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa e artigos 3.º a 12.º do Código do Procedimento Administrativo (*), designadamente os artigos 3.º (Princípio da legalidade), 4.º (Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos), 6.º (Princípio da justiça e da imparcialidade) e 6.º-A (Princípio da boa fé)».

Não se colocando a questão da solvabilidade do Estado e sendo, por outro lado, os seus bens absolutamente impenhoráveis ou (em grande medida) relativamente impenhoráveis, como dispõem os artigos 822.º, alínea b), e 823.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (8), o recurso aos meios processuais executivos deve apresentar-se

como desnecessário e excepcional.

2 - Neste condicionalismo e perante situações de protelamento no pagamento de importâncias judicialmente reconhecidas, de que se dá conta também no citado Parecer 47/2004, os Decretos-Leis n.os 74/70, de 2 de Março, e n.º 256-A/77, de 17 de Junho, vieram instituir um sistema visando propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tivesse sido condenada, evitando o caminho

executivo.

2.1 - Pelo Decreto-Lei 74/70, de 2 de Março (9), e como se assinala na sua nota preambular, foram adoptadas providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo possa ser utilizada para ocorrer a essas despesas imprevistas, nomeadamente com as que o Estado seja compelido a pagar por decisão passada em julgado ou com indemnizações por danos causados a

terceiros.

Assim, dispõem os artigos 1.º e 3.º deste diploma:

«Artigo 1.º - 1. No orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo "Despesas Comuns", é anualmente inscrita uma verba destinada ao pagamento das despesas:

a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra

semelhante;

b) (revogado);

c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais, com

trânsito em julgado;

d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

e) (revogado);

f) Com indemnizações resultantes de responsabilidade em que o Estado Português possa vir a constituir-se, nos termos do direito internacional público;

2 - O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do

Tesouro verificadas em cada ano.»

«Artigo 3.º - 1. Os processos das correspondentes despesas continuarão a ser organizados nos serviços que derem lugar ao respectivo encargo até à fase de se ordenar o pagamento, altura em que transitarão para a Secretaria-Geral do Ministério

das Finanças.

2 - Esta Secretaria-Geral expedirá as instruções necessárias à boa execução do presente diploma, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças.» 2.2 - Por sua vez o Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho (10), editado com vista a reforçar as garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, dispunha no artigo 12.º que:

«Artigo 12.º - 1. No orçamento das pessoas colectivas de direito público será inscrita obrigatoriamente dotação destinada ao pagamento dos encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais.

2 - As dotações a que se refere o número anterior ficam à ordem do Conselho Superior da Magistratura que emitirá a favor dos respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais, observando, no caso de insuficiência de verba e enquanto não for devidamente reforçada, a ordem do trânsito

em julgado das sentenças.»

O Decreto-Lei 267/85, de 16 de Junho (que aprovou a lei de Processo dos Tribunais Administrativos), estabeleceu no seu artigo 74.º que a instauração, no tribunal judicial, de execução por quantia certa, de decisão condenatória de pessoa colectiva de direito público só poderia ter lugar no caso de impossibilidade de cobrança através de requisição prevista no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de

Julho (11).

2.3 - Na vigência do Decreto-Lei 256-A/77, a Procuradoria-Geral da República emitiu a Circular n.º 7/97, de 2 de Setembro de 1997, nos termos do disposto no artigo 10.º, n.º 2, alínea b), da Lei 47/86, de 15 de Outubro (12), sobre o assunto «Pagamentos em execução de sentença condenando o Estado ou pessoa colectiva de direito público», determinando a adopção dos seguintes procedimentos articulados, visando critérios de uniformização, entre a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria-Geral do Ministério da Justiça:

«a) Em caso de condenação do Estado, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado (simples ou com autonomia administrativa), incluindo fotocópia da sentença, número fiscal do contribuinte e NIB dos "credores" e remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que assegura o pagamento directamente (artigos 1.º, n.º 1, c), 3.º e 4.º do Decreto-Lei 74/70, de 2 de Março, e Circular n.º

652-A, de 14.04.70, da DGCP[(13)]);

b) Quando a condenação recai sobre pessoa colectiva de direito público (com autonomia administrativa e financeira, distinta do Estado) o processo de execução da sentença corre nos termos do artigo 12.º do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho, directamente com a Entidade condenada/devedora.» 2.4 - Por fim, cumpre dar conta do regime instituído no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) sobre a cobrança, em sede executiva, de quantias em cujo pagamento a Administração tenha sido condenada.

Trata-se de matéria contemplada nos artigos 170.º, 171.º e 172.º, integrados no Capítulo III, relativo à «Execução para pagamento de quantia certa», do Título VIII

daquele Código.

Dispõe o primeiro preceito indicado que:

«Artigo 170.º

Execução espontânea e petição de execução 1 - Se outro prazo não for por elas próprias fixado, as sentenças dos tribunais administrativos que condenem a Administração ao pagamento de quantia certa devem ser espontaneamente executadas pela própria Administração no prazo máximo de 30

dias.

2 - Quando a Administração não dê execução à sentença no prazo estabelecido no n.º 1, dispõe o interessado do prazo de seis meses para pedir a respectiva execução ao tribunal competente, podendo, para o efeito, solicitar:

a) A compensação do seu crédito com eventuais dívidas que o onerem para com a mesma pessoa colectiva ou o mesmo Ministério;

b) O pagamento, por conta da dotação orçamental inscrita à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) a que se refere o n.º 3 do

artigo 172.º»

Como dele decorre, o n.º 1 do preceito transcrito não rege ainda propriamente sobre o processo de execução, respeitando, como salientam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, «a um momento prévio ao do eventual recurso à via judicial, momento no qual ainda se tem em vista o cumprimento da obrigação - execução espontânea, na terminologia (de matriz tradicional) utilizada pela lei [...] - por parte da entidade sobre a qual ela recai» (14).

É no n.º 2 do artigo 170.º que se inicia a regulação do novo processo executivo para pagamento de quantia certa. O interessado, no prazo aí assinalado, pode solicitar, quer a compensação do seu crédito por eventuais dívidas que o onerem para com a entidade devedora, quer o pagamento, por conta da dotação orçamental inscrita à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Estas providências executivas encontram-se reguladas no artigo 172.º do mesmo

diploma, cujo teor convém conhecer:

«Artigo 172.º

Providências de execução

1 - O tribunal dá provimento à pretensão executiva do autor quando, dentro do prazo concedido para a oposição, a Administração não dê execução à sentença nem deduza oposição ou a eventual alegação da existência de factos supervenientes, modificativos ou extintivos da obrigação venha a ser julgada improcedente.

2 - Quando tenha sido requerida a compensação de créditos entre exequente e Administração obrigada, a compensação decretada pelo juiz funciona como título de pagamento total ou parcial da dívida que o exequente tinha para com a Administração, sendo oponível a eventuais reclamações futuras do respectivo cumprimento.

3 - No Orçamento do Estado é anualmente inscrita uma dotação à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, afecta ao pagamento de quantias devidas a título de cumprimento de decisões jurisdicionais, a qual corresponde, no mínimo, ao montante acumulado das condenações decretadas no ano anterior e

respectivos juros de mora.

4 - Quando o exequente o tenha requerido, o tribunal dá conhecimento da sentença e da situação de inexecução ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ao qual cumpre emitir, no prazo de 30 dias, a correspondente ordem de

pagamento.

5 - Quando a entidade responsável pelo pagamento seja uma pessoa colectiva pertencente à Administração indirecta do Estado, as quantias pagas por ordem do Conselho Superior são descontadas nas transferências a efectuar para aquela entidade no Orçamento do Estado do ano seguinte ou, não havendo transferência, são oficiosamente inscritas no orçamento privativo de tal entidade pelo órgão tutelar ao qual

caiba a aprovação do orçamento.

6 - Quando a entidade responsável pertença à Administração autónoma, procede-se igualmente a desconto nas transferências orçamentais do ano seguinte e, não havendo transferência, o Estado intenta acção de regresso no tribunal competente.

7 - No caso de insuficiência de dotação, o Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais oficia ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro-Ministro para que se promova a abertura de créditos extraordinários.

8 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, o exequente deve ser imediatamente notificado da situação de insuficiência de dotação, assistindo-lhe, nesse caso, o direito de requerer que o tribunal administrativo dê seguimento à execução, aplicando o regime da execução para pagamento de quantia certa, regulado na lei processual civil.» 3 - Na economia da consulta, interessa destacar o mecanismo de execução das obrigações de pagamento em quantia certa enunciado nos n.os 3 e 4: o tribunal de execução, a requerimento do exequente, oficia junto do CSTAF para que este se substitua à entidade devedora, emitindo, no prazo de 30 dias, a correspondente ordem de pagamento, por conta de uma dotação que, para o efeito, deve ser anualmente inscrita à sua ordem no Orçamento do Estado.

«O Código prevê, deste modo, - escrevem os Autores citados -, ainda que com adaptações, um mecanismo estruturalmente executivo que o artigo 12.º do Decreto-Lei 256-A/77 tinha introduzido na ordem jurídica portuguesa que se dirige a proporcionar ao credor que tenha obtido a condenação da Administração ao pagamento de uma quantia certa a satisfação, por via subrogatória, do seu crédito através da mobilização de uma verba específica, que, para o efeito, é de antemão retirada da disponibilidade do poder executivo para ser colocado à disposição do

poder judicial» (15).

Em comparação com o regime anterior, prevê-se agora, prosseguem os mesmos Autores, que «a dotação destinada à emissão das ordens de pagamento deixa de dever ser inscrita no orçamento de todas e de cada uma das pessoas colectivas de direito público, para passar a ser inscrita no Orçamento do Estado» (16). Como nem todos os créditos a executar recaem sobre o Estado, contemplam-se formas de compensação a seu favor quando satisfaça pagamentos em substituição de outras entidades públicas integradas na Administração indirecta do Estado ou na Administração autónoma (n.os 5

e 6 do artigo 172.º).

Trata-se, como salientam os Autores que vimos acompanhando, de uma solução que «reforça a exequibilidade deste instrumento de execução, uma vez que é mais fácil assegurar que a inscrição se faça no Orçamento do Estado do que em cada um dos orçamentos das centenas de pessoas colectivas de direito público existentes em

Portugal» (17).

No caso de o CSTAF se ver impossibilitado de emitir ordem de pagamento, por não dispor de verba disponível, processo executivo pode prosseguir, se o exequente o desejar, com vista à penhora dos bens do Estado ou da entidade pública condenada susceptíveis de serem atingidos por essa medida (artigo 172.º, n.º 8, do CPTA).

O n.º 3 do artigo 172.º do CPTA estabelece que a dotação seja feita à ordem do CSTAF «afecta ao pagamento de quantias devidas a título de cumprimento de decisões jurisdicionais», o que pode suscitar a questão de saber se os tribunais judiciais poderão também comunicar àquele órgão as situações de inexecução das decisões condenatórias proferidas contra o Estado ou outras pessoas colectivas públicas.

Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha entendem que «as normas dos n.os 3 e 4 só têm, à partida, em vista os processos de execução para pagamento de quantia certa que corram perante os tribunais administrativos», embora reconheçam, de jure condendo, «a conveniência de a previsão dos preceitos em análise vir a ser complementada, no futuro, por disposições que transponham o regime neles consagrado para o âmbito dos processos de execução para pagamento de quantia certa que corram contra entidades públicas fora da jurisdição administrativa» (18).

4 - Em síntese, dir-se-á que o Decreto-Lei 256-A/77, editado com vista a reforçar as garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, consagrava no artigo 12.º a obrigatoriedade da inscrição no orçamento das pessoas colectivas de direito público de uma dotação destinada ao pagamento dos encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais. Essas dotações ficavam à ordem do Conselho Superior da Magistratura para emissão a favor dos respectivos credores das ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos

tribunais.

Através desse mecanismo, os credores de quantias judicialmente reconhecidas tinham a possibilidade de obter a satisfação dos seus créditos sem o recurso ao procedimento executivo. Só no caso de impossibilidade de cobrança através desta via, nomeadamente por insuficiência de verba não suprida, poderia recorrer à execução por quantia certa (artigo 74.º do Decreto-Lei 267/85).

Procedimento semelhante está actualmente contemplado no CPTA, nos termos já referidos, ainda que limitado ao pagamento das quantias arbitradas pela jurisdição

administrativa.

Em relação à execução das decisões dos tribunais comuns, por força da revogação do Decreto-Lei 256-A/77, não se encontra presentemente previsto idêntico procedimento, restando aos credores o imediato recurso à via executiva.

É esta a via que pode ser prosseguida pelo Município de Santo Tirso para pagamento das quantias que, a título de danos decorrentes do exercício da função legislativa, lhe foram reconhecidas pela jurisdição comum (19).

Neste caso, como já se referiu, a execução terá necessariamente de ser intentada contra o Estado Português que foi a entidade demandada na acção declarativa e aí

condenada em definitivo.

IV

1 - Cumpre agora examinar a questão sob o plano da relação do Estado com a Assembleia da República, ou seja, se não deverá ser esta entidade parlamentar a suportar, a final, a quantia que o Estado tenha de pagar em cumprimento da condenação judicial, com o fundamento de que proveio daquele órgão de soberania a lei geradora dos danos judicialmente reconhecidos ao Município de Santo Tirso.

Nesta vertente, importa determinar, antes de mais, se tem fundamento a invocação do regime consagrado no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei 74/70, de 2 de Março, segundo o qual as disposições que estabelecem a consignação no orçamento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças de uma verba anual destinada ao pagamento de certas despesas, nomeadamente daquelas que decorrem da condenação do Estado por decisão judicial transitada, não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

2 - De acordo com o disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei 74/70, de 2 de Março, transcrito supra (20), no orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, é anualmente inscrita uma verba destinada ao pagamento das despesas elencadas nas várias alíneas do seu n.º 1, de entre as quais se destacam as relativas às «indemnizações para compensação de danos causados a terceiros» [alínea d)], ou as relativas às quantias «que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado» [alínea c)], previsão na qual se subsume a situação

que gerou esta consulta.

O artigo 3.º do mesmo diploma estabelece que os processos das correspondentes despesas continuarão a ser organizados nos serviços que derem lugar ao respectivo encargo até à fase de se ordenar o pagamento, altura em que transitarão para a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, a qual expedirá as instruções necessárias à boa execução do presente diploma, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças.

O artigo 4.º, que assume particular relevância na questão em apreço, dispunha, na sua

versão original, que:

«Artigo 4.º - 1. As disposições deste decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira e àqueles que tenham receitas próprias.

2 - É revogado o artigo 28.º do Decreto-Lei 38523, de 23 de Novembro de 1951, mantendo-se em vigor o seu § único, para aplicação aos serviços que menciona

[(21)].»

A Lei 67-A/2007, de 31 de Dezembro, conferiu nova redacção a este preceito, cujo n.º 2 já fora revogado pelo Decreto-Lei 503/99, de 20 de Novembro.

Na sua versão actual, dispõe o citado artigo 4.º do Decreto-Lei 74/70:

«Artigo 4.º

1 - As disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

2 - ...

3 - As custas processuais, multas, actos avulsos e juros de mora inerentes a processos judiciais devidos por quaisquer entidades públicas são suportados directamente pelo serviço a que pertença o órgão que, de acordo com a respectiva esfera de competências, deu origem à causa, entendendo-se como tal aquele:

a) Que retira utilidade directa ou no qual se projecta o prejuízo derivado da

procedência da acção; ou

b) A que é imputável o acto jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

4 - Quando forem vários os serviços que deram origem à causa, compete à secretaria-geral do ministério ou, quando pertençam a diferentes ministérios, à secretaria-geral daquele que figure primeiramente na Lei Orgânica do Governo em vigor no momento da liquidação, proceder ao pagamento, sem prejuízo do direito de regresso, calculado em função da divisão do valor total das custas pelo número de

serviços envolvidos.

5 - O pagamento de custas, de multas processuais ou de juros de mora referentes a processos judiciais que tenham por objecto actos dos membros do Governo proferidos no âmbito de recursos administrativos compete aos serviços que praticaram a decisão

recorrida.

6 - Quando a entidade responsável nos termos dos números anteriores não possuir personalidade jurídica, as custas são suportadas pela pessoa colectiva que exerça tutela sobre aquela ou a quem incumba a gestão financeira da referida entidade.

7 - Os encargos referidos no n.º 3 decorrentes de actos praticados pelo Conselho de Ministros são suportados pela Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, para a qual a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública transfere as correspondentes verbas, quando for necessário, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.» Como já se deu nota, o Decreto-Lei 74/70 veio definir um novo regime destinado a assegurar a «cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas», onerando os réditos do tesouro, cobertura essa que, como se refere no preâmbulo, «tem originado a inscrição em orçamento de diversas dotações para fazer face às correspondentes despesas». No sistema até então vigente, porque «não se tomaram disposições que permitissem a constituição das reservas apropriadas, já se tem verificado que os encargos reais a suportar, atingindo montantes consideráveis, obrigam à alteração do plano financeiro estudado para o respectivo ano económico, o que nem sempre se mostra de fácil

execução» (22).

Para obviar a esses inconvenientes, tomaram-se neste diploma «providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo [pudesse] ser utilizada para ocorrer a essas despesas imprevistas».

A cobertura das despesas enumeradas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 74/70 passou a ficar assegurada através de dotação para o efeito inscrita no orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, evitando-se a dispersão que se verificaria com a inscrição de verbas nos diversos serviços e departamentos da Administração para pagamento dessas

despesas.

Como se pondera no parecer deste Conselho n.º 66/95, o fim visado pelo legislador ao editar aquele diploma foi o de «centralizar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às indemnizações por danos causados a terceiros», acrescentando-se:

«Além de um procedimento uniforme, evita-se a inscrição de diversas dotações que normalmente se mostrariam insuficientes para cumprir as responsabilidades nesta área dos diversos serviços, obrigando à alteração do plano económico».

O processamento das correspondentes despesas continua, como dispõe o artigo 3.º, n.º 1, do mesmo diploma, a ser organizado nos serviços que derem lugar aos encargos em questão, transitando para a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças para emanação das respectivas ordens de pagamento (23).

Os serviços com autonomia administrativa e financeira, bem como os serviços detentores de receitas próprias, excepcionados pelo n.º 1 do artigo 4.º do mesmo diploma, suportam tais despesas pelas forças dos respectivos orçamentos.

O preceito que se acaba de citar refere-se aos serviços com autonomia administrativa e financeira e, bem assim, aos serviços com autonomia administrativa desde que

detentores de receitas próprias.

O sentido do parecer dispensa a caracterização mais aprofundada daqueles operadores jurídicos. Marcello Caetano define a autonomia administrativa como o «poder conferido aos órgãos de uma pessoa colectiva de direito público de praticar actos administrativos definitivos, que serão executórios desde que obedeçam a todos os requisitos para tal efeito exigidos na lei» (24). Para o mesmo autor, «[h]á autonomia financeira quando os rendimentos do património da pessoa colectiva e outros que a lei lhe permite cobrar sejam considerados receita própria, aplicável livremente, segundo o orçamento privativo, às despesas ordenadas por exclusiva autoridade dos seus órgãos»

(25).

Na data da publicação do diploma, as noções de autonomia administrativa e autonomia financeira, relevantes para efeitos financeiros, eram, como se dá conta no parecer 26/96, já mencionado, as definidas nos §§ 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei 41375, de 19 de Novembro de 1957, que dispunham:

«§1.º São considerados serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas findo o ano

económico.

§2.º São considerados serviços dotados de autonomia financeira, ou serviços autónomos simplesmente, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção, e quer o respectivo movimento de fundos se faça pelos seus cofres, quer deva transitar pelos cofres do Tesouro.» A Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, estabeleceu as bases da contabilidade pública, dispondo sobre o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central e dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos (artigo 1.º, n.º 1).

O regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central passou a ser, como regra, o da autonomia administrativa nos actos de gestão corrente, traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios (artigos 2.º e 3.º, n.º 1) (26).

Os actos de gestão corrente estão descritos no n.º 2 do artigo 2.º, referindo-se o n.º 4 à competência que, neste domínio, é conferida ao Governo. «A competência dos membros do Governo - dispõe o preceito - inclui sempre os necessários poderes de direcção, supervisão e inspecção, bem como a prática dos actos que excedam a gestão corrente, garantindo-se a intervenção dos órgãos de planeamento competentes sempre que estiver em causa a aprovação dos planos e programas incluídos no Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)».

A autonomia administrativa e financeira continua a ser qualificada de regime excepcional, apenas susceptível, em princípio, de ser estabelecido por lei ou

decreto-lei.

É o que se extrai do artigo 6.º da Lei 8/90 que condiciona, como regra geral, a atribuição de autonomia administrativa e financeira ao pressuposto de as receitas próprias do serviço ou organismo em questão atingirem um mínimo de dois terços das

suas despesas totais.

O especial posicionamento dos serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira ganha particular saliência pelo facto de na lei em causa se lhes atribuir, enquanto tais, personalidade jurídica (artigo 9.º).

As bases constantes da Lei 8/90 foram desenvolvidas pelo Decreto-Lei 155/92,

de 28 de Julho (27).

De acordo com o disposto no seu artigo 2.º «o regime jurídico e financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública é, em geral, o da autonomia administrativa», definido no artigo 3.º nos seguintes termos:

«Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado e os seus dirigentes são competentes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão

corrente.»

Quanto à autonomia administrativa e financeira, o Decreto-Lei 155/92 não considerou necessário defini-la, pelo que se pode inferir ter aceite a noção adoptada

pela legislação anterior.

A economia da consulta dispensa mais considerações sobre o regime jurídico da administração financeira do Estado contido nos diplomas citados, na medida em que a Assembleia da República tem, nos termos da lei de organização e funcionamento dos seus serviços, aprovada pela Lei 77/88, de 1 de Julho, um regime financeiro privativo, sendo que o regime do Decreto-Lei 155/92 não lhe é aplicável, como, de modo expresso, dispõe o artigo 62.º, n.º 2, daquele diploma.

V

A Assembleia da República é um dos órgãos de soberania designados no artigo 110.º da Constituição da República, estando ligada, por isso mesmo, «necessária e primariamente, à soberania como poder próprio e originário do Estado» (28).

Órgão de soberania, de tipo parlamentar, directamente eleito, representativo de todos os cidadãos portugueses (artigo 147.º da Constituição), à Assembleia da República compete, nomeadamente, fiscalizar a actividade política e administrativa e participar no exercício da função legislativa «com carácter de supremacia jurídica» (29).

A Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (LOFAR), aprovada pela Lei 77/88, de 1 de Julho (30), foi editada, como se afirma no seu artigo 1.º, n.º 1, com o objectivo de definir e regular os instrumentos de gestão administrativa, financeira e de apoio técnico que permitam ao Parlamento o desenvolvimento da sua actividade específica.

Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, a Assembleia da República tem um regime financeiro privativo, sendo dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e

financeira e património próprio.

De acordo com o n.º 3 do artigo 1.º, a Assembleia da República, para o desenvolvimento da sua actividade, «dispõe de serviços hierarquizados, denominados serviços da Assembleia da República e unicamente desta dependentes».

O regime de organização e funcionamento do Parlamento foi profundamente alterado na revisão operada pela Lei 28/2003. Como se refere na fundamentação do Projecto de Lei 243/IX (alteração à Lei Orgânica da Assembleia da República), que esteve na origem da Lei 28/2003 (31), «[a]s alterações introduzidas resultam da necessidade de deixar, de forma inequívoca, expresso que da autonomia administrativa, financeira e patrimonial da Assembleia da República, enquanto órgão de soberania, resulta que os dispositivos que consagram formas de tutela por parte do Governo em relação aos institutos públicos não se aplicam à Assembleia da República».

Muito embora se considere que a personalidade jurídica da Assembleia da República, enquanto susceptibilidade de ser sujeito de direitos e obrigações, já resultava da versão originária do artigo 1.º, n.º 2, da Lei 77/88 (32), afirma-se agora, de forma expressa, a existência de personalidade jurídica, «o que é consubstancial à natureza da

Assembleia da República» (33).

Na discussão da referida iniciativa legislativa, o estatuto da autonomia administrativa, financeira e patrimonial da Assembleia da República foi frequentemente invocado, tendo sido referido, a dado passo, que «a Assembleia da República não é um organismo típico da Administração Pública», sendo, «acima de tudo, um órgão de soberania e não um instituto público que deva estar sujeito às mesmas regras, em termos de tutela do Governo, em matérias de administração» (34).

A expressa afirmação da não aplicabilidade à Assembleia da República do regime de administração financeira do Estado constante do Decreto-Lei 155/92, já referida, obedeceu à regra, assinalada na fundamentação do citado Projecto de lei, da «impossibilidade de aplicar à Assembleia da República um regime constante de diploma do Governo destinado aos serviços por ele tutelados».

Refiram-se ainda, por fim, as normas relativas ao processo orçamental, à execução orçamental e à fiscalização orçamental constantes do capítulo VIII da LOFAR (artigos 49.º a 59.º), que ilustram também o estatuto de autonomia conferido a este órgão de soberania. O projecto de orçamento é elaborado pelos serviços competentes da Assembleia da República, sob a coordenação do seu Secretário-Geral, de acordo com as orientações previamente fixadas pelo Conselho de Administração, até 15 dias antes da apresentação da proposta de lei de Orçamento do Estado (OE). A sua aprovação é feita pelo Plenário previamente à aprovação do OE (artigo 49.º).

As despesas são autorizadas pelos próprios órgãos da Assembleia da República, nos termos do artigo 54.º, sendo a execução do orçamento «feita através dos serviços, nos

termos previstos nesta lei» (artigo 55.º).

Como já se referiu, o regime da administração financeira do Estado do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, não é aplicável à Assembleia da República (artigo 62.º, n.º 2).

VI

1 - Dispondo a Assembleia da República de autonomia administrativa e financeira, como se viu, poder-se-ia, numa tarefa de mera subsunção literal, considerar inaplicáveis as disposições contidas nos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto-Lei 74/70, por força da ressalva operada no artigo 4.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Nesta conformidade, enquanto «serviço» dotado de autonomia com aquele âmbito (administrativa e financeira), a Assembleia da República deveria providenciar pela orçamentação de verbas destinadas ao pagamento das despesas judicialmente reconhecidas para o ressarcimento dos danos decorrentes do exercício da sua

actividade legislativa.

Foi este o caminho seguido pela Secretaria-Geral do Ministério das Finanças,

entendimento que, porém, não se aceita.

2 - Tendo em consideração as razões que justificaram a consagração do regime definido no Decreto-Lei 74/70 e apelando ao elemento lógico-sistemático do diploma, afigura-se-nos que as disposições que consagra se dirigem exclusivamente aos serviços e organismos da Administração Pública, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do Ministério das Finanças, detém poderes de direcção. Cumpre convocar, a este propósito, os artigos 182.º e 199.º, alínea d), da lei Fundamental: o Governo é o órgão superior da administração pública, competindo-lhe dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado.

Note-se que as despesas enunciadas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 74/70 se integram tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, em sentido orgânico, abrangendo todo o conjunto de entidades, serviços e órgãos que, segundo Diogo Freitas do Amaral, «asseguram em nome da colectividade a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar» (35), segundo orientações políticas definidas e com subordinação

a uma ordem jurídica (36).

Tentando definir o âmbito subjectivo de aplicação do diploma em questão, afigura-se-nos que os serviços destinatários das suas disposições serão os que se incorporam na designada administração directa do Estado, ou seja, o conjunto das entidades administrativas que, actuando concentrada ou desconcentradamente, constituem o Estado-Administração (37), obedecendo ao princípio da subordinação hierárquica, relativamente às quais, portanto, o Governo pode exercer os seus poderes

de direcção (38).

As entidades administrativas que, por expressa e necessária previsão normativa, gozam de autonomia administrativa e financeira, sendo agora, por inerência, detentoras de personalidade jurídica, teriam, necessariamente, de ficar excluídas da aplicação do regime organizatório desenhado pelo Decreto-Lei 74/70. Poder-se-á afirmar, a este respeito, ser desnecessária ou redundante uma disposição, como a contida no seu

artigo 4.º, n.º 1, 1.ª parte.

De facto, gozando de personalidade jurídica própria, tais entidades constituem «centros autónomos de relações jurídicas» (39), sendo elas próprias, por isso mesmo, sujeitos das relações de onde emergem as despesas que hão-de satisfazer. Detentoras, ademais, de autonomia financeira, deverão tais entidades providenciar pelas adequadas provisões nos seus próprios orçamentos por forma a solver tais responsabilidades.

3 - A Assembleia da República constitui um órgão de soberania, com personalidade jurídica, assumindo-se, por isso, como estrutura de poder com competências institucionalizadas para a prática de actos jurídicos e para a manifestação de uma

determinada vontade funcional.

A propósito da relação entre aquele órgão de soberania e o Estado, pondera Pedro Lomba, que o seu estatuto, tal como os demais estatutos dos órgãos soberanos, «se impõe em toda a ordem jurídica do Estado», sendo, nesta perspectiva, mais apropriado falar-se na sua inserção no conceito de «Estado-poder» e não no conceito «Estado

como pessoa colectiva» (40).

A Assembleia é um órgão do Estado mas, muito embora possa praticar acessoriamente actos materialmente administrativos, não integra a Administração Pública, não se enquadrando no âmbito de qualquer ministério (41); não está sujeita a quaisquer poderes de direcção, de superintendência ou de tutela do Governo.

Detentora de personalidade jurídica, a Assembleia da República actua e intervém, como sujeito jurídico autónomo, nas diversificadas situações e relações jurídicas que

surjam ou que estabeleça com terceiros.

Pode suceder que tenha de responder por omissões ou por acções, nomeadamente em sede de responsabilidade civil, devendo cumprir o que jurisdicionalmente for decidido com verbas que, naturalmente, sairão do seu orçamento privativo.

No caso colocado nesta consulta, considera o Ministério das Finanças que, estando em causa uma indemnização por facto praticado no exercício da actividade legislativa parlamentar, judicialmente reconhecida, o seu pagamento deveria competir à

Assembleia da República.

Apreciemos a questão sob esta perspectiva nas considerações que se seguem.

VII

1 - Recorde-se que a acção foi proposta na jurisdição cível pelo Município de Santo Tirso para efectivação da responsabilidade civil por facto de lei (exercício da actividade legislativa) (42) contra o Estado Português que, por decisão transitada, veio a ser condenado no pagamento de uma determinada quantia a título de indemnização.

Reafirmando-se o princípio já referido, segundo o qual o Estado deve obediência a tal decisão e que um eventual procedimento executivo somente contra tal entidade pode ser proposto por ser ela que figura no respectivo título a executar, a responsabilidade da Assembleia da República somente seria accionável pelo Estado por via de um direito de regresso, visando-se o reembolso da importância que tenha pago.

O direito de regresso constitui uma figura jurídica presente nas obrigações solidárias, definidas no artigo 512.º, n.º 1, do Código Civil. Neste tipo de obrigações, cada um dos devedores responde pela prestação integral e esta a todos libera. Segundo o artigo 524.º do mesmo Código, «[o] devedor que satisfizer o direito do credor além da parte que lhe competir tem direito de regresso contra cada um dos condevedores, na parte

que a estes compete».

O regime da solidariedade só existe quando provém da lei (solidariedade legal) ou quando é estipulado pelas partes (solidariedade convencional), conforme preceitua o

artigo 513.º do Código Civil (43).

Devendo afastar-se no caso presente a hipótese da solidariedade convencional, vejamos se o ordenamento jurídico português admite a responsabilidade solidária do Estado e da Assembleia da República em sede de responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da actividade legislativa desenvolvida pela entidade

parlamentar.

2 - Como já se referiu, a Assembleia da República participa no exercício da função legislativa com carácter de supremacia jurídica, já que lhe compete «fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas ao Governo [artigo 161.º, alínea c), da

Constituição].

Os poderes dos Deputados estão consignados no artigo 156.º da lei Fundamental, destacando-se, nomeadamente, no âmbito da competência legislativa do Parlamento, os poderes de apresentação de projectos de lei e de participação e intervenção nos debates parlamentares nos termos regimentais.

Sob a epígrafe «Imunidades», prescreve o artigo 157.º, no n.º 1, que:

«1. Os Deputados não respondem civil, criminal ou disciplinarmente pelos votos e opiniões que emitirem no exercício das suas funções.» O Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei 7/93, de 1 de Março (44), reproduz o comando constitucional, dispondo no artigo 10.º, sob a epígrafe

«Irresponsabilidade», que:

«Artigo 10.º

Irresponsabilidade

Os Deputados não respondem civil, criminal ou disciplinarmente pelos votos e opiniões que emitirem no exercício das suas funções e por causa delas.» Como salientam Jorge Miranda e Rui Medeiros, as imunidades encontram-se «indissoluvelmente ligadas aos poderes funcionais de cada deputado dentro da Assembleia da República, enquanto veículo de manifestação de uma vontade que vai concorrer com outras para a formação da vontade colegial» (45).

Com carácter instrumental, as imunidades, escrevem os mesmos autores, «são garantias, existem para defender os Deputados de acções ou intromissões provindas do exterior, descrevem-se negativamente através da subtracção dos actos que eles pratiquem ao juízo ou ao procedimento a que, porventura, estariam sujeitos se de quaisquer outras pessoas que não titulares de órgãos de soberania se tratasse» (46).

Constituindo o regime da irresponsabilidade dos deputados proclamado neste preceito constitucional uma excepção ao princípio geral da responsabilidade contido no artigo 117.º da Constituição (47), as imunidades, ao preservarem as livres opções políticas daqueles, visam, em última análise, garantir a funcionalidade e a independência do Parlamento perante os outros órgãos do Estado ou quaisquer entidades.

De facto, como salienta Carla Amado Gomes, a irresponsabilidade deve ser caracterizada «como uma garantia do Parlamento, com carácter objectivo e não como um privilégio do deputado. O deputado goza da irresponsabilidade só na medida em que sirva como mediador de uma vontade imputável ao órgão do qual faz parte» (48).

A irresponsabilidade, reafirma a mesma autora, «é, sem sombra de dúvidas, uma prerrogativa objectiva [(49)], de garantia da independência do Parlamento» (50).

Também J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira se referem às imunidades dos deputados como «instrumentos de defesa da própria AR» (51). Elas transportam tanto uma dimensão objectiva, enquanto garantia da funcionalidade do órgão de soberania, como uma dimensão subjectiva, enquanto garantia de protecção pessoal.

Já no que respeita à responsabilidade civil dos deputados emergente de crime de responsabilidade, enquanto titulares de cargo político, a Lei 34/87 (52), de 16 de Julho, consagra o princípio segundo o qual a indemnização por danos daí decorrentes se rege pela lei civil, com responsabilidade solidária do Estado e direito de regresso

deste contra aqueles (artigo 45.º).

Os deputados, como os demais titulares de cargos políticos, quando intervêm no exercício da função política e legislativa, encontram-se, deste modo, «sujeitos a um regime específico de responsabilidade civil» (53), consagrando-se, reafirme-se, a responsabilidade solidária do Estado e não Assembleia da República.

3 - O facto gerador dos danos ocorreu em 1998, com a criação do Município da Trofa, através da Lei 83/98, de 14 de Dezembro. Assim, o regime jurídico quanto aos pressupostos da responsabilidade civil pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa é o que vigorava nessa data, em conformidade com a regra consagrada no artigo 12.º, n.º 2, do Código Civil, não se aplicando o regime actualmente vigente, definido pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.

Não existia, então, lei ordinária prevendo a responsabilidade civil extracontratual por danos decorrentes do exercício da função legislativa, sendo, entendimento maioritário na doutrina que essa responsabilidade se podia radicar no artigo 22.º da Constituição.

Como se sustentava, esse preceito constitucional consagrava um princípio geral da responsabilidade civil do Estado por danos resultantes do exercício de qualquer das funções estaduais, sem qualquer restrição, aí se incluindo, portanto, os prejuízos

causados por facto de lei (54).

Entendia-se ainda que, na falta de lei concretizadora dessa responsabilidade, aquela disposição constitucional poderia ser directamente invocada pelo lesado e aplicada

pelos tribunais.

O Estado poderia, pois, responder por danos derivados do exercício da actividade legislativa, verificados os necessários pressupostos da responsabilidade civil.

No que diz respeito à determinação do sujeito obrigado ao ressarcimento dos danos causados pela função legislativa, a norma constitucional refere o Estado e demais entidades públicas, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou

agentes.

O «Estado» referido na norma constitucional corresponde ao Estado-Administração, entidade jurídica detentora de personalidade jurídica, susceptível, portanto, de ser sujeito de relações jurídicas, personalização que se projecta, no plano interno, nomeadamente na prática de actos que o vinculam perante as demais entidades, públicas ou privadas, e na possibilidade de ir a juízo para defesa dos seus direitos ou

para assumir as suas obrigações.

Detentora de personalidade jurídica, a Assembleia da República actua e intervém, como sujeito jurídico autónomo, nas diversificadas situações e relações jurídicas que

surjam ou que estabeleça com terceiros.

Como já foi dito, pode ser chamada à responsabilidade por omissões ou por acções, nomeadamente em sede de responsabilidade civil, devendo cumprir o que jurisdicionalmente for decidido com verbas que, naturalmente, sairão do seu orçamento

privativo.

Vejamos se este órgão de soberania pode responder por danos decorrentes de actos legislativos dele emanados. Proclamado no artigo 22.º da Constituição o princípio da responsabilidade das «demais entidades públicas», pode hipotizar-se aqui um fundamento substantivo para se imputar à Assembleia da República, entidade juridicamente personificada e, portanto, distinta do Estado-Administração, os danos decorrentes da actividade legislativa aí desenvolvida.

Afastamos tal possibilidade. Na verdade, consagrando-se constitucionalmente, nos termos já referidos, o princípio da irresponsabilidade dos deputados no procedimento legislativo, não nos parece sustentável que viesse a Assembleia da República a responder por factos por eles aí praticados, a não ser que existisse norma legal expressa, o que não acontecia, nem acontece.

A impunidade dos deputados, constitucional e estatutariamente consagrada, pela sua participação no procedimento legislativo, a culminar na aprovação de um diploma legislativo sob a forma de lei, deve, lógica e necessariamente, implicar a irresponsabilidade, nesse âmbito, do órgão de soberania que eles compõem - a

Assembleia da República.

Como já se afirmou, as imunidades dos deputados, ao preservarem as respectivas opções políticas daqueles, visam, em última análise, garantir a funcionalidade e a independência do Parlamento perante os outros órgãos do Estado ou perante quaisquer

entidades.

Seria, parece-nos, incongruente e incompreensível que o Parlamento, que não detém qualquer possibilidade de participar ou influir na selecção dos deputados que o compõem, nem quaisquer poderes de prevenção ou de vigilância dos mesmos no decurso do processo legislativo em que eles participam, quer individualmente, quer inseridos nos respectivos grupos parlamentares, nem quaisquer possibilidades de conformar ou controlar a sua actividade legislativa, pudesse ser responsabilizado pelos eventuais danos desta resultantes. Note-se que os deputados exercem livremente o seu mandato (artigo 155.º, n.º 1, da Constituição, e artigo 12.º, n.º 1, do Estatuto dos

Deputados).

É certo que também o Estado-Administração não detém, relativamente aos deputados, os poderes ou possibilidades que se deixam referidos. A responsabilização do Estado pode aqui radicar-se numa ideia de garantia. A Administração constitui-se garante perante os cidadãos do ressarcimento dos danos causados pelo exercício das funções do Estado, mantendo-se a incolumidade ou indemnidade dos respectivos órgãos soberanos para que, deste modo, seja preservado o livre exercício das funções que lhes estão constitucionalmente cometidas. Assim se explicará, de resto, o regime definido na Lei 34/87 quanto à responsabilidade civil conexa com os crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos. De acordo com o disposto no seu artigo 45.º, é o Estado, e não o órgão político em que o titular se integra, que responde solidariamente com o titular de cargo político.

Não se considera, pois, existir fundamento para se sustentar a responsabilidade da Assembleia da República por danos decorrentes da actividade legislativa aí exercida pelos Deputados, nem directamente, em relação ao lesado, nem por via de um direito de regresso a exercer pelo Estado que também não se previa.

Essa responsabilidade verificar-se-ia caso existisse, como já foi dito, norma legal expressa nesse sentido. Porém, tal norma não existia.

Daí que, justamente, a responsabilidade do órgão legislativo parlamentar nunca tenha sido, segundo cremos, ponderada pela doutrina ou pela jurisprudência, não tendo sido questionada a legitimidade substantiva e processual do Estado no âmbito do ressarcimento de danos derivados do exercício (ou não exercício) da função legislativa pelos que, maioritariamente, defendiam o seu fundamento no artigo 22.º da Constituição e sua aplicação directa, ou seja, sem necessidade de intermediação

legislativa.

4 - A Lei 67/2007, de 31 de Dezembro (55), veio definir o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, estabelecendo um novo regime de responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa (56), e regulando inovatoriamente a responsabilidade por danos emergentes da função jurisdicional e da função político-legislativa (artigo 1.º,

n.º 1).

Na economia do parecer, releva a responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa referida no artigo 15.º daquela lei, interessando

conhecer, em especial os n.os 1 e 3.

«Artigo 15.º

Responsabilidade no exercício da função político-legislativa 1 - O Estado e as regiões autónomas são civilmente responsáveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por actos que, no exercício da função político-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor

reforçado.

2 - . ...

3 - O Estado e as regiões autónomas são também civilmente responsáveis pelos danos anormais que, para os direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, resultem da omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis

normas constitucionais.

[...]».

Como se vê, prevê-se expressamente que a responsabilidade pelos danos decorrentes no exercício da função legislativa é exclusiva do Estado e das regiões autónomas, omitindo-se qualquer imputação à Assembleia da República ou às assembleias legislativas regionais relativamente aos danos que se reconheçam pelo exercício da sua

actividade legislativa.

Por seu lado, em coerência com o princípio da irresponsabilidade dos deputados consagrado no artigo 157.º da Constituição, o artigo 1.º, n.º 3, da citada Lei 67/2007, omite qualquer referência à responsabilidade civil dos titulares de órgãos políticos ou legislativos, prevendo-se apenas responsabilidade civil dos titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos por danos decorrentes de acções ou omissões adoptadas no exercício das funções administrativa e jurisdicional e por causa desse

exercício.

Como refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha, esta norma «tem o claro objectivo de definir o âmbito subjectivo de aplicação do diploma, esclarecendo que o regime substantivo de responsabilidade administrativa aqui previsto abrange, não apenas a responsabilidade civil imputável exclusivamente ao Estado e às demais pessoas colectivas públicas, mas também a que resulta da responsabilidade dos titulares de órgãos, funcionários ou agentes, e que possa determinar que estes sejam directamente demandados em juízo pelos lesados ou pela entidade pública a que se encontrem adstritos por via do direito de regresso» (57).

Importa, no entanto, atender que o preceito delimita a responsabilidade pessoal àquela que deriva de actos praticados no exercício da actividade administrativa e jurisdicional, não fazendo qualquer menção à responsabilidade dos titulares de órgãos legislativos

(58).

Como salienta o autor que vimos citando, a Lei 67/2007 e, em especial, o seu artigo 15.º, «são inteiramente omissos quanto ao possível exercício do direito de regresso do Estado em relação aos titulares de cargos políticos, por indemnizações que venha a satisfazer perante terceiros por danos produzidos no desempenho da função político-legislativa, contrariamente ao que sucede em relação aos funcionários e agentes administrativos, que poderão responder directamente perante os lesados, ou, por via de regresso, perante o Estado (artigos 6.º e 8.º), e em relação aos magistrados judiciais e do Ministério Público, que respondem pessoalmente em acção de regresso (artigo

14.º)» (59).

Decorre do exposto que, relativamente aos danos causados pelo exercício da função legislativa, a responsabilidade é exclusiva do Estado ou das regiões autónomas, não se vislumbrando que possa haver solidariedade, seja da Assembleia da República, seja dos deputados que a compõem e que hajam participado no processo legislativo.

Como sustenta Carla Amado Gomes, «os contornos da responsabilidade por factos lesivos da função legislativa, por acção ou omissão, afastam a figura do direito de regresso, uma vez que a única entidade responsável é o Estado ou as Regiões

Autónomas» (60).

O actual regime, constante do artigo 15.º da Lei 67/2007, mantém, assim, no que toca à responsabilidade civil pelo exercício da função legislativa, o princípio segundo o qual ela pertence, em exclusivo, ao Estado, relativamente aos actos legislativos emanados da Assembleia da República e aos actos normativos emitidos pelo Governo, ou às regiões autónomas, relativamente aos actos legislativos produzidos no âmbito do

poder autonómico próprio.

VIII

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª - A responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa pela Assembleia da República pertence, em exclusivo, ao Estado por força do princípio da irresponsabilidade dos Deputados consagrado no artigo 157.º, n.º 1, da Constituição da República, e no artigo 10.º do Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei 7/93, de 1 de Março, regime que os artigos 1.º, n.º 3, e 15.º, n.os 1 e 3, da Lei

n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, mantêm;

2.ª - O Estado deve dar cumprimento à decisão jurisdicional, transitada em julgado, que o condenou no pagamento de uma quantia a título de indemnização por danos decorrentes do exercício da actividade legislativa da Assembleia da República, encontrando-se sujeito, persistindo uma situação de incumprimento, ao competente

procedimento executivo;

3.ª - Por força das normas referidas na 1.ª conclusão, não existe fundamento legal para o Estado, através do Ministério das Finanças, exigir à Assembleia da República o pagamento ou o reembolso dessa quantia, seja por via de regresso, seja por invocação do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei 74/70, de 2 de Março.

(1) O pedido foi formulado a coberto do ofício n.º 1313/SG/2010, de 11 de Outubro de 2010, assinado pela Secretária-Geral da Assembleia da República, distribuído ao

Conselho Consultivo na mesma data.

(2) Acórdãos de 14 de Setembro de 2006 e de 14 de Junho de 2007,

respectivamente.

(3) Acórdão 134/2010, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 110, de 8

de Junho de 2010.

(4) Nota n.º 32/2010, de 14 de Julho, sobre o «Assunto: Execução de sentença:

pagamento de indemnização ao Município de Santo Tirso».

(5) Frisado no original.

(6) Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2.ª edição, revista e actualizada, Coimbra Editora, 1985, p. 721.

(7) De 29 de Setembro de 2005, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 111,

de 8 de Junho de 2006.

(*) Aprovado pelo Decreto-Lei 442/91, de 15 de Novembro.

(8) Os bens do domínio público do Estado e das restantes pessoas colectivas públicas são absolutamente impenhoráveis, assim dispõe o primeiro preceito citado. Por seu lado, o artigo 823.º, n.º 1, contemplando uma situação de impenhorabilidade

substancial, diz-nos que:

«1 - Estão isentos de penhora, salvo tratando-se de execução para pagamento de dívida com garantia real, os bens do Estado e das restantes pessoas colectivas públicas, de entidades concessionárias de obras ou serviços públicos ou de pessoas colectivas de utilidade pública, que se encontrem especialmente afectados à realização de fins de

utilidade pública.»

Contempla-se neste preceito, no que respeita aos bens do Estado e demais pessoas colectivas públicas, os bens integrados no seu domínio privado indisponível, por contraposição ao domínio privado disponível. Com a indisponibilidade daqueles bens pretende-se impedir que eles sejam desviados da afectação ao fim de utilidade pública a que se encontram destinados. Sobre este tópico, v. Fernando Amâncio Ferreira, Curso de Processo de Execução, 11.ª edição, Almedina, p. 211, e José Lebre de Freitas, A Acção Executiva - Depois da reforma da reforma, 5.ª edição, Coimbra Editora, 2009, pp. 218-219. Considerando abrangidas pelo citado artigo 823.º, n.º 1, as receitas do Estado provenientes das reprivatizações de bens nacionalizados, por força da sua afectação exclusiva aos fins de utilidade pública enumerados no artigo 16.º da Lei 11/90, de 5 de Abril, v. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 9 de Dezembro de 1999 (Boletim do Ministério da Justiça, 492-388, disponível também nas Bases Jurídico-Documentais, em www.dgsi.pt/jstj).

(9) Alterado pelos Decretos-Leis n.os 793/76, de 5 de Novembro, 275-A/93, de 9 de Agosto, e 503/99, de 20 de Novembro, e pela Lei 67-A/2007, de 31 de

Dezembro.

(10) Revogado pela Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

(11) A instauração de execução contra o Estado sem que previamente se tenha tentado o pagamento através da requisição legalmente prevista foi qualificada como excepção dilatória no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 30 de Maio de 1995 (Boletim do Ministério da Justiça, 447-470, também disponível nas Bases Jurídico-Documentais

do ITIJ).

(12) Actual artigo 12.º, n.º 2, alínea b), do Estatuto do Ministério Público, na versão da

Lei 60/98, de 27 de Agosto.

(13) A Circular n.º 7/97 transcreve parcialmente a Circular n.º 652-A, de 14 de Abril de 1970, da Direcção-Geral de Contabilidade Pública (DGCP) onde, com a aprovação do Secretário de Estado do Tesouro (despacho de 3 de Abril de 1970), se fixam as normas de procedimento a adoptar para o pagamento das despesas referidas

no artigo 1.º do Decreto-Lei 74/70.

(14) Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição

revista, 2010, Almedina, p. 1101.

(15) Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., p. 1109.

Sobre este tópico, v. José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Almedina, 2007, pp. 413-415, e Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, revista e actualizada,

Almedina, 2003, pp. 347-349.

(16) Ibidem.

(17) Ob. cit., p. 1110.

(18) Ob. cit., p. 1111.

(19) Refira-se que, na data da propositura da acção, a competência para o conhecimento das acções para efectivação da responsabilidade civil resultante do exercício da função legislativa pertencia à jurisdição comum, passando a competir aos tribunais da jurisdição administrativa com o novo CPTA [artigo 4.º, n.º 1, alínea g)].

(20) Ponto III.2.1.

(21) Este diploma regulava a situação dos «servidores civis do Estado subscritores da Caixa Geral de Aposentações» vítimas de acidentes em serviço. O artigo 28.º dispunha que as despesas com a hospitalização de todos os servidores do Estado resultantes de assistência clínica, medicamentos, aquisição de aparelhos de prótese e ortopedia e de meios necessários ao seu tratamento e outras seriam pagas de conta de verba para esse fim inscrita no orçamento do Ministério de que o servidor dependia. O § único, mantido

em vigor, estabelecia que:

«Os serviços com autonomia administrativa e financeira e aqueles que, dispondo de receitas próprias, com elas paguem vencimentos ou salários ao pessoal inscreverão nos orçamentos as verbas necessárias à satisfação dos encargos a que este artigo se

refere».

(22) Do preâmbulo.

(23) Sobre este sistema, v. pareceres do Conselho Consultivo n.os 66/95, de 20 de Março de 1996 (ponto 3), e 26/96, de 14 de Novembro de 1996 (ponto 2.2.), ambos

homologados, mas não publicados.

(24) Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10.ª edição, revista e actualizada,

Coimbra Editora, Lisboa, 1973, p. 222.

(25) Idem, ibidem.

(26) Sobre este tópico, v. António L. de Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume I, 4.ª edição - 9.ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 2002, pp. 167 e segs., e Guilherme D'Oliveira Martins, Guilherme Waldemar D'Oliveira Martins e Maria D'Oliveira Martins, A Lei de Enquadramento Orçamental, Anotada e Comentada, Almedina, 2007, pp. 27-35. V. também o parecer 5/93, de 14 de Julho de 1993 (Diário da República, 2.ª série, n.º 24, de 28 de Janeiro de 1995).

(27) Objecto de várias alterações.

(28) Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, 3.ª edição, Coimbra

Editora, 2004, p. 75.

(29) Luís Sá, "Assembleia da República", Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1.º suplemento, pp. 54-67. Deste autor, v. O Lugar da Assembleia da República no Sistema Político, Caminho, colecção universitária, 1994.

(30) Então denominada «Lei Orgânica da Assembleia da República». Esta lei foi alterada pelas Leis n.os 53/93, de 30 de Julho, 59/93, de 17 de Agosto, 72/93, de 30 de Novembro, 28/2003, de 30 de Julho, que lhe conferiu a actual designação e procedeu à sua republicação, e 13/2010, de 19 de Julho.

(31) O projecto de lei encontra-se publicado no Diário da Assembleia da República, [DAR], 2.ª série A, n.º 73/IX/1, de 1 de Março de 2003. O relatório/parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias está publicado no DAR, 2.ª série A, n.º 100/IX/1, de 5 de Junho de 2003. A discussão na generalidade está documentada no DAR, 1.ª série, n.º 129/IX/1, de 5 de Junho de

2003.

(32) Este preceito estabelecia que a Assembleia da República era «dotada de autonomia administrativa e financeira e com património próprio».

(33) Expressão constante da fundamentação do projecto de lei 243/IX.

(34) Intervenção do Deputado Rodeia Machado (PCP).

(35) Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª edição, com a colaboração de Luís Fábrica, Carla Amado Gomes e J. Pereira da Silva, Almedina, 2006, pp. 33-34. Sobre o conceito de Administração Pública e seus diversos sentidos, v., de entre outros, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, cit., pp. 2-7, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 9.ª edição, Âncora, 2007, pp. 34-39, Jorge Bacelar Gouveia, "As associações públicas profissionais no direito português", Novos Estudos de Direito Público, Âncora Editora, 2002, p. 275 e segs., Pedro Gonçalves, Entidades Privadas com Poderes Públicos, Colecção Teses, Almedina, 2005, pp. 282-288, e Almeno de Sá, Administração do estado, Administração Local e Princípio da Igualdade no âmbito do Estatuto de Funcionário, Separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra - «Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Arruda Ferrer Correia», Coimbra 1985, pp. 7-19.

(36) V. Guilherme D'Oliveira Martins, Guilherme Waldemar D'Oliveira Martins e Maria D'Oliveira Martins, A Lei de Enquadramento Orçamental, Anotada e Comentada, cit.,

p. 105.

(37) Sobre a caracterização do Estado-Administração e sua representação em juízo, v.

António Neves Ribeiro, O Estado nos Tribunais, 2.ª edição (texto revisto e actualizado), Coimbra Editora, 1994, pp. 48-53.

(38) No entanto, cumpre referir que nem todos esses serviços estão abrangidos pelos dispositivos do Decreto-Lei 74/70. Na 2.ª parte do n.º 1 do seu artigo 4.º excluem-se serviços que, embora integrados na administração central do Estado, possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas, ou seja, de receitas não destinadas a fins específicos. Neste caso, as despesas elencadas no artigo 1.º do diploma serão satisfeitas por conta de verbas a sair do

orçamento destas entidades.

(39) Carlos Alberto da Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 4.ª edição, por António Pinto Monteiro e Paulo Mota Pinto, Coimbra Editora, 2005, p. 269.

(40) Comentário à Constituição Portuguesa, III Volume, 1.º Tomo, coordenação de

Paulo Otero, Almedina, 2008, pp. 37-38.

(41) Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição revista, 2007, Almedina,

p. 86.

(42) A acção foi proposta em 2001 e o tribunal comum - Tribunal Judicial de Santo Tirso - considerou-se então competente para dela conhecer. Refira-se que o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, veio a atribuir à jurisdição administrativa a apreciação dos litígios tendo por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a responsabilidade por danos resultantes do exercício da função legislativa - artigo 4.º, n.º 1, alínea g).

(43) Sobre este tópico, v. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 2.ª edição, Livraria Almedina, 1973, p. 622, Mário Júlio de Almeida Costa, Direito das Obrigações, 3.ª edição refundida, Livraria Almedina, Coimbra, 1979, pp. 433-442, Jorge Ribeiro de Faria, Direito das Obrigações, vol. II, Almedina, Coimbra, 1990, p.

170, e Luís Manuel Menezes Leitão, Direito das Obrigações, Vol. I, 2.ª edição,

Almedina, 2002, p. 158.

(44) Alterada pelas Leis n.os 24/95, de 18 de Agosto, 55/98, de 18 de Agosto, 8/99, de 10 de Fevereiro, 45/99, de 16 de Junho, 3/2001, de 23 de Fevereiro, 24/2003, de 4 de Julho, 52-A/2005, de 10 de Outubro, 44/2006, de 25 de Agosto, 45/2006, de 25 de Agosto, 43/2007, de 24 de Agosto, e 16/2009, de 1 de Abril.

(45) Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, p. 476.

(46) Ibidem.

(47) A norma não impede, porém, que os Deputados tenham de responder criminalmente pelos factos tipificados na Lei 34/87, de 16 de Julho, como adiante se

dará conta.

(48) As Imunidades Parlamentares no Direito Português, Coimbra Editora, 1998, p.

36.

(49) Cita-se Peter Badura para quem «A irresponsabilidade dos deputados é uma garantia da própria Assembleia, não de cada um dos deputados» (ob. cit., p. 50, nota

102).

(50) Ob. cit., p. 50.

(51) Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, Coimbra Editora,

2010, p. 273.

(52) Alterada pelas Leis n.os 108/2001, de 28 de Novembro, 30/2008, de 10 de

Julho, e 41/2010, de 3 de Setembro.

(53) Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas Anotado, cit., p. 43.

(54) A economia do parecer dispensa tratamento mais detalhado desta questão e exame das posições divergentes da doutrina e da jurisprudência então adoptadas.

Sobre este tema, v., de entre outros, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, Coimbra, 2000, p. 289, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, cit., p. 289, Rui Medeiros, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, Almedina, Coimbra, 1992, pp. 122-127, Maria Lúcia C. A. Amaral Pinto Correia, Responsabilidade Civil do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, Coimbra Editora, 1998, e demais referências feitas por Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas Anotado, cit., p. 237 (notas 314 e 315) e por Mário Aroso de Almeida, "A responsabilidade do legislador no âmbito do artigo 15.º do novo regime introduzido pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro", Julgar, n.º 5 - 2008, pp. 39-50 (nota 7).

(55) Alterada pela Lei 31/2008, de 17 de Julho.

(56) Substituindo a disciplina jurídica que constava no Decreto-Lei 48051, de 21 de

Novembro de 1969.

(57) Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas Anotado, Coimbra Editora, 2008, p. 36.

(8) Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., p. 37. O que é necessária decorrência, salienta o autor, de os titulares de cargos políticos se encontrarem sujeitos a um regime específico de responsabilidade pessoal por crimes que cometam no exercício das suas

funções (Lei 34/87, de 16 de Julho).

(59) Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., pp. 238-239.

(60) "Topicamente - e a quatro mãos ... - sobre o novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas", em co-autoria com Miguel Raimundo, Textos Dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas, AAFDL, Lisboa, 2010, pp. 235-264 (p. 264). No mesmo sentido, Luís Cabral de Moncada, "A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas", Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Volume II, Edição da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa,

2006, pp. 31-32.

Este parecer foi votado na sessão do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da

República, de 3 de Fevereiro de 2011.

Fernando José Matos Pinto Monteiro - Manuel Augusto Pereira de Matos (relator) - Fernando Bento (com voto de vencido em anexo) - António Leones Dantas - Maria Manuela Flores Ferreira (com declaração de voto em anexo) - José David Pimentel Marcos (com declaração de voto em anexo) - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha.

(Fernando Bento) - Voto vencido relativamente às conclusões 1.ª e 3.ª Por força do disposto no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.

Tendo em consideração os princípios gerais atinentes à aplicação da lei no tempo (cf.

artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil), a Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, apenas regula os pressupostos da responsabilidade civil para o futuro, sendo inaplicável a uma situação de responsabilidade civil por ilícito legislativo ocorrida em 1998 (emissão da

Lei 83/98, de 14 de Dezembro).

Aquando da emissão de tal acto legislativo, a Assembleia da República, sendo uma entidade dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, já devia considerar-se dotada de personalidade jurídica distinta da do Estado, de acordo, aliás, com o sustentado no parecer (artigo 1.º da Lei 77/88, de 1 de Julho).

O facto de estar dotada de personalidade jurídica determina a susceptibilidade da sua

responsabilização perante terceiros.

Os pressupostos da responsabilidade civil de tal pessoa jurídica pelo exercício ilícito da função legislativa encontravam-se, ao tempo, previstos no Código Civil, na falta de regulação legislativa específica para o caso.

De acordo com o disposto no artigo 165.º desse Código, as pessoas colectivas respondem civilmente pelos actos ou omissões dos seus representantes, agentes ou mandatários nos mesmos termos em que os comitentes respondem pelos actos ou

omissões dos seus comissários.

Estabelece-se, por outro lado, no artigo 500.º, em conjugação com o artigo 483.º do mesmo Código, o princípio de que o comitente responde pelos factos danosos praticado pelo comissário, com dolo ou mera culpa, no exercício da função que lhe foi

confiada.

Não se vê, no ordenamento jurídico então em vigor, fundamento para eximir a pessoa colectiva pública Assembleia da República da responsabilidade civil decorrente do ilícito legislativo a que o parecer se reporta.

O facto de existir, por imperativo constitucional (artigo 157.º, n.º 1, da Constituição), uma isenção de responsabilidade civil dos deputados pelos votos que emitirem no exercício das suas funções, integra uma imunidade de natureza estritamente pessoal, que não isenta de responsabilidade civil perante terceiros a pessoa colectiva em que se integra o órgão de que os mesmos são contitulares. Tal responsabilidade é expressamente afirmada no artigo 22.º da Constituição, sem qualquer restrição, havendo que afastar apenas, no caso, a responsabilidade solidária dos deputados, enquanto beneficiários da referida imunidade.

Decorre do artigo 497.º do Código Civil que se forem várias as pessoas responsáveis pelos danos é solidária a sua responsabilidade, existindo o direito de regresso entre os responsáveis na medida das respectivas culpas e das consequências que delas advieram, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis.

Se, para além do Estado, já condenado a ressarcir os danos provocados pelo ilícito legislativo, existir outra pessoa colectiva pública que pelos mesmos possa ser responsabilizada, o regime de responsabilidade de ambos não poderia, pois, deixar de

ser o da solidariedade.

Sucede, todavia, que o Estado, quando demandado, não provocou a intervenção principal no processo da Assembleia da República, ao abrigo do disposto nos artigos 325.º e seguintes do Código de Processo Civil.

O acórdão proferido contra o Estado não constitui, assim, caso julgado em relação à Assembleia da República [cf. artigo 328.º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo Civil], conforme, aliás, se ressalta no parecer.

Tal não constitui obstáculo, todavia, à possibilidade legal de exercício do direito de regresso consignado no artigo 497.º, n.º 2, do Código Civil, o qual apenas prescreve no prazo de três anos a contar do cumprimento (artigo 498.º, n.º 2, do mesmo

Código).

Admitir-se que a Assembleia da República, ao tempo em que o ilícito foi praticado, podia, enquanto pessoa colectiva pública, ser responsabilizada civilmente por actos de gestão privada e por actos de gestão pública e recusar a sua responsabilidade por ilícito

legislativo seria, de todo, incongruente.

Cumpre, todavia, salientar que este regime de responsabilidade, relevando da dogmática jurídica (e eventualmente da dialéctica política), não tem o mesmo significado quando analisado estritamente na óptica económico-financeira.

É que, provindo a quase totalidade das receitas da pessoa colectiva pública Assembleia da República de transferências do Orçamento do Estado, acabará por ser este, directa ou indirectamente, a ter sempre que suportar os prejuízos do ilícito legislativo referido.

Essa realidade não deverá, pois, deixar de ser ponderada para aferir, no plano concreto, do real interesse do Estado em enveredar pelo exercício do referido direito

de regresso.

(Maria Manuela Flores Ferreira) - Declaração de voto relativamente às 1.ª e 3.ª

conclusões

Não acompanho toda a fundamentação em que se baseiam as conclusões 1.ª e 3.ª pelas razões que a seguir muito sucintamente se expõe.

Na verdade, entendo que, mesmo anteriormente à Lei 67/2007, a responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função legislativa pela Assembleia da República

cabe exclusivamente ao Estado.

Porém, a meu ver, tal não se deve à isenção de responsabilidade dos Deputados pelos votos e opiniões que emitem no exercício das suas funções consagrada no n.º 1 do artigo 157.º da Constituição; aliás, esta lógica de raciocínio levaria, consequentemente, à não responsabilização do Estado. A imunidade dos Deputados terá implicações é ao nível do exercício ou não do direito de regresso.

Ora, aqui relevará, sim, é o facto de se tratar de uma indemnização pelo exercício da função legislativa que a Assembleia da República desenvolve como órgão de soberania.

De acordo com o n.º 2 do artigo 1.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (LOFAR), a Assembleia da República é dotada de personalidade jurídica, nos termos daquela lei.

Ao Plenário, como órgão supremo da Assembleia da República, compete apreciar, discutir e votar o orçamento anual das receitas e despesas da Assembleia da República e os orçamentos suplementares, bem como o relatório e a conta de gerência, acompanhados do parecer do Tribunal de Contas (cf. artigo 4.º da LOFAR).

E a Assembleia da República tem, como órgãos da administração, o Presidente da Assembleia da República e o Conselho de Administração (cf. artigo 5.º da LOFAR) superintendendo o Presidente na administração (cf. n.º 2 do artigo 6.º da LOFAR).

Por sua vez, ao Conselho de Administração - órgão de consulta e gestão - compete:

pronunciar-se sobre a política geral de administração e os meios necessários à sua execução; elaborar os planos de actividades, plurianuais e anuais, da Assembleia da República; elaborar as propostas de orçamento da Assembleia da República; elaborar o relatório e conta da Assembleia da República;

Elaborar as propostas de resolução relativas à estrutura orgânica dos serviços da Assembleia da República, ao quadro do seu pessoal e ao estatuto dos funcionários parlamentares; exercer a gestão financeira da Assembleia da República, sem prejuízo do disposto no artigo 54.º; pronunciar-se sobre os regulamentos internos dos serviços e suas condições de funcionamento que respeitem à gestão das diversas áreas funcionais;

pronunciar-se, sob proposta do Secretário-Geral da Assembleia da República, relativamente à abertura de concursos de pessoal; tomar conhecimento prévio das propostas relativas ao provimento de pessoal; pronunciar-se sobre a adjudicação de obras, realização de estudos e locação ou aquisição de bens e serviços cujos encargos sejam superiores a (euro) 12500; pronunciar-se sobre os actos de administração relativos ao património da Assembleia da República, incluindo a aquisição, doação, alienação, expropriação, troca, cedência, aluguer e arrendamento de quaisquer bens ou direitos a eles inerentes; emitir parecer vinculativo nos casos previstos na lei (cf. artigos

14.º e 15.º da LOFAR).

Do que se acabou de convocar e do mais que se retira, desde logo, da análise da LOFAR, temos que a personalidade jurídica da Assembleia da República tem a ver com o exercício da função administrativa. Ou seja, a autonomização da Assembleia da República como pessoa colectiva prende-se tão-somente com a organização e o funcionamento dos seus serviços - como, aliás, resulta da denominação da própria lei.

A função legislativa não está, portanto, nem poderia estar, considerada neste âmbito.

Repete-se a função legislativa é exercitada pela Assembleia da República enquanto órgão de soberania do Estado e para a qual, aliás, concorrem também outros órgãos

de soberania.

Assim, e na ausência de norma que disponha diferentemente, a responsabilidade por danos decorrentes da função legislativa cabe ao Estado, como veio a ser estabelecido

expressamente na Lei 67/2007.

Por fim, impõe-se dizer que a hipótese do exercício de direito de regresso só se poderia colocar relativamente aos titulares do órgão de soberania - os Deputados - , embora se tenha, com efeito, de concluir que não existe fundamento legal para tal.

José David Pimentel Marcos (com declaração de voto em anexo).

A existência, por imperativo constitucional (artigo 157.º, n.º 1 da CRP), de uma isenção de responsabilidade civil dos deputados pelos votos que emitirem no exercício das suas funções, integra uma imunidade de natureza estritamente pessoal, que não isenta de responsabilidade civil perante terceiros a pessoa colectiva em que se integra o órgão de que os mesmos são contitulares, ou seja, a Assembleia da República. Tal responsabilidade é expressamente afirmada no artigo 22.º da Constituição, sem qualquer restrição, havendo que afastar apenas a responsabilidade solidária dos deputados enquanto beneficiários dessa imunidade.

Este parecer foi homologado por despacho de sua Ex.ª O Presidente da Assembleia da

República, de 5 de Fevereiro de 2011.

Está conforme

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2011. - O Secretário da Procuradoria-Geral da República,

Carlos José de Sousa Mendes.

204407115

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1951-11-23 - Decreto-Lei 38523 - Ministério das Finanças - Direcção Geral da Contabilidade Pública

  Regula a situação dos servidores civis do Estado subscritores da Caixa Geral de Aposentações que forem vítimas de acidentes em serviço.

• 1957-11-19 - Decreto-Lei 41375 - Ministério das Finanças - Direcção-Geral da Contabilidade Pública

  Actualiza o regime legal das condições em que os serviços do estado, incluindo os dotados de autonomia administrativa ou financeira, podem efectuar despesas com obras ou com aquisição de material. Dispõe sobre a autorização de despesas e respectivos montantes e, formação e celebração dos contratos de obras e fornecimentos.

• 1967-11-21 - Decreto-Lei 48051 - Ministérios do Interior e da Justiça

  Regula em tudo o que não esteja previsto em Leis especiais a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domímio dos actos de gestão pública.

• 1970-03-02 - Decreto-Lei 74/70 - Ministério das Finanças - Secretaria de Estado do Tesouro

  Insere disposições destinadas a tomar as providências necessárias no sentido de se constituir em operações de tesouraria as reservas pecuniárias para ocorrer a despesas com a cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas, e à responsabilidade pelos danos derivados de quaisquer acidentes no trabalho resultantes do exercício normal das funções dos servidores do Estado ou de quaisquer indivíduos que lhe prestem serviço - Revoga o art (...)

• 1977-06-17 - Decreto-Lei 256-A/77 - Ministérios da Administração Interna e da Justiça

  Reforça as garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais perante a Administração Pública.

• 1985-07-16 - Decreto-Lei 267/85 - Ministério da Justiça

  Aprova a lei de processo nos tribunais administrativos.

• 1985-11-18 - Lei 142/85 - Assembleia da República

  Aprova a Lei quadro da criação de municípios.

• 1986-10-15 - Lei 47/86 - Assembleia da República

  Aprova a orgânica do Ministério Público.

• 1987-07-16 - Lei 34/87 - Assembleia da República

  Determina os crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, bem como as sanções que lhes são aplicáveis.

• 1988-07-01 - Lei 77/88 - Assembleia da República

  Aprova a lei orgânica da Assembleia da República.

• 1990-02-20 - Lei 8/90 - Assembleia da República

  Aprova a Lei de bases da Contabilidade Pública.

• 1990-04-05 - Lei 11/90 - Assembleia da República

  Aprova a lei quadro das privatizações.

• 1991-11-15 - Decreto-Lei 442/91 - Presidência do Conselho de Ministros

  Aprova o Código do Procedimento Administrativo, publicado em anexo ao presente Decreto Lei, que visa regular juridicamente o modo de proceder da administração perante os particulares.

• 1992-07-28 - Decreto-Lei 155/92 - Ministério das Finanças

  Estabelece o regime da administração financeira do Estado a que se refere a Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, que aprovou as bases da Contabilidade Pública. Mantém em vigor, durante o ano económico de 1993, as normas necessárias à regulamentação das situações resultantes da transição para o regime financeiro previsto no presente diploma. Este regime, bem como as bases gerais definidas pela Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, aplicam-se às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências própri (...)

• 1993-03-01 - Lei 7/93 - Assembleia da República

  Aprova o Estatuto dos Deputados.

• 1998-08-27 - Lei 60/98 - Assembleia da República

  Altera a orgânica do Ministério Público, aprovada pela Lei nº 47/86 de 15 de Outubro passando a denominar-se Estatuto, e procede à sua republicação.

• 1998-12-14 - Lei 83/98 - Assembleia da República

  Cria o município da Trofa, com sede na cidade de Trofa, que fica a pertencer ao distrito do Porto e dispõe sobre a sua constituição e delimitação.

• 1999-11-20 - Decreto-Lei 503/99 - Presidência do Conselho de Ministros

  Aprova o novo regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública.

• 2002-02-19 - Lei 13/2002 - Assembleia da República

  Aprova o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, altera o regime jurídico das empreitadas de obras públicas, o Código de Processo Civil, o Código das Expropriações e a Lei de Bases do Ambiente.

• 2002-02-22 - Lei 15/2002 - Assembleia da República

  Aprova o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPPTA) e procede a algumas alterações sobre o regime jurídico da urbanização e edificação estabelecido no Decreto-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro.

• 2003-07-30 - Lei 28/2003 - Assembleia da República

  Altera a Lei n.º 77/88, de 1 de Julho, que aprova a Lei Orgânica da Assembleia da República, e procede à sua republicação publicando em anexo o texto consolidado com novo título - Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (LOFAR).

• 2007-12-31 - Lei 67-A/2007 - Assembleia da República

  Aprova o Orçamento do Estado para 2008.

• 2007-12-31 - Lei 67/2007 - Assembleia da República

  Aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas e altera (sexta alteração) o Estatuto do Ministério Público.

• 2008-07-17 - Lei 31/2008 - Assembleia da República

  Altera (primeira alteração) a Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.

Este documento é referido no seguinte documento (apenas ligações a partir de documentos da Série I do DR):