de 4 de Outubro
A crise económica internacional dos últimos anos levou diversos países a adoptar medidas selectivas com vista à solução dos problemas de emprego. Tais medidas tinham já sido objecto de normas internacionais (a Convenção e a Recomendação da OIT adoptadas em 1964, nomeadamente), ficando demonstrado no final do I Decénio das Nações Unidas para o Desenvolvimento (1960-1970) que o crescimento económico não arrasta, necessariamente, o aumento dos níveis de emprego e a elevação das condições de vida de toda a população O Programa Mundial do Emprego (1970-1980) e a Conferência Mundial Tripartida sobre o Emprego, a Repartição do Rendimento, o Progresso Social e a Divisão Internacional do Trabalho - iniciativas da OIT articuladas com o II Decénio das Nações Unidas para o Desenvolvimento (1970-1980) - representam um contributo específico tendente a nortear a actividade económica pelos objectivos da solução dos problemas de emprego e da satisfação das necessidades da população.Também no âmbito da OCDE se vêm desenvolvendo esforços no mesmo sentido, de entre os quais se destaca a recomendação adoptada em 1976 sobre o pleno emprego e a actividade sistemática que vem sendo levada a efeito pelo Grupo de Trabalho do Emprego (do Comité da Mão-de-Obra e Assuntos Sociais). Neste processo avulta a importância atribuída às medidas selectivas de criação e manutenção de postos de trabalho traduzidas, não raro, em empréstimos e subsídios a empresas.
Na legislação portuguesa este tipo de medidas foi consagrado em 1974, sob a designação genérica de «promoção do emprego», através do Decreto-Lei 762/74, de 30 de Dezembro. De então para cá diversas disposições normativas foram aprovadas (em geral sob a forma de despachos normativos), múltiplas acções se desenvolveram e toda uma experiência fecunda se colheu no contacto directo com empresas e trabalhadores, bem como na articulação com instituições de crédito e outras entidades públicas, cooperativas e privadas.
Volvidos mais de cinco anos de experiência, justifica-se plenamente proceder a um enquadramento legal mais preciso desta área de actuação da Administração Pública.
No diploma que ora se elaborou houve a preocupação de precisar alguns conceitos, indicar áreas, tipos e delimitações da actuação dos serviços do âmbito do Ministério do Trabalho competentes neste domínio e, bem assim, enunciar alguns princípios fundamentais por que se orientam.
Espera-se que este diploma de enquadramento contribua para o incremento das iniciativas com incidência na criação e manutenção de postos de trabalho, tendo em atenção que, neste objectivo, estão afinal comprometidos todos os departamentos públicos, agentes económicos e forças sociais.
Nestes termos e ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
ARTIGO 1.º
(Âmbito)
1 - Para efeitos deste diploma, considera-se promoção do emprego o conjunto de actividades desenvolvidas pelos serviços competentes do Ministério do Trabalho (MT) em articulação com outras entidades e serviços públicos, cooperativos e privados, tendo em vista a criação e ou manutenção de postos de trabalho.2 - A promoção do emprego desenvolve-se ao nível da empresa ou projecto de investimento, da região, sector económico ou grupo sócio-profissional, e integra-se na preparação e execução dos planos de desenvolvimento, através do Departamento de Estudos e Planeamento do Ministério do Trabalho.
3 - As acções fundamentais de promoção do emprego são, nomeadamente, as seguintes:
a) Análise de empresas e estudo de projectos de investimento, de regiões, sectores de actividade económica ou grupos sócio-profissionais, na perspectiva da capacidade de criação ou manutenção de postos de trabalho e bem assim a prestação de serviços de consultadoria e apoio técnico, directamente ou através de outras entidades e serviços;
b) Organização, em colaboração com outras entidades e serviços, de ficheiros referentes a oportunidades e projectos de investimentos e bem assim a situações de capacidades produtivas subutilizadas, tendo em vista a prestação e difusão de informações sobre possibilidades de criação de novos empregos e de manutenção dos existentes;
c) Apoio a iniciativas regionais e locais relacionadas com a implementação de actividades geradoras de empregos;
d) Acompanhamento da preparação e execução de medidas de âmbito sectorial ou regional, bem como dos grandes projectos de investimento, tendo em vista a sua melhor adequação aos problemas de emprego para cuja solução possam contribuir;
e) Apoio directo a projectos de emprego, entendidos como projectos de investimento cujo lançamento seja desencadeado em obediência às características e necessidades de colocação de grupos de candidatos a emprego;
f) Concessão de empréstimos ou subsídios, numa base selectiva ou supletiva;
g) Realização de diligências junto dos serviços ou entidades públicas, cooperativas ou privadas que possam contribuir para a preparação, ajustamento ou execução de medidas com incidência na criação ou manutenção dos níveis de emprego, e ainda a conjugação de esforços tendentes à resolução de problemas situados naquelas áreas.
ARTIGO 2.º
(Características fundamentais)
1 - As acções de promoção do emprego, no sentido considerado neste diploma, serão levadas a efeito:a) Em estreita articulação com outros departamentos e respectivas políticas sectoriais e regionais, tendo em conta que os objectivos da política de emprego só poderão ser alcançados desde que assumidos em todos os domínios sócio-económicos;
b) Através de intervenções selectivas ou supletivas de carácter geral ou pontual e da respectiva integração, imediata ou mediata, na solução dos problemas de emprego, com prioridade quanto às acções que não sejam de natureza financeira;
c) Com a participação das empresas e das respectivas organizações representativas dos trabalhadores, como entidades directamente envolvidas e interessadas nos postos de trabalho a criar ou a manter.
2 - As intervenções selectivas contemplam situações sócio-profissionais, sectores económicos, áreas geográficas e outras realidades, previamente definidas, através de medidas de incidência, tanto quanto possível mensurável, em determinados problemas específicos de emprego.
3 - As intervenções supletivas contemplam determinadas situações específicas de emprego e visam a compensação de lacunas ou insuficiência temporárias de outros departamentos, sem prejuízo do princípio de articulação e da prévia verificação dos seguintes pressupostos:
a) Reflexo negativo da lacuna ou insuficiência na situação do emprego;
b) Perspectivas de o mesmo ser superado dentro do prazo máximo de dois anos;
c) Capacidade daquelas intervenções para assegurar, intercalar ou completar a compensação dos efeitos negativos referidos nas alíneas anteriores.
ARTIGO 3.º
(Áreas de actuação)
1 - A promoção do emprego realizar-se-á através de medidas específicas, designadamente nas seguintes áreas:a) Criação de postos de trabalho;
b) Manutenção de postos de trabalho;
c) Recuperação de postos de trabalho;
d) Apoio a cooperativas, na criação ou manutenção de postos de trabalho;
e) Apoio a empresas em situação económica difícil;
f) Apoio ao artesanato e ao sector não estruturado da economia na perspectiva do emprego.
2 - Para efeitos deste diploma, entende-se por posto de trabalho, ou emprego em sentido individual, o conjunto de meios materiais e relações sociais que proporcionam a um trabalhador o exercício profissional das suas potencialidades em actividades produtivas, dando origem a determinadas remunerações e posições sócio-económicas.
3 - A componente do posto de trabalho para efeitos de adopção de medidas de promoção do emprego determinar-se-á, fundamentalmente, pela capacidade de remunerar, sem prejuízo da sua conjugação com outras componentes.
ARTIGO 4.º
(Criação de postos de trabalho)
1 - Para efeitos deste diploma, entende-se por criação de postos de trabalho a realização de projecto de investimento gerador de novos empregos.2 - Os apoios previstos neste domínio contemplam apenas a criação líquida de postos de trabalho, o que implica nomeadamente:
a) A dedução ao número de postos de trabalho criados daqueles que sejam absorvidos ou eliminados pelo respectivo projecto;
b) O preenchimento desses lugares por trabalhadores, admitidos a título permanente, que estejam desempregados e inscritos nos centros do Instituto do Emprego e Formação Profissional;
c) A não efectivação, pelas respectivas empresas, de despedimentos colectivos durante um período a estabelecer em data anterior ao pedido;
d) A manutenção do nível de emprego das empresas beneficiadas, após a atribuição do apoio e ao longo de um período a estabelecer, sendo admitidos a título permanente os trabalhadores que substituam aqueles que, por qualquer motivo, cessem o seu contrato de trabalho.
3 - Entre as medidas de apoio à criação de postos de trabalho destacam-se:
a) Prémios de emprego;
b) Apoios específicos aos projectos de emprego a que se refere a alínea f) do n.º 3 do artigo 1.º;
c) Empréstimos e ou subsídios a favor de iniciativas de desenvolvimento local ou regional;
d) Empréstimos e ou subsídios para elaboração de projectos de investimento;
e) Apoio técnico diverso, nomeadamente nos domínios da formação profissional e da gestão de pessoal.
4 - Medidas e programas específicos devem ser adoptados em relação a grupos especiais, tais como jovens e deficientes.
ARTIGO 5.º
(Manutenção de postos de trabalho)
1 - Entende-se por manutenção de postos de trabalho, no âmbito deste diploma, o conjunto de actividades desenvolvidas com vista a evitar a redução do número e ou qualidade de empregos, quando tal não seja conseguido através do funcionamento normal dos mecanismos económico-financeiros.2 - O apoio para manutenção de postos de trabalho deve ter em conta, nomeadamente, as seguintes situações tipo:
a) Perspectivas próximas de viabilização;
b) Justificação de um apoio intercalar ao funcionamento da empresa até à definição do seu futuro;
c) Impossibilidade, por parte da empresa, de efectuar o pagamento das remunerações aos trabalhadores.
3 - O apoio referente à situação prevista na alínea c) do número anterior destina-se a assegurar ao trabalhador um rendimento de substituição durante um período a estabelecer.
ARTIGO 6.º
(Outras áreas de actuação)
1 - Entende-se por recuperação de postos de trabalho o conjunto de actividades desenvolvidas com vista a normalizar os níveis de emprego afectados por sinistros que tenham atingido empresas ou outras entidades e que, no todo ou em parte, não se encontrem, justificadamente, cobertos pelo seguro.2 - O apoio a cooperativas, na criação ou manutenção de empregos, visa, fundamentalmente, compensar estas unidades produtivas da insuficiência inicial de capitais permanentes e efectua-se, em articulação com as respectivas uniões e federações, com o Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo (Inscoop) e com os núcleos de apoio a cooperativas (NAC's) dos diversos Ministérios.
3 - O apoio a empresas em situação económica difícil efectua-se nos termos previstos na respectiva legislação e visa manter os seus postos de trabalho.
4 - No âmbito deste diploma entende-se por sector não estruturado da economia o conjunto de actividades que, embora consideradas de recurso, absorvem uma percentagem significativa da população activa, frequentemente em situações de subemprego, e que justificam esforços de regularização e apoio, nomeadamente intercalar, até ao acesso a outros empregos.
5 - O apoio à criação e manutenção de postos de trabalho, no artesanato e no sector não estruturado da economia, reveste características particulares e baseia-se nas seguintes condições, não necessariamente cumulativas:
a) Serem relevantes as actividades em causa, não só em termos de emprego mas também noutros aspectos, designadamente culturais;
b) Não existirem outros apoios;
c) Não existirem empregos alternativos mais satisfatórios.
6 - No apoio ao artesanato dar-se-á preferência a iniciativas de associação, particularmente sob a forma cooperativa.
ARTIGO 7.º
(Apoios financeiros - Princípios)
1 - Conforme se refere no n.º 1, alínea b), do artigo 2.º deste diploma, os apoios de natureza financeira não são considerados prioritários e obedecem ainda aos seguintes princípios:a) Selectividade ou supletividade, intercalaridade ou complementaridade, em relação a outros financiamentos e integração, imediata ou mediata, num esquema global de apoio coordenado por outra entidade ou serviço financeiro ou sectorial;
b) Ajustamento entre a perspectiva do emprego e as políticas globais, regionais, sectoriais ou sócio-profissionais;
c) Prévia fixação, em instrumento normativo adequado, não só de um limite méximo relativo à situação em causa, devendo o mesmo ser estabelecido em correspondência com uma fracção ou múltiplo do subsídio de desemprego durante um ano, por cada posto de trabalho a criar ou a manter, como também de um montante máximo por empresa;
d) Carácter excepcional de mais do que um apoio à mesma empresa para manutenção do seu nível de emprego;
e) Acompanhamento pelas organizações representativas dos trabalhadores desde o início do processo até à sua conclusão;
f) Vinculação das empresas, sempre que necessário, a normas específicas quanto à proibição ou condicionamento da distribuição de resultados e da variação das remunerações dos sócios, bem como à obrigatoriedade do pagamento de dívidas, por estes, do aumento do capital social através da incorporação de reservas, suprimentos, prestações suplementares ou reavaliações do activo, tendo em vista assegurar o equilíbrio das respectivas situações económico-financeiras.
2 - Os apoios que revistam a característica selectiva podem dispensar a complementaridade e a intercalaridade.
3 - Em situações particularmente graves e em que não se ache delineada uma solução de fundo dos problemas em presença, designadamente nas situações indicadas nas alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 5.º, dispensa-se a verificação das características de complementaridade, integração e ajustamento a que se referem as alíneas a) e b) do n.º 1, não se dispensando, no entanto, que os respectivos processos sejam dados a conhecer previamente aos serviços competentes dos Ministérios sectoriais e às instituições de crédito.
4 - Os apoios financeiros podem revestir, nomeadamente, as seguintes formas:
a) Empréstimo;
b) Subsídio.
ARTIGO 8.º
(Apoios financeiros - Condições)
1 - Salvo quando haja instrumento normativo que preveja expressamente o contrário, os apoios financeiros são sempre reembolsáveis.2 - O apoio financeiro poderá, entre outros fins, destinar-se também à compensação de juros de empréstimos contraídos junto de instituições de crédito ou, quando vise o funcionamento intercalar da empresa beneficiada, à abertura de uma conta-margem, numa instituição de crédito, através da qual se efectuem os diferentes pagamentos e recebimentos em relação a fornecedores, clientes, devedores e credores.
3 - A importância correspondente à taxa de juro que seria cobrada se o empréstimo fosse concedido por uma instituição de crédito ou a diferença entre essa importância e a correspondente à taxa de juro eventualmente cobradas neste tipo de empréstimos serão obrigatoriamente contabilizadas, pelas empresas beneficiadas, numa conta de reserva especial.
4 - A articulação, neste domínio, da actividade de promoção do emprego do Ministério do Trabalho com os restantes Ministérios e o sistema de crédito pode traduzir-se tanto na emissão de pareceres por estes, caso a caso, como na adopção de normas gerais através de despachos conjuntos ou acordos.
ARTIGO 9.º
(Apoios financeiros - Reembolso)
1 - O prazo máximo normal de reembolso é de cinco anos, admitindo-se que o seu início possa ser diferido até dois anos, contados a partir da data de concessão do empréstimo.2 - Nos casos em que se prove a impossibilidade de efectuar o reembolso dentro do prazo referido no número anterior, o mesmo poderá ainda ser prorrogado desde que se verifiquem, nomeadamente e em cumulação, as seguintes condições:
a) A incidência negativa do reembolso na manutenção do nível de emprego;
b) O conhecimento da situação da empresa e o respectivo acompanhamento pelos serviços competentes do Ministério do Trabalho;
c) O respeito pelas normas que regem estes apoios e pelas demais consideradas necessárias à normalização da vida da empresa.
3 - A entidade responsável pelo reembolso dos apoios concedidos ao abrigo deste diploma é a empresa, através das pessoas com capacidade para a obrigar e nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei 437/78, de 28 de Dezembro.
4 - Quando se verifique a situação prevista na alínea c) do n.º 2 do artigo 5.º e a mesma seja considerada particularmente grave quanto ao número de meses de salários em atraso, a ponto de o Ministério do Trabalho conceder apoio financeiro para esse fim sem o mesmo ter sido solicitado pela empresa, ficam responsabilizados pelo reembolso os trabalhadores beneficiados, mas apenas desde que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes condições:
a) Não ser possível à empresa subscrever o documento a que se refere o artigo 3.º do Decreto-Lei 437/78, de 28 de Dezembro;
b) Os trabalhadores beneficiados terem recebido, entretanto, da empresa as remunerações correspondentes ao período financiado.
ARTIGO 10.º
(Pessoal especializado)
1 - Para o exercício das actividades de promoção do emprego os serviços competentes do Ministério do Trabalho disporão de pessoal especializado, nomeadamente nos seguintes domínios:a) Análise económico-financeira de empresas e projectos de investimento;
b) Gestão de pessoal, organização do trabalho e tecnologias apropriadas;
c) Conhecimento de esquemas de financiamento e outros tipos de apoio a empresas, designadamente na criação e manutenção dos seus níveis de emprego;
d) Conhecimento de oportunidades de investimentos;
e) Técnicas de animação social.
2 - A análise económico-financeira, no âmbito da promoção do emprego, visa, especificamente, o ajustamento das restantes variáveis e decisões à manutenção e elevação dos níveis de emprego, ainda que para tanto se tornem necessárias transferências e a reconversão de trabalhadores intra e interempresas.
3 - As especializações referidas nas alíneas b) a d) do n.º 1 deste artigo destinam-se, fundamentalmente:
a) À prestação de serviços de consultadoria;
b) Ao ajustamento das actuações dos serviços competentes do Ministério do Trabalho relativas às exigências das situações com incidência na criação e manutenção de empregos;
c) À compatibilização possível da gestão de pessoal nas empresas com os objectivos de política de emprego.
4 - A especialização indicada na alínea e) do n.º 1 visa o apoio técnico, no domínio da animação social, ao lançamento de projectos de emprego, referidos na alínea e) do n.º 3 do artigo 1.º, e a outras iniciativas, associativas ou individuais, de trabalhadores, empregadores ou outras entidades, através das quais se contribua, directa ou indirectamente, para a solução de problemas de emprego.
5 - As especializações exemplificadas nas alíneas do n.º 1 devem desenvolver-se em estreita articulação e complementaridade com as restantes especializações e funções do conjunto dos serviços do Instituto do Emprego e Formação Profissional.
6 - Com vista a assegurar o acompanhamento das empresas apoiadas financeiramente através do Instituto do Emprego e Formação Profissional, bem como para a prestação de apoios de outra natureza e para os fins previstos na alínea a) do n.º 2 do artigo 9.º, poderá ser constituído um quadro regionalizado de técnicos consultores, que prestarão serviço, durante períodos determinados, junto de empresas situadas nas respectivas áreas.
ARTIGO 11.º
(Disposições finais e transitórias)
1 - Para efeitos deste diploma, entende-se por empresa toda a entidade empregadora.2 - O presente diploma será regulamentado através dos instrumentos normativos julgados mais adequados.
3 - Os instrumentos legais actualmente em vigor serão interpretados e, se necessário, revistos à luz deste diploma.
4 - A interpretação de dúvidas e a integração de lacunas do presente diploma serão feitas por despacho do Ministro do Trabalho.
5 - A competência conferida neste diploma ao Ministro do Trabalho poderá ser delegada e subdelegada.
6 - Entende-se por serviços competentes do Ministério do Trabalho, no âmbito deste diploma, o Instituto do Emprego e Formação Profissional.
ARTIGO 12.º
(Entrada em vigor)
O presente diploma entra em vigor trinta dias após a sua publicação.Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 27 de Agosto de 1980. - Francisco Sá Carneiro - Eusébio Marques de Carvalho.
Promulgado em 23 de Setembro de 1980.
Publique-se.O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.
