Acórdão 7/96
Recurso extraordinário n.º 5/94 (autos de reclamação n.º 25/94). - Acordam em plenário geral do Tribunal de Contas:

1 - O digno representante do Ministério Público junto deste Tribunal veio, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 6.º, 7.º e 8.º da Lei 8/82, de 26 de Maio, artigo 24.º, alínea g), da Lei 86/89, de 8 de Setembro, na redacção dada pela Lei 7/94, de 7 de Abril, e artigo 763.º do Código de Processo Civil, subsidiariamente aplicável, interpor recurso do Acórdão de 19 de Abril de 1994, proferido nos autos de reclamação n.º 25/94, em plenário da 1.ª Secção, com os seguintes fundamentos:

a) Este Tribunal, por acórdão proferido nos autos de reclamação n.º 196/92, de 19 de Janeiro de 1993, portanto em plenário da 1.ª Secção, entendeu, interpretando o artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, que o momento que conta para interromper o prazo da formação do visto tácito era o da prolação da decisão de recusa de visto e não o da notificação da decisão da recusa de visto à entidade que submeteu o processo à fiscalização deste Tribunal;

b) Por acórdão tirado nos autos de reclamação n.º 25/94, de 19 de Abril de 1994, tirado também em plenário da 1.ª Secção, o Tribunal entendeu, interpretando o mesmo artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, que o momento que conta para interromper o prazo da formação do visto tácito era não o da decisão da recusa do visto, mas o do conhecimento da recusa do visto/da decisão do Tribunal pelos serviços ou organismos que remeteram o processo à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, ou seja, o momento da notificação da referida decisão;

c) Verifica-se, assim, um conflito de jurisprudência, por serem distintas e opostas as decisões, tiradas uma e outra em plenário da 1.ª Secção, no que toca à interpretação do artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, no segmento que se prende com a definição do momento em que se forma o visto tácito;

d) Uma vez que o acórdão proferido nos autos de reclamação n.º 196/92 é insusceptível de impugnação por meio de recurso ordinário, encontram-se satisfeitos os requisitos legais para que este Tribunal, em plenário geral, fixe jurisprudência, mediante acórdão, nos termos do artigo 24.º, alínea g), da Lei 86/89, de 8 de Setembro, na redacção dada pela Lei 7/94, de 7 de Abril.

2 - Admitido liminarmente o recurso e cumprido o disposto no n.º 2 do artigo 9.º da Lei 8/82, apenas o digno representante do Ministério Público tomou posição expressa quanto à questão, concluindo o seu douto parecer com a proposta do seguinte acórdão de fixação de jurisprudência:

«Os organismos podem concluir pela existência do visto tácito quando sobre o prazo de 30 dias úteis a contar do registo do processo tiverem decorrido mais 5 dias úteis sem que, nesse prazo, tenham tido conhecimento pelo menos do sentido da decisão expressa que eventualmente haja recaído sobre a pretensão que os serviços formularam ao Tribunal.»

3 - Corridos os demais vistos legais impõe-se, antes do mais, verificar a existência dos pressupostos de prolação de assento de fixação de jurisprudência [artigo 24.º, alínea g), da Lei 86/89, de 8 de Setembro].

3.1 - O Acórdão de 19 de Janeiro de 1993 (autos de reclamação n.º 196/92), no que ao caso importa, assentou na seguinte factualidade:

a) O acto sujeito a fiscalização prévia foi a deliberação da nomeação de uma funcionária no cargo de terceiro-oficial do quadro da Junta de Freguesia de Mértola;

b) Por decisão proferida em sessão diária de 2 de Setembro de 1992, o Tribunal decidiu recusar-lhe o visto, por entender que não era possível proceder à regularização da situação da interessada, como a Junta pretendia, por a mesma não possuir três anos de exercício ininterrupto de funções, conforme o exige o artigo 6.º do Decreto-Lei 409/91, de 17 de Outubro;

c) A decisão referida na alínea anterior foi comunicada no dia 4 seguinte, através de fax, ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Mértola;

d) Entretanto, no dia 14 seguinte, às 18 horas e 40 minutos, foi expedido telegrama, dirigido ao presidente da Junta, a informar da recusa, telegrama esse que deu entrada nos serviços da destinatária em 15;

e) O prazo a que se refere o artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, completou-se em 9 de Setembro;

f) Na sua reclamação, atempadamente apresentada, o Sr. Presidente da Junta, invocou, para além de outros, o seguinte fundamento: «A Junta não foi notificada da decisão da recusa até à data limite para o visto, como se comprova através de fotocópia do telegrama datado de 14 de Setembro, com entrada na secretaria da Junta no dia imediato, pelo que se formou visto tácito.»

3.2 - No referido acórdão (de 19 de Janeiro de 1993 - autos de reclamação n.º 196/92), o Tribunal, após apreciar o fundamento indicado na alínea f) do n.º 3.1, decidiu que no caso não ocorreu o visto tácito, já que o momento que conta para interromper o prazo em questão é o da prolação da decisão de recusa e não o da sua notificação.

3.3 - Por sua vez, o acórdão ora recorrido, de 19 de Abril de 1994 (autos de reclamação n.º 25/94), no que à matéria do presente recurso importa, assentou nos seguintes factos:

a) O acto sujeito a fiscalização prévia foi um contrato administrativo de provimento para a frequência de estágio celebrado entre a Câmara Municipal da Moita e a licenciada Ângela de Fátima Martins Mendes da Silva;

b) O contrato referido na alínea anterior foi remetido a este Tribunal, para efeitos de visto, e após uma devolução, em 25 de Outubro de 1993;

c) O Tribunal, porém, em sessão diária de 2 de Dezembro de 1993, decidiu recusar o visto ao contrato, por violação do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei 265/88, de 28 de Julho, violação essa consistente no facto de se ter exigido uma licenciatura específica, em Direito, quando nem do quadro de pessoal nem do conteúdo funcional nele descrito resultava algo que possibilitasse tal exigência;

d) A decisão foi comunicada aos serviços por telefax ali recebido em 23 desse mês de Dezembro, tendo a cópia dessa decisão sido enviada com ofício de 27, também desse mês;

e) Na sua reclamação, como questão prévia, o Sr. Presidente da Câmara alegou o seguinte: «O prazo a que alude o n.º 4 do artigo 15.º da Lei 86/89, de 8 de Setembro, contado nos termos do n.º 1 do princípio XIII da Resolução 8/TC-1/90, de 16 de Outubro de 1990, terminou em 10 de Dezembro e a comunicação da recusa do visto só ocorreu em 23 de Dezembro, quando esse prazo já se encontrava esgotado e, por consequência, operado o 'visto tácito'.»

3.4 - No mencionado Acórdão de 19 de Abril de 1994 (autos de reclamação n.º 25/94), ora recorrido, foi julgada procedente a questão prévia colocada pelo reclamante, por se ter entendido que:

«Forma-se visto tácito (ou presumido) se, sobre o prazo de 30 dias úteis a contar da data do registo do processo, tiverem decorridos 5 dias úteis sem que os organismos tenham tido conhecimento pelo menos do sentido da decisão expressa que eventualmente haja recaído sobre o acto ou contrato que remeteram ao Tribunal de Contas;

A fase da fiscalização prévia da despesa fica precludida pelo visto tácito (ou presumido) que pôs termo ao respectivo processo, tornando ineficaz a decisão da recusa de visto entretanto proferida, mas levada ao conhecimento dos serviços após o decurso do prazo legal.»

3.5 - Do exposto se concluindo que se verificam os pressupostos que viabilizam a fixação de jurisprudência, uma vez que, tendo transitado o Acórdão de 19 de Janeiro de 1993 (autos de reclamação n.º 196/92), há oposição entre ele e o acórdão ora recorrido (de 19 de Abril de 1994 - autos de reclamação n.º 25/94) quanto a uma questão fundamental de direito, ambos foram proferidos no domínio da mesma legislação (artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento deste Tribunal - Resolução 1/TC-1/90, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 25 de Janeiro de 1990 - e Decreto-Lei 121/76, de 11 de Fevereiro) e perante idêntica situação factual (cf. assento 1/87, in Diário da República, 1.ª série, de 26 de Março de 1987).

Questão fundamental de direito que se pode enunciar nos seguintes termos:
Proferida decisão pelo Tribunal de Contas, no prazo de 30 dias a que alude o artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, no sentido de recusar o visto, não é mais possível a formação de visto tácito, seja qual for a data em que a decisão vier a ser notificada aos serviços ou estes dela tomem conhecimento por outra via; ou ao contrário

Decorrido o prazo de 30 dias a que alude o artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, acrescido de mais 5 dias úteis, sem que os serviços ou organismos que remeteram o processo à fiscalização prévia do Tribunal de Contas tenham sido notificados ou por outra via tomado conhecimento da decisão que recusou o visto, podem concluir pela formação de visto tácito e actuar em conformidade.

Quid juris?
4 - Como resulta do já exposto, a norma fundamental a ter em conta para a resolução da questão enunciada é o artigo 15.º, n.º 4, da referida Lei 86/89, que estatui:

«Os diplomas, despachos, contratos e outros documentos sujeitos a fiscalização prévia consideram-se visados ou declarados conformes, consoante os casos, 30 dias após a sua entrada no Tribunal.»

A ter em conta também é o artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento deste Tribunal (v. atrás, n.º 3.5), que estabelece:

«O prazo para o funcionário lavrar termos de conclusão ou de visto ou para cumprimento de qualquer despacho é de dois dias úteis.»

Outro diploma a considerar é o Decreto-Lei 121/76 (v. atrás, n.º 3.5), que versa sobre as notificações postais e que no seu artigo 1.º, n.º 3, prescreve:

«Todas as notificações e avisos efectuados nos termos dos números anteriores se presumem feitos no 3.º dia posterior ao do registo ou no 1.º dia útil seguinte a esse, quando o não seja, não produzindo efeitos anteriores.»

Finalmente há que ter em consideração o estatuído na norma XIII das Instruções deste Tribunal (Resolução 8/TC-1/90, in Diário da República, 2.ª série, de 30 de Novembro de 1990), que, sob a epígrafe «Contagem do prazo de visto tácito», prescreve o seguinte:

«1 - Na contagem do prazo do visto tácito do artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, não se incluem sábados, domingos ou dias feriados.

2 - Tal prazo corre, no entanto, durante as férias judiciais, dado o disposto nos artigos 22.º, n.º 4, e 40.º, n.º 3, da Lei 86/89, de 8 de Setembro.

3 - A contagem do prazo a que se refere o presente preceito inicia-se a partir do dia em que é feito o registo da entrada dos processos pelos serviços da Direcção-Geral do Tribunal de Contas.

4 - A partir do último dia do prazo mencionado neste preceito, os serviços deverão aguardar o tempo útil necessário à recepção, por via postal, da comunicação sobre a decisão do Tribunal.

5 - Para efeitos do n.º 5 do preceito referido no n.º 1, a interrupção do prazo aí estabelecido inutiliza toda a contagem do prazo anterior à devolução.»

5 - Enunciada a questão fundamental de direito e transcritas as normas essenciais, com base nas quais se há-de encontrar a solução, há, finalmente, que tomar posição.

E desde já adiantamos que a solução que consideramos correcta é a atrás enunciada no n.º 3.5, em segundo lugar, que fez vencimento no acórdão ora recorrido (de 19 de Abril de 1994), ou seja, a de que decorrido o prazo de 30 dias a que alude o artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, acrescido de mais 5 dias úteis, sem que os serviços ou organismos que remeteram o processo a fiscalização prévia do Tribunal de Contas tenham sido notificados ou por outra via tomado conhecimento da decisão que recusou o visto, podem concluir pela formação de visto tácito e actuar em conformidade.

Os fundamentos que nos levaram a este entendimento vão ser seguidamente explicitados e certamente não se estranhará que coincidam, em grande parte, com os que sustentaram a decisão que fez vencimento no acórdão recorrido.

5.1 - O prazo de 30 dias a que se alude no artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89 é um prazo judicial peremptório, no decurso do qual este Tribunal pode tomar uma de três atitudes possíveis: visa o acto ou contrato, recusa-lhe o visto ou não toma qualquer decisão expressa sobre a concessão ou recusa do visto e, neste caso, forma-se o chamado «visto tácito».

5.2 - Este regime (da formação do visto tácito) visa alcançar um objectivo fundamental: evitar que a eventual inércia ou lentidão do Tribunal no exercício da fiscalização prévia da legalidade dos actos e contratos que lhe são remetidos bloqueie a actividade ou funcionamento da Administração Pública.

5.3 - O entendimento que perfilhamos é o que melhor se ajusta à letra da lei.
Com efeito, diz o artigo 15.º, n.º 4, que «consideram-se visados», o que põe a questão de saber por quem.

Pela Administração Pública ou por este Tribunal?
Como se escreveu no acórdão recorrido, «é manifesto que a presunção do visto, após o decurso do prazo de 30 dias, só tem sentido se for extraído pelos serviços ou organismos que remeteram o acto ou contrato à fiscalização prévia.»

Nesta óptica bem se compreendendo o teor do n.º 4 da norma XIII atrás (no n.º 4) transcrita e nos termos da qual, a partir do último dia do prazo mencionado no artigo 15.º, n.º 4, os serviços deverão aguardar o tempo útil necessário à recepção, por via postal, da comunicação sobre a decisão do Tribunal.

Deverão aguardar o «tempo útil necessário» e não «qualquer tempo», pelo que, decorrido o prazo do artigo 15.º, n.º 4, e o «tempo útil necessário», poderão concluir pela formação do visto tácito.

E a ser assim, como parece que deve ser, resta apurar qual é o «tempo útil necessário».

A resposta resulta do disposto no artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento deste Tribunal e no prescrito no Decreto-Lei 121/76, designadamente no seu artigo 1.º, n.º 3 (disposições transcritas, atrás no n.º 4).

Ou seja, há que ter em conta que os funcionários deste Tribunal dispõem de dois dias úteis para comunicar a decisão aos serviços e que as notificações postais se presumem feitas decorridos três dias úteis, o que perfaz o total de cinco dias úteis. É este, por conseguinte, o «tempo útil necessário».

5.4 - Um outro argumento que se pode invocar no sentido de que a interpretação dos textos legais que vimos defendendo é a mais correcta, tendo em conta a unidade do sistema jurídico (v. artigo 9.º, n.º 1, do Código Civil), resulta do disposto nos artigos 3.º, n.º 2, e 15.º, n.º 4, do Decreto-Lei 146-C/80, de 22 de Maio, donde se conclui que, nos casos da execução de actos de pessoal ou na respectiva produção de efeitos antes do visto, por urgente conveniência de serviço, se dá relevância, não à data da decisão da recusa do visto, mas à data do seu conhecimento pelos serviços e pelo interessado, para fazer cessar os abonos que se vinham processando.

5.5 - Finalmente, pode acrescentar-se, em abono da solução perfilhada, que parece não haver dúvidas de que a mesma também é mais correcta de jure constituendo, o que deve ter tido em conta em sede de interpretação da lei - artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil.

E que assim é resulta do seguinte:
O artigo 8.º do Anteprojecto sobre o Regime Processual dos Actos da 1.ª Secção (elaborado, no âmbito deste Tribunal, por um grupo constituído por três juízes conselheiros e que foi sufragado na sua globalidade pela 1.ª Secção, onde foi discutido e aprovado), sob a epígrafe «Contagem do prazo do visto tácito» dispõe o seguinte:

«1 - O prazo legal do visto tácito conta-se da data em que é feito o registo da entrada dos processos na Direcção-Geral, a qual deve ser comunicada aos respectivos organismos ou serviço.

2 - Decorridos cinco dias úteis sobre o termo daquele prazo, os serviços ou organismos podem iniciar a execução dos actos ou contratos visados tacitamente.

3 - ...
4 - Se, após o início da execução dos actos e contratos previstos no n.º 2, os serviços ou organismos receberem comunicação da respectiva recusa do visto proferida dentro do prazo legal, a reapreciação da sua legalidade só pode ser feita em sede de fiscalização sucessiva.»

Por seu turno, o artigo 82.º do Anteprojecto da Lei de Bases do Tribunal de Contas - Versão Definitiva (recentemente elaborado e que ficou a dever-se ao ao anteprojecto legado pelo Prof. Doutor Sousa Franco, às contribuições escritas dos Srs. Juízes Conselheiros representantes do Ministério Público, dirigentes da Direcção-Geral, e às opções consensuais do grupo de trabalho constituído pelo Despacho 18/96, do Exmo. Conselheiro Presidente deste Tribunal), sob a epígrafe «Visto tácito» dispõe o seguinte:

«1 - Os actos, contratos e demais instrumentos jurídicos remetidos ao Tribunal de Contas para fiscalização prévia consideram-se visados ou declarados conformes se não tiver havido decisão de recusa de visto no prazo de 30 dias após a data do seu registo de entrada.

2 - A decisão de recusa de visto, ou pelo menos o seu sentido, deve ser comunicada por fax no próprio dia em que foi proferida, podendo os serviços ou organismos iniciar a execução dos actos ou contratos se, decorridos cinco dias úteis sobre o termo do prazo previsto no número anterior, não tiverem recebido tal comunicação.

3 - O prazo do visto tácito corre durante as férias judiciais, mas não inclui sábados, domingos ou dias feriados, e suspende-se na data da decisão final ou na data do ofício que solicite quaisquer elementos ou diligências instrutórias até à data do registo da entrada no Tribunal do ofício com a satisfação desse pedido.

4 - O visto tácito é declarado pela Direcção-Geral, salvo nos processos apresentados a despacho aos juízes de turno, aos quais caberá tal declaração, e não prejudica eventual responsabilidade financeira.

5 - Devem ser comunicadas aos serviços ou organismos as datas do registo referidas nos n.os 1 e 3.»

Ou seja, resulta dos artigos 8.º, n.º 2, e 82.º, n.º 2, dos referidos Anteprojectos que as pessoas que neste Tribunal têm lidado com a questão sub judice entendem que deve ficar bem claro quando é que a Administração pode iniciar a execução dos seus actos e contratos, quando este Tribunal não lhe comunique atempadamente a decisão que sobre eles deve proferir no prazo de 30 dias.

Sendo que a solução a que chegaram é em tudo semelhante à que agora se defende.

5.6 - Em jeito de conclusão podemos dizer que a decisão proferida no acórdão ora recorrido é a que melhor se ajusta à letra e ao espírito (ratio) da lei, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, e a que consagra a solução mais acertada.

6 - Não merecendo reparo a legalidade da decisão recorrida e estando ela em contradição, quanto à mesma questão de direito, com a anterior, impõe-se decidir e fixar jurisprudência.

Termos em que acordam os juízes do plenário geral do Tribunal de Contas em:
a) Julgar improcedente o recurso e manter o Acórdão de 19 de Abril de 1994, proferido nos autos de reclamação n.º 25/94, em plenário da 1.ª Secção;

b) Fixar, mediante assento, a seguinte jurisprudência:
Decorrido o prazo de 30 dias a que alude o artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, acrescido de mais 5 dias úteis, sem que os serviços ou organismos que remeteram o processo à fiscalização prévia do Tribunal de Contas tenham sido notificados ou por outra via tomado conhecimento da decisão que recusou o visto, podem concluir pela formação de visto tácito.

Cumpra-se o disposto no artigo 11.º da Lei 8/82, de 26 de Maio.
Diligências necessárias.
Lisboa, 5 de Junho de 1996. - Alfredo José de Sousa, presidente - Adelino Ribeiro Gonçalves, relator - Adélio Pereira André - António José Avérous Mira Crespo - Manuel Cruz Pestana de Gouveia - José de Oliveira Moita - Alfredo Jaime Menéres Correia Barbosa (vencido nos termos da declaração de voto anexa) - Carlos Manuel Botelheiro Moreno - João Manuel Fernandes Neto - Manuel Raminhos Alves de Melo - José Alves Cardoso (vencido, por virtude de o assento ser estranho à questão fundamental de direito colocada pelo recorrente, que era a de saber qual o momento que conta para interromper o prazo de formação de visto tácito: o da prolação da decisão de recusa do visto ou da notificação dessa decisão) - José Faustino de Sousa - Arlindo Ferreira Lopes de Almeida (vencido pelas razões constantes do voto do Sr. Conselheiro Alves Cardoso) - João Pinto Ribeiro - Ernesto Luís Rosa Laurentino da Cunha - Manuel Marques Ferreira.

Fui presente, José Manuel da Silva Pereira Bártolo.

Declaração de voto
Do pedido inicialmente formulado, e tendo em atenção as decisões contraditórias invocadas como fundamento, resultava inequívoco que a questão que importava dirimir era a da determinação do momento que conta para interromper o prazo de formação do visto tácito: se o da prolação da decisão de recusa de visto, se o da notificação dessa decisão à entidade que submeter o processo à fiscalização prévia deste Tribunal.

No entanto, o acórdão que fez vencimento não resolve esta questão, já que se limita a concluir que, decorrido o prazo de 30 dias a que alude o artigo 15.º, n.º 4, da Lei 86/89, de 8 de Setembro, acrescido de mais de 5 dias úteis, sem que os serviços ou organismos que remeteram o processo à fiscalização prévia do Tribunal de Contas tenham sido notificados ou por outra via tomado conhecimento da decisão que recusou o visto, se pode concluir pela formação do visto tácito.

Tal conclusão não resolve a questão posta, já que do facto de, verificada a apontada situação, os serviços poderem concluir pela formação do visto tácito não se pode concluir se tal situação em concreto se verificou ou não.

E essa era a questão que importava resolver aqui e que o Tribunal, anteriormente chamado a resolvê-la, tinha decidido de forma contraditória.

Daí a razão de ter votado vencido. - Alfredo Jaime Menéres Correia Barbosa.