Decide, com respeito às contas da campanha eleitoral apresentadas pelo grupo de cidadãos eleitores «Narciso Miranda por Matosinhos», relativas às eleições autárquicas realizadas a 1 de outubro de 2017, julgar parcialmente procedente o recurso interposto pelo primeiro proponente do referido grupo de cidadãos eleitores da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 19 de abril de 2023 e, em consequência: absolvê-lo numa parte; julgar extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, noutra parte; condenar em admoestação o arguido, por incorrer na prática, em concurso efetivo, das contraordenações previstas e punidas pelo artigo 47.º, n.º 1, com referência ao artigo 16.º, n.º 1, ambos da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro, e pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho

Acórdão 13/2024

Sumário: Decide, com respeito às contas da campanha eleitoral apresentadas pelo grupo de cidadãos eleitores «Narciso Miranda por Matosinhos», relativas às eleições autárquicas realizadas a 1 de outubro de 2017, julgar parcialmente procedente o recurso interposto pelo primeiro proponente do referido grupo de cidadãos eleitores da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 19 de abril de 2023 e, em consequência: absolvê-lo numa parte; julgar extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, noutra parte; condenar em admoestação o arguido, por incorrer na prática, em concurso efetivo, das contraordenações previstas e punidas pelo artigo 47.º, n.º 1, com referência ao artigo 16.º, n.º 1, ambos da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro, e pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho.

Processo 781/23

Aos nove do mês de janeiro de dois mil e vinte e quatro, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros Afonso Patrão, António da Ascensão Ramos, João Carlos Loureiro, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano, José Teles Pereira, Carlos Medeiros Carvalho, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Dora Lucas Neto, Mariana Canotilho e Joana Fernandes Costa, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Exmo. Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Exmo. Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional - referida adiante pela sigla «LTC»), ditado o seguinte:

I - Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que é recorrente José Narciso Rodrigues Miranda, foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, de 19 de abril de 2023, relativa às contas apresentadas pelo grupo de cidadãos eleitores «Narciso Miranda por Matosinhos» (doravante designado apenas pela sigla «GCE»), pela participação na campanha das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas a 1 de outubro de 2017, que sancionou o ora recorrente, no plano contraordenacional, na qualidade de primeiro proponente do referido grupo de cidadãos eleitores.

2 - Por decisão datada de 7 de outubro de 2020, tomada no âmbito do processo PA 69/AL/17/2018, a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo GCE, relativas à campanha das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas a 1 de outubro de 2017 (artigo 27.º, n.º 4, da Lei 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional.

3 - Em 14 de setembro de 2022, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo 42/2022 e ao qual foi apensado o procedimento PA 69/AL/17/2018.

4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 42/2022, a ECFP proferiu decisão, datada de 19 de abril de 2023, nos termos da qual foi deliberado condenar os arguidos nos seguintes termos:

«a) Ao Arguido José Narciso Rodrigues de Miranda, Primeiro Proponente do GCE NMPM:

1 - A sanção de coima de 4 (quatro) salários mínimos mensais nacionais de 2018 (no valor de 580,00 EUR), o que perfaz a quantia de 2.320,00 EUR, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005;

2 - A sanção de coima no valor de 6 (seis) IAS de 2018 (no valor de 428,90 EUR), o que perfaz a quantia de 2.573,40 EUR, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho; e

3 - Efetuando o cúmulo jurídico das duas coimas aplicadas, aplicar-lhe a coima única no valor de 2.800,00 EUR.

b) Ao Arguido Armando Paulo Brandão Oliveira, Mandatário Financeiro do GCE NMPM:

1 - A sanção de coima de 4 (quatro) salários mínimos mensais nacionais de 2018 (no valor de 580,00 EUR), o que perfaz a quantia de 2.320,00 EUR, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005;

2 - A sanção de coima no valor de 6 (seis) IAS de 2018 (no valor de 428,90 EUR), o que perfaz a quantia de 2.573,40 EUR, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho; e

3 - Efetuando o cúmulo jurídico das duas coimas aplicadas, aplicar-lhe a coima única no valor de 2.800,00 EUR.»

5 - Notificados de tal decisão sancionatória, apenas o primeiro arguido dela interpôs recurso para o Tribunal Constitucional. Da motivação desenvolvida extraiu as seguintes conclusões:

«CONCLUSÕES

Quanto à CO prevista no art.16.º n.º 1 da Lei Orgânica 2/2005

1 - O recorrente não praticou os factos pelos quais vem acusado.

2 - Entende a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, que a contra-ordenação é praticada quando não estão identificados os meios ou as acções de campanha na Lista de Acções e Meios.

3 - Mas tal não é o mesmo que ausência de comunicação;

4 - A autoridade administrativa consegue descrever com elevada pormenorização tudo o que esteve envolvido: valor, fornecedor, data e até faz uma separação dos objectos: se outdoors, se brindes, se donativos;

5 - Ora, crê o recorrente que o dever de comunicação foi cumprido, - de outra forma a ECFP não o saberia - só não foi no documento próprio para tal.

6 - Se se pune o recorrente pelo facto dos meios utilizados não estarem descritos em Lista própria, mas estarem demonstrados noutros documentos, o que se fará àqueles que nem nas contas o demonstram??

7 - É exigência do art.16.º n.º 1 da Lei Orgânica - norma punitiva - que a comunicação das acções de campanha eleitoral realizadas, bem como os meios nelas utilizados deve ser efectuada em Lista própria para o efeito? Crê-se que não.

8 - Veja-se que o prazo da comunicação é o mesmo da apresentação de contas.

9 - E veja-se que a própria contra-ordenação para ser praticada, exige uma atuação dolosa por parte do recorrente que simplesmente não existiu...

10 - Sendo que não existe matéria factual suficiente nos autos para dar como provado o facto 13.

11 - Se o recorrente atuasse com dolo, representando para si que existia uma 'falha' na documentação que deveria ter sido entregue ou referida de uma forma e foi noutra, alguma vez juntaria as faturas do que pretendia esquivar-se a comunicar??

12 - Aliás a motivação apresentada na Decisão não é apta a dar como provado o dolo, ainda que eventual.

13 - O argumento utilizado para justificar a conclusão pelo dolo é o facto do recorrente já ter sido eleito em eleições anteriores para daí partir do princípio 'que a regra da experiência comum deixa antever a sua verificação', - página 13 da Decisão.

14 - Ora, não pode a ECFP socorrer-se de quaisquer outros factos que não sejam os que estão dados como provados;

15 - Mas ainda assim se dirá que é claro e óbvio que o facto de ter sido eleito apenas traz experiência política que nada tem a ver quanto ao cumprimento dos requisitos de apresentação de contas.

16 - Aliás a própria circunstância de ter sido eleito (e a ECPF não refere em que lugar) não pode transformar um qualquer esquecimento ou desconformidade numa conduta dolosa.

Em suma

17 - O recorrente não praticou a contra-ordenação apontada;

C) CO prevista e punida no art.31.º n.º 1 da Lei 19/2003 de 20 de junho

18 - Também aqui o recorrente está em crer que não praticou qualquer contra-ordenação, na medida em que todas as receitas foram descritas e identificadas, bem se sabendo de onde provinham;

19 - Aliás, a condenação do aqui recorrente assenta no facto de não ter identificado pela ECFP a quantia de (euro)6100,00 referente a donativos;

20 - Mas então se não identificou tais donativos como é possível à ECFP apontar que os mesmos provêm de 'António Manuel Duarte de Sousa', 'Armando Paulo Brandão Oliveira' e 'Francisco Rui Carvalho Fernandes'??

21 - Que investigação para além da análise da documentação entregue foi efectuada para permitir a descoberta da proveniência dos donativos??

22 - É certo e óbvio que se sabe perfeitamente a proveniência de tais donativos,

23 - Não foram foi assinalados no local mais próprio...

24 - Ora, a ratio legis da norma punitiva é que - para o que aqui interessa - os grupos independentes e os partidos políticos não possam receber financiamentos em que não esteja identificada a proveniência...

25 - Se o libelo acusatório bem como a decisão identificam a proveniência dos valores unicamente com recurso à documentação entregue, sempre se dirá que não existe qualquer contra-ordenação;

26 - Muito menos praticada a título doloso;

27 - Quanto aos valores indicados referente a meios em acções de campanha, não pode o recorrente achar o comportamento da ECFP exagerado e desproporcional;

28 - Foi possível adquirir determinados bens a usar em acções de campanha a um preço mais baixo do que o previsto na Lista.

29 - Um dos referidos brindes quase 12 cêntimos mais barato, noutro quase 16 cêntimos mais barato;

30 - O aqui recorrente não nega essa factualidade,

31 - A prevalecer a interpretação da ECFP, o recorrente para não praticar a contra-ordenação pela qual responde apenas poderia solicitar a alteração do valor da factura para o valor constante da Lista, efectuando o pagamento do valor real.

32 - E neste caso estaria a ECFP a acusar o aqui recorrente de ter um movimento financeiro de valor inferior ao que a factura demonstraria;

33 - Ou negociava com o fornecedor para pagar mais... o que sinceramente não faz qualquer sentido.

34 - No entanto sempre se dirá que a responsabilidade da emissão da factura e a descrição dos bens é ónus do emitente

35 - A verificação dos valores mínimos apenas deverá ser utilizada no caso de apuramento do valor ou benefício económico de doações realizadas.

Da medida da coima

36 - Entende o recorrente que a ECFP não fundamentou como deveria a decisão quanto à medida da coima quer na decisão inicial;

37 - Quer na decisão rectificada;

38 - Se nas coimas parcelares se limitou a indicar os valores mínimos e máximos de cada contra-ordenação e a fixar os montantes condenatórios parcelares, quanto à fixação da coima em cúmulo nada foi dito ou referido.

39 - A proceder assim, não tem o recorrente possibilidade de perceber a razão pela qual não lhe foi aplicado o limite mínimo em cada uma das parcelares;

40 - Bem como a coima mínima em cúmulo.

41 - Não consegue o arguido descortinar qual o juízo formulado para lhe ser aplicada uma coima única superior à do mínimo legal;

42 - A ECFP simplesmente não se deu ao trabalho de fundamentar a sua posição, pelo que a decisão é nula,

43 - Nulidade essa que expressamente se arguiu.»

6 - Por deliberação de 4 de julho de 2023, a ECFP sustentou a decisão sancionatória.

Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 12 de julho de 2023, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto.

O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de dever ser negado provimento ao recurso.

Notificado, o recorrente não respondeu.

II - Fundamentação

A. Considerações gerais

7 - A Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, não havia ainda procedimento contraordenacional instaurado, uma vez que o prazo para prestação das contas da campanha estava em curso, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica, por se tratar de processo novo.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas algumas considerações no Acórdão 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação a efetuar deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

8 - Em face das conclusões do recurso, as questões a decidir são as seguintes:

a) Nulidade da decisão recorrida por falta de fundamentação;

b) Subsunção dos factos dados como provados aos ilícitos imputados;

c) Imputação subjetiva dos factos a título doloso ou negligente;

d) Espécie e medida concreta da sanção.

C. Apreciação do recurso

9 - Questão prévia: nulidade da decisão recorrida

O recorrente arguiu a nulidade da decisão recorrida, na parte relativa à determinação da medida da coima. Segundo o recorrente, a ECFP limitou-se a identificar os limites máximos e mínimos das molduras sancionatórias e a fixar os montantes condenatórios, sem justificar as suas escolhas, designadamente sem indicar as razões pelas quais optou por condenações acima dos mínimos legais, seja nas coimas parcelares, seja na coima única.

No despacho de sustentação, a ECFP limita-se a afirmar que a decisão não padece de nulidade.

O Ministério Público pronuncia-se pela não verificação da nulidade, por considerar que da decisão constam os elementos relevantes para a determinação das coimas e que poderiam ter sido contestados pelo recorrente, se assim o entendesse.

Apreciemos a questão.

Na secção III da decisão impugnada, dedicada à determinação da medida concreta da coima, consignou-se o seguinte:

«Para efeitos da determinação da medida da coima há que atender à gravidade da contraordenação, à culpa, à situação económica do agente e ao benefício económico que este retirou da prática da contraordenação (artigo 18.º, n.º 1, do RGCO).

No caso, a gravidade da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, afigura-se abaixo da mediana, uma vez que, embora consistindo na violação do dever de comunicação das ações de propaganda política e meios nela utilizados consagrado no artigo 16.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, repetido por sete vezes, as despesas relativas aos meios em causa encontram-se registadas nas contas (artigo 12.º, n.º 3, alínea c), v. subalínea vi), da Lei 19/2003). Foi, de resto, esse registo que permitiu identificar a omissão da comunicação na lista enviada aquando da prestação das contas.

Por sua vez, a gravidade da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, consistiu na violação do dever de organização contabilística das contas de campanha, numa via consistente no desrespeito pelo artigo 16.º, n.º 3 (atual n.º 4) por um lado, e seis vias de desrespeito do artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, ambos da Lei 19/2003, por outro. A primeira concretizou-se por três incidências (factos 6. a 6.3.). A segunda, por múltiplas incidências (factos 7. a 7.7, 8., 9. a 9.2.2, 10. a 10.1.2, 11 e 12. a 12.5.)

Ainda a respeito da gravidade há que salientar que, no caso, não foram registadas nas contas apresentadas receitas e/ou despesas de campanha no montante de 22.452,23 EUR (cf. ponto 7. a 7.7. dos factos provados) e no montante de 70,11 EUR (cf. ponto 11. dos factos provados), sendo ainda possível identificar que as despesas e receitas irregulares representam um peso relativo de 6,67 % no total das receitas e de 5,95 % no total das despesas registadas nas contas.

Para a campanha em causa o GCE-NMPM, recebeu a título de subvenção o valor de 57.762,38 EUR, tendo registado receitas no valor total de 98.836,86 EUR e despesas no valor total de 98.477,67 EUR.

Os Arguidos agiram culposamente, tendo praticado a infração contraordenacional a título doloso, ainda que na sua forma menos intensa, incidindo o juízo de censura que sobre os mesmos recai no facto de, tendo podido agir em conformidade com os seus deveres e no cumprimento das normas, o não terem feito, conformando-se com o resultado contraordenacional da sua conduta.

Nada foi possível apurar que permitisse mensurar o benefício retirado da prática da contraordenação.

No que respeita à situação económica dos Arguidos nada se apurou.

Assim, ponderados todos os elementos relevantes na determinação da sanção, mesmo considerando a experiência anterior do Arguido José Narciso Rodrigues de Miranda nesta matéria, considera-se adequado, proporcional e ajustado aplicar:

Ao Arguido José Narciso Rodrigues de Miranda:

- Pela violação do artigo 47.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, uma coima que se fixa no valor de 4 (quatro) salários mínimos mensais nacionais de 2018 (no valor de 580,00 EUR), o que perfaz a quantia de 2.320,00EUR.

- Pela violação do artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003, uma coima que se fixa no valor de 6 (seis) IAS de 2018 (no valor de 428,90 EUR), o que perfaz a quantia de 2.573,40EUR.

Ao Arguido Armando Paulo Brandão Oliveira:

- Pela violação do artigo 47.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, uma coima que se fixa no valor de 4 (quatro) salários mínimos mensais nacionais de 2018 (no valor de 580,00 EUR), o que perfaz a quantia de 2.320,00 EUR.

- Pela violação do artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003, uma coima que se fixa no valor de 6 (seis) IAS de 2018 (no valor de 428,90 EUR), o que perfaz a quantia de 2.573,40 EUR.

[...]

Assim, considerando as concretas medidas das coimas parcelares aplicadas aos Arguidos e os limites consignados no artigo 19.º do RGCO, concretamente o limite máximo da moldura do cúmulo no valor de 4.893,40 EUR [porquanto não excede o valor de 68.624,00 EUR (cf. n.º 2 do artigo 19.º do RGCO)], sendo que a coima a aplicar não poderá ser inferior à quantia de 2.573,40EUR (cf. n.º 3, do artigo 19.º do RGCO).

Assim sendo, numa ponderação global de todos os factos feita no respeito pelos critérios estabelecidos no citado artigo 18.º do RGCO considera-se justa, proporcional e adequada ao grau de culpa, aplicar a cada um dos Arguidos a coima única no valor de 2.800,00 EUR».

Ao contrário do afirmado pelo recorrente, a decisão impugnada não se limita a indicar os valores máximos e mínimos das molduras sancionatórias pertinentes para cada uma das contraordenações imputadas e a indicar a medida concreta das coimas que decidiu aplicar. Ao invés, indica de modo especificado, por referência aos critérios previstos no artigo 18.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social e Respetivo Processo, referido adiante pela signa «RGCO») - designadamente, «gravidade da contraordenação» e critério da sua graduação; «culpa», na modalidade de dolo apurada; e «benefício económico retirado pelo agente da prática da contraordenação», que foi considerado inexistente - como avaliou cada um deles.

É certo que, na discussão sobre a determinação da medida da coima única, a decisão recorrida remete novamente para uma «ponderação global de todos os factos feita no respeito pelos critérios estabelecidos no citado artigo 18.º do RGCO». Contudo, deve ter-se presente que o artigo 19.º, n.º 1, do RGCO, ao contrário do que sucede com a disposição homóloga no Código Penal (o artigo 77.º, n.º 1), não estabelece um critério específico ou privativo para a determinação da coima única resultante do concurso de infrações, pelo que os critérios a relevar são os previstos no artigo 18.º

Importa distinguir o plano dos vícios intrínsecos de um determinado ato processual do plano do mérito do juízo aplicativo de sanção. A eventual invalidade de uma decisão condenatória coloca-se no primeiro de tais planos, quando não contenha factos que permitam sequer preencher os critérios traçados na lei para a determinação da medida concreta da sanção, ou quando a decisão de todo não especifique, ainda que de forma sucinta, que critérios elegeu para se decidir por determinada sanção e que peso lhes atribuiu nessa operação.

Ora, embora observe a forma de uma decisão judicial, a decisão administrativa aplicadora de coima não tem que obedecer aos critérios de fundamentação de uma sentença criminal. À luz do disposto no artigo 58.º do RGCO, aquela estará suficientemente fundamentada na medida em que se justifiquem as razões pelas quais é aplicada determinada sanção ao arguido, de modo que este, tomando conhecimento da decisão, a possa compreender, de acordo com um padrão de normalidade de entendimento, - podendo, assim, impugná-la. É que se passa no caso vertente, dado que, como se referiu, a decisão recorrida identifica três critérios que relevou para a operação de determinação da sanção e especificou a forma como os valorou nessa operação.

É de concluir, pois, que a decisão recorrida contém todos os elementos exigidos no artigo 58.º, n.º 1, do RGCO, designadamente os que constam das suas alíneas c) e d).

10 - Mérito da decisão sancionatória

10.1 - Matéria de facto

10.1.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Grupo de Cidadãos Eleitores «Narciso Miranda por Matosinhos» apresentou listas de candidatos às eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais realizadas em 1 de outubro de 2017.

2 - José Narciso Rodrigues de Miranda foi o Primeiro Proponente da lista da candidatura apresentada pelo GCE.

3 - O GCE constituiu Armando Paulo Brandão Oliveira como Mandatário Financeiro das contas da campanha eleitoral relativa à eleição descrita em 1.

4 - O GCE apresentou, em 9 de maio de 2018, junto da ECFP, as contas da campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 1, que complementou em 25 de outubro de 2018 e 18 de dezembro de 2018.

5 - O GCE registou nas contas apresentadas as seguintes despesas, não tendo procedido à respetiva comunicação na lista de ações e meios apresentada:

a) Despesas com estruturas, cartazes e telas:

i) Fatura n.º 11752/001577, emitida pelo fornecedor «Alargâmbito - Publicidade Ext. Unipessoal, Lda.», em 28 de julho de 2017, no valor de (euro) 12.469,13;

ii) Fatura n.º 11752/001989, emitida pelo fornecedor «Alargâmbito - Publicidade Ext. Unipessoal, Lda.», em 11 de setembro de 2017, no valor de (euro) 12.469,13.

b) Brindes:

i) Fatura n.º FT2017/384, emitida pelo fornecedor «Grafivinil Brindes, Unipessoal, Lda.», em 28 de julho de 2017, no valor de (euro) 1.009,83;

ii) Fatura n.º FT2017/405, emitida pelo fornecedor «Grafivinil Brindes, Unipessoal, Lda.», em 16 de agosto de 2017, no valor de (euro) 17.481,99;

iii) Fatura n.º FT2017/421, emitida pelo fornecedor «Grafivinil Brindes, Unipessoal, Lda.», em 29 de agosto de 2017, no valor de (euro) 1.783,50;

iv) Fatura n.º FT2017/425, emitida pelo fornecedor «Grafivinil Brindes, Unipessoal, Lda.», em 1 de setembro de 2017, no valor de (euro) 4.170,93;

v) Fatura n.º FT2017/428, emitida pelo fornecedor «Grafivinil Brindes, Unipessoal, Lda.», em 5 de setembro de 2017, no valor de (euro) 2.201,70.

6 - Nas contas apresentadas pelo GCE não foram registadas quaisquer receitas e/ou despesas referentes aos seguintes meios, utilizados nas seguintes ações de campanha:

a) Distribuição de brindes (réguas, aventais e sacos), em agosto e setembro de 2017;

b) Comícios de rua, em agosto e setembro de 2017, com o aluguer de cadeiras, palco, som e roll-up;

c) Arruada com carro de som realizada, no dia 22 de setembro de 2017, com a utilização de um veículo automóvel da marca Peugeot 307 com som;

d) Arruada com carro de som e carrinha decorada, realizada no dia 25 de setembro de 2017, equipamento de som em carrinha da marca Peugeot Partner, cedida a título de empréstimo, e carrinha da marca Ford Transit decorada;

e) Noite dançante - Ação no exterior com animação musical - realizada no dia 28 de setembro de 2017, no Parque Eng.º Manuel Pinto Oliveira, junto à Igreja de Leça de Palmeira, com o aluguer de cadeiras, palco elevatório, roll-up, som, luz e imagem - equipamento e apoio técnico e animação musical (Davi Bota, Hugo Silva e Alberto Ribeiro).

7 - O GCE registou nas contas apresentadas, a título de receita, no valor total de (euro) 6.100,00, e na rubrica de «donativos», as seguintes operações efetuadas por depósitos ou transferências bancárias para a conta de campanha identificada com o n.º 392017260130 da Caixa Geral de Depósitos:

a) Crédito no valor de (euro) 1.000,00;

b) Crédito no valor de (euro) 5.000,00;

c) Crédito no valor de (euro) 100,00.

8 - Nas contas apresentadas pelo GCE foi registada receita proveniente de donativos em espécie, referente a «livros», no montante de (euro) 500,00, efetuada por José Narciso Rodrigues Miranda, sem que o GCE tenha apresentado suporte documental no qual conste a quantidade de livros cedidos, o valor unitário atribuído e a declaração assinada pelo doador.

9 - Na conta bancária da campanha encontram-se registados os seguintes movimentos a crédito e a débito - a crédito no valor total de (euro) 12.200,00 e a débito no valor total de (euro) 10.182,52, perfazendo (euro) 22.452,23, sem que nas contas apresentadas pelo GCE conste o correspondente registo das operações:

a) Movimento a crédito, no valor de (euro) 5.000,00, em 5 de junho de 2017, com a designação «TRANSFERENCIA» e n.º de Doc./Cheque 83945989;

b) Movimento a crédito, no valor de (euro) 5.000,00, em 5 de junho de 2017, com a designação «TRANSFERENCIA» e n.º de Doc./Cheque 83946231;

c) Movimento a crédito, no valor de (euro) 1.000,00, em 31 de julho 2017, com a designação «DEPOSITO»;

d) Movimento a crédito, no valor de (euro) 1.200,00, em 11 de outubro de 2017, com a designação «emprpag som»;

e) Movimento a débito, no valor de (euro) 1.200,00, em 20 de fevereiro de 2018, com a designação «Devolucaoemprest som».

f) Movimento a débito, no valor de (euro) 5.000,00, em 12 de março de 2018, com a designação «TRF JOSE NARCISO RODR» n.º de Doc./Cheque 101228839;

g) Movimento a débito, no valor de (euro) 3.982,52, em 12 de março de 2018, com a designação «TRF JOSE NARCISO RODR» n.º de Doc./Cheque 101228902.

10 - Nas contas apresentadas pelo GCE não foram registadas as despesas correspondentes aos seguintes movimentos a débito na conta bancária da campanha, identificada com o n.º 392017260130, da Caixa Geral de Depósitos, no valor total de (euro) 70,11:



11 - Nas contas apresentadas pelo GCE foram registadas as seguintes despesas de campanha, tituladas por faturas em cujos descritivos constam os seguintes elementos:

a) Fatura n.º 11752/001577, emitida pelo fornecedor «Alargâmbito - Publicidade Exterior, Unipessoal, Lda.», em 28 de julho de 2017, respeitante a:

i) «Produção imagem p/16 lonas 4x3», no valor de (euro) 920,00 a que acresce IVA à taxa legal de 23 %;

ii) «Produção imagem p/13 lonas 8x3», no valor de (euro) 1.462,50 a que acresce IVA à taxa legal de 23 %;

b) Fatura n.º 11752/001989, emitida pelo fornecedor «Alargâmbito - Publicidade Exterior, Unipessoal, Lda.», a 11 de setembro de 2017, respeitante a:

i) «Produção imagem p/16 lonas 4x3», no valor de (euro) 920,00, a que acresce IVA à taxa legal de 23 %;

ii) «Produção imagem p/ 13 lonas 8x3», no valor de (euro) 1.462,50, a que acresce IVA à taxa legal de 23 %.

12 - Nas contas apresentadas pelo GCE foi registada a seguinte despesa de campanha, titulada por fatura em cujo descritivo constam os seguintes elementos:

a) Fatura n.º 2017/405, emitida pelo fornecedor «Grafivinil-Brindes, Unipessoal, Lda.», a 16 de agosto de 2017, na parte respeitante a:

i) Aquisição de 5.000 esferográficas azuis com impressão a branco, cujo valor unitário constante da respetiva fatura é de (euro) 0,1672;

ii) Aquisição de 4.000 porta-chaves brancos com impressão a azul, cujo valor unitário constante da respetiva fatura é de (euro) 0,162.

13 - Ao agir conforme descrito nos pontos 5.b a 11., o arguido representou como possível que as contas apresentadas não obedecessem integralmente às exigências legais, tendo ainda assim praticado os factos narrados e apresentado as contas nos termos descritos, conformando-se com aquela possibilidade.

14 - Ao agir conforme descrito no ponto 12., o arguido representou como possível que as despesas efetuadas, conforme registadas nas contas de campanha apresentadas, não observassem as exigências legais, tendo ainda assim praticado os atos descritos e conformando-se com essa possibilidade.

15 - O Arguido sabia que as condutas referidas em 5.b a 6. e 8. a 12. eram proibidas e contraordenacionalmente sancionáveis, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

16 - O GCE, nas contas apresentadas, registou receitas no valor de (euro) 98.836,86 e despesas no valor de (euro) 98.477,67.

17 - A Candidatura recebeu subvenção pública no valor de (euro) 57.762,38 para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 1.

18 - O arguido José Narciso Rodrigues de Miranda foi eleito para a Câmara Municipal de Matosinhos, nas eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais realizadas em 11 de outubro de 2009.

10.1.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não se provaram os seguintes factos:

1 - Nas contas apresentadas não existe documentação de suporte que permita determinar a origem e natureza das receitas descritas no ponto 7. dos factos provados.

2 - Ao agir conforme descrito em 5.a., 6.a. e 7. dos factos provados, o arguido representou como possível que as contas apresentadas não obedecessem a exigências legais cuja inobservância seria suscetível de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

3 - O arguido sabia que as condutas referidas em 5.a., 6.a. e 7. dos factos provado eram proibidas e contraordenacionalmente sancionáveis, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

10.1.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos presentes autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor do Mapa Oficial 1-A/2017 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no Diário da República n.º 231/2017, 1.º Suplemento, Série I de 30 de novembro de 2017, páginas 2 a 407, da qual a mesma se extrai.

A prova dos factos constantes dos pontos 2. e 3. dos factos provados resulta do teor da ata de constituição do GCE e seus anexos, a fls. 2 a 24 do PA 69/AL/17/2018 (doravante designado somente por "PA").

A prova dos factos constantes do ponto 4. dos factos provados resulta do teor de fls. 19 a 64, 97 e 97-A, 113 a 138 do PA, onde constam as contas apresentadas e se certifica a sua data de apresentação e posteriores aditamentos.

Para prova da matéria factual constante dos pontos 5. e 7. a 12. dos factos provados teve-se por base as contas apresentadas, nomeadamente o teor dos documentos contabilísticos e bem assim dos documentos de suporte apresentados, os quais não foram impugnados pelo arguido.

Em especial, no que concerne aos factos descritos em 5., considerou-se a lista de ações e meios de campanha apresentada pelo GCE que consta de fls. 27 e 28 do PA, conjugada com o teor dos mapas M10 a fls. 36, M12 de fls. 37. As faturas referidas encontram-se reproduzidas a fls. 215, 215v e 241, sempre do PA.

Relativamente aos factos descritos em 6., os mesmos tiveram por base o confronto dos mapas constantes de fls. 23 a 39 e 264 do PA com o auto de ações de monitorização de fls. 218 a 222v do PA, onde estão documentadas fotograficamente as diversas ações de campanha enumeradas nos factos dados como provados. O relatório afigura-se idóneo, sendo que o arguido não impugnou a veracidade dos factos nele documentados. Nessa medida, mereceu crédito.

No que ao ponto 7. diz respeito, consideraram-se o mapa M4 a fls. 30 respeitante a receitas de campanha provenientes de donativos, a ficha de identificação bancária de fls. 22 do PA e o extrato dos movimentos bancários de fls. 171 a 174v do PA, onde se mostram identificados os movimentos em questão. Tomou-se também em consideração as cópias dos talões de depósito, de fls. 126 e 269 do PA.

Quanto ao ponto 8., a prova dos factos baseou-se no teor dos extratos dos movimentos da conta bancária de campanha que constam de fls. 46 a 50 do PA e os elementos de prestação de contas apresentadas, de cuja análise se extraí a ausência dos referidos registos. Considerou-se também a cópia da ficha técnica e capa do livro, de fls. 286 e 287 do PA.

Sobre os factos descritos em 9., considerou-se o extrato de movimentos da conta bancária da campanha de fls. 172 a 174v do PA e os mapas de despesas de campanha que constam de fls. 33 a 39 e 264 do PA.

Quanto ao ponto 10., considerou-se o extrato de movimentos da conta bancária da campanha de fls. 172 a 174v do PA, bem como o teor do mapa resumo de receitas de campanha que consta de fls. 23 do PA e o mapa M6 a fls. 31 do PA, além da restante prestação de contas, onde não constam os elementos indicados.

Finalmente, quanto aos factos descritos em 11. e 12., consideraram-se as faturas juntas a fls. 215 a 216v e 241, todas do PA.

De notar que se eliminaram dos factos provados as referências constantes da decisão recorrida que davam conta da «incompletude» ou da «impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade» de determinados preços face aos valores de mercado na ausência de elementos complementares de comparação de preços, na medida em que tais juízos, não tendo índole estritamente factual, devem ser, na medida do possível, evitados neste âmbito. Nesse sentido, dá-se como provado o que consta objetivamente das faturas mencionadas, cuja fidedignidade não foi posta em causa nos autos.

A prova da factualidade enunciada em 13. a 15. extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, no essencial, por duas vias: pela confissão feita pelo próprio ou por uma interpretação da manifestação exterior dos factos internos correspondentes. A segunda via implica o uso de inferências, assentes, quer em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum, quer em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

No que aos produtos descritos no ponto 5.b. dos factos provados diz respeito, dadas as quantidades e natureza dos brindes em questão, é evidente que se tratava de artigos destinados a ser distribuídos em ações de campanha eleitoral, sendo precisamente essa a finalidade que leva as candidaturas a encomendar esse tipo de materiais. Ora, dados os valores envolvidos - para cima de (euro) 20.000,00 em brindes -, não se afigura plausível que o arguido, sabendo que estava obrigado a entregar a listagem a que alude o artigo 16.º, n.º 1, da LEC - tanto assim que a entregou -, e sabendo perfeitamente que esses artigos se destinavam a ser usados como meios em ações de campanha, não se tenha confrontado, pelo menos, com a dúvida de saber se a não comunicação daqueles factos violava a lei, circunstância que revela inequivocamente que não só representou essa possibilidade, como se conformou com ela.

Por outro lado, no que respeita aos factos a que se referem os pontos 6. e 8. a 11. dos factos provados, também não é crível que o arguido não tenha representado a possibilidade de a documentação apresentada ser irregular e/ou incompleta, o mesmo se passando com as incongruências entre os movimentos bancários e os dados registados nas contas, e se ter conformado com esse facto, nem que desconhecesse a exigência legal de discriminação e comprovação das despesas, visto que esta constitui a mais relevante obrigação em matéria de prestação de contas, sendo que não estamos aqui perante matéria que reclame particulares conhecimentos contabilísticos ou de índole técnica equivalente.

A este propósito, importa salientar que não procede o argumento do arguido, constante da conclusão 11.ª, segundo o qual, se tivesse agido dolosamente, não teria chegado a apresentar as faturas relativas a factos que não quereria comunicar. Não procede porque o que se imputa ao arguido não é que tenha ocultado factos contabilisticamente relevantes, antes que não tenha satisfeito todas as exigências legais nesta matéria. A previsão dessa possibilidade em nada é incompatível com o facto de ter apresentado as faturas e demais elementos contabilísticos; ao invés, supõe até tal apresentação, dado que o que está em causa é a forma de organização desses elementos ou a sua incompletude, não a sua omissão tout court.

No que concerne especificamente ao facto descrito em 12., sendo manifesto que os preços de aquisição dos bens constantes da fatura aí discriminada são divergentes dos indicados na Listagem 5/2017, e que o recorrente admite saber que se tratou de um valor abaixo do dessa listagem, não é crível que não tenha representado a possibilidade de dessa desconformidade resultar a ilicitude material da aquisição, nem que não se tenha com esse facto conformado. Não se afigura, pois, plausível que o recorrente, revelando consciência da divergência verificada, não se tenha confrontado, pelo menos, com a dúvida de saber se dela resultaria legal a violação da exigência legal de que as despesas se situem dentro dos valores de mercado. Assim, da matéria objetiva dada como provada, examinada de acordo com as regras da experiência e inferências lógicas, resulta preenchido o elemento subjetivo do tipo contraordenacional, encontrando-se verificados, na modalidade de dolo eventual, o conhecimento e a vontade exigidos pelo tipo subjetivo previsto no artigo 30.º, n.º 2, da LFP.

A prova dos factos descritos no ponto 13. dos factos provados extrai-se da análise do documento de fls. 23 e 264 do PA, onde se sintetizam as receitas e despesas globais da campanha.

A prova do facto descrita no ponto 14. dos factos provados resultou do documento de fls. 65 e seguintes do PA, onde se certifica o pagamento das subvenções públicas.

A prova do facto descrito em 15. resulta do teor do Mapa oficial dos resultados das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 89, de 11 de março de 2010, de cuja análise se extrai.

No que se refere aos factos dados como não provados em 1., tal deve-se à existência de comprovativos documentais dos créditos: os supra referidos documentos de fls. 126 e 269 do PA e ainda ao facto de o terceiro movimento a crédito ser uma transferência bancária, por natureza passível de proporcionar identificação do ordenante, como se dirá infra com maior desenvolvimento.

Os factos relativos ao elemento subjetivo do tipo, mas aqui circunscritos aos assinalados, resultaram não provados em virtude da circunstância de as condutas em causa não consubstanciarem nenhuma infração. É certo que, na razão de ordem de uma decisão judicial, a apreciação jurídica, nomeadamente quanto ao preenchimento do tipo objetivo, é posterior ao julgamento da matéria de facto, pelo que se trata aqui da antecipação de uma conclusão ainda por obter. Sucede que a atribuição a um agente de um conteúdo mental representativo de um estado de coisas que consiste na divergência entre a sua conduta e um parâmetro - o elemento intelectual do dolo numa infração de dever - pressupõe logicamente, senão um juízo de ilicitude objetiva, pelo menos a verosimilhança desta. Isto é particularmente evidente quando a prova do elemento subjetivo do tipo se baseia em primeira linha, como é o caso das infrações que incidem sobre a violação de deveres funcionais, em presunções judiciais estabelecidas a partir de regras da experiência acerca da conduta e as atitudes dos portadores do estatuto relevante. Há, pois, uma certa e inevitável desarmonia entre a ordem expositiva e a ordem judicativa do processo decisório, atento o figurino linear da primeira e circular da última, desarmonia essa que é reveladora da conhecida aporia metodológica da dicotomia convencional entre questão-de-facto e questão-de-direito.

10.2 - Matéria de direito

10.2.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos do artigo 33.º, n.º 1.

Como se salientou no recente Acórdão 509/2023, que aqui se seguirá de perto, do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico contido no capítulo III do mesmo diploma, decorre que há uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, relativas ao financiamento das campanhas propriamente dito, as quais se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, designadamente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, cujo propósito é viabilizar a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, podemos discernir, como passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais, as seguintes condutas (v. o Acórdão 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional, nos termos previstos no artigo 27.º da Lei 19/2003, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respectiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada acto (cf. arts.16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos actos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei 19/2003)».

Tem interesse enunciar alguns corolários desta distinção fundamental.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão 405/2009 -, a distinção releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela decorre que ambas as categorias de infrações, pela sua distinta natureza, são mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis, no sentido em que, embora as infrações formais tenham natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, as duas categorias de infrações não se implicam, nem se excluem mutuamente. Com efeito, o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis, no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

Paralelamente a esta distinção, encontramos ainda alguns tipos contraordenacionais que se centram, não no financiamento das campanhas eleitorais ou na violação dos deveres de prestação de contas e da respetiva forma, mas na violação de deveres acessórios, atinentes ao relacionamento entre os partidos políticos e demais sujeitos participantes em campanhas eleitorais - designadamente grupos de cidadãos eleitores - e a ECFP. É o caso do artigo 47.º da LEC, que tipifica, no plano contraordenacional, a violação de deves de comunicação e de colaboração, os quais visam facilitar o bom desempenho das funções de escrutínio das contas partidárias e das campanhas eleitorais por parte da entidade competente.

Traçado este quadro geral, apreciemos as infrações concretamente imputadas aos recorrentes na decisão sancionatória.

10.2.2 - Imputações ao recorrente

10.2.2.1 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, com referência ao artigo 16.º, n.º 1, ambos da LEC.

Na decisão recorrida imputou-se ao arguido a prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da LEC, com fundamento na violação do dever de comunicação de dados previsto no artigo 16.º, n.º 1, deste diploma. Em causa está a ausência de comunicação, na «Lista de ações de campanha e de meios», de despesas realizadas com estruturas, cartazes e telas (outdoors), no valor de (euro) 24.938,26 (facto 5.a. dos factos provado) e com Brindes (onde se incluem bonés, esferográficas, t-shirts, porta-chaves, entre outros), no valor de (euro) 26.647,95 (facto 5.b. dos factos provados).

O recorrente, que não impugna nem a realização das despesas, nem os seus valores; contesta, todavia, que as despesas em causa sejam objeto do dever de comunicação previsto no artigo 16.º, n.º 1, da LEC, considerando, por isso, não ter praticado a contraordenação prevista no artigo 47.º, n.º 1, da LEC. Sustenta ainda que a comunicação prevista no artigo 16.º, n.º 1, da LEC, se deverá considerar realizada, já que aquelas despesas foram integradas nas contas de campanha e a LEC não impõe uma forma própria de cumprimento daquela obrigação.

Dispõe o artigo 16.º, n.º 1, da LEC, que «[o]s [...] grupos de cidadãos eleitores que apresentem candidatura às eleições dos órgãos das autarquias locais estão obrigados a comunicar à Entidade as ações de campanha eleitoral que realizem, bem como os meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo». A inobservância deste dever é sancionada nos termos do artigo 47.º do mesmo diploma, que estabelece, no n.º 1, que «[o]s mandatários financeiros, [...] e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que violem os deveres previstos nos artigos 15.º, 16.º e 46.º-A são punidos com coima mínima no valor de 2 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 32 salários mínimos mensais nacionais».

O dever de comunicar as ações de campanha eleitoral e os respetivos meios (artigo 16.º da LEC) não se confunde com o dever relativo à apresentação das contas de campanha eleitoral (artigo 18.º da LEC), o que resulta, desde logo, da autonomia sistemática conferida pela LEC a uma e outra normas de dever e às respetivas consequências sancionatórias. Embora exista, entre as duas realidades, uma parcial sobreposição, na medida em que os meios utilizados numa ação de campanha eleitoral serão concomitantemente objeto de integração nas contas de campanha, o artigo 16.º da LEC consagra um dever de comunicação especial, cujo sentido material se funda na garantia de sindicância de um subconjunto particular da atividade dos partidos políticos e dos demais sujeitos participantes eleitorais-as ações de propaganda política (v. artigo 16.º, n.º 3, da LEC).

É, pois, da natureza própria de tais ações que resulta a individuação do interesse protegido pela norma e, bem assim, se justifica a edição deste dever autónomo. Note-se que da comunicação prevista no artigo 16.º da LEC resultam dados que não seriam conhecidos no contexto geral da comunicação de despesas de campanha eleitoral (como, v.g., os relativos à identidade do organizador ou do número de participantes da ação de campanha). Como o Tribunal Constitucional tem, a este respeito, afirmado «[a]remessa da Lista de Ações e Meios assume [u]ma clara autonomia em face do puro cumprimento das regras contabilísticas respeitantes aos partidos políticos. Se é certo que a Lista de Ações e Meios pode também assumir uma vocação de apoio ao labor de controle de contabilidade a materializar em face das contas anuais, não se confunde, naturalmente, com estas» (v. Acórdão 233/2021). Refira-se ainda que o prazo de cumprimento da obrigação de comunicação prevista no artigo 16.º da LEC coincide com a data de entrega das contas (n.os 4 e 5 do artigo 16.º), o que não só reforça o que vem dito, como se conforma com o conteúdo das Recomendações emitidas pela ECFP, segundo as quais esta comunicação deve ser efetuada por meio de Lista própria constante do «Anexo IX - Lista de ações e meios de campanha». A argumentação aduzida pelo recorrente constitui, pois, um evidente non sequitur, na medida em que pretende fazer decorrer da observância do dever contabilístico estabelecido em matéria de prestação de contas consequências quanto à observância de um dever de conteúdo e alcance bem diversos.

Acresce que o artigo 16.º da LEC não consagra um dever de comunicação de toda a qualquer despesa realizada durante a campanha eleitoral superior a um salário mínimo nacional, mas apenas a comunicação das ações de campanha, e dos meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo nacional. A circunstância de estas despesas constituírem despesas de campanha não determina, sem mais, que sejam meios de uma ação de campanha. Uma ação de campanha, como evento complexo situado no tempo e no espaço, constitui apenas uma parte de toda atividade de propaganda realizada por um partido ou por outro sujeito eleitoral, sem que seja exigido, no quadro do artigo 16.º da LEC, a comunicação de todas essas despesas. A existência de uma obrigação de comunicação especial neste domínio justifica-se porque as ações de campanha são iniciativas relativamente complexas e alargadas, no âmbito das quais é previsível a realização de múltiplas despesas ou a angariação de receitas, as quais reclamam atenção específica e justificam, em alguns casos, particulares diligências por parte da ECFP.

No caso vertente, não se encontram elementos probatórios que apontem para que as despesas descritas no ponto 5.a. dos factos provados tenham sido meios de uma ação de campanha eleitoral. Não pode ser excluído que as despesas com estruturas de outdoors possam constituir meios utilizados em determinada ação de campanha eleitoral. Porém, não estando tal facto descrito e provado, conclui-se que a conduta do arguido não integra, no que respeita aos factos descritos em 5.a., o elemento objetivo do tipo da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da LEC.

Relativamente ao ponto 5.b. dos factos provados, deve concluir-se em sentido oposto. Note-se que foram adquiridos, só na fatura n.º 2017/405, 5.000 esferográficas, 5.000 bonés, 4.000 porta-chaves e 5.000 t-shirts. Assim sendo, é evidente que tais artigos, adquiridos pelo GCE, se destinavam à distribuição durante ações de campanha, constituindo a sua materialidade uma razão suficiente para se concluir que se tratou de despesa própria de uma, ou de mais do que uma, ações de campanha. Assim, apesar de não se poder afirmar em que concreta ação ou ações de campanha do GCE foram utilizados estes objetos e em que quantidade, resulta da sua natureza e volume a integração desta despesa no objeto do dever de comunicação imposto pelo artigo 16.º da LEC.

Em face do exposto, da não inclusão das despesas referidas em 5.b. dos factos provados na "Lista de Ações e Meios" enviada pelo GCE resulta o preenchimento do tipo objetivo da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da LEC. Quanto ao elemento subjetivo, o respetivo preenchimento baseia-se nos factos provados nos pontos 13. e 15.

10.2.2.2 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP.

A decisão recorrida entendeu que o recorrente incorreu na prática de uma contraordenação prevista no artigo 31.º, n.º 1, da LFP.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS».

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades concorrentes a eleições obedece, assim, a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha eleitoral ao controlo público da respetiva conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente as fontes de financiamento. Nesse sentido, o artigo 15.º da LFP determina que as receitas e despesas da campanha eleitoral constam de contas próprias, as quais devem obedecer ao regime do artigo 12.º do mesmo diploma, onde se firma um conjunto de regras e deveres contabilísticos.

Porém, nem toda e qualquer violação desses deveres releva para o tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP. O Tribunal tem reiteradamente sublinhado que «não há uma correspondência perfeita entre os deveres que o Capítulo III da Lei 19/2003 impõe às candidaturas e as coimas previstas nos artigos 30.º a 32.º, existindo, inclusivamente, deveres cujo incumprimento não é sancionado com coima» (Acórdão 98/2016). Só releva a inobservância de deveres que se traduza em não discriminação ou não comprovação devida das despesas e receitas da campanha eleitoral. A primeira constitui a omissão, incompletude ou imprecisão na descrição do facto sujeito a contabilização. A segunda constitui a ausência ou insuficiência da titulação ou suporte dos factos sujeitos a contabilização e que sustentam a sua inclusão numa dada conta (v. Acórdão 509/2023).

De acordo com a decisão recorrida, é possível identificar cinco núcleos factuais, suscetíveis de recondução ao tipo de infração previsto no artigo 31.º da LFP:

i. Existência de despesas de campanha eleitoral não registadas nas contas da campanha;

ii. Registo de receitas provenientes de donativos, em numerário e em espécie, sem suporte documental bastante;

iii. Existência de movimentos a crédito e a débito na conta bancária da campanha eleitoral não registados nas contas da campanha;

iv. Registo de despesas tituladas por documentos contabilísticos de suporte incompletos, obstando à aferição da conformidade do preço praticado com o valor de mercado;

v. Registo de despesas respeitantes a aquisição de serviços por preço abaixo do valor de mercado e sem justificação suficiente.

10.2.2.2.1 - Vejamos, em primeiro lugar, a imputação descrita em i.

Trata-se, segundo a decisão recorrida, da violação do artigo 12.º, n.os 1 e 2, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP, decorrente da existência de um conjunto de despesas realizadas pela candidatura em diversas ações de campanha eleitoral, sem que as mesmas tenham sido integradas e refletidas nas contas da campanha eleitoral.

A matéria de facto relevante para a imputação objetiva consiste nos factos descritos no ponto 6.

No recurso interposto e sobre esta concreta modalidade da infração imputada, o recorrente nada diz.

Com exceção da «distribuição de brindes (réguas, aventais e sacos), em agosto e setembro de 2017», descrita no ponto 6.a. - que não se afigura representar uma despesa adicional face à que resulta da própria produção ou aquisição desses brindes, a qual foi integrada nas contas (ainda que não integrada na lista a que respeita o artigo 16.º, n.º 1, da LEC, circunstância que é geradora de responsabilidade contraordenacional autónoma) -, nos demais casos verificamos a existência de meios de campanha eleitoral que se traduzem em despesas de campanha, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 19.º, n.º 1, da LFP, e que, nessa medida, se encontram sujeitas a integração nas contas da campanha eleitoral, nos termos dos artigos 12.º, n.os 1 e 3, alínea c), aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP.

Não tendo essa integração sido realizada, ocorre violação dos citados preceitos legais, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de não discriminação de despesa da campanha eleitoral. Quanto ao elemento subjetivo, o respetivo preenchimento baseia-se nos factos provados nos pontos 13. e 15.

10.2.2.2.2 - Vejamos agora a imputação ii.

Segundo a decisão recorrida, está aqui em causa a deficiência do suporte documental de determinadas receitas registadas como donativos.

Vejamos, em primeiro lugar, a factualidade descrita no ponto 7.

Segundo a decisão recorrida, o GCE registou nas contas receitas no valor total de (euro) 6.100,00, provenientes de donativos efetuados por depósito ou transferência para a conta bancária da campanha, não apresentando documentação de suporte que permita corroborar a origem das referidas transferências ou depósitos.

No recurso, o recorrente contrapõe que as identidades dos doadores foram apuradas pela ECFP precisamente por via dos elementos documentais apresentados pelo GCE, o que refuta a imputação da omissão de documentação de suporte que fosse necessária para estabelecer tal identidade.

Dispõe o artigo 16.º, n.º 4, da LFP, que os donativos de pessoas singulares são «obrigatoriamente titulados por cheque ou outro meio bancário que permita a identificação do montante e da sua origem». Ora, como resulta dos autos, designadamente do extrato da conta bancária e dos documentos de fls. 126 e 296, os donativos de (euro) 1.000,00 e (euro) 100,00 encontram-se perfeitamente identificados, seja na conta bancária, seja por via de documento que titula o crédito na conta da campanha eleitoral e onde consta a identidade do ordenante ou depositante. Estes elementos constavam já dos autos, pelo que a decisão recorrida padece de erro quanto a eles.

No que ao donativo de (euro) 5.000,00 diz respeito, não se localizou documento que o titule. Contudo, o mesmo encontra-se inscrito no extrato da conta bancária com data de 05-06-2017, com a menção de "transferência". Note-se que a lei não exige que a identidade completa do doador conste do extrato bancário da conta da campanha, até porque a gestão dessa informação é da responsabilidade da entidade bancária e não do titular da conta; antes exige que o donativo seja feito por meio de cheque ou outro meio bancário que permita a identificação do montante e origem. Uma transferência bancária permite sempre obter essa informação, o que não se confunde com a exigência de que a explicite. Como bem se diz na decisão recorrida, o que se exige é que o meio pelo qual seja feito o donativo «torne possível identificar da sua origem», permitindo à ECFP a realização da «fiscalização da proveniência dos donativos». Daí não se segue que essa atividade de fiscalização não possa, em algumas circunstâncias, estar dependente de diligências próprias, em especial nos casos em que os extratos bancários sejam menos precisos, sem que tal seja imputável ao titular da conta, como se afigura ser o caso.

Em suma, não se afigura que esteja preenchido o tipo objetivo do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, no que a esta factualidade concerne.

Vejamos agora a factualidade descrita no ponto 8., relativa ao registo de receita proveniente de donativos em espécie, referente a «livros», no montante de (euro) 500,00, efetuada por José Narciso Rodrigues Miranda, sem que o GCE tenha apresentado suporte documental do qual conste a quantidade de livros cedidos, o valor unitário atribuído e a declaração assinada pelo doador.

No recurso interposto, o recorrente não se pronuncia sobre esta questão.

Nos termos do artigo 12.º, n.º 3, alínea b), parágrafo i), da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, devem constar das contas da campanha a discriminação das receitas, designadamente das referidas no artigo 3.º desse diploma, entre as quais os donativos de pessoas singulares, nos termos do artigo 7.º Resulta do n.º 4 do citado artigo 3.º, bem como do n.º 3 do artigo 7.º, para o qual remete, que os donativos em espécie são admitidos, devendo ser considerados pelo seu valor corrente no mercado, devendo ser discriminados.

Contudo, tal discriminação não foi feita. Como resulta das contas apresentadas, o GCE limitou-se a indicar como receita um donativo em espécie de "livros", avaliados no total em (euro) 500,00, sem que seja possível escrutinar tal valor. E embora no final da fase administrativa, o ora recorrente tenha remetido cópia da ficha técnica desses livros (cf. fls. 286 e 287), certo é que nunca chegou a especificar quantos livros constituíram o donativo e se a totalidade do donativo foi composta por exemplares somente desse livro.

Tal omissão viola o disposto no artigo 12.º, n.º 3, alínea b), parágrafo i), da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de não discriminação de receitas da campanha eleitoral. Quanto ao elemento subjetivo, o respetivo preenchimento baseia-se nos factos provados nos pontos 13. e 15.

10.2.2.2.3 - Vejamos agora a imputação iii., atinente à existência de movimentos a crédito e a débito na conta bancária da campanha eleitoral não registados nas contas da campanha. Os movimentos em causa são os descritos nos pontos 9. e 10. dos factos provados.

Sobre a questão, o recorrente nada alegou de específico no seu recurso.

Do dever de organização contabilística consagrado no artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, extrai-se a obrigatoriedade de a contabilidade refletir as receitas e despesas da campanha eleitoral. Por outro lado, segundo o disposto no já citado artigo 15.º, n.º 3, da LFP, todas as receitas e despesas de campanha têm obrigatoriamente de ser movimentadas através da conta bancária constituída para o efeito, pelo que todo e qualquer movimento a débito e a crédito nesta tem de estar refletido nas contas da campanha. Tal não sucede quanto aos movimentos bancários suprarreferidos.

Este facto consubstancia uma violação do artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma. A correspondente irregularidade formal, por seu turno, integra o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de não discriminação de despesas e receitas da campanha eleitoral. Quanto ao elemento subjetivo, o seu preenchimento baseia-se nos factos provados nos pontos 13. e 15.

10.2.2.2.4 - Vejamos agora a imputação iv.

Trata-se, segundo a decisão recorrida, da violação do artigo 12.º, n.º 2, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP, decorrente da realização, por parte da campanha eleitoral, de despesas de aquisição de bens e serviços tituladas por faturas que, pela incompletude do seu descritivo e pela ausência de outros elementos de suporte, impossibilitam a comparação de preços e, com isso, a possibilidade de aferir o custo real e a conformidade legal das operações de aquisição dos bens e serviços em causa.

A matéria de facto relevante para a imputação objetiva consiste nos factos descritos no ponto 11.

A título de enquadramento geral relativo ao tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, justifica-se reiterar o que se escreveu no recente Acórdão 509/2023:

«Nos Acórdãos n.os 756/2020 e 758/2020, a propósito do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, ensaiou-se uma tipologia das situações relevantes, com o seguinte teor:

«Num primeiro grupo (a), incluiremos as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas.

Num segundo grupo (b), estão as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos.

Num terceiro grupo (c), incluímos as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos nesta.

No último grupo (d), estão as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida.

Tentaremos agora classificar as [...] faturas [...] num dos quatro grupos. A ideia subjacente é a de encontrar um critério justo e equitativo de repartição do ónus da prova da fatura irregular.

Assim:

- as faturas do grupo (a) são consideradas irregulares enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha;

- as faturas do grupo (b) são consideradas regulares;

- as faturas do grupo (c) são consideradas irregulares, salvo se o partido ou coligação concorrente tiver demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio, ou este não seja significativo;

- relativamente às faturas do grupo (d) que discriminem clara e precisamente o que é que foi pago, cabia à ECFP demonstrar que os respetivos montantes carecem de credibilidade, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, quando confrontados com os valores de mercado; não tendo sido feita tal demonstração, as faturas serão consideradas regulares.

Sublinhe-se, relativamente a estas últimas faturas, que a ECFP poderá tentar obviar a esta consequência simplesmente atualizando e mantendo atualizada a Listagem - que já tinha dois anos à data das eleições -, e que não inclui prestações de serviços hoje comuns nas campanhas eleitorais. Não tendo procedido à atualização - que porventura conviria fazer anualmente - por que razão há de o ónus da demonstração da razoabilidade da despesa recair sobre as candidaturas?»

Esta tetrapartição, que visa distribuir os casos concretos por quatro grupos definidos em função das combinações possíveis das diversas variantes relevantes - a natureza do bem ou serviço adquirido, o preço de aquisição praticado, o preço de mercado tal como definido na Listagem, a completude da titulação contabilística dessa operação, etc. -, deve ser cruzada com a já referida dicotomia, há muito consolidada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, das infrações materiais e infrações formais, para que possamos ter um quadro classificatório mais perfeito, que habilite o correto enquadramento jurídico das situações submetidas a juízo.

Em boa verdade - e deixando de parte o grupo b), que não suscita problemas de conformidade legal -, verifica-se uma diferença estrutural entre os casos do grupo a) e os dos grupos c) e d). No primeiro, o que está em causa é uma verdadeira irregularidade da fatura, uma irregularidade formal, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude ou imperfeição, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» - designadamente, não permite apurar se o que foi adquirido podia ou não ser licitamente adquirido pelo preço praticado. É essa, aliás, como se vincou anteriormente, a função instrumental das exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais: existe como forma de representar com fidedignidade a atividade realizada pelas campanhas eleitorais, com o intuito de viabilizar o escrutínio da conformidade legal das receitas e despesas das campanhas eleitorais.

Já nos casos do grupo c), em rigor, não existe irregularidade da fatura, uma vez que esta titula adequadamente o bem ou serviço que foi adquirido e o preço por que foi adquirido, permitindo «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou». A aquisição de um bem ou serviço por um preço que divirja do preço de mercado não é primariamente um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação. Nesse sentido, a apresentação de razões que visem ilidir a presunção estabelecida pelos intervalos de valores constantes da lista de referência - essa natureza ilidível ou meramente «indicativa», como resulta dos artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC, tem sido reiteradamente afirmada pelo Tribunal (cf. Acórdão 625/2022, § 11.1.) - ou mostrar que, embora divergente dos valores de mercado gerais, as concretas circunstâncias de uma dada aquisição justificavam o preço praticado, não visa regularizar a fatura, antes visa demonstrar a licitude do próprio ato aquisitivo ou dispositivo - designadamente mostrando, nos casos de aquisição por preço inferior ao de mercado, que não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade vendedora, e nos casos de aquisição por preço superior ao de mercado, que ela não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade adquirente. Note-se, aliás, que, tal como se salientou acima, a LFP consagra, no seu artigo 8.º, uma norma proibitiva de cariz material relativa a determinadas formas de financiamento, onde avultam, tanto a proibição expressa de «[a]dquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado», como a de «[r]eceber pagamentos de bens ou serviços por si prestados por preços manifestamente superiores ao respetivo valor de mercado» - alíneas b) e c) do n.º 2.

Finalmente, no grupo d) a situação é estruturalmente equivalente aos casos do grupo c): não está em causa um problema de irregularidade da fatura ou do documento que titule uma dada operação, tal que impossibilite ou dificulte a ação de «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» (ainda que essa hipótese também seja equacionável), mas de admissibilidade da própria operação. Em primeiro lugar, porque se reporta a bem ou serviço não incluído na Listagem e, por isso, suscetível de dúvida sobre a respetiva qualificação como despesa de campanha eleitoral, atenta a noção que dela se dá no artigo 19.º, n.º 1, da LFP - por definição, os bens e serviços enumerados na Listagem são meios de campanha eleitoral (artigo 9.º, n.º 2, da LEC). Em segundo lugar, devendo ser considerada despesa de campanha eleitoral, está sujeita à proibição de divergência injustificada do preço de mercado. Sob este aspeto, a diferença relativamente ao grupo c) é que, tratando-se de meio não contemplado na lista de referência, inexiste um parâmetro de aferição previamente conhecido e mobilizável para o efeito, o que justifica que o juízo positivo sobre a divergência deva ser substancialmente mais exigente ao nível probatório, onerando de modo integral a ECFP.

Cabe sublinhar que a qualificação dos casos dos grupos c) e d) da mencionada tipologia das faturas como casos de infração material, recondutível ao artigo 30.º da LFP, corresponde a uma alteração de orientação jurisprudencial. Em especial, o Tribunal Constitucional tem vindo a considerar, no que aos casos do grupo c) diz respeito, que a divergência não devidamente justificada entre o preço de aquisição e o intervalo de referência que consta da Listagem para o bem ou serviço em causa consubstancia uma violação do dever de comprovação da despesa, nos termos dos artigos 12.º e 15.º da LFP, sancionado no plano contraordenacional através do artigo 31.º do mesmo diploma. O raciocínio subjacente é o de que o arguido, ao não apresentar documentação de suporte que justifique cabalmente o desvio do preço de aquisição em relação ao valor de referência, não logra demonstrar a «razoabilidade» da despesa. Tal ausência de justificação é tomada como razão suficiente para se concluir que a própria fatura é irregular. Considere-se, neste exato sentido, a seguinte passagem do Acórdão 469/2022:

«22.3 - Nas contas ora em análise, foram registadas despesas tituladas por faturas, respeitantes a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam fora dos limites nela previstos, sem que tenham sido juntos quaisquer elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas em questão face ao valor de mercado (cf. o ponto 7. dos factos provados), sendo por isso exigível a apresentação de elementos complementares de comparação de preços de tais despesas, nos termos e para os efeitos já referidos.

As faturas em causa são consideradas irregulares (cf. a alínea c) do n.º 22.2, supra), uma vez que os responsáveis pela apresentação das contas não demonstraram cabalmente, mediante a junção de elementos complementares a razão de ser dos desvios.

Com efeito, no caso em apreço, verifica-se que nas faturas indicadas no ponto 7. dos factos provados se encontram registadas despesas, relativas a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam fora dos limites nela estabelecidos (cf. as duas últimas colunas da tabela constante do mencionado ponto 7., onde constam, respetivamente, o valor unitário do bem ou serviço em questão e o seu valor indicativo constante da referida Listagem). Não tendo os responsáveis pelas contas demonstrado a razão de ser dos desvios, tal implica, por via de uma indevida comprovação das despesas da campanha, que se conclua pelo preenchimento do tipo contraordenacional constante do artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP».

Justifica-se reponderar este entendimento. Se o dever de comprovação de uma despesa compreender a demonstração da «razoabilidade» da mesma, incluindo-se neste conceito a prova de que o desvio entre o preço efetivamente pago e o intervalo de referência é justificado, desaparece irremediavelmente a fronteira sobre a qual repousa a dicotomia das infrações formais e materiais. Na verdade, em matéria de despesas de campanha, tal entendimento conduz a uma absorção integral da categoria das irregularidades materiais pela das irregularidades formais, pois todos os casos em que se verifique um desvio injustificado da despesa realizada em relação ao valor de referência são então qualificados como irregularidades formais, ainda que a fatura ou outros elementos discriminem perfeitamente e comprovem cabalmente o valor efetivo de aquisição. Ora, impõe-se distinguir entre o dever de comprovação de uma despesa, que respeita à demonstração de que certo bem ou serviço foi adquirido por determinado valor, e o dever de não realizar despesas não consentidas pela lei, que respeita, inter alia, à conformidade de cada despesa com as exigências constantes dos artigos 8.º e 16.º da LFP. O desvio entre o valor pago e o valor de referência situa-se neste segundo plano: não se trata de um problema de regularidade da fatura, visto que esta discrimina e comprova o que se adquiriu e o valor da aquisição, mas de licitude do ato aquisitivo nela documentado, designadamente se corresponde a uma operação normal de mercado ou a um donativo dissimulado. Reitere-se que o dever de comprovação da despesa é meramente instrumental do controlo da licitude dos financiamentos políticos - do respeito, pois, pelo regime material de financiamento dos partidos e das campanhas, em última análise recondutível aos imperativos constitucionais da igualdade democrática dos cidadãos e da subordinação do poder económico ao político.

A dissolução da dicotomia das infrações formais e materiais, propiciada pela ambiguidade do termo «razoabilidade», para além de um problema de rigor dos conceitos, tem ainda consequências indesejáveis que convém destacar. Em primeiro lugar, ao transmudar em formais desvalores de ordem material, subverte o substrato axiológico do regime, confundindo numa categoria única o acessório, por um lado, e o principal, por outro, em dissonância com a inevitável diferença de gravidade entre ambos, refletida nas diversas molduras sancionatórias dos artigos 30.º e 31.º da LFP. Em segundo lugar, ao importar para o plano formal da comprovação das operações realizadas matéria que se prende com a licitude das receitas e despesas, contribui para desonerar a autoridade administrativa competente de uma atividade instrutória orientada para a descoberta da verdade material e visando o sancionamento das infrações mais graves do ponto de vista da ordem de valores que a lei procura salvaguardar. Em terceiro lugar, tem por efeito a inversão do ónus da prova, uma vez que, interpretando-se a exigência legal de comprovação devida de uma despesa como implicando um dever de justificar a sua razoabilidade, mormente através da demonstração de um fundamento material para a discrepância entre o valor de aquisição e o valor de referência, punem-se ao abrigo do artigo 31.º os arguidos que não lograram demonstrar não terem cometido a infração prevista e punida pelo artigo 30.º do mesmo diploma. Estas consequências não são meras conjeturas, formuladas de acordo com o método hipotético-dedutivo, mas factos documentados nos processos relativos a contas dos partidos políticos ou das campanhas eleitorais, em que os arguidos são invariavelmente sancionados somente pela infração prevista no artigo 31.º da LFP. A interpretação preconizada neste aresto, pelo contrário, harmoniza-se melhor com a ordem legal de valores, promove a aplicação de sanções ao financiamento ilícito e mostra-se idónea a garantir a presunção de inocência dos arguidos. São razões suficientes para a mudança de orientação jurisprudencial».

Vejamos o caso dos autos.

Está em causa material de propaganda, designadamente produção de imagens para lonas, em dois formatos distintos. Na decisão recorrida considerou-se que o descritivo das faturas é incompleto, pois não especifica «o tipo de impressão das lonas», o que obsta a que se possa avaliar a razoabilidade dos preços de aquisição desses materiais, designadamente por confronto com os valores de referência constantes da lista oficial.

Sobre a questão, o recorrente nada alegou de específico no seu recurso.

O índice dos preços de mercado que operam como parâmetro de regularidade das despesas efetuadas é constituído pela listagem mencionada nos artigos 24.º, n.º 5, da LFP, e 9.º, n.º 2, da LEC. No caso vertente, trata-se da Listagem 5/2017 (DR, 2.ª série, n.º 79, de 21 de abril de 2017, parte D, pp. 7647 a 7652). Aí estão previstos diversos intervalos de custos com produção de cartazes e telas, consoante o tipo de impressão que esteja em causa - em impressão digital em papel, impressão digital em vinil, impressão serigráfica em papel e impressão serigráfica em vinil, bem como em função da área de impressão. Ora, a ausência de descrição completa desses elementos, para os itens indicados, impede que se proceda à comparação pertinente, dado que o mercado disponibiliza variedade significativa de impressões, razão pela qual a Listagem 5/2017 contempla múltiplos intervalos de preços neste domínio.

É bom de ver que a exigência de discriminação das faturas é condição necessária de aferição da razoabilidade das despesas que lhes subjazem, pois só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas em questão (identificando-se devidamente a sua natureza, qualidade e quantidade) será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem 5/2017 e, de seguida, verificar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos.

O presente caso integra-se, pois, no grupo a) da citada tipologia jurisprudencial, consubstanciando uma violação do artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de não discriminação de despesa da campanha eleitoral.

Quanto ao elemento subjetivo, o respetivo preenchimento baseia-se nos factos provados nos pontos 13. e 15.

10.2.2.2.5.1. Vejamos, finalmente, a imputação v.

A factualidade relevante é a descrita no ponto 12. dos factos provados.

Como resulta dos autos, não se trata aqui de uma incompletude da fatura n.º 2017/405, da qual resulte a impossibilidade de identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou e, por essa via, de apurar o custo real e a conformidade legal dos bens em causa. O que se aponta é que o valor de realização dessa despesa diverge dos valores constantes da Listagem 5/2007, por serem inferiores, sem que se tenha feito prova de que o desvio era justificado. A aquisição de um bem ou serviço por um preço discrepante do praticado no mercado não é - como se explica no Acórdão 509/2023 - um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação. Trata-se, pois, não da violação dos deveres impostos pelo artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, mas da violação da proibição de financiar a campanha eleitoral por formas não contempladas na lei, designadamente no artigo 16.º, n.º 1, da LFP, sendo ainda de referir o disposto no artigo 8.º, n.º 3, alínea a), da LFP, o qual proíbe os partidos políticos de «[a]dquirir[em] bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado».

Como se salientou no citado Acórdão 509/2023 e, mais recentemente, no Acórdão 870/2023, muito embora a inserção sistemática do artigo 8.º, n.º 3, alínea a), da LFP, no capítulo II do diploma e a ausência de remissão expressa no artigo 15.º - ou noutro preceito do capítulo III - apontem no sentido da sua aplicabilidade somente ao regime do financiamento dos partidos políticos e não ao das campanhas eleitorais, há bons argumentos para concluir em sentido contrário. Desde logo, mostrando que a norma do artigo 9.º, n.º 1, alínea d) e n.º 2, da LEC, ao atribuir à ECFP a competência para decidir acerca da regularidade das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, estabelece que, para esses efeitos, compete a tal entidade elaborar a lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, com vista ao controlo dos preços de aquisição ou de venda de bens ou serviços prestados, previstos nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 8.º da LFP. Ora, se a ECFP tem o dever de controlar os preços de aquisição (em termos substanciais, pois, não apenas em termos de registo contabilístico) também nas campanhas eleitorais, é de supor que vigora a proibição do artigo 8.º, n.º 3, da LFP. Em todo o caso, ainda que não se aceite esta linha argumentativa, sempre seria de mobilizar o regime estabelecido no artigo 16.º da LFP, onde se elencam as fontes únicas de financiamento das campanhas eleitorais. O raciocínio subjacente é o de que a aquisição de serviços por preço inferior ao que se praticava no mercado, ao implicar uma poupança injustificada, pode consubstanciar uma forma de financiamento proibido, equivalente a donativo não enquadrável nas receitas admissíveis nos termos do artigo 16.º do mesmo diploma. Com efeito, se a campanha adquiriu um bem ou serviço por preço inferior ao de mercado, o vendedor ou prestador - conclui-se - acabou por suportar a diferença que àquela caberia, o que constitui uma forma indireta de donativo.

Vejamos agora se, em concreto, há razões para considerar que as esferográficas e os porta-chaves em causa foram realmente adquiridas por preço manifestamente inferior ao de mercado, tal que isso seja revelador de uma forma de financiamento da campanha eleitoral não consentida pela LFP. Note-se que, posta nestes termos, a situação não será já enquadrável na infração contraordenacional prevista no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, antes naqueloutra prevista no artigo 30.º, n.º 2, do mesmo diploma.

Considerando o ponto 12. dos factos provados, verifica-se ter o GCE adquirido os referidos artigos a preços inferiores aos constantes da Listagem 5/2017: 5.000 esferográficas azuis com impressão a branco, ao preço unitário de (euro) 0,1672, quando, segundo a Listagem 5/2017, para tal quantidade de esferográficas, o preço de mercado plausível situar-se-ia entre (euro) 0,28 e (euro) 0,30. Quanto aos porta-chaves, foram adquiridos 4.000 porta-chaves brancos com impressão a azul, ao preço unitário de (euro) 0,162, quando, segundo a Listagem 5/2017, para tal quantidade de esferográficas, o preço de mercado plausível para quantidade de 5.000 situar-se-ia entre (euro) 0,33 e (euro) 0,35. Assim, os arguidos adquiriram os artigos por um preço situado cerca de 67 % e 109 %, respetivamente, abaixo do limite inferior do preço de referência.

Assim, importa concluir que os bens foram adquiridos a preços inferiores aos praticados no mercado, em violação da exigência legal de que as despesas se situem dentro dos valores de mercado, o que consubstancia a infração material prevista e punida pelo artigo 30.º, n.º 2, da LFP, por violação do artigo 16.º, n.º 1, da LFP.

10.2.2.2.5.2. Como se apreciou no citado Acórdão 870/2023, em caso de contornos equivalentes, há que considerar, porém, que uma das questões em que se projeta a distinção entre infrações formais e materiais é a da determinação do momento em que deverá dar-se como praticado o facto típico, o que é decisivo para a contagem do prazo de prescrição. Assim, perante esta nova qualificação jurídica, impõe-se apreciar a eventual prescrição do procedimento contraordenacional, no que a esta infração diz respeito.

As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites estabelecidos na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do RGCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as respetivas causas suspensivas e interruptivas. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos também integra causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos, aplicável às contas de campanha eleitoral, a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo e que se reportam às situações em que está em causa o incumprimento da obrigação de entrega de contas.

A Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, operou uma profunda modificação do quadro legal da fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, reestruturando o regime e processamento das contraordenações com ele relacionadas. Essa modificação teve implicação em diversos aspetos relevantes para a contagem dos prazos de prescrição, dos quais importa destacar a eleição dos marcos temporais relevantes para essa contagem bem como para o catálogo de atos e eventos aos quais a lei associa efeitos interruptivos e suspensivos do prazo de prescrição.

Está em causa a contraordenação prevista no artigo 30.º, n.º 2, da LFP, punida com coima máxima de (euro)21.066,00, atento o valor do Indexante de Apoios Sociais vigente à data (Portaria 4/2017, de 3 de janeiro).

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é de três anos, nos termos do artigo 27.º, alínea b), do RGCO.

Vejamos agora a contagem do respetivo prazo.

Importa começar por firmar o termo inicial do prazo de prescrição. Nos termos do artigo 27.º, proémio, do RGCO, o termo inicial coincide com a data da prática da infração, definida de acordo com o artigo 5.º do mesmo diploma. Conforme se vem reiterando na jurisprudência deste Tribunal (v. os Acórdãos n.os 361/2003 e 423/2004), para o caso geral, a data da consumação das contraordenações por infração aos deveres formais de organização contabilística estabelecidos na LFP - como são as imputadas aos arguidos no âmbito dos presentes autos - corresponde ao termo final do prazo de entrega das contas partidárias. Contudo, dada a requalificação operada nos presentes autos, a data da prática da infração coincide com a data da aquisição do bem - no caso vertente, 16 de agosto de 2017 -, que coincide com o dies a quo do prazo prescricional.

Nos artigos 27.º-A e 28.º do RGCO definem-se os factos e eventos a que a lei atribui efeito suspensivo e interruptivo da prescrição. Contudo, independentemente de não ter transcorrido o prazo normal de prescrição entre cada dois atos interruptivos da prescrição, a verdade é que a prescrição sobreveio por via do disposto no artigo 28.º, n.º 3, do RGCO, mesmo contabilizando a suspensão de prazos decorrentes da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária - SARS-COVID 19 -, que se prolongou por, pelo menos, 157 dias (v., neste sentido, os Acórdãos n.os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Com efeito, da conjugação do disposto nos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei 4-A/2020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (v. os artigos 8.º e 10.º da Lei 16/2020, de 29 de maio) - isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021, inclusive (v. os artigos 6.º e 7.º da Lei 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período 74 dias e ainda a decorrente suspensão decorrente do disposto no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), do RGCO.

Em 17 de fevereiro de 2022 perfizeram-se os quatro anos e seis meses do prazo referido no artigo 28.º, n.º 3, do RGCO. Descontando seis meses, por via do disposto no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), do RGCO, o prazo transferir-se-ia para 17 de agosto de 2022. Finalmente, descontando os 157 dias da suspensão decorrente das leis extraordinárias de emergência sanitária, a prescrição sobreveio no dia 21 de janeiro de 2023, isto é, antes mesmo de ter sido proferida a decisão ora recorrida.

Em conclusão, o procedimento contraordenacional relativo à infração agora enquadrada no artigo 30.º, n.º 2, da LFP, extinguiu-se por prescrição.

10.2.3 - Consequências Jurídicas

Embora nas suas alegações de recurso o recorrente não impugne especificamente a medida concreta das coimas que lhes foram aplicadas - ainda que conteste a suficiência da fundamentação da decisão que as aplicou -, em face do provimento parcial do recurso, nas partes assinaladas, justifica-se extrair consequências ao nível sancionatório. Trata-se de consequências tanto ao nível da medida concreta das coimas parcelares aplicadas, como das coimas únicas aplicadas em virtude da existência de concurso de infrações.

Estão em causa as contraordenações previstas nos artigos 47.º, n.º 1 e 31.º, n.º 1, da LFP, punidas, a primeira, com coima a fixar entre 2 e 32 salários mínimos mensais nacionais de 2018 (no valor de (euro) 580,00) - isto é, entre (euro) 1.160,00 e (euro) 18.560,00 -, e a segunda com coima entre 1 e 80 vezes o valor do IAS fixado para o ano de 2018 (no valor de (euro) 428,90) - isto é, entre (euro) 428,90 e (euro) 34.312,00.

No caso concreto, a decisão recorrida, ponderando em especial o número de modos pelos quais cada um dos tipos contraordenacionais foi violado, a relação entre o valor pecuniário envolvido nas infrações e o total das despesas e receitas registadas na campanha, bem como a ausência de benefícios económicos que o arguido tenha tirado dos seus comportamentos, fixou as coimas nos seguintes termos: uma coima de quatro SMN ((euro) 2.320,00) pela violação do artigo 47.º, n.º 1, da LEC, e uma coima de seis IAS ((euro) 2.573,40) pela violação do artigo 31.º, n.º 1, da LFP. Fixou a coima única em (euro) 2.800,00.

Assim, no que diz respeito à infração prevista no artigo 47.º, n.º 1, da LEC, a coima foi fixada pouco acima do mínimo legal, ao passo que quanto à infração prevista no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, foi fixada uma coima correspondente a seis IAS, ou seja, um pouco menos de um IAS por cada modo de preenchimento do tipo contraordenacional, atenta a forma como na decisão recorrida se computaram tais modalidades. A coima única foi fixada num patamar baixo da moldura abstrata do concurso, correspondente a um fator de compressão pouco abaixo de 1:10.

Importa fazer refletir na sanção a aplicar as conclusões alcançadas quanto às duas imputações. Tal repercussão tanto se pode traduzir no ajustamento das coimas parcelares ou coima única, como na ponderação da aplicação de uma sanção de outra natureza, designadamente de admoestação.

Segundo o disposto no artigo 51.º, n.º 1, do RGCO, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifiquem, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação. Assim, são requisitos cumulativos da aplicação da sanção de admoestação: (i) a reduzida gravidade da contraordenação; e (ii) a reduzida gravidade da culpa do agente. Ora, não obstante a elevada importância de que o regime legal do funcionamento e organização das contas dos partidos e das campanhas se reveste no quadro da democracia constitucional - o que se traduz na decisão legislativa de sancionar determinadas condutas praticadas nesse âmbito e na fixação das molduras sancionatórias -, a proporcionalidade das sanções a aplicar em concreto implica a ponderação de todas as circunstâncias relevantes.

No caso vertente, estão em causa somente infrações de natureza formal, de cuja prática não resultou, para o arguido, benefício económico algum. Acresce que, conforme se encontra documentado nos autos, na ponderação da culpa importa relevar a circunstância de o arguido ter enviado documentos retificativos e versões corrigidas das contas (v. fls. 108 segs., 232 segs. e 262 e segs., sempre do PA) - o que, manifestando a intenção de contribuir para a remoção da ilicitude, reduz as exigências de punição -, e de ter sempre manifestado disponibilidade para prestar todos os esclarecimentos que lhes foram solicitados pela ECFP. Por outro lado, não pode ser ignorado que estamos perante cidadãos que não beneficiam do enquadramento em estruturas partidárias - naturalmente mais preparadas para abordar este tipo de tarefas e depositárias, em virtude da sua tendencial perenidade, de uma experiência acumulada de controlo das contas e financiamentos de campanhas eleitorais -, antes concorrendo a eleições no âmbito de grupos de cidadãos eleitores, cuja constituição é específica de cada ato eleitoral e que, por natureza, não têm organização formal permanente, mesmo quando alguns dos agentes tenham previamente tido cargos partidários e sido eleitos nesse âmbito. A esta luz, é legítimo considerar, pelo menos prima facie, que a gravidade dos ilícitos cometidos é menor e a censura que merecem menos intensa.

Por tudo isto, encontram-se reunidos os pressupostos de aplicação de admoestação única pela prática das contraordenações imputadas, constituindo tal sanção a justa medida reclamada pelo caso concreto. Com efeito, atenta a sua natureza, não parece que a admoestação seja uma sanção que admita cumulação na sua espécie, razão pela qual, neste caso, apesar de se verificar um concurso de infrações, se justifica a aplicação de sanção única.

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar parcialmente procedente o recurso interposto por José Narciso Rodrigues Miranda da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 19 de abril de 2023 e, em consequência:

i. Absolvê-lo da prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, com referência ao artigo 16.º, n.º 1, ambos da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro, na parte relativa à despesa descrita no ponto 5.a. dos factos provados

ii. Absolvê-lo da prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho:

a) Na parte relativa ao não registo, nas contas da campanha, do facto descrito no ponto 6.a. dos factos provados;

b) Na parte relativa ao registo de donativos sem justificação documental suficiente, nos termos descritos no ponto 7. dos factos provados.

iii. Julgar extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, na parte relativa à infração relativa ao ponto 12. dos factos provados.

iv. Condenar em admoestação o arguido, aqui ora recorrente, ante as condutas descritas sob os pontos 5.b., 6.b. a 6.e. e 8. a 11. dos factos provados e motivação de direito desenvolvida sob os n.os 10.2.2.1. a 10.2.2.4., por incorrer na prática, em concurso efetivo, das contraordenações previstas e punidas pelo artigo 47.º, n.º 1, com referência ao artigo 16.º, n.º 1, ambos da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro, e pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 9 de janeiro de 2024. - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão (parcialmente vencido, nos termos da Declaração junta) - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Carlos Medeiros de Carvalho - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho (mantendo as reservas quanto à aplicação da suspensão dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária Covid-19; n.os 3 e 4 do art 7.º da Lei 1-A/2020). - Joana Fernandes Costa (parcialmente vencida, nos termos da declaração em anexo) - José João Abrantes.

Declaração de voto

1 - Vencido quanto à alínea ii. b) da decisão, relativamente à absolvição pela contraordenação prevista no n.º 1 do artigo 31.º da Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais (LFP) pela não apresentação de documentação que permita corroborar a origem da transferência de (euro) 5000 Euros (ponto 7. dos factos provados).

1.1 - Dispõe o n.º 4 do artigo 16.º da LFP que as receitas provenientes de donativos estão «sujeitas ao limite de 60 IAS por doador, e são obrigatoriamente tituladas por cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e da sua origem». A razão de assim ser é, como bem se diz no acórdão, que «o meio pelo qual seja feito o donativo 'torne possível identificar da sua origem', permitindo à ECFP a realização da 'fiscalização da proveniência dos donativos'».

Ora, a posição que fez vencimento considerou que o simples facto de o donativo ter sido feito por transferência bancária - ainda que o título de suporte diga apenas «transferência», sem identificar o doador - é suficiente para o cumprimento da imposição legal. Para assim concluir, defende-se que «Uma transferência bancária permite sempre obter essa informação, o que não se confunde com a exigência de que a explicite», embora reconhecendo que «essa atividade de fiscalização [pode], em algumas circunstâncias, estar dependente de diligências próprias, em especial nos casos em que os extratos bancários sejam menos precisos, sem que tal seja imputável ao titular da conta, como se afigura ser o caso».

1.2 - Afasto-me desta linha de argumentação. Em meu juízo, a LFP impõe que o título do donativo viabilize em concreto a identificação dos seus montante e origem. Em consequência, é insuficiente a apresentação de extrato bancário que apenas apresente a informação «transferência», sem qualquer outra indicação.

Em primeiro lugar, porque a ECFP não tem poderes para aceder a informações sob segredo bancário, pelo que um extrato de conta com a menção «transferência» é título inidóneo a permitir à ECFP a fiscalização da proveniência de donativos. As «diligências próprias» a que se refere a maioria não estão ao alcance da ECFP, tornando impossível a sua atividade fiscalizadora.

Em segundo lugar, porque é a comprovação do montante e da origem do donativo que justifica a obrigação legal a que tais receitas sejam tituladas em cheque ou «outro meio bancário que permita a identificação do montante e da sua origem» (n.º 4 do artigo 16.º da LFP). A restrição não se prende com a hipotética e abstrata aptidão de o meio utilizado vir a permitir a identificação do doador; visa, outrossim, possibilitar à ECFP o escrutínio concreto do financiamento, obrigando a que o título contenha informação do montante e da origem. A não se exigir título com estes elementos, perde-se grande parte do sentido da proibição de donativos em dinheiro.

1.3 - Por estas razões, não tendo o GCE apresentado título do meio bancário «que permita a identificação do montante e da sua origem», violou a obrigação do n.º 4 do artigo 16.º da LFP e cometeu, em meu juízo, a contraordenação prevista no artigo 31.º da LFP.

2 - Votei também vencido quanto ao ponto iii. da decisão, afastando-me dos pontos 12.2.2.5.1. e 12.2.2.5.2. da fundamentação, pelas razões constantes da minha Declaração de Voto aposta ao Acórdão 509/2023: a justificação da divergência entre o preço de aquisição e os valores de referência apurados pela ECFP constitui uma obrigação declarativa. Em consequência, divirjo da absolvição quanto à contraordenação prevista no artigo 31.º da LFP e das consequências em matéria de prescrição quanto à sua reclassificação.

3 - Porque discordo destas duas absolvições, e face à gravidade das contraordenações em causa, não acompanho tampouco a substituição da sanção pecuniária por uma admoestação. - Afonso Patrão.

Declaração de voto

Vencida quanto à alínea iii. do dispositivo pelas razões constantes da declaração de voto que juntei aos Acórdãos n.º 870/2023 e 873/2023, para cujo teor integralmente remeto

O entendimento, uma vez mais adotado pela maioria, segundo o qual a aquisição de bens ou serviços por valor inferior aos preços praticados no mercado consubstancia, em si mesma, a obtenção de receitas para a campanha eleitoral por forma não consentida pela Lei 19/2003 («LFP») sempre que a candidatura não apresente elementos explicativos desse desvio, não tem, quanto a mim, qualquer respaldo legal. Nem do artigo 16.º, n.º 1, da LFP, nem do artigo 9.º, n.º 2, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro («LEC»), nem de ambos em conjunto se retira a proibição das candidaturas adquirirem bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado, nem, por consequência, que constitua um meio de financiamento proibido da campanha eleitoral a aquisição de bens ou serviços por preço inferior àqueles. O que da LPF resulta é proibição de aquisição de bens ou serviços a preços de favor, isto é, cujo valor haja sido fixado abaixo dos que são habitualmente praticados pelo mesmo vendedor ou prestador, por tal prática equivaler à realização de um donativo indireto no montante corresponde à margem de desvio, modalidade proibida pelo artigo 16.º, n.º 1, alínea c), e n.º 4, da LFP.

A circunstância de a candidatura não apresentar elementos justificativos da diferença verificada entre o preço suportado e o preço de mercado constante das listas indicativas elaboradas pela ECFP é, para esse efeito, irrelevante. Tal omissão não consubstancia, ela própria, a obtenção de receitas para a campanha eleitoral por forma não consentida pela LPF, nem constitui base suficiente para que o Tribunal possa ter por verificada a realização de um donativo indireto no valor correspondente à divergência entre o preço suportado e o preço de mercado indicado nas listas e, nessa medida, afirmar o preenchimento do tipo contraordenacional previsto no artigo 30.º, n.º 2, da LFP.

Tratando-se - e é apenas disso que se trata - da não apresentação pela candidatura de elementos explicativos do desvio do valor da faturação dos bens ou serviços adquiridos relativamente aos preços de mercado constantes das listas indicativas elaboradas pela ECFP, só pode estar em causa a violação da obrigação de apresentação de contas com devida comprovação das despesas da campanha eleitoral, a que corresponde o preenchimento do tipo objetivo da contraordenação prevista no n.º 1 do artigo 31.º da LPF. Como o Tribunal sempre entendeu até ao Acórdão 503/2023, a não apresentação de tais elementos não é recondutível sem mais ao universo das «infrações relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito» - no caso, a correspondente à perceção de receitas ilícitas, contemplada no n.º 2 do artigo 30.º da LFP -, mas sim ao universo das «infrações relativas à organização das contas da campanha» - no caso, a correspondente à insuficiente comprovação das despesas realizadas com intuito eleitoral a que se refere o n.º 1 do artigo 31.º da mesma Lei (v. o Acórdão 405/2009), consumando-se esta no termo final do prazo legalmente previsto para a entrega das contas da campanha. - Joana Fernandes Costa.

317300866

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1982-10-27 - Decreto-Lei 433/82 - Ministério da Justiça

  Institui o ilícito de mera ordenação social e respectivo processo.

• 1982-11-15 - Lei 28/82 - Assembleia da República

  Aprova a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional - repete a publicação, inserindo agora a referenda ministerial.

• 2003-06-20 - Lei 19/2003 - Assembleia da República

  Regula o regime aplicável ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais.

• 2005-01-10 - Lei Orgânica 2/2005 - Assembleia da República

  Regula a organização e funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.

• 2017-11-30 - Mapa Oficial 1-A/2017 - Comissão Nacional de Eleições

  Mapa oficial dos resultados das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais de 1 de outubro de 2017

• 2018-04-19 - Lei Orgânica 1/2018 - Assembleia da República

  Oitava alteração à Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional), segunda alteração à Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto (Lei dos Partidos Políticos), sétima alteração à Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais), e primeira alteração à Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei de Organização e Funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos)

• 2020-03-19 - Lei 1-A/2020 - Assembleia da República

  Medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e da doença COVID-19

• 2020-04-06 - Lei 4-A/2020 - Assembleia da República

  Procede à primeira alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, que aprova medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e da doença COVID-19, e à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus - COVID 19

• 2020-05-29 - Lei 16/2020 - Assembleia da República

  Altera as medidas excecionais e temporárias de resposta à pandemia da doença COVID-19, procedendo à quarta alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, à primeira alteração à Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, e à décima segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março

• 2021-02-01 - Lei 4-B/2021 - Assembleia da República

  Estabelece um regime de suspensão de prazos processuais e procedimentais decorrente das medidas adotadas no âmbito da pandemia da doença COVID-19, alterando a Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março

• 2021-04-05 - Lei 13-B/2021 - Assembleia da República

  Cessa o regime de suspensão de prazos processuais e procedimentais adotado no âmbito da pandemia da doença COVID-19, alterando a Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março