Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-B/2015
A Estratégia Nacional para as Florestas (ENF), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro, constitui um elemento de referência das orientações e planos de ação públicos e privados para o desenvolvimento do setor florestal.
Decorridos oito anos sobre a aprovação da ENF e em resultado do processo de avaliação a que foi submetida, o Governo entende proceder à sua atualização, que assenta nas linhas estratégicas antes definidas e reformula a matriz de operacionalização com o objetivo de conferir uma maior aderência e coerência àquele instrumento.
Na atualização da ENF são refletidas as alterações de contexto entretanto verificadas, nomeadamente as respeitantes à evolução da situação económico-financeira do País e da organização dos diferentes agentes do setor florestal, a par de novos dados sobre a situação dos espaços florestais, obtidos pelos quinto e sexto Inventários Florestais Nacionais. Também a informação obtida através da avaliação do Programa de Desenvolvimento Rural 2007-2013, dos estudos de diagnóstico do Programa de Desenvolvimento Rural 2020 e dos estudos elaborados para o Programa Operacional para a Sanidade Florestal, abordando as questões fitossanitárias de todos os tipos de florestas, deram um contributo relevante para a atualização da ENF.
A atualização da ENF aprovada pela presente resolução assume como nova visão a sustentabilidade da gestão florestal, no respeito pelos critérios estabelecidos a nível internacional, assumidos por Portugal no âmbito do processo Pan-Europeu para a gestão sustentável das florestas continentais, da Conferência Ministerial para a Proteção das Florestas na Europa (FOREST EUROPE) e do Fórum das Nações Unidas sobre Florestas (FNUF).
A floresta nacional tem uma indiscutível importância quer em termos económicos, enquanto base de fileiras industriais desenvolvidas, quer em termos sociais, enquanto garante de emprego em zonas rurais, quer ainda em termos ambientais, enquanto garante da regulação do sistema hídrico, de preservação de solo e de proteção microclimática. Contudo, os problemas que têm afetado a floresta portuguesa, nomeadamente o agudizar de pragas e a extensão e recorrência de incêndios, repercutem-se na sustentabilidade da gestão florestal, pelo que a atualização da ENF pretende identificar as ações necessárias à equilibrada gestão dos recursos florestais, naquelas três dimensões, económica, social e ambiental.
A atualização da ENF teve em conta os novos desenvolvimentos internacionais e europeus nesta área ou conexos com ela, sobretudo a nova Estratégia Florestal da União Europeia, a Estratégia da União Europeia para a Biodiversidade 2020, e a Estratégia Europeia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo para a próxima década (Europa 2020), em particular no que respeita à Economia Verde. Esta estratégia poderá incentivar a criação de valor associado à exploração do binómio Economia e Ambiente, promovendo o crescimento verde, através da realização de ações que promovam uma utilização criteriosa, responsável e eficiente dos recursos e a aplicação das melhores práticas, nomeadamente no que respeita à boa aplicação das regras de ordenamento que minimizem a exposição aos riscos, designadamente, cheias, erosão ou incêndios florestais.
Assim, foi considerada a necessidade de desenvolvimento de algumas áreas fulcrais para incorporação de temas emergentes, sendo todavia mantidas as grandes linhas de orientação estratégica e a estrutura global da ENF de 2006, de acordo com os resultados do estudo de avaliação desenvolvido. Por outro lado, o trabalho em matéria de florestas desenvolvido em 2012 no âmbito da Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas, e que contou com a colaboração de um vasto leque de entidades, também constitui um documento de referência que foi incorporado na atualização da ENF, procedendo-se da mesma forma quanto aos aspetos relevantes do Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação, cuja revisão se encontra em curso.
A ENF integra ainda uma reflexão sobre os riscos e as oportunidades que as mudanças de contexto operadas nas últimas décadas trazem ao setor, desde as alterações climáticas e os fenómenos de globalização, até às questões de despovoamento rural do interior e a crescente urbanização do litoral, com referência às respostas políticas desenvolvidas no passado. É aqui de destacar o contributo que as florestas apresentam enquanto sumidouro de carbono, devendo este ser potenciado através de medidas de combate à desflorestação e de apoio à gestão sustentável, incluindo a prevenção dos incêndios florestais, cujo aumento do risco é identificado como um dos principais impactes esperados das alterações climáticas para o nosso país.
Foram também integrados os objetivos estratégicos, específicos e operacionais identificados para responder aos desafios mais prementes do setor florestal, apresentados sob a forma de uma matriz de operacionalização.
Os seis objetivos estratégicos traçados em 2006, que mantêm relevância são agora aprofundados e melhorados ao nível das ações propostas, centrando-se a atualização da ENF no refinamento dos objetivos específicos e operacionais e dos seus indicadores, com vista a melhorar a capacidade de intervenção, a conferir maior coerência e a facilitar a monitorização e acompanhamento da sua execução.
A ENF atualizada mantém como horizonte o ano de 2030, salvaguardando, porém, o enquadramento da programação dos instrumentos financeiros para o período 2014-2020, que são fundamentais para alavancar as ações identificadas. Assinala-se neste domínio que, embora a administração concorra para a concretização das ações previstas, uma vez que lhe incumbe criar um quadro de condições favoráveis à sua implementação, irão ser sobretudo os agentes do setor os principais destinatários da sua execução no terreno.
A atualização da ENF aprovada pela presente resolução vem, assim, ao encontro das orientações constantes da Resolução da Assembleia da República n.º 81/2014, de 1 de outubro.
Por outro lado e à semelhança da Estratégia de 2006, a ENF atualizada foi objeto de articulação com as autoridades florestais regionais, e integra a atualização das respetivas realidades e principais opções e, de forma autónoma, as atuais estratégias regionais florestais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
A atualização da ENF, aprovada pela presente resolução, foi colocada para auscultação pública, envolvendo publicitação no portal do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P., de versão para consulta e contributos de todas as entidades interessadas e da sociedade civil. Neste âmbito foram convidadas a participar diversas entidades, incluindo instituições públicas e privadas, para além de outras individualidades, empresas e produtores, abrangendo designadamente os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a administração central, regional e local, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, o ensino, o conhecimento, a investigação e as associações do setor, e que representaram mais de 1500 contactos diretos realizados com os principais agentes e interessados na gestão florestal sustentável. Os diversos contributos reunidos no âmbito da consulta pública permitiram integrar na atualização da ENF a apreciação da sociedade civil acerca do valor dos recursos florestais, nas suas diversas funções e valências.
A ENF atualizada foi ainda objeto de apresentação e discussão em reunião da Comissão Interministerial para os Assuntos da Floresta, realizada em 20 de maio de 2014, que congregou as diferentes sensibilidades e contextos intersetoriais com reflexos nas florestas.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Aprovar a Estratégia Nacional para as Florestas, que constitui a primeira atualização da Estratégia aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro, em anexo à presente resolução, da qual faz parte integrante.
2 - Determinar que a assunção de compromissos para a execução das medidas previstas na Estratégia Nacional para as Florestas depende da existência de fundos disponíveis por parte das entidades públicas competentes.
3 - Revogar a Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro.
4 - Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Presidência do Conselho de Ministros, 11 de dezembro de 2014. - O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.
ANEXO
(a que se refere o n.º 1)
ESTRATÉGIA NACIONAL PARA AS FLORESTAS
Introdução
A Estratégia Nacional para as Florestas (ENF) aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro, constitui o elemento de referência das orientações e planos de ação públicos e privados para o desenvolvimento do setor florestal, no qual se prevê que a Direção-Geral dos Recursos Florestais (DGRF), entretanto extinta, desenvolve uma avaliação de implementação como parte do seu relatório trienal sobre o estado das florestas portuguesas.
A partir de 2010 procedeu-se à realização de um estudo de avaliação da concretização da ENF, efetuado por entidade independente, no qual foi identificado um conjunto de alterações de contexto que justificam a sua atualização, nomeadamente, as modificações na envolvente económico-financeira, nas quais sobressai o esforço de ajustamento da economia nacional no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal, e a definição de uma nova Estratégia Florestal da União Europeia, a par do conhecimento de novos dados sobre o estado dos recursos florestais, nomeadamente em resultado dos 5.º e 6.º Inventários Florestais Nacionais (IFN).
Estas e outras alterações conduziram à necessidade de desenvolver algumas áreas consideradas fulcrais e a incorporar diversos temas emergentes, mantendo todavia as grandes linhas de orientação estratégica da ENF de 2006.
Revisitado o texto à luz dos novos conhecimentos, tendo em conta as alterações dos contextos sociopolítico, económico e ambiental, entretanto verificadas, no essencial e conforme a recomendação do estudo de avaliação, são mantidas a abordagem e a metodologia da ENF, nomeadamente no que se refere à «arquitetura de linhas de intervenção» e à estrutura do documento, por se considerar que se mantêm válidas. Foram, sobretudo, incluídos dados mais recentes, nomeadamente os dados dos IFN, bem como informação geral sobre o setor fornecida pelos vários agentes, e ainda os contributos recebidos no decorrer das sessões públicas de apresentação e discussão do estudo de avaliação, nomeadamente as realizadas com a colaboração da Ordem dos Engenheiros e da Assembleia da República, e dada particular atenção às sugestões do estudo de avaliação. No período de 2 a 30 maio de 2014 foi apresentada versão da ENF atualizada para auscultação pública, que recebeu as contribuições de várias organizações e indivíduos, as quais foram devidamente ponderadas e consideradas na versão final.
No que se refere à cenarização da evolução da floresta foram considerados os resultados preliminares do IFN6. Optou-se por uma abordagem global, ao invés de uma abordagem por plano regional de ordenamento florestal (PROF), na medida em que estes, já em fase de revisão, poderão a breve prazo concretizar, à escala regional, a orientação territorial específica que a ENF venha a ditar. Projetou-se a situação em dois cenários - um cenário de evolução mínima e um cenário de evolução máxima da área florestal ao nível do Continente -, que correspondem a hipóteses diferentes no que diz respeito às variáveis «área ardida» «regeneração pós fogo», esforço de (re)arborização e controle de pragas/declínio.
Para a operacionalização da ENF concorrem ações cuja responsabilidade extravasa a atuação da Administração Pública, à qual compete criar condições, nomeadamente pela disponibilização de apoios, desburocratização ou definição de adequado enquadramento fiscal, mas que no terreno terão de ser necessariamente os agentes do setor a executar, estando o contexto financeiro balizado pela programação 2014-2020, no âmbito dos vários fundos nacionais e da União Europeia (UE).
No que respeita às regiões autónomas dos Açores e da Madeira, os respetivos Governos procederam igualmente à atualização das estratégias regionais tendo os contributos resultantes dessas atualizações, passado a incorporar a atualização da presente ENF na parte correspondente às regiões.
1. Valor dos recursos da floresta
1.1 Uma fonte de riqueza
A evolução no setor florestal mede-se em décadas. Devido aos longos períodos de crescimento das árvores e florestas, os povoamentos florestais hoje existentes em Portugal resultam de decisões, planos e intervenções realizadas desde meados do século XIX e o que se planear agora refletir-se-á decisivamente no setor daqui a um século.
Durante o século XX, o setor florestal português teve um desempenho surpreendente. No Continente a área de espaços florestais arborizados aumentou muito significativamente sobretudo devido ao sobreiro e pinheiro bravo até à década de 70 e ao eucalipto desde a década de 50 (Figura 1), atingindo em 1995 um valor máximo de 3.3 milhões de hectares. Processos equivalentes, mas de dimensão desigual, ocorreram nos Açores e na Madeira, onde só a arborização de baldios pelo Estado representou, desde a década de 50 até ao meio da década de 70, cerca de 28 mil hectares e 17 mil hectares, respetivamente.
(ver documento original)
No Continente, para além da ação do Estado, a evolução da área florestal ficou sobretudo associada à crescente valorização que os proprietários florestais e a sociedade em geral reconheceram à floresta em comparação com outros usos de solo alternativos, em particular em relação aos matos ou «incultos» até meados do século e, a partir dessa altura, em relação à própria agricultura.
Já no século XXI, os dados dos últimos dois IFN evidenciam uma relativa estabilização da área de floresta, refletindo o impacto dos incêndios e das pragas e o declínio de alguns dos sistemas florestais.
Mas para uma ENF, que incidirá sobre os espaços florestais, incluindo também as áreas de matos e pastagens, importa considerar a valorização que a sociedade atribui ao seu conjunto, de modo a maximizar o seu valor. Essa valorização deve ser efetuada de forma global considerando não só os valores de uso direto (comercial) dos produtos tradicionais da floresta como a madeira, a cortiça e a resina, como também outros menos vezes contabilizados. Estão nesta situação valores de uso direto referentes a produtos não lenhosos (mel, frutos, cogumelos, plantas aromáticas), ao pastoreio, à caça, à pesca nas águas interiores, e a valores de uso indireto, como os referentes à proteção do solo e dos recursos hídricos, ao sequestro de carbono, e à proteção da paisagem e da biodiversidade.
A floresta tem sido a base de um setor da economia que gera cerca de 100 mil empregos, ou seja, cerca de 4% do emprego nacional, de acordo com «Quadros de pessoal do Gabinete de Estratégia e Planeamento (GEP) do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social (MSESS)».
Na última década, à semelhança do verificado na globalidade da economia nacional, o emprego no setor verificou um decréscimo de cerca de 30 mil postos de trabalho. Todavia, o nível de produção tem-se mantido ou mesmo aumentado, sugerindo um crescimento na produtividade do trabalho no setor. O setor representa também cerca de 10% das exportações de bens e 2% do Valor Acrescentado Bruto (VAB), valor só ultrapassado na Europa dos 28 pela Finlândia e Suécia. São, no entanto, distintas as trajetórias das diferentes fileiras industriais:
- A fileira da madeira de serração tem vindo a assistir a um fenómeno de concentração, com o desaparecimento de pequenas serrações. As estatísticas apontam para que o número de serrações tenha diminuído de 750, em 2000, para 466, em 2010 (GEP, 2012), mantendo-se, no entanto, o volume de vendas, o que evidencia o dinamismo da fileira e a sua capacidade de se ajustar às mudanças. Nesta fileira, as estatísticas dos quadros de pessoal do GEP, contabilizam cerca de 45,3 mil empregos nas atividades económicas diretamente ligadas à cadeia de produção (serração, carpintaria para construção, embalagens de madeira, mobiliário e outros produtos de madeira). O setor da madeira e suas obras, incluindo o mobiliário e as construções em madeira representou, em 2013, 2,6% das exportações nacionais (Fonte: INE, I.P.), observando desde 2000 (2,1%) um continuado aumento do seu significado nas exportações nacionais;
- A fileira da pasta e do papel contribui para cerca de 10,6 mil empregos diretos (GEP, 2012), mas a sua principal evolução tem sido no aumento da integração vertical no setor, com maior produção nacional de papel e cartão, o que conduz a um acréscimo notável de valor do produto, evolução comprovada pelo investimento recente (2009) no aumento da capacidade industrial (500 mil toneladas) de produção de papéis finos de impressão e escrita não revestidos. O setor papeleiro representou, em 2013, 4,9% das exportações nacionais (Fonte: INE, I.P.) e é um setor fortemente exportador, de elevado valor acrescentado;
- As exportações da fileira da cortiça representam cerca de 2% do total das exportações. Porém, elas representam um significado bem mais importante quando são considerados os resultados muito positivos da balança comercial, com o volume financeiro das exportações largamente superior ao das importações, em mais de seis vezes. O número de empresas desta fileira era de 523 em 2010, sendo o número de empregos por elas gerados mais de 8 mil (GEP, 2012);
- A fileira da biomassa para energia, enquadrada num contexto de outras políticas em articulação com a mitigação das alterações climáticas, tem assistido nos últimos anos ao aumento da capacidade instalada de centrais de biomassa para energia (dedicadas e em cogeração), assim como de unidades industriais de produção de pellets e briquetes. O emprego na fileira da biomassa para energia apenas é contabilizado na componente de produção em cogeração. Todavia, esses dados são agregados no conjunto das atividades económicas de «Produção de eletricidade de origem térmica» (CAE 35112). Em 2012 os «Quadros de pessoal do Gabinete de Estratégia e Planeamento (GEP) do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social (MSESS)» contabilizam, nesse código, 1724 empregos, que representam cerca de 0,1% do emprego nacional;
- A fileira da resina, apesar da diminuição drástica da produção, nos últimos 20 anos, passando de valores superiores a 60.000 toneladas, no início da década de noventa do século passado, para uma média na ordem de seis mil toneladas de resina por ano, em 2011 e 2012, recentemente revela um ambiente favorável à revitalização da extração nacional de gema, manifestando tendência para o aumento da produção, bem como dos preços da resina à entrada da fábrica. Em 2011, estavam registadas um total de 10 empresas de fabricação de resinosos e seus derivados, tendo sido criados um total de 208 empregos, realçando-se positivamente, em comparação com o resto da economia nacional, a percentagem de 50% de empregos com formação superior ao ensino básico e de 30% com formação de nível universitário;
- Nos frutos de casca rija integra-se uma gama alargada de frutos cuja classificação, enquanto produtos exclusivamente florestais, é relativa. São considerados como frutos secos as amêndoas, as avelãs, as castanhas, os pinhões, as nozes, entre outros, sendo conhecido que parte da sua produção também provém, em maior ou menor percentagem, de áreas agrícolas ou agroflorestais. Todavia, visto a produção em povoamentos florestais ser inquestionável importa, por essa razão, que também sejam considerados na estratégia florestal. Em termos nacionais, a expressão dos frutos de casca rija pode ter pouco significado no contexto das exportações florestais, não atingindo 0,1% das exportações portuguesas. A castanha e o pinhão destacam-se pela sua maior contribuição, representado, em média, respetivamente, 68% e 30% das exportações de frutos de casca rija e 0,09% e 0,03% das exportações nacionais. Nestas duas culturas, são ainda de relevar os resultados da balança comercial, com as exportações largamente superiores às importações, como demonstram as taxas de cobertura muito superiores à unidade (Figura 2). Além do significado macroeconómico, a uma escala regional, as fileiras da castanha e do pinhão, potenciam o desenvolvimento equilibrado do território.
(ver documento original)
Assim, apesar do contexto de crise recente e dos problemas que afetam a floresta, o setor florestal tem mantido a sua contribuição, em termos macroeconómicos, ao nível do valor acrescentado (Figura 3).
(ver documento original)
Por sua vez, também a caça tem vindo a ser progressivamente organizada em zonas ordenadas, sendo que as referentes às áreas associativas e em especial às turísticas, que representam uma área já muito significativa (Quadro 1), valorizam a atividade de forma muito acentuada (Mendes, 2005; Carmo, 2005).
QUADRO 1
Síntese de alguns indicadores das zonas de caça em 2013 (fonte: ICNF, I.P.)
(ver documento original)
Também a pesca desportiva nas águas interiores tem tido grande incremento nos últimos anos, associado ao cada vez maior interesse pelas atividades de ar livre e à aproximação ao meio rural. O número de pescadores desportivos mais do que triplicou desde 1980, ano em que foram emitidas 74 mil licenças de pesca, até 2012, ano em que o número de licenças emitidas foi de 195 mil (Figura 4).
(ver documento original)
Por outro lado, verifica-se um aumento substancial da percentagem de licenças de pesca nacionais e regionais relativamente ao total de licenças emitidas, evolução esta que indicia um grande aumento da mobilidade dos pescadores e um consequente aumento do dispêndio feito com esta atividade, incluindo pelo recurso a infraestruturas turísticas junto dos locais onde se dirigem para pescar. Os inquéritos à pesca desportiva conduzem a estimativas das despesas efetuadas anualmente por pescador, de cerca de quinhentos euros, atingindo um valor total de cerca de 130 milhões de euros, dos quais 106 milhões (64.5%) poderão ser atribuídos aos espaços florestais (fonte: Estudo Estratégico para a Gestão das Pescas Continentais. 2006. PAMAF Medida 4 - IED, Ação 4.4).
Em resumo, a floresta portuguesa é suporte de um setor industrial competitivo, tanto no mercado interno como no mercado externo, e flexível, ajustando-se aos choques externos. A floresta é também um suporte importante para a criação de emprego e apresenta diversificação de atividades, algumas das quais importantes em regiões economicamente desfavorecidas.
1.2 Serviços dos ecossistemas
A floresta produz muitos outros bens e serviços, como o da sua função como sumidouro de carbono, sendo o crescimento lenhoso um fator de mitigação do efeito de estufa pela correspondente absorção de CO(índice 2). O crescimento da floresta portuguesa é quantificado e contabilizado nos acordos internacionais a que Portugal aderiu, e pode representar uma ajuda para compensar as emissões de outras atividades, nomeadamente da indústria e dos transportes.
De acordo com o Inventário Nacional de Emissões Antropogénicas por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos - INERPA, (APA, I.P., 2014), entre 1990 e 2012, as florestas constituem um sumidouro líquido de carbono, com valores anuais de sequestro que variam entre -11 MtCO(índice 2) eq e -18 MtCO(índice 2) eq, desempenhando um papel essencial para o cumprimento das metas do Protocolo de Quioto.
Os serviços ambientais da floresta sempre foram reconhecidos, tendo dado origem, logo no início do século XX, à instituição do regime florestal. Para além da arborização das dunas, que será tratada adiante, o regime florestal pretendia o revestimento florestal dos terrenos cuja arborização fosse de utilidade pública, nomeadamente para «o bom regime das águas e defesa das várzeas» e para «a fixação e conservação do solo nas montanhas».
Foi esta uma das principais justificações que deu origem à arborização pelo Estado dos terrenos baldios, que representam neste momento áreas significativas no Continente (Figura 5). O cruzamento das áreas submetidas a Regime Florestal com as áreas montanhosas, os declives acentuados e as faixas de proteção da rede hidrológica e as áreas de dunas, mostram a grande coincidência entre as áreas de proteção do solo e da água com este regime. Nos Açores e Madeira a importância desta função é ainda mais fundamental tendo em conta a orografia.
(ver documento original)
Na Europa, esta função de proteção associada à floresta tem sido fundamentalmente assegurada pelo Estado, não sendo um serviço pago pelo mercado, dado na maioria dos países a área florestal ser pública. Onde não há mercados, aparecem por vezes outras formas de pagamentos pela produção de serviços. Por exemplo, a cidade de Nova Iorque compensa os proprietários da bacia hidrográfica com cobertura florestal que abastece água à cidade, para estes manterem esse coberto. Pagamentos semelhantes são feitos noutros países para promover ocupações do solo que reduzam o assoreamento de barragens e lhes prolonguem a vida útil. Em Portugal, assiste-se já ao surgimento de mecanismos de compensação, como seja o caso do projeto de serviços do ecossistema «montado», do World Wildlife Fund (WWF), que visa compensar os proprietários agroflorestais que contribuem para a melhoria dos serviços fundamentais que os ecossistemas prestam. O projeto estabelece uma plataforma de empresas que apoiam a WWF na conservação do montado contribuindo para a viabilidade e sustentabilidade económica da sua atividade e, ao mesmo tempo, para a conservação da água e da biodiversidade da região. Lançado em setembro de 2011, o projeto contou inicialmente com a Coca-Cola como compradora dos serviços, e com a APFCertifica como fornecedora dos mesmos, estando previsto o alargamento da plataforma a outras entidades (fonte. http://www.wwf.pt/o_que_fazemos/green_heart_of_cork2/, acedido em 17-06-2014).
Existe também uma área de iniciativa privada, a Área Protegida Privada (APP) da Faia Brava, no vale do rio Côa, gerida pela Associação Transumância e Natureza (ATN). Tendo por objetivo inicial a conservação do britango, Neophron percnopterus, e da águia de Bonelli, Aquila fasciata, a aquisição de um conjunto de propriedades importantes para essas espécies de aves, com apoios internacionais, permitiu que a Faia Brava fosse constituída e gerida, exclusivamente, para efeitos de conservação da natureza e da biodiversidade, tendo em 2010 parte da área sido classificada APP. Nela são desenvolvidas várias atividades ligadas ao turismo de natureza, sendo os lucros utilizados em ações de conservação.
As reivindicações e a reclamação de direitos em relação aos serviços ambientais do espaço florestal foram fenómenos de crescente importância na última parte do século vinte, conduzindo a uma valorização dos bens de uso indireto. Estes fenómenos, que se estenderam a todo o mundo, tiveram a sua origem em vários fatores, destacando-se a expansão e o ativismo crescente das organizações não-governamentais do setor, a democratização de muitos países (América Latina, Europa do Leste), a urbanização e o mais amplo acesso à informação.
Entre os serviços ambientais do espaço florestal destacam-se, para além da proteção dos solos e da conservação de recursos hídricos, o sequestro de carbono, a proteção da paisagem, a manutenção ou incremento da biodiversidade e o recreio. E estes são temas em que se tem verificado intervenção pública, tendo o sistema de planeamento florestal português desenvolvido um processo de identificação e compatibilização dos bens e serviços associados ao uso florestal (identificados nos quadros seguintes), os quais são aplicáveis tanto ao nível regional (hierarquização das funções dominantes) como ao nível da unidade de gestão florestal (demarcação das funções e seleção dos modelos de silvicultura mais apropriados), consultáveis no Quadro 2.
Num país como Portugal, com um território fortemente humanizado, as diferentes funções são forçosamente coincidentes na maior parte do território, em gradações obviamente diferentes, já que não existem espaços silvestres com dimensão para a satisfação do vasto leque de necessidades de bens e serviços de forma exclusiva, em compartimentos segregados.
Por exemplo, uma análise da distribuição das classes mais relevantes de uso do solo pelas duas tipologias mais representativas de áreas classificadas (Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP) e Rede Natura 2000), permite verificar que o território agroflorestal abarca, no seu conjunto, cerca de 90% da superfície de áreas classificadas em Portugal Continental, o que atesta da importância da gestão de ecossistemas agroflorestais como suporte de biodiversidade.
QUADRO 2
Classificação funcional dos espaços florestais segundo os bens e serviços prestados pelos seus ecossistemas
(ver documento original)
1.3 Fatores de sucesso
As comparações internacionais e a evolução nacional da floresta e indústrias associadas, conforme expresso no ponto 1.1, apontam para que o setor florestal português possa ser, de algum modo, considerado como um caso de sucesso. E a esse sucesso não são certamente estranhas as condições ecológicas que foram favoráveis às espécies utilizadas, bem como a evolução demográfica e a aceitação social da floresta como alternativa interessante para o uso do solo. Mas o desenvolvimento do setor também foi resultado de políticas florestais do passado, em especial as que tiveram reflexo na propriedade privada.
No Continente a propriedade privada e comunitária corresponde a 3,135 milhões de hectares de espaços florestais arborizados, ou seja 97 % do total, incluindo 5,7 % pertencentes a empresas industriais. As áreas públicas, do domínio do Estado e de outras entidades públicas, correspondem a 3,0 % do total (cerca de 94000 hectares), sendo uma das menores percentagens a nível mundial.
Na Região Autónoma da Madeira a área total florestada é de 34,2 milhares de hectares, dos quais 16,1 milhares de hectares são ocupados por floresta natural e 16,5 milhares de hectares por floresta exótica, aos quais acrescem 1,6 milhares de hectares de outras áreas arborizadas. Nesta região a propriedade dos espaços florestais reparte-se por 40% de propriedade pública (23,8 milhares de hectares) e 60% de propriedade privada (35,3 milhares de hectares).
Na Região Autónoma dos Açores, dos cerca de 232 mil hectares de superfície total, cerca de 32% são terrenos ocupados por espaços florestais (74 milhares de hectares), dos quais 35% correspondem a floresta natural. Do total de floresta de produção, 76% pertence ao setor privado e 24% ao setor público.
As políticas públicas florestais do século passado criaram, assim, consciente ou inconscientemente, um ambiente propício à atividade florestal privada, em contraste com muitos outros países onde, em fases de desenvolvimento equivalente (em relação a Portugal na primeira metade do século XX), as políticas públicas florestais afugentaram e inibiram o setor privado e seguiram modelos mais estatizantes.
A intervenção das políticas públicas com responsabilidades no setor florestal privilegiou, numa primeira fase, a arborização das áreas sob administração pública, as quais representam, no Continente, como mencionado, uma percentagem pequena das áreas com ocupação florestal. Desde os anos 60 do século XX foram sendo postos à disposição programas de apoio que, de forma relativamente contínua, proporcionaram a alavancagem de investimento privado na floresta, em grande parte direcionado para novas arborizações: o Fundo de Fomento Florestal, o Projeto Florestal Português do Banco Mundial e mais tarde, com a adesão à Comunidade Europeia, os sucessivos programas de apoio com FEEI, foram mecanismos de financiamento interessantes para os proprietários florestais.
Apesar das intervenções estatais terem privilegiado os espaços florestais de grande dimensão, também contribuíram para criar uma superfície florestal com escala suficiente para sustentar o desenvolvimento industrial a jusante, o que por sua vez valorizou a produção da pequena propriedade privada.
2. Enquadramento Estratégico
2.1 Gestão florestal sustentável
A atualização da ENF tem como grande objetivo a gestão sustentável das florestas, em linha com a nova Estratégia da União Europeia para as Florestas e o Setor Florestal e a Visão para as Florestas Europeias 2020, acordada na Conferência Ministerial de Oslo (2011). Tem subjacente a necessidade de desenvolvimento de um modelo para os territórios florestais nacionais, abordando as suas funções e vocações, tendo em vista o crescimento sustentável e a competitividade económica, metas sociais como a inclusão e o emprego, assim como o aumento da sua contribuição para as metas ambientais.
A gestão florestal sustentável contribui ainda para a concretização do modelo territorial do Programa Nacional das Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT), aprovado pela Lei 58/2007, de 4 de setembro, dando corpo ao seu desígnio para Portugal de «um espaço sustentável e bem ordenado» atuando em especial no pilar do modelo que é constituído pelo «sistema de conservação e gestão sustentável dos recursos naturais e dos espaços agroflorestais. Considerando que a ENF é desenvolvida tendo também em atenção os compromissos assumidos por Portugal aos níveis europeu e internacional (UE, Pan-Europa e Nações Unidas), importa sublinhar que nem todos esses compromissos são de natureza vinculativa. Contudo, relativamente aos compromissos de aplicação voluntária, a ENF pode fortalecer a sua aplicação a nível nacional ou local.
Portugal, país signatário das Conferências Ministeriais para a Proteção das Florestas na Europa (Processo Forest Europe), comprometeu-se a desenvolver e aplicar políticas nacionais para a gestão florestal sustentável, de acordo com as condições e prioridades nacionais e locais, e a monitorizar e reportar os progressos correspondentes a este compromisso, identificando e desenvolvendo ações nacionais para cumprir a visão e os objetivos partilhados, bem como as metas para 2020 para as Florestas na Europa, conforme a Decisão Ministerial de Oslo do Processo Forest Europe. Sublinhe-se, a propósito, que a nova Estratégia Florestal da União Europeia reforça o envolvimento dos países da UE ao afirmar que os Estados-Membros estão vinculados pelos compromissos Forest Europe a gerir as suas florestas de modo sustentável, de acordo com a legislação e políticas nacionais».
(ver documento original)
Por outro lado, tal visão atende e incorpora para Portugal as especificidades e os objetivos regionais do «Quadro Estratégico das Florestas Mediterrânicas: orientações políticas para o ordenamento integrado dos ecossistemas florestais nas Paisagens Mediterrânicas», como adotado pela Declaração de Tlemcen, de 21 de março de 2013, através de uma ampla parceria de países e instituições, públicas e privadas, lideradas pelo Comité Silva Mediterrânea, da FAO, que integra, designadamente, (i) o desenvolvimento e a promoção dos bens e serviços providos pelos ecossistemas e outras áreas florestais Mediterrânicas; (ii) a promoção da resiliência dos ecossistemas e outras áreas florestais do Mediterrâneo para responder às notáveis expressões regionais das mudanças globais; (iii) o reforço das capacidades das organizações setoriais e a necessária mobilização de recursos para o desenvolvimento sustentável dos ecossistemas e de outras áreas florestais Mediterrânicas.
A atualização da ENF responde igualmente aos compromissos globais assumidos nas Convenções do Rio: Alterações Climáticas, Biodiversidade e Combate à Desertificação e Seca, ao Instrumento Internacional para as Florestas e aos seus quatro objetivos globais, estabelecidos no quadro do Fórum das Nações Unidas sobre Florestas, e ainda aos resultados da Cimeira «Rio+20», em particular no seu apelo a que os quadros de governação das florestas se suportem na gestão florestal sustentável.
É portanto importante que a presente estratégia considere os objetivos e metas europeus e mediterrânicos, e proporcione mecanismos para pôr em prática os compromissos internacionais, pelo que as várias linhas de ação da ENF irão contribuir para este desiderato.
Enquanto conceito internacionalmente aceite, a gestão florestal sustentável visa promover a utilização do espaço florestal de modo a assegurar a satisfação das necessidades atuais da sociedade em bens e serviços, sem comprometer a sua disponibilidade no futuro. Em concreto, a Resolução H2 da Conferência Ministerial de Helsínquia define a gestão florestal sustentável como «a gestão e a utilização das florestas e dos espaços arborizados de uma forma e intensidade tais, que mantenha a sua biodiversidade, produtividade, capacidade de regeneração, vitalidade e o seu potencial para desempenhar, no presente e no futuro, as funções ecológica, económica, e social relevantes, aos níveis local, nacional e global, sem causar prejuízos aos outros ecossistemas.». São elementos essenciais da gestão florestal sustentável, acordados internacionalmente, nomeadamente quer no Instrumento Internacional para as Florestas, quer no processo Forest Europe, os seguintes: a dimensão dos recursos, a diversidade biológica, a vitalidade e saúde das florestas, as funções produtivas dos recursos florestais, as funções protetoras dos recursos florestais, as funções socioeconómicas e a estrutura política, legal e institucional.
O progresso na gestão florestal sustentável num determinado país ou área é definido, avaliado e monitorizado periodicamente, através de critérios e indicadores. Cada critério é relativo a um elemento chave de sustentabilidade e define os elementos essenciais para avaliar a gestão florestal sustentável. Os indicadores são parâmetros para a medição quantitativa e qualitativa dos critérios. Independentemente do modelo de gestão adotado, os princípios de gestão, conservação e desenvolvimento sustentável devem ser aplicados em todos os tipos de florestas.
2.2 Enquadramento Económico, Ambiental e Social
2.2.1 Desenvolvimento económico e social
A atualização da ENF tem em conta os processos globais e da UE que marcaram o início da década de 2010 e se estendem até 2020, em particular a Estratégia Europa 2020 e o quadro financeiro plurianual da UE 2014-2020, sem esquecer obviamente no contexto nacional, o Programa Nacional de Reformas Portugal 2020, designadamente decorrente do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro a que Portugal esteve submetido.
Pretende-se que a atualização da ENF contribua, no que ao setor florestal diz respeito, para maximizar o contributo de Portugal para o compromisso da UE relativo à transformação numa economia inteligente, sustentável e inclusiva até 2020, através de um conjunto de políticas e ações direcionados a uma economia de baixo carbono e eficiente na utilização dos recursos.
De acordo com o Acordo de Parceria para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para o período financeiro 2014-2020, cujos pressupostos nacionais foram adotados através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 33/2013, de 20 de maio, há quatro domínios temáticos que serão a referência:
- Competitividade e internacionalização;
- Inclusão social e emprego;
- Capital humano;
- Sustentabilidade e eficiência no uso de recursos.
Os fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI) contribuem para a promoção de uma agricultura e floresta sustentáveis e nesse sentido as principais prioridades de intervenção da política de florestas relacionam-se com o domínio «Sustentabilidade e eficiência no uso de recursos», existindo outras que se relacionam com os domínios da competitividade e internacionalização. A agricultura e a floresta são reconhecidas como essenciais para um adequado ordenamento do território e preservação da paisagem e recursos, por forma a minimizarem os efeitos da crescente suscetibilidade dos solos à desertificação e à erosão hídrica - agravados pelas alterações climáticas - especialmente de zonas rurais desfavorecidas e, no contexto da preservação e valorização da biodiversidade e ecossistemas, as prioridades a ter em conta para a intervenção dos FEEI para o período 2014-2020 incluem a valorização dos recursos florestais, incluindo a recuperação de passivos ambientais e o potenciar dos serviços de ecossistemas.
Salienta-se também o objetivo de se consagrar, pelo menos, 20 % do orçamento da UE para as alterações climáticas, e o facto das prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural consagrarem, de forma explícita, a promoção da mitigação e a adaptação às alterações climáticas, questões onde o setor florestal tem um papel relevante. Destaca-se que a contribuição do setor florestal para a Economia Verde é substancial, dadas as próprias características intrínsecas e, de acordo com o Plano de Ação de Rovaniemi da FAO/UNECE (2013), essa contribuição pode ser potenciada com o desenvolvimento de ações em cinco áreas chave:
- Produção e consumo sustentáveis de produtos florestais;
- Setor de baixo carbono;
- Decent green jobs no setor florestal;
- Fornecimento de serviços dos ecossistemas pelas florestas, a longo prazo:
- Desenvolvimento de políticas e monitorização da contribuição do setor florestal para a economia verde.
As ações indicativas do Plano de Ação de Rovaniemi da FAO/UNECE são devidamente tidas em conta na presente ENF.
2.2.2 Desenvolvimento rural
A política comunitária de desenvolvimento rural assume que o apoio a uma utilização das terras sustentável e favorável ao clima deve incluir o desenvolvimento das zonas florestais e a gestão sustentável das florestas. Por outro lado, as medidas florestais a executar por via do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) devem contribuir para a execução da estratégia florestal para a UE.
A aplicação das medidas florestais desenhadas no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020 (PDR 2020) deve contribuir para alcançar as prioridades definidas a nível comunitário, nomeadamente:
- Fomentar a transferência de conhecimentos e a inovação nos setores agrícola e florestal e nas zonas rurais;
- Reforçar a viabilidade das explorações agrícolas e a competitividade de todos os tipos de agricultura em todas as regiões e incentivar as tecnologias agrícolas inovadoras e a gestão sustentável das florestas;
- Restaurar, preservar e melhorar os ecossistemas ligados à agricultura e à silvicultura;
- Promover a utilização eficiente dos recursos e apoiar a transição para uma economia de baixo teor de carbono e resistente às alterações climáticas nos setores agrícola, alimentar e florestal;
- Promover a inclusão social, a redução da pobreza e o desenvolvimento económico das zonas rurais.
Sublinhe-se que o apoio financeiro no âmbito da política de desenvolvimento rural constitui, ainda, o principal instrumento disponível para a concretização das políticas públicas florestais a nível nacional. A ENF, ao definir os objetivos estratégicos e operacionais para o setor, orienta o desenvolvimento dos instrumentos de política e a atribuição de financiamento estabelecendo a articulação com o previsto no PDR 2020.
2.2.3 Biodiversidade e conservação da natureza
Na área da biodiversidade são ainda elementos fundamentais do quadro de referência, nacional e da UE a ter em conta na atualização da ENF, os seguintes:
- Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ENCNB);
- A Estratégia da União Europeia para a Biodiversidade 2020 e o 7.º Plano de Ação da União em matéria de Ambiente (2014-2020).
Conforme as decisões da Convenção da Diversidade Biológica, as Partes na Convenção são chamadas a integrarem a biodiversidade nos instrumentos planificadores das florestas. No âmbito da Estratégia da União Europeia para a Biodiversidade 2020, assumem particular relevância as ações 11 e 12 da Meta 3 (Maior contribuição da agricultura e silvicultura para a manutenção e valorização da biodiversidade) e a ação 5 da Meta 2 (Manutenção e recuperação dos ecossistemas e seus serviços), também enquanto contributo fundamental para a prossecução da Meta 1 (Plena aplicação das diretivas Aves e Habitats). Por sua vez, o 7.º Plano de Ação da União Europeia em matéria de Ambiente (2014-2020) enquadra todos os objetivos e as metas ambientais da UE e dos estados membros até ao final da década e, entre as suas metas, para além de considerar a necessidade de «intensificar sem demora a aplicação da Estratégia da União para a Biodiversidade, a fim de atingir as suas metas», estipula que a gestão florestal será feita de modo sustentável e que as florestas, a sua biodiversidade e os serviços por elas prestados são protegidos e, na medida do possível, melhorados. Deverá também melhorar-se a resiliência das florestas às alterações climáticas, à poluição atmosférica, aos fogos, às intempéries, às pragas e às doenças. Por sua vez, a própria Estratégia Florestal da União Europeia especifica, como uma das áreas prioritárias, a «Proteção das florestas e aumento dos serviços dos ecossistemas» e, como uma das orientações estratégicas, «alcançar uma melhoria significativa e mensurável do estado de conservação de espécies e habitats florestais, através da aplicação integral da legislação sobre natureza da UE e assegurando que os planos florestais nacionais contribuem para a gestão adequada da Rede Natura 2000 até 2020». A presente ENF é consistente com estes objetivos.
O Plano Setorial da Rede Natura 2000 (PSRN 2000) deve também ser alvo de integração nas diferentes políticas setoriais, designadamente, na política florestal, na política de gestão do litoral e de planeamento do espaço marítimo. Os PROF constituíram um primeiro passo para a concretização dessa política, sendo que a sua elaboração teve em linha de conta as orientações estratégicas determinadas pelo PSRN 2000 para as áreas da Rede Natura 2000. É, assim, de acrescentar que a totalidade da Rede Natura 2000 é abrangida por um plano regional desta natureza, traçando o quadro de referência do desenvolvimento florestal a operacionalizar através dos planos de gestão florestal (PGF) a desenvolver a uma escala de maior detalhe. Os PGF, quando abrangem território integrado em áreas classificadas, incluem um instrumento fundamental para a conservação, o designado «programa de gestão da biodiversidade", conforme estabelecido pelo regime jurídico dos instrumentos de gestão florestal.
Note-se que, de acordo com a última avaliação efetuada no âmbito do artigo 17.º da Diretiva Habitats, embora nos habitats florestais não se verifiquem situações de avaliação global «desfavorável/má», um número significativo destes habitats naturais (69 %, 11 habitats) encontram-se em situação «desfavorável/inadequada». Para este resultado concorrem as florestas esclerófilas mediterrânicas (9320, 9330, 9340, 9380), as florestas de coníferas das montanhas mediterrânicas (9560, 9580), os carvalhais (9160, 9230, 9240) e ainda os habitats 92D0 (Galerias e matos ribeirinhos meridionais da Neriotamaricetea e Securinegion tinctoriae) e 91B0 (Freixiais termófilos de Fraxinus angustifolia). Muitos destes habitats florestais encontram-se fragmentados ou acantonados, e são pouco frequentes as situações em que exibem a maturidade e o estado de conservação que devem caracterizar comunidades climácicas ou paraclimácicas.
2.2.4 Alterações climáticas e energia
No que se refere às alterações climáticas, os compromissos assumidos por Portugal no âmbito da Convenção Quadro e do Protocolo de Quioto definem o enquadramento do setor florestal, na vertente mitigação decorrente da implementação dos artigos 3.3 e 3.4 daquele protocolo, designadamente. Em conformidade, na vigência do primeiro período de compromisso do protocolo de Quioto, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC) estabeleceu a estratégia nacional para o controlo e redução das emissões de gases de efeitos de estufa (GEE) e estipulou as medidas que, do ponto de vista florestal, contribuíam para a mitigação das emissões. Com a renegociação do protocolo de Quioto, os compromissos assumidos em matéria de contabilização das atividades de gestão específica ligadas à alteração de uso de solo e florestas transitaram para o segundo período de cumprimento, e com as novas abordagens relativas ao próximo período 2013-2020, foi decidido ao nível europeu que os Estados-Membros devem informar sobre as ações (incluindo políticas, medidas e cenários de emissões correspondentes) que desenvolvem com vista a aumentar a capacidade de sequestro e minimizar as emissões do setor de alterações de uso do solo e floresta (LULUCF - Land use, land-use change and forestry), pelo que esse vai ser o desafio nos próximos tempos, sendo necessário haver coerência e sinergia entre o Programa de Ação LULUCF, a presente ENF, e os PROF. O novo PNAC, em preparação, englobará o programa de ação LULUCF. De notar que o balanço da contribuição do setor florestal para o cumprimento do primeiro período do Protocolo de Quioto, foi elaborado recentemente em articulação com a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA, I.P.). No que se refere à vertente adaptação, o seu enquadramento é dado a nível nacional pela Estratégia Nacional para a Adaptação às Alterações Climáticas, instituída pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 24/2010, de 18 de março, no âmbito da qual a estratégia para a adaptação das florestas às alterações climáticas foi objeto de abordagem específica, cujos resultados se incorporam na presente ENF.
A produção de energia a partir de fontes renováveis é um processo essencial para atingir os compromissos assumidos no âmbito da política de alterações climáticas ao nível da UE e global, nele se integrando o aproveitamento de biomassa para energia. Sensu lato, a utilização de Fontes de Energia Renovável faz-se no quadro das metas europeias «20-20-20» que visam alcançar em 2020: 20% de redução de gases com efeito de estufa aos níveis de 1990; 20% da quota de energia proveniente de fontes de energia renováveis no consumo final bruto; 20% de redução do consumo de energia primária relativamente à projeção do consumo para 2020, mediante o aumento da eficiência energética. No quadro da política energética nacional, o Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE 2016) para o período 2013-2016 e o Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis (PNAER 2020) para o período 2013-2020, aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2013, de 10 de abril, são instrumentos de planeamento que estabelecem o modo de alcançar as metas e os compromissos internacionais assumidos por Portugal em matéria de eficiência energética e de utilização de energia proveniente de fontes renováveis e, como tal, são tidos em consideração na atualização da ENF.
Neste quadro, destaca-se, enquanto aposta estratégica, nas linhas de ação do PNAER 2020 o «Estímulo ao desenvolvimento da utilização energética da biomassa, sobretudo florestal, em particular no apoio aos equipamentos de biomassa para aquecimento, ambiente e AQS (Águas Quentes Sanitárias) nos setores doméstico e nos serviços públicos, devendo ser encontradas fontes de financiamento adequadas, nomeadamente junto dos fundos de apoio existentes e no âmbito da negociação do futuro quadro de programação para 2014-2020.»
Concretamente, são de sublinhar no PNAER 2020 as medidas específicas para a biomassa florestal, relativamente aos setores Elétrico e Aquecimento & Arrefecimento, nomeadamente, «Centrais de biomassa», «Valorização da biomassa florestal» e «Calor Verde».
O PNAER 2020 assume ainda inequivocamente a importância de um «Centro de competências na área da biomassa» através da dinamização do Centro de Biomassa para a Energia, enquanto centro de investigação, certificação e coordenação global do setor da biomassa.
O aproveitamento energético da biomassa gerada nas matas em resultado da execução das ações de gestão e exploração florestal, bem como de outros subprodutos e produtos florestais constitui assim um importante contributo para garantir o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal no contexto das políticas europeias de combate às alterações climáticas e energéticas, acautelando-se o respetivo impacto no ciclo de nutrientes.
2.2.5 Desertificação
A questão do coberto florestal e das suas funções e serviços ambientais assumem um papel fundamental no âmbito das intervenções de prevenção e do combate à desertificação, à degradação dos solos e à mitigação dos efeitos da seca, tutelados pela Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação, de que Portugal é Parte, estando particularmente incluídos no segundo objetivo da Estratégia Decenal 2008/2018 da Convenção, relativo à promoção da gestão sustentável dos ecossistemas das áreas suscetíveis e a recuperação das áreas afetadas. O Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação (PANCD), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 78/2014, de 24 de dezembro, estabelece os seguintes objetivos específicos e as decorrentes linhas de ação com particular incidência no setor florestal, em alinhamento com a Estratégia Decenal:
1. Conservar e promover os montados e outros sistemas agroflorestais mediterrânicos e macaronésicos:
1.1. Salvaguardar e promover os povoamentos e as estruturas viáveis nas estações adequadas;
1.2. Promover intervenções de beneficiação florestal em geral;
1.3. Proteger e conduzir as regenerações naturais de arvoredo autóctone;
1.4. Promover as pastagens mediterrânicas naturais ou melhoradas biodiversas sob coberto;
1.5. Promover a utilização de espécies, raças e variedades autóctones;
1.6. Adotar e promover boas práticas agrícolas, silvícolas e pastoris, incluindo o desenvolvimento de sistemas de aconselhamento agrícola e florestal.
2. Promover, conservar e gerir adequadamente as outras florestas e os matagais mediterrânicos e macarronésicos:
2.1. Estabelecer um programa específico de arborização com espécies arbóreas e arbustivas xerofíticas autóctones, incluindo Juniperus spp., Quercus coccifera, Olea euroapea ssp. sylvestris, Olea maderensis, Phillyrea spp., Pistacia spp. Arbutus unedo, Dracaena draco, Euphorbia piscatoria e outras;
2.2. Promover novas arborizações de povoamentos mistos de quercíneas com as espécies anteriores ou com Pinus pinea;
2.3. Conduzir e adequar a gestão dos povoamentos e estruturas existentes ou a instalar;
2.4. Promover a conservação e a recuperação de galerias ripícolas;
2.5. Salvaguardar, reabilitar e promover as formações relíquias e os núcleos/exemplares notáveis da flora lenhosa autóctone;
2.6. Desenvolver as medidas estruturais de defesa e proteção destas estruturas contra incêndios, fenómenos meteorológicos extremos e agentes bióticos.
3. Controlar e recuperar áreas degradadas:
3.1. Incentivar e apoiar o restauro e a requalificação ambiental e paisagística das áreas afetadas, designadamente: (i) áreas percorridas por incêndios rurais, incluindo florestais, (ii) áreas erosionadas, salinizadas e outras degradadas, (iii) exóticas invasoras lenhosas, (iv) solos degradados por sobre exploração, designadamente das áreas com encabeçamentos desajustados ou desregrados e (v) áreas de extração de inertes;
3.2. Aumentar a resiliência dos ecossistemas das áreas suscetíveis através de intervenções visando a conservação do solo e da água: (i) nas cabeceiras das bacias hidrográficas, (ii) nas encostas mais declivosas e propensas à erosão e (ii) na envolvência dos cursos e linhas de água de regime torrencial.
A suscetibilidade à desertificação, que em termos da Convenção é definida pelo limiar do índice de aridez e, em concreto em Portugal, corresponde às classes «semiárido» e «sub-húmido seco», abrange 58% do território do Continente no último trinténio (1980/2010) e 63% no último decénio (2000/2010) (Figura 6). Nestas últimas condições se englobam mais de 60% da área de floresta nacional estimada pelo IFN6, incluindo 100% da área de azinheira, 99% da área de sobreiro, 98% do pinheiro manso e 100% da alfarrobeira.
De notar também que neste último decénio se regista uma significativa tendência na recuperação da capacidade produtiva dos solos portugueses - em cerca de 22% no total do Continente -, logo uma regressão nas tendências de desertificação, incluindo-se neste âmbito mais de 5% de áreas degradadas, 9% de áreas em produção e 6% de áreas naturalizadas, em boa parte relacionada com as novas arborizações, pois mais de 90% das novas arborizações foram realizadas em áreas suscetíveis à desertificação (IFN5).
(ver documento original)
3. Uma mudança de contexto
O setor florestal atravessou duas fases diferentes no último século. A primeira fase concentrou-se na expansão da área florestal, ou noutras palavras, na criação do recurso floresta. A segunda fase correspondeu à expansão industrial com um aumento da taxa de utilização do recurso. A terceira fase, em que se entrará agora, deverá ser logicamente uma de melhoria da qualidade, da eficiência e do valor agregado do setor em áreas específicas.
As últimas três décadas foram, no entanto, de grande turbulência para o setor florestal. Fatores externos e internos contribuíram para criar uma imagem de alto risco de investimento e de gestão associados ao mesmo. Esta imagem tem a sua base em riscos reais e em riscos e incertezas apenas percebidos. A perceção de risco torna-se crítica porque o setor florestal português se desenvolveu principalmente com base na atividade privada (ao nível da floresta e das indústrias). O desenvolvimento futuro do setor terá de continuar a basear-se na atividade privada, até por alteração do quadro das funções do Estado, nomeadamente de redução do seu peso na economia, e das incertezas relativamente aos financiamentos externos, nomeadamente os oriundos da UE. Contudo, a menos que os riscos percebidos sejam reduzidos, será difícil continuar a assegurar o investimento privado no setor e poderá mesmo verificar-se desinvestimento.
Deste modo, de forma a manter os altos valores económicos associados à floresta e de lhe assegurar competitividade e sustentabilidade, há que garantir que a diminuição dos riscos, tanto reais como percebidos, constitua uma componente importante da estratégia florestal para a próxima década. É sabido que sempre houve riscos na atividade florestal mas a magnitude que estes alcançaram atualmente, é um fenómeno mais recente, interessando, por isso, rever os fatores que contribuíram para tal mudança de contexto.
3.1. Alterações climáticas
O clima e os padrões climáticos mundiais estão em mudança com consequências ao nível económico, social e ambiental. Apesar da dificuldade em prever os impactos do efeito de estufa a uma escala regional, e da incerteza ainda associada aos modelos, todas as projeções analisadas pelo Intergovernmental Panel on Climate Change (IPPC) convergem nas projeções de aquecimento terrestre, acumulando-se evidência de que estes efeitos vão ser sentidos fortemente. Análises regionalizadas indicam uma vulnerabilidade especial para a região mediterrânica que resultam da conjugação de, por um lado, impactos potenciais mais severos e, por outro, de uma menor capacidade de adaptação (EEA, 2012).
Em Portugal estas alterações climáticas irão fazer-se notar em diversos parâmetros, nomeadamente, aumento da temperatura, diminuição da precipitação e humidade relativa, variação da intensidade dos ventos, aumento da radiação solar e aumento da frequência e intensidade dos eventos extremos (Santos et al., 2002; Santos & Miranda, 2006). As projeções mais recentes para a evolução do clima em Portugal ao longo do século XXI, elaboradas pelo Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I.P., e pelo Instituto Dom Luiz, no âmbito do estudo do consórcio europeu EC - EARTH, apontam no sentido do aumento generalizado da temperatura média anual, mais acentuado no interior do Continente. O aquecimento médio no território previsto para o final do século XXI, é de cerca de 2,5 ºC e 4 ºC, consoante os cenários socioeconómicos considerados (Figura 9).
O aumento da temperatura irá verificar-se ao nível do aumento da temperatura média e da temperatura máxima no verão, no incremento do número de dias quentes (máxima superior a 35 ºC), de noites tropicais (mínimas superiores a 20 ºC) e da frequência e intensidade das ondas de calor. Por outro lado, diminuirão os dias de geada ou dias com temperaturas mínimas inferiores a 0 ºC.
No que se refere à precipitação, a incerteza do clima futuro é substancialmente maior. Todavia, quase todos os modelos preveem redução da precipitação e da humidade relativa em Portugal Continental durante a primavera, verão e outono, com as maiores perdas a ocorrerem nas regiões do sul.
Uma das características importantes das alterações climáticas previstas e observadas é a do aumento de frequência dos fenómenos extremos (cheias, tempestades, secas e ondas de calor). Estes fenómenos têm vindo a aumentar, conduzindo a prejuízos económicos significativos. No espaço económico e Europeu, entre a década de 1980 e a de 2000, os prejuízos decorrentes de fenómenos climáticos extremos aumentaram de 9 biliões de euros para mais de 13 biliões de euros (Löw et al. 2012).
As tendências do clima no Continente podem ser representadas no diagrama de Emberger, de utilização clássica na bioclimatologia florestal e calculado com base nos dados de precipitação anual e das temperaturas médias do mês mais frio e do mês mais quente que o Instituto de Meteorologia registou para as capitais de distrito desde 1941. Verifica-se um aumento das produtividades potenciais lenhosas nalgumas estações localizadas no norte e centro de Portugal Continental (Viana do Castelo, Braga, Porto e Aveiro), enquanto noutras estações (Bragança, Guarda e Évora) essa evolução é negativa, em resultado das reduções na precipitação anual e do aumento das amplitudes térmicas (Figura 8).
(ver documento original)
As alterações climáticas levantam importantes desafios ao setor florestal, que normalmente assenta em longas revoluções.
Os resultados do projeto SIAM (Climate Change in Portugal. Scenarios, Impacts and Adaptation Measures) para a distribuição potencial das principais espécies no final do século XXI, apontam para:
- A diminuição da área com aptidão para o pinheiro bravo e eucalipto, em particular a sul do rio Tejo e na Beira Interior Sul;
- A redução da área de distribuição potencial do sobreiro no sul e centro interior, com aumento da área de distribuição potencial no norte interior. A regressão da área de distribuição potencial do sobreiro nas regiões mais áridas poderá ser acompanhada pela sua substituição pela azinheira, nas situações mais favoráveis, ou por formações arbustivas dominadas por matos temperados xerófitos;
- No Continente a produtividade potencial das principais espécies florestais portuguesas será potencialmente afetada, traduzindo-se na sua diminuição generalizada no caso do pinheiro-bravo e eucalipto, exceto na região norte litoral. No caso do sobreiro, a produtividade primária líquida aumenta significativamente nas regiões norte diminuindo de forma significativa nos solos com menor capacidade de retenção para a água da região sul;
- A degradação do coberto arbóreo que poderá decorrer da alteração das condições ecológicas, da ocorrência crescente de pragas e doenças ou do aumento da ocorrência de incêndios florestais reduzem a função protetora das florestas, expondo os solos a um maior risco de erosão.
Pela magnitude que alguns dos impactos poderão ter, quer porque se tratam já hoje de fatores que condicionam o desempenho das funções dos espaços florestais, quer porque podem potenciar outros impactos, destacam-se como impactos críticos o agravamento dos riscos associados aos agentes bióticos nocivos e os incêndios florestais e ainda os impactos sobre a produtividade dos povoamentos. No que concerne aos incêndios florestais, é expectável o aumento do risco meteorológico de incêndio, destacando-se o seu aumento substancial nos meses de primavera e outono com o consequente alargamento da época de maior risco de incêndio. No caso dos agentes bióticos nocivos, as alterações climáticas poderão promover novas oportunidades para o seu estabelecimento, não só por favorecerem o desenvolvimento das suas populações, mas também por criarem, muitas vezes, pressões ambientais que tornam as árvores e os ecossistemas mais vulneráveis a determinados organismos.
Os impactos diretos e indiretos sobre formações florestais de elevado valor para a conservação da biodiversidade, poderão comprometer esta importante função dos espaços florestais. Destacam-se os impactos potenciais já mencionados sobre os bosques e montados de sobreiro e de azinheira que poderão ser reforçados pela degradação que já se verifica numa área significativa destas formações e que resulta de um conjunto de fatores que se inter-relacionam.
As galerias ripícolas, elementos fundamentais para a conectividade da paisagem e para a qualidade da água, poderão sofrer graves impactos pela diminuição de precipitação e aumento dos períodos em que os cursos de água secam. A vulnerabilidade deste habitat é ampliada pelo facto de muitas galerias ripícolas se encontrarem já sujeitas a outras pressões ambientais, apresentando um elevado nível de fragmentação.
A redução da biodiversidade dependerá da estrutura e composição da paisagem resultante que, por sua vez, depende, em larga medida das opções tomadas pelos proprietários e agentes, não obstante a existência de políticas e de planos que visam a conservação da biodiversidade.
O trabalho desenvolvido pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. (ICNF, I.P.), no âmbito da Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas, e que contou com a colaboração dos parceiros do setor para a sua redação, identifica um conjunto de medidas que visam reduzir a vulnerabilidade dos espaços florestais face aos impactos potenciais das alterações climáticas, aumentando a capacidade de resposta do setor (sistemas florestais e socioeconómicos) e reduzindo os impactos potenciais.
Refira-se que a floresta contribui de forma significativa para o sequestro e armazenamento de carbono. Reconhecendo a importância das florestas portuguesas neste âmbito, Portugal foi dos poucos países que elegeu, no primeiro período de cumprimento do Protocolo de Quioto (2008-2012), as atividades florestais como forma de compensar as emissões de GEE com origem noutros setores.
De acordo com o INERPA (APA, I.P., 2014) o balanço entre o sequestro e as emissões de GEE contabilizado no âmbito do setor «ocupação do solo, alterações na ocupação do solo e da floresta» (LULUCF) é positivo, sendo as florestas particularmente relevantes para este resultado.
O papel das florestas portuguesas na mitigação das alterações climáticas por via do sequestro de CO(índice 2) poderá ser potenciado através do aumento da área florestal e do aumento da capacidade de sequestro dos povoamentos existentes através de uma melhoria da gestão e da redução de emissões, em particular de incêndios e de desflorestação.
Particularmente relevante no aumento da capacidade de adaptação é a promoção da gestão ativa dos espaços florestais, uma vez que através de intervenções planeadas e que considerem os riscos associados às alterações climáticas, é possível ponderar a utilização de práticas que reduzam os impactos. Uma vez que os impactos diretos e indiretos poderão, de forma mais ou menos gradual, traduzir-se na perda de rendibilidade das explorações e, por consequência, na diminuição dos níveis de intervenção sobre os espaços florestais, aumentando a sua vulnerabilidade, importa que os modelos de gestão a implementar considerem, para além do aumento da resiliência, a sustentabilidade económica.
Finalmente realça-se a necessidade de melhorar o conhecimento científico sobre os cenários climáticos e impactos que, através de processos de divulgação adequados, permitirá informar os decisores políticos e os agentes, possibilitando tomadas de decisão mais esclarecidas e fundamentadas, integradas num processo de adaptação que se pretende dinâmico.
Considerando a sua importância para a sociedade a proposta de medidas tem como pano de fundo uma visão que reflete a necessidade dos espaços florestais, continuarem a desempenhar diversas funções de forma sustentável.
3.2.Incêndios
O aumento do fenómeno dos incêndios florestais quando comparamos com as décadas anteriores, é hoje em dia o maior dos riscos percebidos no setor florestal. E não pode ser casual a coincidência dos padrões observados na Europa para a evolução da área ardida na segunda metade do século passado e dos registados para os fenómenos extremos à escala global.
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Na Europa, de acordo com o relatório do estado das florestas europeias 2011 (Forest Europe, UNECE e FAO, 2011), e com base nos dados do Joint Research Centre - Institute for Environment and Sustainability, no período 1990 a 2012 não é consistente essa tendência de aumento da área florestal afetada por incêndios (Figura 9 e Quadro 3). Em 2005 os incêndios florestais afetaram uma área maior, na região Europeia, do que em 1990, enquanto na Europa sem a Federação Russa essa tendência não se verificou.
QUADRO 3
Evolução da área ardida na Europa entre 1990 e 2005 (adaptado de: UNECE e FAO, 2011)
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É, no entanto evidente, pela análise do Quadro 4, que os incêndios atingem particularmente os países do Sudoeste europeu. A proporção de área queimada é pouco maior do que 0,1%, para as diferentes regiões europeias com exceção da Europa Ocidental-Sul onde cerca de 0,6 % da área florestal foi atingida por incêndios. O relatório do estado das florestas europeias 2011 (Forest Europe, UNECE e FAO, 2011) aponta, também, Portugal como o país que tem a maior área percorrida por incêndios (104 000 ha ou 3 % da área total de floresta), enquanto em Itália, Espanha e França menos de 1% da área florestal ardeu. Nos últimos seis anos, de 2006 a 2012, a incidência de povoamentos queimados em Portugal foi de 0,86% (baseado em dados do ICNF, I.P. (http://www.icnf.pt/portal/florestas/dfci/inc/estatisticas).
QUADRO 4
Taxa de incidência dos incêndios (adaptado de: UNECE e FAO, 2011)
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São os grandes incêndios (mais de 100 ha) provenientes do espaço rural que atingem as dimensões causadoras dos maiores prejuízos à sociedade, acabando por atingir por vezes os próprios espaços urbanos. Os médios e grandes incêndios constituíram mais de 85% da área ardida nos anos de 2003 a 2005 (os anos com maior área ardida de que há memória). Qualquer estratégia de controlo dos incêndios florestais deverá, por isso, considerar os aspetos particulares aos incêndios de maior dimensão.
Um primeiro aspeto particular dos grandes incêndios é o de que ocorrem em condições meteorológicas extremas. Para o território continental, a importância das condições meteorológicas extremas na área ardida total pode ser resumida na comparação dos três gráficos (Figura 10). Eles mostram o número de dias, entre 15 de maio e 15 de outubro, em que se observaram as diferentes classes de risco meteorológico de incêndio nos anos de 2000 a 2012 e o correspondente resultado em áreas ardidas. De registar que, nos anos de 2003, 2005, 2006, 2010 e 2012, aos poucos dias de risco muito elevado (13, 18, 16, 18, 17 dias) corresponderam áreas ardidas respetivamente de 299, 187, 48, 19, 95 mil hectares, como resultado de apenas três a sete ocorrências por ano.
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Um segundo aspeto particular dos incêndios de mais de 100 hectares é o de que a probabilidade da sua ocorrência só é significativa a partir de durações superiores a 24 horas (DGRF, 2005). Sabendo-se, por outro lado, que existe uma relação estreita entre a rapidez de intervenção e a duração do incêndio - e também, portanto, a sua dimensão -, é de grande importância promover o objetivo de melhorar a rapidez de intervenção.
Um terceiro aspeto importante dos grandes incêndios é o de que existe um padrão, que se mantém constante de 1980 a 2012, que indica que, contrariamente aos pequenos incêndios, a maioria das extinções corresponde ao período da noite, aproveitando as condições favoráveis à extinção. A partir deste conhecimento pode concluir-se que a colaboração entre bombeiros, sapadores florestais, equipas privadas de prevenção e combate a incêndios e demais agentes envolvidos no Dispositivo Especial de Combate aos Incêndios Florestais, pode potenciar o esforço de extinção e rescaldo durante a noite, aproveitando todo o trabalho e experiência de redução de combustíveis feito pelos sapadores, por vezes com a utilização do próprio fogo.
Um quarto aspeto está relacionado com a alteração da população no interior. Não existem análises detalhadas sobre o impacto do despovoamento humano no setor florestal, mas várias hipóteses têm sido avançadas. Uma é a de que o despovoamento leva a um aumento na dimensão das áreas ardidas no interior, devido a uma menor capacidade informal de deteção e de participação no combate. A segunda hipótese é a de que o êxodo rural disponibilizou áreas agrícolas para o uso florestal, ou conduziu ao abandono e ao aparecimento de matos, originando manchas combustíveis mais contínuas. A terceira hipótese é a de que a ausência dos proprietários levou ao abandono da gestão florestal tradicional (roça do mato, cortes seletivos e resinagem) conduzindo à acumulação da biomassa. A diminuição da pastorícia teria efeito idêntico.
De facto, as três hipóteses em conjunto, consubstanciam alterações de contexto socioeconómico que subtraíram à floresta toda uma série de funções e de agentes indispensáveis ao seu desempenho estável e equilibrado. Trata-se de funções e de agentes que no quadro da utilização tradicional do território, permitiam a manutenção de um espaço florestal com uma estrutura e uma composição de elevada exigência ao nível da manutenção (limpezas, desbastes, etc.) e do controlo (vigilância, operacionalidade, etc.), apenas conseguidas mediante as sinergias estabelecidas com os sistemas de produção agrícola e animal. O atual desajuste entre as características da sociedade e a estrutura e composição da floresta só foi possível pela forma acelerada como se concretizou a urbanização da população portuguesa quando comparada com o período de revolução dos sistemas de silvicultura (espécies, regimes e modos de tratamento) praticados na generalidade do espaço florestal.
Um último aspeto a considerar é o de que os grandes incêndios tendem a ser pouco seletivos, isto é, percorrem tipos de florestas que, em condições normais, são menos suscetíveis aos incêndios.
Os incêndios que percorrem terrenos bravios de matos e ervas, pastos, olivais ou outras culturas agrícolas, entram facilmente pela floresta. Existindo condições meteorológicas propícias, de altas temperaturas, de baixa humidade e ventos fortes e, naturalmente, se existir continuidade de combustível, o incêndio progride com grande intensidade pela mancha florestal, consome a mata e segue o seu caminho pelo vasto território rústico. Os grandes incêndios, Catraia-Tavira, em 2012, e Picões-Alfândega da Fé, em 2013, são exemplos paradigmáticos desta realidade. Nas extensas áreas percorridas pelos incêndios são também normalmente afetados valores naturais com estatuto de proteção (áreas classificadas), cuja salvaguarda merece atenção especial, nomeadamente com medidas que favoreçam o restauro dos ecossistemas.
Comparando a composição das áreas ardidas entre 1996 e 2012 com a composição dos espaços florestais em 1995, 2005 e 2010 (Figura 11), verifica-se que, nos anos de maior área ardida, tipos de espaços florestais normalmente menos suscetíveis aos incêndios (como os dominados por sobro) constituem uma fração significativa das áreas ardidas. Este aspeto tem particular relevância no desenho de estratégias especiais para condições extremas de propagação.
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Os fogos constituem uma pressão com um peso significativo em todos os grupos da fauna, flora e habitats naturais. Relativamente aos povoamentos florestais, o maior impacto dos incêndios nas últimas duas décadas tem sido nos povoamentos de pinheiro bravo e de eucalipto, o que não pode deixar de estar associado a reduções na produção de madeira.
Os resultados das contas económicas da silvicultura indicam um declínio acentuado, entre 2000 e 2011, das produções de madeira de resinosas para serração, a qual foi em termos globais de -65%, correspondendo a uma média anual de -5,9%.
De qualquer forma, a real dimensão do problema dos incêndios ultrapassa em muito a questão da diminuição da produção de material lenhoso, e essa avaliação pode agora fazer-se pela estimativa do seu custo social, que constitui a mais negativa das externalidades associadas à floresta. De facto, para um valor económico total do espaço florestal estimado em 2001 em 1,3 mil milhões de euros, contrapõem-se estimativas de custo social dos incêndios florestais que variaram no período 2000-2004 entre 0,2 e 1,0 mil milhões de euros (no ano extremo de 2003), ou seja, entre 20 a 80% da produção anual de riqueza florestal.
Da análise dos custos sociais dos incêndios conclui-se que o valor médio investido anualmente em atividades de prevenção e de combate foi, no período 2005 a 2012, de 13,2 euros por hectare de espaço florestal existente (povoamentos e matos). O valor investido em prevenção foi, em média, próximo de 1/3 do investimento em combate (3,4 euros/ha de prevenção e 9,8 euros/ha em combate). O valor de prevenção e combate correspondeu a 1 544 euros por hectare de área ardida (povoamentos ou matos). Os custos associados às perdas de bens e serviços e à recuperação de áreas ardidas foram, em média, de 5,1 milhares de euros por hectare de povoamento florestal ardido, repartidos por 4,1 milhares de euros/ha de perdas e 1,0 milhar de euros/ha de recuperação (Adaptado de APIF, ISA, e ADISA, 2005).
As perdas são muito grandes e as percepções de risco associado aos incêndios florestais são provavelmente ainda maiores, conferindo maior importância à minimização dos riscos de incêndio como uma componente fundamental da ENF.
Finalmente, a valorização e a proteção das florestas, enquanto recurso relevante para a autonomia do país em matéria agroalimentar e energética, merecem consagração em diversos vetores e linhas de ação estratégica no âmbito do Conceito Estratégico de Defesa Nacional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, de 5 de abril, que vêm permitir o reforço do contributo das Forças Armadas nas missões de interesse público associadas à defesa do património natural e à prevenção de incêndios florestais.
3.3. Pragas, doenças e invasoras
A circulação global de espécimes florestais e dos seus produtos e subprodutos, devida ao comércio, exploração de novas oportunidades de mercado e fluxos humanos é hoje uma ameaça à sanidade florestal das principais essências florestais e, logo, à sua sustentabilidade e das fileiras nelas assentes. Com efeito, o estado fitossanitário das manchas florestais é fator determinante da sua sustentabilidade, uma vez que os danos causados por agentes bióticos nocivos, também designados por pragas, podem comprometer os objetivos da gestão florestal, sejam eles de proteção ou de produção de bens diretos ou indiretos.
Ao risco colocado pela necessária circulação de bens e pessoas acrescem as alterações climáticas, que criam condições favoráveis para o estabelecimento de pragas, não só por favorecerem o desenvolvimento das suas populações mas também por criarem, muitas vezes, pressões ambientais que tornam as árvores mais vulneráveis a estes organismos, em especial àqueles que se poderão classificar como espécies exóticas.
É por isso consensual o reconhecimento da importância da definição de objetivos de longo prazo, políticas e ações adequadas, isto é, de uma atuação pensada e concertada em matéria de fitossanidade florestal, indispensável a qualquer estratégia para a floresta e para o desenvolvimento rural, quer ao nível nacional, quer ao nível supranacional.
As alterações dos regimes de perturbação associados aos incêndios florestais e às pragas, potenciadas pelas alterações climáticas, constituem os principais drivers das espécies invasoras num dado território. A evolução da expressão territorial de espécies invasoras lenhosas, sobretudo dos géneros Acacia e Hakea, é evidente, mas insuficientemente quantificada. Em todo o caso, os resultados preliminares do IFN6 indicam que entre 1995 e 2010 a área ocupada por manchas dominadas por espécies do género Acacia quase duplicou (aumento em cerca de 98%), o que corresponde a um aumento médio percentual de cerca de 7% ao ano. Apresenta-se como exemplo, na Figura 12, o Plano de Gestão de Invasoras lenhosas em curso preparado para o Perímetro Florestal das Serras de Mó e Viso.
Considerando a gravidade dos impactos das espécies invasoras sobre a biodiversidade, sobre a produção de produtos lenhosos e não-lenhosos e sobre os valores de uso indireto, assim como a dificuldade em reverter esses mesmos impactos, importa definir rapidamente um programa de atuação. É essencial conhecer a real expressão geográfica destas espécies, em paralelo com a implementação de procedimentos de deteção de novas situações bem como de monitorização das já conhecidas, tendo em vista a implementação coordenada das ações de controlo ou erradicação que vierem a ser definidas face às diferentes realidades detetadas.
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Em termos de avaliação do estado de vitalidade da floresta, foram realizadas avaliações genéricas, através das percentagens de desfoliação e descoloração apresentadas pelas essências florestais, em todo o território continental, no âmbito dos regulamentos comunitários sobre monitorização dos efeitos da poluição atmosférica (Figura 13), desde 1988 até 2005, ano em que cessou, passando a ser substituídas por observações efetuadas no âmbito do trabalho de campo do IFN, aquando da sua realização.
Desde há muito que vêm sendo identificados alguns problemas fitossanitários na floresta em Portugal, afetando os principais sistemas florestais, alguns deles associados a perturbações originadas por vários fatores bióticos e abióticos e outros associados ao tipo de gestão florestal que tem vindo a ser implementada.
Destaca-se o declínio dos montados, o qual se tem manifestado desde o século XX, com as suas causas a serem de difícil diagnóstico e grande complexidade, uma vez que nos ecossistemas naturais elas estão, na maior parte das vezes, fortemente interligadas.
Já a partir da década de 70 do século XX se tinha começado a verificar um anormal e contínuo agravamento do estado sanitário dos montados, à semelhança do que acontece noutros países da bacia mediterrânica (Espanha, França, Itália, Marrocos e Tunísia). Esse declínio atinge atualmente, nalgumas regiões, aspetos bastante críticos, encontrando-se por todo o país, tanto povoamentos como árvores individuais com mau aspeto vegetativo e uma sintomatologia denunciadora de um enfraquecimento progressivo.
A investigação efetuada sobre o assunto mostra que os montados estão a ser fragilizados por um conjunto de processos lentos e cumulativos que têm que ser claramente quantificados e contra os quais é necessário tomar medidas.
A dimensão do problema tem ainda consequências claras para o valor económico da componente cortiça, ao criar condições para uma redução das quantidades produzidas anualmente (Figura 14).
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No Continente outros sistemas têm igualmente sido afetados por problemas fitossanitários, destacando-se os que afetam o pinhal bravo, o pinhal manso, o eucaliptal e bem assim, outras essências florestais como sejam o castanheiro e outros carvalhos. Igualmente na Região Autónoma dos Açores a criptoméria é afetada por fungos radiculares, em particular a Armillaria sp., embora não haja estimativas sobre o seu impacto económico.
A situação fitossanitária do pinhal bravo agravou-se em 1999 com a deteção do nemátodo da madeira do pinheiro (NMP), organismo classificado de quarentena pela Organização Europeia e Mediterrânica para a Proteção das Plantas (OEPP), dada a sua elevada nocividade, cujos impactes ecológicos e também de natureza socioeconómica são por todos reconhecidos, razão porque é internacionalmente considerado como um dos mais graves problemas fitossanitários ao nível europeu e mundial. E, também por isso, foi instituído um conjunto de restrições à circulação de plantas, material lenhoso, produtos e subprodutos das espécies florestais hospedeiras do NMP, como forma de evitar a sua introdução e estabelecimento em novas áreas.
Desde 1999 têm vindo a ser definidos planos estratégicos de atuação, adaptados às novas realidades associadas à presença do NMP no território nacional, e foram implementadas ações específicas de prospeção, de monitorização e controlo, de investigação científica e de fiscalização, e controlo da atividade florestal relacionada com a exploração de coníferas. Estes planos estratégicos de atuação, consubstanciados inicialmente no Programa Nacional de Luta Contra o Nemátodo da Madeira do Pinheiro (PROLUNP) e, posteriormente, no Programa de Ação Nacional para Controlo do Nemátodo da Madeira do Pinheiro (PANCNMP), têm sido promovidos pelas autoridades da administração pública com competência na área, em parceria com os agentes privados do setor florestal.
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Apesar das ações efetuadas para evitar a dispersão do NMP, novos focos foram detetados na primavera de 2008, na região centro, mais concretamente nos concelhos de Arganil e da Lousã e posteriormente em vários outros locais, aumentando a sua área de distribuição, pelo que, desde então, a totalidade do território continental foi declarada como zona de restrição (ZR) e estabelecida uma zona tampão (ZT) com 20 km de largura ao longo da fronteira com Espanha. O conjunto de medidas e exigências impostas à exploração e transformação industrial de coníferas encontra-se atualmente estabelecido no Decreto-Lei 95/2011, de 8 de agosto.
Em 2009 o NMP foi também detetado na ilha da Madeira, tendo sido estabelecido um Plano de Ação para Controlo do Nemátodo da Madeira do Pinheiro nesta região autónoma.
Em 2013 foi adotado um novo modelo de atuação, o qual consagra a contratualização de serviços especializados de abate, desramação, toragem e destroçamento de árvores de coníferas que sejam identificadas com sintomas de declínio, modelo de atuação que abrange toda a área territorial da ZT, consagrando uma atuação com caráter plurianual e contínuo, pelo menos até 31 de outubro de 2015, e que visa uma maior eficácia e prontidão na atuação.
Também ao nível dos viveiros florestais têm surgido problemas fitossanitários graves, sendo de destacar, o aparecimento do cancro resinoso do pinheiro em 2008, outro organismo de quarentena que tem provocado prejuízos acentuados, com a destruição de milhares de plantas do género Pinus.
Por outro lado, existem vários agentes bióticos endémicos, classificados como organismos de «Não Quarentena» que, durante décadas, não constituíram um problema grave mas que, recentemente, em função de alterações das condições ambientais ou do próprio modelo de gestão florestal, adquiriram proporções mais preocupantes, tendo conduzido hospedeiros, pertencentes a vários grupos de espécies, a estados de elevada sensibilidade, cujos impactos se traduziram em importantes perdas para o setor florestal, problema cuja real dimensão importa também conhecer e quantificar.
Citam-se como exemplos, os problemas sanitários que têm vindo a atingir o eucalipto, assumindo atualmente particular relevância o gorgulho do eucalipto (Gonipterus platensis), inseto desfolhador que pode causar desfolhas severas, tendo como consequência a mortalidade das árvores ou excessivo enfraquecimento que as suscetibiliza ao ataque de pragas secundárias; os que têm vindo a provocar danos no pinheiro-manso, designadamente ao nível das pinhas, destacando-se o sugador das pinhas (Leptoglossus occidentalis), detetado em Portugal em 2010 e que pode colocar em risco a produção de pinhão, ou mesmo os problemas associados aos soutos e castinçais, como a tinta (Phytophthora spp), ou aos outros carvalhos, como seja a Altica quercetorum.
Considerando ainda a possibilidade de instalação adicional de outras pragas, consequência das já referidas circulação global e alterações climáticas, assume particular relevância, ao nível nacional, o conhecimento e a avaliação dos níveis populacionais de agentes bióticos nocivos e a perceção da sua evolução espácio-temporal, de modo a permitir a implementação de adequadas medidas de prevenção e de deteção precoce de novos focos, sem qualquer dúvida muito mais desejáveis que as de combate, de qualquer forma a implementar quando necessário como é o caso das correntemente dirigidas ao controlo do NMP e do cancro resinoso do pinheiro, organismos de quarentena.
Para efeitos de uma estratégia florestal, as medidas a tomar para obviar ao fenómeno do declínio dos ecossistemas florestais serão necessariamente medidas de envergadura, que assegurem a deteção precoce, a prevenção e o controlo dos agentes bióticos nocivos, obrigando ao envolvimento sinergístico de todos os agentes do setor, desde proprietários a nível individual, a organizações de proprietários florestais, a prestadores de serviços e indústria, com superintendência dos organismos da administração pública.
A aprovação recente do Programa Operacional de Sanidade Florestal (POSF), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2014, de 7 de abril, vem colmatar a necessidade de congregar o relevante conhecimento existente em Portugal relativo à proteção florestal, definindo os respetivos e adequados mecanismos e procedimentos de prevenção e controlo.
3.4. Integração internacional e riscos de mercado
Outro aspeto da mudança do contexto em que se insere o setor florestal é o fenómeno da internacionalização. Dentro deste processo, os três fatores de maior incidência no setor florestal português são: (i) a integração de Portugal na UE; (ii) o aparecimento de vários tratados e convénios internacionais, principalmente os relativos a matérias do meio ambiente, e a adesão de Portugal a estes acordos; e (iii) a evolução das regras do comércio internacional.
O aspeto da economia global que terá talvez maiores repercussões no setor florestal português é o das negociações de comércio internacional. Desde o Uruguai Round e a subsequente evolução da regulamentação do comércio no contexto da Organização Mundial do Comércio, o setor florestal não tem figurado proeminentemente nas negociações, a não ser na parte industrial, mas esta não tem tido tratamento específico diferente de outras indústrias. Com maior relevância para o setor produtivo florestal, destacam-se a evolução dos acordos europeus sobre a Política Agrícola Comum (PAC), que se traduzem em maior liberalização e redução de incentivos diretos à produção, e a evolução das restrições não tarifárias, nomeadamente no sentido de incluírem considerações de ordem ambiental.
Na área florestal são importantes as questões ligadas à fitossanidade, à certificação da gestão florestal e à garantia de legalidade, como áreas que condicionam ou constituem requisitos para entrada em certos mercados e para certos produtos.
Nesse quadro merecem destaque os mecanismos europeus específicos, no âmbito do plano de ação da UE, relativo à aplicação da legislação à governação e ao comércio no setor florestal (Plano de Ação FLEGT), estabelecidos com o objetivo de combater a entrada no mercado da UE de madeira abatida ilegalmente, e o seu subsequente consumo e comércio. Esses mecanismos são determinados através de dois regulamentos comunitários:
- O Regulamento (UE) n.º 995/2010, do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de outubro de 2010, que fixa as obrigações dos operadores que colocam no mercado madeira e produtos de madeira, no âmbito das quais é estabelecido um sistema de «devida diligência»;
- O Regulamento (CE) n.º 2173/2005, do Conselho, de 20 de dezembro de 2005, relativo ao estabelecimento de um regime de licenciamento para a importação de madeira para a Comunidade Europeia (FLEGT), provenientes de países parceiros que celebrem acordos voluntários de parceria específicos para este fim.
A internacionalização da economia à escala global tem consequências no setor florestal. Ela reflete-se no mercado dos produtos florestais, tanto na sua componente de consumo como sobretudo nos preços praticados, o que, com a liberalização crescente, reflete-se na competitividade das diferentes fileiras silvo-industriais.
A tendência de convergência nos preços é observada em Portugal nos valores unitários reais de importação e de exportação, que têm verificado uma forte aproximação na última década. (Figura 17 e Figura 18).
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Esta tendência de decréscimo dos preços das matérias-primas está associada à descida dos preços médios de exportação de mercado dos produtos florestais em toda a Europa ocidental, que os tem aproximado aos preços praticados nos países do leste Europeu e da Comunidade de Estados Independentes, os quais têm, convergido para os valores praticados na Europa ocidental à escala global.
Esta tendência de convergência nos preços é de esperar num quadro de globalização da economia. Com a liberalização dos mercados a países do hemisfério sul, esta convergência tenderá também a incluir países como o Brasil e a África do Sul. Nestes países, pelas suas condições naturais e sociais, a matéria-prima é produzida a preços mais baixos. Segundo o estudo Review of Wood Pricing Systems in Europe (CELPA e Jaakko Pöyry, 2005), em 2004 o preço à porta da fábrica do Eucalyptus grandis foi próximo dos 20 euros/m3, no Brasil, e dos 30 euros/m3, na África do Sul, tendo sido, em Portugal, próximo dos 40 euros/m3 para o Eucalyptus globulus. Há ainda que considerar os custos de transporte associados à importação para a Europa destes produtos. Espera-se, por isso, uma crescente estabilidade dos preços em resultado da globalização.
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Para além dos preços, são ainda de considerar as dificuldades crescentes no abastecimento em matérias-primas de origem nacional: em 2013, houve necessidade da indústria papeleira recorrer à importação de 2,3 milhões de toneladas com um custo de 186 milhões de euros (fonte INE, I.P.) e os associados do Centro PINUS, em média, importaram 22% do consumo de madeira nos últimos cinco anos (fonte: Centro PINUS, comunicação), conforme resulta evidente do gráfico da Figura 19.
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Na verdade a sustentabilidade do abastecimento em produtos lenhosos tem vindo a ser seriamente ameaçada pelos riscos associados ao setor florestal, em particular os ocasionados pelos incêndios e pelos agentes bióticos nocivos. Igualmente, os custos de produção e a qualidade dessas matérias-primas poderão não ser competitivos nos mercados internacionais sobretudo por, generalizadamente, se adotarem modelos de gestão inadequados, com reflexos na situação de sublotação da floresta portuguesa e na perda de eficiência daí resultante.
A entrada da procura de madeira para energia na equação da oferta e da procura de matéria-prima contribui, também, para a dificuldade de abastecimento das indústrias de base florestal tradicionais, como decorre da capacidade instalada nos últimos anos nesta fileira (Quadro 5).
QUADRO 5
Capacidade instalada de unidades de biomassa florestal para energia, operacionais e em projeto, bem como os respetivos consumos estimados de biomassa (Fonte: ICNF, I.P., 2013)
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A estas unidades acrescem ainda 26 empresas de produção de pellets e briquetes, as quais produzem cerca de 900 mil ton/ano, sendo 775 mil para exportação (dados portal ANPEB).
A simples análise de dados de inventário relativos ao estado dos povoamentos florestais revela condições para possível melhoria da produtividade lenhosa, em grandes superfícies florestais. De facto, apesar de nas últimas décadas se ter assistido a um aumento significativo dos custos de produção, nomeadamente devido a uma intensificação das técnicas utilizadas na instalação e gestão dos povoamentos, esse acréscimo não se traduziu em incrementos substanciais na quantidade e qualidade das matérias-primas produzidas, paradigma que deverá ser alterado mediante a promoção da adoção de técnicas adequadas e pela sua crescente validação através de processos de certificação.
A fileira da cortiça encontra-se numa situação bem distinta da fileira dos produtos lenhosos. Havendo também importações de matéria-prima, a taxa de cobertura é elevada. Em média, o valor das exportações no setor corresponde a seis vezes o valor das importações, traduzindo a situação de dominância de Portugal no mercado mundial: Portugal é responsável por aproximadamente metade da produção e das exportações. Nas últimas décadas tem-se assistido a flutuações importantes nos preços verificando-se, desde 2000, uma tendência acentuada de decréscimo global do valor do produto. Embora desde 2008 se verifique um ligeiro aumento, este é todavia pouco expressivo no contexto de descida da última década (Figura 20).
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Para além da degradação quantitativa e qualitativa do montado de sobro, que pode pôr em risco a sustentabilidade do abastecimento da cortiça, a forte especialização da produção num único produto final, a rolha de cortiça, que representa mais de 2/3 do valor das exportações de cortiça, faz com que o setor veja com preocupação a erosão das vendas de rolha, designadamente pelo aparecimento de produtos sucedâneos (rolhas de plástico e cápsulas de alumínio) neste nicho do mercado. Esta opção ocorre especialmente em novos produtores, já que os preços das rolhas de plástico e das cápsulas de alumínio são significativamente mais baixos do que os das rolhas de cortiça. Questões associadas à qualidade do processamento da cortiça, entretanto já ultrapassadas, foram também invocadas para a opção pela rolha de plástico, o que conduziu a um mais apertado controle de qualidade. Por isso, o European Forest Sector Outlook Study (UNECE, FAO, 2005) prevê um crescimento estável e moderado do mercado de rolha de cortiça, «por parecer muito pouco provável que a maior parte dos produtores de vinhos venham a escolher materiais alternativos, desde que o produto se mantenha competitivo em preço e qualidade». A indústria tem respondido a este desafio, com aposta nas chamadas «rolhas técnicas» e na promoção do produto em campanhas internacionais.
No caso da resina e dos produtos derivados sublinha-se a grande dependência dos preços praticados nos mercados internacionais. A incapacidade de Portugal, pela escala produtiva, poder influenciar a formação desses preços, já resultou, no passado, na diminuição drástica da produção de resina de origem nacional.
3.5. Urbanização e despovoamento rural
Um dos principiais fatores da mudança no setor florestal reside nas alterações do contexto socioeconómico em que o mesmo opera, e cuja evidência se traduz no despovoamento humano das zonas rurais e na urbanização acelerada do litoral e dos modos de vida, alterações que acompanham as tendências que se têm vindo a verificar em toda a Europa. Nos últimos 30 anos, de um modo geral, a população portuguesa emigrou para a zona litoral e para os centros urbanos localizados tanto no litoral como no interior, e essa tendência continua a verificar-se.
De acordo com o PANCD, a desertificação e o despovoamento são fenómenos paralelos e correlacionados no território Português, onde se atingem em significativas áreas das zonas suscetíveis à desertificação densidades demográficas ao nível da periferia subsaariana ou do Sahel, já que há freguesias daquelas áreas com densidades abaixo dos 5 habitantes/km2, dominando contudo as condições em que tal referencial se situa nos 25 habitantes/km2. No interior desertificado verifica-se também uma genérica perda de população no período entre os censos de 2001 e 2011, em regra as freguesias apresentam perdas acima dos 100 habitantes e em algumas verificam-se valores acima dos 500, nos concelhos mais despovoados as perdas de população em tal período chegam a superar os 1000 habitantes por concelho.
O apuramento dos resultados censitários de 2011 (Censos INE, I.P., 2011) revela que, em Portugal, após um crescimento demográfico de 5% nos 10 anos anteriores a 2001, este foi de 1,9% na década seguinte (2001 a 2011), observando-se um acentuado abrandamento do crescimento da população residente.
Por outro lado, a evolução da demografia nacional traduz-se num acentuado envelhecimento da população residente, questão que é particularmente vincada nas zonas do interior, caracterizadas também pelas baixas qualificações escolares e profissionais.
Face às dinâmicas territoriais de povoamento verificadas, as zonas costeiras ganharam ainda maior visibilidade nas últimas décadas, representando situações muito especiais não só em termos biofísicos pela influência direta ou indireta do mar (ventos, salinidade, etc.), mas também em termos dos sistemas socioeconómicos associados pelo que justificaram, no passado, como justificam no presente, abordagens estratégicas particulares. Mas, para além das ameaças dos agentes físicos, a mudança de contexto das últimas décadas tem sido especialmente problemática pela degradação acelerada da paisagem resultante do «crescimento descontrolado dos núcleos urbanos», por sua vez determinado pela coincidência da maior concentração populacional na zona costeira e pelo facto de «a capacidade de gestão do litoral não ter progredido conforme a capacidade de transformação criada pelo progresso tecnológico» como bem refere Ilídio de Araújo. Mas o mesmo autor recorda que, paradoxalmente, o litoral é a principal zona recreativa do território português, que apresenta ainda a atração adicional de inúmeros testemunhos arqueológicos antigos (povoados, fortificações de diversas épocas, etc.). Interessa referir que um dos objetivos expressos no Relatório Acerca da Arborização Geral do País, de 1868, apontava como prioritária a arborização das áreas incultas de todo o litoral, como forma de fixar população nestas áreas. Neste sentido, e com o estabelecimento do regime florestal (1901-1903), constituíram-se no litoral áreas importantes do domínio privado do Estado e de outras entidades públicas, que correspondem, em grande medida, à floresta de proteção das zonas costeiras (Figura 21) as quais, hoje em dia, sofrem uma grande pressão urbanística.
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3.6. Os atores da floresta
Até aos anos setenta do século XX, os atores que intervieram no setor florestal integravam três categorias bem definidas: os proprietários privados, os industriais e o Estado, este na dupla qualidade de proprietário e de regulamentador/fiscalizador.
No final dos anos 70, início dos anos 80, houve uma tentativa de reestruturação dos serviços públicos, com a criação de uma direção-geral orientada para o fomento florestal, no sentido de prestação de apoio de proximidade aos cidadãos, numa ótica de extensão, de assistência técnica e de transmissão de conhecimentos, visando contribuir para um aumento e qualidade da produção. Mas este período foi relativamente curto, já que nos anos 90 do século XX a tendência de proximidade do Estado foi-se desvanecendo e, com as sucessivas reformas da PAC, promoveu-se uma reorientação da política agrária, em que o desenvolvimento dos recursos florestais ganhou um novo protagonismo e em que se considerou um novo modelo, com transferência destas funções para as organizações. Deste modo, os novos programas de apoio vieram facilitar o desenvolvimento do modelo associativo como reforço e suporte do apoio técnico, incentivando os proprietários e produtores florestais a trabalharem em conjunto numa ótica de melhoria da qualidade e incremento dos rendimentos. Foi o caso do Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal, do Programa de Apoio ao Reforço das Organizações de Agricultores e mais tarde da medida AGRIS, subação 3.1, para apoio à instalação de organizações de produtores florestais.
Atualmente, entre os novos intervenientes no setor destacam-se, pela sua importância, vários tipos de organizações: associações e cooperativas de produtores florestais, organizações de órgãos de gestão dos baldios, associações de caça e pesca, associações representativas dos interesses das várias fileiras industriais, das empresas prestadoras de serviços florestais e organizações não governamentais, principalmente de carácter ambiental. A descentralização, com atribuição de competências no âmbito da proteção civil, relacionadas com defesa da floresta contra incêndios às autarquias, é também um novo fator que justifica a sua consideração enquanto "atores" do setor.
Os últimos 40 anos caracterizaram-se por reorientações frequentes em certos instrumentos de política florestal e a uma ampla produção legislativa, com as consequentes implicações para a estabilidade da política florestal.
3.6.1.Propriedade e proprietários florestais privados
A grande representatividade e particular visibilidade que os proprietários privados alcançaram na segunda metade do século XX, torna imperioso, para a definição de estratégias para o setor, perceber as suas especificidades e as características estruturais das propriedades que detêm.
Segundo o Recenseamento Agrícola de 2009 do Instituto Nacional de Estatística, I.P. (I NE, I.P. (RA2009), metade do território possui atividade agrícola, com 305 266 explorações agrícolas distribuídas por 4 709 131 hectares, sendo que a floresta está presente em 47% destas explorações, ou seja em 142 943, as quais detêm 842 208 hectares de floresta.
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Apesar de se ter verificado entre os dois últimos recenseamentos agrícolas um crescimento na dimensão média das explorações (+0,4 ha), continuam a predominar as explorações com pequena dimensão. As explorações agrícolas de menor área, cuja Superfície Agrícola Utilizada (SAU) é inferior a 2,5 hectares, situam-se na Beira Litoral. A Sul do Tejo encontra-se 2/3 da SAU, integrada em explorações com dimensão média superior a 50 hectares, sem fracionamento significativo da propriedade. Ainda segundo o RA2009, a dimensão média das explorações com floresta é de 5,9 hectares.
Na Figura 23 são apresentados os números de prédios rústicos por NUTS II, confirmando que o grande número de prédios se situa no norte e centro do Continente. A distribuição concelhia da dimensão média dos prédios rústicos também pode ser estimada através do quociente entre as áreas de cada concelho (depois de subtraídas as respetivas áreas sociais) e o número de artigos rústicos, a partir do registo da Direção-Geral dos Impostos (valores de 2006).
Acresce a esta pulverização de propriedade, a falta de cadastro: o cruzamento entre a situação atual do cadastro e os espaços florestais existentes (floresta e matos, IFN), permite constatar que 50% dos espaços florestais estão situados em zonas sem cadastro, 46% destes espaços têm cadastro geométrico da propriedade rústica, 3% estão localizados em zonas do Projeto Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral (SiNErGIC) e 1% estão em locais com cadastro a iniciar.
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Foram feitos esforços recentes no sentido de melhorar a informação disponível, nomeadamente no sentido de agilizar a execução do cadastro predial nas regiões de minifúndio. Em 2010 foi constituído um grupo de trabalho (Despacho 5828/2010, de 25 de fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 31 de março) congregando representantes dos membros do Governo para as áreas das florestas e do ordenamento do território, nomeadamente dos extintos Autoridade Florestal Nacional e Instituto Geográfico Português. O relatório apresentado pelo grupo de trabalho propunha a linha de atuação associada à elaboração de cadastro predial pelas entidades gestoras de zonas de intervenção florestal (ZIF), no âmbito do SiNErGIC, tendo sido escolhidas três ZIF onde se aplicaria o regime experimental instituído pelo Decreto-Lei 224/2007, de 31 de maio.
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A Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, que aprovou as linhas orientadoras e estratégicas para o cadastro e a gestão rural, criou condições e impulsionou as ações preparatórias para todo um conjunto de medidas de natureza legislativa, administrativa ou outra, que se estão a desenhar e a concretizar e que vão apoiar a clarificação das questões ligadas à identificação dos proprietários, que se pretende que também desincentivem o abandono rural.
O novo regime aplicável do cadastro predial cuja aprovação se prevê em regulamentação da Lei 31/2014, de 30 de maio, que aprova a lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, irá permitir de forma mais célere, simplificada e continuada, os objetivos de execução e atualização do cadastro da propriedade rústica, fonte essencial do conhecimento e valorização do território nacional em geral, e dos espaços florestais em particular, em suporte das políticas públicas dirigidas ao setor.
Salienta-se ainda a criação da Bolsa Nacional de Terras, pela Lei 62/2012, de 10 de dezembro, como medida de médio e longo prazo, com os objetivos de facilitar o acesso à terra, através da sua disponibilização para utilização agrícola, florestal ou silvopastoril, designadamente quando não sejam utilizadas e, bem assim, de identificar e promover a oferta, de estimular a dinâmica do arrendamento e do mercado da terra e promover o aumento da dimensão da unidade de gestão. Também a revisão do Código das Expropriações, do regime jurídico da estruturação fundiária e do imposto municipal sobre imóveis (IMI) na parte referente aos prédios rústicos, são medidas em avaliação que podem contribuir para a melhoria da situação da propriedade florestal.
Importante também é o desenho do PDR 2020 que estimula eficiências de escala na gestão, majorando os apoios aos investimentos em áreas agrupadas, nomeadamente em ZIF.
A relação entre a dimensão da propriedade, as espécies florestais, e as características de gestão florestal e os objetivos dos proprietários privados foi efetuado por Baptista e Santos (2005) a partir da realização de inquéritos, identificando cinco tipos de situações, resumidas no Quadro 6.
QUADRO 6
Principais características das propriedades e dos proprietários florestais privados estudados (adaptado de Baptista e Santos, 2005)
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3.6.2. Organizações florestais
3.6.2.1. Organizações de produtores florestais e zonas de intervenção florestal
Os produtores e proprietários florestais têm vindo progressivamente a encontrar vantagens em congregarem esforços e em se agruparem em organizações representativas dos seus interesses e que possibilitam a cooperação, otimizando serviços e funções, pelo que o associativismo e o cooperativismo têm contribuído para a evolução e o desenvolvimento do setor.
As associações, que se instituem como entidades sem fins lucrativos, visam a representação dos interesses dos proprietários florestais, desempenhando um vasto leque de tarefas de aconselhamento e apoio na gestão florestal e, complementarmente, garantem aos seus associados a operacionalização de componentes importantes de diversos programas públicos de fomento e de proteção dos recursos e espaços florestais, nomeadamente na defesa da floresta contra incêndios e na luta contra agentes bióticos. Por sua vez, as cooperativas têm um duplo papel: desempenham igualmente funções associativas, mas numa lógica empresarial, de comercialização dos produtos dos cooperantes.
Refira-se que a importância da organização dos produtores é reconhecida pela Lei de Bases da Política Florestal, aprovada pela Lei 33/96, de 17 de agosto, com o objetivo de «Promover a gestão do património florestal nacional, nomeadamente através do ordenamento das explorações florestais e da dinamização e apoio ao associativismo».
O universo das organizações de produtores florestais (OPF) abrangidas pela Portaria 118-A/2009, de 29 de janeiro, que foram reconhecidas e se encontram registadas, no total de 177 OPF, englobam organizações florestais, organizações agroflorestais e cooperativas com secção florestal, estão concentradas cerca de 83% nas regiões norte e centro, sendo maioritariamente do tipo «municipal» e com a distribuição geográfica (referência: localização da sede da OPF) constante do Quadro 7. Estão incluídas neste registo 17 cooperativas agrícolas com secção florestal e duas cooperativas florestais.
QUADRO 7
Número de OPF por região registadas ao abrigo da Portaria 118-A/2009, de 29 de janeiro. Fonte: ICNF, I.P. (2013)
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Cerca de 80% das OPF registadas estão associadas a OPF de âmbito nacional ou regional.
No âmbito do mesmo registo, as OPF de nível nacional que se registaram são o Fórum Florestal - Estrutura Federativa da Floresta Portuguesa, a Forestis - Associação Florestal de Portugal, a BALADI - Federação Nacional de Baldios e a FNAPF - Federação Nacional das Associações de Proprietários Florestais, enquanto que, como OPF de nível regional, estão registadas a Sebaldic - Associação dos Baldios e Produtores Florestais do Centro, a ACEB - Associação para a Cooperação Entre Baldios, o Secretariado dos Baldios de Trás-os-Montes e Alto Douro, a UNAF - União das Associações Florestais do Algarve, a BALFLORA - Secretariado dos Baldios do Distrito de Viseu e a UNAC - União da Floresta Mediterrânica.
O registo de OPF ao abrigo da Portaria 118-A/2009, de 29 de janeiro, não esgota o universo destas organizações, que é mais vasto, mas constitui um número muito relevante e a sua análise permite perceber a evolução do setor.
O número de organizações ligadas à atividade florestal tem vindo a registar nas últimas décadas (desde 1977) um considerável aumento, principalmente desde os últimos ciclos de apoios comunitários.
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O incremento no movimento associativo e cooperativo, manifestado no grande aumento do número de organizações em todo o território, reflete uma mudança na atitude dos proprietários florestais ao nível da sua organização. Ele pode reduzir o isolamento técnico e económico da atividade florestal, conferir maiores poderes negociais aos produtores e contribuir, igualmente, para a revitalização do meio rural. Mas, apesar do seu crescimento, as organizações abrangem só cerca de 65 mil proprietários florestais associados, num universo que tem sido estimado em cerca de meio milhão, havendo portanto ainda uma necessidade de crescimento muito grande, não tanto do número de organizações, mas antes do número dos seus associados e cooperantes.
A afirmação do movimento associativo e cooperativo pelo acréscimo na quantidade de organizações em todo o território não garante por si as necessárias condições de sustentabilidade destas organizações a longo prazo, até porque, por enquanto, ainda se verifica em muitas delas a sua forte dependência de fontes de financiamento exteriores, nomeadamente das que têm sido possibilitadas pelos sucessivos quadros comunitários de apoio e pelo fundo florestal permanente (FFP).
Outra forma de agrupamento, focada na gestão em comum, foi fomentada pela definição de ZIF, através do Decreto-Lei 127/2005, de 5 de agosto, alterado pelos Decretos-Leis 15/2009, de 14 de janeiro e 2/2011, de 6 de janeiro e 27/2014, de 18 fevereiro. É reconhecido que a existência de uma estrutura fundiária muito fragmentada, em parcelas de dimensão reduzida, o êxodo rural e o consequente abandono das terras têm constituído um forte entrave ao progresso sustentado do meio rural e um obstáculo ao desenvolvimento socioeconómico e ao reforço da competitividade do setor florestal. A pequena dimensão da propriedade e a sua dispersão dificultam a aplicação de regras mínimas de gestão e prevenção de riscos abióticos, com consequências na deterioração dos recursos, na ocorrência mais fácil do fogo e na redução das receitas dos produtores. Em face das reduzidas dimensões associadas à generalidade dos prédios rústicos, com particular incidência nas regiões norte e centro, a obtenção de áreas mínimas de gestão está muito dependente das atitudes e formas de estar dos proprietários que as detêm e implica forçosamente figuras de agrupamento que poderão assumir diferenças quanto à sua intensidade e forma.
É neste contexto que surgem as ZIF, que têm como objetivos fundamentais a promoção da gestão sustentável dos espaços florestais que as integram; a coordenação, de forma planeada, da proteção de espaços florestais e naturais; a redução das condições de ignição e de propagação de incêndio; a recuperação destes espaços. Assim, é estimulada a criação de dimensão, possibilitando ganhos de eficiência no ordenamento, gestão e prevenção de riscos nas propriedades florestais.
O facto de a ZIF resultar da iniciativa de um conjunto de proprietários ou de organismos gestores (núcleo fundador) que subscrevem a sua constituição e, depois de constituída, passar a ter uma "entidade gestora", que pode ser uma organização de produtores florestais ou uma empresa, permite obter uma gestão mais coerente do território nas áreas de minifúndio, com base num plano específico de intervenção florestal (PEIF), para a defesa contra agentes bióticos e abióticos e num plano de gestão florestal (PGF). Estão constituídas, em junho de 2014, 163 ZIF, com uma área total de 850 665 ha, envolvendo mais de 20 000 proprietários ou produtores florestais, a que corresponde uma área estimada de 424 000 ha de prédios rústicos aderentes (ICNF, I.P., junho 2014), sendo que 57 OPF (associações ou cooperativas) e sete empresas privadas são entidades gestoras de ZIF.
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A entidade gestora da ZIF fica responsável por apresentar o PEIF e o PGF para a sua área, bem como pelos demais elementos estruturantes das ZIF, prestando contas perante a assembleia geral de proprietários aderentes.
QUADRO 8
PGF aprovados em ZIF
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É agora fundamental consolidar o funcionamento das ZIF à luz da nova legislação, garantindo as condições para uma efetiva gestão integrada do território, tornando-se necessário efetuar uma monitorização sobre o seu modelo, abrangendo os mais variados aspetos, desde a constituição, o funcionamento, a gestão, a definição de apoios, entre outros, de acordo com a recente alteração legislativa aprovada.
A ausência de cadastro no norte e centro do País pode ser visto como um dos grandes fatores condicionantes atuais à implementação de ZIF e as responsabilidades das entidades gestoras na delimitação dos prédios rústicos da área da ZIF devem ser clarificadas e apoiadas.
Nos programas dos diversos governos tem sido assumido no âmbito do setor «Florestas» o combate ao fracionamento das áreas florestais, gerador do seu abandono, constando diversas medidas no sentido de promover a organização dos produtores florestais, o emparcelamento funcional e a gestão integrada, relevando o papel das ZIF. Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, aprovou a Estratégia para a Gestão e Reestruturação Rural (Estratégia GERAR) que, no caso específico das ZIF, prevê:
- A aplicação prioritária nas ZIF das medidas de políticas, previstas na Estratégia GERAR;
- A clarificação das responsabilidades dos proprietários não aderentes às ZIF, designadamente no que se refere à execução das ações de defesa da floresta contra incêndios e prevenção de outros riscos;
- A operacionalização dos procedimentos de intervenção de defesa do interesse público, designadamente na assunção da gestão dos terrenos abandonados e sem dono, nomeadamente enquanto não tenham outro destino por via da disponibilização na bolsa de terras;
- O estabelecimento de contratos-programa entre o Estado e a entidade gestora da ZIF, com vista a assegurar coerência e estabilidade na atribuição dos apoios ao investimento e à gestão rural.
A redinamização das ZIF deverá ter por base, essencialmente, o conjunto de estímulos financeiros na área do apoio ao investimento, à gestão florestal e territorial e à proteção dos ecossistemas, que se concretiza no desenho dos programas de apoio público às florestas e ao desenvolvimento rural. De referir que, nas medidas propostas para o futuro PDR 2020, está prevista a possibilidade de candidaturas de âmbito territorial alargado com majoração dos apoios e com possibilidade de recorrer a várias tipologias de ação, pelo que o financiamento das ações na ZIF poderá resultar facilitado.
Será igualmente importante que o movimento associativo existente possa evoluir no sentido da concentração da oferta e do aumento do valor dos produtos dos associados, à semelhança do que aconteceu no setor agrícola, com importantes reflexos no rendimento dos produtores e por isso motivador de uma gestão mais profissional dos espaços florestais, estando previsto no PDR 2020 os apoios necessários a este salto no setor florestal.
3.6.2.2. Outras organizações socioprofissionais do setor
Não foi só a atividade de produção florestal que beneficiou de um movimento organizativo. O mesmo sucedeu na vertente empresarial, quer dos serviços, quer da indústria.
As empresas prestadoras de serviços encontram-se federadas na Associação Nacional de Empresas Florestais, Agrícolas e do Ambiente (ANEFA). Esta associação reúne cerca de uma centena de micro, pequeno e médias empresas, abarca quatro setores de atividade - empreiteiros florestais e alugadores de máquinas, exploração florestal, serviços técnicos e viveiristas florestais - e gera, no conjunto, um volume de emprego de cerca de 9 000 postos de trabalho permanentes.
As empresas industriais encontram-se organizadas em associações por fileira do setor: Associação Portuguesa da Cortiça (APCOR); Associação das Indústrias da Madeira e Mobiliário de Portugal (AIMMP); Associação da Indústria Papeleira (CELPA) e, mais recentemente, ResiPinus - Associação de Destiladores e Exploradores de Resina.
Constituem-se assim interlocutores importantes junto da administração, na defesa dos interesses dos seus associados, e veículos de transmissão de informação para os mesmos.
A identificação, em 1994, do setor florestal como um cluster fundamental para as vantagens competitivas de Portugal (relatório da Monitor Company) levou a que houvesse uma maior necessidade de considerar o seu desenvolvimento integrado ligando todos os segmentos da fileira. Através da Lei 158/99, de 14 de setembro, foram lançadas as bases do interprofissionalismo florestal, sendo que as organizações interprofissionais da fileira florestal (OIF) podem ser constituídas por estruturas representativas da produção, transformação, prestação de serviços e comercialização dos produtos do setor florestal. Por cada produto ou grupo de produtos só pode ser reconhecida uma organização interprofissional da fileira de âmbito nacional, à qual é atribuído o estatuto de pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública. Este diploma foi regulamentado pelo Decreto-Lei 316/2001, de 10 de dezembro. No entanto, até à data apenas foi reconhecida uma OIF para a fileira da cortiça (FILCORK), por Despacho 24543/2008, de 1 de outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 190, de 1 de outubro de 2008.
O interprofissionalismo e, de maneira geral, a organização dos agentes do setor, tem ainda vantagens claras, inter alia, na cooperação para a promoção dos produtos florestais nos mercados externos.
Refira-se ainda o Centro PINUS, criado em 1998, como uma associação que reúne os principais consumidores industriais da fileira do pinho, a autoridade florestal nacional e a Forestis - Associação Florestal de Portugal, enquanto representante da produção. Mais recentemente, e por via da definição do Polo de Competitividade e Tecnologia das Indústrias de Base Florestal, surgiu a AIFF - Associação para a Competitividade das Indústrias da Fileira Florestal, com o objetivo de dinamizar o mesmo polo, sendo que nesta associação se encontram reunidas as três principais fileiras industriais, pela primeira vez na história da indústria de base florestal portuguesa. A AIFF possui 28 associados, representando mais de 600 pequenas e médias empresas (PME) do setor as quais, por sua vez, representam cerca de 80% da produção nacional e cerca de 85% das exportações de produtos de base florestal.
Como gestora do Polo de Competitividade das Indústrias de Base Florestal a AIFF tem como visão a promoção do exercício de iniciativas e de atividades tendentes à criação de um centro nacional de competitividade, inovação e tecnologia, de vocação internacional, considerando sempre requisitos de qualidade e profissionalismo. A promoção e o incentivo à cooperação entre empresas, organizações não governamentais, instituições de investigação, universidades e outras entidades públicas, com vista ao aumento da competitividade, das exportações e do emprego qualificado, são motores de aposta da fileira florestal Portuguesa, validados em sede de um programa de ação proposto e aprovado pelo Estado Português. Este Polo tem como objetivos estratégicos:
- Aumentar a capacidade produtiva florestal do território Português, garantindo a sua sustentabilidade;
- Melhorar a organização e qualidade do setor florestal, tanto na produção como na transformação e reforçar capacidades e competências dos seus atores;
- Melhorar o acesso a mercados e reforçar a penetração dos produtos portugueses no mercado nacional e internacional;
- Intensificar os argumentos na competição global, com realce para os que advêm da conformidade com os princípios da sustentabilidade ambiental.
Com vista ao fomento da transparência, da equidade e do equilíbrio ao longo das fileiras florestais, foi recentemente criada a Plataforma de Acompanhamento das Relações nas Fileiras Florestais (PARF), por Despacho 8029/2014, de 19 de junho, com a missão de acompanhar as relações entre os agentes das fileiras florestais, e em que participam representantes da administração pública, dos produtores florestais, dos prestadores de serviços e da indústria.
3.6.2.3 Organização da gestão dos baldios submetidos a Regime Florestal
Nos territórios comunitários existe, desde o ano de 1976, um processo gradual de organização das comunidades locais, resultante da aplicação do Decreto-Lei 39/76, de 19 de janeiro, que estabeleceu as regras de devolução ao uso, fruição e administração dos compartes os terrenos baldios submetidos ao Regime Florestal ou reservados, antes sob a gestão do Estado.
Até 1976, nos terrenos baldios submetidos ao Regime Florestal existia uma gestão única exercida pela Administração Pública florestal, com base no conceito de Regime Florestal estabelecido através de Decretos de 1901 e de 1903, ambos de 31 de dezembro (Germano, 2004). Com a publicação do Decreto-Lei 39/76, de 19 de janeiro, foi alterada a forma de gestão dos terrenos baldios, a qual passou a poder ser partilhada e participada pelas comunidades locais de compartes.
Constituem-se, então, as «unidades de baldio», que podem corresponder a um ou mais lugares, ou a toda a freguesia, em resultado da organização das assembleias de compartes, que elegem os seus órgãos representativos e escolhem a modalidade de administração a levar a cabo no baldio: (i) regime de exclusividade pelos compartes, ou (ii) regime de associação entre os compartes e o Estado.
Em 1993 é publicada a Lei 68/93, de 4 de setembro, que revogou o Decreto-Lei 39/76, de 19 de janeiro, mas manteve o conceito de baldio, de comparte, de unidade de baldio, bem como as finalidades que devem nortear o aproveitamento dos recursos dos baldios. Com esta lei é reforçada a competência das assembleias de compartes, a figura da nulidade dos atos de apropriação de terrenos baldios e é criado o conceito de plano de utilização dos recursos do baldio, o qual têm como objetivo a programação da utilização racional dos recursos efetivos e potenciais dos baldios.
Recentemente, com a publicação da Lei 72/2014, de 2 de setembro, o conceito de compartes, a aplicação das receitas geradas pelos baldios e a sua administração, constituem alguns aspetos essenciais da alteração do respetivo regime jurídico instituído pela Lei 68/93, de 4 de setembro, que visam reforçar o papel ativo das comunidades locais no aproveitamento e na exploração sustentada dos recursos deste património coletivo.
Quanto à administração dos terrenos baldios, mantêm-se os regimes definidos em 1976 com as alterações introduzidas pela Lei 72/2014, de 2 de setembro: (i) regime de exclusividade pelos compartes, ou (ii) regime de associação entre os compartes e o Estado, este vigorando transitoriamente; e preveem-se as figuras administrativas dos (iii) poderes de delegação, e da (iv) administração transitória (Quadro 9).
Unidades de baldio
QUADRO 9
Situação atual das unidades de baldio submetidas a regime florestal (Fonte: ICNF, I.P., 2013)
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Regime de gestão
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Representação dos compartes
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Existem ainda territórios baldios nos quais não se verificou a organização dos compartes, que representam 17% do número total das freguesias com baldios submetidos a regime florestal. Ou seja, de um universo de 700 freguesias com baldios submetidos a regime florestal, em 120 destas freguesias os compartes não estão ainda organizados, não tendo sido constituídas as respetivas assembleias de compartes.
As comunidades locais que detêm o uso e fruição das áreas baldias, estão ainda organizadas a um nível superior, encontrando-se constituídos três secretariados de baldios e uma associação, que se encontram agregados na BALADI - Federação Nacional de Baldios, todos registados e reconhecidos como OPF.
A gestão de todo o território de baldios deve ser enquadrada em plano de utilização dos recursos do baldio, ou em PGF, processo que tem vindo a ser desenvolvido e teve grande incremento nos últimos anos. Atualmente, estão a ser geridas em consonância com plano aprovado aproximadamente 300 000 ha de unidades de baldios, o que representa 60% da área total de baldios submetidos ao regime florestal.
No que respeita à gestão dos baldios importa reforçar o equilíbrio entre a boa gestão e a criação de riqueza. Os baldios são uma realidade dinâmica, adaptada à situação do meio rural e que correspondem aos anseios e necessidades das populações. Dada a dinâmica ocorrida desde a aprovação da Lei 68/93, de 4 de setembro, tornou-se necessário reequacionar a definição de comparte, adequando-a à nova realidade das freguesias rurais onde se situam os terrenos baldios e dos recenseados inscritos na(s) freguesia(s).
A lei dos baldios atualmente em vigor vem assegurar a transparência da gestão dos baldios no que se refere ao aproveitamento das receitas obtidas com a exploração dos recursos, promovendo a sua aplicação em benefício dos baldios e das comunidades locais. Para além disso, também consagra a inscrição matricial dos terrenos comunitários, medida que, indiretamente, pode conferir maior estabilidade territorial aos terrenos baldios.
3.6.2.4 Organizações de caça e pesca
Embora por razões diferentes, o movimento associativo no setor da caça também teve uma evolução muito grande. O associativismo foi promovido por força de legislação específica resultando numa cobertura de zonas de caça associativas bastante significativa em quase todo o território continental (Figura 28 e Quadro 10) representando, em 2012, 87% da área total com aptidão cinegética.
Atualmente os caçadores nacionais, na sua grande maioria, encontram-se filiados em federações de caçadores, umas de âmbito regional (algumas integradas na Federação Nacional de Caçadores Portugueses - FNCP) e uma de âmbito nacional (a Federação Portuguesa de Caça - FENCAÇA). Estas organizações têm por missão apoiar os caçadores nas diversas vertentes, como seja na constituição de zonas de caça, na divulgação de legislação do setor e dos procedimentos daí resultantes, bem como na formação dos caçadores e das entidades gestoras de zonas de caça sobre questões relacionadas com o ordenamento cinegético.
Existe ainda uma organização, a Associação Nacional de Proprietários Rurais, Gestão Cinegética e Biodiversidade - ANPC), que dá apoio principalmente a zonas de caça turística e cuja missão é idêntica às organizações anteriormente referidas.
Estas e outras organizações do setor da caça, pela sua proximidade com os diretamente envolvidos na atividade da caça e pela sua representatividade, são interlocutores privilegiados na discussão dos assuntos da caça.
As receitas do Estado provenientes da caça (licenças, taxas de zonas de caça, etc.) são significativas, na ordem dos 9,5-10 M(euro)/ano.
Também perante a crise generalizada que atualmente se verifica, que é transversal, atingindo também os caçadores e as suas organizações, verifica-se algum abandono das associações de caçadores e das zonas de caça, colocando em causa a sua subsistência e continuidade, com todos os inconvenientes que isso poderá acarretar para o ordenamento cinegético e do ordenamento do território rural.
A ação dos caçadores e das entidades gestoras de zonas de caça é fundamental não apenas no fomento e ordenamento das espécies cinegéticas, na conservação da natureza, com fomento direto e indireto das espécies protegidas, como ainda na dinamização da economia nacional e local.
(ver documento original)
QUADRO 10
Distribuição dos diferentes tipos de zonas caça no território do Continente
(ver documento original)
É de realçar a promoção do ordenamento cinegético em todo o território nacional, através da implementação de modelos de gestão sustentável para as espécies cinegéticas. Este regime permitiu ainda integrar na legislação cinegética procedimentos que contemplam a especificidade das áreas classificadas e respetivos valores naturais a preservar, designadamente ao nível da aprovação das zonas de caça e dos respetivos planos de ordenamento e gestão cinegética. Ainda no mesmo âmbito, refira-se que os planos de ordenamento das áreas protegidas integram igualmente disposições destinadas a regular e a gerir o exercício da caça nas mesmas.
3.6.3 Organizações não governamentais de ambiente
As organizações não governamentais de ambiente (ONGA) desempenham desde há várias décadas um papel relevante no âmbito da definição e execução das políticas florestais e de ambiente, estando hoje ativas mais de uma centena de ONGA ou equiparadas, conforme informação disponível no portal da APA, I.P., e constante do 4.º Relatório Nacional à Convenção de Arhus.
As ONGA tiveram o início do seu percurso nos alvores do século XX, com a criação da Associação Protetora da Árvore (1914), merecendo também referência a intensa e pioneira atividade realizada desde 1949 pela Liga para a Proteção da Natureza, e o grande desenvolvimento do associativismo nesta área após 1974, com repercussões decisivas não só na área do ambiente, mas também nas políticas com direto impacto no ambiente, como a industrial, a agrícola, a de ordenamento do território ou a das florestas.
No âmbito florestal, as ONGA asseguram funções de representação nos processos legislativos e regulamentares de políticas públicas, lideram projetos de conservação de espécies e habitats, promovem ações de divulgação e sensibilização pública, participam na monitorização do cumprimento dos regimes jurídicos em vigor e, cada vez mais, estão também apetrechadas para a gestão de espaços florestais com especial valor para a conservação, mobilizando um conjunto assinalável de voluntários e cidadãos para ações de conservação e fomento florestal. Tiveram ainda um papel importante na dinamização e impulso da certificação da gestão florestal sustentável.
3.6.4. Descentralização
Em Portugal as autarquias têm ganho importância crescente no setor florestal, constituindo hoje em dia um importante agente. A intervenção do poder autárquico é relevante nas seguintes matérias:
- Planos diretores municipais, os quais estabelecem os usos dominantes do solo;
- Planos municipais de defesa da floresta contra incêndios;
- Corpos de bombeiros;
- Impostos municipais (IMI e imposto municipal sobre as transmissões onerosas sobre imóveis (IMT)) e licenciamento de, por exemplo queimadas;
- Gabinetes técnicos florestais;
- Administração de baldios;
- Gestão/posse de propriedades florestais autárquicas;
- Conselhos cinegéticos municipais.
No âmbito do sistema de defesa da floresta contra incêndios, para além das responsabilidades que já lhes estavam cometidas desde 2006, em 2009 as autarquias assumiram a instrução e decisão dos processos contraordenacionais levantados em caso de incumprimento nos trabalhos de gestão de combustíveis e no uso do fogo. A competência no domínio da aplicação de coimas e das sanções acessórias, transitou para a Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, por força do Decreto-Lei 83/2014, de 23 de maio, mantendo, as câmaras municipais as atribuições de fiscalização e de instrução dos processos contraordenacionais.
Também em 2009 foram transferidas para as autarquias locais competências em matéria de constituição e funcionamento dos gabinetes técnicos florestais, com atividade no domínio da prevenção e da defesa da floresta (cfr. Lei 20/2009, de 12 de maio). O reforço das competências municipais pede uma maior integração dos técnicos florestais municipais no sistema de defesa da floresta contra incêndios (DFCI), que pode ser potenciado, com melhoria da eficiência na utilização dos meios disponíveis, pela atuação conjunta das autarquias locais, através de entidades intermunicipais, sem prejuízo da atuação do ICNF, I.P., enquanto Autoridade Florestal Nacional.
3.7. Quadro institucional e legal
O investimento no desenvolvimento florestal, até pelo longo prazo que implica, requer um quadro estável ao nível das políticas, das instituições e dos instrumentos. É reconhecida ainda a necessidade de aumentar o recurso do setor florestal aos fundos públicos disponíveis, melhorando as condições de acesso. As sucessivas reformas administrativas, a contínua alteração aos instrumentos legais e a sua profusão, a que acresce o complexo sistema de planeamento territorial e florestal, constituem riscos que o proprietário/investidor percebe e que acarretam um nível de incerteza que pode comprometer a sua ação e os objetivos da presente ENF. Acresce, ainda, alguma dificuldade para o Estado em controlar a aplicação dos referidos instrumentos, em virtude da redução de meios e da reformulação das suas funções, o que significa que, na prática, apesar de um quadro legislativo extenso e rigoroso não tenha correspondido uma melhor gestão florestal.
A concretização de políticas relativas à atividade económica florestal necessita ainda de um sistema de tributação fiscal consentâneo com as mesmas, o que não tem acontecido, com exceção da recém publicada Lei 2/2014, de 16 de janeiro, que altera o Decreto Regulamentar 25/2009, de 14 de setembro, relativo ao regime das depreciações e amortizações para efeitos de imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC), que veio permitir a opção do sujeito passivo, por um valor da percentagem da taxa específica relativa aos bosques e florestas, e que a dedutibilidade fiscal das depreciações ou amortizações se efetue de acordo com o regime de exploração ou, à taxa específica de 4%.
Por outro lado, em Portugal ainda não se encontra instituído um sistema de seguros florestais, embora o mesmo seja preconizado na Lei de Bases da Política Florestal, aprovada pela Lei 33/96, de 17 de agosto, o que poderia permitir reduzir o risco associado.
Complementarmente, mas ainda em termos de integração setorial, o PSRN2000 identifica a necessidade de se promover uma gestão ativa para a conservação dos Sítios de Importância Comunitária (SIC) e Zonas de Proteção Especial (ZPE), assente maioritariamente no estabelecimento de contratos e parcerias nos setores agrícola, florestal e de pastorícia, sobretudo com proprietários e gestores, atento a que a manutenção num estado favorável de conservação de grande parte dos valores naturais que estão na origem da designação da Rede Natura 2000, está estreitamente dependente destas atividades.
Deste modo, atento a que em 90% da superfície total da Rede Natura 2000 existe um elevado grau de associação entre os valores naturais a conservar e o tipo de gestão agrícola e florestal praticada, nos SIC e ZPE cujos objetivos de conservação estão dependentes de uma gestão vocacionada para a manutenção ou fomento de determinadas práticas de natureza florestal, agrícola e pecuária, o reforço da aplicação de programas de apoio no contexto do PDR 2020, constitui a solução mais adequada e estruturante, tomando em linha de conta a experiência do PRODER 2007-2013.
4. Estratégia
4.1. Matriz estruturante
O interesse em potenciar o valor dos recursos florestais numa perspetiva que tenha em conta as mudanças de contexto detetadas, conduz à definição de uma estratégia de futuro para as florestas. Nesta lógica, a estrutura da estratégia não pode deixar de refletir as diferentes componentes do valor, mas tem obrigatoriamente de atender à sua desigual distribuição pelos diferentes sistemas florestais, o que conduz a uma matriz estruturante do valor total das florestas.
Nesta matriz constam os termos positivos associados aos diversos valores de uso e às diferentes funções que as florestas desempenham, mas igualmente as externalidades negativas associadas às florestas, e em particular as que resultam dos incêndios.
A matriz estruturante que se apresenta é uma matriz indicativa, que se mantém como referência da ENF de 2006 e que deverá ser ela própria objeto de aperfeiçoamentos metodológicos no âmbito do sistema de informação do ICNF, I.P., mas que é útil enquanto ferramenta de integração e de apresentação da Estratégia, e de definição dos seus indicadores.
(ver documento original)
A matriz integra também as componentes estruturais relevantes que resultaram dos exercícios de planeamento estratégico levados a cabo nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira, a cargo das respetivas secretarias regionais que tutelam o setor e que integram autonomamente este documento.
Da análise da matriz resultam evidentes as linhas de ação da Estratégia a desenvolver, as quais eram já identificadas na versão da ENF de 2006 e que, no âmbito do Estudo de Implementação da estratégia foram consideradas como mantendo a sua relevância.
Assim, são objetivos estratégicos da ENF:
A. Minimização dos riscos de incêndios e agentes bióticos
Da análise das componentes do valor total por tipo de funções, é clara a enorme importância das externalidades negativas que, na média dos últimos anos, reduzem em quase um terço o total da riqueza produzida pelas florestas. Desta análise decorre a conclusão de que o desafio principal no setor florestal é o da redução dos riscos. Esta redução de riscos reais é em si extremamente importante, mas essa redução é ainda benéfica pela redução da perceção dos riscos pelos agentes do setor. Por isso, a minimização dos riscos associados aos incêndios e a agentes biológicos bióticos nocivos deverá continuar a ser o primeiro passo para criar a confiança dos agentes no setor e proporcionar condições para o investimento.
B. Especialização do território
Da análise por tipo de floresta e por espécie, a matriz permite identificar claramente alguns tipos de floresta associados a uma função dominante de produção lenhosa (pinheiro bravo, outras resinosas, eucalipto), enquanto outros tipos de floresta demonstram uma vocação mais multifuncional, em que frutos e sementes, pastoreio e caça são componentes importantes da sua sustentabilidade económica (sobreiro, azinheira, pinheiro manso, castanheiro, medronheiro, alfarrobeira). Tipos de floresta como os carvalhais e outras folhosas, para além de interesse para a produção lenhosa, destacam-se na conservação do regime hídrico, da pesca e da biodiversidade. Uma nova especialização do território, que tenha em conta as previsíveis alterações climáticas e outras alterações de contexto, permitirá o mais eficiente aproveitamento das suas vocações naturais. O assegurar das funções de proteção da orla costeira e do recreio, nomeadamente em matas nacionais do litoral, da proteção do regime hídrico, da conservação do solo e da água nas zonas suscetíveis à desertificação, ou de conservação da biodiversidade nas áreas da Rede Natura 2000, são todas soluções de maior especialização do território e de valorização ambiental dos espaços florestais propostas na ENF.
O reconhecimento das valências que poderão ser asseguradas nas áreas florestais não arborizadas ou de matos, constitui um desafio que também deve merecer reflexão. Em contraponto à sua importância física, às suas características biofísicas e respetiva inscrição territorial, que lhes conferem uma assinatura multifuncional intrínseca, verifica-se ainda um défice da sua valorização funcional que obstam ao aprimoro da sua gestão. Para estes territórios urge concentrar esforços na obtenção de novos conhecimentos, visando consagrar novas funções que, valorizando o seu potencial alternativo, densifiquem a sua utilização.
C. Melhoria da gestão florestal e da produtividade dos povoamentos
O valor da riqueza produzida pela floresta depende não só da extensão da área florestal, mas também da sua produtividade física. Estas duas componentes apontam para diferentes linhas estratégicas de atuação, mas complementares no objetivo global para o setor florestal nacional. A componente, que se pretende central no quadro da ENF, refere-se à melhoria da produtividade, que só pode ser obtida por uma gestão profissional e ativa dos povoamentos, maximizando o aproveitamento das potencialidades das estações, recorrendo, por exemplo, a plantas melhoradas e a soluções técnicas mais exigentes e pela consolidação ou reconversão da floresta já instalada, no quadro de uma nova especialização do território, bem como à recuperação dos sistemas florestais degradados ou sublotados. Esta componente deverá ocorrer a par do aumento das áreas, pelo fomento da arborização, a principal estratégia no século XX, e pretende-se que represente na ENF um papel complementar, nomeadamente, tendo em conta as áreas disponíveis para o crescimento das áreas florestadas.
D. Internacionalização e aumento do valor dos produtos
A matriz revela a importância da manutenção de adequados valores unitários de rendimento dos produtos para a geração de riqueza e como garantia da sua competitividade e da viabilização económica da gestão florestal. Assim, a redução de riscos de mercado, preparando as empresas para os desafios inerentes, e o aumento do valor dos produtos constituem componentes importantes desta Estratégia, bem como a certificação da gestão e a dinamização de organizações comerciais de produtores florestais que devem ser incentivadas de modo a criar melhores condições de mercado aos produtos originários das fileiras florestais.
E. Melhoria geral da eficiência e competitividade do setor
Os riscos percebidos no setor têm também a sua origem noutras mudanças do contexto onde este opera: a multiplicação de atores sociais; as restrições de natureza administrativa à atividade de exploração lenhosa; o despovoamento do espaço rural que dificulta o mercado de trabalho e aumenta o risco; e o número crescente de compromissos e acordos internacionais que condicionam o campo de ação no setor. Por isso, são necessárias ações estratégicas de carácter transversal que conduzam à melhoria geral da eficiência e da competitividade do setor, nas quais assume particular relevância a criação e concentração do conhecimento e competência sobre as principais fileiras de base florestal.
O aumento de escala pela promoção e incentivo às formas de organização associativa que promovam a gestão profissional agrupada, é um elemento fulcral para o aumento geral da eficiência e competitividade do setor, onde as ZIF têm um papel fundamental.
F. Racionalização e simplificação dos instrumentos de política
Do diagnóstico feito concluiu-se que os riscos do setor também advêm de políticas florestais menos adequadas, de multiplicidade de instrumentos legais e regulamentares, de figuras de planeamento, e de organizações intervenientes no setor e instrumentos de apoio financeiro de complexidade crescente. Por isso, a última componente da ENF centra-se na racionalização e simplificação dos instrumentos de política, como fator de grande importância para facilitar a ação dos agentes privados do setor e da Administração, e proporcionar condições para o investimento, reduzindo custos de contexto.
Estas linhas estratégicas pretendem, a curto prazo, diminuir os riscos e a médio prazo melhorar a competitividade (qualidade e eficiência) do setor em áreas e domínios específicos que contribuam para garantir a sua sustentabilidade e para aumentar o seu valor económico total. Para cada objetivo estratégico serão definidos os objetivos específicos e operacionais, numa Matriz de Operacionalização da Estratégia que consta do ponto 4.3.
4.2. Objetivos Estratégicos
4.2.A. Minimização dos riscos de incêndios e agentes bióticos
Os objetivos específicos que integram esta componente estratégica agrupam-se em três áreas temáticas: a defesa da floresta contra incêndios, a proteção contra agentes bióticos e a reabilitação dos ecossistemas afetados.
Defesa da floresta contra incêndios
A política de DFCI está operacionalizada através de um plano nacional integrador de atitudes, vontades e recursos, o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI) 2006-2018, que prossegue objetivos estratégicos de redução da superfície florestal ardida, para valores equiparáveis à média dos países da bacia mediterrânica, de eliminação dos grandes incêndios, diminuição do número de incêndios com duração superior a 24 horas e de redução do número de reacendimentos.
O número de ocorrências, médio anual, na última década, oscilou em torno dos 25 000, não sendo possível verificar tendências de melhoria ou agravamento relativamente à eclosão de incêndios ou fogachos, o que contraria a perceção dum aumento deste fenómeno. Depois dos anos 2003 e 2005, em que arderam grandes extensões de floresta (respetivamente 425.726 ha e 338.262 ha), as áreas ardidas anuais tiveram em três anos consecutivos valores inferiores a 100 000 hectares, cumprindo a meta estabelecida no PNDFCI para 2012. Porém, em 2010 e 2012 os incêndios voltaram a percorrer áreas semelhantes às de 2001 e 2002, da ordem dos 120 000 hectares. Estes dados revelam não haver correlação entre as ocorrências e a área ardida.
Como foi referido atrás, os principais prejuízos causados pelos incêndios continuam a ocorrer nos incêndios que atingem grande dimensão, muito embora nos últimos anos se ter verificado um aumentado da eficiência na 1.ª intervenção no combate aos incêndios. O grande problema são os incêndios que, em condições meteorológicas extremas e em situações de continuidade de combustível, atingem tal dimensão e que se tornam muito difíceis de controlar, consumindo extensas áreas. Isto foi o que se passou, em grande medida, nos anos de 2003 e 2005, mas acontece em menor escala todos os anos.
As ações que vêm sendo desenvolvidas no âmbito do PNDFCI integram-se num quadro de responsabilidades muito claro, estando acometido o encargo das ações de prevenção estrutural à autoridade florestal nacional, âmbito de atribuições do ICNF, I.P., a vigilância, deteção e fiscalização à Guarda Nacional Republicana (GNR) e o combate à Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC).
Este quadro, sustentado por um conjunto de diplomas, concretiza uma série de medidas que se distribuem pelos eixos estratégicos:
- Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais;
- Redução da incidência dos incêndios;
- Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios;
- Recuperação e reabilitação dos ecossistemas e das comunidades, e
- Adaptação de uma estrutura orgânica funcional e eficaz.
Independentemente das conclusões da avaliação intercalar do PNDFCI, que está em curso, recomenda-se que as medidas essenciais preconizadas, por manterem atualidade, devam continuar a ser seguidas, garantindo, em particular, o pleno funcionamento das estruturas orgânicas criadas para o desenvolvimento harmonioso do próprio plano.
O balanço dos investimentos em «supressão» versus «prevenção" deve ser considerado. Perante a evidência da possibilidade de existirem cada vez maiores incêndios, face às circunstâncias do clima, é necessário avaliar a tendência comum do sistema de autorreforço dos investimento da componente de "supressão", com vista a tornar mais eficaz todo o sistema no longo prazo (Collings et al., 2013). É percetível o esforço financeiro que tem sido desenvolvido nos últimos anos, nas componentes prevenção e combate. Esta linha que vem sendo seguida, de aposta progressiva em mais recursos de combate, tem certamente contribuído para minimizar os prejuízos, porém não conduz a resultados sustentáveis no médio e longo prazos. Esta constatação deve ser avaliada em sede de PNDFCI.
Os trabalhos de prevenção não são normalmente percetíveis pela população. O esforço que é feito nas medidas de silvicultura mínimas e na promoção de mudanças no comportamento das populações, através da educação e sensibilização, tem resultados no longo prazo (no mínimo 10 anos), não são visíveis no imediato. É, pois, cada vez mais importante que se desenvolvam ações de prevenção e que estas prossigam por muitos anos, porque contribuirão para o reequilíbrio da floresta portuguesa, promovendo uma mudança na perspetiva de como a população e os proprietários encaram o espaço florestal, com mais consciência e responsabilidade. É o resultado deste trabalho de prevenção que, em primeira instância, vai atrair investimento para a floresta, incrementar a gestão florestal e consequentemente tratar o território hoje abandonado.
O aumento da área intervencionada pelas equipas de sapadores florestais, como consequência do aumento progressivo do número de equipas e da sua eficácia, deverá contribuir para a diminuição do risco de incêndio nas áreas mais sensíveis. A integração e coordenação de 500 equipas de sapadores florestais de diferentes entidades públicas ou privadas, com e sem financiamento do Estado, deve constituir, de per se, um objetivo a atingir em 2020.
O sucesso do sistema DFCI depende da determinação e persistência em prosseguir, com fidelidade, as ações previstas em cada um dos eixos do plano. Para tal deve ser definido um único interlocutor para gestão e acompanhamento do PNDFCI e respetivo sistema de DFCI, que tenha a preocupação de recomendar ao poder político, em cada ano, o investimento necessário para cumprir no ano seguinte as medidas previstas no PNDFCI.
A gestão dos combustíveis integra-se no conjunto de ações a implementar no âmbito da defesa da floresta contra incêndios, assumindo particular relevância nas medidas de silvicultura que se realizam para reduzir o risco de ocorrência de incêndios florestais.
Os matos e pastagens constituem uma importante fração da matéria vegetal que integra os combustíveis florestais, ocupando cerca de 2,853 milhões de hectares do território continental (IFN6). A percentagem de área de matos ardida anualmente é estimada, para o período de 1996 a 2011, em 2,54%.
As técnicas executadas na gestão de combustíveis envolvem encargos financeiros significativos que frequentemente causam entraves à sua rápida execução. Todas as práticas de gestão dos matos que, em paralelo, contribuam para a sua valorização económica e ambiental, ao aumentarem a viabilidade destes espaços, são de grande importância para melhorar as condições de exequibilidade das operações inerentes à gestão de combustíveis.
No âmbito da gestão de combustíveis, a integração das operações associadas ao uso do fogo, desde a aposta no uso responsável do fogo por parte das comunidades locais, onde se inclui a realização de queimadas para renovação de pastagens, passando pelo uso do fogo na gestão florestal por técnicos credenciados, pela organização das operações de combate, em que o uso do fogo de supressão tem um papel fundamental e ainda pela possibilidade de gerir o fogo em incêndios, deverá concretizar-se através do delineamento de um Plano Nacional de Gestão Integrada do Fogo, em que se enquadram de forma articulada três componentes fundamentais do uso do fogo:
- O uso do fogo pela população;
- O uso profissional do fogo na prevenção;
- O uso profissional do fogo na gestão de incêndios.
Este plano deve ser levado a cabo por agentes que tenham o conhecimento e o treino requeridos dentro dos princípios da gestão integrada do fogo e seu uso ponderado. É fundamental para o sucesso deste plano, no âmbito da abordagem integrada preconizada, a preparação dos agentes a associar, desde os que apoiam a definição política e a produção legislativa, aos gestores e utilizadores de fogo. Propõe-se que no âmbito das atribuições da entidades socioprofissionais do setor (ordens, associações, etc.) possam ser estabelecidos Programas de Credenciação de Atribuições técnicas na área da DFCI, à semelhança do que vem sendo desenvolvido para outros campos da engenharia, envolvendo os atos de planeamento, de gestão de programas e projetos e atividade ou técnicas específicas, como a sensibilização ou o uso do fogo.
Com se referiu atrás, a criação de elementos de descontinuidade na paisagem, seja em faixas ou em mosaicos, obriga à sua manutenção ao longo do tempo. Em algumas zonas do país a periodicidade de manutenção destas estruturas é inferior a três anos, porém o intervalo de tempo mais usual para manutenção situa-se entre os três e os seis anos, de forma que o custo da manutenção é, muitas vezes, apontado como uma condicionante à execução das redes de defesa da floresta contra incêndios. Porém, independentemente da possibilidade de ser viável financeiramente, a diminuição da carga combustível nestas infraestruturas, de três em três anos, porque existem valores associados compensadores do investimento (áreas silvo pastoris, agrícolas, ou em áreas de produção florestal bem remunerada), existem outras opções de silvicultura que podem inverter o sentido desta equação, promovendo alterações no complexo combustível conducentes à valorização dos recursos florestais. O enquadramento que se propõe é o de incrementar a compartimentação das manchas florestais puras através de plantações novas, ou reconversões, ou ainda adensamentos, com outras espécies arbóreas ou arbustivas, nas redes de defesa da floresta contra incêndios ou em manchas mais alargadas a elas associadas.
A gestão de combustíveis deve refletir a análise do histórico dos incêndios florestais e o comportamento do fogo. O objetivo será promover mudanças em locais estratégicos que conduzam a alterações dos modelos de combustível nesses locais e produzam condições que estejam dentro das capacidades de extinção da estrutura de combate. Neste sentido, as atividades de gestão de combustível desenvolvidas por diferentes entidades e as ações de cariz silvícola (como a resinagem, por exemplo) devem ser consideradas, com vista a minimizar o risco de incêndio.
O pastoreio extensivo é uma atividade vantajosa que se enquadra nesse conjunto de práticas de gestão de combustível. Na verdade, o planeamento desta atividade em articulação com as medidas de silvicultura preventiva a desenvolver no âmbito da DFCI e, nomeadamente, com a instalação e manutenção de redes regionais de defesa da floresta contra incêndios, aumenta a viabilidade económica da gestão de combustíveis, permitindo a obtenção de rendimentos e a minimização dos encargos. Quanto a este aspeto é de referir a importância de se optar por técnicas menos onerosas, como seja o fogo controlado, para contribuir para a renovação das pastagens extensivas, como é comprovado pelo uso desta técnica nas práticas tradicionais associadas a este tipo de pastoreio. O pastoreio é, no entanto, atualmente, muito condicionado pelas dinâmicas locais e diretamente consequência dos subsídios pecuários disponíveis. Estas políticas são por vezes contraproducentes quando fomentam o uso do fogo clandestino, realizado de forma descontrolada. É fundamental ajustar os incentivos e as regras de condicionalidade das políticas pecuárias e agrícola, às necessidades da política florestal, otimizando as sinergias com as medidas de prevenção de incêndios (M.B Moreira e I. S. Coelho, 2008).
Neste contexto as ações de sensibilização, promovidas pelo Estado e pelos vários agentes intervenientes, dirigidas à população em geral e a públicos específicos em particular, que promovam alterações de comportamentais que levem à redução do risco e à redução do número de ignições existente, é por isso fulcral numa estratégia de redução de risco.
A operacionalização da estratégia, no que respeita à defesa da floresta contra incêndios desenvolve-se de acordo com os seguintes objetivos específicos, em linha com o acima exposto:
(ver documento original)
Proteção contra agentes bióticos nocivos
O desafio principal no setor florestal, a curto prazo, é o da redução dos riscos de ocorrência de fenómenos com potencial desestabilizador e destruidor, entre os quais os provocados por pragas e doenças. A minimização de riscos tem como objetivo melhorar e contribuir para a estabilidade da floresta tornando-a mais resistente à ação de agentes bióticos nocivos, sendo, no curto prazo, o primeiro passo para relançar a confiança dos agentes no setor.
Um elemento da estratégia para reduzir a vulnerabilidade a pragas e doenças consiste em reduzir a área florestal sujeita a stress devido à inadequação entre as características edafo-climáticas e as aptidões das espécies ou à incorreta execução de práticas culturais e de exploração. A compartimentação do país em zonas de uso dominante e a reconversão progressiva da floresta marginal levará, a longo prazo, a uma melhor especialização do território e a uma menor suscetibilidade a agentes bióticos nocivos.
Há mais dois elementos da estratégia para reduzir os riscos de pragas e doenças. Um é aumentar a capacidade de detetar e desenvolver rapidamente conhecimentos sobre as causas e impactos do declínio, com vista à adoção de medidas de combate. O segundo, derivado do primeiro, é a implementação célere e eficaz de medidas adequadas, de modo a evitar a instalação e dispersão dos problemas fitossanitários.
Neste sentido, é fundamental consolidar e melhorar as várias funções e serviços que a floresta proporciona, garantindo e aumentando a sua valorização económica, ambiental e social através de uma gestão ativa e profissionalizada dos espaços florestais, adotando medidas de curto, médio e longo prazo, de forma a, entre outros:
- Tornar a floresta mais estável e resiliente aos ataques de agentes bióticos nocivos;
- Melhorar o valor ambiental e o valor social dos espaços florestais, maximizando as suas funções ambientais, protetoras e de enquadramento paisagístico;
- Aumentar a rentabilidade e a sustentabilidade económica do setor florestal numa ótica multifuncional;
- Contribuir para o ordenamento do território reforçando a sua sustentabilidade;
- Reforçar a capacidade técnica de apoio aos produtores e proprietários florestais.
Assim, é considerado fundamental e prioritário a atuação em várias frentes, designadamente:
- Avaliar o efeito das alterações climáticas, no sentido de perspetivar a estratégia mais adequada para minorar ou ultrapassar os problemas fitossanitários, sempre numa lógica de prevenção e deteção precoce das pragas, caminhando no sentido de as manter em níveis não epidémicos;
- Adotar novas estratégias de gestão florestal e promover a aquisição de conhecimento sobre os diferentes cenários que poderão vir a ocorrer;
- Aumentar a capacidade de detetar e desenvolver rapidamente conhecimento sobre as causas e impactos do declínio, com vista à adoção de medidas de combate e a introdução rápida de medidas incluindo as de quarentena nos casos em que se justifique;
- Monitorizar periodicamente os vários sistemas florestais, visando a manutenção da sua sustentabilidade, a qual deverá ter por base a "Estratégia Nacional de Recolha de Informação sobre o Estado Sanitário das Florestas", permitindo desta forma determinar a evolução espácio-temporal da extensão dos danos através da utilização uniforme de uma metodologia de avaliação de danos em todos os povoamentos;
- Efetuar o diagnóstico das causas de sintomas ou sinais anómalos, fundamentalmente dos agentes bióticos nocivos com maior impacto;
- Gerir o declínio ao nível dos vários sistemas florestais, através de:
- Planos de gestão e PEIF que integrem as orientações vertidas no POSF;
- Planos de proteção integrada, que passem pela implementação de estratégias de vigilância periódica (particularmente em povoamentos de elevado risco), pela definição de sistemas de gestão adequados a cada caso concreto e recomendação de meios de luta (quando necessário) para controlar os agentes bióticos nocivos;
- Promover a criação e manutenção de um sistema de gestão de informação e de risco;
- Implementar programas específicos de prevenção e controlo, entre os quais, os atualmente em curso, especificamente dirigidos a organismos de «quarentena» (NMP e cancro resinoso do pinheiro) e de «não quarentena» (Gorgulho do eucalipto e sugador das pinhas) e ainda o Programa de Recuperação da Vitalidade dos Montados de Sobro e Azinho, bem como estabelecer um programa de proteção dos carvalhos caducifólios;
- Manter uma monitorização intensiva e regular ao nível dos fornecedores de materiais florestais de reprodução, para evitar a introdução e dispersão dos agentes bióticos nocivos, por via das trocas comerciais de plantas e sementes, tanto internamente como com os Estados-Membros da UE;
- Assegurar uma melhor colaboração entre os serviços de investigação e a autoridade florestal nacional quanto à investigação em pragas, designadamente ao nível da avaliação de risco da sua ocorrência, tendo em conta os riscos existentes e potenciais e da definição de adequadas medidas de prevenção e controlo.
Todas estas áreas de atuação estão contempladas no POSF, recentemente aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2014, de 7 de abril, instrumento que visa assegurar uma atuação harmonizada, clara e eficiente em termos de prevenção e controlo dos problemas fitossanitários, por parte dos vários agentes do setor, consagrando uma nova estratégia de atuação que proceda ao levantamento muito concreto dos agentes bióticos, de «quarentena» ou de "não quarentena", analisando ou revendo a sua probabilidade de ocorrência e, bem assim, dos riscos a eles associados, integrando problemas emergentes, e muito particularmente aqueles que se podem vir a instalar por via da circulação, ou mesmo das alterações climáticas.
As espécies invasoras lenhosas representam uma ameaça cada vez mais evidente no espaço florestal, existindo um grande desconhecimento sobre as técnicas mais eficazes para o seu combate. Importa, assim, identificar modelos de gestão que impeçam o seu aumento ou, mesmo, em algumas situações, que promovam a redução da sua área de implantação. Para isso será fundamental inventariar a sua implantação no terreno e monitorizar o seu avanço, estando este, numa significativa parte das vezes, associado aos incêndios florestais. Torna-se, igualmente, essencial estudar a fisiologia das espécies invasoras lenhosas de modo a melhorar o conhecimento sobre sua estratégia de «invasão». Importa preparar um Programa de Ação Nacional de Combate a Invasoras Lenhosas que identifique áreas prioritárias de atuação, à escala regional e sub-regional, a operacionalizar em subprogramas, assegurando coerência e foco na sua execução. Refira-se que a necessidade de implementar este programa é identificado como uma das medidas de adaptação das florestas às alterações climáticas.
A operacionalização da estratégia, no que respeita à proteção da floresta contra agentes bióticos, desenvolve-se de acordo com os seguintes objetivos específicos, em linha com o acima exposto:
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Recuperação e reabilitação de ecossistemas florestais afetados
As paisagens são dinâmicas em resultado de acontecimentos perturbadores das comunidades que as formam. Essas perturbações nas estruturas das populações, que alteram os recursos, retirando-lhes disponibilidade ou o ambiente físico são chamadas de disturbâncias dos ecossistemas (Monteiro Alves, 2012). A ação dos incêndios e dos agentes bióticos nocivos acelera a degradação ecológica e reduz o valor económico dos ecossistemas florestais.
A disturbância provocada por estes agentes reflete-se de forma diferenciada consoante a sua natureza e a especificidade local das estações, traduzindo-se, nomeadamente, na aceleração dos processos erosivos do solo, em alterações no regime hídrico e na redução da biodiversidade. Estes fatores apresentam uma íntima dependência do coberto florestal, cuja composição e estrutura é mais ou menos afetada pela ação de agentes nocivos. Em última instância a vitalidade dos ecossistemas e das comunidades e o potencial produtivo das estações fica ameaçado, tornando urgente a implementação de medidas que invertam os processos de regressão ecológica e que promovam a recuperação do potencial produtivo das estações.
Nos casos de incêndios florestais as medidas de restauro, de reabilitação ou de substituição deverão aplicar-se de modo faseado, distinguindo-se:
- A intervenção de emergência, com medidas de curto prazo que terão como prioridade central a redução dos riscos e a minimização imediata dos impactos;
- A fase intermédia, nos dois anos seguintes ao incêndio, para recolha de salvados, análise da resposta da vegetação ao fogo, análise de ocorrência de pragas, reflorestação, etc.;
- A recuperação de longo prazo com medidas que consolidarão a recuperação do potencial produtivo e a reabilitação dos ecossistemas e das comunidades.
Em paralelo com as ações de reabilitação deverão ser implementados sistemas de avaliação e monitorização dos ecossistemas afetados a fim de aferir sobre a dimensão dos riscos e a gravidade dos impactos, assim como sobre a eficácia das medidas implementadas. O grau de incerteza no sucesso das ações recomenda a que sejam seguidos princípios de gestão adaptativa, nos quais seja possível retificar e reorientar as ações tomadas em função dos resultados. A possibilidade de relocalização de arborizações executadas num passado mais ou menos recente e que hoje configuram a existência de povoamentos mal adaptados e degradados, com os impactos que são conhecidos, deverá ser considerada no âmbito dos apoios disponíveis no futuro PDR 2020.
É essencial manter a garantia de apoio financeiro, nacional ou comunitário, para a prossecução destas medidas.
A operacionalização da estratégia, no que respeita à recuperação e reabilitação de ecossistemas florestais afetados desenvolve-se em linha com o acima exposto e articula-se com outros objetivos específicos.
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4.2.B. Especialização do território
De modo a maximizar o valor económico total da floresta num território diversificado devem utilizar-se as espécies e os sistemas que maior riqueza social, em sentido lato, possam proporcionar por unidade de área. Propõe-se por isso especializar o território continental português em dois tipos de áreas, com base no conceito de vocação dominante (Figura 30).
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No mapa apresentado, simula-se com base no índice de Paterson, a distribuição geográfica das duas tipologias de especialização do território continental português propostas:
- ÁREA DE PRODUÇÃO LENHOSA: Área onde se preconiza como função dominante a produção lenhosa, devendo o seu objetivo prioritário ser o aumento da competitividade por via de uma silvicultura adequada ao incremento da produtividade lenhosa pela utilização das tecnologias e pelo acesso a recursos edáficos que permitam expressar melhor aquele potencial de produção. A gestão ativa destas áreas terá obviamente de respeitar as condicionantes ambientais. No caso das principais espécies florestais portuguesas, esta área corresponde a regiões de influência atlântica, integrando no seu núcleo a província Cântabro-Atlântica como definida na Carta Biogeográfica de Portugal (Costa et al, 1998). Os valores de referência de produtividades potenciais para o pinheiro bravo e para o eucalipto encontram-se, respetivamente, acima de 6m3/ha/ano e de 10m3/ha/ano. Outras espécies resinosas e as folhosas produtoras de madeiras nobres assumem, igualmente, grande importância estratégica nesta área. Elas representam uma vertente que deverá ser potenciada, contribuindo-se, desse modo, para o reforço da competitividade do setor florestal e para a sua expansão em qualidade. A maior produtividade lenhosa desta área faz com que também lhe deva estar associada a função de sequestro de carbono.
- ÁREA DE GESTÃO MULTIFUNCIONAL: Corresponde a zonas de produtividade potencial lenhosa baixa, preconizando-se, por essa razão, uma lógica de multifuncionalidade do espaço florestal, potenciando, em complementaridade e de acordo com a especificidade local, os valores de uso direto os outros produtos não lenhosos, com destaque para a cortiça, a resina, e os frutos, nomeadamente a produção de pinhão de castanha, de medronho e de alfarroba, mas também de pastagem, de caça e de recreio. Nos valores de uso indireto, deverá ser dedicada especial atenção, em particular nas zonas de grande suscetibilidade à desertificação, à proteção dos solos e do regime hídrico. A multifuncionalidade é, por tradição, uma prática cultural enraizada nos sistemas de exploração da terra que se praticam nesta área e por isso a preservação da paisagem e da biodiversidade é naturalmente garantida. Exemplos dessa prática são as explorações agroflorestais associadas aos montados de sobro e azinho no sul e aos soutos no norte. Embora a exploração económica do montado de sobro se encontre há largos anos enquadrada numa lógica de fileira, na sua gestão preside o conceito de multifuncionalidade.
A estas duas tipologias são transversais as:
- ÁREAS COSTEIRAS E ÁREAS CLASSIFICADAS: Estes dois tipos de áreas apresentam uma especificidade própria que origina o seu destaque, e a sua gestão em termos de produção ou multifuncionalidade depende de circunstâncias e condicionamentos próprios.
As áreas costeiras, de limites físicos variáveis de acordo com a realidade física ao longo da costa (Grupo de Trabalho «Bases para a Gestão Integrada da Zona Costeira», 2006), distribuem-se em regiões de grande concentração humana e de rápida urbanização o que implica que se dê prioridade à conservação da paisagem e à oferta de oportunidades de recreio e lazer. Na perspetiva de assegurar as funções de proteção e de recreio público nessas florestas, os planos de gestão das matas nacionais, cuja distribuição no Continente se concentra maioritariamente nas áreas costeiras, procurarão soluções que visem compatibilizar e adequar-se a esta procura.
O Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) integra a RNAP, os sítios da Lista Nacional de Sítios e Zonas de Proteção Especial integrados na Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português (vd. Decreto-Lei 142/2008, de 24 de julho), em que a vocação de conservação da biodiversidade assume especial relevância, podendo em alguns casos revestir um carácter exclusivo, como é o caso das reservas integrais.
Na Figura 30 mostra-se também a distribuição das três espécies florestais - pinheiro bravo, eucalipto e sobreiro - que do ponto de vista económico estão integradas, verticalmente, em fileiras florestais, observando-se a maior concentração de pinheiro bravo e eucalipto na área de produção lenhosa e do sobreiro na área multifuncional. O pinheiro bravo, atendendo ao seu caráter pioneiro e demonstração histórica de sucesso em arborizações de proteção do regime hídrico e da orla costeira, assume um papel de destaque entre o elenco de espécies autóctones disponíveis.
A produção lenhosa associada ao sobreiro é pouco significativa, restringindo-se ao aproveitamento para a produção de lenha e de carvão. De importância fulcral para a economia nacional é a produção, por esta espécie, de cortiça - classificada como outro produto não lenhoso nos valores de uso direto. É este produto que viabiliza a integração vertical do sobreiro em fileira - fileira da cortiça. O pinheiro bravo é fonte de matéria-prima para várias subfileiras, onde se incluem, entre outros, a madeira serrada, os painéis, mobiliário, papel e derivados de resina. Já quanto ao eucalipto, a produção lenhosa é predominantemente integrada na indústria papeleira.
Ressalva-se a natureza indicativa desta abordagem, não devendo, por essa razão, ser entendida de forma rígida e estanque uma vez que não considera pressupostos próprios de escalas de planeamento regionais e locais. A especialização do território continental português apresentada nesta estratégia, com base no conceito de função dominante, terá tradução nas sub-regiões homogéneas que têm vindo a ser desenvolvidas no âmbito dos PROF. No Quadro 11 é feita a equivalência entre as áreas de especialização propostas e as funções principais da floresta adotadas nos PROF.
QUADRO 11
Equivalência entre as áreas de especialização do território preconizadas na estratégia, os valores de uso direto e indireto, e as funções principais da floresta
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A macrozonagem e o exercício de planeamento dos PROF traduz-se numa ocupação florestal que otimize o desempenho das várias funções da floresta. Numa lógica de cenarização da evolução da ocupação florestal, identificam-se intervalos para a extensão e composição da floresta que poderão ser alcançados em 2030.
A identificação das metas não pode deixar de ter em consideração o facto da floresta portuguesa ser detida, na sua quase totalidade, por proprietários privados pelo que os valores apresentados têm como principal objetivo identificar linhas de atuação prioritárias a considerar na definição das políticas públicas. O exercício não visa, assim, predeterminar as áreas a ocupar por cada espécie em 2030 o que, considerando a incerteza associada a fatores como os incêndios, a incidência de agentes bióticos nocivos ou a evolução dos mercados de produtos florestais, seria absolutamente irrealista.
A partir de valores de referência resultantes da análise das matrizes de transição do IFN6, para a florestação, percentagem de área ardida para cada espécie, taxa de regeneração após incêndio e taxas de desflorestação que resultam de outros fatores que não os incêndios (eg. conversões para outros usos que não o florestal, abate não seguido de regeneração, mortalidade) identificam-se metas, alcançáveis mas ambiciosas, para 2030. A orientar os valores das metas para a área total de floresta está o objetivo de, pelo menos, manter a área de floresta existente em 2010 e, no limite superior (que é, obviamente, aberto) alcançar a meta definida na ENF em 2006, ou seja 3500 mil hectares e que corresponde à taxa máxima de arborização historicamente atingida. Por outro lado, não se deixa de ter em consideração a necessidade de se evoluir no sentido de dar resposta às necessidades das principais fileiras silvo-industriais (designadamente pinheiro bravo, sobreiro e eucalipto) e, em simultâneo, potenciar o aumento das áreas ocupadas por outras espécies incluindo, carvalhos diversos, outras resinosas, pinheiro manso, castanheiro e outras folhosas que integram sistemas produtivos de madeiras nobres e de frutos.
Acresce ainda, no quadro do PNAC, principal instrumento para efeitos das iniciativas de mitigação para cumprimento dos objetivos nacionais em matéria de alterações climáticas no âmbito do Protocolo de Quioto, designadamente através das medidas relativas ao setor florestas: MAf1: Promoção da capacidade de sumidouro de carbono da floresta (medida adicional); e MRf1: Programa de desenvolvimento sustentável da floresta portuguesa (medida de referência). Nesse sentido, propõe-se a inversão da tendência regressiva das áreas de pinheiro-bravo, o que constitui um desafio face ao histórico recente. No caso do eucalipto, e considerando também a evolução recente da área desta espécie, a indicação que se dá é de manter a sua área, não obstante a arborização de novas áreas em zonas adaptadas à espécie e a reconversão(1) de povoamentos instalados em condições ecológicas desajustadas. A distinção entre os valores máximos e mínimos decorre de um maior ou menor grau de concretização das linhas de atuação que a seguir se descrevem, balizando a futura monitorização e avaliação da ENF.
A proposta de metas assenta num perspetiva de evolução da floresta marcada por:
- Diminuição gradual da taxa anual de área ardida entre 2010 e 2030, até atingir em 2030 e no cenário mais otimista, a meta de 0,8% ao ano para o pinheiro-bravo e eucalipto e valores, em média, inferiores para as restantes espécies. Para alcançar estes valores será necessário implementar medidas eficazes de defesa da floresta contra incêndios;
- Aumento substancial da percentagem de floresta regenerada após incêndio. Este aumento poderá ser alcançado através de medidas de apoio à regeneração de áreas florestais ardidas e na diminuição da recorrência dos incêndios florestais. Mesmo no cenário menos otimista, a regeneração após incêndio nunca é inferior a 80%, sendo de 100% no cenário mais otimista. Este aspeto é particularmente importante no caso do pinheiro bravo, uma vez que, de acordo com os resultados preliminares do IFN6, apenas 40% das áreas de pinheiro bravo (áreas totais, incluindo áreas em regeneração) ardidas pelo menos uma vez entre 1996 e 2010 mantêm o pinheiro bravo como espécie dominante;
- Aposta na florestação (de superfícies agrícolas marginais e de matos), por via da instalação de povoamentos e por via de regeneração natural, com a arborização de cerca de 12 mil por ano no cenário mais pessimista e de cerca de 22 mil hectares no cenário mais otimista. No primeiro caso há uma redução dos valores da florestação verificados entre 1995 e 2010 em cerca de 50%. No caso do eucalipto, a arborização em zonas adaptadas à espécie e recorrendo a técnicas adequadas corresponde a valores que se situam entre os 45 mil e os 57 mil hectares;
- A reconversão (1) de povoamentos de eucalipto instalados em condições ecológicas desajustadas para a espécie, substituindo-os por espécies mais adaptadas às condições edafoclimáticas locais. As áreas a reconverter situam-se entre os 25 e os 45 mil hectares, no cenário mínimo e no máximo, respetivamente. Estes valores correspondem sensivelmente, no primeiro caso, à manutenção da área de eucalipto reconvertida anualmente para outras espécies, avaliada a partir das matrizes de transição 1995-2010 do IFN6, e no segundo caso a um aumento em cerca de 80% desse valor;
- Outra linha de atuação prende-se com a redução da desflorestação (2) por outras causas que não os incêndios, decorrentes da mortalidade ou da reconversão para outros usos, aspeto particularmente importante no caso do sobreiro e da azinheira. Entre 1995 e 2010 e de acordo com a matriz de transição do IFN6, a desflorestação das áreas ocupadas por sobreiro e por azinheira com a sua passagem para áreas de matos ou agrícolas, sem que tenham ardido, correspondeu, respetivamente, a cerca de 0,5% e a 0,7% ao ano. Propõe-se que a desflorestação, resultante de outras causas que não os incêndios, passe para valores compreendidos entre os 0,1 e os 0,2% ao ano, para o cenário máximo e mínimo respetivamente.
QUADRO 12
Áreas florestais por espécie para os cenários "mínimo" e "máximo" (unidades: 1000 ha)
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O objetivo estratégico operacionalização da especialização do território é concretizado através dos seguintes objetivos específicos:
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4.2.C. Melhoria da gestão florestal e da produtividade dos povoamentos
É reconhecido e consensual que a melhoria da gestão florestal passa pela promoção de uma gestão profissional, que incorpore e obedeça aos critérios de gestão florestal sustentável. No período 2009-2014 foram aprovados mais de 2500 PGF, correspondendo a mais de 1,2 milhões de hectares, o que constitui um progresso assinalável. Os objetivos de gestão dos proprietários ficam expressos nesses planos, no respeito pelas normas orientadoras dos PROF e tendo presentes os modelos de silvicultura mais adequados para as funções que os espaços florestais desempenham em cada local.
Assim, as opções silvícolas patentes no PGF pertencem aos respetivos proprietários/gestores, que deverão ter presente o enquadramento suprarreferido, para aumentar o valor dos bens e produtos florestais, hierarquizados localmente de acordo com o conceito de função dominante, e minimizar os riscos ecológicos. Os padrões culturais a desenvolver deverão, nessa lógica, basear-se em técnicas que preferencialmente acelerem os processos naturais. Ou seja, por via de intervenções culturais apropriadas, dever-se-á obter num período mais curto as produções objetivo da exploração, conservando a produtividade do solo, a capacidade de regeneração e a vitalidade dos povoamentos florestais. Para isso, é essencial:
- Melhorar a planificação e organização do trabalho, programando adequadamente a realização das intervenções, de modo a concentrar, no tempo, o número de operações a executar e, assim, otimizar a utilização dos recursos;
- Adotar técnicas que diminuam os custos de instalação, de gestão e de exploração, aumentando a eficiência económica e ecológica das intervenções. Por exemplo, sempre que seja necessário recorrer a meios mecânicos estes deverão ser adaptados às condições locais e utilizados de forma a diminuir os impactes negativos;
- Considerar a ampliação e diversificação de atividades e de produtos na exploração florestal, para aumentar o rendimento. Por exemplo, no caso do pinhal o recurso à resinagem poderá ser de interesse para a sua manutenção e valorização, na medida em que aumenta a sua taxa interna de rentabilidade e permite ao produtor obter receitas anuais, facultando condições financeiras para a prática de uma gestão florestal mais ativa.
Para uma eficaz implementação da gestão profissional e sustentável torna-se primordial a aposta na formação profissional dos diferentes agentes do setor florestal e na investigação florestal, que deverá procurar encontrar, para os diferentes objetivos de produção, os melhores modelos de silvicultura e identificar as operações mais adequadas para os concretizar.
A operacionalização do objetivo estratégico «Melhoria da gestão florestal e da produtividade dos povoamentos» é feita através dos seguintes objetivos específicos:
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4.2.D. Internacionalização e aumento do valor dos produtos
As medidas a equacionar para reduzir os riscos resultantes da maior integração nos mercados mundiais passam necessariamente por melhorar a competitividade dos produtos florestais no mercado global. Até porque, embora a internacionalização da economia apresente riscos decorrentes da inserção em mercados mais competitivos, por exemplo, quanto a custos de produção, ela também poderá representar uma oportunidade, uma vez que resulta no alargamento dos mercados e, desse modo, na alteração das condições de procura e oferta, aumentando o leque de possibilidades de exportação dos produtos florestais. A melhoria na competitividade será alcançável através da implementação de medidas concretas que se podem agrupar nas seguintes vertentes:
- Viabilização da produção florestal, obtendo rentabilidades mais interessantes para os proprietários e investidores florestais e, em simultâneo, o fornecimento à cadeia industrial de matérias-primas a preços competitivos, o que significa a racionalização dos custos de produção, aplicando modelos de gestão adequados, nas perspetivas técnica e financeira. Isso consegue-se através da alteração das práticas florestais correntes e da promoção da sua validação crescente através de processos de certificação florestal. Aspeto que também se refletirá na quantidade e, principalmente, na qualidade das produções obtidas o que, consequentemente, se traduzirá numa maior competitividade do setor. O apoio à eficiência e modernização dos processos de laboração das indústrias transformadoras contribuirá também para tornar os produtos florestais mais competitivos no mercado;
- A diversificação da oferta de produtos florestais por parte do setor contribuirá para aumentar a sua capacidade de adaptação aos riscos de mercado. Nesse sentido, importa desenvolver e estruturar novas subfileiras e estimular a criação e promoção de novos produtos nas fileiras tradicionais. A melhoria do valor económico de espécies florestais cuja expressão territorial tem vindo a aumentar mas que têm uma utilização industrial ainda residual, poderá contribuir para aumentar a resiliência do setor florestal como um todo. Do mesmo modo, os produtos florestais não lenhosos, entre os quais se inclui a resina, contribuem para diversificar os rendimentos das explorações florestais para além de potenciarem o emprego nas zonas rurais;
- Os produtos florestais podem desempenhar um papel importante na concretização de uma estratégia de desenvolvimento e «economia verde», devendo para tal ser promovida a gestão florestal sustentável e a minimização dos impactos das suas indústrias de transformação. A valorização dos produtos de origem florestal junto da sociedade, crescentemente preocupada com questões ambiente, passa por ações de sensibilização que promovam as matérias-primas florestais enquanto produtos renováveis, reutilizáveis e recicláveis e benéficos para o clima e ambiente. Em particular, o desenvolvimento e divulgação de linhas orientadoras para a aquisição responsável de produtos de origem florestal por parte do setor privado, no âmbito da responsabilidade ambiental e social das empresas, contribuirá para esta sensibilização. O setor público pode desempenhar um papel importante na promoção da utilização da madeira e da cortiça através da discriminação positiva da utilização de produtos de origem florestal, por exemplo, nas aquisições para a construção ou reabilitação de edifícios públicos, bem como de forma transversal, na priorização de produtos de origem florestal na adjudicação das «compras públicas», designadamente, no âmbito da Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas;
- A diminuição dos riscos de mercado dos produtos florestais portugueses passa também pela internacionalização e apoio à exportação dos produtos florestais, com foco nos mercados emergentes, num contexto de cooperação entre agentes económicos das fileiras. No domínio da internacionalização destaca-se a necessidade de promover a visibilidade da qualidade da produção nacional e de apoiar financeiramente o desenvolvimento da atividade exportadora das PME, como já previsto na Estratégia de Fomento Industrial para o Crescimento e o Emprego 2014-2020, recentemente aprovada e prosseguir a estratégia de apoio e dinamização da figura dos polos de competitividade, tal como tem sido aposta na UE;
- Finalmente, o conhecimento das relações comerciais nas várias fileiras e o seu acompanhamento afigura-se fundamental, pelo que se considera necessário o encontro dos vários agentes, na PARF, a exemplo do que já existe para o setor agroalimentar.
No que respeita à certificação, registe-se que se trata de um processo voluntário, de mercado, iniciado e suportado por atores privados, tanto produtores, como industriais, como comerciais e que promove a gestão florestal sustentável.
A acreditação, mediante certificação por entidades competentes, permite que se tornem mais evidentes os processos de gestão, assegurando, para além dos objetivos económicos, o cumprimento de responsabilidades legais, ambientais e sociais. O percurso da madeira desde a floresta ao consumidor, designado como cadeia de responsabilidade, também é suscetível de certificação. A certificação acrescenta valor ao produto e facilita o acesso a mercados que são mais exigentes neste requisito.
Sendo uma exigência de mercado, as indústrias do setor florestal português têm de estar preparadas para fornecer produtos certificados. O papel do Estado neste processo passará necessariamente pelo apoio à implementação de sistemas de gestão florestal sustentável que possibilitem a certificação, o que está já previsto acontecer no PDR 2020.
O reforço da capacidade produtiva das pequenas e médias empresas de base florestal, tendo em vista o aumento da competitividade do setor e a criação de emprego em zonas económicas desfavorecidas, passa pela requalificação do tecido empresarial, através do apoio às empresas de exploração florestal, comercialização e transformação de matérias-primas florestais, capaz de promover o seu ajustamento tecnológico, a otimização dos fatores de rendimento e ganhos de eficiência. Igualmente importante será a promoção de tecnologias e processos apropriados à redução de impactos ambientais.
Também a capacitação dos produtores florestais ou das suas organizações para intervenção nos mercados, através da agregação de atividades indutoras da valorização das matérias-primas, deve ser estimulada como oportunidade de crescimento na cadeia de valor para a comercialização ao nível da produção primária.
A cooperação entre empresas, tendo em vista a inovação e o desenvolvimento de novos processos, tecnologias e produtos, afigura-se essencial para promover ganhos de eficiência e a competitividade. O apoio a esta cooperação deve ser dirigido ao reforço da integração horizontal e vertical das fileiras e subfileiras, promovendo a articulação entre indústrias, investigação e produção, nomeadamente prevendo-se a criação de centros de competência, para a promoção de uma abordagem integrada.
Em linha com o acima exposto, a operacionalização da estratégia com vista à internacionalização e aumento do valor dos produtos visará os seguintes objetivos específicos:
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4.2.E. Melhoria geral da eficiência e competitividade do setor
A criação de condições para o investimento e para a melhoria da competitividade do setor, em geral, engloba ações estratégicas de carácter transversal. Enquadram-se neste objetivo as áreas ligadas à informação de base necessária ao desenvolvimento e aplicação de políticas e à qualificação dos agentes.
É reconhecida a falta de informação sobre alguns aspetos fundamentais do setor florestal português, o que aumenta as incertezas e os riscos e dificulta a elaboração e implementação de políticas para o setor e a sua monitorização e avaliação. Um pilar da estratégia tem, por conseguinte, de consistir na melhoria da informação disponível e da capacidade de recolher e processar essa informação.
A informação a recolher separa-se em duas categorias: informação recolhida periodicamente e informação esporádica, proveniente de estudos ou projetos específicos.
Dentro do primeiro grupo está a recolha sistemática e a gestão de uma base de dados integrada, em que o IFN é a peça basilar. Estes dados podem ser provenientes de várias fontes, mas o importante é que sejam integrados num sistema de informação único onde os dados estejam imediatamente disponíveis para o público. A informação a ser recolhida inclui áreas arborizadas, áreas submetidas a vários regimes de gestão, financiamentos públicos ao setor, incêndios, fitossanidade, caça e pesca, atividade industrial e comércio, por exemplo.
É portanto necessário assegurar a estabilidade da produção do IFN, necessária igualmente para dar resposta a compromissos internacionais, nomeadamente para monitorização do contributo das florestas como sumidouro de carbono, indispensável para que Portugal cumpra os compromissos assumidos no Protocolo de Quioto e de outros compromissos internacionais, designadamente no contexto de reporte em matéria de alterações climáticas no âmbito da UE.
Prevê-se ainda que os serviços públicos publiquem regularmente um relatório sobre o estado da floresta portuguesa, estruturado de acordo com os critérios e indicadores de gestão florestal sustentada, do qual resulte uma avaliação da situação e se apresentem os desafios para o futuro.
O futuro Plano de Ação Transversal para a Exploração do Programa Copernicus 2014-2020 poderá contribuir para a monitorização do meio terrestre, em especial dos sistemas florestais, tendo por base imagens de satélite e imagens derivadas de satélite (via Programa Copernicus da UE e seus Sentinels), fornecendo informação atualizada e aplicada à gestão florestal, sendo uma ferramenta a potenciar.
A execução das medidas de política florestal encontra também dificuldades pela não existência de cadastro predial. Não sendo impeditiva do avanço dos investimentos, como demonstrado pelo histórico dos resultados dos vários programas de apoio e pelo sistema do parcelário em que aqueles programas se apoiam, esta lacuna é reconhecida pela generalidade dos intervenientes no setor.
Dado que os custos financeiros associados às operações de recolha dos dados cadastrais são elevados, importa assegurar a interoperabilidade entre os dados de todas as fontes de informação com relevância geográfica promovendo a sua integração num sistema partilhado, dando seguimento ao trabalho do Grupo de Trabalho do Cadastro e da Informação Geográfica criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, sob coordenação da Direção-Geral do Território (DGT). Está em desenvolvimento a reforma do sistema nacional de informação cadastral, em que um dos objetivos é permitir que o modelo de cadastro existente (cadastro geométrico da propriedade rústica) e a informação de natureza cadastral recolhida sejam «transformados» em cadastro predial, e como tal reconhecido, adotando-se um modelo operacional de cadastro predial flexível. Assim, no que à ENF diz respeito, importa que os levantamentos e inventários da propriedade efetuados pelas organizações florestais, pelas entidades gestoras de ZIF e demais entidades sejam aproveitados e integrados neste processo.
Acresce que na elaboração do cadastro, a DGT e o ICNF, I.P., colaboram no âmbito do Projeto SINERGIC (projeto piloto do Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral), que abrange um conjunto de sete municípios com áreas de elevado risco. Importa por isso avançar significativamente nos trabalhos do cadastro das áreas de floresta, assegurando, como objetivo mínimo, a cobertura das áreas públicas comunitárias e as áreas integradas em ZIF.
A estratégia deverá dar especial apoio a formas de organização associativa que promovam a gestão profissional dos terrenos, pelos custos elevados que esse esforço implica - como sejam as associações e cooperativas florestais ou as ZIF. Entende-se que, no curto prazo, o aumento da dimensão do espaço gerido profissionalmente e com escala tem de ser conseguido pela intensificação de processos de aconselhamento dos proprietários, de agrupamento de áreas e de promoção de formas de gestão em colaboração, não sendo viável uma mudança da estrutura da propriedade, que será sempre um processo mais lento e de objetivo de longo prazo. Consequentemente, a aposta deverá ser no processo de evolução das estruturas associativas com vista a consolidar a sua presença no terreno e a sua sustentabilidade financeira, aumentando a adesão dos proprietários florestais e, como resultado, a sua representatividade. Desse modo, os incentivos a conceder deverão ser direcionados para estas duas vertentes: gestão profissional agrupada; aumento da representatividade.
Importa ainda que seja possibilitada a consideração da organização da produção, numa lógica de mercado, pelo que se está a estudar a definição de um enquadramento adequado das organizações de produtores de determinados produtos florestais, em linha com o Regulamento (UE) n.º 1308/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas, e com o artigo 27.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013 de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo FEADER, e a prever o seu financiamento no âmbito do PDR 2020.
Reconhece-se que um dos maiores entraves à modernização e ao crescimento económico reside na fraca qualificação profissional dos recursos humanos, na reduzida capacidade tecnológica e na insuficiente penetração de inovação. Fragilidades estas que atualmente adquirem grande relevância face às alterações que têm vindo a ser introduzidas nos sistemas económicos e nas organizações, decorrentes da evolução tecnológica e de novos processos produtivos e de gestão. São aspetos que se refletem numa maior exigência ao nível das competências, no quadro de uma crescente reconfiguração das funções e qualificações. A capacidade de resposta a estes desafios passa por um maior e melhor investimento nos recursos humanos, de modo a criar as condições para garantir, simultaneamente, a sua empregabilidade e adaptabilidade às exigências da sustentabilidade.
A aposta na profissionalização e formação dos diferentes agentes do setor florestal será de capital importância para o aumento da competitividade e desenvolvimento do setor. Essa abordagem faz-se pela formação contínua dos ativos do setor florestal, nos vários níveis e profissões, de forma contínua e integrada, conferindo-lhes competências transversais e específicas para o desenvolvimento das suas atividades. Essa promoção irá desenvolver-se, segundo duas vertentes:
- Capacitação para a atividade, na ótica de um modelo misto, dirigindo a formação para a capacitação dos ativos (empresários, trabalhadores e produtores/proprietários florestais), aumentando as suas competências transversais e específicas;
- Formação técnica especializada, assente num modelo puro de especialização de competências, apoiará a formação, promovendo a especialização dos ativos em áreas consideradas relevantes para o desenvolvimento da competitividade e incremento de valor acrescentado. Privilegia-se, através dela, o apoio no âmbito dos setores/fileiras considerados estratégicos para o desenvolvimento da competitividade.
A discussão deste aspeto com os parceiros, para a constituição de um programa de formação, será um dos pilares para o desenvolvimento do conhecimento e competências. Não menos premente é a educação do público sobre a natureza e a especificidade da floresta, entre outros, para reverter a situação atual de fraca atratividade das profissões ligadas ao setor. A promoção da imagem pública da gestão florestal, da qualidade de vida que ela proporciona aos técnicos que abraçam esta vocação, pode ser instrumental na correção da deficiente opção dos alunos e, consequentemente, na oferta de diplomados, sendo que a criação de condições para o desenvolvimento do setor passa, também, pela valorização social da atividade florestal, dos seus produtos e profissões. Assume assim particular relevo a necessidade de conceber e levar à prática um programa nacional de formação e sensibilização, dirigido aos diversos públicos-alvo, garantindo-se assim o aumento do conhecimento da sociedade portuguesa sobre a realidade florestal do País.
O papel das empresas ligadas às operações florestais, desde a criação de plantas à exploração florestal, é também de salientar. É importante ter empresas sustentáveis financeiramente e com capacidade técnica. A criação de um alvará para os prestadores de serviços florestais, regulando a atividade do setor, contribuirá para a qualificação das empresas, potenciando ganhos de eficiência e de qualidade na execução das operações florestais, incluindo em termos ambientais, para além de contribuir de forma relevante para a promoção da imagem pública das profissões associadas à gestão da floresta.
Ao nível da investigação florestal, dada a importância do setor, há ainda muito a fazer, para que a agenda da investigação vá ao encontro das necessidades dos agentes. Recomenda-se, por isso, que o processo de produção e financiamento da investigação florestal seja revisto de modo a aumentar a capacidade dos atores florestais influenciarem os temas investigados e, assim, responder com maior eficácia às suas necessidades. Um programa de investigação, desenvolvimento experimental, extensão e inovação, que aproveite e oriente os vários instrumentos disponíveis a nível nacional e da UE para apoiar a I&DE e a inovação, no âmbito da Parceria Europeia de Inovação, concertado com os agentes do setor, seria a forma de responder a este objetivo.
São exemplos de linhas de orientação prioritária ao nível da investigação florestal, a melhoria da gestão e exploração dos povoamentos florestais (nomeadamente através do melhoramento genético, técnicas e modelos de silvicultura, experimentação de novas espécies), sobretudo num contexto de adaptação às alterações climáticas, bem como os que podem conduzir à inovação e diversificação das utilizações dos produtos lenhosos e não lenhosos, através de uma aposta em tecnologias avançadas, novas tecnologias de produção para os produtos da madeira, cortiça, pasta e papel, e em processos altamente eficientes.
Por exemplo:
- Apoio ao melhoramento das principais espécies florestais da floresta portuguesa;
- Estudos de adaptação e valorização de espécies menos utilizadas que detenham valor económico potencial relevante;
- Criação de uma rede eficaz de biotecnologia em apoio ao desenvolvimento florestal.
- Caracterização da ecologia dos sistemas agroflorestais;
- Desenvolvimento de critérios e procedimentos de engenharia florestal, nomeadamente em resposta às variáveis climáticas (tipicamente, seca, vento, erosão), e aos agentes bióticos de depredação e a prevenção sustentada dos incêndios;
- Desenvolvimento de modelos de produção;
- Melhoria do conhecimento sobre pragas, nomeadamente num quadro de alterações climáticas.
- Investigação e desenvolvimento no âmbito das espécies invasoras, procurando conhecer melhor, entre outros aspetos, os mecanismos de dispersão, técnicas de controlo e de recuperação de áreas afetadas.
Uma das vias propostas para a concretização deste objetivo consiste na criação de centros de competência que congreguem o conjunto de capacidades existentes no país sobre as diversas dimensões do conhecimento necessário para fazer progredir as principais fileiras florestais. Em concreto, e no seguimento do recém criado centro de competências para a fileira do sobreiro e da cortiça, propõe-se a criação a curto prazo de centros de competência para as fileiras do pinheiro manso e do pinhão, do pinheiro bravo e da resina, e do do eucalipto, com a participação de universidades e centros de investigação, de organizações de produtores, das próprias indústrias e dos prestadores de serviços. A médio prazo, propõe-se a criação de centro de competências na fileira do carvalho.
A operacionalização do objetivo estratégico de melhoria geral da competitividade do setor é feita, em linha com o acima exposto, através dos seguintes objetivos específicos:
(ver documento original)
4.2.F. Racionalização e simplificação dos instrumentos de política
A criação de um ambiente favorável ao investimento no setor, da produção à transformação, é uma linha de orientação que se afigura crítica para reduzir os custos de contexto. A ENF passa por ter competências claramente definidas e um quadro institucional estável, instrumentos de apoio eficazes e um sistema que assegure a transparência e equidade dos processos.
Instrumentos orgânicos, legais e de planeamento
No que se refere aos instrumentos orgânicos, para além da estabilidade das instituições, necessária à implementação das políticas, a coordenação aos níveis político e técnico é a vertente principal a considerar. De forma geral, as funções do Estado abrangem as áreas de:
- Regulamentação e normalização;
- Fiscalização e aplicação da legislação;
- Monitorização do setor e disponibilização de informação;
- Apoio às organizações do setor;
- Gestão de espaços sob administração pública;
- Investigação.
O pleno cumprimento pela administração pública destas funções torna indispensável a consolidação das competências da autoridade florestal nacional na coordenação das políticas do setor, e dos instrumentos para a sua aplicação. Quanto a este último aspeto, e considerando as relações de fronteira da política florestal com outras políticas públicas, impõe-se garantir o funcionamento de mecanismos de coordenação no plano político, de que é exemplo a recente ativação da Comissão Interministerial para os Assuntos da Floresta, criada pela Lei 33/96, de 17 de agosto, que aprova a Lei de Bases da Política Florestal e, ao nível do Governo, as reuniões de coordenação dos assuntos económicos e do investimento.
Quanto aos instrumentos legais e de planeamento, a sua proliferação pode criar desincentivos à atividade florestal. A simplificação e a racionalização dos instrumentos legais e de planeamento deverá ser um objetivo que perpasse por toda a área de intervenção. Recentemente assistiu-se a várias iniciativas nesse âmbito, em particular no âmbito do regime jurídico das ações de arborização e rearborização aprovado pelo Decreto-Lei 96/2013, de 19 de julho. Também a Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, aprovada pela Lei 31/2014, de 30 de maio, ao reconhecer a vinculação direta e imediata dos particulares relativamente a normas legais ou regulamentares em matéria de recursos florestais, constitui um avanço no sentido de haver um quadro mais claro das regras que se aplicam aos proprietário e gestores florestais, e em particular as que são determinadas nos PROF e nos PGF, em linha com a Lei de Bases da Política Florestal. Esta simplificação e racionalização legislativas deverão ser acompanhadas por melhoria da fiscalização, a qual resulta facilitada.
A formulação, acompanhamento e implementação dos instrumentos de apoio financeiro que integram os FEEI, em particular o FEADER mas não só, constitui um dos exemplos em que será imprescindível a coordenação não só política mas também técnica.
Assumindo-se os instrumentos de política pública florestal como processos em que se persegue a melhoria contínua, capaz de responder às mudanças e à evolução dos contextos económico, social e ambiental, o princípio básico deverá ser o de monitorização e avaliação regular desses instrumentos, criando para tal os sistemas de informação adequados.
Neste contexto importa ter presente o papel do Conselho Consultivo Florestal, criado na Lei de Bases da Política Florestal como órgão de consulta da tutela setorial, através do qual se poderá aferir a posição dos agentes do setor face às mudanças de contexto, possibilitando uma concertação sobre alterações das políticas públicas florestais. Para além dele, a autoridade florestal nacional dispõe atualmente de um órgão que assegura a representação e participação dos agentes do setor, o conselho consultivo do ICNF, I.P., que apoia a definição das linhas gerais de atuação do organismo. É ainda prática corrente e interiorizada na ação da Administração a realização de consultas mais alargadas sobre questões específicas, em linha com o princípio de participação expresso na Lei de Bases da Política Florestal.
Instrumentos de apoio
Até 2020, os subsídios ao investimento continuarão a ser importantes instrumentos a utilizar na concretização dos objetivos da política florestal. É necessário assegurar o bom desenho dos subsídios e o cumprimento dos contratos implícitos entre o setor público e privado quando se outorgam os subsídios. Estes devem ser vistos, também, como um instrumento para reduzir a diferença entre os riscos percebidos e os riscos reais no setor.
Em consonância com o diagnóstico e as linhas estratégicas identificadas nos pontos anteriores, definem-se como objetivos principais para o período de financiamento 2014-2020:
- Promover a melhoria do valor económico dos povoamentos florestais, consolidando a floresta existente e a sua gestão ativa, nomeadamente através da promoção da gestão com escala territorial;
- Melhorar a resiliência e o valor ambiental das florestas, apoiando ações que visem a adaptação às alterações climáticas e mitigação dos seus efeitos, a promoção dos serviços de ecossistema (ar, água, solo e biodiversidade) e melhoria da provisão de bens públicos pelas florestas;
- Promover a florestação com recurso a espécies bem adaptadas às condições locais;
- Promover a prevenção e o restabelecimento da floresta afetada por agentes bióticos nocivos e abióticos ou por acontecimentos catastróficos;
- Promover a diversificação de atividades ligadas aos espaços florestais (turismo, cinegética, pesca, pastorícia e outros produtos não lenhosos);
- Promover a oferta de serviços de aconselhamento florestal para melhorar o desempenho global das explorações florestais;
- Promover as ações de inovação e de transferência do conhecimento;
- Apoiar a certificação florestal.
É dada prioridade à consolidação da área florestal, em particular aos investimentos que tenham como objetivo a melhoria do valor económico e a reabilitação de povoamentos cuja viabilidade se encontra comprometida, dependendo a sua continuidade de intervenções eficazes que diminuam os riscos e promovam a sua resiliência. Destaca-se a necessidade de apoiar a reconversão de povoamentos cuja produtividade se encontre manifestamente abaixo da potencial, recorrendo a técnicas silvícolas e a materiais de reprodução adequados, e majorando os apoios quando se trate de intervenções com escala territorial conseguida, nomeadamente através de formas associativas de gestão dos espaços florestais.
Assume-se, também, como objetivo o apoio à expansão da área florestal através da arborização de terras agrícolas marginais e de áreas ocupadas por matos e pastagens cuja concretização, devidamente enquadrada pelos PROF, deve contribuir para aumentar o valor económico, ambiental e social das explorações florestais.
A melhoria da resiliência e do valor ambiental das florestas apoia investimentos que, através de operações silvícolas promovam o estado de conservação de habitats, a adaptação às alterações climáticas e o aumento dos serviços do ecossistema e das amenidades públicas. Assume relevo, neste âmbito, a reabilitação de povoamentos florestais com foco em três tipologias de investimento: a reabilitação de povoamentos florestais com densidades excessivas resultantes de regeneração natural após incêndio; o rejuvenescimento de povoamentos florestais de quercíneas; e a reconversão de povoamentos instalados em condições ecologicamente desajustadas.
O incentivo à gestão multifuncional cofinanciará projetos destinados à melhoria do ordenamento dos recursos cinegéticos e dulçaquícolas em espaços florestais, que correspondam a intervenções com escala territorial relevante, através da preservação e melhoria de habitats e de infraestruturas que promovam a utilização pública sustentável desses espaços.
Importa apoiar a prestação de serviços de aconselhamento aos produtores florestais que podem incluir, por exemplo, o apoio à comercialização de produtos, à implementação de PGF, à adoção de práticas que melhorem o desempenho económico e ambiental das explorações ou ainda à constituição ou à integração em formas de gestão florestal agrupada.
Salienta-se a importância de promover a transferência de conhecimentos e a inovação no setor florestal, promovendo a criação de grupos operacionais que integrem a investigação, gestores florestais, comunidades rurais e empresas, ONG e serviços de aconselhamento.
Os incentivos que se propõem acima cobrirão um período de sete anos, coincidente com o período de programação 2014-2020, referente aos apoios públicos a conceder no âmbito do PDR 2020. O delineamento das diferentes medidas a propor através deste fundo terá uma importância crucial para a eficaz implementação do mesmo.
Quanto a este aspeto perspetivam-se alterações na forma de apresentação das candidaturas, que se pretendem integradas e com planos de ação plurianuais. Preconiza-se também uma priorização clara a intervenções com escala territorial, com o objetivo de alcançar resultados cujo impacto ultrapasse os limites das explorações individuais, destacando-se os projetos promovidos por entidades gestoras de ZIF.
Ainda no que diz respeito à operacionalização das medidas florestais e à sua simplificação face a períodos de programação anteriores, propõe-se que se adote, sempre que possível, a figura das ajudas forfetárias e dos custos-padrão. Os exercícios de avaliação da ENF e do PDR 2020 contribuirão para identificar e rever, caso se justifique, prioridades de atuação.
Contudo, os apoios públicos a criar não se esgotam no PDR 2020 e deverão ser devidamente articulados com outros instrumentos de apoio, nomeadamente os previstos no FEDER, no Fundo de Coesão, no Fundo Social Europeu, no Fundo Florestal Permanente, no Fundo para a Conservação da Natureza e Biodiversidade, e no Programa LIFE+, conforme identificado na matriz de operacionalização do capítulo seguinte.
Além das medidas de cofinanciamentos públicos apresentadas acima, consideram-se mais três grupos de medidas de natureza financeira: medidas fiscais; seguros florestais; outros instrumentos financeiros, baseados em operações de garantia mútua, capital de risco e fundos de investimento, tal como já foi referido.
Propõe-se a introdução de medidas de natureza fiscal para apoiar a atividade florestal, que considerem a sua especificidade e a necessidade de estimular a gestão ativa e sustentável dos espaços florestais.
A Estratégia GERAR (vd. Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho) estabelece como um dos princípios a promoção da aplicação à propriedade rústica do princípio de beneficiar quem promove o uso da terra e de responsabilizar quem a abandona e propõe diversas medidas relevantes para o setor florestal, das quais se destacam:
- A criação de um tratamento fiscal favorável à utilização produtiva do território, reduzindo o IMI para quem gere a terra ou para quem a disponibiliza na bolsa de terras. Esta medida articula-se com a necessária revisão das matrizes rústicas e passa também pela definição do valor patrimonial fundiário, em função do seu potencial produtivo, aproximando-o do valor de mercado;
- A criação do Estatuto Fiscal e Financeiro no Investimento e na Gestão Florestal (EFFIGF), promovendo a aplicação de benefícios fiscais, articulados com incentivos financeiros, assim com o envolvimento direto do sistema financeiro no lançamento de instrumentos adequados à captação de poupanças;
- O reforço da operacionalidade das ZIF, aplicando-lhes prioritariamente as medidas previstas na Estratégia GERAR.
As várias medidas constantes da Estratégia GERAR necessitam de uma densificação legislativa fundamentada num trabalho técnico que pondere as várias vertentes da fiscalidade aplicada ao setor florestal.
No âmbito da tributação sobre o património, é importante considerar as especificidades do setor florestal, nomeadamente o muito longo prazo de carência de rendimentos, a sua rentabilidade económica intrínseca, os riscos que a condicionam, assim como as externalidades positivas que gera, no âmbito mais alargado de medidas de fiscalidade verde. Por outro lado, deverá ser ponderada a isenção de tributação de rendimentos em determinadas situações de grande dificuldade de gestão florestal e ainda benefícios fiscais, sob a forma de deduções à coleta em imposto sobre o rendimento das pessoas singulares ou de reduções (ou mesmo de isenções) em sede de IRC, na atividade desenvolvida por entidades gestoras de ZIF ou de outras formas de gestão agrupada, em particular nas regiões de minifúndio.
Assim, o EFFIGF deve considerar o IMI e o IMT como instrumentos potenciadores da gestão florestal, penalizando o abandono dos espaços silvestres e premiando a gestão florestal. As recentes medidas legislativas associadas à Bolsa de Terras vão ao encontro desta abordagem, no sentido de que os terrenos que se vierem a identificar como sem utilização ou sem dono conhecido são também disponibilizados na referida bolsa de terras. Atualmente, os montantes cobrados de IMI são extremamente reduzidos, o que limita a utilização deste imposto como instrumento de política florestal. Nesse sentido a atualização das matrizes e a avaliação dos prédios rústicos em função do seu potencial produtivo, conjugadas com a execução e atualização do cadastro predial (medidas previstas na Estratégia GERAR), e com as disposições relativas à Bolsa de Terras, são de elevada relevância para possibilitar a utilização de instrumentos fiscais na concretização da política florestal.
Porém, num prazo relativamente curto, a discriminação positiva do IMI para os prédios rústicos que participem em formas de gestão agrupada poderá constituir um incentivo, ainda que simbólico, e sobretudo um primeiro sinal dado ao setor no sentido de que no futuro as reformas fiscais darão relevância à gestão florestal ativa.
O IMT deverá ser revisto por forma a agilizar o mercado fundiário e a promover a gestão florestal efetiva. Assim, propõe-se a discriminação positiva deste imposto, assim como do imposto do selo, quando a transação dos terrenos se destinem a aumentar a área florestal detida por um produtor florestal e, em particular, quando se destinem a integrar iniciativas que promovam a gestão florestal agrupada, como as ZIF.
No que respeita aos instrumentos financeiros, baseados em operações de garantia mútua, capital de risco e fundos de investimento, importa assegurar um tratamento fiscal diferenciado que atente as suas características específicas.
A operacionalização deste objetivo estratégico passa, portanto, pelos seguintes objetivos específicos, no enquadro supra referido:
(ver documento original)
4.3. Matriz de Operacionalização da Estratégia
(ver documento original)
4.4. Monitorização e avaliação
O propósito fundamental do seguimento estratégico é o controlo sistemático do desempenho e conformidade dos resultados do plano ou programa, bem como identificar mudanças estratégicas e súbitas alterações nas tendências esperadas, fatores que podem exigir uma alteração dos caminhos que se estão a seguir.
Um plano de seguimento inclui, de acordo com Partidário (2013), indicadores de monitorização, um sistema expedito de avaliação e um conjunto variado de instrumentos de avaliação, uma equipa responsável, e os recursos necessários para permitir que os relatórios de seguimento sejam atualizados. Em paralelo deverá ser implementado um sistema de registo e uma base de dados de monitorização com atualização regular, a fim de fornecer os dados para a monitorização, bem como para estudos futuros.
No caso da ENF, o programa de seguimento da sua implementação, ou programa de seguimento, inclui os seguintes tipos de indicadores:
Indicadores de realização: Medem os bens e serviços produzidos pelos instrumentos de política e monitorizam o nível de realização, estando por isso associados aos objetivos operacionais. São utilizados na avaliação dos resultados de curto prazo, tendo em consideração os recursos e os prazos definidos para a sua execução.
Indicadores de resultado: Medem os efeitos diretos, e de curto e médio prazos dos objetivos atingidos, estando associados aos objetivos específicos.
Indicadores de referência ou de contexto: Relacionados com os objetivos e com o contexto, evidência pontos fortes e fracos, oportunidades e potencialidades, ameaças e riscos. Estes indicadores focam as seguintes matérias: contexto socioeconómico, ambiente e sustentabilidade ambiental, desempenho e gestão do espaço florestal. Estes indicadores são ainda dirigidos a alterações nos parâmetros definidos pelo quadro de referência estratégico (normas, prioridades, metas) e estratégias emergentes (ex. Economia verde, Diretiva Quadro da Água ENCNB).
Indicadores de impacto: Efeitos indiretos e de longo prazo resultantes da implementação da estratégia e cuja definição deve estar intimamente ligada às prioridades nacionais refletidas na ENF, destacando-se o valor económico total dos espaços florestais (por exemplo: aprovisionamento sustentável de matérias-primas, importância da floresta na economia e emprego do país, contributo das florestas para a mitigação das alterações climática e para a conservação da biodiversidade).
A matriz de operacionalização da ENF inclui um conjunto de indicadores de realização e de resultado cuja avaliação depende da recolha e sistematização regular de informação. A recolha de informação com o objetivo de alimentar o sistema de indicadores será necessariamente um processo contínuo e adaptado aos horizontes temporais definidos pelas metas da ENF.
Importa, para tal, garantir que as entidades responsáveis e intervenientes na gestão e implementação da ENF forneçam de forma regular a informação necessária para a avaliação dos indicadores, o que só será possível com uma estreita colaboração e cooperação institucional. Será igualmente importante garantir a estruturação da informação necessária à monitorização da ENF, tirando partido dos módulos do Sistema de Informação do ICNF, I.P., e da obrigatoriedade de reporte sistemático de informação para os processos internacionais (inter alia as Convenções da Nações Unidas relevantes), europeus e pan-europeus. É conferido ao ICNF, I.P., o papel de coordenação na monitorização e avaliação da ENF, constituindo a sede própria para o acompanhamento do nível de cumprimento das metas estabelecidas. Por outro lado, há que assegurar o envolvimento das principais partes interessadas e dos restantes departamentos governamentais no processo de seguimento. Nesse sentido e perspetivando o desempenho pleno da função de monitorização e avaliação, o seguimento da ENF desenvolve-se em dois níveis:
- Um nível institucional, de natureza consultiva, que integra as principais partes interessadas e representantes dos departamentos governamentais que contribuem para a execução da política florestal;
- Um nível técnico responsável pela integração dos fluxos de informação.
Os exercícios de avaliação recorrem também a informação qualitativa primária (com recurso a entrevistas a interlocutores privilegiados e a reuniões de trabalho) e secundária com recurso a informação técnica, institucional e política sobre a temática das florestas e do setor florestal.
A avaliação da ENF ocorre quinquenalmente, avaliando o progresso alcançado quanto à implementação das ações e identifica a necessidade de atualização ou de revisão da Estratégia, em função dos resultados da sua implementação e das alterações de contexto que entretanto se verificarem, nomeadamente os resultados de avaliação da implementação de outros programas relevantes como, por exemplo, o Plano de Desenvolvimento Rural ou PNDFCI.
REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
Introdução
A floresta constitui um elemento marcante e estruturante da paisagem açoriana, ocupando cerca de um terço do território terrestre insular da Região Autónoma dos Açores. Para além desta marca de identidade, é unanimemente reconhecido que o setor florestal local tem uma importância económica considerável e um potencial de expansão enorme, devendo assumir nestas ilhas, onde é vital estabelecer compromissos duradouros entre a exploração e a preservação dos recursos, um papel determinante no ordenamento do território.
Vivemos tempos de profundas transformações. A floresta desempenha um papel cada vez mais decisivo e regulador da qualidade de vida e do potencial de bem-estar da sociedade. As exigências de consumo alteraram-se e os vários agentes desta fileira estão a adaptar-se a esta nova realidade, redefinindo prioridades e alinhando novas estratégias.
A propriedade florestal divide-se na Região em três grandes grupos: a propriedade privada, a propriedade pública (Estado, autarquias, etc.) e os baldios geridos pelo Estado. É nos baldios que existem as maiores manchas de floresta endémica, resistentes aos tempos, graças à sua submissão ao Regime Florestal em meados do século passado. Estas áreas integraram as designadas Reservas Florestais Naturais e atualmente estão classificadas ao abrigo da Rede Natura 2000, integrando a rede regional de áreas protegidas, que se materializa na figura dos Parques Naturais de Ilha, mantendo a sua qualidade de baldios.
A componente pública do setor florestal continua a ser determinante, não só pela área que gere, mas fundamentalmente pela função catalítica e estruturante que desempenha, e ainda, pela liderança que protagoniza na definição de estratégias e na busca incessante de respostas.
Considerando que os desafios lançados à gestão dos recursos florestais a curto/médio prazo nos Açores são estimulantes, a presente Estratégia Florestal dos Açores assume uma linha de orientação estratégica direcionada para o desenvolvimento do setor florestal na Região, não apenas como uma consequência de circunstâncias que lhe são externas e que lhe conferiram no passado um carácter residual, mas como um setor principal, autónomo e capaz de gerar riqueza e bem-estar às populações locais.
Caracterização base
Fomento florestal
As políticas de desenvolvimento rural promovidas pela UE têm permitido que o setor florestal açoriano exiba uma dinâmica favorável, não só em termos de valorização económica, como também em temos ambientais e sociais, permitido assim um crescimento sustentável.
Nos últimos 18 anos, cerca de 6% da área florestal privada da Região Autónoma dos Açores foi alvo de intervenções, por via da beneficiação dos povoamentos existentes, com ações de reconversão, rearborização e arborização, refletindo a preocupação da Região em valorizar o material lenhoso, sem excluir os benefícios ambientais e os contributos favoráveis para estes ecossistemas, com a certeza que será dada continuidade ao incentivo e à promoção destas ações. Tal como se pode verificar no Quadro 1, foi igualmente importante a ação de florestação de terras agrícolas, pois permitiu que a área florestal privada na Região Autónoma dos Açores aumentasse cerca de 1.530 ha desde 1995. Importa referir que o aumento que se regista nas áreas florestais é realizado tendo em conta modelos de silvicultura adequados e utilizando espécies adaptadas às estações em causa, sem excluir a aplicação das boas práticas florestais.
Ao fazer-se o balanço geral da aplicação das medidas de fomento florestal desde 1995, será importante salientar que todas elas são relevantes para o setor. Ainda neste âmbito, e considerando a vertente da proteção dos recursos, importa fazer referência à ação valorização da utilização sustentável das terras florestais apoiada pelo Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma dos Açores (PRORURAL), durante o período 2007-2013, onde foram implementados os pagamentos Natura 2000 em terras florestais e os pagamentos silvo-ambientais, tendo sido valorizada uma área de cerca de 930 ha e uma área de 414,5 ha referente aos investimentos não produtivos na Região.
Os resultados deste balanço, em termos de área executada por ação apoiada pelos últimos três Quadros Comunitários de Apoio, encontram-se sumariamente descritos no Quadro 1.
QUADRO 1
Área apoiada na Região Autónoma dos Açores, por tipo de ação (1995 a 2013)
(ver documento original)
Proteção do património florestal
O revestimento florestal da Região apresenta um valor considerável para a produção de material lenhoso, pelo que qualquer proprietário ou entidade, pública ou privada, tem o direito de explorar essa riqueza como forma de obtenção de rendimento.
No entanto, do ponto de vista social e ecológico, as áreas florestais assumem importância crescente na conservação dos solos e do ciclo hidrológico, no ordenamento cultural, paisagístico e recreativo, na proteção do ambiente e na conservação da natureza, pelo que a intervenção humana sobre as árvores e a floresta, nomeadamente a sua exploração, deverá ser feita de modo sustentável, sem colocar em causa as gerações futuras e o interesse público.
Assim, salvaguardando as ações consideradas tradicionais, como a limpeza de pastagens permanentes e o corte de incenso para alimentação animal, ou outras desencadeadas por razões de perigo eminente para a segurança pública, o usufruto e a exploração da árvore e da floresta, bem como dos solos onde se encontram implantados, exigem a respetiva fiscalização e controlo, através de regulamentação própria, consubstanciada no Regime Jurídico da Proteção do Património Florestal da Região Autónoma dos Açores. Desta forma, compete ao Governo dos Açores vistoriar, licenciar, fiscalizar e atuar sobre as seguintes ações:
a) Corte, arranque, transplante, destruição ou danificação de árvores ou formações arbóreas que apresentam especial interesse económico, botânico, paisagístico ou ambiental;
b) Arroteamento de terrenos incultos tendo em vista o aproveitamento para pastagens ou destinados a outros fins agrícolas;
c) Transformações de terrenos florestais em terrenos para quaisquer outros fins.
Assim, da avaliação e controlo destas atividades em todas as áreas florestais da Região, resultam as estimativas de volume (m3), ou de biomassa (toneladas), de material lenhoso autorizado a corte, por espécie e área (ha), que se apresentam nos Quadros 2 e 3.
QUADRO 2
Valores de área e volume\biomassa dos cortes rasos autorizados na Região Autónoma dos Açores de 2010 a 2013
(ver documento original)
QUADRO 3
Valores de volume\biomassa dos cortes salteados autorizados na Região Autónoma dos Açores de 2010 a 2013
(ver documento original)
Produção de plantas
Na Região Autónoma dos Açores, sob administração do Governo dos Açores, existem 18 viveiros florestais que, ocupando no total cerca de 27 hectares, se encontram distribuídos por 8 ilhas. Desta área, cerca de 93% corresponde a espaços de produção de plantas de raiz nua destinadas a seminários e plantórios, onde predomina largamente a produção de Cryptomeria japonica, orientada principalmente para satisfazer as necessidades do setor privado.
A produção de plantas nos viveiros florestais acompanhou, em termos genéricos e como se impunha, os ritmos de arborização em cada uma das ilhas do arquipélago dos Açores, ao longo das últimas décadas.
Em 2009, fruto da necessidade de resposta às reconversões nas bacias hidrográficas das lagoas de S. Miguel, conjugadas com a aprovação dos Planos de Bacia Hidrográfica, o processo de produção de plantas endémicas nos viveiros dos Serviços Florestais viu-se obrigado a evoluir. Assim, modernizaram-se infraestruturas e alteraram-se processos produtivos: casas de sombra, estufas, substratos, contentores etc.
A produção de espécies endémicas é feita quase exclusivamente através de propagação seminal, que garante uma maior variabilidade genética dos indivíduos produzidos. As plantas produzidas em cada ilha são utilizadas na própria ilha de proveniência de semente, salvo se na ilha de destino a espécie já tiver sido dada como extinta, havendo neste caso a possibilidade de fornecimento a partir da ilha mais próxima.
Atualmente, fruto dos estímulos criados, vivem-se tempos de expansão do setor florestal, que são suportados por esta ampla rede de viveiros florestais, que já se mostrou capaz de responder com dinâmica e celeridade às necessidades que se impõem. O resultado da produção de plantas nos últimos seis anos é apresentado no Quadro 4.
QUADRO 4
Produção de plantas nos viveiros da DRRF
(ver documento original)
Indústria do setor florestal
De forma a acompanhar o desenvolvimento do setor florestal a Direção Regional dos Recursos Florestais (DRRF) tem vindo a promover ações de formação para a valorização profissional dos agentes desta fileira e a realizar inquéritos aos industriais do setor, quer a empresas de exploração florestal e serrações, quer a carpintarias e marcenarias. No Quadro 5 constata-se que a maioria das indústrias se localiza em três ilhas, cerca de 40% em São Miguel, cerca de 27 % na Terceira e cerca de 12% no Pico.
QUADRO 5
Número de empresas do setor florestal, por ilha e atividade principal.
(ver documento original)
Inventário florestal
Ao nível do ordenamento do território, e como base para o delineamento de políticas de gestão sustentável, o inventário florestal é uma importante ferramenta de trabalho para o Governo dos Açores permitindo a obtenção de informação atualizada sobre a ocupação do solo (Quadro 6), a avaliação das existências do material lenhoso (Quadro 7), bem como a caracterização do estado e condição dos recursos silvícolas da Região.
Deste modo, apostar na revisão e atualização do inventário florestal regional, efetuado em 2007, é uma medida estratégica e um trabalho ao qual a região dará continuidade, para além de desenvolver e manter atualizadas todas as componentes do Sistema de Informação da DRRF.
QUADRO 6
Áreas de uso do solo (ha) segundo o Inventário Florestal da Região Autónoma dos Açores (2007, 1.ª Revisão)
(ver documento original)
QUADRO 7
Áreas de ocupação dos povoamentos por espécie florestal dominante (hectares)
(ver documento original)
Estratégia Florestal
Tendo em conta a estratégia florestal definida para a Região Autónoma dos Açores, no sentido de promover a dinamização e modernização da fileira e a proteção do património florestal, foi implementada pelo Governo dos Açores, a certificação de um sistema de gestão dos Perímetros Florestais e Matas Regionais, com vista a garantir uma utilização sustentável dos recursos.
Este processo de certificação, iniciado em 2013 no Núcleo Florestal da Achadinha, no concelho do Nordeste - ilha de São Miguel, será alargado aos restantes núcleos dos vários Perímetros Florestais da Região, de forma a assegurar que estes recursos sejam geridos atendendo às necessidades sociais, económicas e ambientais das gerações futuras.
Numa altura em que a política florestal regional assume como prioritário o rejuvenescimento de algumas áreas dos Perímetros Florestais, através da exploração de povoamentos de criptoméria que atingiram a idade de corte, a certificação da gestão florestal representa uma mensagem de credibilidade que é passada aos consumidores e utilizadores do recursos florestais, angariando a simpatia e preferência de escolha, valorizando e criando uma oportunidade de acesso a novos mercados que melhor valorizem a madeira de criptoméria.
A Cryptomeria japonica enquanto esteio da fileira florestal regional, imagem de marca da floresta de produção local, e a principal espécie presente nas áreas públicas e privadas, assume um papel fulcral na definição da nova estratégia florestal, desde logo pela possibilidade da criação de emprego direto, quer nas atividades de exploração florestal, rearborização e manutenção dos povoamentos, quer na indústria de transformação a jusante.
Por outro lado, são numerosos indícios de uma forte complementaridade entre povoamentos de criptoméria, em determinadas condições de densidade, e o desenvolvimento de vegetação natural e, mesmo em alguns casos, de espécies raras. Noutros casos, os povoamentos florestais de produção revelam ser um importante elemento no aumento da biodiversidade paisagística e um fator de valoração biológica e ambiental (formação de solo, controle de recursos hídricos e equilíbrio paisagístico, por exemplo). Em alguns casos, as formações de criptoméria aparecem como habitat alternativo ou de substituição de espécies raras ou em perigo de extinção, que assim mostram um aumento significativo das suas populações (por comparação com atividades agropecuárias, uso alternativo da maioria dos solos dos Açores). São os casos do priolo (ave), da Angelica lignensis (planta) da Woodwardia radicans (feto) ou do Leucobrium glaucum (musgo protegido).
Nesta estratégia, a procura de novos mercados e oportunidades assume importância estruturante. A implementação de um processo de marcação CE e a divulgação da marca «Criptoméria dos Açores», através da execução de um plano de marketing e de comercialização, são instrumentos basilares desse processo, contribuindo para credibilização e valorização dos produtos, num mercado global cada mais exigente, seletivo e competitivo.
A prossecução dos trabalhos em curso no âmbito da ação do melhoramento genético da Cryptomeria japonica do Programa de Melhoramento Florestal da Região Autónoma dos Açores, nomeadamente com a instalação de novos campos experimentais no segundo ciclo de melhoramento, afigura-se imprescindível para garantir a disponibilização de plantas geneticamente melhoradas, capazes de assegurar a médio e longo prazo maior rentabilidade dos povoamentos florestais desta espécie e melhorar a qualidade do material lenhoso produzido.
No atual panorama florestal da Região Autónoma dos Açores, em que a criptoméria assume um papel preponderante, é fundamental e prioritário diversificar a composição da floresta regional, recorrendo ao uso de algumas espécies exóticas previamente testadas, bem como ao uso de espécies da floresta natural da macaronésia. Estas espécies endémicas, atualmente em fase de domesticação no âmbito do Programa de Melhoramento Florestal da Região Autónoma dos Açores, podem dar um contributo muito relevante ao setor, em termos económicos, pela qualidade dos produtos disponibilizados; em termos sociais, pela melhoria do ordenamento do espaço florestal que potenciam; e em termos ecológicos, por assegurar a conservação destes recursos genéticos, que são um bem inestimável que urge potenciar, valorizar e disponibilizar às gerações vindouras.
Para concretizar estes propósitos e garantir uma floresta de qualidade superior nas suas várias valências, é importante continuar o esforço de modernização entretanto já iniciado dos viveiros florestais de todas as ilhas.
Este processo passa pela alteração do paradigma da produção de plantas, pela melhoria das infraestruturas e por uma atenção muito particular à seleção dos materiais florestais de reprodução, que culminará na certificação da produção de plantas de algumas espécies florestais.
Numa altura em que estão a surgir na região investimentos de diversa índole, que contemplam o aproveitamento da biomassa florestal, é importante promover e estimular a utilização dos resíduos de exploração florestal, sendo esta uma oportunidade de assegurar melhores condições técnicas e ambientais na reinstalação do coberto florestal, em áreas previamente exploradas.
A competitividade do setor florestal está muito dependente da qualidade do desempenho dos seus intervenientes. Reconhecendo-se que nos Açores a mão-de-obra dos vários segmentos da fileira florestal é no geral pouco qualificada, é incontornável continuar a apostar na valorização profissional destes agentes, como forma de assegurar a prestação de serviços de melhor qualidade, habilitando-os a integrarem a bolsa de prestadores de serviços florestais, a criar pelo Governo dos Açores.
De igual modo, é importante estimular a criação de um movimento associativo, dinâmico e cooperativo, dos vários agentes do setor, que seja capaz de se assumir, como parte interveniente e corresponsável, na definição de metas e na busca de soluções para os principais constrangimentos que condicionam o setor florestal.
Na Região, a rede viária rural e florestal sob jurisdição do Governo dos Açores é composta por vias (caminhos rurais, caminhos florestais principais, caminhos florestais secundários e estradões florestais) que asseguram a acessibilidade às explorações florestais e agrícolas bem como aos Perímetros e Núcleos Florestais submetidos ao Regime Florestal, facilitando assim a entrada dos fatores de produção, a saída dos produtos das explorações, bem como a proteção dos recursos florestais. Com cerca de 1400 km de extensão, a sua manutenção e beneficiação anual é um encargo do Governo dos Açores que requer investimentos avultados. Porém, é uma medida de gestão incontornável, que reforça a importância daquelas vias de comunicação para o setor agroflorestal em particular, e, em sentido mais lato, para a qualidade de vida das populações locais.
As políticas de desenvolvimento rural promovidas pela UE têm permitido apoios ao setor florestal açoriano. O Regulamento (UE) n.º 1305/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, irá permitir à Região Autónoma dos Açores, dar continuidade às políticas de fomento florestal com a implementação do PDR 2020, através de um conjunto de incentivos que se traduzem nas seguintes medidas:
a) Apoio à florestação de terras agrícolas, reconversão e beneficiação florestal;
b) Pagamentos a título da Rede Natura 2000;
c) Apoio à implantação de sistemas agroflorestais,
d) Apoio aos serviços silvo-ambientais, climáticos e de conservação das florestas;
e) Apoio aos investimentos não produtivos;
f ) Investimentos para a melhoria da resiliência e do valor ambiental dos ecossistemas florestais;
g) Apoio à reparação dos danos causados às florestas por catástrofes naturais e acontecimentos catastróficos;
h) Investimentos em tecnologias florestais, na transformação, mobilização e comercialização dos produtos florestais;
i) Apoios para a criação de agrupamentos e organizações de produtores;
j) Apoio às infraestruturas relacionadas com o desenvolvimento, modernização ou à adaptação da silvicultura.
A gestão florestal ativa preconiza a administração de explorações florestais e agroflorestais públicas e privadas, caracterizando-se pela regular execução de intervenções silvícolas que interferem com o coberto vegetal. Promove também um maior uso da madeira enquanto matéria-prima sustentável, renovável e benéfica, no que respeita à melhoria das condições de conservação do solo, da água e dos ecossistemas.
O planeamento florestal contribui para a gestão florestal ativa e baseia-se em instrumentos de ordenamento do território de âmbito florestal. Estes instrumentos são regulados em primeira instância por um plano setorial, denominado PROF, em segunda instância por PGF, e sempre que se justifique por PEIF.
Os PGF são instrumentos orientadores da gestão dos espaços florestais que estabelecem, no espaço e no tempo, todas as intervenções de natureza silvícola, social e ambiental, que visam a produção sustentável de bens e serviços.
A importância dos PGF para a Região Autónoma dos Açores torna imperativa a disponibilização pública de uma plataforma digital inovadora que agilize o processo de elaboração dos PGF e que, simultaneamente, disponibilize de forma dinâmica, informatizada e atualizada, a cartografia e os restantes elementos que alimentam estes instrumentos de gestão.
A plataforma a disponibilizar pelo Governo dos Açores facultará a análise espacial e temporal da gestão florestal, nomeadamente do volume de material lenhoso em exploração, das áreas disponíveis para plantação e do fluxo dos fatores de produção desencadeados por estes processos.
Respondendo ao desafio de uma sociedade cada vez mais exigente na disponibilização de dados estatísticos atualizados em tempo real, a DRRF desenvolveu um sistema de informação que disponibiliza dados de interesse público pertencente às suas áreas de intervenção.
O SI-DRRF, para além de ser um importante instrumento interno de controlo e gestão dos recursos florestais, permite o acesso rápido e eficaz, a entidades públicas e privadas, aos dados gerados pelas diversas valências dos serviços operativos do Governo dos Açores, nomeadamente ao nível da proteção do património florestal, projetos florestais, viveiros florestais, cinegética, piscicultura, Reservas Florestais de Recreio, gestão e arrendamento das pastagens baldias, inventário florestal e rede viária florestal e rural.
A herança da gestão de um Perímetro Florestal que na sua maioria se encontra em condições de explorabilidade, lançou o desígnio ao Governo dos Açores de iniciar o processo de rejuvenescimento destas áreas florestais, processo este que assenta num modelo de gestão que visa a sustentabilidade dos bens e serviços proporcionados por estes espaços florestais.
Este processo dá oportunidade à DRRF de promover o reordenamento do Perímetro Florestal da Região Autónoma dos Açores, direcionando a floresta de produção para a instalação de "matas modelo", potenciando-se em simultâneo as funções de proteção, conservação, recreação e composição paisagística das estações florestais mais sensíveis.
O estabelecimento de políticas que visam a utilização das áreas florestais como instrumentos cruciais na atenuação e controlo do aquecimento global, torna imperativo conhecer e quantificar o papel das florestas no ciclo do carbono.
Nos Açores já existem estudos de base que permitem avaliar a contribuição dos povoamentos de Cryptomeria japonica para o sequestro de carbono. O alargamento deste domínio de conhecimento às áreas florestais naturais permitirá uma avaliação global do contributo da floresta açoriana neste processo.
A valorização numa ótica de uso múltiplo das funções dos espaços florestais, ao nível da proteção de solo, regulação do regime hidrológico, conservação de recursos genéticos, recreio e paisagem, tem assumido preponderância na definição da Estratégia Florestal dos países da comunidade europeia.
As políticas de ordenamento florestal na Região têm sido direcionadas numa perspetiva de multifuncionalidade destes espaços. O Governo dos Açores tem, desde o início da sua aprovação, contribuído para a implementação dos Planos de Ordenamento das Bacias Hidrográficas, assegurando a produção de plantas endémicas que visam a proteção dos solos e aquíferos destas áreas.
Para que se possa garantir a gestão sustentável dos recursos cinegéticos na Região é imperativo que se conheça a realidade cinegética que carateriza cada uma das diferentes ilhas. Neste sentido, a monitorização da abundância das principais espécies cinegéticas, através da implementação de metodologias de censo ajustadas à realidade regional, assim como a avaliação do esforço de caça, através da concessão de licenças de caça por ilha, têm assumido um papel preponderante no estabelecimento dos calendários venatórios locais e no estabelecimento de medidas de gestão ajustadas às necessidades regionais, assegurando deste modo uma regular oferta de caça através da manutenção de efetivos das diferentes espécies cinegéticas em valores sustentáveis.
A dinamização e exploração cinegética, de acordo com as suas potencialidades, está também dependente da existência de um movimento associativo regional, minimamente representativo entre os caçadores, o que atualmente não se verifica, pelo que urge promovê-lo, em prol de uma participação que se quer mais proativa.
No que toca à pesca desportiva nas águas interiores da Região, será necessário encarar esta atividade lúdica na qualidade de um recurso natural que se quer disponível aos praticantes locais e visitantes, pelo que será importante continuar a assegurar a manutenção de efetivos das espécies piscícolas de uma forma sustentada.
Por outro lado, o investimento na manutenção e dinamização das Reservas Florestais de Recreio, busca dar resposta a uma procura de crescente expansão de utilizadores destes espaços, com o incremento do turismo na Região.
A Estratégia Florestal dos Açores, direcionada para garantir o ordenamento e a gestão dos recursos florestais, assenta nos seguintes objetivos estratégicos:
1 - Promover a certificação da gestão florestal, a valorização dos produtos florestais e a sua comercialização através da procura de novos mercados;
2 - Aumentar a competitividade do setor florestal através da utilização sustentável dos recursos florestais;
3 - Incentivar a gestão florestal ativa;
4 - Dinamizar o uso múltiplo da floresta.
Estes objetivos estratégicos materializam-se em medidas estratégicas conforme se apresenta de seguida.
Objetivo 1: Promover a certificação da gestão florestal, a valorização dos produtos florestais e a sua comercialização através da procura de novos mercados.
Medidas:
1.1 Certificar a gestão florestal das áreas públicas
Alargar o processo de Certificação da Gestão Florestal a todas as áreas públicas (Matas Regionais e Perímetro Florestal), submetendo-as ao Sistema de Gestão Florestal implementado pelo Governo dos Açores;
1.2 Apoiar a certificação da gestão florestal das áreas privadas
Disponibilizar estudos de base necessários à dinamização do processo de certificação da gestão florestal do setor privado, contribuindo desta forma para a qualificação, valorização e diversificação dos produtos e serviços gerados por esses espaços florestais;
1.3 Implementar o processo da marcação CE (Conformidade Europeia) da madeira de Cryptomeria japonica, e promover estudos de "I&D" no âmbito da tecnologia dos produtos florestais
Elaborar a «Ficha Técnica da Madeira de Criptoméria», de acordo com as Normas Europeias, com a classificação mecânica que permite atribuir a classe de qualidade para a utilização da madeira de criptoméria em obras de construção, estruturas ou outras utilizações que exijam especificações técnicas, bem como estabelecer protocolos com Universidades e Centros de Investigação no sentido da aplicação das matérias-primas florestais em produtos finais de maior valor acrescentado;
1.4 Consolidar e divulgar a marca «Criptoméria dos Açores»
Associar a marca «Criptoméria dos Açores» a novas utilizações, procurando a sua valorização em novos mercados;
1.5 Criar a marca «Florestas dos Açores»
Promover a criação de uma marca que, agregada à certificação da gestão florestal, possa evidenciar a origem dos produtos e serviços florestais endógenos, como por exemplo, o material lenhoso (de espécies nativas ou não), a produção de frutos, mel etc, ou mesmo a imagem associada ao recreio florestal.
Objetivo 2: Aumentar a competitividade do setor florestal através da utilização sustentável dos recursos florestais
Medidas:
2.1 Beneficiar os viveiros florestais
Dar continuidade ao esforço de melhoria das infraestruturas em todas as ilhas, de modo a aumentar a eficiência da produção e a qualidade das plantas;
2.2 Certificar a produção de material florestal de reprodução
Incluir a criptoméria e as espécies endémicas lenhosas abrangidas pelo Plano de Melhoramento Florestal da Região Autónoma dos Açores no Catálogo Nacional de Materiais de Base Florestais;
2.3 Promover o fomento florestal
Apoiar a florestação, a implantação de sistemas agroflorestais, a reconversão e a beneficiação florestal, utilizando as espécies potencialmente adaptadas às condições ambientais e climáticas, reforçando o coberto florestal, a melhoria do valor económico das florestas, quer através do aumento da produtividade e da qualidade dos produtos, quer através da sua diversificação, bem como contribuindo para a resiliência dos ecossistemas florestais;
2.4 Valorizar o potencial genético da Cryptomeria japonica
Continuar a apostar na instalação e gestão dos campos experimentais no âmbito da ação de melhoramento genético desta espécie, com o objetivo de produzir plantas geneticamente melhoradas;
2.5 Estudar a adaptabilidade de espécies florestais exóticas
Incrementar o desenvolvimento de estudos de base que contribuam para a diversificação sustentada da composição da floresta açoriana, nomeadamente através da avaliação do potencial produtivo e adaptabilidade de espécies exóticas, que comprovadamente tenham sido alvo de estudos que permitam o despiste do seu eventual carácter invasor, conforme previsto no Regime Jurídico da Conservação da Natureza e da Biodiversidade;
2.6 Revitalizar os ecossistemas florestais autóctones
Continuar o processo de domesticação de espécies florestais autóctones e o domínio da sua silvicultura, particularmente no que se refere ao sucesso de instalação e condução dos povoamentos com vista a considerá-las nos planos de arborização dos espaços públicos e privados, prevendo nestes planos não só a instalação de povoamentos com diversos fins (proteção e conservação de zonas sensíveis, produção lenhosa, produção de frutos, etc.), mas também a recuperação e conservação de habitats sensíveis existentes, particularmente através do controlo de vegetação invasora
2.7 Elaborar modelos de silvicultura para a Cryptomeria japonica
Recolher informação de campo, nas várias classes de qualidade da espécie, destinada a elaborar diferentes modelos de silvicultura, que respondam às novas exigências e expectativas do mercado;
2.8 Reforçar o investimento na rede viária rural e florestal
Beneficiar a rede viária rural e florestal existente, bem como promover a construção de novos caminhos prioritários para a atividade florestal e agrícola, reforçando os rendimentos, a competitividade e a qualidade de vida da população rural, através de intervenções sempre orientadas por práticas que procurem minimizar potenciais impactos negativos, como por exemplo o desencadeamento de fenómenos erosivos causados pela alteração do regime de escorrências ou a disseminação de espécies invasoras ao longo destas vias;
2.9 Incentivar a valorização da biomassa florestal
Estimular a utilização de resíduos de exploração florestal, subprodutos da indústria madeireira e de material proveniente de áreas ocupadas por espécies lenhosas invasoras, com vista à sua valorização como fonte de rendimento e aproveitamento para a produção de energia ou de outros produtos derivados;
2.10 Apoiar a valorização profissional dos agentes da fileira florestal
Promover ações de formação, seminários, jornadas e outros eventos, que se traduzam no aumento do conhecimento técnico e da competitividade dos agentes da fileira florestal;
2.11 Criar uma bolsa de prestadores de serviços florestais
Dotar a Região Autónoma dos Açores de uma bolsa de prestadores de serviços florestais que cumpram os requisitos de qualidade técnica e as normas de saúde, higiene e segurança do trabalho;
2.12 Fomentar o associativismo florestal
Estimular a criação de organizações representativas dos agentes da fileira florestal, catalisando as ações ligadas à produção, divulgação e comercialização dos produtos florestais;
2.13 Promover a utilização e a criação de serviços de aconselhamento florestal
Incentivar a utilização de serviços de aconselhamento florestal, de forma a melhorar a competitividade dos agentes da fileira florestal;
2.14 Estimular o investimento na fileira florestal
Incentivar o investimento em tecnologias de exploração e de transformação, no marketing e na comercialização de produtos florestais, aumentando o potencial do setor.
Objetivo 3: Incentivar a gestão florestal ativa
Medidas:
3.1 Dotar a Região Autónoma dos Açores de um Plano Regional de Ordenamento Florestal
Elaborar o PROF da região, como instrumento que defina a expressão territorial da política florestal regional patente nesta Estratégia, reforçando, por um lado, o aumento da produtividade, a qualidade e diversificação dos produtos florestais e, por outro, a reflorestação e a reconversão florestal de áreas sensíveis, particularmente pela necessidade de assegurar o papel regulador da floresta no ciclo hídrico e na proteção do solo, bem como a conservação, expansão e revitalização dos habitat e da biodiversidade associada aos espaços florestais naturais;
3.2 Incentivar a elaboração de Planos de Gestão Florestal
Apoiar os proprietários florestais na elaboração de PGF nas suas áreas tendo em conta as mais-valias que os mesmos poderão retirar deste instrumento de gestão e controlo florestal, nomeadamente:
- Prever receitas e despesas da sua atividade florestal;
- Obter um certificado de operações culturais (p. ex. desramas, desbastes), que permite a valorização do material lenhoso;
- Cumprir um dos principais requisitos para a candidatura a uma certificação de gestão florestal.
3.3 Criar uma Plataforma Digital para elaboração de Planos de Gestão Florestal
Disponibilizar uma plataforma digital e dinâmica para a elaboração de PGF públicos e privados.
3.4 Elaborar Planos Específicos de Intervenção Florestal
Criar PEIF que permitam a mitigação dos impactos decorrentes da ação de agentes abióticos e bióticos nocivos sempre que a essência dos danos o justifique.
3.5 Gestão das áreas dos Perímetros Florestais
Dar continuidade ao processo de reordenamento e rejuvenescimento das áreas dos Perímetros Florestais, em cumprimento com o Sistema de Gestão Florestal implementado pela DRRF;
3.6 Desenvolver o Sistema de Informação
Desenvolver e manter atualizadas as componentes do Sistema de Informação e atualizar o Inventário Florestal Regional com a adaptação da nomenclatura à norma do Inventário Florestal Nacional;
3.7 Atualizar o Regime Jurídico da Proteção do Património Florestal da Região Autónoma dos Açores
Criar um novo Regime Jurídico da Proteção do Património Florestal da Região Autónoma dos Açores, adaptado às novas exigências do setor florestal.
Objetivo 4: Dinamizar o uso múltiplo da floresta.
Medidas:
4.1 Valorizar a Floresta como Sumidouro de Carbono
Quantificar o sequestro de carbono das principais espécies da floresta açoriana, identificadas pelo Inventário Florestal da Região Autónoma dos Açores (2007);
4.2 Compensar os serviços dos ecossistemas florestais
Apoiar os proprietários florestais na conservação e promoção dos ecossistemas de elevado valor natural, na preservação dos recursos genéticos florestais e na melhoria do potencial dos ecossistemas;
4.3 Potenciar a gestão sustentável dos recursos cinegéticos e piscícolas nas águas interiores.
Dar continuidade à monitorização da abundância das principais espécies cinegéticas da Região;
Assegurar a produção e repovoamento de espécies cinegéticas (codorniz, perdiz cinzenta e perdiz vermelha) e piscícolas (truta arco-íris);
Desenvolver um sistema para avaliação do esforço de caça, exercido em cada uma das diferentes ilhas;
Promover o associativismo dos caçadores;
Rever a Lei da Caça da Região;
Alterar a Lei da Pesca em águas interiores da Região;
4.4 Valorizar a Floresta de Recreio
Potenciar o uso e a manutenção das Reservas Florestais de Recreio dinamizando estes espaços florestais junto da população residente e visitante, nomeadamente através da divulgação florestal, prática de desportos de aventura, campismo ecológico, geocaching, trilhos interpretativos entre outras atividades, que promovam a aproximação à floresta.
REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA
1. ENQUADRAMENTO
A assunção pelo Governo Regional da Madeira de que as florestas são detentoras de uma importância crucial em matéria da valorização e proteção dos recursos naturais da Região, associado ao potencial económico e turístico que lhes reconhece, determinou que, em 2006, fosse definida uma Estratégia Regional para as Florestas, específica e adaptada à singularidade da realidade florestal regional, que foi devidamente enquadrada na respetiva Estratégia Nacional.
Decorrido este período, com todas as alterações económicas e sociais desfavoráveis que têm ocorrido na sociedade, mas principalmente pelos acontecimentos que têm afetado os espaços florestais, são disso exemplo, o aparecimento do NMP em dezembro de 2009, a intempérie de fevereiro de 2010, os incêndios de agosto de 2010 e de julho de 2012, associado ao novo quadro comunitário de apoio destinado à Região no período 2014-2020, impõe-se assim adotar um documento estratégico, de reflexão, devidamente adaptado aos tempos atuais e capaz de dar resposta aos desafios que se colocam ao setor florestal.
Desde 2006, aconteceram igualmente outros eventos marcantes que se revestem de particular importância, desde logo, a execução, em 2008, do 1.º Inventário Florestal da Região Autónoma da Madeira (IFRAM1), assim como a elaboração, em 2009, dos Planos Especiais de Ordenamento e Gestão de Áreas Protegidas da Rede Natura 2000 (inseridas em espaço florestal), a saber: o Plano de Ordenamento e Gestão da Laurissilva da Madeira (POGLM), aprovado pela Resolução 1412/2009, de 19 de novembro, e o Plano de Ordenamento e Gestão do Maciço Montanhoso Central da ilha da Madeira (POGMMC), aprovado pela Resolução 1411/2009, de 19 de novembro, retificadas pela Declaração 13/2009, de 27 de novembro.
Deste modo, é apresentada a presente revisão da Estratégia Regional para as Florestas, documento que se pretende assumir nos próximos anos como o elemento de referência das opções estratégicas, das orientações e dos planos de ação, públicos e privados, para o desenvolvimento sustentável das florestas na Região Autónoma da Madeira.
2. FATORES DE MUDANÇA
Desde 2006, data da elaboração da Estratégia Regional para as Florestas da Região Autónoma da Madeira, vários acontecimentos marcantes têm afetado os espaços florestais, evidenciando a importância das florestas enquanto valor patrimonial e fator fundamental na segurança civil das populações. Ademais, surgiram outros fatores relevantes que justificam a adequação da anterior Estratégia face às novas circunstâncias que marcam o setor florestal, influenciando, em certa medida, o grau e a qualidade de intervenção nos espaços florestais.
A DETEÇÃO DO NEMÁTODO DA MADEIRA DO PINHEIRO
No desenvolvimento das ações de prospeção realizadas na Região Autónoma da Madeira pela Direção Regional de Florestas e Conservação da Natureza (DRFCN), com vista à deteção do Bursaphelenchus xylophilus (Steiner et Buhrer) Nickle et al. (Nemátodo da Madeira do Pinheiro - NMP), foi confirmada, em dezembro de 2009, a presença de NMP na ilha da Madeira.
Considerando esta nova realidade e os impactes florestais, económicos e sociais que ela poderia implicar, foi promovida a aplicação prática de um vasto conjunto de medidas e ações prioritárias, de modo a garantir a contenção e o controlo deste problema.
O aparecimento recente do NMP no espaço da Macaronésia, poderá conduzir ao desaparecimento do pinheiro-bravo, pelo que se impõe o reforço da prospeção, controlo e monitorização desta doença, de modo a minimizar os efeitos negativos no espaço florestal, decorrente do compromisso assumido pela Região perante a UE, através do Plano de Ação para Controlo do NMP, e mais recentemente corroborado nas conclusões das V Jornadas Florestais da Macaronésia que decorreram em fevereiro de 2011 na cidade do Funchal. É ainda importante assinalar o risco de propagação desta doença a outras espécies florestais.
A intempérie de fevereiro de 2010
Na sequência da intempérie que assolou a ilha da Madeira no dia 20 de fevereiro de 2010, foi relevado o papel fundamental da vegetação, em particular o coberto florestal, na minimização dos fenómenos erosivos e por conseguinte na preservação do solo e da paisagem. As associações vegetais de natureza florestal assumem uma importância crucial na amenização dos processos erosivos, conferindo um efeito protetor contra os agentes erosivos, fundamental na agregação edáfica, na diminuição do escorrimento superficial e consequente regularização do regime hídrico e diminuição da erodibilidade dos solos.
Durante a intempérie que atingiu a ilha da Madeira, a ocupação do solo por floresta permitiu evitar maiores deslizamentos de terras, minimizou em grande parte o escorrimento superficial da água das chuvas, ou pelo menos, diminuiu a sua velocidade, e, ainda funcionou como elemento agregador do solo, evitando a sua fragmentação. Não obstante, perante um fenómeno meteorológico sem precedentes em Portugal, pudemos constatar que nalguns pontos de confluência do escoamento das águas superficiais a capacidade funcional dos ecossistemas florestais foi ultrapassada, na medida em que a quantidade de precipitação colossal que se fez sentir - segundo dados do Laboratório Regional de Engenharia Civil os valores de pluviosidade registados entre as 07h00 e as 16h00 na estação meteorológica do Parque ecológico do Funchal e Trapiche rondaram 300 e 313mm, respetivamente - provocou no interior dos povoamentos a formação de ravinas, originando autênticas linhas de água, nas quais foram arrastadas enormes quantidades de terras, pedras, troncos e outros materiais, com um efeito exponencial abrasivo e destruidor. Acresce referir que para a ocorrência deste cenário contribuiu em muito o facto dos solos se encontrarem saturados em razão da elevada precipitação que fora registada nos últimos meses na Região.
De salientar, no entanto, tal como referido anteriormente, que se não fosse o papel protetor do coberto florestal nas áreas adjacentes, o cenário seria bem mais catastrófico.
OS INCÊNDIOS FLORESTAIS DE 2010 E 2012
Os incêndios florestais que ocorreram em 2010 e 2012 afetaram cerca de 8.632 e 6.966 hectares, respetivamente, tendo assumido dimensões bastante gravosas na ilha da Madeira.
Em 2010, a avaliação das condições meteorológicas que se fizeram sentir na ilha da Madeira durante o período estival, em particular, no mês de agosto, leva-nos a afirmar que o tempo foi extremamente quente e seco (temperaturas máximas acima de 25 ºC em 12 dias; pluviosidade só num dia, cerca de 0,5mm, humidade relativa do ar média da ordem de 39%) associado a alguns dias de ventos fortes (no dia 13 de agosto o vento chegou a atingir 116 Km/h), o que, cumulativamente, contribuiu de forma decisiva para o cenário que se verificou.
Uma das áreas mais afetadas pelos incêndios florestais nesse ano foi a Zona Especial de Conservação (ZEC) PTMAD0002 - Maciço Montanhoso Central da ilha da Madeira, onde arderam cerca de 2.854 hectares, o que corresponde a 46% da sua superfície. O coberto vegetal afetado foi, na sua maioria, vegetação de altitude composta, essencialmente, por urzes (Erica platycodon ssp. maderincola - urze-das-vassouras; Erica arborea - urze-arbórea; Erica maderensis - urze-rasteira) e outras espécies arbustivas e herbáceas características destas zonas.
Outras das áreas afetadas pelos incêndios, embora sem se registar danos significativos, foram zonas limítrofes da Floresta Laurissilva, principalmente, no concelho de Santana (Fajã da Nogueira) e algumas no concelho de S. Vicente, tendo ardido um total de 792 hectares, o que equivale a 5% da área correspondente à ZEC PTMAD0001 - Laurissilva da Madeira.
Foram igualmente afetadas as infraestruturas e equipamentos dos principais percursos pedestres recomendados da Região Autónoma da Madeira localizados na zona, bem como os investimentos florestais que o Governo Regional da Madeira tem vindo a desenvolver nas serras de Santo António e São Roque, com o intuito de recuperar o coberto florestal e vegetal nessas zonas.
Os incêndios provocaram prejuízos ambientais significativos, designadamente, ao nível da vegetação, valorização da paisagem, proteção do solo, capacidade de infiltração das chuvas, emissão de dióxido de carbono para a atmosfera, entre outros.
Em 2012, os incêndios florestais provocaram igualmente danos gravosos. Casas, viaturas e palheiros, total ou parcialmente, destruídos pelo fogo; inúmeras pessoas retiradas de casa e uma vasta área florestal consumida pelas chamas foram as principais consequências. Relativamente à área florestal foram constatados danos diretos provocados quer em floresta natural quer em floresta exótica.
Foram também atingidas as ZEC PTMAD0005 - Achadas da Cruz - 127 hectares (69% da sua superfície); PTMAD0002 - Maciço Montanhoso Central da ilha da Madeira - 138 hectares (2% da sua superfície) e PTMAD0001 - Laurissilva da Madeira - 288 hectares (2% da sua superfície).
Uma vez mais, a severidade das condições meteorológicas que se fizeram sentir ao longo do ano de 2012 (considerado pelo Observatório Meteorológico do Funchal como o ano com o segundo verão mais quente dos últimos tempos, só superado em 2004), a saber: vários dias em que se registaram temperaturas iguais ou superiores a 28ºC e níveis de humidade relativa do ar reduzidos; valores extremamente baixos de precipitação em relação aos valores normais; contribuiu para o cenário que se verificou.
O 1.º Inventário Florestal da Região Autónoma da Madeira
A execução do 1.º IFRAM1, constituiu uma base essencial, não só para conhecermos e compreendermos o património florestal da Região, mas também para a definição de políticas e medidas que garantam o desenvolvimento sustentável da floresta madeirense.
Neste trabalho procedeu-se a um levantamento sistemático e objetivo dos recursos florestais da Região Autónoma da Madeira, incidindo sobre todos os espaços florestais, independentemente do seu regime de propriedade, estatuto de conservação/proteção ou objetivos de gestão.
Procurou-se obter uma caracterização de aspetos-chave destes espaços, quer em termos de áreas ocupadas por cada espécie ou formação florestal, quer através da produção de indicadores quantitativos e qualitativos que descrevem a abundância, estado e condição dos ecossistemas florestais.
O IFRAM1 foi executado com base em informação extraída da cobertura aerofotográfica da Região Autónoma da Madeira realizada em 2004 e em medições de campo efetuadas durante o ano de 2008.
Sublinhe-se ainda que durante o ano de 2014 será executado o 2.º Inventário Florestal da Região Autónoma da Madeira (IFRAM2), o qual permitirá detetar e analisar as alterações ocorridas desde o último inventário, e consequentemente, monitorizar a evolução da floresta madeirense.
OS PLANOS DE ORDENAMENTO E GESTÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS
Em 2009, procedeu-se à elaboração de Planos Especiais de Ordenamento e Gestão e Programas de Medidas de Gestão e Conservação das Áreas Classificadas que integram a Rede Natura 2000 na Região Autónoma da Madeira.
Os Planos de Ordenamento e Gestão foram aprovados pelas seguintes resoluções do Conselho de Governo da Madeira:
- Resolução 1292/2009, de 2 de outubro - aprova o Plano de Ordenamento e Gestão das ilhas Selvagens (POGIS);
- Resolução 1293/2009, de 2 de outubro - aprova o Plano de Ordenamento e Gestão das ilhas Desertas (POGID);
- Resolução 1294/2009, de 2 de outubro - aprova o Plano de Ordenamento e Gestão da Ponta de São Lourenço (POGPSL);
- Resolução 1295/2009, de 2 de outubro - aprova o Plano de Ordenamento e Gestão da Rede de Áreas Marinhas do Porto Santo (POGRAMPPS);
- Resolução 1411/2009, de 19 de novembro - aprova o Plano de Ordenamento e Gestão do Maciço Montanhoso Central da ilha da Madeira (POGMMC);
- Resolução 1412/2009, de 19 de novembro - aprova o Plano de Ordenamento e Gestão da Laurissilva da Madeira (POGLM);
(Declaração de retificação n.º 13/2009, de 27 de novembro - procede a publicação dos anexos relativos às Resoluções n.os 1411/2009 e 1412/2009, de 19 de novembro).
Os Programas de Medidas de Gestão de Conservação das restantes Áreas Classificadas foram aceites pelos Despachos n.os 69/2009 (Pico Branco - Porto Santo), 70/2009 (Ilhéu da Viúva), 71/2009 (Achadas da Cruz), 72/2009 (Moledos) e 73/2009 (Pináculo), de 24 de junho, de Sua Exa. o Secretário Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais.
O Conselho de Governo da Madeira decidiu ainda proceder à classificação dos SIC PTMAD0001 - Laurissilva da Madeira; PTMAD0002 - Maciço Montanhoso Central da ilha da Madeira; PTMAD0003 - Ponta de São Lourenço; PTMAD0004 - Ilhéu da Viúva; PTMAD0005 - Achadas da Cruz; PTMAD0006 - Moledos - Madalena do Mar; PTMAD0007 - Pináculo; PTDES0001 - Ilhas Desertas; PTSEL0001 - Ilhas Selvagens; PTPOR0001 - Ilhéus do Porto Santo e PTPOR0002 - Pico Branco - Porto Santo para Zonas Especiais de Conservação (ZEC), através da Resolução 751/2009, de 2 de julho (Pico Branco - Porto Santo, Ilhéu da Viúva, Achadas da Cruz, Moledos e Pináculo), Resolução 874/2009, de 28 de julho (Laurissilva da Madeira e Maciço Montanhoso Central da ilha da Madeira), Resolução 1291/2009, de 2 de outubro (Ilhas Desertas, Ilhas Selvagens e Ponta de São Lourenço) e Resolução 1341/2009, de 3 de novembro (Ilhéus do Porto Santo).
A elaboração deste tipo de instrumentos revela-se fundamental, uma vez que contempla medidas e ações de conservação adequadas, com o intuito de evitar a deterioração dos habitats naturais e a perturbação das espécies, valores para as quais estas zonas foram designadas.
Ademais, no âmbito de instrumentos de gestão territorial, está prevista em 2014 a elaboração do Plano Regional de Ordenamento Florestal da Região Autónoma da Madeira (PROF-RAM), instrumento setorial de ordenamento e gestão dos recursos florestais regionais que estabelece as normas específicas de intervenção, utilização e exploração dos espaços florestais.
O CONTEXTO SÓCIOECONÓMICO DESFAVORÁVEL
O contexto socioeconómico desfavorável que o País e a Região Autónoma da Madeira atravessam leva-nos a redefinir os investimentos a realizar, uma vez que as dotações orçamentais são cada vez mais restritas. Recorde-se que, em janeiro de 2012, o Governo Regional da Madeira solicitou assistência financeira à República Portuguesa, no sentido de inverter o desequilíbrio da sua situação financeira e garantir a sustentabilidade das finanças públicas regionais, ficando obrigado à adoção, entre outras, de medidas de redução da despesa e contenção do investimento público.
De salientar que, nos últimos anos, temos vindo a assistir a uma redução substancial do número de trabalhadores em funções públicas, conforme exigida pelo Programa de Assistência Financeira.
Ademais, a redução global dos orçamentos disponíveis determina uma escolha criteriosa dos investimentos florestais a executar, de forma a concentrar e destinar melhor os recursos disponíveis, integrando ainda mais o setor florestal no esforço regional de equilíbrio financeiro.
O QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO 2014-2020
A política de coesão da UE para 2014-2020 prevê, pela primeira vez na sua história, uma redução do seu orçamento, o que reflete os orçamentos austeros de muitos países do bloco.
A UE justifica esta nova abordagem devido à crise económica, sublinhando que é necessário fazer mais sem aumentar o seu orçamento e implementar políticas ambiciosas que sejam mais eficazes, com uma governação mais forte e um sistema de execução simplificado que reduza substancialmente a burocracia para os beneficiários.
No âmbito da dotação global de fundos para 2014-2020 e que resulta da distribuição interna das verbas destinadas a Portugal, a Região Autónoma da Madeira receberá 844 milhões de euros, menos 31 milhões do que o anterior quadro comunitário de apoio.
Os fundos estruturais a disponibilizar neste período terão como principais prioridades impulsionar a criação de emprego e o crescimento económico. Constitui uma nova fase de política económica para melhorar a competitividade da Região, diminuindo os efeitos da insularidade e apoiando o tecido económico e social da Madeira.
Neste sentido, perspetiva-se a valorização do setor florestal através da criação de emprego e de oportunidades de negócio no meio rural, impulsionadoras da dinamização das economias locais.
3. ESPECIFICIDADES E IMPORTÂNCIA DAS FLORESTAS NA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA
Inserida na Região Biogeográfica da Macaronésia a Região Autónoma da Madeira é constituída pelas Ilhas da Madeira e Porto Santo e pelos subarquipélagos das Desertas e das Selvagens. A sua origem vulcânica, a influência do anticiclone dos Açores, a corrente oceânica do Golfo e os fortes efeitos da insularidade, diferenciaram-na e particularizaram-na numa unidade biogeográfica funcional.
As características geográficas, ambientais e culturais deram lugar à existência de elementos florísticos e faunísticos muito particulares, com condições ambientais muito específicas, originários dos habitats herdados e que se desenvolviam, no passado, no território mediterrânico.
3.1. EVOLUÇÃO DA ATIVIDADE FLORESTAL
«Árvores de grande porte, da mais exuberante vegetação e sem solução de continuidade, cobriam densamente as vertentes e as encostas, tornando inacessíveis os terrenos e a exploração da Ilha». Foi assim que em 1420, Gonçalves Zarco encontrou a Ilha da Madeira, cujo nome ficou a dever-se ao muito e denso arvoredo que a revestia. Esta Ilha «provocava um verdadeiro espanto, misto da mais assombrosa surpresa e da mais empolgante admiração, que experimentaram os primeiros e audazes navegantes ao defrontarem o panorama de uma maravilhosa floresta que, em massa compacta, longamente se estendia desde a orla remansosa do oceano até aos píncaros das mais alterosas montanhas». Reza a história que a Ilha esteve sete anos a arder devido à grande dificuldade em «desfazer tanto arvoredo» de tal modo que, Gonçalves Zarco se viu obrigado a destruir a vegetação pelo uso do fogo.
Decorridos cem anos sobre a sua descoberta, o corte de madeira para construção de naus ou de casas, a utilização de lenha para combustível, o fogo e o pastoreio, contribuíram evidentemente para os efeitos nefastos da intensa desarborização a que a Ilha vinha sendo sujeita, pelo que surgiram as primeiras medidas de proteção ambiental.
A primeira medida de proteção conhecida para a Madeira terá sido a do alvará de D. João II, a 7 de março de 1493, determinando que os "os freixos e os cedros que para nós reservamos não usarão nem cortarão... a não ser para alguma Igreja ou casa de câmara a quem dermos...licença por carta nossa."
A 14 de janeiro de 1515, o Rei D. Manuel promulgou legislação de forma a atenuar os excessos constatados. Apesar de não se conhecerem todas as disposições do regimento decretado, sabe-se que este ordenava a plantação de pinheiros e castanheiros nas terras mais adequadas a estas espécies, e proibia o corte de árvores sem licença das câmaras, não podendo esse corte ser permitido, em caso algum, nos locais em que houvesse fontes ou águas correntes. Outras normas de caráter proibitivo, acompanhadas das respetivas penalidades impostas aos infratores, eram referidas no mesmo regimento.
Em 27 de agosto de 1562, através do regimento decretado pela Rainha-regente D. Catarina, foi estabelecido o que verdadeiramente se podia chamar de «Código Florestal da Madeira», um importante diploma para a história agrícola da Ilha, evidenciando uma peculiar legislação florestal. Nesse severíssimo «Regimento novo das madeiras para a Ilha da Madeira» mandava-se punir com penas de multa e de açoites em praça pública, e de exílio para África "qualquer pessoa que fosse achada cortando ou trazendo a dita madeira ou lenha, se for provado que a cortou ou a trouxe sem a respetiva licença...". Apesar do rigor desta lei não se eliminaram os erros, nem se atenuaram os seus efeitos. Novas providências teriam que ser tomadas.
Foi então que em 1839, foi editado o «Projeto de Regimento das Matas e Arvoredos da Ilha da Madeira», o qual definia as condições a que deveriam obedecer todos aqueles que procedessem ao corte ou transporte de madeiras e lenhas, ao fabrico de carvão, à utilização de alambiques e à surriba de terrenos improdutivos, e atribuía às Câmaras ou Administradores dos Concelhos, a competência para autorizar e zelar pela exata concretização de tais práticas.
Pelo Decreto de 11 de março de 1911 foi criada a Junta Agrícola da Madeira e o respetivo regulamento estabeleceu a Estação Agrária da Madeira, à qual incumbia a direção técnica e administrativa dos assuntos florestais. Não obstante, e apesar de todas as solicitações transmitidas aos órgãos supremos do País, o revestimento florestal das serras da Ilha da Madeira foi-se degradando cada vez mais, quer em consequência dos desregrados usos e costumes postos em prática na exploração de madeira e lenha, que eram, em grande parte, exportadas para o continente e até para o estrangeiro, ou na primitiva pastorícia, quer como resultado da deflagração de incêndios por simples incúria ou com inconfessáveis fins. No que respeita à pastorícia, a 23 de julho de 1913 e a 22 de setembro de 1917, foram publicados os diplomas conhecidos como "Lei da pastagem nas serras da Ilha da Madeira", que estabeleceram disposições acerca das pastagens, na tentativa de controlar o uso da floresta pelos gados e acautelar os prejuízos causados pela sua livre apascentação, não tendo sido observado o seu cumprimento em toda a plenitude.
Com a eclosão da I Grande Guerra Mundial de 1914/18, o problema agravou-se ainda mais pois a impossibilidade de importação de carvão obrigou os madeirenses a recorrerem exclusivamente à floresta para a obtenção do combustível necessário e indispensável à sua sobrevivência. Surge então o Decreto de 8 de maio de 1918 que estabelece no País oito Circunscrições Florestais, ficando o arquipélago da Madeira incluído na 6ª Circunscrição, com sede em Lisboa, compreendendo 18 Regências Florestais, cabendo à do Funchal, o n.º18. Extinta a Junta Agrícola da Madeira, foi criada em 1922, a 9ª Região Agrícola a cargo da Estação Agrária da Madeira, órgão executivo da Junta Geral do Distrito Autónomo do Funchal, incorporando-se nesta aquela Regência Florestal, cuja chefia veio a ser entregue ao regente florestal António Bon Shiappa de Azevedo.
Nos anos subsequentes chegou-se à conclusão da imperiosa necessidade em instituir na Ilha um serviço próprio, já que por carência dos meios necessários de ação, eram impotentes os esforços produzidos pela Regência Florestal da Estação Agrária da Madeira. Na sequência das diligências tomadas e com fundamento na Base II da Lei 1971, de 15 de junho de 1938 - Lei do Povoamento Florestal - decidiu a Direção-Geral dos Serviços Florestais e Aquícolas mandar elaborar o 1º Plano Complementar do Plano do Povoamento Florestal, por forma a estender a sua ação aos baldios do arquipélago da Madeira. Esse complexo estudo, proficientemente executado em 1942 pelo engenheiro silvicultor José Maria de Carvalho e depois reajustado pelo engenheiro silvicultor José Alves, foi em tempo oportuno submetido à aprovação da Câmara Corporativa e prescrito pelo Governo através do Decreto-Lei 38178, de 22 de fevereiro de 1951.
Foi criada a Circunscrição Florestal do Funchal que iniciou atividade a 26 de abril de 1952, liderada pelo Engenheiro silvicultor Eduardo de Campos Andrada, tendo como objetivo a execução das atribuições preconizadas no mencionado Plano Complementar relativamente ao arquipélago da Madeira. No entanto, tendo esta iniciado atividade nessa data, somente em 1955, é que foram desencadeados os trabalhos de arborização devido às demoras resultantes da delimitação e submissão dos baldios ao Regime Florestal e ao estudo e aprovação dos projetos de arborização para cada perímetro florestal. A Circunscrição Florestal do Funchal, além da implementação de trabalhos de repovoamento florestal, encetou uma série de outras atividades, nomeadamente, ao nível da correção torrencial e luta contra a erosão, ordenamento do regime silvopastoril, com avanços e retrocessos, proteção do arvoredo, construção de caminhos e edifícios, entre muitas outras, até 1975.
A partir de 1976, a floresta pública madeirense e todas as atividades associadas passaram a ser da responsabilidade do Governo Regional da Madeira, através dos serviços competentes na matéria. Desde então, auxiliados pelas lições que a história ensinou, têm sido desenvolvidos projetos e ações conducentes à prossecução dos objetivos de valorização dos recursos naturais, prevenção da erosão dos solos, regularização do regime hídrico, salvaguarda da biodiversidade e procura de um equilíbrio dinâmico entre o Homem e a natureza, propulsor do modelo de desenvolvimento sustentável que se preconiza para a Região.
3.2. PATRIMÓNIO FLORESTAL
A Região Autónoma da Madeira possui um património florestal com características naturais próprias - geológicas, hidrológicas, climáticas e florestais distintas - que ao mesmo tempo que significam notoriedade para a Região, conferem aos seus ecossistemas florestais uma extrema vulnerabilidade, o que representa uma responsabilidade acrescida na gestão e na qualidade das intervenções nessas áreas.
Neste âmbito, importa destacar as comunidades florestais autóctones que, na sua globalidade, constituem a denominada Floresta «Laurissilva», galardoada, entre outras distinções, como Património Mundial Natural pela UNESCO, em 1999. Sendo uma área protegida a sua gestão assenta sobretudo em ações de conservação e preservação do coberto florestal, dos ecossistemas naturais e da fauna que nela habita. O controlo de espécies invasoras assume um papel fundamental na perenidade destes habitats. Em conjunto com todos os outros espaços florestais da Região, apresenta características hidrológicas específicas, assumindo um papel preponderante no equilíbrio hídrico da Região, captando água dos nevoeiros e das precipitações verticais.
A Floresta «Laurissilva» representa, indubitavelmente, um importante marco de distinção a nível nacional e internacional. É reconhecida pelo valor natural, ecológico e paisagístico, através dos serviços que presta na conservação do solo, manutenção do regime hídrico, regularização da qualidade do ar e do clima, proteção da paisagem e da Biodiversidade. Evidencia-se igualmente pelo valor sociocultural, nomeadamente, na preservação de hábitos e costumes das festividades do povo madeirense, pelo valor económico-financeiro, com destaque para o Ecoturismo que origina fluxos financeiros consideráveis e criação de emprego, aspetos fundamentais e propulsores para a economia regional.
Atendendo às características da Ilha, designadamente, as limitações decorrentes da sua reduzida superfície e relevo acidentado, é perfeitamente compreensível que a floresta seja encarada mais numa perspetiva de conservação do património florestal existente, do que propriamente na vertente produtiva. Ainda assim, esta última tem vindo a assumir um papel crescente na economia regional - dados mais recentes, demonstram que o eucalipto gera um valor anual de negócio de 4,6 milhões de euros, sendo neste momento o terceiro produto primário mais comercializado na Região. A floresta introduzida deverá ser orientada para o seu aproveitamento racional e sustentado, com vista ao aproveitamento de recursos e geração de mais-valias financeiras.
Numa perspetiva futura, o ordenamento e gestão florestal deverá permitir conciliar as funções de proteção ambiental e de usufruto lúdico e social, e atender à existência das atividades económicas inseridas no espaço florestal.
A política florestal da Região e dos intervenientes na floresta, deverá ser direcionada para que a gestão e a utilização da floresta e dos espaços florestais mantenha a sua biodiversidade, vitalidade e todo o seu potencial para satisfazer, agora e no futuro, as funções mais relevantes para o desenvolvimento florestal sustentável.
Segundo o 1.º IFRAM1 a área com aptidão florestal corresponde a 59.106 hectares, o que equivale a 74% da área total da Região Autónoma da Madeira. No que respeita à área de ocupação florestal (34.224 hectares), é de referir que a floresta natural ocupa 16.143 hectares (47%), a floresta cultivada 16.522 hectares (48%) e 1.559 hectares (5%) correspondem a "Outras áreas arborizadas" - integrada na classe Forest and Other Wooded Land (FOWL) da classificação da Food and Agriculture Organization (FAO) - que na Madeira é composta, maioritariamente, por urzais arbóreos (Quadros 1, 2 e 3).
Na Ilha da Madeira a floresta introduzida é caracterizada, essencialmente, pela presença de eucalipto (Eucalyptus globulus), pinheiro-bravo (Pinus pinaster), acácia (Acacia sp.) e castanheiro (Castanea sativa). Na Ilha do Porto Santo predominam o pinheiro-do-Alepo (Pinus halepensis) e o cipreste-da-Califórnia (Cupressus macrocarpa), como espécies exóticas, encontrando-se a floresta natural restrita a pequenos núcleos de vegetação. Nesta ilha, a superfície de incultos e de afloramentos rochosos abrange uma área significativa. Os Serviços Florestais desde há muito, têm desenvolvido esforços imensuráveis, no sentido de reflorestar aquela Ilha que denota sinais preocupantes de suscetibilidade à desertificação.
QUADRO 1
Área florestal
(ver documento original)
QUADRO 2
Floresta cultivada
(ver documento original)
QUADRO 3
Floresta natural
(ver documento original)
A superfície florestal na Região apresenta especificidades evidentes em matéria de dimensão e orografia com particularidades objetivas ao nível do ordenamento do território e com características próprias ao nível da paisagem, do património natural e do ambiente. O regime de propriedade é disperso, quer na sua dimensão física (95% das explorações têm uma área inferior a 1ha e cerca de 85% é inferior a 0,5ha) quer no número elevado de proprietários desse minifúndio e quer ainda pelo regime jurídico dessas mesmas propriedades (Quadro 4.).
A orografia da Região, em particular, da ilha da Madeira, é caracterizada por um relevo acidentado, onde cerca de 66% da sua superfície apresenta um declive superior a 25%, correspondendo a cerca de 48.000 hectares.
QUADRO 4
Regime de propriedade florestal
(ver documento original)
Atendendo a estas condicionantes, é perfeitamente compreensível que a floresta na Região assuma um papel essencialmente de proteção, mais numa perspetiva de conservação do património florestal existente, do que propriamente na sua vertente mais produtiva. De facto, a floresta de produção, embora seja comprovadamente necessária à manutenção da sustentabilidade dos recursos florestais, uma vez que bem gerida é uma fonte inesgotável de produtos, não tem uma expressividade significativa na Região. Daí a decisão surgir cada vez mais em prol da proteção dos recursos florestais do que propriamente na exploração direta, mais clássica dos mesmos. No Arquipélago da Madeira a floresta assume um papel essencialmente de proteção dos ecossistemas, prevenção da erosão dos solos e regularização do regime hídrico. Exerce também uma função fundamental como elemento paisagístico e de acolhimento de inúmeras atividades lúdicas.
De facto, a utilização da floresta como espaço lúdico-social é feita a diversos níveis, desde logo, percorrendo as veredas e as levadas, os piqueniques, a caça, a pesca em águas interiores, a utilização dos parques florestais para recreio e lazer, as atividades de canyoning e os passeios todo-o-terreno e as provas desportivas.
É lógico considerar que com o incremento destas atividades maiores serão as pressões humanas sobre os espaços florestais, pelo que é imprescindível garantir permanentemente a vigilância e fiscalização.
A missão de fiscalizar, vigiar e proteger o património florestal na Região está a cargo do Corpo de Polícia Florestal que participa em ações de prevenção e deteção e combate de incêndios florestais, de formação e sensibilização das populações, e ainda em ações silvícolas. É a única força policial integrada no Governo Regional da Madeira.
Reconhecendo a importância do património florestal, têm sido desenvolvidas ações de expansão e recuperação do coberto florestal através da eliminação de espécies exóticas invasoras e da (re)florestação de diversas áreas com espécies indígenas. Desde 1975 até aos nossos dias já foram executados cerca de 128 projetos florestais, cuja intervenção florestal de arborização e beneficiação incidiu em cerca de 3.250 hectares de área florestal, tendo sido plantadas quase 6,5 milhões de árvores (Quadro 5.) A par destas ações têm sido construídos e melhorados vários quilómetros de rede viária florestal e divisional.
QUADRO 5
Projetos de intervenção florestal
(ver documento original)
Importa ainda enfatizar os trabalhos sublimes desenvolvidos pelos Serviços Florestais no período 1952-1974. Com efeito, além da implementação de trabalhos de repovoamento florestal, encetaram uma série de outras atividades, nomeadamente, ao nível da correção torrencial e luta contra a erosão, ordenamento do regime silvopastoril, proteção do arvoredo, construção de caminhos e edifícios, entre outras. Nessa altura, procedeu-se à submissão dos baldios ao Regime Florestal e ao estudo e aprovação dos projetos de arborização para cada perímetro florestal.
3.3. BIODIVERSIDADE E CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
As manchas florestais autóctones da Região Autónoma da Madeira albergam um elevado grau de biodiversidade que, unido ao índice de endemicidade presente, oferecem um banco genético excecional, cujo valor ambiental, social e económico importa preservar, divulgar e promover.
A Região Autónoma da Madeira conta com um total de 11 Zonas Especiais de Conservação (ZEC) que integram a Rede Natura 2000, onde as manchas florestais evidenciam uma representação destacada pela sua singularidade, pelo seu grau de endemicidade, e até mesmo, pela sua dimensão.
Com a aprovação, em 2009, dos Planos de Ordenamento e Gestão e Programas de Medidas de Gestão e Conservação destas Áreas Protegidas foi possível estabelecer regimes de salvaguarda dos recursos e valores naturais presentes, com vista a garantir a conservação da natureza e da biodiversidade, bem como a manutenção e valorização das características das paisagens naturais.
De facto, estes espaços contêm valores ambientais com significado e importância relevante do ponto de vista da conservação da natureza, devendo ser alvo de medidas estratégicas que promovam a garantia da biodiversidade e a sua sustentabilidade.
Neste capítulo, destaque uma vez mais para a Floresta "Laurissilva": Área Classificada da Rede Natura 2000; Reserva Biogenética do Conselho da Europa desde 1992 e Património Mundial Natural sob a égide da UNESCO em 1999, o único galardão do género atribuído até ao momento em Portugal. Ademais, na Região Autónoma da Madeira constitui, ainda, a maior e mais bem conservada mancha de Floresta Laurissilva da Região Biogeográfica da Macaronésia, onde se inclui os Arquipélagos da Madeira, Açores, Canárias e Cabo Verde.
A Floresta «Laurissilva» encerra um património natural riquíssimo com grande diversidade de espécies endémicas ao nível do estrato arbóreo, arbustivo e herbáceo. As espécies vegetais mais características do estrato arbóreo são as da família das Lauráceas: loureiro (Laurus novocanariensis), til (Ocotea foetens), vinhático (Persea indica) e barbusano (Apollonias barbujana). Fazem parte ainda do estrato arbóreo, o aderno (Heberdenia excelsa), o mocano (Visnea mocanera e Pittosporum coriaceum), o pau-branco (Picconia excelsa), a faia (Myrica faya), o sanguinho (Rhamnus glandulosa), o folhado (Clethra arborea), o cedro-da-Madeira (Juniperus cedrus subsp. maderensis), o perado (Ilex perado), o azevinho (Ilex canariensis) e a urze molar (Erica arborea).
O estrato arbustivo é composto pela urze das vassouras (Erica platycodon subsp. maderincola), uveira-da-serra (Vaccinium padifolium), o massaroco-da-serra (Echium candicans), a sorveira (Sorbus maderensis) e o isoplexis (Isoplexis sceptrum).
Das espécies vegetais que integram o estrato herbáceo da Floresta Natural da Ilha da Madeira, fazemos referência ao gerânio-da-Madeira (Geranium maderense), ao alegra-campo (Semele androgyna), à orquídea-branca (Goodyera macrophylla), à orquídea-da-serra (Dactylorhiza foliosa), à hera (Hedera maderensis ssp. maderensis), ao ranúnculo (Ranunculus cortusifolius subsp. major) e à estreleira (Argyranthemum pinnatifidum).
No domínio da fauna, podemos encontrar inúmeros moluscos e insetos endémicos. De salientar, na avifauna, o pombo-torcaz (Columba trocaz), espécie endémica, e considerado um dos exemplos mais antigos da Avifauna Macaronésica. Outras aves emblemáticas, cujo habitat preferencial é a Laurissilva, são o bis-bis (Regulus madeirensis), o tentilhão (Fringilla coelebs madeirensis), a lavandeira (Motacilla cinerea schmitzi) e a ave de rapina manta (Buteo Buteo harterti). Fazem também parte deste habitat o morcego-arborícola-da-Madeira (Nyctalus leisleri verrucosus), a tarântula da Laurissilva (Hogna maderiana) e as semi-lesmas endémicas (Plutonia sp.).
A Região Autónoma da Madeira é também reconhecida por possuir um território com recursos edáficos limitados, cuja vulnerabilidade perante processos de alteração é muito elevada. As alterações produzidas pelos diferentes processos de desenvolvimento socioeconómico verificados na Madeira, potenciaram alterações, por vezes graves, que desencadearam processos de fragilização ou desertificação das áreas florestais, colocando em risco a sustentabilidade dos recursos hídricos e edáficos da Região. Neste sentido, as manchas florestais têm um papel decisivo na subsistência dos recursos edáficos, tanto na sua formação como na sua conservação.
As florestas da Região Autónoma da Madeira encontram-se sob influência dos ventos alísios gerados pelo anticiclone dos Açores, que têm como característica principal a ocorrência de massas estacionárias de nevoeiro nas cotas superiores a 700 metros de altitude. Este efeito propicia o aparecimento de manchas florestais cobertas de neblina que assumem uma grande importância ao nível hídrico, já que possuem a característica de absorver grandes quantidades de água pelo efeito de retenção de nevoeiro, sendo a componente hídrica mais importante da Região e que chega a atingir, nalguns casos, o dobro ou triplo dos recursos conseguidos através das precipitações.
O desaparecimento ou má gestão dos recursos florestais destas áreas supõe uma quebra considerável dos recursos hídricos, desencadeando processos de empobrecimento, que poderão levar a vários processos de desertificação das ilhas.
As manchas florestais são ainda um importante sumidouro natural de gases de efeito estufa, contribuindo a sua preservação decisivamente para o cumprimento da estratégia e das metas que a Região e o País assumiram perante instituições internacionais em matéria de alterações climáticas.
Neste sentido, a aposta deverá incidir na promoção da gestão ambiental da biodiversidade e conservação da natureza numa perspetiva do seu uso sustentado.
3.4. PREVENÇÃO E GESTÃO DE RISCOS
Neste capítulo, importa mencionar que os principais riscos que afetam as superfícies florestais da Região estão relacionados com a questão dos incêndios florestais, a ocorrência de pragas e doenças e a erosão dos solos.
As condições climáticas da Região, a falta de ordenamento e gestão das áreas florestais privadas, resultante do absentismo dos seus proprietários, caracterizado pela migração, emigração, descapitalização, envelhecimento e titularidade dispersa, fazem com que os incêndios florestais ocorram com frequência e assumam, de facto, dimensões relevantes que importa minimizar.
Desde a sua descoberta e até aos dias de hoje, temos vindo a assistir a sucessivos episódios de incêndios florestais causados sobretudo pela pressão antrópica que têm provocado o empobrecimento específico das massas florestais. Além dos incêndios florestais que ocorreram em agosto de 2010 e julho de 2012, no passado, em 1976, foram afetados mais de 15.000 hectares e em 1988, a área ardida ultrapassou os 10.000 hectares. Em seguida, é apresentado um resumo dos incêndios florestais que ocorreram entre 2006-2013 (Quadro 6.).
QUADRO 6
Áreas afetadas por incêndios florestais - 2006/2013
(ver documento original)
Devido às nefastas consequências que os incêndios provocam, tanto para o empobrecimento da biodiversidade como para o desenvolvimento socioeconómico, o Governo Regional da Madeira tem vindo a executar investimentos que visam a proteção e prevenção da floresta contra esta ameaça. Ademais, tem criado condições que permitem uma maior consciencialização dos cidadãos para este assunto, fomentando um maior compromisso social em prol da proteção dos recursos florestais.
No âmbito da fitossanidade florestal, no decurso de ações de prospeção e amostragem realizadas pelo Governo Regional da Madeira, com vista à deteção de organismos prejudiciais aos vegetais e produtos vegetais foi confirmada a presença dos seguintes organismos: Bursaphelenchus xylophilus (Steiner et Buhrer) Nickle et al. (Nemátodo da Madeira do Pinheiro - NMP); Rynchophorus ferrugineus (Olivier) - Gorgulho da palmeira e mais recentemente, foram ainda identificadas zonas afetadas pelo Gonipterus spp - Gorgulho do eucalipto.
Naturalmente, para além destes, estão identificados na Região Autónoma da Madeira outros organismos prejudiciais aos vegetais e produtos vegetais (Quadro 7) que afetam, essencialmente, áreas debilitadas em consequência de incêndios e/ou outros fatores antrópicos, assim como de fatores naturais.
A destruição que estes organismos têm vindo a provocar nos últimos anos no território regional merece uma atuação planeada e célere, no sentido de atenuar e controlar esse efeito.
QUADRO 7
Organismos prejudiciais aos vegetais e produtos vegetais
(ver documento original)
As consequências ecológicas e socioeconómicas destas pragas e doenças determinaram a concretização de determinadas ações, de modo a tornar mais eficaz o processo de controlo das mesmas, a saber: prospeção e amostragem; inspeção fitossanitária; ações de erradicação pontuais; colocação de armadilhas e atrativos e tratamentos preventivos. Para além destas ações estão a ser implementadas medidas de apoio à investigação científica; de apoio à indústria e de apoio aos proprietários florestais, nomeadamente, através da informação, divulgação, sensibilização e esclarecimento dos vários agentes interessados ou com responsabilidade na fileira florestal.
Em matéria de luta contra a erosão dos solos, uma das prioridades do Governo Regional da Madeira tem sido a recuperação do coberto florestal e vegetal de zonas degradadas, localizadas a cotas elevadas da ilha da Madeira e do Porto Santo. Efetivamente, e a par da proibição da apascentação desregrada de gados, diversas têm sido as medidas tomadas no sentido da recuperação destas zonas mais degradadas.
As serras de Santo António e de São Roque, o Paul da Serra e o Porto Santo, têm sido disso mesmo exemplo onde a execução de diversos projetos de florestação contribuem para a amenização dos fenómenos erosivos. De facto, nestes locais, cujos solos, na maioria dos casos esqueléticos, e sujeitos a processos erosivos marcantes, a importância da reflorestação é enfatizada, como forma de proteger os solos e regularizar o regime dos cursos de água de mais acentuada torrencialidade.
Ainda sobre esta matéria o Governo Regional da Madeira tem vindo a proceder à beneficiação de barragens de correção torrencial que se encontrem danificadas, bem como à construção de novas barragens. Com estes investimentos, pretende-se por um lado diminuir a erosão provocada no leitos das ribeiras e por outro suster materiais inertes e solo, que de outra forma iriam ser arrastados ao longo das ribeiras.
Ademais, deverá ser dada atenção aos trabalhos de limpeza e desobstrução regular dos leitos das ribeiras, bem como ao seu desassoreamento. O controlo da ravinação é outra das ações de conservação/proteção do solo que importa ter presente.
4. VISÃO ESTRATÉGICA: VETORES ESTRATÉGICOS E PRIORITÁRIOS
Reconhecendo o papel multifuncional desempenhado pelas manchas florestais da Região e a importância que os ecossistemas florestais assumem na vertente económica, social, ambiental, ecológica, cultural, na promoção de atividades lúdico-desportivas ao ar livre, na fixação do dióxido de carbono, na luta contra as alterações climáticas e desertificação e na produção de matérias-primas renováveis; tendo em conta os constrangimentos presentes, bem como a existência de diversos fatores limitantes ao desenvolvimento do setor florestal, são identificados e destacados em seguida as potencialidades que permitem, se bem exploradas, uma evolução positiva e duradoura do setor.
Considerando que se pretende garantir uma Gestão Sustentável dos Recursos Florestais na Região Autónoma da Madeira, são estabelecidos os princípios específicos orientados à Preservação dos recursos florestais, à Expansão das áreas arborizadas, à Melhoria dos espaços florestais e naturais, à Salvaguarda da Biodiversidade e Conservação da Natureza, à Melhoria da Paisagem, à Prevenção e Gestão de riscos, ao Contributo das florestas na luta contra as alterações climáticas e desertificação, à Conservação do património biogenético vegetal, à Utilização ordenada e racional dos recursos cinegéticos, aquícolas e silvopastoris, ao Usufruto dos espaços florestais para atividades lúdico-desportivas, ao Fomento do turismo de natureza, ao Uso da biomassa como fonte energética renovável, ao Desenvolvimento das zonas rurais, ao Contributo da silvicultura para o emprego e ao crescimento económico das comunidades rurais, à Valorização dos recursos florestais e naturais, à Integração das florestas em outras políticas setoriais e à Colocação em funcionamento dos compromissos nacionais e internacionais de âmbito florestal.
É assim definida a Estratégia Regional para as Florestas que se consubstancia fundamentalmente nos seguintes vetores estratégicos (VE) e respetivos objetivos prioritários (OP):
VE 1 - PROMOVER O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO PATRIMÓNIO FLORESTAL DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA
OP 1.1. - MELHORAR O PLANEAMENTO E ORDENAMENTO FLORESTAL
Meta 1: Executar o 2.º Inventário Florestal da Região Autónoma da Madeira (IFRAM2)
Indicador: Executar o IFRAM2 até 2015
Meta 2: Elaborar o Plano Regional de Ordenamento Florestal da Região Autónoma da Madeira (PROF-RAM)
Indicador: Elaborar o PROF-RAM até 2015
Meta 3: Elaborar o Plano Global de Proteção Florestal da Região Autónoma da Madeira (PGPF)
Indicador: Elaborar o PGPF até 2016
Meta 4: Elaborar Planos de Gestão Florestal
Indicador: Elaborar, até 2020, PGF para a totalidade das áreas sob gestão pública
OP 1.2. - RECUPERAR, BENEFICIAR E EXPANDIR O COBERTO FLORESTAL
Meta1: Aumentar a área florestada na Região Autónoma da Madeira
Indicador: Aumentar, até 2020, a área florestada em pelo menos 1000 hectares, salvaguardando-se sempre uma taxa mínima de sucesso de 75%
Meta 2: Beneficiar/recuperar os espaços florestais da Região Autónoma da Madeira
Indicador: Beneficiar/recuperar pelo menos 1500 hectares até 2020
VE 2 - ASSEGURAR A GESTÃO AMBIENTAL DA BIODIVERSIDADE E CONSERVAÇÃO DA NATUREZA NUMA PERSPETIVA DO SEU USO SUSTENTADO
OP 2.1. - GARANTIR A PERENIDADE DOS ENDEMISMOS MACARONÉSICOS E MADEIRENSES AMEAÇADOS DE EXTINÇÃO
Meta 1: (Re) introduzir e/ou reforçar populações de espécies ameaçadas de extinção
Indicador: Efetuar pelo menos 55 ações de (re) introdução/reforço populacional até 2020
Meta 2: Propagar táxones selecionados usando técnicas apropriadas a cada espécie
Indicador: Propagar pelo menos 100 táxones até 2020
Meta 3. Elaborar planos anuais de colheita de sementes, de modo a incrementar o número de táxones indígenas no Banco de Sementes do Jardim Botânico da Madeira
Indicador: Efetuar pelo menos 140 ações de recolha de sementes até 2020
Meta 4. Elaborar planos de ação dirigidos a espécies alvo com estatuto elevado de ameaça
Indicador: Elaborar pelo menos 15 planos de ação até 2020
OP 2.2. - PROMOVER A CONSOLIDAÇÃO DA INFORMAÇÃO DE BASE SOBRE ESPÉCIES E HABITATS NATURAIS PROTEGIDOS
Meta 1: Elaborar relatórios setoriais e globais sobre o estado de conservação de espécies e habitats protegidos
Indicador: Elaborar 2 relatórios no âmbito da aplicação nacional das Diretivas Aves e Habitats até 2020
Meta 2: Gerir uma Base de Dados sobre a Biodiversidade do Arquipélago da Madeira
Indicador: Integração de pelo menos 50% do total de táxones existentes até 2020
OP 2.3. - SENSIBILIZAR PARA A PRESERVAÇÃO DOS ECOSSISTEMAS FLORESTAIS E NATURAIS
Meta 1: Manter em funcionamento um Portal sobre a Biodiversidade da Região Autónoma da Madeira
Indicador: Disponibilização no portal de pelo menos 60% do total de táxones existentes até 2020
Meta 2: Promover ações de sensibilização e educação ambiental
Indicador: Desenvolver pelo menos 700 ações até 2020
VE 3 - REFORÇAR A PREVENÇÃO E GESTÃO DE RISCOS NATURAIS E ANTRÓPICOS
OP 3.1. - REFORÇAR A CAPACIDADE DE PREVENÇÃO E PROTEÇÃO DA FLORESTA CONTRA INCÊNDIOS FLORESTAIS
Meta 1: Reduzir a área florestada afetada por incêndios florestais
Indicador: Reduzir a área para valores médios anuais inferiores a 1000 hectares, até 2020
Meta 2: Manter a rede de Defesa da Floresta Contra Incêndios (DFCI) implantada
Indicador: Até 2020, assegurar a manutenção de pelo menos 75% da rede de DFCI implantada
OP 3.2. - REDUZIR OS RISCOS E EFEITOS DE AGENTES BIÓTICOS (PRAGAS E DOENÇAS)
Meta 1: Estabelecer uma rede permanente de monitorização do estado sanitário das florestas da Região Autónoma da Madeira
Indicador: Até 2017, estabelecer a rede permanente de monitorização
Meta 2: Até 2020, diminuir a % de árvores com baixa vitalidade provocada por agentes bióticos, segundo a avaliação da rede permanente de monitorização do estado sanitário das florestas
Indicador: % inferior a 15% para todas as espécies
Meta 3: Elaborar planos de ação de prevenção e controlo de riscos
Indicador: Até 2020, elaborar 10 planos de ação
OP 3.3. - REFORÇAR A RECUPERAÇÃO BIOFÍSICA DAS ÁREAS DEGRADADAS
Meta 1: Controlar os processos de erosão
Indicador: Recuperar 500 hectares de áreas degradadas até 2020
Meta 2: Recuperar as áreas florestais sob gestão pública afetadas por incêndios
Indicador: Até 2020, intervir na totalidade das áreas afetadas
VE 4 - FOMENTAR O APROVEITAMENTO DOS MÚLTIPLOS RECURSOS ASSOCIADOS À FLORESTA E À NATUREZA NA PROMOÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO TERRITÓRIO E DO ECOTURISMO
OP 4.1. - ASSEGURAR AS CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO SOCIAL E PROMOÇÃO DOS ESPAÇOS FLORESTAIS, ZONAS DE RECREIO E LAZER ASSOCIADOS AO USO MÚLTIPLO DA FLORESTA
Meta 1: Implementar um modelo de gestão da rede de percursos pedestres recomendados da Região Autónoma da Madeira
Indicador: Estabelecer, até 2020, um sistema de georreferenciação da rede de percursos pedestres recomendados da Região Autónoma da Madeira
Meta 2: Manter a rede de percursos pedestres recomendados da Região Autónoma da Madeira
Indicador: Até 2020, assegurar a manutenção de pelo menos 75% da rede de percursos pedestres recomendados
Meta 3: Criar percursos pedestres GR (Grande Rota) na Região Autónoma da Madeira
Indicador: Criar pelo menos um (1) percurso pedestre GR até 2020
Meta 4: Manter os parques florestais e áreas de recreio e lazer em bom estado de conservação e usufruto
Indicador: Intervir, até 2020, em todas as áreas de lazer e recreio garantindo a sua sustentabilidade
OP 4.2. - MELHORAR A GESTÃO E SUSTENTABILIDADE DOS RECURSOS CINEGÉTICOS, AQUÍCOLAS E SILVOPASTORIS
Meta 1: Contribuir para a valorização da caça, através do reforço das populações cinegéticas em áreas florestais
Indicador: Até 2020, realizar pelo menos 120 ações de reforço das populações cinegéticas em áreas florestais
Meta 2: Incrementar a pesca desportiva de águas interiores, através do reforço das populações piscícolas.
Indicador: Até 2020, realizar pelo menos 140 ações de repovoamento piscícola.
Meta 3: Garantir o contínuo ordenamento da atividade silvopastoril, nomeadamente através do estímulo à aplicação de boas práticas, inerentes à preservação dos solos, da água e do coberto vegetal.
Indicador: Até 2020, garantir que as entidades que desenvolvem a atividade de silvopastorícia cumpram com pelo menos 80 % das práticas regulamentadas consideradas adequadas à realidade regional.
