Acórdão 496/97
Processo 306/97
Acordam no plenário do Tribunal Constitucional:
1 - O Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores vem, «nos termos do n.º 2 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 57.º e seguintes da Lei 28/82, de 15 de Novembro», requerer, «em processo de fiscalização preventiva, a apreciação da inconstitucionalidade das normas contidas no quadro anexo ao artigo 4.º e no artigo 5.º do artigo único do Decreto da Assembleia Legislativa Regional n.º 13/97, relativo à 'adaptação à Região Autónoma dos Açores da Lei 8/93, de 5 de Março - Regime jurídico da criação de freguesias'», decreto recebido no respectivo Gabinete «para efeitos de assinatura como decreto legislativo regional, nos termos do artigo 235.º, n.º 2, da Constituição» (requerimento entrado neste Tribunal Constitucional na data de 17 de Junho de 1997).
Fundamenta o pedido nas seguintes razões, assim sintetizadas:
À luz do artigo 167.º, alínea n), da Constituição, «o 'regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais' integra a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, constituindo esta, de acordo com o n.º 3 do artigo 115.º e a alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º, um limite negativo ao poder legislativo regional», sendo que, «no domínio do regime da criação de autarquias locais, a lei da Assembleia da República' tem de esgotar a normação legislativa', não se limitando a reserva de competência legislativa ' à criação ex novo de uma disciplina jurídica', compreendendo antes' qualquer intervenção legislativa na matéria. Em rigor, a reserva absoluta de lei parlamentar significa que só a Assembleia da República pode emitir leis, interpretá-las, suspendê-las, modificá-las, revogá-las, renová-las ou codificá-las'.
É certo que poderá opinar-se que a matéria da criação de freguesias é susceptível de ser qualificada como matéria de interesse específico, como parece resultar do preâmbulo do Decreto da Assembleia Legislativa Regional n.º 13/97. Contudo, vale no caso a jurisprudência constante desse alto tribunal de acordo com a qual ' onde esteja em causa uma matéria reservada à competência própria dos órgãos de soberania não há interesse específico para as Regiões que legitime o poder legislativo das Regiões Autónomas [excepto no caso da alínea b) do n.º 1 do artigo 229.º]'.»
Também não se pode invocar «o n.º 2 do artigo 13.º da Lei 8/93, de 5 de Março, alterada pela Lei 51-A/93, de 9 de Julho, onde se dispõe que 'a aplicação da presente lei às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não prejudica a publicação de diploma legislativo regional que lhe introduza as adaptações decorrentes do condicionalismo geográfico e populacional'», pois «também esta norma enferma do vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da indisponibilidade da competência consagrado no n.º 2 do artigo 114.º da Constituição.
Nem se diga também que, esteando-se o decreto da Assembleia Legislativa Regional em análise na alínea d) do n.º 1 do artigo 229.º, este assume natureza substancialmente regulamentar, conquanto tal interpretação não é legítima à vista do conteúdo das normas aqui arguidas de inconstitucionalidade. Efectivamente, a nova ' redacção' dada pelo artigo único ao 'quadro anexo a que se refere o artigo 4.º da Lei 8/93' e ao 'artigo 5.º' da mesma lei assume claramente um carácter de normação primária e inovatória, incompatível, portanto, com a natureza de regulamento de execução. Basta pensar que o número de eleitores necessário para criar uma freguesia é alterado de 800, 1200, 1600 e 2000, consoante as situações, para um número único de apenas 300.
Deste modo, pretendendo a Assembleia Legislativa Regional ver consagrado em forma legislativa o regime agora contido no seu decreto, deveria ter lançado mão da sua competência de iniciativa legislativa junto da Assembleia da República, prevista no artigo 170.º, n.º 1, da Constituição.»
E conclui deste modo o pedido:
«Requer-se, nestes termos, a apreciação preventiva e a pronúncia pela inconstitucionalidade das normas constantes do 'quadro anexo ao artigo 4.º da Lei 8/93' e do 'artigo 5.º', por sua vez contidas no artigo único do decreto legislativo regional denominado 'adaptação à Região Autónoma dos Açores da Lei 8/93, de 5 de Março - Regime jurídico da criação de freguesias', por violação dos artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, n.º 1, alínea a), conjugados com o artigo 167.º, alínea n), todos da Constituição.»
Com o requerimento foi junto o citado decreto legislativo regional, remetido, «para fins de assinatura», pelo Presidente da Assembleia Legislativa Regional dos Açores e entrado no Gabinete do requerente na data de 9 de Junho de 1997.
2 - Notificado o Presidente da Assembleia Legislativa Regional dos Açores para se pronunciar, querendo, sobre o pedido, nada disse.
3 - Cumpre decidir.
O citado Decreto Legislativo Regional 13/97, aprovado pela Assembleia Legislativa Regional dos Açores, na Horta, em 28 de Maio de 1997, usando a epígrafe «Adaptação à Região Autónoma dos Açores da Lei 8/93, de 5 de Março - Regime jurídico da criação de freguesias», contém um artigo único, com o qual se passa a dar «a seguinte redacção», relativamente a alguns artigos da Lei 8/93, de 5 de Março, com a alteração que foi introduzida no artigo 11.º, n.º 1, pela Lei 51-A/93, de 9 de Julho, leis que vieram dispor sobre o regime jurídico de criação de freguesias, em substituição da Lei 11/82, de 2 de Junho [os «artigos 2.º e 3.º, os n.os 1 e 2 do artigo 5.º, a alínea a) do n.º 1 e os n.os 2 e 3 do artigo 7.º, o n.º 1 do artigo 11.º, o artigo 13.º e o quadro anexo a que se refere o artigo 4.º»].
Por essa redacção, os citados artigos 2.º, 3.º, 7.º, 11.º e 13.º, na parte tocada pelo legislador regional dos Açores, passam a reportar-se a figuras e entidades daquela Região Autónoma - por exemplo, onde se lê, na Lei 8/93, «Assembleia da República» passa a ler-se «Assembleia Legislativa Regional dos Açores», ou onde se lê «Governo» passa a ler-se «Governo Regional», ou ainda onde se lê «lei» passa a ler-se «decreto legislativo regional», mantendo-se, porém, o preceituado na Lei 8/93 nos correspondentes artigos deste diploma.
As questionadas normas do artigo 5.º e do quadro anexo a que se refere o artigo 4.º da mesma Lei 8/93 é que sofrem alteração de conteúdo, como se alcança deste confronto:
(ver documento original)
São estas normas confrontadas as que constituem objecto do pedido do requerente e foram elas editadas pela Assembleia Legislativa Regional dos Açores, «ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição e da alínea i) do n.º 1 artigo 32.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores» e na base da seguinte ordem de considerações colhidas do preâmbulo do respectivo decreto:
«Considerando que a Lei 8/93, de 5 de Março (regime jurídico de criação de freguesias), com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei 51-A/93, de 9 de Julho, consagra no n.º 2 do seu artigo 13.º a possibilidade da sua aplicação às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira através de decreto legislativo regional que lhe introduza as adaptações decorrentes dos condicionalismos geográfico e populacional;
Considerando que quanto mais próximos dos cidadãos estiverem os eleitos locais melhores serão as soluções propostas para os problemas das populações;
Considerando que existem nos Açores comunidades com longa história de identificação social autónoma mas que ainda não estão organizadas em freguesias;
Considerando que a dimensão populacional das comunidades açorianas, como aliás reconhece a lei supracitada, é menor do que no território continental:
Impõe-se, assim, a adaptação à Região da Lei 8/93, de 5 de Março, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei 51-A/93, de 9 de Julho.»
4 - O tronco comum na presente querela constitucional está na freguesia - e o momento da sua criação -, ente público autárquico territorial, de base electiva, que a Constituição consagra, sem definir, nos artigos 238.º, n.os 1 e 2, e 245.º a 248.º, prevendo aí os seus órgãos representativos (e constando a regulamentação legal do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março, a LAL: artigos 3.º a 29.º).
No quadro da administração local portuguesa, a freguesia, cujo papel e acção (haja em vista a recente Lei 23/97, de 2 de Julho) se tem ultimamente reforçado - a «nova freguesia que a realidade portuguesa criou, de norte a sul do País, após a Revolução do 25 de Abril», no dizer de Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª ed., Almedina, p. 442 -, historicamente só no século XIX apareceu ligada à administração civil, primeiro como junta de paróquia, e consolidou-se como autarquia local a partir de 1878, com o Código Administrativo, de Rodrigues Sampaio (v., a propósito da freguesia na história, Freitas do Amaral, ob. cit., pp. 442 a 444, e mais desenvolvidamente António Cândido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, pp. 38 e seguintes; cf. ainda o índice temático da História de Portugal, Círculo de Leitores, a partir do vol. III, no que toca a freguesia).
5 - A criação de freguesias, que é o momento relevante para o presente caso, está agora disciplinada na citada Lei 8/93 - estava já, como autarquia local que é, na anterior Lei 11/82 - e tem de obedecer a um procedimento legislativo que nomeadamente é exigente quanto a determinados elementos de ponderação e indicadores a ter em conta e no que toca também à verificação cumulativa de um conjunto de requisitos enumerados no artigo 5.º, além de outras importantes regras decorrentes do citado regime legal, como sejam as que se referem à instrução do processo (artigo 7.º).Tal regime é matéria da exclusiva competência da Assembleia da República (reserva absoluta), que é indelegável, como decorre dos artigos 114.º, n.º 2, e 167.º, alínea n), da Constituição, este na versão revista de 1989 (e é esta alínea invocada pelo legislador de 1993).
«Repare-se - diz António Cândido de Oliveira - que se fala no regime de criação e não na criação em concreto, pois devemos ter em conta o disposto na alínea j) do artigo 229.º da CRP, segundo a qual as Regiões Autónomas têm o poder, nos termos a definir nos respectivos estatutos, de 'criar e extinguir autarquias locais, bem como a modificar a respectiva área, nos termos da lei'» [ob. cit., p. 330; a p. 261, o mesmo autor refere-se à «competência das respectivas Regiões Autónomas, embora com respeito, como é óbvio, pelo regime legal estabelecido pela AR (artigo 229.º, n.º 1, alínea j), da CRP)]».
Para Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação ao artigo 167.º, a esfera do domínio absolutamente reservado em que só a Assembleia da República pode legislar releva também para o efeito de excluir a competência legislativa das Regiões Autónomas, tratando-se de domínio «em que todos os actos legislativos têm de ser leis da AR», sendo a matéria da alínea n) do artigo 167.º «um caso típico de lei quadro ou lei de enquadramento que vincula as leis que lhe dão execução», como é o caso da Lei 8/93 [cf. Constituição Anotada, 3.ª ed., pp. 662 e segs.; a propósito dos poderes das Regiões Autónomas, que devem ser definidos nos respectivos Estatutos, entendem os mesmos autores que «vários dos poderes aqui enunciados (no artigo 229.º) não estão na disposição dos estatutos, mas sim de outras leis (leis comuns da República) para as quais a Constituição remete expressamente: é o caso das alíneas i) e j) ('nos termos da lei')», exactamente o caso da criação de freguesias, p. 851].
E é este poder do legislador regional de, em concreto, criar freguesias - a freguesia A ou a freguesia B -, no respeito pela Lei 8/93, que decorre da citada alínea j) do n.º 1 do artigo 229.º e está reproduzido no artigo 32.º, n.º 1, alínea f), do Estatuto Político-Adinistrativo da Região Autónoma dos Açores (aprovado pela Lei 39/80, de 5 de Agosto, alterada pela Lei 9/87, de 26 de Março). Conquanto a Lei 8/93 refira, no n.º 2 do artigo 13.º, a aplicação «às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não prejudica a aplicação de diploma legislativo regional que lhe introduza as adaptações decorrentes do condicionalismo geográfico e populacional», o certo é que, à luz do citado artigo 114.º, n.º 2, a Assembleia da República não pode delegar no legislador regional toda ou parte de uma reserva de competência legislativa que é sua e só sua (ou seja, exclusiva). Se a autonomia regional implica uma concepção descentralizada do Estado, como é a que está presente na Constituição, e, em certo sentido, há aí uma policracia ou pluralidade de centros de poder, a verdade é que com esse quadro não briga uma reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (não há em tais casos uma contracção dos poderes da Assembleia da República).
Tal norma do n.º 2 do artigo 13.º constava já do projecto de lei 153/VI, que esteve na origem da Lei 8/93 (cf. Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 40, de 27 de Março de 1992), e não levantou nenhumas dificuldades quer a nível da Comissão de Administração do Território, Poder Local e Ambiente (cf. citado Diário, n.os 49, de 9 de Julho de 1992, e 15, de 16 de Janeiro de 1993), quer a nível da própria discussão nas reuniões plenárias da Assembleia da República, tendo sido votada por unanimidade (cf. citado Diário, 1.ª série, n.os 84, de 8 de Julho de 1992, e 31, de 20 de Janeiro de 1993), mas, e voltando a repetir, é constitucionalmente ilegítimo que um órgão de soberania, aqui, a Assembleia da República, possa delegar os seus poderes - in casu da esfera do domínio que lhe está absolutamente reservado - noutros órgãos, na hipótese a Assembleia Legislativa Regional dos Açores.
6 - Como é reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste Tribunal Constitucional, «as assembleias legislativas regionais, quando editarem legislação ao abrigo do artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, se hão-de ater aos seguintes parâmetros de condicionamento e limitação da sua competência legislativa: (a) as matérias a tratar deverão ser de interesse específico para a Região (parâmetro positivo); (b) tais matérias não podem estar reservadas à competência própria dos órgãos de soberania (parâmetro negativo); (c) ao tratar legislativamente essas matérias, as assembleias legislativas regionais - para além de haverem de obedecer à Constituição - não podem estabelecer disciplina que contrarie 'leis gerais da República'» (lê-se no Acórdão 212/92, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, n.º 166, de 21 de Julho, com identificação de outros arestos, e acrescentando-se ainda: «Não basta, para que o poder legislativo regional se possa exercer validamente, que se trate de matérias não reservadas aos órgãos de soberania e também não basta que se trate de matérias de interesse específico. São precisas as duas coisas simultaneamente. Matérias reservadas à competência própria dos órgãos de soberania são, desde logo, as que constituem a competência própria da Assembleia da República e do Governo, estando assim, umas e outras, vedadas ao poder legislativo regional»; na declaração de voto do conselheiro António Vitorino junto àquele aresto identificam-se fontes doutrinais, reconhece-se a «abundante jurisprudência do Tribunal» e afirma-se que nos domínios de matérias reservadas aos órgãos de soberania, «ainda que se possa detectar um qualquer 'interesse específico' da Região, sempre terá que prevalecer o princípio de repartição de competências entre os órgãos do poder político, carecendo absolutamente as assembleias legislativas regionais de poderes legislativos»).
Sendo desnecessário outros desenvolvimentos e remetendo, pois, para a fundamentação dessa «abundante jurisprudência do Tribunal» (cf. Mário de Brito, «Competência legislativa das Regiões Autónomas», Scientia Jurídica, n.os 247/249, 1994, separata), há apenas que aplicá-la ao caso sub judicio (cf. ainda os Acórdãos n.os 139/94 e 235/94, publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 25, de 30 de Janeiro de 1995, e 1.ª série-A, n.º 101, de 2 de Maio de 1994).
Então, e como decorre do que ficou dito, porque a competência legislativa das Regiões Autónomas está excluída em matérias da esfera do domínio absolutamente reservado da Assembleia da República, como é o regime da criação de freguesias, são inconstitucionais, por incompetência absoluta, as normas em causa editadas pela Assembleia Legislativa Regional dos Açores, na medida em que invadem aquela esfera própria da Assembleia da República.
Acresce que o caminho seguido por aquela Assembleia Legislativa de passar a dar «a seguinte redacção», relativamente a alguns artigos da Lei 8/93 (v. n.º 3 do acórdão), ainda que nem todos eles estejam incluídos no pedido do requerente, também não é constitucionalmente legítimo, pois, como se pode ler no Acórdão deste Tribunal Constitucional n.º 92/92, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 7 de Abril de 1992, o «ordenamento jurídico regional há-de ser, com efeito, um ordenamento (especial) complementar do ordenamento jurídico nacional», não podendo «ser um ordenamento paralelo ou de substituição deste último» [«o poder normativo regional não pode, por isso, pegar em legislação nacional e transformá-la em legislação regional, procedendo como que a uma novação do título (da fonte) dessa legislação» - acrescenta-se ainda no acórdão].
Voltando ao regime de criação de freguesias, ele consta, de acordo com o artigo 167.º, alínea n), da Constituição, de lei editada pela Assembleia da República - a citada Lei 8/93 - e as normas do seu artigo 5.º e do quadro anexo ao artigo 4.º não podiam ser «adaptadas», como foram, pelo legislador regional, por via das normas ora questionadas, pretendendo-se assim alterar os critérios técnicos e os indicadores a pontuar que estão previstos nos artigos correspondentes da Lei 8/93.
O pretexto de «adaptações decorrentes dos condicionalismos geográfico e populacional», com referência à ideia de aproximar os cidadãos dos «eleitos locais», à existência «nos Açores de comunidades com longa história de identificação social autónoma» e à «dimensão populacional das comunidades açorianas», não pode nunca servir para desrespeitar uma lei quadro ou lei de enquadramento, como é a Lei 8/93, exactamente porque esta é o produto de uma competência legislativa reservada em absoluto à Assembleia da República, estabelecida no artigo 167.º, alínea n), da Constituição, e aí o critério do interesse específico terá de ceder perante o critério constitucionalmente vinculado das matérias reservadas aos órgãos de soberania {também decorre do n.º 3 do artigo 115.º que os decretos legislativos regionais «versam sobre matérias de interesse específico para as respectivas Regiões e não reservadas à Assembleia da República [...]»}.
No próprio Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores revela-se o cuidado de atribuir a competência à Assembleia Regional dos Açores para «criar e extinguir autarquias locais [...], nos termos da lei» [artigo 32.º, n.º 1, alínea f), itálico nosso], reconhecendo o n.º 4 do mesmo artigo as «matérias de interesse específico para a Região não reservadas à competência própria dos órgãos de soberania nem abrangidas por lei geral da República» [e o artigo 33.º, quando alude de modo exemplificativo a «matérias de interesse específico para a Região», apenas inclui «a tutela sobre as autarquias locais, sua demarcação territorial e alteração das suas atribuições ou das competências dos respectivos órgãos» - alínea b)].
Tanto basta para se concluir que estão feridas de inconstitucionalidade, por violação dos artigos 167.º, alínea n), 229.º, n.º 1, alínea a), e 115.º, n.ºm 3, da Constituição, as normas ora questionadas.
7 - Termos em que, decidindo, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade, por violação dos artigos 167.º, alínea n), 229.º, n.º1, alínea a), e 115.º, n.º 3, da Constituição, das normas do quadro anexo ao artigo 4.º e do artigo 5.º contidas no artigo único do Decreto da Assembleia Legislativa Regional n.º 13/97, relativo à «adaptação à Região Autónoma dos Açores em 28 de Maio de 1997.
Lisboa, 9 de Julho de 1997. - Guilherme da Fonseca - Maria da Assunção Esteves - Vítor Nunes de Almeida - Fernando Alves Correia - Luís Nunes de Almeida - Maria Fernanda Palma - Bravo Serra - Antero Alves Monteiro Dinis - Alberto Tavares da costa - José de Sousa e Brito - Armindo Ribeiro Mendes - Messias Bento - José Manuel Cardoso da Costa.
